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o Nacional são titulares de le- gitimidade ativa para impetrar mandado de segurança coletivo e ação direta de inconstitucionalidade [arts. 5º, LXX, e 103, VIII]. Todos os partidos políticos, todos eles, sem distinção de nenhuma ordem, desde que estejam represen- tados no Congresso Nacional. 04. Essa lei na ADI impugnada faz, porém, distinções entre os partidos, tra- tando-os de modo diferenciado. Isso de modo a entrar em testilhas com o disposto no artigo 17 e §§ da Constituição. De sorte a agravar mesmo o di- reito de associação, objeto de garantias estipuladas nos incisos XVII, XVIII e XIX do artigo 5º da Constituição. 05. A lei, de modo oblíquo, reduz a representatividade dos deputados eleitos por determinados partidos, como que cassando não apenas parcela de seus de- veres de representação, mas ainda – o que é mais grave – parcela dos direitos políticos dos cidadãos e das cidadãs que os elegeram. Para ela, o voto direto a que respeita o artigo 14 da Constituição do Brasil não tem valor igual para todos. Uma lei com sabor de totalitarismo; bem ao gosto dos que apoiaram a cassação de mandatos e de registro de partido político; bem ao gosto dos que, ao tempo da ditadura, contra ela não assumiram nenhum gesto senão o de apontar com o dedo. Não apenas silenciaram, delataram... 06. Uma lei tão adversa à totalidade que a Constituição é, tão adversa a esta totalidade, que o mesmo partido político pelo qual poderá ter sido eleito o chefe do Poder Executivo será, sob a incidência de suas regras, menos repre- sentativo do que os demais partidos no âmbito interno do Parlamento. 07.
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olítico pelo qual poderá ter sido eleito o chefe do Poder Executivo será, sob a incidência de suas regras, menos repre- sentativo do que os demais partidos no âmbito interno do Parlamento. 07. Múltipla e desabridamente inconstitucional, essa lei afronta o princípio da igualdade de chances ou oportunidades, corolário do princípio da igualdade. Pois é evidente que seria inútil assegurar-se a igualdade de condições na disputa eleitoral se não se assegurasse a igualdade de condições no exercício de seus mandatos pelos eleitos. 08. Discorrendo sobre as maiorias e o despotismo da maioria, sobre o ab- surdo de uma maioria fixada meramente por via matemática e estatística, Carl Schmitt2 afirma a necessidade de pressupor-se, sempre, um princípio de jus- tiça material, se não quisermos ver desmoronar de uma só feita todo o sistema da legalidade. Esse princípio é o da igualdade de “chance” para alcançar aquela maioria, aberta a todas as opiniões, a todas as tendências e a todos os movi- mentos concebíveis. Sem esse princípio, a matemática das maiorias seria um jogo grotesco, um insolente escárnio. Quem obtivesse a primeira maioria a deteria para sempre – seu poder seria permanente. 31 2 Legalidad y legitimidad, trad. Jose Diaz Garcia, Aguilar, Madrid, 1971, p. 43-44. FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO 09. Quase à mesma época, Herman Heller3 afirmava, significativamente, que o parlamentarismo descansa de modo muito especial em um conteúdo comum de vontade que integra todas as oposições. Pois essa unidade política deve realizar-se, como sua essência requer, em condições da maior liberd
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cansa de modo muito especial em um conteúdo comum de vontade que integra todas as oposições. Pois essa unidade política deve realizar-se, como sua essência requer, em condições da maior liberdade e igualdade de possibilidades de atuação política para todos os grupos. 10. Anoto ainda aqui, parenteticamente, que há vinte anos, sobre esse mesmo princípio, escreveu o ministro Gilmar Mendes, em artigo publicado na RDP nú- mero 82, então discorrendo sobre a jurisprudência constitucional alemã. 11. A igualdade de chance, em verdade, não acresce sentido inovador à igual- dade. Antes, pelo contrário, desdobra-se da sua própria raiz. Igualdade signifi- cando isonomia não apenas entre partidos, porém, sobretudo, entre eleitores. Isonomia com a qual a Lei nº 9.096/1995 é de todo incompatível. Julgo procedente a ADI. Tema: cláusula de barreira Em 4/10/2017, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 97, recriou-se a cláusula de barreira para acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo par- tidário e ao tempo de propaganda gratuito no rádio e na televisão e dispôs-se sobre regras de transição para implementação das medidas. O intuito da normatização da matéria é inibir a quantidade excessiva de agremia- ções partidárias representadas no Parlamento, o que, em tese, facilita a formação de consensos, diminuindo os custos políticos provenientes do excesso de partidos. A aprovação da Emenda Constitucional foi resultante de acordo entre as princi- pais agremiações partidárias para que as novas regras passassem a valer já a partir das eleições de 2018. Na prática, a Emenda Constituci
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nstitucional foi resultante de acordo entre as princi- pais agremiações partidárias para que as novas regras passassem a valer já a partir das eleições de 2018. Na prática, a Emenda Constitucional nº 97 restringe o acesso dos partidos po- líticos a recursos do fundo partidário e ao tempo de rádio e televisão. As disposi- ções da norma são progressivas e gradativas até o pleito previsto para 2030, quando serão aplicadas as regras dispostas no § 3º do art. 17 da CF, com a redação dada pela EC nº 97/2017. Dessa forma, terão acesso aos recursos do fundo partidário e à propaganda gra- tuita no rádio e na televisão os partidos políticos que: z na legislatura seguinte às eleições de 2018 (56ª legislatura – 1º/2/2019 a 31/1/2023): » obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 1,5% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação, com um mínimo de 1% dos votos válidos em cada uma delas; ou » tiverem elegido pelo menos 9 deputados federais distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação; z na legislatura seguinte às eleições de 2022 (57ª legislatura – 1º/2/2023 a 31/1/2027): 32 3 Europa y el fascismo, trad. de Francisco J. Conde, Editorial España, Madrid, 1931, p. 14. Capítulo I – Noções Elementares » obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação, com um mínimo de 1% dos votos válidos em cada uma delas; ou » tiverem elegido pelo menos 11 deputados federais distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação; z na legislatura seg
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o, com um mínimo de 1% dos votos válidos em cada uma delas; ou » tiverem elegido pelo menos 11 deputados federais distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação; z na legislatura seguinte às eleições de 2026 (58ª legislatura – 1º/2/2027 a 31/1/2031): » obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2,5% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação, com um mínimo de 1,5% dos votos válidos em cada uma delas; ou » tiverem elegido pelo menos 13 deputados federais distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação; z nas legislaturas seguintes às eleições de 2030 (59ª legislatura em diante – 1º/2/2031): » obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação, com um mínimo de 2% dos votos válidos em cada uma delas; ou » tiverem elegido pelo menos 15 deputados federais distribuídos em pelo menos 1/3 das unidades da federação. A tabela a seguir apresenta um comparativo desses critérios progressivos para os partidos terem direito de acesso aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão a partir da 56ª legislatura. Esse comparativo também se aplica em relação aos critérios para direito a liderança, assunto objeto de estudo no nosso livro Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Critérios para acesso aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão Critérios alternativos 1º critério 2º critério Percentual mínimo Quantitativo de Percentual mínimo Legislatura
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aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão Critérios alternativos 1º critério 2º critério Percentual mínimo Quantitativo de Percentual mínimo Legislatura Período de votos válidos deputados federais de votos válidos em distribuídos em distribuídos em cada unidade da pelo menos 1/3 pelo menos 1/3 federação conside- das unidades da das unidades da rada no cálculo federação federação 1º/2/2019 a 56ª 1,5% 1% 9 31/1/2023 1º/2/2023 a 57ª 2% 1% 11 31/1/2027 1º/2/2027 a 58ª 2,5% 1,5% 13 31/1/2031 59ª A partir de 3% 2% 15 e seguintes 1º/2/2031 33 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO A Emenda Constitucional nº 97/2017 acrescentou o § 5º ao art. 17 da Carta Polí- tica, com o seguinte teor, o que garante o exercício do mandato parlamentar, com a restrição sobre transferência dos recursos do fundo partidário e de tempo de rádio e televisão:
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Art. 17. [...] [...] § 5º Ao eleito por partido que não preencher os requisitos previstos no § 3º deste artigo é assegurado o mandato e facultada a filiação, sem perda do man- dato, a outro partido que os tenha atingido, não sendo essa filiação conside- rada para fins de distribuição dos recursos do fundo partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e de televisão. Trata-se de uma alteração que faz parte de uma fatiada reforma política que, aos poucos, vai ao encontro dos interesses da sociedade de ter um sistema eleitoral mais adequado. Devemos lembrar que o regime democrático tem entre suas carac- terísticas a demora na concretização dos pleitos, uma vez que o convencimento nem sempre ocorre no tempo esperado por segmentos da sociedade. Finalmente, é importante também considerar o direito parlamentar resultante da combinação do art. 26, § 3º, do RICD, com o art. 4º da Resolução nº 26/2013. O primeiro dispositivo estabelece que, ao deputado, salvo se membro da Mesa, será sempre assegurado o direito de integrar, como titular, pelo menos uma comissão (permanente), ainda que sem legenda partidária ou quando esta não possa con- correr às vagas existentes pelo cálculo da proporcionalidade. O segundo determina que o parlamentar que for designado presidente do Centro de Estudos e Debates Estratégicos da Câmara dos Deputados não poderá compor nenhuma comissão permanente dessa Casa legislativa. Em resumo, cada deputado, salvo se membro da Mesa ou presidente do Centro de Estudos e Debates Estratégicos da Câmara dos Deputados, detém o direito de integrar, como titular, pelo meno
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ativa. Em resumo, cada deputado, salvo se membro da Mesa ou presidente do Centro de Estudos e Debates Estratégicos da Câmara dos Deputados, detém o direito de integrar, como titular, pelo menos uma comissão permanente da Câmara dos Deputados. Federações de partidos políticos A Lei nº 14.208/2021 alterou a Lei nº 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos), in- cluindo o art. 11-A, e a Lei nº 9.504/1997 (Lei das Eleições), incluindo o art. 6º-A, para instituir as federações de partidos políticos. Assim, dois ou mais partidos políticos poderão decidir se reunir em uma federação, para disputar uma eleição, atuando como se fosse uma única agremiação partidária, e devendo manter-se unidos por pelo menos quatro anos. Nesse contexto, aplicam-se à federação de partidos todas as normas que regem o funcionamento parlamentar e a fidelidade partidária, assegurado a preservação da identidade e da autonomia dos partidos integrantes. Aplicam-se também à federação de partidos todas as normas que regulam as atividades dos partidos políticos no que diz respeito às eleições, inclusive no que se refere à escolha e registro de candidatos para as eleições majoritárias e proporcio- 34 Capítulo I – Noções Elementares nais, à arrecadação e aplicação de recursos em campanhas eleitorais, à propaganda eleitoral, à contagem de votos, à obtenção de cadeiras, à prestação de contas e à convocação de suplentes (§ 8º do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995 e art. 6º-A da Lei nº 9.504/1997). Para ser criada uma federação, deverão ser obedecidas as seguintes regras (§ 3º do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995): 1ª) somente
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t. 11-A da Lei nº 9.096/1995 e art. 6º-A da Lei nº 9.504/1997). Para ser criada uma federação, deverão ser obedecidas as seguintes regras (§ 3º do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995): 1ª) somente poderá ser integrada por partidos com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral (TSE); 2ª) poderá ser constituída até a data final do período de realização das conven- ções partidárias4; 3ª) terá abrangência nacional e seu registro será encaminhado ao TSE; e 4ª) os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados por, no mínimo, quatro anos. Caso um partido decida se desfiliar de uma federação, não poderá: a) ingressar em outra federação; b) participar de coligação nas duas eleições seguintes; e c) uti- lizar o fundo partidário até que complete o prazo mínimo remanescente. Os partidos que compõem uma federação normalmente levam em conta o alinha- mento ideológico, uma vez que, além de atuarem em conjunto, deverão apresentar programa e estatuto comuns da federação constituída para fins de registro junto ao TSE. O detentor de cargo eletivo que se desfiliar de partido que integra federação, sem justa causa, perderá o mandato (§ 9º do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995). Uma das vantagens da federação é que o arranjo tem o potencial de ampliar a quantidade de vagas nas eleições proporcionais, como as que ocorrem para a Câmara dos Deputados, a que os partidos terão direito, uma vez que os votos rece- bidos por toda a federação para cada pleito irão contar na definição dos candidatos eleitos. Também possibilita aos partidos integrantes de uma federação atingir a cláusula
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que os votos rece- bidos por toda a federação para cada pleito irão contar na definição dos candidatos eleitos. Também possibilita aos partidos integrantes de uma federação atingir a cláusula de desempenho. Em 29/10/2025, constavam registradas no TSE três federações: 1) Federação Brasil da Esperança (Fe Brasil), constituída pelo PT, PCdoB e PV; 2) Federação PSDB Cidadania; e 3) Federação PSOL Rede. As três federações elegeram deputados fe- derais, que compuseram as bancadas das respectivas federações na Câmara. Da mesma forma que os partidos, a federação deve indicar um líder que conduza a atuação parlamentar desse grupo na Câmara dos Deputados. Princípio da proporcionalidade partidária A Constituição Federal, no § 1º do art. 58, assegura a representação propor- cional, tanto quanto possível, dos partidos ou blocos parlamentares que participam da respectiva Casa na constituição das Mesas e de cada comissão. 4 Convenções partidárias são reuniões de filiados de um partido político voltadas, ou para julgamento de assuntos de interesse do grupo, ou para escolher os candidatos e formar coligações (união de dois ou mais partidos a fim de disputarem eleições). Fonte: TSE, disponível em: 35 historia/processo-eleitoral-brasileiro/candidaturas/convencoes-partidarias. FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Conforme registra Santos (2017): Entende-se por princípio da proporcionalidade partidária (art. 25, § 1º) ou princípio da representação proporcional (art. 29, § 2º) a representação pro- porcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da Casa legislativa, tanto quanto
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t. 25, § 1º) ou princípio da representação proporcional (art. 29, § 2º) a representação pro- porcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da Casa legislativa, tanto quanto possível (CF, art. 58, § 1º). A expressão constitucional “tanto quanto possível”, referente à distribuição proporcional das vagas na Mesa e nas comissões das Casas legislativas que compõem o Congresso Na- cional, poderia ser compreendida como o dever de se adotar critérios matemá- ticos até o limite do possível. Porém, é pertinente esclarecer que o legislador regimental parece não ter interpretado a referida expressão constitucional no sentido de que fosse absolutamente necessária a adoção rigorosa de critérios puramente matemáticos, pois conferiu à Minoria o direito de ocupar vaga na Mesa e nas comissões independentemente da proporcionalidade partidária, bem como estabeleceu o rodízio entre as bancadas minoritárias não contem- pladas (no PPP) para compor as comissões temporárias (arts. 23, caput, e 33, § 2º). O art. 23 dispõe que, na constituição das comissões, assegurar-se-á, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos e dos blocos parlamentares que participem da Casa, incluindo-se sempre um membro da Minoria, ainda que pela proporcionalidade não lhe caiba lugar. No que se refere a bloco parlamentar, tais representações poderão ser constituídas com, no mínimo, três centésimos dos membros da Câmara. Sua representação nas comissões só será garantida naquelas em que obtiver vaga em razão da re- presentação proporcional ou dos critérios excepcionais retromencionados
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os dos membros da Câmara. Sua representação nas comissões só será garantida naquelas em que obtiver vaga em razão da re- presentação proporcional ou dos critérios excepcionais retromencionados. (Santos, 2017, p. 100) O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, reproduzindo o mandamento constitucional, assegura, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares que participem da Câmara na composição da Mesa e das comissões (RICD, arts. 8º, caput, e 25, § 1º). De igual modo, determina a reprodução, quando possível, da proporcionalidade da representação dos partidos ou blocos parlamentares na Casa na composição da Comissão Representativa do Congresso Nacional (RICD, art. 224, parágrafo único). Tal princípio é também aplicado na composição de outros órgãos políticos da Câmara, como, por exemplo, a Procuradoria Parlamentar (RICD, art. 21, § 1º). Tanto quanto possível A expressão “tanto quanto possível” refere-se simplesmente à tentativa de viabi- lizar o princípio da proporcionalidade partidária nos órgãos colegiados das Casas le- gislativas. Isso porque nem sempre é possível espelhar nas comissões e nas Mesas das Casas, por exemplo, a proporção exata que os partidos ou blocos parlamentares ocupam na composição desses órgãos legislativos. Exemplo: Considere a seguinte situação hipotética: 36 Capítulo I – Noções Elementares 1. a Casa legislativa X é composta por 100 membros, na forma demonstrada na tabela a seguir: Casa legislativa X Partido Quantidade de membros Vagas na Casa (percentual) A 30 30% B 30 30% C 20 20% D 10 10% E 5 5% F 3 3% G
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mposta por 100 membros, na forma demonstrada na tabela a seguir: Casa legislativa X Partido Quantidade de membros Vagas na Casa (percentual) A 30 30% B 30 30% C 20 20% D 10 10% E 5 5% F 3 3% G 1 1% H 1 1% TOTAL 100 100% 2. a Comissão A da Casa legislativa X deve ser constituída por dez membros. Dessa forma, ao tentarmos aplicar a exata proporcionalidade partidária na refe- rida comissão – em que há dez vagas –, não lograremos êxito, como demonstra a tabela a seguir: Comissão A (10 vagas) Vagas na Comissão Partido Quantidade de membros (percentual) A 3 30% B 3 30% C 2 20% D 1 10% E – – F – – G – – H – – TOTAL 9 90% Pode-se observar que sobrou apenas uma vaga para todos os demais partidos. O que fazer? Nesse caso, apenas um parlamentar dos partidos E, F, G e H completará a com- posição da comissão. Suponhamos que seja um membro do Partido E e que, por critérios regimentais, ocupe a vaga, resultando na seguinte composição: 37 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Comissão A (10 vagas) Vagas na Comissão Partido Quantidade de membros (percentual) A 3 30% B 3 30% C 2 20% D 1 10% E 1 10% F – 0% G – 0% H – 0% TOTAL 10 100% Dessa feita, os partidos F, G e H, que representam, respectivamente, 3%, 1% e 1% da Casa, ficaram sem nenhum membro na comissão (0%). Já o Partido E, que repre- senta 5% da composição do Plenário da Casa, ficou com 10% das vagas da comissão (1 vaga). Os partidos de A a D, por sua vez, conseguiram manter na Comissão A a exata proporção que apresentam na Casa legislativa X. Esses dados são apresen- tados na tabela a seguir: Casa legislativa X Comissão A Vagas na Quan
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sua vez, conseguiram manter na Comissão A a exata proporção que apresentam na Casa legislativa X. Esses dados são apresen- tados na tabela a seguir: Casa legislativa X Comissão A Vagas na Quantidade de Vagas na Casa Quantidade de Partido Comissão membros (percentual) membros (percentual) A 30 30% 3 30% B 30 30% 3 30% C 20 20% 2 20% D 10 10% 1 10% E 5 5% 1 10% F 3 3% – 0% G 1 1% – 0% H 1 1% – 0% TOTAL 100 100% 10 100% Portanto, podemos perceber que, embora tenhamos procurado refletir a compo- sição partidária da Casa legislativa na comissão, isso não foi possível, uma vez que, enquanto o Partido E ficou sobrerrepresentado, os partidos F, G e H não puderam se fazer representar nesse órgão técnico. Daí a expressão “tanto quanto possível”, porque nem sempre é possível cumprir à risca a exata proporção da composição partidária das Casas legislativas nos seus colegiados internos. Logo, a expressão “tanto quanto possível” tende a conduzir o intérprete da lei a envidar esforços para esgotar os critérios matemáticos na distribuição proporcional das vagas nos órgãos internos da Casa, conforme a proporção que cada bancada de 38 partido ou bloco parlamentar representa na Casa legislativa. Capítulo I – Noções Elementares Porém, o legislador, ao regulamentar o disposto no § 1º do art. 58 da CF, não se ateve apenas a critérios matemáticos na interpretação do dever de assegurar, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou blocos parla- mentares na composição da Mesa da Câmara e de suas comissões. Constam no RICD critérios não matemáticos para distribuição das vagas
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a representação proporcional dos partidos ou blocos parla- mentares na composição da Mesa da Câmara e de suas comissões. Constam no RICD critérios não matemáticos para distribuição das vagas como, por exemplo, a garantia de uma vaga para membro da Minoria tanto na Mesa como nas comissões, bem como a existência de rodízio entre as bancadas não contempladas pelo prin- cípio da proporcionalidade partidária para ocupar vaga nas comissões temporárias (RICD, arts. 23 e 33, § 2º). 39 Capítulo II Noções Fundamentais do Processo Legislativo Processo legislativo O processo legislativo pode ser conceituado sob dois aspectos: o geral e o espe- cífico. Sob a ótica ampla, o processo tem relação com as funções típicas do Poder Legislativo, quais sejam: legislar, fiscalizar e representar. Nesse sentido, o processo legislativo compreenderia todas as atividades e procedimentos utilizados para viabi- lizar as competências do Congresso Nacional. Já no aspecto restrito, o processo legislativo é o conjunto de atos sucessivos realizados para a produção de lei (norma jurídica), conforme regras próprias aplicá- veis à elaboração de cada espécie normativa. Nesse aspecto, o processo legislativo tem relação tão somente com a função legislativa do Poder Legislativo. Para isso, o art. 59 da Constituição Federal enumera as espécies normativas a seguir: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provi- sórias, decretos legislativos e resoluções. Quanto à sequência de procedimentos, o processo legislativo pode ser classifi- cado em ordinário, sumário e especial.