COLEÇÃO PRÁTICA LEGISLATIVA FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO 2ª EDIÇÃO MIGUEL GERÔNIMO DA NÓBREGA NETTO LUIZ CLAUDIO ALVES DOS SANTOS ANDRÉ CORRÊA DE SÁ CARNEIRO edições câmara Câmara dos Deputados 57ª Legislatura | 2023-2027 Presidente: Hugo Motta 1º Vice-Presidente: Altineu Côrtes 2º Vice-Presidente: Elmar Nascimento 1º Secretário: Carlos Veras 2º Secretário: Lula da Fonte 3ª Secretária: Delegada Katarina 4º Secretário: Sergio Souza Suplentes de secretários 1º Suplente: Antonio Carlos Rodrigues 2º Suplente: Paulo Folletto 3º Suplente: Dr. Victor Linhalis 4º Suplente: Paulo Alexandre Barbosa Secretário-Geral da Mesa: Lucas Ribeiro Almeida Júnior Diretor-Geral: Guilherme Barbosa Brandão Câmara dos Deputados Fundamentos do processo legislativo 2ª edição Miguel Gerônimo da Nóbrega Netto Luiz Claudio Alves dos Santos André Corrêa de Sá Carneiro Atualizado até a Resolução nº 16 de 2025. Brasília, 2025 edições câmara Câmara dos Deputados Diretoria-Geral: Guilherme Barbosa Brandão Centro de Documentação e Informação: Sergio Sampaio Contreiras de Almeida Coordenação Edições Câmara: Ana Lígia Mendes Edição: Silvia Renata Resende e Izadora Matos Preparação de originais: Tajla Bezerra Revisão: Seção de Revisão Projeto gráfico: Alessandra Castro König e Patrícia Weiss Capa: Giselle Sousa Fotografia da capa: Bruno Spada/Câmara dos Deputados Diagramação: Patrícia Weiss 2023, 1ª edição; 2025, 2ª edição. Linha Legislativo; Coleção Prática Legislativa. Coleção Prática legislativa n. 5 Dados Internacionais de Catalogação-na-publicação (CIP) Coordenação de Biblioteca. Seção de Catalogação. Bibliotecária: Fabyola Lima Madeira – CRB1: 2109 Nóbrega Netto, Miguel Gerônimo da. Fundamentos do processo legislativo [recurso eletrônico] / Miguel Gerônimo da Nóbrega Netto, Luiz Claudio Alves dos Santos, André Corrêa de Sá Carneiro. – 2. ed. -- Brasília : Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2025. – (Coleção prática legislativa ; n. 5)Disponível, também, em formato digital (e-book). Versão e-book. Modo de acesso: livraria.camara.leg.br Disponível, também, em formato impresso. ISBN 978-85-402-1133-9 1. Processo legislativo, Brasil. 2. Poder legislativo, Brasil. I. Santos, Luiz Claudio Alves dos. II. Carneiro, André Corrêa de Sá. III. Título. IV. Série. CDU 342.537(81) ISBN 978-85-402-1132-2 (papel) ISBN 978-85-402-1133-9 (e-book) As opiniões expressas nesta publicação são de responsabilidade dos autores. Direitos reservados e protegidos pela Lei nº 9.610, de 19/2/1998. Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem prévia autorização da Câmara dos Deputados, exceto nos casos de breves citações, desde que indicada a fonte. Venda exclusiva pela Edições Câmara. Câmara dos Deputados Centro de Documentação e Informação – Cedi Coordenação Edições Câmara – Coedi Palácio do Congresso Nacional – Anexo 2 – Térreo Praça dos Três Poderes – Brasília (DF) – CEP 70160-900 Telefone: (61) 3216-5833 livraria.camara.leg.br Sumário Capítulo I Noções Elementares 7 Estado brasileiro e entes federativos .................................... 7 Poder público e funções estatais ....................................... 9 Poder Legislativo.................................................... 10 Congresso Nacional ................................................. 12 Diferenças entre Câmara dos Deputados e Senado Federal................ 13 Legislatura ......................................................... 16 Sessão legislativa ordinária........................................... 18 Sessão legislativa extraordinária ...................................... 18 Sessões legislativas e sessões plenárias ............................... 23 Sessão conjunta do Congresso Nacional ............................... 24 Sessão x reunião .................................................... 25 Conceitos básicos do direito .......................................... 26 Partidos políticos e funcionamento parlamentar ......................... 29 Federações de partidos políticos ...................................... 34 Princípio da proporcionalidade partidária ............................... 35 Capítulo II Noções Fundamentais do Processo Legislativo 41 Processo legislativo ................................................. 41 Paradigma do processo legislativo bicameral ........................... 49 Quórum............................................................ 50 Quórum de maioria .................................................. 52 Votação na Câmara.................................................. 53 Maioria simples (ou relativa) .......................................... 53 Maioria absoluta .................................................... 56 Maioria de 2/3 ...................................................... 58 Maioria de 3/5 ...................................................... 59 Poder conclusivo.................................................... 62 Poder conclusivo: aprofundamento .................................... 63 Princípios do processo legislativo ..................................... 71 Capítulo III Legística 77 Conceitos e aspectos básicos......................................... 77 Princípios .......................................................... 79 Legimática ......................................................... 83 Referências 87 Capítulo I Noções Elementares Estado brasileiro e entes federativos A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, constituindo um Estado Democrático de Direito, consoante previsto no
art. 1º da Constituição Federal. A forma do Estado brasileiro é federativa, sendo composta por uma ordem jurídica central soberana e diversas subdivisões internas dotadas de autonomia. A federação brasileira funciona num movimento de segregação em que o poder central descentraliza, política e administrativamente, parte do controle e parte da competência que lhes são próprios, em favor das entidades que a compõem. O Estado federal – a República Federativa do Brasil – possui personalidade jurídica de direito público internacional, sendo representado exclusivamente pela União nas re- lações com os demais Estados estrangeiros. Sua organização político-administrativa compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, todos dotados de autonomia, conforme previsto no
art. 18 da Constituição Federal. • União • Estados ENTES FEDERATIVOS • Distrito Federal • Municípios A União é entidade federal, dotada de autonomia e de personalidade jurídica de direito público interno. Como já mencionado, compete exclusivamente à União repre- sentar o Estado federal no plano internacional, mantendo relações com os Estados estrangeiros e participando de organizações internacionais, nos termos do
art. 21 da Constituição Federal. Sob o prisma do direito interno, sua organização política está delineada pelo postulado da separação dos poderes, segundo o qual os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário compõem o poder político da União, sendo harmô- nicos e independentes entre si, consoante o
art. 2º da Constituição. Bastos (2004, p. 237) refere-se à União nos seguintes termos: É pessoa jurídica de direito público com capacidade política, dotada no campo interno de autonomia e no campo externo de soberania. Entende-se por sobe- rania o atributo que se confere ao poder do Estado em virtude de ser ele juridi- camente ilimitado. Já por autonomia compreende-se a área de competência circunscrita pelo direito. 7 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Os estados são entidades federativas de direito público interno, tendo sido asse- gurada sua autonomia pela Constituição Federal, consubstanciada na capacidade de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação (CF, arts. 18 e 25 a 28). A observância aos princípios da forma republicana de governo, do sistema re- presentativo e do regime democrático é obrigatória aos estados-membros, estando estas unidades federativas suscetíveis à intervenção federal caso não sejam asse- gurados esses e outros princípios constitucionais sensíveis (CF,
art. 34, VII, a a e). Com o advento da Constituição de 1988, os municípios passaram a integrar o pacto federativo brasileiro, dotados de autonomia política, administrativa e finan- ceira, conforme estatuído nos arts. 18 e 29 a 31 da CF. Também possuem persona- lidade jurídica de direito público interno. Como os estados, não podem se relacionar no plano internacional em nome da federação. A organização dos municípios é regulamentada pelas correspondentes leis orgâ- nicas, cuja aprovação depende do voto de dois terços dos membros das respectivas câmaras municipais, nos termos do
art. 18, § 1º). Como os demais entes federados autônomos, detém capacidade de auto-organização, autogoverno, autoadministração e auto- legislação. Ferreira Filho (2011, p. 97) reconhece uma aproximação do status do Distrito Federal ao de estado. Nesse sentido, de maneira geral, o Distrito Federal equipara-se a um estado-membro, porém, quanto à organização interna dessas uni- dades da federação, enquanto os estados-membros abarcam diversos municípios, o Distrito Federal se organiza internamente por regiões administrativas, ou seja, inexiste município no Distrito Federal. São atribuídas ainda ao Distrito Federal as competências legislativa e tributária dos estados e dos municípios, conforme se de- preende dos arts. 32, § 1º, 147, in fine, 155 e 156 da CF. Os territórios não são entidades federativas. Uma vez criado, a despeito de ser considerado autarquia integrante da organização administrativa da União, nos termos do
art. 18, § 2º, da CF, cada território será administrado por um governador nomeado pelo presidente da República após sabatina no Senado Federal (compete a este aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de algumas autoridades, como, por exemplo, governador de território). Outra conside- ração quanto à organização de territórios tange ao fato de que, naqueles que pos- suírem mais de 100 mil habitantes, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instâncias, membros do Ministério Público e defensores públicos federais, além de eleições para a Câmara Territorial (CF, arts. 33, 52, III, c, e 84, XIV). Podem-se definir, então, três esferas de governo: federal, estadual e municipal. • Federal ESFERAS DE GOVERNO • Estadual • Municipal 8 Capítulo I – Noções Elementares Poder público e funções estatais O poder do Estado é uno e indivisível, portanto o
art. 2º da Constituição Federal apresenta uma separação de funções estatais ao prever que os poderes da União são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Os estados, o Distrito Federal e os municípios devem aplicar em sua organização os princípios previstos na CF/1988. Nesse sentido, as funções estatais dos estados são igualmente distribuídas em três poderes. Porém, os municípios possuem apenas os poderes Executivo e Legislativo, inexistindo Poder Judiciário próprio nessa es- fera. Na lição de Silva (2018, p. 653), “os municípios não têm e continuarão a não ter órgão jurisdicional próprio. O Poder Judiciário que atua nos municípios (constituídos em comarcas) é o estadual”. Quanto ao Distrito Federal, o caput do
art. 53 da Lei Orgânica do Distrito Federal dispõe: “São poderes do Distrito Federal, independentes e harmônicos entre si, o Executivo e o Legislativo”. O que dizer então sobre o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, que, conforme o
art. 22 da CF (EC nº 69/2012), com- pete à União legislar sobre organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos territórios, bem como organi- zação administrativa desses. Em seguida, recorremos ao comentário de Dezen Junior (2006, p. 556) quanto à jurisprudência sobre esse assunto: Judiciário do Distrito Federal e inserção – O Superior Tribunal de Justiça decidiu, em 1993, que a Justiça do Distrito Federal pertence ao Poder Judiciário da União. Em 1995, contudo, mudou sua orientação, para afirmar que o Poder Judiciário do Distrito Federal, assim como seu Ministério Público, a sua Defensoria Pública e o seu sistema de segurança pública, embora organizados e mantidos pela União, não têm natureza jurídica de órgãos desta, pois compõem a estrutura orgânica do Distrito Federal, entidade politicamente equiparada a estados-membros. No mesmo ano, contudo, voltou a afirmar que a Justiça do Distrito Federal é um ramo do Judiciário federal. Esta última orientação se consolidou, sendo repe- tida em diversos acórdãos desde então. Em conclusão, portanto, o Judiciário do Distrito Federal é um ramo do Judiciário federal (CC 14396, de 24/6/1996). A matriz a seguir sintetiza as esferas de governo e os órgãos de poder pátrios. Poder Público Executivo Legislativo Judiciário Presidente da Conselho Nacional de Congresso Nacional Federal República Justiça, tribunais e juízes (CF,
art. 92) Estadual e Assembleia Legislativa Governador Tribunais e juízes Distrital* Câmara Legislativa (DF) Municipal Prefeito Câmara Municipal – * O Distrito Federal não possui Poder Judiciário próprio. 9 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO As funções de cada poder da União são estabelecidas na Constituição Federal com vistas à atuação independente e harmônica entre os poderes. Conforme ensina Moraes (2024, p. 470), as funções de cada poder podem ser classificadas em típicas e atípicas. Típicas são as funções que um determinado poder exerce de modo precípuo. Assim, cabe ao Poder Executivo administrar. Entre- tanto, todo poder exerce as demais funções em caráter atípico. Dessa forma, cumpre ao Poder Judiciário, por exemplo, administrar o seu pessoal e legislar sobre normas internas. Uma vez que este livro analisa o Poder Legislativo e o processo legislativo federal a partir de análise da Constituição Federal, trataremos um pouco mais apenas do que concerne ao Poder Legislativo. MINISTÉRIO PÚBLICO Moraes (2024, p. 469) preleciona, ainda, que a CF/1988 atribuiu as funções esta- tais de soberania aos três tradicionais poderes de Estado – Legislativo, Executivo e Judiciário – e à instituição do Ministério Público, que apresenta, entre suas impor- tantes funções, a de zelar pelo equilíbrio entre os poderes, fiscalizando-os, e a de velar pelo respeito aos direitos fundamentais. E acrescenta que: Esta opção do legislador constituinte em elevar o Ministério Público a defensor dos direitos fundamentais e fiscal dos poderes públicos, alte- rando substancialmente a estrutura da própria instituição e da clássica teoria da tripartição de poderes, não pode ser ignorada pelo intérprete, pois se trata de um dos princípios sustentadores da teoria dos freios e contrapesos de nossa atual Constituição Federal. (grifo nosso) Entretanto, Silva (2018, p. 605) não considera aceitável a tese de ver a instituição do Ministério Público como um quarto poder do Estado, uma vez que suas atribui- ções, mesmo ampliadas pela CF/1988: [...] são ontologicamente de natureza executiva, sendo, pois, uma insti- tuição vinculada ao Poder Executivo, funcionalmente independente, cujos membros integram a categoria dos agentes políticos, e, como tal, hão de atuar “com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribui- ções com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Não são funcionários públicos em sen- tido estrito, nem se sujeitam ao regime estatutário comum. Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhes são privativos”.1 Poder Legislativo O Poder Legislativo federal brasileiro é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe de duas Casas (câmaras) legislativas, constituindo, então, um sistema bica- meral. A Câmara dos Deputados reúne representantes do povo enquanto o Senado Federal é integrado por representantes da federação (estados e Distrito Federal). Os municípios (que são entes federativos) não possuem representantes no Senado Federal. 10 1 MEIRELLES apud SILVA, 2018, p. 605. Capítulo I – Noções Elementares O Poder Legislativo nas demais esferas estatais é unicameral, ou seja, existe um único órgão legislativo, uma única câmara (Casa legislativa) em cada estado, Distrito Federal e município. O órgão legislativo estadual é denominado Assembleia Legislativa, o distrital intitula-se Câmara Legislativa e o municipal, câmara municipal (câmara de vereadores). São funções típicas do Poder Legislativo legislar e fiscalizar. A função legiferante envolve a elaboração de leis e atos normativos, e a função fiscalizadora pode-se efe- tivar por meio de propostas de fiscalização e controle, do controle externo exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU) e das comissões parlamentares de inquérito (CPIs), por exemplo. Ao Congresso Nacional compete legislar sobre diversas matérias, com ou sem a sanção presidencial, conforme preceituam, respectivamente, os arts. 48 e 49 da Carta Magna de 1988. Os arts. 51 e 52 da Lei Maior dispõem sobre as competên- cias privativas (exclusivas, na verdade, pois são matérias indelegáveis) da Câmara e do Senado, respectivamente, os arts. 22 e 24 são, também, importantes na identifi- cação de competências da União. De igual modo, compete ao Congresso Nacional, mediante controle externo, a fis- calização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da administração direta e indireta (CF,
art. 70). Legislar e fiscalizar não são as únicas funções do Poder Legislativo. Como co- mentado no tópico Poder público e funções estatais, cada poder exerce funções típicas (próprias) e atípicas (impróprias). No que tange às funções atípicas, o Poder Legislativo exerce as funções de admi- nistrar e julgar. Servem como exemplos, na função administrativa, a organização dos serviços internos e, na função judicial, os julgamentos de crime de responsabilidade do presidente da República. • Legislar • Típicas • Fiscalizar FUNÇÕES DO PODER LEGISLATIVO • Administrar • Atípicas • Julgar Outra função primária da CD é representar o povo, a nação. Nesse sentido, a atuação do Poder Legislativo vai além das competências de legislar e fiscalizar a apli- cação de recursos públicos. Cabe-lhe, por exemplo, debater temas importantes, o que não necessariamente resulta na inserção de nova norma no ordenamento jurídico ou na fiscalização de determinada entidade ou agente público. Nesse contexto, o debate denota atuação inerente ao exercício da atividade parlamentar. Em nosso modelo de ordenamento jurídico, essa representação é distinta, já que a Câmara dos Deputados representa o povo brasileiro, e o Senado Federal repre- senta os estados e o Distrito Federal. Nem por isso essa característica é mutua- mente excludente, uma vez que assuntos de competência de uma Casa podem ser comentados ou debatidos pela outra, ainda que a decisão final caiba apenas àquela 11 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO que, sobre a matéria, detém a competência legislativa privativa determinada pela Constituição Federal. Com esse entendimento, Silva (2017, p. 60) ressalta ser essa característica ou função a mola propulsora do Parlamento: “A ideia de representação foi, pois, o móvel que causou não só o surgimento, mas também a estrutura do Poder Legislativo”. Congresso Nacional O Congresso Nacional é composto por duas Casas legislativas: Câmara dos Depu- tados e Senado Federal. Esse formato bicameral do Parlamento federal brasileiro apresenta algumas peculiaridades relativas a suas competências, regulação dos trabalhos, quadro de servidores e composição das Mesas, apresentadas a seguir. Há competências próprias do Congresso Nacional que deverão ser exercidas pelas duas Casas congressuais, conjunta ou separadamente. O
art. 49 da Consti- tuição relaciona as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, que deverão ser exercidas sem necessidade de sanção presidencial. Tais matérias são objeto de decreto legislativo promulgado pelo presidente do Senado Federal, na qua- lidade de presidente da Mesa do Congresso Nacional, nos termos do
art. 1º, elencam casos em que o Congresso Nacional se reunirá em sessão conjunta, assunto que comentaremos no tópico “Sessão conjunta do Congresso Nacional”. Dessa forma, a fim de regular os trabalhos do Congresso Nacional e de suas Casas, necessária se fez a edição de três regimentos: o já citado RCCN, o Regimento Interno do Senado Federal (RISF) e o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD). Ressalvamos que, para a compreensão apurada do processo legislativo fe- deral, o leitor deve dedicar-se a conhecer, além das normas constitucionais, os re- gimentos citados, que, em conjunto com outros atos normativos (resoluções e atos da Mesa, por exemplo), formam a legislação interna dos órgãos legislativos federais. Em relação ao estudo do RCCN e do RICD, recomendamos nossos livros Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional e Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados, obras também publicadas pela Edições Câmara e que, igualmente, compõem a série Conhecendo o Legislativo. Cada Casa legislativa possui quadro próprio de servidores. Não existe, portanto, quadro de pessoal do Congresso Nacional. Os servidores que prestam serviços co- muns às duas Casas durante atividades nas comissões mistas ou nas sessões con- juntas do Congresso Nacional, por exemplo, compõem os quadros de pessoal da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, sendo remunerados pela Casa a que pertencem (RCCN, arts. 10, § 2º, 145 e 150). Por fim, o Poder Legislativo apresenta três Mesas Diretoras, órgãos compostos por presidente, dois vice-presidentes e quatro secretários, com atribuições consti- tucionais e regimentais. Observe o esquema a seguir, que explicita a formação da Mesa do Congresso Nacional a partir da composição da Mesa da Câmara dos Depu- tados e da Mesa do Senado Federal. 12 Capítulo I – Noções Elementares Mesa do Congresso Nacional Mesa SF Mesa CN Mesa CD Presidente Presidente SF Presidente 1º Vice-Pres. 1º Vice-Pres. CD 1º Vice-Pres. 2º Vice-Pres. 2º Vice-Pres. SF 2º Vice-Pres. 1º Secretário 1º Secretário CD 1º Secretário 2º Secretário 2º Secretário SF 2º Secretário 3º Secretário 3º Secretário CD 3º Secretário 4º Secretário 4º Secretário SF 4º Secretário Quadro sinóptico Órgão Competência Regimento Pessoal Mesa Diretora Congresso CF,
art. 57, § 4º Diferenças entre Câmara dos Deputados e Senado Federal Apresenta-se, neste tópico, as principais diferenças entre Câmara dos Deputados e Senado Federal. I – Composição e representação a) A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo eleitos pelo sistema proporcional. O Distrito Federal ou qualquer dos 26 estados brasileiros poderão eleger, no mínimo oito e, no máximo, setenta depu- tados, conforme o tamanho da população desses entes federativos e de acordo com os ajustes necessários procedidos no ano anterior às elei- ções (CF,
art. 45, § 2º). Atualmente, a Câmara é integrada por 513 deputados, conforme definido pela Lei Complementar nº 78/1993. A função representativa está presente na atividade parlamentar desde a posse do eleito. São diversos os exemplos do exercício dessa função, tais como: ouvir e falar em nome da população; mediar conflitos e de- mandas sociais; articular interesses; promover e participar de debates 13 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO locais, nacionais e internacionais; participar da formulação das políticas públicas; viabilizar entendimentos com o Poder Executivo para liberação de recursos financeiros; articular decisões por maioria ou consenso. b) O Senado Federal é composto por representantes da federação, eleitos segundo o princípio majoritário nos estados e no Distrito Federal. A quan- tidade de senadores por estado e pelo Distrito Federal será de três, tota- lizando 81 senadores (26 estados + Distrito Federal = 27 x 3 = 81). II – Sistemas eleitorais: majoritário x proporcional a) Segundo Pinho (2012), sistema eleitoral é o “conjunto de técnicas utili- zadas na realização de eleições, destinadas a organizar a representação da vontade popular” (Pinho, 2012, p. 74). Os sistemas eleitorais apli- cados no Brasil são o majoritário e o proporcional. b) O princípio majoritário pressupõe um único candidato por partido rela- tivo a cada vaga e garante a vitória ao(s) candidato(s) mais votado(s). Logo, o eleitor sabe, de fato, quem está elegendo, ainda que o voto seja também para o partido. Entre as vantagens do sistema majoritário apontadas por Bonavides (2017), consta a que “aproxima o eleitor do candidato. O primeiro vota mais na pessoa deste, em suas qualidades políticas (a personalidade ou a capacidade de bem representar o eleito- rado), do que no partido ou na ideologia” (Bonavides, 2017, p. 266). Ainda segundo o autor, esse sistema pode assumir duas variantes principais. A primeira refere-se ao sistema majoritário de maioria simples, pelo qual o candidato mais votado em um único turno (ainda que com quantidade de votos inferior à metade dos votos válidos) é considerado eleito para a vaga. A segunda diz respeito ao sistema majoritário de dois turnos, caso em que a eleição de um candidato só se torna efetiva se este obtiver a maioria absoluta dos votos em primeiro turno ou a maioria simples em segundo turno (Bonavides, 2017, p. 265-266). c) No sistema proporcional, os partidos registram vários candidatos para concorrerem a cargo similar. Nesse caso, os votos oferecidos a cada candidato são direcionados para o partido, que necessita atingir de- terminada quantidade mínima de votos para garantir a eleição de pelo menos um de seus candidatos. Conforme ensina Moraes (2024), esse tipo de eleição, no Brasil, consiste [...] na divisão do número total de votos válidos em candidatos pelo número de cargos em disputa. O resultado dessa operação aritmética denomina-se quociente eleitoral. A partir disso, divide-se o total de votos obtidos por cada uma das legendas pelo quociente, chegando-se, consequentemente, ao número de cadeiras obtidas por cada legenda. (Moraes, 2024, p. 476) Dessa forma, um candidato que não tenha conseguido votos equivalentes ao quociente eleitoral poderá ser eleito deputado, situação corriqueira em que o partido pelo qual tenha concorrido consegue o quociente que 14 Capítulo I – Noções Elementares viabilize essa situação; por outro lado, o candidato mais votado dentre todos os participantes do pleito eleitoral poderá não ser eleito, evento mais difícil de ocorrer, que se dá caso o somatório de votos do partido pelo qual tenha concorrido seja inferior ao quociente eleitoral. d) No Brasil, elegemos pelo sistema majoritário de dois turnos (maioria absoluta em primeiro turno ou maioria simples em segundo turno) os chefes do Poder Executivo (presidente da República, governador e, nos municípios com mais de 200 mil eleitores, prefeito), com seus respec- tivos vices (vice-presidente, vice-governador, vice-prefeito) (CF, arts. 28, caput, 29, II, 32, § 2º, e 77). Os prefeitos de municípios com até 200 mil eleitores e os senadores da República são eleitos pelo sistema majori- tário de turno único, pelo qual se considera eleito o candidato que ob- tiver a maioria simples dos votos. Em relação ao Senado Federal (em que a representação de cada estado e do Distrito Federal é renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por 1/3 e 2/3), nas eleições por 1/3, considera-se eleito o candidato mais votado. Nos pleitos eleitorais para preenchimento de 2/3 das cadeiras nessa Casa legislativa, cada eleitor vota em dois candidatos e são eleitos os dois mais votados (ainda que do mesmo partido). O sistema proporcional é utilizado nas eleições para deputados federais, deputados estaduais, deputados distritais e vereadores. III – Legislatura e mandato a) A legislatura pode ser compreendida como o espaço de tempo destinado a que o Congresso Nacional exerça o poder legislativo – por meio de re- presentantes eleitos pelo povo para o exercício do mandato parlamentar – sem que ocorra a renovação do poder mediante a eleição de novos representantes ou por meio da reeleição de seus mandatários. No Brasil, cada legislatura dura quatro anos (CF,
art. 44, parágrafo único). b) O mandato de deputado é de quatro anos e equivale a uma legislatura. c) O mandato de senador perdura por oito anos, ou seja, por duas legislaturas. IV – Renovação dos mandatos a) A renovação na Câmara dos Deputados é total e ocorre a cada quatro anos com a mudança de legislatura. Note-se que a renovação total se refere aos mandatos, e não necessariamente aos mandatários. O povo poderá escolher novos deputados ou reeleger os que se encontram no exercício do mandato e conferir-lhes novos mandatos. b) A renovação no Senado Federal é parcial a cada legislatura e propor- cional por 1/3 e 2/3; isto é, se em uma eleição cada estado e o Distrito Federal elegerem um senador, na eleição seguinte, que ocorre quatro anos depois, deverão eleger dois senadores. E, após outros quatro anos, tornarão a eleger apenas um representante, e assim sucessivamente, de 15 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO modo que cada uma dessas unidades da federação seja representada por três senadores. V – Suplência a) Na eleição para deputados federais, podem ser diplomados vários suplentes. b) Os suplentes de senadores são limitados a dois, por força da norma ins- crita no
art. 46, § 3º, da CF. Represen- Sistema Órgão Bancadas Quantidade Mandato Composição tação Eleitoral 8 a 70 Estados deputados 513 deputados Câmara Povo e DF ( cp ioro np ao l r à- Proporcio- 4 anos totR ae l n eo qv ua aç dão ri e- população) nal nal (de 4 em 4 4 deputados anos) Territórios (fixo na CF) 81 senadores Renovação Majoritário Estados 3 senadores parcial por 1/3 Senado Federação (mais 8 anos e DF (fixo na CF) e 2/3 alter- votado) nadamente a cada 4 anos Legislatura Os trabalhos do Congresso Nacional são fracionados em intervalos de tempo que permitem melhor organização das atividades do Poder Legislativo. O espaço temporal de maior duração em que o Congresso Nacional exerce suas atividades denomina-se “legislatura”, que dura quatro anos e coincide com o man- dato de deputado federal. Legislatura 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano legislativo legislativo legislativo legislativo A história do Parlamento brasileiro inicia-se em 1826. A primeira legislatura ocorreu de 1826 a 1829 e, de acordo com o
art. 279 do RICD, a legislatura iniciada em 1826 é tomada por base na designação da legislatura pelo respectivo número de ordem, a fim de que seja mantida a continuidade histórica da instituição par- lamentar do Brasil. A 55ª legislatura ocorreu a partir de 2015. Em 2019, iniciou-se a 56ª legislatura. Em 2023, inaugurou-se a 57ª legislatura, conforme demonstra a tabela a seguir. 16 Capítulo I – Noções Elementares Calendário legislativo 57ª 55ª legislatura 56ª legislatura legisla- (4 anos legislativos) (4 anos legislativos) tura 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano 1º ano de de de de de de de de de 1º/2/2015 1º/2/2016 1º/2/2017 1º/2/2018 1º/2/2019 1º/2/2020 1º/2/2021 1º/2/2022 1º/2/2023 a a a a a a a a a 31/1/2016 31/1/2017 31/1/2018 31/1/2019 31/1/2020 31/1/2021 31/1/2022 31/1/2023 31/1/2024 Obs.: as datas em negrito no calendário legislativo destacam o início e o término de legislatura. Em cada ano de uma legislatura podem ocorrer sessões legislativas ordinárias (SLO), sessões legislativas extraordinárias (SLE) e recessos parlamentares. No pri- meiro e no terceiro anos, haverá, ainda, sessões preparatórias. As sessões legisla- tivas referem-se ao período de funcionamento do Congresso Nacional, sendo a SLO composta de dois períodos legislativos: o primeiro, de 2/2 a 17/7, e o segundo, de 1º/8 a 22/12. O período de reunião anual do Congresso Nacional foi alterado pela Emenda Constitucional (EC) nº 50, promulgada em 14/2/2006 (a previsão anterior era que o CN funcionasse anualmente de 15/2 a 30/6 e de 1º/8 a 15/12). A previsão constitucional de sessões preparatórias permite o funcionamento de cada Casa separadamente a partir do dia 1º de fevereiro do primeiro ano da legislatura. De certo modo, é também um período de funcionamento do Congresso Nacional. Note-se que, antes da promulgação da EC nº 50/2006, uma das Casas poderia necessitar de maior quantidade de dias para realizar sessões preparatórias. Nesse sentido, havia possibilidade de uma das Casas estar reunida preparando-se para a sessão legislativa e a outra encontrar-se em recesso, por já haver concluído os preparativos necessários para início dos trabalhos legislativos. Considerando-se o ordenamento jurídico vigente na época da inauguração da 52ª legislatura (1º/2/2003), no ano de abertura dos trabalhos do Congresso Nacional, por exemplo, a Câmara poderia realizar sessões preparatórias apenas nos dias 1º e 2 de fevereiro para posse e eleição da Mesa, respectivamente (RICD, arts. 4º e 5º). O Senado, porém, denominou tais eventos de reuniões preparatórias e estaria obrigado regimentalmente a realizar três dessas reuniões no início da legislatura: uma para posse, outra para eleição do presidente e uma terceira para eleição dos de- mais membros da Mesa (RISF,
art. 3º, V). Em decorrência da entrada em vigor da EC nº 50/2006, a Câmara dos Deputados alterou seu Regimento Interno, por meio da Resolução nº 19/2012, para compatibilizar-se com a nova previsão constitucional. A sessão preparatória da Câmara é considerada espécie de sessão plenária (RICD,
art. 65, I). RESUMINDO O funcionamento do Congresso Nacional é fracionado em intervalos de tempo. A legislatura dura quatro anos. Cada ano legislativo compreende uma sessão legisla- tiva ordinária (dividida em dois períodos legislativos). Incluem-se ainda no ano legis- lativo tanto os recessos parlamentares como as sessões legislativas extraordinárias, conforme ocorram. No primeiro e no terceiro anos, realizam-se sessões preparatórias. 17 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Sessão legislativa ordinária O Congresso Nacional reúne-se anualmente na capital federal de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro (CF,
art. 2º, I). Logo, a legislatura engloba quatro sessões legislativas ordinárias. Discorremos no tópico anterior que no primeiro e no terceiro anos da legislatura ocorrem sessões preparatórias, isso porque a primeira e a terceira sessão legisla- tiva ordinária de cada legislatura são precedidas de sessões preparatórias, que não fazem parte de sessão legislativa nem ordinária nem extraordinária. A sessão legislativa ordinária divide-se em dois períodos legislativos. Assim, o tempo existente entre 2 de fevereiro e 17 de julho é denominado primeiro período legislativo, e o intervalo entre 1º de agosto e 22 de dezembro, segundo período le- gislativo, conforme institui o
art. 57 da CF, nos termos da redação oferecida pela EC nº 50/2006. Se qualquer dessas datas (2/2, 17/7, 1º/8 e 22/12) recair em sábado, domingo ou feriado e houver reunião marcada, o evento será transferido para o primeiro dia útil subsequente (RICD,
art. 57, § 1º). Um outro ponto a destacar é o fato de que, não sendo aprovado o projeto de lei de diretrizes orçamentárias (LDO) até o dia 17 de julho, a sessão legislativa ordinária não será interrompida (CF,
art. 2º, § 3º). Sessão legislativa extraordinária Denomina-se sessão legislativa extraordinária o período de funcionamento do Congresso Nacional quando convocado extraordinariamente a se reunir em períodos destinados ao recesso parlamentar. A convocação extraordinária poderá ser provocada (CF,
art. 57, § 6º): I – em caso de decretação de estado de defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização para decretação de estado de sítio e para o compro- misso e a posse do presidente e do vice-presidente da República: a) pelo presidente do Senado Federal. II – em caso de urgência ou interesse público relevante: a) pelo presidente da República (sozinho); b) pelos presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (conjuntamente); c) a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas (257 depu- tados + 41 senadores, no mínimo). Aprovação da convocação extraordinária do Congresso Nacional A EC nº 50/2006 inseriu, no incisoI do § 6º do
art. 57 da Carta Magna, a exigência de que a convocação extraordinária do Congresso Nacional, em caso de urgência ou interesse público relevante, seja aprovada pela maioria absoluta da Câmara dos 18 Capítulo I – Noções Elementares Deputados e do Senado Federal, independentemente de quem exerceu a iniciativa de convocar. Nesse sentido, todas as vezes que o presidente da República tencionar convocar o Congresso Nacional, deverá lembrar-se de que necessitará da anuência da maioria absoluta tanto dos deputados como dos senadores para que haja sessão legislativa extraordinária. A mesma regra se aplica quando a convocação for por ini- ciativa conjunta dos presidentes da Câmara e do Senado. Ademais, se a maioria ab- soluta dos membros de ambas as Casas entender necessário convocar o Congresso Nacional, deverá apresentar requerimento com esse objetivo, bem como aprová-lo. A convocação do Congresso Nacional feita exclusivamente pelo presidente do Senado Federal nos casos contemplados no inciso do § 6º do
art. 57, independe de aprovação de deputados e senadores. Matérias objeto de deliberação na SLE Na convocação extraordinária, o Congresso Nacional (Câmara e Senado) delibe- rará apenas sobre a matéria para a qual foi convocado, bem como sobre as medidas provisórias em vigor na data da convocação, que serão automaticamente incluídas na pauta (CF,
art. 57 da CF/1988, o legislador constituinte admitiu sem restrições o pagamento de parcela indenizatória em razão de convocação extraor- dinária do CN. A EC nº 19/1998 manteve essa possibilidade desde que o valor da parcela não fosse superior ao do subsídio mensal. Em 2006, a EC nº 50 extinguiu integralmente tal hipótese. Numeração ordinal das SLEs A contagem das sessões legislativas extraordinárias segue sequência própria dentro de cada legislatura. Desse modo, enquanto só ocorrem quatro sessões le- gislativas ordinárias por legislatura, pode ocorrer mais de uma sessão legislativa extraordinária em cada ano da legislatura e, por conseguinte, várias SLEs em cada legislatura. Por exemplo, caso ocorra uma SLE entre 18 e 31 de julho e outra entre 23 e 29 de dezembro do primeiro ano da legislatura, essas sessões legislativas serão numeradas como primeira e segunda SLE, respectivamente. Na eventualidade de o Congresso Nacional ser convocado extraordinariamente três vezes no ano se- guinte, nos períodos de 15 a 31 de janeiro, 20 a 28 de julho e 23 e 24 de dezembro, as Casas legislativas funcionarão, respectivamente, nas terceira, quarta e quinta sessões legislativas extraordinárias da legislatura. Assim, no quarto ano da legisla- tura realiza-se a quarta sessão legislativa ordinária, e pode ocorrer, por exemplo, a 11ª sessão legislativa extraordinária. Aprofundamento A Constituição Federal prevê, dentre outras hipóteses, que a convocação ex- traordinária do Congresso Nacional far-se-á pelo presidente do Senado Federal para o compromisso e a posse do presidente e do vice-presidente da República (CF, 19 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO
art. 82 da Constituição Federal, editou ato convocatório do Congresso Nacional para sessão solene para essa finalidade, sem que constasse expressamente no documento o termo “extraordinariamente” (DCN de 22/12/2022, p. 348). ATO CONVOCATÓRIO O PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL, nos termos do inciso, in fine, do § 6º do
art. 82 da Constituição Federal, faz saber que o Congresso Nacional está convocado para sessão solene destinada a receber o compromisso e dar posse ao presidente e ao vice-presidente da República, eleitos em 30 de outubro do corrente ano, a realizar-se no dia 1º de janeiro de 2023, às quinze horas, no Plenário da Câmara dos Deputados. Senado Federal, em 16 de dezembro de 2022 Senador Rodrigo Pacheco Presidente do Senado Federal (DCN de 22/12/2022, p. 348) A ata da citada sessão solene do Congresso Nacional também não contém registro de que o evento se realizou em sessão legislativa extraordinária (DCN de 2/1/2023, p. 5). O ano de 2023 apresenta curiosidade bastante peculiar sobre o assunto, pois dois motivos diferentes previstos no inciso do § 6º do
art. 57 da Constituição Federal ensejaram o exercício de prerrogativa do presidente do Senado Federal para convo- cação extraordinária do Congresso Nacional. Diferentemente de outros anos, em 2023, o presidente do Senado Federal utilizou a prerrogativa prevista no
art. 57 § 6º, I, para convocar extraordinariamente o Con- gresso Nacional em decorrência de intervenção federal decretada durante o período de recesso parlamentar. Conforme consta da Mensagem nº 14, de 8/1/2023, essa decretação de intervenção federal ocorreu no Distrito Federal e teve “o objetivo de pôr termo ao grave comprometimento da ordem pública” (as intervenções federais ocorridas em 2018 no Rio de Janeiro e em Roraima ocorreram durante sessão legis- lativa ordinária e, por isso, não houve necessidade de convocação extraordinária do Congresso Nacional, uma vez que se encontrava em funcionamento ordinário). Tendo em vista que a intervenção federal no Distrito Federal ocorreu durante o re- cesso legislativo, o presidente do Senado Federal convocou extraordinariamente o Congresso Nacional, sem pagamento de ajuda de custo, durante o prazo necessário para apreciar o respectivo decreto de intervenção. ATO CONVOCATÓRIO O presidente do Senado Federal, no uso das atribuições previstas no inciso do § 6º do
art. 36 da Constituição da República Federativa do Brasil, faz saber que o Congresso Nacional é convocado extraor- dinariamente, sem pagamento de ajuda de custo, durante o prazo necessário para apreciar o Decreto nº 11.377, de 8 de janeiro de 2023, que “decreta inter- venção federal no Distrito Federal com o objetivo de pôr termo ao grave com- 20 prometimento da ordem pública, nos termos que específica”. Capítulo I – Noções Elementares Congresso Nacional, em 8 de janeiro de 2023 Senador Rodrigo Pacheco Presidente do Senado Federal (DCN de 8/1/2023, p. 5) A rigor, a convocação do Congresso Nacional para receber o compromisso e dar posse ao presidente e ao vice-presidente da República eleitos em 2022, cuja sessão solene ocorreu em 1º de janeiro de 2023, ensejou a realização da 1ª Sessão Legis- lativa Extraordinária da 56ª Legislatura, uma vez que não havia ocorrido nenhuma outra convocação do Congresso Nacional nos termos do
art. 57, § 6º, da CF na citada legislatura. Mas, como será demonstrado a seguir, a Câmara dos Deputados e o Se- nado Federal adotaram entendimentos diferentes quando da designação da sessão legislativa extraordinária decorrente da convocação extraordinária do Congresso Na- cional para a apreciar o citado Decreto nº 11.377, de 2023, referente à intervenção federal no Distrito Federal. Em relação à sessão do Plenário da Câmara dos Deputados para apreciação do citado decreto de intervenção, consta da súmula da sessão que o evento era da 1ª Sessão Legislativa Extraordinária, da 56ª Legislatura (DCD de 10/1/2023, p. 4). Por sua vez, ao apreciar esse decreto, o Senado Federal registrou que a sessão do Ple- nário dessa Casa ocorreu na 2ª Sessão Legislativa Extraordinária da 56ª Legislatura. Considerando o disposto no
art. 57, § 6º, da Constituição Federal, que elenca dentre as hipóteses de convocação extraordinária do Congresso Nacional tanto o compromisso de posse do presidente e vice-presidente da República quanto a decretação de intervenção federal, nos alinhamos com o entendimento registrado pelo Senado Federal de que a apreciação do decreto de intervenção ocorreu na 2ª Sessão Legislativa Extraordinária da 56ª Legislatura. Afinal, uma vez que houve convocação do Congresso Nacional para o compromisso de posse do presidente e vice-presidente da República em 1º de janeiro de 2023, a sessão conjunta solene rea- lizada nessa data somente poderia ter sido realizada em sessão legislativa extraordi- nária, no caso, a 1ª Sessão Legislativa Extraordinária da 56ª Legislatura, uma vez que as Casas não realizam sessões do Plenário durante o recesso legislativo e a sessão legislativa ordinária ocorre de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro de cada ano. O fato de a Câmara dos Deputados não ter computado a sessão conjunta para com- promisso de posse do presidente e do vice-presidente da República ocorrida em 2023 na contagem das sessões legislativas extraordinárias da 56ª Legislatura tem precedente. Em 1999, a sessão conjunta para posse do presidente e vice-presidente da República em 1º de janeiro de 1999 não entrou na contagem das sessões legislativas extraordinárias pelas duas Casas do Congresso Nacional. Em janeiro de 1998 ocorreu a 6ª SLE da 50ª Legislatura (DCD de 8/1/1998, p. 10, e DSF de 8/1/1998, p. 15) e a partir de 4 de janeiro iniciou-se a 7ª SLE da 50ª Legislatura (DCD de 5/1/1999, p. 13, e DSF de 5/1/1998, p. 7). Apesar de ter ocorrido a sessão conjunta para posse do presidente e vice-presidente da República em 1º de janeiro de 1999 (DCN de 2/1/1999, p. 3), esse evento não entrou na contagem de SLEs da 50ª Legislatura pelas duas Casas do Congresso Nacional. 21 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Pelo exposto, defendemos a tese de que a convocação do Congresso Nacional pelo presidente do Senado Federal, nos termos previstos no inciso do § 6º do
art. 82 da CF (5 de janeiro a partir de 2027 e não mais 1º de janeiro como ocorreu até 2023) enseja a realização de sessão legislativa extraordinária, na qual ocorrerá a respectiva sessão conjunta solene (CF,
art. 57, § 6º, da CF para período que inclua o dia da posse presidencial, a sessão conjunta respectiva poderá ser realizada dentro da SLE em andamento, seja por constar no ato convocatório originário ou mediante seu adi- tamento. A título de exemplo dessa possibilidade, cumpre registrar que, no final da 49ª Legislatura, os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em 15 de dezembro de 1994, convocaram o Congresso Nacional para o período de 16 de dezembro de 1994 a 31 de janeiro de 1995, e, como a posse presidencial ocorreria em 1º de janeiro de 1995, incluíram essa matéria no ato convocatório respectivo, em que constou o seguinte item: “3. dar cumprimento ao disposto nos arts. 78 a 81 da Constituição Federal” (DCN, de 17/12/1994, p. 3403 e 3406). Cumpre ressaltar que, em caso de sucessão presidencial (CF, arts. 79 e 81), como as ocorridas em 1992 e 2016, a sessão conjunta para tomada do compromisso de posse do presidente da República não tem data fixada na Constituição nem em lei. Então, caso a cerimônia de posse seja realizada em data compreendida entre 2 de fevereiro a 17 de julho e 1º de agosto e 22 dezembro, e suas prorrogações, o evento ocorrerá em sessão legislativa ordinária, sendo desnecessária a convocação ex- traordinária do Congresso Nacional, pois, tendo em vista que o Poder Legislativo es- tará em funcionamento ordinário, será suficiente a convocação da sessão conjunta solene para essa finalidade. Por fim, propomos que o ato convocatório para a tomada do compromisso de posse do presidente e do vice-presidente da República para a próximo mandato, em 2027, siga os moldes do ato de convocação para apreciar o decreto de intervenção no Distrito Federal em janeiro de 2023, na forma da seguinte minuta de texto: ATO CONVOCATÓRIO O presidente do Senado Federal, nos termos do inciso, in fine, do § 6º do
art. 82 da Constituição da República Federativa do Brasil, faz saber que o Congresso Nacional está convocado extraordinariamente, sem pagamento de ajuda de custo, para realizar sessão conjunta solene destinada a receber o compromisso e dar posse ao presidente e ao vice-presidente da Repú- blica, eleitos em XX (dia da eleição) de outubro do corrente ano, a realizar-se no dia 5 de janeiro de 2027, às quinze horas, no Plenário da Câmara dos Deputados. Congresso Nacional, em 22 de dezembro de 2026 Senador Nome parlamentar Presidente do Senado Federal 22 Capítulo I – Noções Elementares Sessões legislativas e sessões plenárias Ao principiar o estudo do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, muitas pessoas tendem a confundir sessão legislativa ordinária com sessão ordinária e sessão legislativa extraordinária com sessão extraordinária ou, ainda, com períodos de sessão extraordinária. Conforme comentado neste capítulo, sessão legislativa (ordinária ou extraordi- nária) refere-se ao período de funcionamento do Congresso Nacional, ou seja, tempo em que as duas Casas legislativas podem realizar seus trabalhos (incluindo sessões plenárias). As sessões plenárias da Câmara estão previstas no
art. 65 do RICD e referem-se tão somente aos trabalhos realizados pelo Plenário da Câmara dos Deputados, ressalvada a observação, no parágrafo seguinte, quanto às sessões preparatórias. Assim, as sessões (plenárias) da Câmara são: I – preparatórias; II – deliberativas: a) ordinárias e b) extraordinárias; e III – não deliberativas: a) de debates e b) solenes. Desse modo, durante a sessão legislativa ordinária ou extraordinária, a Câmara poderá realizar sessão (deliberativa) ordinária, sessão (deliberativa) extraordinária, sessão (não deliberativa) de debates e sessão (não deliberativa) solene. As sessões preparatórias, conquanto sejam sessões plenárias da Câmara, também equivalem a um período de funcionamento das Casas legislativas e ocorrem em data distinta das reservadas a qualquer sessão legislativa (ordinária ou extraordinária). Clarificando as diferenças: a sessão legislativa refere-se a um período possível de ser contado em dias (ou meses, no caso de SLO), enquanto a sessão (plenária) equivale a um período de horas. A sessão legislativa ordinária (SLO) ocorre de 2/2 a 17/7 e de 1º/8 a 22/12 de cada ano (cada período legislativo corresponde a aproximadamente cinco meses). A sessão ordinária (plenária) dura cinco horas, prorrogáveis por mais uma, e realiza-se apenas uma vez por dia, de terça a quinta-feira, em qualquer sessão legislativa. Assim, podemos ter uma sessão ordinária da Câmara realizada durante uma sessão legisla- tiva extraordinária, por exemplo (RICD, arts. 65, II, a, 66, caput, e 72, caput). A sessão legislativa extraordinária difere da sessão extraordinária ou dos pe- ríodos de sessão extraordinária. A primeira ocorre quando o Congresso Nacional é convocado a se reunir extraordinariamente por um período determinado (em regra, por alguns dias). A sessão extraordinária (plenária) é destinada exclusivamente à discussão e votação das matérias constantes da ordem do dia, pode perdurar o tempo necessário à apreciação da pauta, e ocorre em dias ou horários diversos dos da sessão ordinária (RICD, arts. 65, II, b, 67, caput, e 72, caput). Logo, durante uma sessão legislativa – ordinária ou extraordinária –, a Câmara realizará normalmente sessões ordinárias uma vez por dia, de terça a quinta-feira, iniciando-se às 14 horas, e poderá, ainda, realizar sessões extraordinárias em dias ou horários diversos dos das sessões ordinárias. Assim, numa semana qualquer da sessão legislativa ordinária, a Câmara poderá realizar uma sessão extraordinária às 8 horas da manhã de uma quarta-feira e uma sessão ordinária às 14 horas do mesmo dia. Do mesmo modo, durante a convocação extraordinária, ou seja, no transcorrer da sessão legislativa extraordinária, a Câmara 23 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO poderá agendar sessão ordinária para as 14 horas de uma terça-feira e sessão ex- traordinária para as 20 horas do mesmo dia. Os períodos de sessões extraordinárias são períodos que podem ocorrer tanto em SLO como em SLE e destinam-se exclusivamente à discussão e votação de ma- térias constantes do ato de convocação. Nesses períodos, a Câmara não realizará sessões ordinárias e as comissões permanentes da Casa não funcionarão (RICD,
art. 65) • Deliberativa • Extraordinária • De debates • Não deliberativa • Solene Sessão conjunta do Congresso Nacional Em regra, Câmara e Senado trabalham separadamente, mas há casos em que a atividade legislativa ocorrerá em sessão conjunta. Discorremos detalhadamente sobre essas sessões em nosso livro Curso de Regimento Comum do Congresso Nacional (2023, 4ª ed.). Nesta seção, apresentam-se os principais casos de reali- zação dessas sessões, o local em que se realizam e relevantes aspectos referentes à deliberação. Institui o
Art. 57. [...] [...] § 3º Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos Depu- tados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para: I – inaugurar a sessão legislativa; II – elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas; III – receber o compromisso do presidente e do vice-presidente da República; IV – conhecer do veto e sobre ele deliberar. Dessa forma, a Constituição Federal, no dispositivo citado, arrola eventos que devem ser objeto de sessão conjunta do Congresso Nacional. Inclui ainda o referido dispositivo a expressão “além de outros casos previstos na Constituição”, e alerta o leitor sobre a possibilidade de haver casos esparsos no texto constitucional que ensejem sessão conjunta do Congresso Nacional. Sobre isso, Silva (2018, p. 523) afirma: “Não os encontramos”. Mas seriam apenas os casos expressos na CF/1988 24 Capítulo I – Noções Elementares que poderiam ser objeto de sessão conjunta do Congresso Nacional? A interpre- tação legislativa indica que não, pois o Regimento Comum do Congresso Nacional, no
art. 57 da CF, outras situações que implicam sessão conjunta, quais sejam: promulgar emendas à Constituição; discutir e votar o Orçamento; delegar ao presidente da República poderes para legislar (essas situações são previstas na Constituição, porém inexiste exigência constitucional expressa de que sejam objeto de sessão conjunta) e, ainda, atender aos demais casos previstos na Constituição e no Regimento Comum. Nesse sentido, um dos casos regimentais não previstos na Constituição é o decorrente da norma inscrita no
art. 68 do RCCN, que prevê sessão conjunta para recepção de chefe de Estado estrangeiro. Assim, na prática congressual, ocorrem sessões conjuntas do Congresso Nacional que não decorrem de expressa exigência constitucional. Em regra, o Congresso Nacional deve realizar suas sessões no plenário da Câmara dos Deputados, recinto que possui melhores condições para acomodar os congres- sistas. Todavia, algumas das sessões conjuntas são realizadas no plenário do Senado Federal, pois o
art. 3º do Regimento Comum faculta a escolha de outro local, que deverá ser previamente anunciado. Nas deliberações ocorridas em sessões conjuntas, computam-se separada- mente os votos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Em regra, votam primeiro os deputados e posteriormente os senadores, salvo no caso de apreciação de veto presidencial a projeto de lei de iniciativa de senador, caso em que a votação será iniciada pelo Senado. Para que uma matéria seja aprovada em sessão conjunta, é necessário a anuência de ambas as Casas do Congresso Nacional. Então, se em qualquer das Casas a maioria dos membros votar contra a proposição, a matéria resultará rejeitada, ainda que aprovada pela totalidade da Casa que primeiro se ma- nifestou (RCCN,
art. 3º). Essa atuação congressual resultou na promulgação das Emendas de Revisão nos 1/1994 a 6/1994. Diferença essencial, nesse caso, é que o Congresso Nacional reuniu-se como uma única Câmara (sessão unicameral), si- tuação em que não houve distinção entre os votos de deputados e senadores. Por conseguinte, preponderou o poder de decisão da Câmara, visto ser exigido o quórum de maioria absoluta para aprovar-se emenda constitucional de revisão. Por exemplo, bastaria que 298 deputados decidissem a favor de uma matéria para tê-la como aprovada. Essa foi a única previsão de sessão unicameral do CN na vigência da atual Constituição. Sessão x reunião A consulta ao dicionário conduzirá o leitor ao entendimento de que os vocábulos “sessão” e “reunião” mantêm relação semântica. O dicionário Michaelis (1998), por exemplo, registra ambos os termos e, entre as concepções ali apresentadas, informa: a) sessão – reunião, assembleia de uma corporação ou período de cada ano durante o qual uma corporação deliberativa realiza regularmente as suas reu- niões: sessão legislativa; 25 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO b) reunião – sessão de uma agremiação ou coletividade; c) reunir – ter sessão: o Congresso não se reúne hoje; d) sessionar – reunir-se em sessão deliberativa (uma corporação ou órgão co- legiado). (Michaelis, 1998, p. 1840) A Constituição Federal utiliza tais vocábulos ao tratar do funcionamento do Con- gresso Nacional no
art. 57: a) caput – O Congresso Nacional reunir-se-á [...]; b) § 1º – As reuniões marcadas [...]; c) § 3º – [...] reunir-se-ão em sessão conjunta [...]; d) § 4º – Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias [...]. Ademais, a Carta da República prescreve no
art. 58, § 4º: [...] na última sessão ordinária do pe- ríodo legislativo [...]. Portanto, a afinidade dos termos reunião e sessão evidencia-se no texto cons- titucional. No entanto, em relação às sessões preparatórias previstas na Lei Maior, os regimentos das Casas legislativas adotaram posturas diferentes. Enquanto a Câmara reproduziu a expressão constitucional de “sessões preparatórias” (RICD,
art. 3º). Outro ponto interessante quanto ao significado dos vocábulos diz respeito à de- nominação dos trabalhos no Plenário e nas comissões. As Casas harmonizam o entendimento ao utilizar, em regra, a denominação sessão para o ajuntamento dos parlamentares em Plenário e reunião para encontros das comissões, da Mesa Dire- tora, do Colégio de Líderes e de outros órgãos políticos internos, salvo no que tange às atividades preparatórias mencionadas anteriormente (RICD, arts. 46 e 65, e RISF, arts. 107 e 154). Nesse sentido, o
art. 8º, caput. Logo, no dicionário, reunião pode ser sinônimo de sessão, mas no RICD não. No RICD, reunião difere de sessão. Na Câmara, comissão realiza reuniões, enquanto o Plenário, sessões. Outros órgãos da Câmara também realizam reuniões, como é o caso do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar. Conceitos básicos do direito Neste tópico, abordaremos, de forma resumida e simplificada, alguns conceitos básicos do direito com a finalidade de permitir maior compreensão do processo le- gislativo, bem como do teor da Constituição Federal, do Regimento Interno e dos regimentos internos das Casas legislativas e dos comentários constantes deste e de outros livros sobre o tema. Em primeiro lugar, apresentamos a definição do que vem a ser direito. O direito pode ser entendido como “a norma das ações humanas na vida social, estabelecida por uma organização soberana e imposta coativamente à observância de todos”. (Rodrigues apud Farias, 2005, p. 3) Dessa forma, o direito tem por objetivo pacificar e disciplinar a vida em socie- dade, bem como espelhar suas necessidades. Como os valores do direito não são 26 criados abstratamente, mas, ao contrário, representam a expressão da vontade so- Capítulo I – Noções Elementares cial, são passíveis de mutação para acompanhar a evolução da sociedade (Farias, 2005, p. 2-3). Outro conceito importante é o de norma jurídica. As normas ou regras jurídicas são certos esquemas ou modelos de organização e de conduta que disciplinam a experiência social, as quais são objeto da ciência do direito (Reale, 1991, p. 93). As normas jurídicas podem ser classificadas segundo os seguintes critérios: a) do sistema a que pertencem: nacionais (normas de um determinado país), estrangeiras (pertencentes a outros países), de direito uniforme (normas de direito internacional); b) da fonte: legislativa (emanadas do processo legislativo), consuetudinária (oriundas dos costumes da sociedade), jurisprudencial (provenientes das sentenças judiciais e dos repositórios jurisprudenciais) e contratual (fruto do ajuste de vontades decorrentes de contrato); c) da validade espacial: federais, estaduais, municipais; d) da temporalidade: de vigência determinada e de vigência indeterminada (ou seja, tempo de vida das normas); e) da materialidade: de direito público (direito constitucional, administrativo, penal, processual, internacional público, tributário), de direito privado (direito civil, comercial, internacional privado); f) de hierarquia: constitucionais, complementares, ordinárias, regulamentares, individualizadas privadas e individualizadas públicas; g) de qualidade: positivas ou permissivas, proibitivas ou negativas. (Poletti, 1991, p. 192-194) Já a lei é “a regra primordial e fundamental que rege as relações sociais no inte- rior do Estado e de um modo geral e permanente (ou perpétuo)” (Bouvier, Jèse, apud Silva, 2017, p. 28). Assim, a lei é um ato normativo de caráter geral, abstrato e obriga- tório, que tem por objetivo ordenar a vida coletiva, a fim de trazer certeza, precisão e garantia às relações jurídicas. São leis em sentido amplo (lato sensu): as emendas à Constituição, as leis com- plementares, as leis ordinárias, as leis delegadas, as medidas provisórias, os de- cretos legislativos e as resoluções (CF,
art. 59). Em sentido estrito (stricto sensu), são consideradas leis apenas as leis ordinárias, leis complementares e leis delegadas. Dessa forma, tratemos de alguns conceitos existentes no Decreto-Lei nº 4.657/1942, conhecido como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (novo nome da Lei de Introdução ao Código Civil, dado pela Lei nº 12.376/2010), verdadeira lei de introdução às leis, espécie de manual sobre como devem ser ela- boradas as leis que se aplicam a todos os ramos da ciência jurídica. Com efeito, o legislador procedeu bem ao alterar a ementa do referido decreto, sem lhe alterar o conteúdo, e, assim, evidenciar que essa Lei de Introdução se refere às normas do direito brasileiro em geral, e não apenas ao Código Civil. O
art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) dispõe que são fontes formais do direito a lei, a analogia, os costumes e os princípios gerais 27 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO de direito. A lei é fonte formal principal do direito, enquanto as demais são fontes formais acessórias ou secundárias. Existem ainda as fontes não formais do direito, que compreendem a doutrina e a jurisprudência. A doutrina pode ser entendida como a influência da orientação acadêmica oriunda dos estudiosos do direito, enquanto jurisprudência é a posição dos tribu- nais, consubstanciada por reiteradas decisões. A lei, em regra, terá vigência até que outra a modifique ou a revogue. Essa revogação se dá quando a lei posterior expressamente a declara revogada (LC nº 95/1998,
art. 2º). Entretanto, pode ocorrer no mundo jurídico uma antinomia jurídica, que é a si- tuação que se verifica entre duas normas incompatíveis, pertencentes ao mesmo ordenamento jurídico e com o mesmo âmbito de validade. Essa situação é afastada pelo princípio da coerência do ordenamento jurídico, sustentado pelo positivismo jurídico, ao afirmar que não pode haver normas incom- patíveis, isto é, antinômicas. Assim, havendo antinomia, uma delas não pode ser válida. A doutrina criou três critérios para resolução das antinomias: a) critério cronológico; b) critério hierárquico; c) critério de especialidade. (Bobbio, 1996, p. 204) Dessa forma, dadas duas normas incompatíveis, de acordo com o critério cro- nológico, a lei posterior prevalece sobre a lei precedente; segundo o critério hierár- quico, a norma de grau superior prevalece sobre a de grau inferior (ex.: a emenda à Constituição prevalece em relação à lei ordinária); e, de acordo com o critério de especialidade, a lei especial prevalece sobre a lei geral. Para entendermos melhor a diferença entre lei geral e lei especial (ou especí- fica), recorremos à lição de Diniz (2013): Uma norma é especial se possuir em sua definição legal todos os elementos típicos da norma geral e mais alguns de natureza objetiva ou subjetiva, deno- minados especializantes. A norma especial acresce um elemento próprio à descrição legal do tipo previsto na norma geral, tendo prevalência sobre esta, afastando assim o bis in idem, pois o comportamento só se enquadrará na norma especial, embora também esteja previsto na geral (RJTJSP, 29:303). O tipo geral está contido no tipo especial. (Diniz, 2013, p. 96) Assim, de acordo com o brocardo jurídico lex specialis derogat generali (a lei especial derroga a geral), a lei de natureza geral, por abranger ou compreender um todo, é aplicada tão somente quando uma norma de caráter mais específico sobre determinada matéria não existir no ordenamento jurídico. Em suma, a lei de caráter específico sempre será aplicada em prejuízo daquela que foi editada para reger si- tuações de ordem geral (LINDB,
art. 2º, § 2º). 28 Capítulo I – Noções Elementares Partidos políticos e funcionamento parlamentar Podemos definir partidos políticos como “grupos sociais, geralmente regulados pelo direito público, vinculando pessoas que, tendo a mesma concepção sobre a forma desejável da sociedade do Estado, se congregam para a conquista do poder político, para realizar um determinado programa” (Pinto Ferreira apud Michels, 2006, p. 155). Silva (2018, p. 397) leciona que o partido político “é uma forma de agremiação de um grupo social que se propõe organizar, coordenar e instrumentalizar a vontade popular com o fim de assumir o poder para realizar seu programa de governo”. A Constituição Federal de 1988 estabelece ser livre a criação, fusão, incorpo- ração e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e ob- servados os seguintes critérios: caráter nacional; proibição de recebimento de re- cursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; prestação de contas à Justiça Eleitoral; e funcionamento parlamentar de acordo com a lei. Após adquirir personalidade jurídica, na forma da lei civil, os partidos políticos registrarão seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral (CF,
art. 17, caput e § 2º). Em julho de 2023, havia trinta partidos políticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral. Considerando-se a data de deferimento dos pedidos, houve registro de sete partidos entre 30/6/1981 a 1º/7/1988 (anteriores à Constituição de 5/10/1988), quinze entre 24/8/1989 e 2/6/1998, e onze no período de 25/8/2005 e 8/2/2022. Os seis registros mais antigos ocorreram em 1981 (três), 1982 (um) e 1988 (dois) e os seis mais recentes, em 2013 (um), 2015 (três), 2019 (um) e 2022 (um) (PARTIDOS, 2023).” O partido político é dotado de personalidade jurídica de direito privado e tem como objetivos assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e defender os direitos fundamentais definidos na Lei Maior, conforme o previsto no
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas legisla- tivas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados, obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles. (grifo nosso) (ver ADIs 1.351-3 e 1.354-8) O Supremo Tribunal Federal (STF) aprovou, em 7/12/2006, pela unanimidade dos dez ministros então presentes na sessão, a inconstitucionalidade da cláusula de bar- reira, regra que punia e restringia o funcionamento dos partidos políticos. A decisão unânime do STF acompanhou o voto proferido pelo ministro Marco Aurélio de Mello, relator das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) 1.351 e 1.354, ajuizadas, respectivamente, pelo PCdoB e pelo PSC. As ações contaram também com o apoio do PSB, PV, PSOL, PRB, PPS, PL, Prona e PTdoB. Todos esses 29 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO partidos elegeram deputados em outubro de 2006, mas não superaram a cláusula de barreira, que vigoraria a partir de 2007. A cláusula de barreira ou de desempenho era uma exigência da Lei dos Partidos Políticos (9.096/1995), que estabelecia para os partidos a necessidade de obtenção de 5% dos votos válidos para deputado federal em todo o país, distribuídos em pelo menos nove estados, com um mínimo de 2% do total de cada um deles. Os par- tidos que não superassem a cláusula ficariam privados do pleno funcionamento parlamentar. Em regra, funcionamento parlamentar significa ter direito a formar bancada, po- dendo escolher livremente um líder, ter acesso ao fundo partidário, à propaganda gratuita no rádio e na televisão e participar dos órgãos das Casas legislativas, como a Mesa Diretora e as comissões permanentes, tomando como base o princípio cons- titucional da proporcionalidade partidária. Entretanto, nem a Lei nº 9.096/1995 nem os regimentos das Casas legislativas do Congresso Nacional estabelecem expres- samente o que vem a ser “funcionamento parlamentar”. Aprovada em 1995, a cláusula de barreira seria aplicada pela primeira vez nas eleições ocorridas em 2006. Pelo resultado das urnas, e caso vigorasse o
art. 13 da referida lei, somente 7 dos 21 partidos que elegeram deputados teriam atingido os percentuais previstos na cláusula de desempenho. Superariam a referida cláusula: PMDB, PT, PSDB, PFL, PP, PSB e PDT. Para evidenciar os argumentos sobre a inconstitucionalidade da cláusula de bar- reira, transcrevemos, a seguir, o voto do ministro Eros Grau, que conclui pela proce- dência da referida ADI: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO REQUERENTE: PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL – PC DO B E OUTROS ADVOGADO: PAULO MACHADO GUIMARAES E OUTROS REQUERENTE: PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA – PDT ADVOGADO: RONALDO JORGE ARAUJO VIEIRA JUNIOR E OUTRO REQUERIDO: PRESIDENTE DA REPÚBLICA REQUERIDO: CONGRESSO NACIONAL INTERESSADO(A/S): PARTIDO POPULAR SOCIALISTA ADVOGADO(A/S): CESAR SILVESTRI FILHO E OUTRO VOTO O SENHOR MINISTRO EROS GRAU: Da cláusula de barreira diz MARCELLO CERQUEIRA, em exposição proferida em congresso de direito constitucional realizado no mês de novembro que passou: “Essa cláusula (barreira, exclusão, desempenho), abolida com a redemocrati- zação, em 1985, agora retorna (aparentemente agravada) na Lei 9.096/1995 [...] Introduz-se, no direito constitucional, norma de exceção em face da qual está previamente censurada a liberdade partidária, a possibilidade de expressão de correntes e pensamentos políticos que não se enquadrem na propalada regra 30 Capítulo I – Noções Elementares iníqua que implica negar seu aperfeiçoamento em uma sociedade complexa e diferenciada. É como um jardineiro que impede que flores novas desabrochem e se poupe de apenas regar antigas ervas, que podem ser daninhas.” 02. Essa cláusula, designa-a o eminente professor como “corredor da morte das minorias políticas”. 03. A Constituição do Brasil afirma como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil o pluralismo político [
art. 1º, V]. Por outro lado, os par- tidos políticos com representação no Congresso Nacional são titulares de le- gitimidade ativa para impetrar mandado de segurança coletivo e ação direta de inconstitucionalidade [arts. 5º, LXX, e 103, VIII]. Todos os partidos políticos, todos eles, sem distinção de nenhuma ordem, desde que estejam represen- tados no Congresso Nacional. 04. Essa lei na ADI impugnada faz, porém, distinções entre os partidos, tra- tando-os de modo diferenciado. Isso de modo a entrar em testilhas com o disposto no
artigo 5º da Constituição. 05. A lei, de modo oblíquo, reduz a representatividade dos deputados eleitos por determinados partidos, como que cassando não apenas parcela de seus de- veres de representação, mas ainda – o que é mais grave – parcela dos direitos políticos dos cidadãos e das cidadãs que os elegeram. Para ela, o voto direto a que respeita o
artigo 14 da Constituição do Brasil não tem valor igual para todos. Uma lei com sabor de totalitarismo; bem ao gosto dos que apoiaram a cassação de mandatos e de registro de partido político; bem ao gosto dos que, ao tempo da ditadura, contra ela não assumiram nenhum gesto senão o de apontar com o dedo. Não apenas silenciaram, delataram... 06. Uma lei tão adversa à totalidade que a Constituição é, tão adversa a esta totalidade, que o mesmo partido político pelo qual poderá ter sido eleito o chefe do Poder Executivo será, sob a incidência de suas regras, menos repre- sentativo do que os demais partidos no âmbito interno do Parlamento. 07. Múltipla e desabridamente inconstitucional, essa lei afronta o princípio da igualdade de chances ou oportunidades, corolário do princípio da igualdade. Pois é evidente que seria inútil assegurar-se a igualdade de condições na disputa eleitoral se não se assegurasse a igualdade de condições no exercício de seus mandatos pelos eleitos. 08. Discorrendo sobre as maiorias e o despotismo da maioria, sobre o ab- surdo de uma maioria fixada meramente por via matemática e estatística, Carl Schmitt2 afirma a necessidade de pressupor-se, sempre, um princípio de jus- tiça material, se não quisermos ver desmoronar de uma só feita todo o sistema da legalidade. Esse princípio é o da igualdade de “chance” para alcançar aquela maioria, aberta a todas as opiniões, a todas as tendências e a todos os movi- mentos concebíveis. Sem esse princípio, a matemática das maiorias seria um jogo grotesco, um insolente escárnio. Quem obtivesse a primeira maioria a deteria para sempre – seu poder seria permanente. 31 2 Legalidad y legitimidad, trad. Jose Diaz Garcia, Aguilar, Madrid, 1971, p. 43-44. FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO 09. Quase à mesma época, Herman Heller3 afirmava, significativamente, que o parlamentarismo descansa de modo muito especial em um conteúdo comum de vontade que integra todas as oposições. Pois essa unidade política deve realizar-se, como sua essência requer, em condições da maior liberdade e igualdade de possibilidades de atuação política para todos os grupos. 10. Anoto ainda aqui, parenteticamente, que há vinte anos, sobre esse mesmo princípio, escreveu o ministro Gilmar Mendes, em artigo publicado na RDP nú- mero 82, então discorrendo sobre a jurisprudência constitucional alemã. 11. A igualdade de chance, em verdade, não acresce sentido inovador à igual- dade. Antes, pelo contrário, desdobra-se da sua própria raiz. Igualdade signifi- cando isonomia não apenas entre partidos, porém, sobretudo, entre eleitores. Isonomia com a qual a Lei nº 9.096/1995 é de todo incompatível. Julgo procedente a ADI. Tema: cláusula de barreira Em 4/10/2017, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 97, recriou-se a cláusula de barreira para acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo par- tidário e ao tempo de propaganda gratuito no rádio e na televisão e dispôs-se sobre regras de transição para implementação das medidas. O intuito da normatização da matéria é inibir a quantidade excessiva de agremia- ções partidárias representadas no Parlamento, o que, em tese, facilita a formação de consensos, diminuindo os custos políticos provenientes do excesso de partidos. A aprovação da Emenda Constitucional foi resultante de acordo entre as princi- pais agremiações partidárias para que as novas regras passassem a valer já a partir das eleições de 2018. Na prática, a Emenda Constitucional nº 97 restringe o acesso dos partidos po- líticos a recursos do fundo partidário e ao tempo de rádio e televisão. As disposi- ções da norma são progressivas e gradativas até o pleito previsto para 2030, quando serão aplicadas as regras dispostas no § 3º do
art. 17 da CF, com a redação dada pela EC nº 97/2017. Dessa forma, terão acesso aos recursos do fundo partidário e à propaganda gra- tuita no rádio e na televisão os partidos políticos que: z na legislatura seguinte às eleições de 2018 (56ª legislatura – 1º/2/2019 a 31/1/2023): » obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 1,5% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação, com um mínimo de 1% dos votos válidos em cada uma delas; ou » tiverem elegido pelo menos 9 deputados federais distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação; z na legislatura seguinte às eleições de 2022 (57ª legislatura – 1º/2/2023 a 31/1/2027): 32 3 Europa y el fascismo, trad. de Francisco J. Conde, Editorial España, Madrid, 1931, p. 14. Capítulo I – Noções Elementares » obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação, com um mínimo de 1% dos votos válidos em cada uma delas; ou » tiverem elegido pelo menos 11 deputados federais distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação; z na legislatura seguinte às eleições de 2026 (58ª legislatura – 1º/2/2027 a 31/1/2031): » obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2,5% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação, com um mínimo de 1,5% dos votos válidos em cada uma delas; ou » tiverem elegido pelo menos 13 deputados federais distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação; z nas legislaturas seguintes às eleições de 2030 (59ª legislatura em diante – 1º/2/2031): » obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação, com um mínimo de 2% dos votos válidos em cada uma delas; ou » tiverem elegido pelo menos 15 deputados federais distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação. A tabela a seguir apresenta um comparativo desses critérios progressivos para os partidos terem direito de acesso aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão a partir da 56ª legislatura. Esse comparativo também se aplica em relação aos critérios para direito a liderança, assunto objeto de estudo no nosso livro Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Critérios para acesso aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão Critérios alternativos 1º critério 2º critério Percentual mínimo Quantitativo de Percentual mínimo Legislatura Período de votos válidos deputados federais de votos válidos em distribuídos em distribuídos em cada unidade da pelo menos 1/3 pelo menos 1/3 federação conside- das unidades da das unidades da rada no cálculo federação federação 1º/2/2019 a 56ª 1,5% 1% 9 31/1/2023 1º/2/2023 a 57ª 2% 1% 11 31/1/2027 1º/2/2027 a 58ª 2,5% 1,5% 13 31/1/2031 59ª A partir de 3% 2% 15 e seguintes 1º/2/2031 33 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO A Emenda Constitucional nº 97/2017 acrescentou o § 5º ao
art. 17 da Carta Polí- tica, com o seguinte teor, o que garante o exercício do mandato parlamentar, com a restrição sobre transferência dos recursos do fundo partidário e de tempo de rádio e televisão:
Art. 17. [...] [...] § 5º Ao eleito por partido que não preencher os requisitos previstos no § 3º deste artigo é assegurado o mandato e facultada a filiação, sem perda do man- dato, a outro partido que os tenha atingido, não sendo essa filiação conside- rada para fins de distribuição dos recursos do fundo partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e de televisão. Trata-se de uma alteração que faz parte de uma fatiada reforma política que, aos poucos, vai ao encontro dos interesses da sociedade de ter um sistema eleitoral mais adequado. Devemos lembrar que o regime democrático tem entre suas carac- terísticas a demora na concretização dos pleitos, uma vez que o convencimento nem sempre ocorre no tempo esperado por segmentos da sociedade. Finalmente, é importante também considerar o direito parlamentar resultante da combinação do
art. 4º da Resolução nº 26/2013. O primeiro dispositivo estabelece que, ao deputado, salvo se membro da Mesa, será sempre assegurado o direito de integrar, como titular, pelo menos uma comissão (permanente), ainda que sem legenda partidária ou quando esta não possa con- correr às vagas existentes pelo cálculo da proporcionalidade. O segundo determina que o parlamentar que for designado presidente do Centro de Estudos e Debates Estratégicos da Câmara dos Deputados não poderá compor nenhuma comissão permanente dessa Casa legislativa. Em resumo, cada deputado, salvo se membro da Mesa ou presidente do Centro de Estudos e Debates Estratégicos da Câmara dos Deputados, detém o direito de integrar, como titular, pelo menos uma comissão permanente da Câmara dos Deputados. Federações de partidos políticos A Lei nº 14.208/2021 alterou a Lei nº 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos), in- cluindo o
art. 6º-A, para instituir as federações de partidos políticos. Assim, dois ou mais partidos políticos poderão decidir se reunir em uma federação, para disputar uma eleição, atuando como se fosse uma única agremiação partidária, e devendo manter-se unidos por pelo menos quatro anos. Nesse contexto, aplicam-se à federação de partidos todas as normas que regem o funcionamento parlamentar e a fidelidade partidária, assegurado a preservação da identidade e da autonomia dos partidos integrantes. Aplicam-se também à federação de partidos todas as normas que regulam as atividades dos partidos políticos no que diz respeito às eleições, inclusive no que se refere à escolha e registro de candidatos para as eleições majoritárias e proporcio- 34 Capítulo I – Noções Elementares nais, à arrecadação e aplicação de recursos em campanhas eleitorais, à propaganda eleitoral, à contagem de votos, à obtenção de cadeiras, à prestação de contas e à convocação de suplentes (§ 8º do
art. 11-A da Lei nº 9.096/1995): 1ª) somente poderá ser integrada por partidos com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral (TSE); 2ª) poderá ser constituída até a data final do período de realização das conven- ções partidárias4; 3ª) terá abrangência nacional e seu registro será encaminhado ao TSE; e 4ª) os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados por, no mínimo, quatro anos. Caso um partido decida se desfiliar de uma federação, não poderá: a) ingressar em outra federação; b) participar de coligação nas duas eleições seguintes; e c) uti- lizar o fundo partidário até que complete o prazo mínimo remanescente. Os partidos que compõem uma federação normalmente levam em conta o alinha- mento ideológico, uma vez que, além de atuarem em conjunto, deverão apresentar programa e estatuto comuns da federação constituída para fins de registro junto ao TSE. O detentor de cargo eletivo que se desfiliar de partido que integra federação, sem justa causa, perderá o mandato (§ 9º do
art. 11-A da Lei nº 9.096/1995). Uma das vantagens da federação é que o arranjo tem o potencial de ampliar a quantidade de vagas nas eleições proporcionais, como as que ocorrem para a Câmara dos Deputados, a que os partidos terão direito, uma vez que os votos rece- bidos por toda a federação para cada pleito irão contar na definição dos candidatos eleitos. Também possibilita aos partidos integrantes de uma federação atingir a cláusula de desempenho. Em 29/10/2025, constavam registradas no TSE três federações: 1) Federação Brasil da Esperança (Fe Brasil), constituída pelo PT, PCdoB e PV; 2) Federação PSDB Cidadania; e 3) Federação PSOL Rede. As três federações elegeram deputados fe- derais, que compuseram as bancadas das respectivas federações na Câmara. Da mesma forma que os partidos, a federação deve indicar um líder que conduza a atuação parlamentar desse grupo na Câmara dos Deputados. Princípio da proporcionalidade partidária A Constituição Federal, no § 1º do
art. 58, assegura a representação propor- cional, tanto quanto possível, dos partidos ou blocos parlamentares que participam da respectiva Casa na constituição das Mesas e de cada comissão. 4 Convenções partidárias são reuniões de filiados de um partido político voltadas, ou para julgamento de assuntos de interesse do grupo, ou para escolher os candidatos e formar coligações (união de dois ou mais partidos a fim de disputarem eleições). Fonte: TSE, disponível em: 35 historia/processo-eleitoral-brasileiro/candidaturas/convencoes-partidarias. FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Conforme registra Santos (2017): Entende-se por princípio da proporcionalidade partidária (
art. 58, § 1º). A expressão constitucional “tanto quanto possível”, referente à distribuição proporcional das vagas na Mesa e nas comissões das Casas legislativas que compõem o Congresso Na- cional, poderia ser compreendida como o dever de se adotar critérios matemá- ticos até o limite do possível. Porém, é pertinente esclarecer que o legislador regimental parece não ter interpretado a referida expressão constitucional no sentido de que fosse absolutamente necessária a adoção rigorosa de critérios puramente matemáticos, pois conferiu à Minoria o direito de ocupar vaga na Mesa e nas comissões independentemente da proporcionalidade partidária, bem como estabeleceu o rodízio entre as bancadas minoritárias não contem- pladas (no PPP) para compor as comissões temporárias (arts. 23, caput, e 33, § 2º). O
art. 23 dispõe que, na constituição das comissões, assegurar-se-á, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos e dos blocos parlamentares que participem da Casa, incluindo-se sempre um membro da Minoria, ainda que pela proporcionalidade não lhe caiba lugar. No que se refere a bloco parlamentar, tais representações poderão ser constituídas com, no mínimo, três centésimos dos membros da Câmara. Sua representação nas comissões só será garantida naquelas em que obtiver vaga em razão da re- presentação proporcional ou dos critérios excepcionais retromencionados. (Santos, 2017, p. 100) O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, reproduzindo o mandamento constitucional, assegura, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares que participem da Câmara na composição da Mesa e das comissões (RICD, arts. 8º, caput, e 25, § 1º). De igual modo, determina a reprodução, quando possível, da proporcionalidade da representação dos partidos ou blocos parlamentares na Casa na composição da Comissão Representativa do Congresso Nacional (RICD,
art. 21, § 1º). Tanto quanto possível A expressão “tanto quanto possível” refere-se simplesmente à tentativa de viabi- lizar o princípio da proporcionalidade partidária nos órgãos colegiados das Casas le- gislativas. Isso porque nem sempre é possível espelhar nas comissões e nas Mesas das Casas, por exemplo, a proporção exata que os partidos ou blocos parlamentares ocupam na composição desses órgãos legislativos. Exemplo: Considere a seguinte situação hipotética: 36 Capítulo I – Noções Elementares 1. a Casa legislativa X é composta por 100 membros, na forma demonstrada na tabela a seguir: Casa legislativa X Partido Quantidade de membros Vagas na Casa (percentual) A 30 30% B 30 30% C 20 20% D 10 10% E 5 5% F 3 3% G 1 1% H 1 1% TOTAL 100 100% 2. a Comissão A da Casa legislativa X deve ser constituída por dez membros. Dessa forma, ao tentarmos aplicar a exata proporcionalidade partidária na refe- rida comissão – em que há dez vagas –, não lograremos êxito, como demonstra a tabela a seguir: Comissão A (10 vagas) Vagas na Comissão Partido Quantidade de membros (percentual) A 3 30% B 3 30% C 2 20% D 1 10% E – – F – – G – – H – – TOTAL 9 90% Pode-se observar que sobrou apenas uma vaga para todos os demais partidos. O que fazer? Nesse caso, apenas um parlamentar dos partidos E, F, G e H completará a com- posição da comissão. Suponhamos que seja um membro do Partido E e que, por critérios regimentais, ocupe a vaga, resultando na seguinte composição: 37 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Comissão A (10 vagas) Vagas na Comissão Partido Quantidade de membros (percentual) A 3 30% B 3 30% C 2 20% D 1 10% E 1 10% F – 0% G – 0% H – 0% TOTAL 10 100% Dessa feita, os partidos F, G e H, que representam, respectivamente, 3%, 1% e 1% da Casa, ficaram sem nenhum membro na comissão (0%). Já o Partido E, que repre- senta 5% da composição do Plenário da Casa, ficou com 10% das vagas da comissão (1 vaga). Os partidos de A a D, por sua vez, conseguiram manter na Comissão A a exata proporção que apresentam na Casa legislativa X. Esses dados são apresen- tados na tabela a seguir: Casa legislativa X Comissão A Vagas na Quantidade de Vagas na Casa Quantidade de Partido Comissão membros (percentual) membros (percentual) A 30 30% 3 30% B 30 30% 3 30% C 20 20% 2 20% D 10 10% 1 10% E 5 5% 1 10% F 3 3% – 0% G 1 1% – 0% H 1 1% – 0% TOTAL 100 100% 10 100% Portanto, podemos perceber que, embora tenhamos procurado refletir a compo- sição partidária da Casa legislativa na comissão, isso não foi possível, uma vez que, enquanto o Partido E ficou sobrerrepresentado, os partidos F, G e H não puderam se fazer representar nesse órgão técnico. Daí a expressão “tanto quanto possível”, porque nem sempre é possível cumprir à risca a exata proporção da composição partidária das Casas legislativas nos seus colegiados internos. Logo, a expressão “tanto quanto possível” tende a conduzir o intérprete da lei a envidar esforços para esgotar os critérios matemáticos na distribuição proporcional das vagas nos órgãos internos da Casa, conforme a proporção que cada bancada de 38 partido ou bloco parlamentar representa na Casa legislativa. Capítulo I – Noções Elementares Porém, o legislador, ao regulamentar o disposto no § 1º do
art. 58 da CF, não se ateve apenas a critérios matemáticos na interpretação do dever de assegurar, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou blocos parla- mentares na composição da Mesa da Câmara e de suas comissões. Constam no RICD critérios não matemáticos para distribuição das vagas como, por exemplo, a garantia de uma vaga para membro da Minoria tanto na Mesa como nas comissões, bem como a existência de rodízio entre as bancadas não contempladas pelo prin- cípio da proporcionalidade partidária para ocupar vaga nas comissões temporárias (RICD, arts. 23 e 33, § 2º). 39 Capítulo II Noções Fundamentais do Processo Legislativo Processo legislativo O processo legislativo pode ser conceituado sob dois aspectos: o geral e o espe- cífico. Sob a ótica ampla, o processo tem relação com as funções típicas do Poder Legislativo, quais sejam: legislar, fiscalizar e representar. Nesse sentido, o processo legislativo compreenderia todas as atividades e procedimentos utilizados para viabi- lizar as competências do Congresso Nacional. Já no aspecto restrito, o processo legislativo é o conjunto de atos sucessivos realizados para a produção de lei (norma jurídica), conforme regras próprias aplicá- veis à elaboração de cada espécie normativa. Nesse aspecto, o processo legislativo tem relação tão somente com a função legislativa do Poder Legislativo. Para isso, o
art. 59 da Constituição Federal enumera as espécies normativas a seguir: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provi- sórias, decretos legislativos e resoluções. Quanto à sequência de procedimentos, o processo legislativo pode ser classifi- cado em ordinário, sumário e especial. O modelo de processo legislativo bicameral é o referente à elaboração de leis ordinárias, que engloba três fases distintas: a) introdutória (ou de iniciativa); b) constitutiva (discussão e aprovação, sanção e/ou veto); c) complementar (promulgação e publicação). A seguir, discorremos resumidamente sobre essas fases. Fase introdutória O
art. 61 da Constituição Federal dispõe sobre a iniciativa dos projetos de lei complementar e ordinária. Nesse sentido, a apresentação dessas espécies de pro- posição cabe a qualquer deputado ou senador, ou comissão da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional, ao presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos tribunais superiores, ao procurador-geral da República e aos cidadãos. A seguir, apresentamos os dispositivos constitucionais referentes à iniciativa das leis pelos agentes públicos, órgãos públicos e cidadãos: z deputado(s):
art. 61, § 2º. Tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal detêm competência pri- vativa quanto à iniciativa de lei para fixação da remuneração dos cargos, empregos e funções de seus serviços, observados os parâmetros estabelecidos na lei de di- retrizes orçamentárias (CF, arts. 51, IV, e 52, XIII). Na Câmara dos Deputados, essa iniciativa é exercida pela Mesa Diretora (RICD,
art. 98, III). Fase constitutiva A fase constitutiva engloba a deliberação legislativa e a deliberação executiva. Na primeira, ocorrem o exame nas comissões, a discussão e a votação do projeto de lei em cada uma das Casas do Congresso Nacional. Na segunda, o chefe do Poder Executivo exerce sua decisão por meio de sanção ou veto. Deliberação legislativa: o coração do processo de formação da lei A deliberação legislativa constitui a espinha dorsal da fase constitutiva do pro- cesso legislativo, no qual o Poder Legislativo – a Câmara dos Deputados e o Se- nado Federal, atuando separadamente ou em conjunto – examina, discute e vota as proposições, moldando-as até sua forma final. Essa etapa é fundamental para a qualidade, a legitimidade e a adequação das normas ao ordenamento jurídico e às necessidades da sociedade. O papel estratégico das comissões O processo deliberativo inicia-se, em regra, com o exame da proposição nas comissões parlamentares. Conforme o princípio do exame prévio, as comissões atuam como filtros técnicos e especializados, ao realizarem análise aprofundada da proposição. De acordo com o campo temático ou a área de atividade (competência regimental), as comissões emitem pareceres que abordam, conforme o caso: 42 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo z constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e técnica le- gislativa – avaliam a conformidade da proposição com a Constituição Fe- deral e o arcabouço legal existente; z adequação financeira e orçamentária – apreciam os aspectos financeiros e orçamentários públicos de quaisquer proposições que importem aumento ou diminuição da receita ou da despesa pública, quanto à compatibilidade e à adequação com o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA); z mérito – analisam a relevância, a oportunidade e a conveniência da propo- sição para o interesse público. Em certos casos, as comissões podem exercer o poder conclusivo (na Câmara dos Deputados, RICD,
art. 24, II), ou a apreciação terminativa (no Senado Federal, RISF, arts. 91 e 92), o que lhes permite aprovar projetos de lei ordinária5sem a ne- cessidade de deliberação do Plenário. Contudo, essa dispensa não é absoluta, pois é excepcionada para matérias específicas (como projetos de leis complementares, códigos ou iniciativas populares ou de comissões) e, fundamentalmente, pode ser revertida mediante recurso de 1/10 (um décimo) dos membros da respectiva Casa. É importante ressaltar a diferença procedimental entre as Casas: na Câmara dos Deputados, a proposição somente será submetida ao Plenário se tal recurso for aprovado em Plenário; no Senado Federal, a mera apresentação do recurso já é suficiente para que o projeto de lei passe a ser sujeito à deliberação do Plenário da Casa. A casuística da apreciação conclusiva, exemplificada por projetos que se transformaram em lei com ou sem passagem pelo Plenário, demonstra a dinâmica e as nuances desse mecanismo. Adiante, neste capítulo, consta abordagem aprofun- dada sobre esse poder conclusivo. A força da discussão e do debate No caso de matéria sujeita à deliberação do Plenário, após o exame em comis- sões, a proposição avança para a discussão no Plenário. Essa fase dos trabalhos é dedicada ao debate público, no qual o princípio da oralidade se manifesta. Par- lamentares apresentam argumentos favoráveis e contrários, propõem emendas e buscam convencer seus pares sobre a melhor solução legislativa. A discussão permite o aprofundamento do tema, a consideração de diferentes perspectivas e a negociação política para aprimorar o texto. A vitalidade do debate parlamentar é um pilar da democracia representativa. 5 Na Câmara dos Deputados, por força do Parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania nº 9/1990, os projetos de decreto legislativo que dispõem sobre a outorga ou a renovação de concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, nos termos do
art. 91 do RISF contemplam a apreciação terminativa de projetos de resolução e de projetos de decreto legislativo relativos a determi- 43 nados assuntos e nas condições que especificam. FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO A decisão pela votação: quóruns e maiorias A votação é o clímax da deliberação legislativa, quando a Casa expressa sua von- tade decisória. Para que a votação seja válida, é essencial a observância de quóruns específicos, que definem a quantidade mínima de parlamentares presentes e/ou a proporção de votos necessária para a aprovação de uma matéria. Abordagem sobre os principais tipos de quórum consta mais adiante neste capítulo. A modalidade (ostensiva ou secreta) e o processo (simbólico ou nominal) de vo- tação podem variar. A modalidade ostensiva é realizada pelo processo simbólico ou nominal (pelo painel eletrônico ou, em caso de não funcionamento e em situações específicas, por chamada dos parlamentares). A modalidade secreta é realizada pelo sistema eletrônico ou por cédulas. Cada parlamentar tem o direito de manifestar seu voto (favorável, contrário, em branco, nulo) ou abster-se, com implicações regimen- tais distintas para o cômputo do quórum e do resultado. A dinâmica bicameral: colaboração e revisão No modelo bicameral federal brasileiro, a deliberação legislativa se desdobra entre a Casa iniciadora (onde a proposição foi apresentada) e a Casa revisora. z A Casa iniciadora pode: » rejeitar o projeto, e este será arquivado; » aprovar integralmente o projeto, e este seguirá para a Casa revisora; » aprovar o projeto com emendas, e o texto emendado seguirá para a Casa revisora. z A Casa revisora pode: » rejeitar o projeto, e este será arquivado; » aprovar integralmente o projeto, e este será encaminhado para sanção ou veto presidencial; » aprovar o projeto com emendas, e este será devolvido à Casa iniciadora para deliberação apenas sobre as emendas. Essa dinâmica de "ida e volta" entre as Casas garante dupla análise e aprimo- ramento do texto legislativo, com preponderância da Casa iniciadora, no caso da apreciação de projetos (de lei, de decreto legislativo ou de resolução do Congresso Nacional), uma vez que a Casa iniciadora dará a última palavra sobre o texto final aprovado. Implicações práticas e relevância A fase de deliberação legislativa não é meramente procedimental. Trata-se do “palco” no qual a vontade popular, representada pelos parlamentares, é traduzida em normas jurídicas que são obrigatórias para todos e que não podem ser deso- bedecidas ou modificadas por acordos particulares (normas cogentes). A rigorosa observância dos princípios e dos quóruns assegura a legitimidade democrática e 44 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo a validade jurídica das leis. O conhecimento aprofundado dessa fase é, portanto, indispensável para compreender o sistema legislativo brasileiro, em sua complexi- dade e robustez, e para que cidadãos possam interagir e influenciar efetivamente na construção do direito em nosso país. Deliberação executiva Sanção É a concordância do presidente da República com o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional. Incide sobre o projeto, podendo ser expressa ou tácita. Para isso, o chefe do Poder Executivo dispõe de quinze dias úteis para se manifestar (sanção expressa). Superado esse período sem o posicionamento do presidente, a matéria é considerada tacitamente sancionada. Veto A concepção atual de veto teve origem no pensamento de Montesquieu – assi- nalado na obra O espírito das leis –, que o inscreveu como prerrogativa atribuída ao Poder Executivo como participante da elaboração da legislação (Silva, 2017, p. 222). Para Moraes (2024, p. 725), o veto é a manifestação de discordância do presidente da República com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Santana (1997, p. 124) considera o veto o oposto da sanção, interpretando-o como uma sanção negativa. Temer (2017, p. 141) entende que vetar, na denotação constitucional, sig- nifica discordar dos termos de um projeto de lei. Lenza (2025, p. 622) afirma que, observadas as regras que enumera, “em caso de discordância, poderá o presidente da República vetar o projeto de lei, total ou parcialmente”. Moraes (2024, p. 725) compreende que a natureza jurídica do veto é ponto de dis- cordância entre os doutrinadores, já que há juristas que entendem tratar-se de um di- reito, outros, de um poder, havendo ainda a tese intermediária que o prescreve como um poder-dever do presidente da República. Para Silva (2017, p. 223), juridicamente o veto é um poder que se confere ao chefe do Executivo de devolver ao Legislativo o projeto de lei que julgar inconstitucional ou inconveniente aos interesses nacionais, para efeito de nova consideração. Antes de apresentarmos a classificação e as características do veto, vejamos o entendimento de Silva (2017, p. 223-224) sobre o interesse do Poder Executivo ao vetar um projeto de lei: Basicamente o veto é um instrumento de controle da legislação não apenas do ponto de vista da constitucionalidade, como também dos interesses, con- teúdo do projeto de lei. [...] serve ele para selecionar a matéria e interesses a serem tutelados em face do programa de governo adotado pelo Executivo. Há, aqui, a possibilidade de harmonizar o exercício do poder de veto com o exercício do poder de inicia- tiva legislativa governamental. Este, como vimos, constitui um instrumento de atuação de um programa político, programa de governo. Acontece que, através da iniciativa parlamentar e do poder de emendar, são adotados projetos de 45 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO leis, no Parlamento, inadequados ou incompatíveis com o programa governa- mental, os quais, convertidos em lei, importam desvio ou elemento perturbador do plano de governo. O veto, nesse caso, atua como um fator corretivo, se- gundo a ideologia do governo, numa tentativa de impedir que tais leis venham desarticular sua programação. Ao pesquisar sobre a matéria, observamos a inexistência de posicionamento unânime entre renomados doutrinadores quanto à classificação e às características do veto. Silva (2017, p. 224) o classifica em total ou parcial, legislativo e relativo ou suspensivo. Conforme Moraes (2024, p. 725-726), o veto deve ser: a) expresso; b) motivado ou formalizado; c) total ou parcial; d) supressivo; e) superável ou relativo. Já para Pinho (2012), quanto à motivação, o veto pode ser jurídico ou político e, quanto à amplitude, classifica-se como parcial ou total, além do que todo veto deve ser caracterizado como: a) fundamentado; b) relativo; c) suspensivo; d) irretratável (Pinho, 2012, p. 100-101). É relativo, pois pode ser rejeitado pelo Congresso Nacional, e considerado sus- pensivo, uma vez que impede a entrada em vigor da parte vetada. Além disso, é irretratável, não podendo o chefe do Poder Executivo voltar atrás em sua decisão. O veto jurídico ocorre quando o chefe do Executivo considera a matéria inconsti- tucional. Já o político se caracteriza quando o Executivo entende que o conteúdo do projeto é contrário ao interesse público. Será jurídico e político quando considerado tanto inconstitucional como contrário ao interesse público. Será total se o veto recair sobre a integralidade do projeto, e parcial quando incidir sobre texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea (CF,
art. 66, § 2º, da CF, não o incluiu entre as partes da lei que, isoladamente, são passíveis de veto parcial. Nesta edição, acres- centamos o singular caso referente ao Veto nº 21 de 2019. Na Mensagem do presi- dente da República que comunica o veto, consta: Alíneas aj e ak do inciso do
art. 56 “aj) cargo de natureza especial de Subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República;” “ak) os seguintes cargos do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS: 1. 6 (seis) DAS-2; e 2. 11 (onze) DAS-1;” Apesar de a citada mensagem informar expressamente o veto à alínea “ak”, na cédula de votação eletrônica que constou no Portal do Congresso Nacional no dia 21/8/2019, dentre as dezenas de dispositivos vetados da lei, encontravam-se, separadamente, os itens 1 e 2 da alínea “ak” do inciso do
art. 56 da Lei nº 13.844/2019, conforme imagem a seguir: 46 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Esse formato constante da cédula exigia que os congressistas votassem duas vezes em relação à citada alínea, uma em relação ao item 1 e outra quanto ao item 2. Dessa forma, permitiria aos parlamentares aprovarem ou rejeitarem os dois itens ou, ainda, manterem um e rejeitarem o outro. Em nosso entendimento, em conformidade com o texto constitucional e a mensagem presidencial, deveria haver uma única opção em relação à alínea “ak”, ou seja, opção que a contemplasse integralmente. Uma vez vetado determinado projeto de lei pelo presidente da República, cabe ao Congresso Nacional apreciar o veto, dentro de trinta dias corridos desde o recebi- mento – protocolização na Presidência do Senado Federal, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. Esgotado esse prazo sem deliberação, o veto será incluído na ordem do dia da sessão imediata do Congresso Nacional, sobrestadas as demais proposições, até que se ultime sua votação final. Se o veto for rejeitado, ou seja, se não for mantido, será o projeto encaminhado ao presidente da República para promulgação. Nesse caso, se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo presidente da República, o presidente do Se- nado Federal a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao vice- -presidente do Senado fazê-lo (CF,
art. 66 da Constituição Federal será con- tado da protocolização do veto na Presidência do Senado Federal. (grifo nosso) Note-se a consonância entre o prazo assinalado no referido regimento e o § 4º da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 76/2013, já que este prescreve:
Art. 66. [...] [...] § 4º O veto será apreciado em sessão conjunta dentro de trinta dias a contar do seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. (grifo nosso) A Emenda Constitucional nº 76/2013 aboliu a votação secreta nos casos de perda de mandato de deputado ou senador e de apreciação de veto. O procedimento de análise dos vetos previsto no Regimento Comum, que já havia sido alterado pela Re- solução nº 1/2013, foi novamente modificado pela Resolução nº 1/2015. Destacamos as modificações decorrentes dessa resolução: 1ª) a supressão das exigências regi- mentais tanto de constituição de comissão mista para apreciar veto quanto de defi- nição de calendário para sua tramitação; 2ª) a determinação de apreciação de veto 47 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO por votação nominal, em regra, por meio de cédula que contenha todos os vetos constantes da pauta e que permita a apuração eletrônica; 3ª) a previsão de discussão em globo de todos os vetos constantes da pauta, durante apenas cinco minutos por orador; 4ª) o estabelecimento de cota por bancada em cada Casa para destaque de dispositivos vetados para serem apreciados nominalmente pelo painel eletrônico; 5ª) a possibilidade de obstrução de bancada em relação a itens da cédula. Além disso, as novas regras preservaram as seguintes alterações que haviam sido introduzidas pela Resolução nº 1/2013: 1ª) a solução da antinomia que havia entre o disposto na Constituição Federal e no Regimento Comum quanto ao marco inicial para contagem do prazo de trinta dias para apreciação de vetos; 2ª) a su- pressão da exigência regimental de convocação de sessão conjunta a realizar-se dentro de 72 horas para leitura dos vetos (que na prática passaram a ser lidos em sessão do Senado Federal após a promulgação da Resolução nº 1/2015); 3ª) a reite- ração da previsão constitucional de sobrestamento da deliberação das demais pro- posições constantes da pauta da sessão imediata, enfatizando que essa restrição incide exclusivamente sobre a pauta das sessões conjuntas do Congresso Nacional, até que se ultime a votação de vetos recebidos há mais de trinta dias; 4ª) a fixação de convocação de sessão conjunta para a terceira terça-feira de cada mês para apre- ciação de vetos. Fase complementar A fase complementar do processo legislativo compreende a promulgação e a publicação. Aquela corresponde ao ato que atesta a existência de uma lei, ou seja, é a ordenação para a publicação da lei, traduzindo a eficácia do ato normativo. A pro- mulgação é, portanto, imprescindível para a eficácia da lei. Vale lembrar que a pro- mulgação incide sobre a própria lei, diferentemente da sanção e do veto, que incidem sobre o projeto. A publicação corresponde ao ato de divulgação, pelo Diário Oficial da União, de que há uma nova lei no ordenamento jurídico nacional. Em virtude de diver- gência entre doutrinadores, cumpre esclarecer que, pelo fato de a promulgação e a publicação incidirem sobre a lei (e não sobre o projeto de lei), alguns doutrinadores ressalvam que, a rigor, tais procedimentos não integram o processo legislativo. A entrada em vigor da lei promulgada e publicada é tratada no
art. 1º do Decreto- -Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro). Assim, caso a lei não disponha sobre a data do início de vigência, entrará em vigor em 45 dias no país a partir da data de publicação e, nos Estados estrangeiros, após três meses, quando admitida. A Lei nº 13.290/2016, apelidada de Lei do Farol, é um exemplo de lei que não contém cláusula de vigência. Isso ocorreu em razão de o presidente da República ter vetado no projeto o
art. 2º, que continha a referida cláusula. Nesse caso específico, aplicou-se o prazo de 45 dias para vigência no território nacional. Se a norma prevê um interstício para início de sua eficácia, termo latino conhecido como vacatio legis, só entrará em vigor a partir da data mencionada, como foi o caso do atual Código Civil, Lei nº 10.406, publicado em 10/1/2002, com vigência após um ano, ou seja, em 11/1/2003. 48 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Processo legislativo bicameral Processo que implica a manifestação de vontade de duas câmaras legislativas para edição de lei (espécie normativa). No direito brasileiro, só existe na esfera federal. O Poder Legislativo federal é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe de duas Casas legislativas: Câmara dos Deputados (câmara baixa) e Se- nado Federal (câmara alta). Nos demais entes federativos, o processo legislativo é unicameral, pois cada um dos entes federados (exceto a União) possui uma única Casa legislativa: z estados – assembleia legislativa (assembleia estadual); z Distrito Federal – câmara legislativa (Câmara Distrital); z municípios – câmara municipal (câmara de vereadores). O processo legislativo bicameral implica a apreciação da matéria pelas duas Casas congressuais separada ou conjuntamente. Em regra, Câmara e Senado traba- lham separadamente. Os casos de sessão conjunta encontram-se especificados no tópico 10 do capítulo I. Na atuação isolada das Casas que compõem o Congresso Nacional para exer- cício de competências privativas (CF, arts. 51 e 52), o processo legislativo referente à elaboração de resolução da Câmara ou do Senado, conforme o caso, é unicameral, pois é suficiente a manifestação favorável de uma única Casa legislativa para se consumar a elaboração da espécie normativa mencionada no incisoII do
art. 59 da Constituição Federal. Paradigma do processo legislativo bicameral O processo legislativo modelo é o referente à elaboração de lei ordinária, que resumidamente consiste na apreciação de um projeto por uma das câmaras (Casa iniciadora) e sua revisão pela outra câmara (Casa revisora). A Casa iniciadora (Câmara ou Senado, conforme o caso) examinará a matéria constante do projeto e poderá: a) rejeitá-lo, caso em que irá ao arquivo; b) aprová-lo integralmente ou com emendas, caso em que irá à Casa revisora. À Casa revisora compete: a) rejeitar o projeto e encaminhá-lo ao arquivo; b) aprovar o projeto com emendas e devolvê-lo à Casa iniciadora para apre- ciação apenas das emendas sugeridas; c) aprovar integralmente o projeto e enviá-lo ao presidente da República para sanção ou veto. O fluxograma a seguir mostra resumidamente o modelo de processo legislativo bicameral. 49 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Fluxograma constitucional da tramitação legislativa O processo legislativo federal (CF, arts. 65 e 66) Arquivo Arquivo Sanção Promulgação Publicação Iniciativa Casa iniciadora Casa revisora Presidente da República Emendas Veto I Mantém o veto Arquivo I Congresso Nacional Entrada Rejeita o veto: Promulgação Publicação em vigor • em 30 dias • por maioria absoluta Presidente da República (48 horas) Presidente do Senado Federal (48 horas) Vice-Presidente do SF Quórum É a exigência de uma quantidade mínima de parlamentares presentes para va- lidar um ato ou reunião. Logo, a inexistência de quórum inviabiliza a consumação de um ato ou a instalação de uma reunião. Na Câmara dos Deputados, existe quórum específico em diversas situações, seja para abertura da sessão ordinária ou início de reunião deliberativa de comissão, seja para votação ou aprovação, seja, ainda, para apresentação de proposições. Nesse sentido, a partir da classificação de quórum apresentada por Valle (2006), com fins didáticos, podemos considerar as quatro espécies de quórum a seguir: a) apresentação/apoiamento – relaciona-se com o consentimento para iniciar um ato. Por exemplo, a apresentação de requerimento para criação de co- missão parlamentar de inquérito (1/3 dos membros) ou de recurso para que 50 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo não seja dispensada a competência do Plenário para apreciar projeto de lei sujeito, nos termos regimentais, a apreciação apenas das comissões (1/10 dos deputados); b) sessão/reunião (presença) – diz respeito à quantidade necessária de mem- bros presentes para iniciar ou manter reunião ou sessão. Exemplos: 1) sessão ordinária da Câmara só pode ser iniciada com presença de 1/10 dos depu- tados na Casa, desprezada a fração (RICD,
art. 47 da Constituição. Corresponde à quantidade mínima de parlamentares presentes para proceder-se ao pro- cesso decisório. Assim, conquanto sejam necessários apenas 51 deputados (1/10 dos membros, desprezada a fração) para se iniciar uma sessão delibe- rativa da Câmara, o processo decisório só poderá ter início com presença da maioria absoluta dos membros da Casa (257 deputados); d) aprovação – refere-se à legitimação da decisão favorável de um colegiado. Nos termos constitucionais, maioria dos votos, presente a maioria absoluta dos membros do colegiado (CF,
art. 56, § 2º – “Salvo disposição constitucional em contrário, as deli- berações das comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros, prevalecendo, em caso de empate, o voto do relator”. Como disposição constitucional em contrário à regra prevista no
art. 223, § 2º, da Constituição Federal exige quórum de 2/5 para não renovação da concessão, permissão ou autorização da prestação de serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, de competência exclusiva do Congresso Nacional (CF,
art. 49, XII). Nesses casos a deliberação ocorre em votação nominal. Quórum de maioria Existem duas espécies de maioria: a simples ou relativa e a qualificada. Esta úl- tima divide-se em maioria absoluta, maioria de 2/3 e maioria de 3/5. A votação de matéria que exija maioria de 2/3 para aprovação dependerá de quan- tidade maior de votos favoráveis do que a que exija 3/5 dos votos. Por exemplo, a aprovação de proposta de emenda à Constituição na Câmara depende de 308 votos favoráveis (3/5 dos votos), enquanto a autorização para instauração de processo contra o presidente da República exige a manifestação favorável de 342 deputados (2/3 dos membros da Câmara). • Simples (ou relativa) MAIORIA • Absoluta • • 3/5 • 2/3 Os quóruns de maioria simples e maioria absoluta são exigidos, conforme o caso, tanto em Plenário como em comissões, além de outros órgãos deliberativos da Câ- mara, como, por exemplo, o Conselho de Ética e Decoro Parlamentar. No Plenário, maioria absoluta corresponde a 257 deputados. Nas comis- sões, maioria absoluta dependerá da quantidade de membros que compõem os colegiados. Assim, se as composições nominais das comissões A, B e C forem 50, 31 e 18 membros, por exemplo, a maioria absoluta será 26, 16 e 10, respectivamente. Em qualquer caso, maioria simples ou relativa dependerá da quantidade de presentes. Para validade das deliberações, sempre será necessária a presença da maioria absoluta. Os casos em que o RICD exige os quóruns qualificados de 2/3 e 3/5 dos votos dizem respeito apenas a eventos de Plenário, seja apresentação de requerimento de urgência ou votação de matérias. OBSERVAÇÃO O RICD utiliza, ainda, o vocábulo Maioria para referir-se à maioria parlamentar, ou seja, o partido ou bloco parlamentar integrado pela maioria absoluta dos membros da Casa. Por não se relacionar a quórum, essa maioria será mais bem expla- nada por ocasião do estudo das lideranças partidárias no nosso livro Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados. 52 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Votação na Câmara Antes de prosseguirmos no estudo de quórum e analisarmos individualmente cada espécie e subespécie de maioria, conheçamos as possibilidades de manifes- tação parlamentar no que tange ao processo decisório propriamente dito. Diante de votação na Câmara dos Deputados, o deputado poderá: a) escusar-se (abster-se) de tomar parte na votação, declarando simplesmente “abstenção”, contada para efeito de quórum; b) dar-se por impedido de votar – comunicado à Mesa o impedimento, considerar- -se-á haver o deputado votado em branco, para efeito de quórum; c) votar: I – favoravelmente (SIM) à matéria; II – contrariamente (NÃO) à matéria; III – em branco; IV – nulo (anular o voto por rasura, por exemplo). A esse respeito, consulte os dispositivos do RICD a seguir: z
art. 57, XIV. No caso de deliberação sobre aplicação de sanção disciplinar por conduta aten- tatória ou incompatível com o decoro parlamentar, é vedado o acolhimento do voto do deputado representado (RICD,
art. 180, § 8º). O tema votação será estudado com mais detalhes no capítulo XIII deste curso. Maioria simples (ou relativa) Corresponde à maioria de votos, desde que presente a maioria absoluta dos membros de um determinado colegiado. É o quórum exigido constitucional e regimentalmente para as deliberações em geral de cada Casa do Congresso Nacional e de suas comissões. Assim, seja em Ple- nário ou nas comissões da Câmara, exigir-se-á sempre a presença da maioria abso- luta do colegiado respectivo para realização válida das votações (CF,
art. 47, e RICD, arts. 56, § 2º, e 183, caput). Dessa forma, há dois requisitos indispensáveis para que se proceda à votação por maioria simples: a) presença da maioria absoluta do colegiado; b) maioria dos votos. 53 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO No que tange ao cálculo da maioria simples, convém conhecer três correntes de pensamento apresentadas no Parecer nº 1.010/2004, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal.6 z Primeira corrente: as abstenções não devem ser consideradas na apuração do sentido da votação, mas exclusivamente para aferir-se o quórum de pre- sença da maioria absoluta dos membros do colegiado a quem competir a deliberação, qual seja, o Plenário de cada uma das Casas do Congresso ou de suas comissões. Dessa forma, presente uma quantidade de membros igual ou superior à maioria absoluta e superando os votos “sim” a quantidade de votos “não”, considerar-se-á aprovada por maioria simples a matéria em vo- tação, independentemente da quantidade de abstenções. Mediante essa hermenêutica, bastaria apenas um voto favorável para que a matéria fosse considerada aprovada, desde que não houvesse voto contrário e os demais membros presentes se manifestassem pela abstenção. A corre- lação entre a preponderância de votos teria por base os votos “sim” e os “não”. O parecer relaciona como defensores desse entendimento Manoel Gonçalves Ferreira Filho, José Cretella Júnior e Joaquim Castro Aguiar. Ponto fraco: o inconveniente de ficarem as decisões vulneráveis a questiona- mentos quanto à legitimidade do procedimento, em face de se ter como apro- vada uma determinada matéria, em tese, pela lógica absurda da “maioria” de apenas um único voto “sim”. z Segunda corrente: as abstenções são consideradas tanto na aferição do quórum de presença como na correlação entre a preponderância de votos. Dessa forma, a aprovação de uma matéria só seria possível se a quantidade de votos “sim” fosse superior ao somatório dos votos “não” acrescido das abstenções. Nesse sentido, a aprovação dependerá de votos favoráveis equi- valentes ao primeiro número inteiro superior à metade dos presentes, desde que presente a maioria absoluta do colegiado. Constam do citado parecer como adeptos dessa corrente Celso Ribeiro Bastos, Ives Gandra Martins, Alexandre de Moraes, Pinto Ferreira, Roberto Barcellos de Magalhães e José Wilson Ferreira Sobrinho. Ponto fraco: a despeito de não ser mencionado no parecer em comento, um dos problemas de se adotar essa corrente de pensamento na Câmara dos Deputados reside no fato de, na prática, suprimir-se o direito de o par- lamentar “escusar-se de tomar parte na votação, registrando simplesmente ‘abstenção’” (RICD,
art. 180, § 2º). Perceba-se que o parlamentar que optar por exercer a prerrogativa regimental de abstenção poderá estar na verdade interferindo no resultado da deliberação, pois sua abstenção será computada 6 Parecer nº 1.010/2004, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, sobre consulta do presidente do Senado Federal, formulada por intermédio do OF. SF/1055/2002, a respeito do resultado da votação do segundo parecer da referida comissão, proferido em 24/4/2002, sobre a Emenda nº 1/2002, de Ple- nário, apresentada, em turno suplementar, ao Projeto de Lei da Câmara nº 26/1999. Relator da consulta: 54 senador Jefferson Peres. Publicado no DSF de 23/3/2005, p. 5642 a 5647. Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo juntamente com a soma dos votos “não” e resultará na rejeição da matéria, sempre que tal montante seja superior ao de votos “sim”. z Terceira corrente: incluiu-se nessa corrente a parte do pensamento de José Cretella Junior sobre maioria relativa, qual seja, “a que traduz o maior resul- tado aritmético da votação, entre os presentes que participaram do escru- tínio, quando ocorra abstenção, ou dispersão de votos, em vários sentidos (6 votos dados num sentido contra 5, 4, 3, 2 e 1, em outros sentidos)”. O exemplo apresentado na defesa do parecer foi o seguinte: Num universo de treze votantes, a aprovação de uma matéria não de- penderia que os votos “sim” superassem a soma dos votos “não” mais as abstenções, atingindo o número inteiro imediatamente subsequente à metade dos presentes, que seria de sete votos. Tampouco considerar- -se-ia aprovada uma matéria que obtivesse o voto favorável de apenas três votantes, contra um único voto “não” e nove abstenções, como no caso em análise, pois os votos “sim” deixariam de ser a maior porção, em face da existência do número de abstenções, que, no total de nove, superaria aritmeticamente o número de “sim”, igual a três. Ponto fraco: haveria casos em que a quantidade de abstenções alcançaria maior proporção que os votos “sim” e também maior proporção que os votos “não”, isoladamente considerados, podendo ocasionar a necessidade de nova votação, com possibilidade de impasse. Em outro aspecto, não se poderia dizer que a maioria, propriamente dita, teria sido atingida. De acordo com o parecer em alusão, seria possível a adoção de qualquer uma das regras como critério de apuração da maioria simples nas deliberações do Con- gresso Nacional. Porém, ressalvou-se que uma única regra deveria ser convencio- nada para utilização nos trabalhos legislativos. A conclusão do parecer da aludida comissão foi nos seguintes termos: Consideramos a segunda corrente a que melhor solução apresenta como regra para a fixação do critério da apuração da maioria simples, pois, exigindo-se um número de votos favoráveis superior à soma dos votos “não” e das abs- tenções, ficaria o seu resultado inatacável em relação a sua legitimidade. Em outro aspecto, se o número de votos favoráveis não atingisse essa grandeza matemática requerida para a sua aprovação, ter-se-ia que ela foi rejeitada. Dessa forma, evitar-se-ia a possibilidade do impasse da repetição indefinida de escrutínios. O ponto fraco dessa corrente não constou expressamente no parecer. Alegou-se ainda, no parecer, a existência de paradigmas constitucionais e regi- mentais no sentido de que “não atingido o patamar estabelecido como critério para a sua aprovação, a proposição legislativa é tida como rejeitada”, citando-se como exemplos votações de proposta de emenda à Constituição e projeto de lei comple- mentar. Ressalve-se, porém, que: 1) os dois casos citados como paradigmas exigem quórum de maioria qualificada, três quintos e maioria absoluta, respectivamente; 2) tais quóruns são requeridos para aprovação da matéria, e não simplesmente para deliberação. 55 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Veja-se que, no caso da maioria simples, o quórum é requerido para deliberação – aprovação ou rejeição –, e não apenas para aprovação, como ocorre com as pro- postas de emenda à Constituição e com os projetos de lei complementar. Logo, se por um lado não se pode ter como aprovada matéria que não obteve quantidade de votos “sim” igual ou superior ao primeiro número inteiro acima da metade dos pre- sentes (exigência da segunda corrente), por outro lado também não se deve cogitar sobre a rejeição de matéria que não obteve suficientes votos “não” em sua delibe- ração. Nesse sentido, na ausência de votos tanto “sim” como “não” em quantidades suficientes, a deliberação não preencheria os requisitos constitucionais e, por con- seguinte, nova deliberação seria necessária para decisão do colegiado. A corrente adotada na Câmara dos Deputados O
art. 183 do RICD prevê que “os votos em branco que ocorrerem nas votações por meio de cédulas e as abstenções verificadas pelo sistema eletrônico só serão computados para efeito de quórum”. Nesse sentido, o resultado das delibe- rações da Câmara dos Deputados tem sido proclamado com base apenas nos votos “sim” e nos votos “não”, independentemente da quantidade de abstenções – con- forme pensamento da primeira corrente apresentada. Como ilustração: 1. A matéria seria aprovada por maioria simples se obtivesse: » 125 votos favoráveis; » 102 votos contrários; » 30 abstenções; » 257 presentes no total. 2. A matéria ainda seria aprovada por maioria simples se obtivesse: » 97 votos favoráveis; » 96 votos contrários; » 98 abstenções; » 291 presentes no total. Maioria absoluta A maioria absoluta de qualquer colegiado é calculada com base na totalidade dos membros que o compõem. Para obtê-la, basta dividir o número total de integrantes do colegiado por dois e assinalar o primeiro número inteiro acima da metade. Exemplo: a Câmara dos Deputados (órgão colegiado) é composta por 513 deputados (total de membros). Ao dividir 513 por 2, obtém-se o quociente 256,5 (metade de 513). O primeiro número inteiro acima dessa metade (256,5) é 257. Pronto, já se sabe que 257 deputados correspondem à maioria absoluta da Câmara dos Deputados. 56 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Esse quórum é requerido por exigência constitucional e/ou regimental. A Consti- tuição o exige como quórum mínimo de presença para quaisquer deliberações das Casas legislativas e de suas comissões (CF,
art. 69). Ao longo do RICD, há em torno de vinte dispositivos que contêm a expressão “maioria absoluta”, seja pela urgência ou im- portância da matéria, seja pela relevância ou excepcionalidade da situação. O RICD refere-se à maioria absoluta de maneiras diferentes, conforme exemplos a seguir: a) maioria absoluta (
art. 237, § 1º). Em princípio, deve-se considerar que tais expressões possuem a mesma semân- tica. Nesse sentido, dever-se-ia aplicar em todos os casos a mesma interpretação. Contudo, em um caso ou outro, a terminologia utilizada poderá propiciar dúvida quanto à interpretação do dispositivo. Assim, são legítimas as questões de ordem que bus- quem clarificar a interpretação de dispositivos que mencionam a expressão “maioria absoluta”. Questão de ordem é um instrumento regimental utilizado nas comissões (RICD,
art. 95) em caso de dúvida quanto à interpretação regimental, na sua prática exclusiva ou relacionada com a Constituição Federal. Nesse sentido, objeto de reiteradas questões de ordem na Câmara dos Deputados é a regra referente à eleição da Mesa (RICD,
art. 7º). O entendimento das últimas pre- sidências é no sentido de que maioria absoluta de votos para eleição em primeiro es- crutínio refere-se à maioria dos votos dos presentes, e não do colegiado previsto em lei (513 deputados). Tal interpretação é questionável, razão por que em cada eleição presidencial naquela Casa são levantadas questões de ordem sobre o assunto. Destaque-se, ainda, o entendimento a prevalecer na Câmara dos Deputados: mesmo que haja vagas na Câmara, isto é, mesmo que nem todas as 513 cadeiras es- tejam preenchidas, e, assim, a quantidade de deputados que efetivamente componha a Casa seja inferior à sua composição nominal plena – por exemplo, suponha-se que estejam em exercício apenas 500 deputados –, o cálculo da maioria absoluta basear- -se-á na composição legalmente prevista para a Câmara, isto é, 513 mandatários, conforme a Lei Complementar nº 78, de 30/12/1993. Outra interpretação possível 57 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO seria considerar a composição de órgão colegiado de acordo com as vagas efeti- vamente preenchidas. Na prática legislativa, tal interpretação, no mínimo, causaria enormes transtornos para fiel cumprimento, tendo em vista o funcionamento diário do Plenário, bem como as várias votações por sessão. A mesma interpretação é aplicada quanto às comissões da Câmara. Logo, se uma comissão for criada com 40 vagas de titulares e apenas 36 estiverem preen- chidas, a maioria absoluta de tal comissão será 21 deputados, ou seja, o primeiro número inteiro acima da metade de quarenta (quantidade de vagas nominais – pos- síveis de serem preenchidas). Maioria de 2/3 Maioria de 2/3 é maioria qualificada, para cujo cálculo pode-se aplicar regra de três simples. Como calcular, por exemplo, 2/3 dos membros da Câmara? Em primeiro lugar, deve-se considerar a composição nominal da Câmara, de 513 deputados. A totalidade de algo é igual ao seu inteiro. Em termos fracionários, o inteiro corresponde a uma fração cujo numerador é igual ao denominador (1/1, 3/3, 5/5, 8/8 ... 513/513). Nesse caso, como se pretende calcular 2/3 do órgão Câmara, ter-se-á a seguinte estrutura matemática: membros da Câmara = 513 = inteiro = 3/3 2/3 = X aplicando-se regra de três simples: 513 3/3 X 2/3 (513 está para 3/3 assim como X está para 2/3). 513 x 2/3 X = 3/3 Nesse caso, a regra matemática permite simplificar a conta, anulando-se os denominadores. 513 x 2 X = 3 1.026 X = 3 X = 342 votos O quórum de 2/3 é exigido ora para apresentação de proposições, ora para vo- tação de matérias. São apenas cinco casos em que o RICD o exige, três dos quais se referem a votação e os demais a apresentação de requerimento de urgência pela Mesa ou comissão, conforme discriminado a seguir: 58 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Votação Dispositivos Assunto Autorizar processo criminal (crime comum) contra
Art. 154, III matéria sobre a qual seja competente para opinar sobre o mérito Maioria de 3/5 Eis outra maioria qualificada exigida na Constituição Federal para o processo legislativo que, por conseguinte, constante no RICD. O cálculo da maioria de 3/5 po- derá ser realizado utilizando-se da mesma regra matemática adotada no cálculo da maioria de 2/3 visto anteriormente. A memorização da aplicação desse quórum no RICD mostra-se de extrema fa- cilidade, afinal o quórum de 3/5 só é exigido para votação de proposta de emenda à Constituição. A EC nº 45/2004 introduziu, no
art. 5º do texto constitucional, pa- rágrafo com a seguinte redação: “Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos de votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais” (CF,
art. 60, § 2º). Assim, independen- temente de constar no RICD tal previsão, o quórum de 3/5 deverá ser utilizado na Câmara para aprovação de tratados e convenções internacionais sobre direitos hu- manos sempre que haja pretensão de equipará-los a emendas constitucionais. Os tratados e convenções internacionais são aprovados, em regra, por maioria simples (maioria de votos, desde que presente a maioria absoluta do colegiado). Essa regra aplica-se também à apreciação de tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos. Assim, pode-se entender a previsão normativa contida no § 3º do
art. 5º da Constituição como exceção à regra de aprovação de tratados e convenções internacionais – nesse caso, aplicável apenas a tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos sobre os quais haja a intenção de equipa- ração às emendas constitucionais. Dessa forma, vigem no Brasil dois quóruns para aprovação de tratados internacionais: 1) quórum de maioria simples, para aprovação de tratados e convenções internacionais em geral, incluindo-se aqueles que tratem de direitos humanos; e 2) quórum qualificado de 3/5, requerido apenas para equipa- ração de tratados internacionais sobre direitos humanos a emendas constitucionais. 59 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Entretanto, o Supremo Tribunal Federal decidiu, em posição assente nos termos do RE nº 466.343, que os tratados internacionais sobre direitos humanos que não forem aprovados nos termos do procedimento disposto no § 3º do
art. 5º da Cons- tituição Federal entrarão no ordenamento jurídico como normas supralegais, ou seja, uma posição intermediária entre as normas constitucionais e as leis ordiná- rias. Assim, em resumo, tratado ou convenção internacional que não verse sobre direitos humanos deverá ser aprovado por maioria simples. Tratado ou convenção internacional sobre direitos humanos poderá ser aprovado por maioria simples, caso em que constará no ordenamento jurídico brasileiro como norma supralegal, ou em dois turnos de votação, por maioria qualificada de três quintos, caso em que se equi- parará às emendas constitucionais (norma constitucional). A tabela a seguir repre- senta bem esse entendimento: Tratados e convenções internacionais Assunto Aprovação Equivalência Diversos Norma ordinária Maioria simples (educação, saúde e outros) (Lei Ordinária) Maioria simples Norma supralegal Direitos humanos Norma constitucional 3/5 (dois turnos) (emenda constitucional)* Na falta de norma regimental na Câmara dos Deputados que discipline o procedi- mento previsto no § 3º do
art. 5º da Constituição Federal, cabe registrar excerto do aditamento de decisão da presidência da Casa na Questão de Ordem nº 230, de 2007: Aditamento à decisão proferida na Questão de Ordem nº 230, de 2007, formulada pelo deputado Otávio Leite, em sessão do dia 7/11/07. Senhores Deputados, Em resposta à questão de ordem formulada pelo deputado Otávio Leite na sessão do dia 7 de novembro de 2007, acerca do rito de tramitação da Mensagem presidencial nº 711, de 2007, pela qual o Senhor Presidente da República submete à apreciação do Congresso Nacional o texto da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência nos termos do § 3º do
art. 5º da Constituição Federal, esta presidência, estando a hipótese pendente de regulamentação regimental, adotou o seguinte procedimento: Despacho regular às comissões, “determinando que, quando for apreciada em plenário, sempre o será em votação nominal e, se for aprovada em primeira votação, por pelo menos três quintos, seja submetida a segunda votação, para aferição do requisito constitucional”; Caso positivo, envio ao Senado Federal com menção de sua aprovação na Câmara dos Deputados nos termos do § 3º do
art. 5º da Constituição; No caso de aprovação sem atingir o quórum especial nos dois turnos, enca- minhamento ao Senado Federal sem equivalência com norma constitucional. Em aditamento a essa decisão, esclareço que, na hipótese de ser encami- nhado a esta Casa acordo internacional sobre direitos humanos sem solici- tação, pelo presidente da República, de trâmite nos termos do § 3º do
art. 5º 60 da Constituição Federal, a presidência adotará o seguinte procedimento: Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Publicação e anúncio do prazo de dez sessões para apresentação de reque- rimento subscrito por um terço dos membros da Casa solicitando o trâmite especial para a matéria; Apreciação do requerimento pelo Plenário, por maioria simples; Em caso de aprovação do requerimento, despacho da matéria nos termos precedentes; Em caso de não apresentação ou rejeição do requerimento, despacho para tramitação nos termos previstos no Regimento Interno para os acordos inter- nacionais em geral. A tabela a seguir apresenta os decretos legislativos e decretos executivos que, respectivamente, aprovaram e promulgaram o tratado e as duas convenções inter- nacionais sobre direitos humanos aprovados pelo Congresso Nacional, no período de 2008 a 2022 em conformidade com o procedimento previsto no § 3º do
art. 5º da Constituição Federal Atos Ementa Aprova o texto da Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas Decreto Legislativo nº 1, de 18/2/2021 de Intolerância, adotada na Guatemala, por ocasião da Publicado no DOU de 19/2/2021 43ª Sessão Ordinária da Assembleia Geral da Organiza- ção dos Estados Americanos, em 5 de junho de 2013. Promulga a Convenção Interamericana contra o Decreto nº 10.932, de 10/1/2022 Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas Publicado no DOU de 11/1/2022 de Intolerância, firmado pela República Federativa do Brasil, na Guatemala, em 5 de junho de 2013. Aprova o texto do Tratado de Marraqueche para Faci- litar o Acesso a Obras Publicadas às Pessoas Cegas, com Deficiência Visual ou com outras Dificuldades para Decreto Legislativo nº 261, de 25/11/2015 Ter Acesso ao Texto Impresso, concluído no âmbito Publicado no DOU de 26/11/2015 da Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), celebrado em Marraqueche, em 28 de junho de 2013. Promulga o Tratado de Marraqueche para Facilitar o Acesso a Obras Publicadas às Pessoas Cegas, com Decreto nº 9.522, de 8/10/2018 Deficiência Visual ou com Outras Dificuldades para Ter Publicado no DOU de 9/10/2018 Acesso ao Texto Impresso, firmado em Marraqueche, em 27 de junho de 2013. Aprova o texto da Convenção sobre os Direitos das Pes- Decreto Legislativo nº 186, de 9/7/2008 soas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo, Publicado no DOU de 10/7/2008 assinados em Nova Iorque, em 30 de março de 2007. Promulga a Convenção Internacional sobre os Direitos Decreto nº 6.949, de 25/8/2009 das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Faculta- Publicado no DOU de 25/8/2009 tivo, assinados em Nova York, em 30 de março de 2007. * Em relação ao Tratado de Marraqueche, aprovado pelo Congresso Nacional por meio Decreto Legislativo nº 261/2015, a tramitação iniciou-se pela Câmara dos Deputados, que aprovou o Projeto de Decreto Legislativo nº 57/2015 nos termos previstos no § 3º do
art. 5º da Constituição Federal (DCD de 21/8/2015, p. 144). Porém, o Senado Federal aprovou o projeto simbolicamente, por maioria simples, o que não conferiria a esse tratado a equivalência a emenda constitucional. Então, o Senado Federal refez a votação em outra sessão para aprovar esse tratado em dois turnos, por três quintos dos votos em cada turno, conforme prevê o § 3º do
art. 5º da Constituição Federal. Dessa forma, o 61 tratado pode ser equiparado a emenda constitucional (DSF de 25/11/2015, p 54). FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Poder conclusivo Importante inovação constante da Constituição Federal de 1988 refere-se à ins- tituição de competência para que as comissões do Congresso Nacional ou de suas Casas (Câmara e Senado) discutam e votem projeto de lei que dispense, na forma do regimento, a competência do Plenário. Independentemente das disposições regi- mentais sobre essa forma de apreciação, caberá recurso de 1/10 dos membros da Casa para que a matéria seja submetida ao Plenário (CF,
art. 58, § 2º, I). Paulo e Alexandrino (2005, p. 76) informam tratar-se de delegação interna corporis. Porém, nos dizeres de Silva (2018, p. 518), “num momento, chamou-se de delegação interna, mas parece ser mais uma função própria de substituição do que uma função delegada”. Previsão similar encontra-se nas constituições italiana e espanhola, que con- ferem às comissões competência legislativa plena (Pacheco, 2002, p. 49). Na Câmara, este instituto tornou-se conhecido como apreciação conclusiva ou poder conclusivo (das comissões) e diz respeito somente a projeto de lei ordinária, pois o RICD excepcionou dessa regra de apreciação os projetos de lei complementar. Foram excetuados da apreciação conclusiva na Câmara dos Deputados os seguintes projetos (RICD,
art. 24, II): a) de lei complementar; b) de código; c) de iniciativa popular; d) de comissão (permanente ou temporária); e) relativos a matéria que não possa ser objeto de delegação, consoante o § 1º do
art. 68 da Constituição Federal (os atos de competência exclusiva do Con- gresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, bem como a legis- lação sobre: organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; nacionalidade, cidadania, direitos individuais, po- líticos e eleitorais; planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos); f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenário de qualquer das Casas (não estão incluídos nessa exceção os pro- jetos apreciados pelo Senado de acordo com a competência plena das comis- sões, lá intitulada de apreciação terminativa – RISF,
art. 91, § 2º); g) que tenham recebido pareceres divergentes (pareceres antagônicos – favo- rável x contrário); h) em regime de urgência. A despeito de as comissões apreciarem diversas proposições sujeitas à deli- beração do Plenário, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados estatui que apenas projeto de lei ordinária poderá ser apreciado conclusivamente pelas co- 62 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo missões. Porém, nem todo projeto de lei ordinária será apreciado conclusivamente pelas comissões em razão das exceções citadas anteriormente. Há ainda duas situações que poderão ocasionar a perda do poder conclusivo das comissões na apreciação de determinado projeto de lei ordinária. Uma delas é a expiração do prazo destinado à comissão (RICD,
art. 52, § 6º); a outra diz respeito à apensação de projeto de lei sujeito ao poder conclusivo a outro que tramite sujeito à deliberação do Plenário. Neste último caso, aplica-se a norma contida no parágrafo único do
art. 143, entendendo-se como regime especial o que exige que o projeto seja submetido ao Plenário, visto que a regra de apreciação de projeto de lei determina sua sujeição ao poder conclusivo, sendo a apreciação do Plenário sobre tais projetos excepcional e, por conseguinte, de caráter especial. Por fim, a matéria apreciada conclusivamente pelas comissões poderá su- jeitar-se à deliberação do Plenário por força de recurso de 1/10 dos membros da Câmara, apresentado e provido pelo Plenário da Casa, nos termos do
art. 132, § 2º, do RICD. Nota-se que a interpretação legislativa constante do RICD quanto ao recurso contra o poder conclusivo considera necessário não apenas existir o recurso, mas também ser este aprovado pelo Plenário. Comparativamente, no Senado Federal, o entendimento vigente é que a simples apresentação desse tipo de recurso naquela Casa já torna a matéria sujeita ao Plenário do Senado, não sendo necessária deliberação sobre o recurso, o que se alinha melhor ao texto constitucional (CF,
art. 58, § 2º, I), o qual não menciona a exigência de aprovação do recurso pelo Plenário. Poder conclusivo: aprofundamento No tópico 10 deste Capítulo II, constam ideias basilares sobre a apreciação pelas comissões de projetos de lei que dispensam a competência do Plenário nos termos do
art. 58, § 2º, I, da Constituição Federal. Nesta seção o leitor poderá aprofundar seus conhecimentos sobre o assunto ao examinar exemplos de projetos de lei que foram convertidos em lei após sua aprovação nessa modalidade de apreciação em ambas as Casas ou em apenas uma delas ou que iniciaram a tramitação sobre a modalidade de apreciação conclusiva na Câmara e passaram a ser de competência do plenário em decorrência de aprovação de requerimento de urgência. Também haverá esclarecimentos quanto à dispensa ou não da competência do Plenário da Câmara e do Senado nos casos de projetos de autoria do Poder Executivo e de comissão mista e, ainda, em que casos projetos do Senado Federal poderão ser apreciados pelas comissões da Câmara em caráter conclusivo. Haverá ainda considerações sobre a prática legislativa na Câmara dos Deputados em re- lação a projetos de lei sobre matéria indelegável e matéria penal, fase de emenda- mento na Câmara e no Senado de projetos de lei que dispensam a competência do Plenário da Casa respectiva, prazo para recurso na Câmara dos Deputados e, por fim, considerações sobre a apreciação terminativa no Senado Federal. 63 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Exemplos de projetos de lei convertidos em lei após apreciação com dispensa do Plenário em pelo menos uma das Casas. 1) Projetos de lei que dispensaram a competência do Plenário tanto na Câmara quanto no Senado e resultaram em norma jurídica: Projeto na Casa iniciadora Projeto na Casa Revisora Lei PL nº 2.171/2003 (CD) PLC nº 130/2009 (SF) 13.796/2019 PLS nº 212/2016 (SF) PL nº 7.752/2017 (CD) 13.696/2018 PLS nº 54/2017 (SF) PL nº 10.287/2018 (CD) 13.777/2018 2) Projetos de lei que dispensaram a competência do Plenário tanto na Câmara quanto no Senado, inclusive na apreciação de emendas da Casa revisora, e resultaram em norma jurídica ou ainda se encontravam em tramitação no fechamento desta edição: Câmara Câmara Senado Lei (Emendas do Senado) PL nº 2.171/2003 PLC nº 130/2009 3/4/2018 a (8/10/2003 a (25/6/2009 a 13.796 de 3/1/2019 12/12/2018 24/6/2009) 3/4/2018) A matéria ainda PL nº 2.607/2007 PLC nº 14/2011 25/10/2011 a se encontrava em (12/12/2007 a (1/4/2011 a ___/___/____ tramitação na CD em 30/3/2011) 25/10/2011) 29/10/2025 3) Projetos de lei de autoria parlamentar iniciados na Câmara dos Deputados e que dispensaram a competência do Plenário nessa Casa, mas que, no Senado Federal, deixaram de ser submetidos à apreciação terminativa das comissões e, portanto, sujeitaram-se à deliberação do Plenário independentemente de recurso ou urgência, para que pudessem ser transformados em lei: Projeto na Casa iniciadora Projeto na Casa Revisora Lei PL nº 5.602/2013 (CD) PLC nº 83/2018 (SF) 13.795/2019 PL nº 743/2015 (CD) PLC nº 2/2017 (SF) 13.610/2018 PL nº 619/2015 (CD) PLC nº 1/2017 (SF) 13.596/2018 PL nº 1.068/2015 (CD) PLC nº 50/2018 (SF) 13.730/2018 PL nº 8.212/2017 (CD) PLC nº 42/2018 (SF) 13.686/2018 4) Projetos de lei iniciados no Senado Federal que dispensaram a competência do Plenário nessa Casa e que, na Câmara dos Deputados, foram a princípio considerados sujeitos à apreciação conclusiva das comissões, mas, em de- corrência de aprovação de requerimento de urgência, sujeitaram-se à delibe- ração do Plenário dessa Casa para que viessem a ser convertidos em lei: 64 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Projeto na Casa iniciadora Projeto na Casa Revisora Lei PLS nº 309/2012 (SF) PL nº 2.834/2015 (CD) 13.797/2019 PLS nº 656/2015 (SF) PL nº 10.160/2018 (CD) 13.799/2019 PLS nº 167/2014 (SF) PL nº 10.107/2018 (CD) 13.787/2018 Extensão do regime de urgência às emendas do Senado A Câmara dos Deputados estende o regime de urgência decorrente do
art. 155 do seu Regimento Interno às emendas oferecidas pelo Senado Federal a projeto de lei que tenha tramitado sob esse regime em seu âmbito enquanto Casa iniciadora. Exemplos: Projetos de Lei nos 1.530 e 3.030, ambos de 2015, que originaram as Leis nos 13.804/2019 e 13.771/2018, respectivamente. Em tese, essa lógica também se aplica a outros tipos de regime de urgência na Casa. A seguir a transcrição do des- pacho exarado em 2/7/2018 à Emendas do Senado Federal ao Projeto de Lei nº 1.530, de 2015: DESPACHO ÀS EMENDAS DO SF Às Comissões de Viação e Transportes; Desenvolvimento Econômico, Indústria, Comércio e Serviços; Segurança Pú- blica e Combate ao Crime Organizado e Constituição e Justiça e de Cidadania (
Art. 155, RICD) Projetos de lei do Poder Executivo e dispensa da competência do Plenário Projetos de autoria do Poder Executivo podem ser apreciados conclusivamente nas comissões da Câmara dos Deputados. Todavia, uma vez encaminhados ao Se- nado Federal para revisão, serão sempre de competência do Plenário nessa Casa revisora. Por exemplo, os Projetos de Lei nos 8.536/2017 (PLC nº 147/2017, no Se- nado) e 7.560/2017 (PLC nº 41/2018, no Senado), que foram transformados nas Leis nos 13.541/2017 e 13.717/2018, respectivamente. Cumpre registrar também projetos do Poder Executivo que iniciaram a tramitação sujeitos ao poder conclusivo das comissões na Câmara dos Deputados e, posterior- mente, perderam essa condição em razão de alteração do regime de tramitação de prioridade para urgência: PL nº 10.431/2018 (Lei nº 13.810/2019), PL nº 8.965/2017 (Lei nº 13.572/2017). Projetos de lei do Senado e dispensa da competência do Plenário da Câmara Projeto do Senado Federal poderá ser apreciado conclusivamente pelas comis- sões da Câmara dos Deputados desde que seja de iniciativa de senador e não tenha sido apreciado no Plenário daquela Casa. Tendo em vista que o Senado submete à apreciação do Plenário os projetos de iniciativa de comissão, caso tais projetos cheguem à Câmara para revisão, serão obrigatoriamente de competência do Ple- nário dessa Casa também. Por exemplo: a Comissão Diretora do Senado Federal 65 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO apresentou o Projeto de Lei do Senado nº 405/2016 (PL nº 6.568/2016, na Câmara), o qual, para ser transformado na Lei nº 13.428/2017, passou pelo crivo do Plenário em ambas as Casas. O mesmo aconteceu com o PLS nº 553/2015, de autoria da Mesa Diretora, (PL nº 4.244/2015, na Câmara), transformado na Lei nº 13.302/2016, e com o PLS nº 479/2012, de autoria da Comissão Parlamentar de Inquérito do Trá- fico Nacional e Internacional de Pessoas no Brasil (PL nº 7.370/2014, na Câmara), transformado na Lei nº 13.344/2016. Projetos de Comissão Mista e competência do Plenário na Câmara e no Senado Projetos de lei de iniciativa de comissão mista são apresentados alternada- mente na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, nos termos do arts. 142 e 143 do Regimento Comum do Congresso Nacional, que estabelece seu regime especial de tramitação. Esses projetos são sempre submetidos diretamente à apre- ciação do Plenário, sem a necessidade de exame nas comissões dessas Casas. Exemplos: PLS nº 292/2013 (PL nº 8.305/2014, na Câmara. Transformado na Lei nº 13.104/2015), PLS nº 9/2018 (PL nº 10.901/2018, na Câmara). Relação entre autoria do projeto e dispensa da competência do Plenário A tabela a seguir apresenta comparativo entre Câmara e Senado quanto a projetos de lei que podem ou não dispensar a competência do Plenário da res- pectiva Casa tendo em vista apenas a sua autoria. Câmara Senado Podem ser Plenário, Podem ser Plenário, conclusivos obrigatoriamente terminativos obrigatoriamente • Comissão, • Senadores, • Comissão ou • Senado, se de comissão • Câmara, se • Deputados, Mesa, ou Mesa, de deputado • Senado, se de aprovado con- • Câmara, se de • Comissão mista, e Autoria senador, e clusivamente na iniciativa de • Presidente da • Extraparlamentar, exceto CD e se assim o comissão ou República se do presidente da presidente do SF extraparlamentar, República, cuja autoria decidir, ouvidas • Comissão mista permite ser conclusivo as lideranças Projetos de lei sobre matéria indelegável Em relação a projetos de lei relativos a matéria que não possa ser objeto de delegação, há como exemplo o Projeto de Lei nº 9.557/2018, que altera a Lei nº 11.798, de 29 de outubro de 2008, para dispor sobre a composição do Conselho da Justiça Federal. Por ser matéria referente à organização do Poder Judiciário e, por isso, indelegável, o despacho inicial assinalou esse projeto como sendo de tramitação com prioridade (em razão da autoria) e sujeito à deliberação do 66 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Plenário. No decorrer da tramitação, a Câmara aprovou regime de urgência para o projeto. A matéria foi aprovada pelo Plenário das duas Casas e, após a sanção, transformado na Lei nº 13.788/2018. Projetos de lei sobre matéria penal De acordo com o
art. 68 da Constituição Federal, direito individual é matéria indelegável, mas direito penal não o é. Todavia, na definição do rito de tramitação de projetos de lei sobre matéria penal, a Câmara dos Deputados adota uma interpre- tação que considera haver ou não direito individual em questão. Nesse caso, alguns projetos de lei sobre matéria penal envolvem direito individual, matéria indelegável e, por isso, não são submetidos ao poder conclusivo. Assim, a rigor, apenas aqueles projetos de lei que disponham sobre matéria penal que implique o cerceamento de liberdade do indivíduo (tipificação de crime, instituição ou majoração de pena de li- berdade) é que são considerados indelegáveis e, por isso, não admitem a apreciação conclusiva pelas comissões, sendo, então, submetidos à deliberação do Plenário. Seguem alguns exemplos extraídos da prática: 1) o Projeto de Lei nº 3.030/2015, que originou a Lei nº 13.771/2018, que altera o
art. 121 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal) [aumenta a pena do feminicídio em des- cumprimento das medidas protetivas de urgência...] – esse projeto teve a Câmara dos Deputados como Casa iniciadora e sua aprovação ocorreu em Plenário nas duas Casas do Congresso Nacional; 2) o Projeto de Lei do Senado nº 403/2003, que altera os §§ 3º e 4º do
art. 155 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, para tipificar o furto de energia e sinais – não obstante ter sido apreciado em caráter terminativo no Senado Federal, ao chegar à Câmara dos Deputados, foi cadastrado como PL nº 239/2007 e iniciou sua tramitação sob o rito de matéria sujeita à deliberação do Plenário. Em 29/10/2025, a matéria ainda se en- contrava em tramitação na Câmara dos Deputados; e 3) o Projeto de Lei do Senado nº 216, de 2015, cujo conteúdo envolvia tipificação de crime e previsão de pena de reclusão e multa, foi apreciado em caráter terminativo no Senado Federal. Na Câ- mara dos Deputados, o projeto foi protocolizado como PL nº 2.437/2019, que altera o Decreto-Lei nº 2.848 de dezembro de 1940 (Código Penal), para tipificar o crime de apropriação ou desvio de recursos destinados a programas de transferência de renda, a ações de saúde ou à merenda escolar. O projeto recebeu o enquadramento de matéria sujeita à deliberação do Plenário. Fase de emendamento Em regra, por turno de apreciação, há uma única fase destinada à apresentação de emendas aos projetos. Às vezes os regimentos indicam as comissões como o local reservado ao exercício dessa prerrogativa parlamentar, como no caso de emendas a proposta de emenda à Constituição, projeto de código ou projetos de lei sujeitos à apreciação conclusiva das comissões da Câmara dos Deputados (RICD, arts. 119, 202, § 3º, e 205, § 4º). Em outras situações, a oportunidade de propor emendas ocorre em plenário, como no caso de proposições sujeitas à deliberação do Plenário, que podem, inclusive, receber emendas aglutinativas durante a votação, ou, ainda, o do 67 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO projeto de resolução que modifique o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, para o qual se prevê a possibilidade de emendamento prévio à sua distribuição ao colegiado competente para emitir parecer (RICD, arts. 120, 122 e 216, § 1º). Conforme já mencionado, quando a matéria se sujeita à apreciação conclusiva das comissões na Câmara dos Deputados, a fase de emendamento ocorre nas co- missões. Nesse caso, cada comissão a que for distribuído o projeto deve abrir o prazo de cinco sessões plenárias para o oferecimento de emendas por qualquer deputado ou pela Comissão de Legislação Participativa. A rigor, esse prazo é aberto a partir da designação do relator na comissão. Apenas na hipótese de o relator concluir seu parecer pela apresentação de substitutivo, será aberto novo prazo de cinco sessões destinado exclusivamente ao recebimento de emendas apresen- tadas apenas por membros do colegiado (RICD, arts. 119, I e II). No Senado Federal, independentemente de a matéria estar sujeita à apreciação terminativa das comissões ou à deliberação do Plenário, os membros da comissão em que a matéria estiver tramitando poderão apresentar emenda durante a trami- tação da matéria no colegiado, não havendo a necessidade de abertura de prazo para essa finalidade. No caso de matéria sujeita à apreciação terminativa das comissões, o Senado abre, na primeira ou na única comissão constante do despacho de distribuição, o prazo de cinco dias úteis, a contar da publicação da matéria no Diário do Senado Federal, para que qualquer senador possa oferecer emenda ao projeto (arts. 122 e 235, I). A título de exemplo, na ficha de tramitação do PL nº 4.464/2021, consta o seguinte registro: “A matéria vai à CMA, seguindo posteriormente à CAE, em decisão terminativa, cabendo apresentação de emendas perante a primeira Comissão pelo prazo de cinco dias úteis, nos termos do
art. 122, II, c, do Regimento Interno. Prazo para recurso Na Câmara dos Deputados, o prazo para recurso contra o poder conclusivo é aberto ao final da apreciação do projeto de lei pelas comissões e, também, no caso de apreciação conclusiva de substitutivo do Senado Federal a projeto da Câmara. Como exemplo, na ficha de tramitação do Projeto de Lei nº 2.171/2003, o prazo para recurso referente à apreciação conclusiva foi de 5 a 13 de maio de 2009 em relação ao projeto e de 30 de novembro a 11 de dezembro de 2018 no que tange ao Substitutivo do Senado. No Senado Federal, o prazo para a apresentação do recurso contra a compe- tência terminativa é de cinco dias úteis contados a partir da publicação da comu- nicação da comissão que concluiu a apreciação no avulso eletrônico da ordem do dia da sessão seguinte, constante do Diário do Senado Federal. Com isso, o presi- dente do Senado, uma vez cientificado da finalização da apreciação terminativa, dá ciência aos seus pares para eventual interposição de recurso para que a matéria seja apreciada pelo Plenário do Senado. O referido recurso deve ser assinado por um décimo dos membros do Senado e dirigido ao presidente da Casa. Esgotado o referido prazo sem que haja a interposição do recurso a matéria é, conforme o caso, encaminhada à sanção do chefe do Poder Executivo, promulgada, remetida à Câmara dos Deputados ou arquivada. 68 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Senado Federal: projetos que dispensam a apreciação do Plenário (apreciação terminativa) Em relação especificamente a projetos de lei, o Senado Federal somente admite dispensar a competência do Plenário para que ocorra a apreciação terminativa pelas comissões no caso de projetos que sejam de iniciativa parlamentar. Enquanto os pro- jetos de lei de senadores seguem esse rito como regra, os de iniciativa parlamentar oriundos da Câmara dos Deputados somente poderão ser apreciados em caráter terminativo no Senado se atenderem a dois requisitos: 1) houverem sido apreciados conclusivamente pelas comissões da Câmara dos Deputados; 2) o presidente do Senado, ouvidas as lideranças, conferir às comissões dessa Casa competência para apreciar, terminativamente, a matéria (RISF,
art. 91, I e § 1º, IV). Assim, cabe concluir que todo projeto de lei de iniciativa extraparlamentar ou que tenha sido apreciado pelo Plenário da Câmara dos Deputados será obrigatoriamente de competência do Plenário do Senado Federal. No Senado Federal, as proposições reservadas à competência terminativa das comissões não poderão ser apreciadas em regime de urgência, salvo se da decisão proferida houver recurso interposto por um décimo dos membros do Senado para discussão e votação da matéria pelo Plenário (RISF,
art. 336, parágrafo único). Também no Senado Federal, quando a uma proposição é reservada à compe- tência terminativa das comissões, não cabe apreciá-las em regime de urgência enquanto a matéria permanecer na fase de exame nas comissões. Tais proposi- ções somente poderão receber o regime de urgência em caráter excepcional, isto é, se, depois de concluída a tramitação pelas comissões e proferida a decisão terminativa, houver recurso interposto por um décimo dos membros do Senado para discussão e votação da matéria pelo Plenário. Em outras palavras, uma vez conferida às comissões competência terminativa em relação a determinada pro- posição, não há que se cogitar em regime de urgência no Senado Federal para suprimir desses colegiados tal poder, pois a urgência somente poderá ser apli- cada após ter sido invocada a competência do Plenário por meio da interposição do recurso previsto na Constituição Federal. Comparativamente, na Câmara dos Deputados, o projeto de lei pode iniciar sua tramitação sujeito à apreciação conclusiva das comissões e, ao longo do percurso, ter o seu regime de tramitação alterado para urgência. Isso implica necessaria- mente na perda do poder conclusivo. Logo, a matéria passa a ser de competência do Plenário da Casa (RICD,
art. 24, II). No Senado Federal, é comum os projetos sujeitos à apreciação terminativa serem distribuídos a uma única comissão, mas às vezes são distribuídos a mais de uma como nos casos dos PL nº 4.464/2021 e PLS nº 46/2015, conforme discriminado na tabela a seguir: 69 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Projeto no Senado Comissão no Senado Projeto na Câmara Lei Comissão de PL nº 4.550/2021 Educa ção, Cultura e PL nº 4.550/2021 14.732/2023 Esporte Comissão de Meio Ambiente e Comis- Projeto ainda se encontrava em tramitação no Senado PL nº 4.464/2021 são de Assuntos em 29/10/2025 Econômicos Projeto continuava em Comissão de tramitação na Câmara em PL nº 4.458/2021 Educação, Cultura e PL nº 4.458/2021 29/10/2025 (Apensado ao PL Esporte nº 3.385/20221) Comissão de Cons- PLS nº 36/2018 tituição, Justiça e PLC nº 10.020/2018 13.728/2018 Cidadania Comissão de Cons- PLS nº 64/2018 tituição, Justiça e PLC nº 10.269/2018 13.769/2018 Cidadania Comissão de PLS nº 212/2016 Educação, Cultura e PLC nº 7.752/2017 13.696/2018 Esporte Comissão de Dire- tos Humanos e Le- gislação Participa- PLS nº 46/2015 PLC nº 2.995/2015 13.409/2016 tiva e Comissão de Educação, Cultura e Esporte Em se tratando de projeto subordinado à apreciação terminativa e que deva ser distribuído a mais de uma comissão de mérito, o presidente do Senado poderá de- finir qual a comissão de maior pertinência que deva decidir sobre a matéria (RISF,
art. 49). Por exemplo, na ficha de tramitação do PLS nº 46/2015, consta o seguinte registro de despacho: “Às Comissões de Diretos Humanos e Legislação Participa- tiva; e de Educação, Cultura e Esporte, cabendo à última a decisão terminativa”. O presidente do Senado também poderá determinar que o estudo da matéria seja realizado em reunião conjunta das comissões, observado, no que couber, o disposto no
art. 91, à apre- ciação terminativa das comissões, o presidente do Senado, quando a propo- sição tiver seu mérito vinculado a mais de uma comissão, poderá: I – definir qual a comissão de maior pertinência que deva sobre ela decidir; II – determinar que o seu estudo seja feito em reunião conjunta das comis- sões, observado, no que couber, o disposto no
art. 113. 70 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Princípios do processo legislativo O processo legislativo pode ser entendido como o conjunto de atos preorde- nados (iniciativa, emenda, votação, sanção ou veto, promulgação e publicação), praticados pelos órgãos competentes, com o objetivo de criar normas do direito. A doutrina atual apresenta alguns princípios gerais que regem o processo legife- rante e que lhe dão características. Mas, afinal, o que são princípios? Princípios são precisamente a síntese dos va- lores mais relevantes de um determinado sistema jurídico. No caso do processo legislativo, os princípios são verdadeiros alicerces para elaboração das normas ju- rídicas e servem de esteio para interpretação e integração das normas constitucio- nais e regimentais que o disciplinam. Esses princípios, entretanto, tratam do aspecto dinâmico do processo legisla- tivo, chamado procedimento legislativo, no qual ocorrem as fases de elaboração da norma jurídica. De acordo com Silva (2017, p. 52), os mais importantes princípios do processo legislativo são: a) publicidade; b) oralidade; c) separação da discussão e da votação; d) unidade da legislatura; e) exame prévio dos projetos por comissões parlamentares. O princípio da publicidade refere-se à necessidade de as deliberações das Casas legislativas serem públicas. Essa publicidade pode ser observada sob três aspectos: 1º) possibilidade efetiva de o público assistir às deliberações das Casas legislativas; 2º) elaboração de atas das sessões do Plenário e das reuniões de comissões, sua aprovação e disponibilização ao público em geral; 3º) publicação pela imprensa de resumos ou extratos das atas públicas dos trabalhos legislativos e, em regra, da livre informação do ocorrido em suas sessões e reuniões. No Brasil, a publicidade oficial dos atos legislativos no âmbito federal realiza-se por meio do Diário do Congresso Nacional, do Diário da Câmara dos Deputados e do Diário do Senado Federal. Também dão publicidade aos atos e aos trabalhos das duas Casas do Congresso Nacional: a TV Câmara e a TV Senado; o Jornal da Câmara e o Jornal do Senado; a Rádio Câmara e a Rádio Senado; os sítios eletrônicos do Con- gresso Nacional (www.congresso.leg.br), da Câmara dos Deputados (www.camara. leg.br) e do Senado Federal (www.senado.leg.br). Outra forma de acesso aos trabalhos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ocorre pela permissão dada a qualquer pessoa para assistir às sessões das duas Casas e às reuniões de suas comissões que tenham caráter público. Além do mais, tanto a Câmara (RICD,
art. 186) per- mitem que jornalistas e demais profissionais da imprensa, do rádio e da televisão, credenciados, acompanhem as atividades legislativas em geral, como as sessões e 71 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO reuniões públicas. Dessa forma, garante-se o exercício de atividades jornalísticas, de informação e de divulgação concernentes às Casas legislativas e a seus mem- bros. O credenciamento de profissionais de imprensa ocorre normalmente perante a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, conforme
art. 186 do RISF. No entanto, esse princípio encontra algumas exceções, consubstanciadas na existência de sessões secretas, cujas atas são guardadas em sigilo (RICD, arts. 92 a 94; RISF, arts. 190 a 198; RCCN,
Art. 48. [...] [...] § 6º A ata da reunião secreta, acompanhada dos pareceres e emendas que foram discutidos e votados, bem como dos votos apresentados em sepa- rado, depois de fechados em invólucro lacrado, etiquetado, datado e rubri- cado pelo presidente, pelo secretário e demais membros presentes, será enviada ao Arquivo da Câmara com indicação do prazo pelo qual ficará in- disponível para consulta. O § 3º do
art. 93 do RICD, por sua vez, trata da ata da sessão secreta e define que “antes de levantada a sessão secreta, a ata respectiva será aprovada e, juntamente com os documentos que a ela se refiram, encerrada em invólucro lacrado, etique- tado, datado e rubricado pelos membros da Mesa, e recolhida ao Arquivo”. O princípio da oralidade prescreve que os debates concernentes ao processo legislativo ocorram de viva voz. Isso ocorre com propriedade na fase de discussão. Com efeito, embora pareça estranha a oralidade na fase de votação, existe a pre- visão regimental de, nessa fase, uma quantidade reduzida de parlamentares, favo- ráveis e contrários à matéria, usarem da palavra para fazer o encaminhamento de votação, momento em que são apresentados motivos para se votar de uma forma ou de outra, havendo também um confronto de ideias. Logo após o encaminhamento de votação, ocorre a orientação de bancada, etapa em que os líderes ou os parlamen- tares por eles indicados, por pouco tempo, orientam a bancada sobre como votar, por vezes igualmente expondo os motivos que os levam a tal. Na fase de discussão, de forma excepcional, permite-se que os discursos sejam simplesmente enviados a publicação sem terem sido pronunciados. Como exemplo, podemos citar o teor do
art. 75 do RICD que prescreve que, “ao ser-lhe concedida a palavra, o deputado que, inscrito, não puder falar, entregará à Mesa discurso escrito para ser publicado, dispensando-se a leitura [...]”.7 O princípio da separação da discussão e da votação diz respeito ao fato de a votação de uma proposição só se iniciar após encerrada a sua discussão. Uma vez 72 7 Outros exemplos: RICD, arts. 68, § 2º, III, e 81, § 1º. Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo finalizada a discussão, não se pode mais discutir a matéria. Observe que tanto o encaminhamento de votação como a orientação de bancada, etapas integrantes da fase de votação, não violam esse princípio, uma vez que, nesse momento, a finali- dade do pronunciamento é outra. O princípio da unidade da legislatura assegura a atuação de cada legislatura sem vínculo com a precedente. Esse princípio, também chamado de princípio da independência da legislatura, aplica-se à Câmara dos Deputados e às demais Casas legislativas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. No entanto, no Senado Federal, a renovação alternada de um e dois terços de seus membros, a cada quatro anos, e o mandato de oito anos dos senadores impossibilitam uma distinção nítida entre as legislaturas (CF,
art. 46, §§ 1º, in fine, e 2º). Esse princípio tem por escopo permitir que cada legislatura seja una e indepen- dente das demais, iniciando-se a tarefa de cada Congresso sem relação com os trabalhos da legislatura anterior. Entretanto, esse não é um preceito absoluto, uma vez que nem todas as proposições pendentes de uma legislatura são arquivadas ao final dela, como se pode depreender do teor do
Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-ão todas as proposições que no seu decurso tenham sido submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encon- trem em tramitação, salvo: I – (Revogado pela Resolução nº 33, de 2022) II – (Revogado pela Resolução nº 33, de 2022) III – (Revogado pela Resolução nº 33, de 2022) IV – as de iniciativa popular; V – (Revogado pela Resolução nº 33, de 2022) VI – as destinadas à elaboração das espécies normativas referidas no
art. 59 da Constituição Federal que não tenham tramitado por 3 (três) legislaturas completas; VII – os projetos de código; VIII – as relativas a tratados internacionais e as de concessão, renovação e permissão de exploração de serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens; IX – as relativas às contas do Presidente da República; X – as aprovadas pela Câmara e revisadas pelo Senado Federal. § 1º (Parágrafo único transformado em § 1º e revogado pela Resolução nº 33, de 2022) § 2º No caso de arquivamento de proposição submetida à tramitação con- junta, observar-se-á que permanecerão válidos os pareceres aprovados, que instruirão as proposições remanescentes, mantida a distribuição da matéria às Comissões, ressalvada a hipótese de deferimento de requerimento em sen- tido diverso pelo Presidente da Câmara. 73 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO De igual forma, o Regimento Interno do Senado Federal assim prescreve:
Art. 332. Ao final da legislatura serão arquivadas todas as proposições em tramitação no Senado, exceto: I – as originárias da Câmara ou por ela revisadas; II – as de autoria de senadores que permaneçam no exercício de mandato ou que tenham sido reeleitos; III – as apresentadas por senadores no último ano de mandato; IV – as com parecer favorável das comissões; V – as que tratem de matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional (Const.,
art. 53, §§ 3º e 4º, EC nº 35/2001). § 1º Em qualquer das hipóteses dos incisos do caput, será automaticamente arquivada a proposição que se encontre em tramitação há duas legislaturas, salvo se requerida a continuidade de sua tramitação por 1/3 (um terço) dos senadores, até 60 (sessenta) dias após o início da primeira sessão legislativa da legislatura seguinte ao arquivamento, e aprovado o seu desarquivamento pelo Plenário do Senado. § 2º Na hipótese do § 1º, se a proposição desarquivada não tiver a sua trami- tação concluída, nessa legislatura, será, ao final dela, arquivada definitivamente. O princípio do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares tem por objetivo definir a necessidade de, em regra, os projetos passarem por comissões de caráter técnico-legislativo ou especializado a fim de que sejam submetidos previa- mente à deliberação do Plenário das Casas legislativas. As comissões estudam as matérias relativas aos projetos, emitindo pareceres sobre sua constitucionalidade, juridicidade, adequação financeira, orçamentária, e sobre o mérito. Em regra, esses pareceres são, posteriormente, discutidos e votados pelo Plenário, à exceção dos projetos apreciados com poder conclusivo das comissões que, salvo recurso inter- posto para deliberação do Plenário da Casa, são apreciados exclusivamente pelas comissões (RICD,
art. 91). O Regimento Interno do Senado Federal apresenta, ainda, no Título XV, “Princípios gerais do processo legislativo”, alguns preceitos que, de forma geral, corroboram os aqui elencados – como o da publicidade (
art. 412, caput); b) à impossibilidade de prevalência sobre a norma regimental de acordo de lideranças ou decisão do Plenário, salvo quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, sendo necessário o quórum mínimo de 3/5 dos votos dos membros da Casa (
art. 412, X), entre outros. Por fim, em regra, todos os cinco princípios expendidos por Silva (2017, p. 52) foram admitidos pelo direito pátrio e conformam o processo de produção das leis de nosso país, dando-lhe contorno e características. 75 Capítulo III Legística Conceitos e aspectos básicos No ordenamento jurídico brasileiro, é fato que, todos os anos, ocorrem inúmeras alterações na legislação federal, estadual, distrital e municipal. Além de emendas à Constituição Federal, às constituições estaduais e às leis orgânicas dos entes da federação, inúmeras leis, decretos legislativos e resoluções entram em vigor anual- mente. Ademais, o Executivo edita uma imensa quantidade de atos regulamenta- dores. Para elaboração dessa diversidade normativa que regula a vida da sociedade e garante o desenvolvimento do país, vários aspectos e princípios devem ser obser- vados, tais como a organização sistemática de seus dispositivos, a linguagem a ser utilizada, o preparo técnico de quem a elabora, a intenção política do legislador, a avaliação periódica da norma, entre outros. Nesse contexto, surge a legística, área do conhecimento relativamente recente no Brasil que se ocupa da elaboração das normas, no intuito de dar qualidade aos atos normativos. Segundo Cristas, legística é o “ramo do saber que visa estudar os modos de concepção e de redação dos atos normativos” (Cristas, 2006, p. 79). Para a autora, trata-se da arte de bem fazer leis, ao reunir um conjunto de fundamentos com objetivo de elaborar a melhor norma possível. Para Delley e Flückiger, legística é a “metodologia da concepção da ação pública e de sua tradução normativa que procura determinar as melhores modalidades de elaboração, de redação, de edição e de aplicação da norma” (Delley; Flückiger, 2007, p. 36). Ainda segundo os autores, a legística visa racionalizar a produção legislativa, apoiando-se nas ciências sociais para estabelecer elo com a realidade e no estudo da comunicação e da linguagem para elaboração das normas. Como o objeto da legística é fornecer bases para formulação de uma lei plena, o que se poderia entender, então, como uma boa lei? Para melhor embasar essa importante indagação, a legística baseia-se em duas dimensões: material e formal. A legística material preocupa-se com o planejamento, com a necessidade, com a utilidade, com a adequação da norma ao sistema jurídico vigente e com a avaliação legislativa. Para isso, antes da decisão de legislar, necessárias se fazem uma correta descrição do problema e uma clara definição dos objetivos, a fim de se optar pela melhor solução. Por seu turno, a legística formal estuda a redação do ato legislativo propriamente dito, de modo a garantir clareza e coerência da lei, a fim de torná-la compreensível e linguisticamente correta. Essa formalidade baseia-se, essencial- mente, na redação, na sistematização e na simplificação da norma, apoiando-se esta na consolidação, na codificação e na informatização adequada por meio da legimá- 77 tica (a informática a serviço da legística). FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Assim, a interação entre essas duas dimensões da legística – a material e a formal – leva em conta a produção de normas adequadas e eficazes para servir à sociedade, pois a legística não atua apenas nas técnicas de uma boa redação, mas principal- mente na decisão de legislar, pela verificação da necessidade ou não de se produzir novas leis. Mesmo a par dos conhecimentos que a legística dissemina, nem sempre é pos- sível produzir-se uma legislação impecável, pois são inerentes ao sistema legislativo limitações de ordem temporal, política, orçamentária, entre outras. Exemplo disso é a dificuldade para realização de ampla pesquisa de campo de modo que se conheça a real necessidade de se disciplinar juridicamente determinada matéria. Considerando que a intervenção normativa nasce de um problema determinado que urge resolução, nem toda intervenção junto à sociedade requer a elaboração de nova lei. Muitas vezes, a não interferência é mais eficiente do que a positivação jurídica mediante lei, o que evita o exagero no ordenamento pátrio. Assim, se houver outra forma de ação que dispense a produção de mais uma lei que venha a integrar o sistema jurídico, tal ato, que pode se consignar na área administrativa, é o mais indicado. Isso dissipa, muitas vezes, eventuais confusões por parte do cidadão com o excesso de normas. Este também é o papel da legística: filtrar o que deve ou não se tornar lei. A fim de antecipar o impacto e a efetividade da norma, surge um elemento essencial da legística material que é a avaliação legislativa. Para Cristas, essa verificação “pretende encontrar elementos da prática social que permitam perceber se certo ato normativo é necessário e que efeito esperado terá ou se cumpriu os objetivos a que se propunha” (Cristas, 2006, p. 81). No caso, dois momentos devem ser examinados: o início e o fim do processo, o que, tecnicamente, se chama, respectivamente, de avaliação ex ante, ou prospectiva, e ex post, ou retrospectiva, ainda que o movimento seja cíclico. Nesse contexto, não se deve ter a ilusão de que o Estado monitore todas as normas, dada a diversidade e a enorme quantidade de atos existentes. Por outro lado, é preciso saber se determinadas leis estão cumprindo os objetivos propostos. É o que se espera da legislação referente às grandes reformas. Isso não significa que, como efeito dessa avaliação, ocorram constantes alterações nas normas, pois, como bem relata Cristas, “as leis precisam respirar, crescer, amadurecer e interven- ções excessivamente precoces ou precipitadas podem gerar mais problemas do que aqueles que visam solucionar” (Cristas, 2006, p. 81), visto que, em geral, a estabili- dade da lei é algo que deve ser perseguido no sistema jurídico. Assim, os legisladores, em especial, o corpo técnico de servidores das Casas legis- lativas que atuam diretamente na produção dos textos legislativos e demais cidadãos interessados em contribuir com a boa elaboração legislativa devem levar em conta os ensinamentos colhidos da legística. Afinal, esse conhecimento se refere a boas práticas que contribuem para a qualidade do ordenamento jurídico e, consequente- mente, para as soluções dos problemas que afetam a sociedade. A legística ajuda a transformar as ideias em leis que realmente “pegam”,8 melhorando as condições de vida dos cidadãos e diminuindo a distância entre representantes e representados. 8 Diz-se, popularmente, que uma lei “pegou” quando ela é eficaz, ou seja, quando produz realmente os efeitos desejados, obtendo o respeito, a aceitação e o cumprimento de seus termos e disposições pela 78 sociedade. Capítulo III – Legística Princípios Após expor os conceitos de legística como a arte de bem fazer leis, que reúne um conjunto de fundamentos com objetivo de elaborar a melhor norma possível (Cristas, 2006), ou como a metodologia da concepção da ação pública e de sua tradução nor- mativa que procura determinar as melhores modalidades de elaboração, de redação, de edição e de aplicação da norma (Delley; Flückiger, 2007), apresentam-se, a seguir, os fundamentos, os princípios que norteiam essa área do conhecimento. Baseado no estudo realizado pelo Ministério da Reforma do Estado e da Admi- nistração Pública de Portugal, conforme Relatório Final do Grupo de Alto Nível para a Melhoria da Qualidade Legislativa (Grupo Mandelkern), identificamos os princípios que fundamentam a legística, com vista à elaboração de uma legislação melhor, mais completa e em consonância com os interesses da sociedade. Assim, são os seguintes os princípios da legística: da necessidade, da proporcio- nalidade, da transparência, da responsabilidade, da inteligibilidade e da simplicidade. 1º) Princípio da necessidade: estabelece que só deve ser prescrita uma ação legislativa se for absolutamente indispensável para adoção de nova política pública. Isso traduz o entendimento de que, na medida do possível, outras soluções não normativas são preferíveis, pois a não intervenção do Estado em matéria legislativa pode ser mais eficiente e econômica do que a elabo- ração de uma lei que poderia ser substituída, por exemplo, por uma medida meramente administrativa, mais simples e, na maioria das vezes, com custos menos elevados. Nesse contexto, uma campanha pública de esclarecimento e de sensibili- zação da sociedade pode ser mais eficiente do que mais uma norma inserida no ordenamento jurídico. Como exemplo, em vez de primeiramente se criar uma norma para estabelecer multa para quem joga papel no chão, caberia a veiculação publicitária dos malefícios que jogar papel em ruas causa para o conjunto da população. Se ainda assim o mau hábito da sociedade persistir, então poderia ser estudada a possibilidade de estabelecimento de punição por meio da instituição de regulamentação legislativa. Computando-se somente leis ordinárias federais, o Brasil possui atualmente mais de 14 mil – ou, mais precisamente, até o dia 3/3/2021, 14.122. Eviden- temente, muitas delas já foram revogadas. Trata-se do que se chama “in- flação legislativa”, que é o excesso de normas introduzidas no ordenamento jurídico. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro9 estabelece no
art. 3º que “Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece”. É ope- racionalmente quase impossível ao cidadão ter conhecimento amplo do or- denamento jurídico nacional, especialmente porque, além das leis ordinárias federais, este prevê emendas à Constituição Federal, leis complementares, 9 Decreto-Lei nº 4.657, de 4/9/1942 (antiga Lei de Introdução do Código Civil), com a redação dada pela 79 Lei nº 12.376/2010. FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções (CF,
art. 59). Como se não fosse pouco, o Brasil possui 27 unidades da federação (26 estados e o Distrito Federal) e 5.570 municípios, que têm autonomia para elaborar as próprias leis e normas locais. 2º) Princípio da proporcionalidade: dispõe sobre o alcance do equilíbrio da norma jurídica quanto às vantagens e às obrigações que impõe. Para isso, em regra, esse princípio baseia-se na análise econômica do direito, por meio do método do custo/benefício como ferramenta para subsidiar a tomada de decisão do legislador em relação à inserção no mundo jurídico de mais uma norma para reger as relações da sociedade. Nesse contexto, indaga-se se, em um país com elevada carga tributária, haveria necessidade de criação de mais tributos. A alegação de queda da arrecadação tributária para fazer face às despesas estatais nem sempre é um argumento aceito pela sociedade, que preferiria observar providências relativas a mais racionalidade e economicidade nas ações governamentais, como o corte de despesas de custeio para gastos considerados desneces- sários, a fim de manter a máquina do governo funcionando adequadamente. No exemplo citado, há que se avaliar o benefício e o custo para o Estado e para os cidadãos com a adoção de um aumento da carga tributária. O tributo seria progressivo, ou seja, quem ganha mais pagaria mais e quem tem menos recursos pagaria menos? Qual o custo de fiscalização do pagamento do tri- buto? Enfim, indagações devem ser levantadas para que haja proporcionali- dade entre a adoção de ação legislativa e o peso financeiro para quem viria a arcar com o ônus de financiar o Estado. 3º) Princípio da transparência: como o próprio nome já indica, trata-se da ade- quada publicidade do ato legislativo, mediante ampla participação, consulta ou debate com os segmentos da sociedade. Um bom exemplo de instrumento desse gênero são as reuniões de audiência pública realizadas pelas comis- sões legislativas, que têm como objetivo debater matéria legislativa em tra- mitação, bem como outros assuntos de interesse público relevante. Cite-se também a comissão geral, evento em que a sessão plenária da Câmara dos Deputados é transformada em fórum de discussão para tratar de matéria relevante, discussão de projeto de iniciativa popular ou comparecimento de ministro de Estado. Não se pode perder de vista a importância da internet na divulgação dos trabalhos legislativos. No caso brasileiro, tanto a Câmara dos Deputados como o Senado Federal dispõem de ampla rede de comunicação digital, instrumentalizada pelos respectivos portais eletrônicos. Com efeito, o portal da Câmara dos Deputados é importante meio de divul- gação e de transparência dos trabalhos da Casa pelo qual podem ser con- sultadas desde a biografia dos deputados até a tramitação de uma matéria de interesse individual ou coletivo. Há também formas de participação di- reta, como o envio de sugestão legislativa para a Comissão de Legislação Participativa, além do acompanhamento ao vivo das reuniões das comissões 80 Capítulo III – Legística e das sessões do Plenário. Notícias da hora e informações da agenda da Câmara dos Deputados permitem que segmentos da sociedade possam or- ganizar seus movimentos para ver viabilizados seus pleitos. É ampla a abran- gência das informações legislativas colocadas à disposição da sociedade no portal. Quanto mais transparente o Poder Legislativo, maior tende a ser o entendimento da população sobre os respectivos trabalhos da Casa do povo. O mesmo ocorre em relação ao portal eletrônico do Senado Federal, Casa legislativa que representa os 26 estados e o Distrito Federal. 4º) Princípio da responsabilidade: refere-se à preocupação e ao compromisso que devem pautar a elaboração dos atos normativos, obrigando-se os legis- ladores e as autoridades públicas pelas ações decorrentes da edição e da aplicação desses atos. Tanto os legisladores quanto os executores devem compartilhar responsabilidades no âmbito das respectivas competências, identificar e garantir os recursos necessários para adequada aplicação da norma, informar à sociedade as dificuldades encontradas na implementação das políticas públicas. Responsabilidade também significa observância dos prazos estabelecidos no âmbito do processo legislativo. Há prazos tanto nos procedimentos in- ternos das Casas legislativas – como tempo para apresentar emendas e recursos e para cumprimento de interstícios – quanto nos externos por parte do Poder Executivo: 15 dias úteis para sanção, 48 horas para pro- mulgação, etc. Não há prazo previsto em legislação para publicação das normas já apro- vadas pelo Congresso Nacional e promulgadas pelo Poder Executivo. Contudo, dispõe o
art. 9º, 1, da Lei nº 1.079/1950 que “são crimes de responsabilidade contra a probidade na administração: 1 – omitir ou retardar dolosamente a publicação das leis e resoluções do Poder Legislativo ou dos atos do Poder Executivo”. O
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do presidente da Repú- blica que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: I – a existência da União; II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Minis- tério Público e dos poderes constitucionais das unidades da Federação; III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; IV – a segurança interna do país; V – a probidade na administração; VI – a lei orçamentária; VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciais. 81 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Conforme se pode notar, responsabilidade é fundamento de gestão da coisa pública, pois se refere à capacidade de cumprimento de normas e à adoção de comportamentos por parte do administrador público. 5º) Princípio da inteligibilidade: prescreve preceitos referentes à boa técnica legislativa de forma que a legislação seja coerente e bem compreensível por seus destinatários. Para obtenção da clareza, as frases devem ser curtas e concisas, as orações devem ser construídas na ordem direta, sem adjetivações dispensáveis, preciosismos e emprego de palavras novas. Devem-se utilizar a uniformidade no tempo verbal e o paralelismo nas construções enumerativas, dosando-se o uso estilístico. Quanto à precisão, entre outras regras, deve-se privar da utilização de linguagem técnica e de termos em língua estrangeira, salvo quando forem absoluta- mente necessários. Além disso, devem-se indicar com exatidão os dispo- sitivos objetos de remissão e de revogação. Para observância da inteligibilidade da norma, foi elaborada a Lei Comple- mentar nº 95/1998, a qual regulamentou o parágrafo único do
art. 59 da Cons- tituição Federal, que previa a elaboração de lei complementar para dispor sobre elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Atento aos preceitos dessa importante lei, a qual não é completa, tampouco perfeita, o Poder Executivo editou o Decreto nº 4.176/2002, que regulamenta, em seu âmbito, a aplicação da lei. O referido decreto regulamenta detalha- damente a Lei Complementar nº 95/1998 a ponto de dispor que “a epígrafe, formada pelo título designativo da espécie normativa e pela data de promul- gação, é grafada em letras maiúsculas, sem negrito, de forma centralizada” e que “a ementa é alinhada à direita, com nove centímetros de largura”. Trata-se de detalhamentos necessários a fim de se padronizarem os atos legislativos e administrativos, de forma que os interessados possam compreender a or- ganização e a sistematização das normas legislativas e dos atos regulamen- tadores do Executivo. 6º) Princípio da simplicidade: na medida em que a norma jurídica tenha forma mais simples possível, melhor será para o destinatário a compreensão com vistas ao cumprimento da mesma, já que uma legislação muito rebuscada pode dificultar sua integral aplicação, tornando-a dispendiosa e de difícil al- cance ao fim a que se destina. Uma legislação bem articulada e com poucos dispositivos (artigos, parágrafos, incisos, alíneas e itens) pode ser vista como bom exemplo do emprego deste importante princípio, com exceção de al- gumas leis que necessitam ser complexas e extensas pela própria natureza, como os códigos (tributário, civil, penal, processual penal, etc.). Assim, espera-se que a observância dos princípios da legística norteie a ela- boração das normas jurídicas, uma vez que sua aplicação tende a tornar as leis bons instrumentos de políticas públicas para solucionar os problemas verificados no dia a dia dos cidadãos, das cidades, do país. 82 Capítulo III – Legística Legimática Legimática é ramo do conhecimento que utiliza recursos informatizados no tratamento da elaboração legislativa. Lança-se mão da tecnologia da informação para preparo de normas jurídicas mais bem estruturadas e para racionalização do processo de formação das leis. A legimática auxilia especialmente os trabalhos no âmbito da legística formal, por meio da redação e da sistematização das pro- posições, o que tende a resultar em normas melhores para a sociedade. Ainda que no Brasil o termo legimática seja de conhecimento relativamente re- cente, desde 1993, os juristas italianos Pietro Mercatali e Carlo Biagioli já introdu- ziam o verbete no vocabulário jurídico da Itália. Nessa linha científica, Soares, Barros e Faraj (2008) apresentam contribuição ao tratar da serventia da legimática: [A função da Legimática] é o estabelecimento de padrões e procedimentos racionais que irão auxiliar o legislador durante o processo decisório no que respeita à redação, à faticidade e à eficácia do texto da lei. Seu objetivo reside em atribuir à produção normativa um fundamento racional, evitando a prepon- derância de elementos subjetivos ou empíricos, e igualmente conferir maior transparência ao processo legislativo, o que culmina na confecção de textos mais coerentes, claros, comprometidos com fins amplamente justificados e eficazes. (Soares; Barros; Faraj, 2008, p. 19) Como exemplo da aplicação da informática na elaboração normativa, cita-se a possível necessidade de inclusão de novo artigo em determinada norma que contenha inúmeros dispositivos, sem que haja renumeração destes, em confor- midade com o que estabelece a alínea b do incisoII do
art. 10, devendo ser utilizado o mesmo número do artigo ou unidade imediatamente anterior, seguido de letras maiúsculas, em ordem alfabética, tantas quantas forem su- ficientes para identificar os acréscimos; [...] A utilidade da legimática para o dispositivo citado é, por meio de um programa de computador, garantir que a inclusão do novo artigo seja realizada de maneira organizada e sistemática, em conformidade com o que estabelecem as diretrizes sobre técnica legislativa. Outro exemplo igualmente importante do que um software customizado pode realizar é o cumprimento do que impõe a alínea c do também incisoII do
Art. 12. [...] [...] c) é vedado o aproveitamento do número de dispositivo revogado, vetado, 83 declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou de execução FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO suspensa pelo Senado Federal em face de decisão do Supremo Tribunal Fe- deral, devendo a lei alterada manter essa indicação, seguida da expressão “revogado”, “vetado”, “declarado inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal”, ou “execução suspensa pelo Senado Federal, na forma do
art. 52, X, da Constituição Federal”; [...] A vedação mencionada na alínea c objetiva informar o que ocorreu com o dis- positivo que se tornou sem conteúdo normativo, se foi revogado, vetado, consi- derado inconstitucional ou se teve a eficácia suspensa. Trata-se da memória da norma jurídica, que pode ser muito útil para pesquisa ou para efeito de sua correta interpretação. Outro aspecto relevante da informática a serviço da legística é permitir que todas as remissões a normas sejam realizadas de forma expressa, obtendo-se cla- reza sobre a referência, conforme dispõe a alínea g do incisoI do
Art. 11. [...] [...] g) indicar, expressamente o dispositivo objeto de remissão, em vez de usar as expressões “anterior”, “seguinte” ou equivalentes; [...] Trata-se de dinâmica que deve ser observada na elaboração das normas de forma a se evitarem confusões de interpretação no ordenamento jurídico nacional. Para o caso citado na alínea g, o bloqueio por meio de software da utilização do vocábulo “anterior” visa, por exemplo, evitar que haja referência indevida ao