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que dispensam a competência do Plenário da Casa respectiva, prazo para recurso na Câmara dos Deputados e, por fim, considerações sobre a apreciação terminativa no Senado Federal. 63 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Exemplos de projetos de lei convertidos em lei após apreciação com dispensa do Plenário em pelo menos uma das Casas. 1) Projetos de lei que dispensaram a competência do Plenário tanto na Câmara quanto no Senado e resultaram em norma jurídica: Projeto na Casa iniciadora Projeto na Casa Revisora Lei PL nº 2.171/2003 (CD) PLC nº 130/2009 (SF) 13.796/2019 PLS nº 212/2016 (SF) PL nº 7.752/2017 (CD) 13.696/2018 PLS nº 54/2017 (SF) PL nº 10.287/2018 (CD) 13.777/2018 2) Projetos de lei que dispensaram a competência do Plenário tanto na Câmara quanto no Senado, inclusive na apreciação de emendas da Casa revisora, e resultaram em norma jurídica ou ainda se encontravam em tramitação no fechamento desta edição: Câmara Câmara Senado Lei (Emendas do Senado) PL nº 2.171/2003 PLC nº 130/2009 3/4/2018 a (8/10/2003 a (25/6/2009 a 13.796 de 3/1/2019 12/12/2018 24/6/2009) 3/4/2018) A matéria ainda PL nº 2.607/2007 PLC nº 14/2011 25/10/2011 a se encontrava em (12/12/2007 a (1/4/2011 a ___/___/____ tramitação na CD em 30/3/2011) 25/10/2011) 29/10/2025 3) Projetos de lei de autoria parlamentar iniciados na Câmara dos Deputados e que dispensaram a competência do Plenário nessa Casa, mas que, no Senado Federal, deixaram de ser submetidos à apreciação terminativa das comissões e, portanto, sujeitaram-se à deliberação do Plenário independentemente de recurso ou urgência, para que pudess
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Senado Federal, deixaram de ser submetidos à apreciação terminativa das comissões e, portanto, sujeitaram-se à deliberação do Plenário independentemente de recurso ou urgência, para que pudessem ser transformados em lei: Projeto na Casa iniciadora Projeto na Casa Revisora Lei PL nº 5.602/2013 (CD) PLC nº 83/2018 (SF) 13.795/2019 PL nº 743/2015 (CD) PLC nº 2/2017 (SF) 13.610/2018 PL nº 619/2015 (CD) PLC nº 1/2017 (SF) 13.596/2018 PL nº 1.068/2015 (CD) PLC nº 50/2018 (SF) 13.730/2018 PL nº 8.212/2017 (CD) PLC nº 42/2018 (SF) 13.686/2018 4) Projetos de lei iniciados no Senado Federal que dispensaram a competência do Plenário nessa Casa e que, na Câmara dos Deputados, foram a princípio considerados sujeitos à apreciação conclusiva das comissões, mas, em de- corrência de aprovação de requerimento de urgência, sujeitaram-se à delibe- ração do Plenário dessa Casa para que viessem a ser convertidos em lei: 64 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Projeto na Casa iniciadora Projeto na Casa Revisora Lei PLS nº 309/2012 (SF) PL nº 2.834/2015 (CD) 13.797/2019 PLS nº 656/2015 (SF) PL nº 10.160/2018 (CD) 13.799/2019 PLS nº 167/2014 (SF) PL nº 10.107/2018 (CD) 13.787/2018 Extensão do regime de urgência às emendas do Senado A Câmara dos Deputados estende o regime de urgência decorrente do art. 155 do seu Regimento Interno às emendas oferecidas pelo Senado Federal a projeto de lei que tenha tramitado sob esse regime em seu âmbito enquanto Casa iniciadora. Exemplos: Projetos de Lei nos 1.530 e 3.030, ambos de 2015, que originaram as Leis nos 13.804/2019 e 13.771/2018, res
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ue tenha tramitado sob esse regime em seu âmbito enquanto Casa iniciadora. Exemplos: Projetos de Lei nos 1.530 e 3.030, ambos de 2015, que originaram as Leis nos 13.804/2019 e 13.771/2018, respectivamente. Em tese, essa lógica também se aplica a outros tipos de regime de urgência na Casa. A seguir a transcrição do des- pacho exarado em 2/7/2018 à Emendas do Senado Federal ao Projeto de Lei nº 1.530, de 2015: DESPACHO ÀS EMENDAS DO SF Às Comissões de Viação e Transportes; Desenvolvimento Econômico, Indústria, Comércio e Serviços; Segurança Pú- blica e Combate ao Crime Organizado e Constituição e Justiça e de Cidadania (Art. 54 RICD) Proposição Sujeita à Apreciação do Plenário. Regime de Trami- tação: Urgência (Art. 155, RICD) Projetos de lei do Poder Executivo e dispensa da competência do Plenário Projetos de autoria do Poder Executivo podem ser apreciados conclusivamente nas comissões da Câmara dos Deputados. Todavia, uma vez encaminhados ao Se- nado Federal para revisão, serão sempre de competência do Plenário nessa Casa revisora. Por exemplo, os Projetos de Lei nos 8.536/2017 (PLC nº 147/2017, no Se- nado) e 7.560/2017 (PLC nº 41/2018, no Senado), que foram transformados nas Leis nos 13.541/2017 e 13.717/2018, respectivamente. Cumpre registrar também projetos do Poder Executivo que iniciaram a tramitação sujeitos ao poder conclusivo das comissões na Câmara dos Deputados e, posterior- mente, perderam essa condição em razão de alteração do regime de tramitação de prioridade para urgência: PL nº 10.431/2018 (Lei nº 13.810/2019), PL nº 8.965/2017 (Lei nº 13.572/2017). Projeto
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mente, perderam essa condição em razão de alteração do regime de tramitação de prioridade para urgência: PL nº 10.431/2018 (Lei nº 13.810/2019), PL nº 8.965/2017 (Lei nº 13.572/2017). Projetos de lei do Senado e dispensa da competência do Plenário da Câmara Projeto do Senado Federal poderá ser apreciado conclusivamente pelas comis- sões da Câmara dos Deputados desde que seja de iniciativa de senador e não tenha sido apreciado no Plenário daquela Casa. Tendo em vista que o Senado submete à apreciação do Plenário os projetos de iniciativa de comissão, caso tais projetos cheguem à Câmara para revisão, serão obrigatoriamente de competência do Ple- nário dessa Casa também. Por exemplo: a Comissão Diretora do Senado Federal 65 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO apresentou o Projeto de Lei do Senado nº 405/2016 (PL nº 6.568/2016, na Câmara), o qual, para ser transformado na Lei nº 13.428/2017, passou pelo crivo do Plenário em ambas as Casas. O mesmo aconteceu com o PLS nº 553/2015, de autoria da Mesa Diretora, (PL nº 4.244/2015, na Câmara), transformado na Lei nº 13.302/2016, e com o PLS nº 479/2012, de autoria da Comissão Parlamentar de Inquérito do Trá- fico Nacional e Internacional de Pessoas no Brasil (PL nº 7.370/2014, na Câmara), transformado na Lei nº 13.344/2016. Projetos de Comissão Mista e competência do Plenário na Câmara e no Senado Projetos de lei de iniciativa de comissão mista são apresentados alternada- mente na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, nos termos do arts. 142 e 143 do Regimento Comum do Congresso Nacional, que estabelece seu regime especial de t
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a são apresentados alternada- mente na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, nos termos do arts. 142 e 143 do Regimento Comum do Congresso Nacional, que estabelece seu regime especial de tramitação. Esses projetos são sempre submetidos diretamente à apre- ciação do Plenário, sem a necessidade de exame nas comissões dessas Casas. Exemplos: PLS nº 292/2013 (PL nº 8.305/2014, na Câmara. Transformado na Lei nº 13.104/2015), PLS nº 9/2018 (PL nº 10.901/2018, na Câmara). Relação entre autoria do projeto e dispensa da competência do Plenário A tabela a seguir apresenta comparativo entre Câmara e Senado quanto a projetos de lei que podem ou não dispensar a competência do Plenário da res- pectiva Casa tendo em vista apenas a sua autoria. Câmara Senado Podem ser Plenário, Podem ser Plenário, conclusivos obrigatoriamente terminativos obrigatoriamente • Comissão, • Senadores, • Comissão ou • Senado, se de comissão • Câmara, se • Deputados, Mesa, ou Mesa, de deputado • Senado, se de aprovado con- • Câmara, se de • Comissão mista, e Autoria senador, e clusivamente na iniciativa de • Presidente da • Extraparlamentar, exceto CD e se assim o comissão ou República se do presidente da presidente do SF extraparlamentar, República, cuja autoria decidir, ouvidas • Comissão mista permite ser conclusivo as lideranças Projetos de lei sobre matéria indelegável Em relação a projetos de lei relativos a matéria que não possa ser objeto de delegação, há como exemplo o Projeto de Lei nº 9.557/2018, que altera a Lei nº 11.798, de 29 de outubro de 2008, para dispor sobre a composição do Conselho da Jus
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a que não possa ser objeto de delegação, há como exemplo o Projeto de Lei nº 9.557/2018, que altera a Lei nº 11.798, de 29 de outubro de 2008, para dispor sobre a composição do Conselho da Justiça Federal. Por ser matéria referente à organização do Poder Judiciário e, por isso, indelegável, o despacho inicial assinalou esse projeto como sendo de tramitação com prioridade (em razão da autoria) e sujeito à deliberação do 66 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Plenário. No decorrer da tramitação, a Câmara aprovou regime de urgência para o projeto. A matéria foi aprovada pelo Plenário das duas Casas e, após a sanção, transformado na Lei nº 13.788/2018. Projetos de lei sobre matéria penal De acordo com o art. 68 da Constituição Federal, direito individual é matéria indelegável, mas direito penal não o é. Todavia, na definição do rito de tramitação de projetos de lei sobre matéria penal, a Câmara dos Deputados adota uma interpre- tação que considera haver ou não direito individual em questão. Nesse caso, alguns projetos de lei sobre matéria penal envolvem direito individual, matéria indelegável e, por isso, não são submetidos ao poder conclusivo. Assim, a rigor, apenas aqueles projetos de lei que disponham sobre matéria penal que implique o cerceamento de liberdade do indivíduo (tipificação de crime, instituição ou majoração de pena de li- berdade) é que são considerados indelegáveis e, por isso, não admitem a apreciação conclusiva pelas comissões, sendo, então, submetidos à deliberação do Plenário. Seguem alguns exemplos extraídos da prática: 1) o Projeto d
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s indelegáveis e, por isso, não admitem a apreciação conclusiva pelas comissões, sendo, então, submetidos à deliberação do Plenário. Seguem alguns exemplos extraídos da prática: 1) o Projeto de Lei nº 3.030/2015, que originou a Lei nº 13.771/2018, que altera o art. 121 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal) [aumenta a pena do feminicídio em des- cumprimento das medidas protetivas de urgência...] – esse projeto teve a Câmara dos Deputados como Casa iniciadora e sua aprovação ocorreu em Plenário nas duas Casas do Congresso Nacional; 2) o Projeto de Lei do Senado nº 403/2003, que altera os §§ 3º e 4º do art. 155 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, para tipificar o furto de energia e sinais – não obstante ter sido apreciado em caráter terminativo no Senado Federal, ao chegar à Câmara dos Deputados, foi cadastrado como PL nº 239/2007 e iniciou sua tramitação sob o rito de matéria sujeita à deliberação do Plenário. Em 29/10/2025, a matéria ainda se en- contrava em tramitação na Câmara dos Deputados; e 3) o Projeto de Lei do Senado nº 216, de 2015, cujo conteúdo envolvia tipificação de crime e previsão de pena de reclusão e multa, foi apreciado em caráter terminativo no Senado Federal. Na Câ- mara dos Deputados, o projeto foi protocolizado como PL nº 2.437/2019, que altera o Decreto-Lei nº 2.848 de dezembro de 1940 (Código Penal), para tipificar o crime de apropriação ou desvio de recursos destinados a programas de transferência de renda, a ações de saúde ou à merenda escolar. O projeto recebeu o enquadramento de matéria suje
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ipificar o crime de apropriação ou desvio de recursos destinados a programas de transferência de renda, a ações de saúde ou à merenda escolar. O projeto recebeu o enquadramento de matéria sujeita à deliberação do Plenário. Fase de emendamento Em regra, por turno de apreciação, há uma única fase destinada à apresentação de emendas aos projetos. Às vezes os regimentos indicam as comissões como o local reservado ao exercício dessa prerrogativa parlamentar, como no caso de emendas a proposta de emenda à Constituição, projeto de código ou projetos de lei sujeitos à apreciação conclusiva das comissões da Câmara dos Deputados (RICD, arts. 119, 202, § 3º, e 205, § 4º). Em outras situações, a oportunidade de propor emendas ocorre em plenário, como no caso de proposições sujeitas à deliberação do Plenário, que podem, inclusive, receber emendas aglutinativas durante a votação, ou, ainda, o do 67 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO projeto de resolução que modifique o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, para o qual se prevê a possibilidade de emendamento prévio à sua distribuição ao colegiado competente para emitir parecer (RICD, arts. 120, 122 e 216, § 1º). Conforme já mencionado, quando a matéria se sujeita à apreciação conclusiva das comissões na Câmara dos Deputados, a fase de emendamento ocorre nas co- missões. Nesse caso, cada comissão a que for distribuído o projeto deve abrir o prazo de cinco sessões plenárias para o oferecimento de emendas por qualquer deputado ou pela Comissão de Legislação Participativa. A rigor, esse prazo é aberto a partir da designação do relator n
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o de cinco sessões plenárias para o oferecimento de emendas por qualquer deputado ou pela Comissão de Legislação Participativa. A rigor, esse prazo é aberto a partir da designação do relator na comissão. Apenas na hipótese de o relator concluir seu parecer pela apresentação de substitutivo, será aberto novo prazo de cinco sessões destinado exclusivamente ao recebimento de emendas apresen- tadas apenas por membros do colegiado (RICD, arts. 119, I e II). No Senado Federal, independentemente de a matéria estar sujeita à apreciação terminativa das comissões ou à deliberação do Plenário, os membros da comissão em que a matéria estiver tramitando poderão apresentar emenda durante a trami- tação da matéria no colegiado, não havendo a necessidade de abertura de prazo para essa finalidade. No caso de matéria sujeita à apreciação terminativa das comissões, o Senado abre, na primeira ou na única comissão constante do despacho de distribuição, o prazo de cinco dias úteis, a contar da publicação da matéria no Diário do Senado Federal, para que qualquer senador possa oferecer emenda ao projeto (arts. 122 e 235, I). A título de exemplo, na ficha de tramitação do PL nº 4.464/2021, consta o seguinte registro: “A matéria vai à CMA, seguindo posteriormente à CAE, em decisão terminativa, cabendo apresentação de emendas perante a primeira Comissão pelo prazo de cinco dias úteis, nos termos do art. 122, II, c, do Regimento Interno. Prazo para recurso Na Câmara dos Deputados, o prazo para recurso contra o poder conclusivo é aberto ao final da apreciação do projeto de lei pelas comissões e, também
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c, do Regimento Interno. Prazo para recurso Na Câmara dos Deputados, o prazo para recurso contra o poder conclusivo é aberto ao final da apreciação do projeto de lei pelas comissões e, também, no caso de apreciação conclusiva de substitutivo do Senado Federal a projeto da Câmara. Como exemplo, na ficha de tramitação do Projeto de Lei nº 2.171/2003, o prazo para recurso referente à apreciação conclusiva foi de 5 a 13 de maio de 2009 em relação ao projeto e de 30 de novembro a 11 de dezembro de 2018 no que tange ao Substitutivo do Senado. No Senado Federal, o prazo para a apresentação do recurso contra a compe- tência terminativa é de cinco dias úteis contados a partir da publicação da comu- nicação da comissão que concluiu a apreciação no avulso eletrônico da ordem do dia da sessão seguinte, constante do Diário do Senado Federal. Com isso, o presi- dente do Senado, uma vez cientificado da finalização da apreciação terminativa, dá ciência aos seus pares para eventual interposição de recurso para que a matéria seja apreciada pelo Plenário do Senado. O referido recurso deve ser assinado por um décimo dos membros do Senado e dirigido ao presidente da Casa. Esgotado o referido prazo sem que haja a interposição do recurso a matéria é, conforme o caso, encaminhada à sanção do chefe do Poder Executivo, promulgada, remetida à Câmara dos Deputados ou arquivada. 68 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Senado Federal: projetos que dispensam a apreciação do Plenário (apreciação terminativa) Em relação especificamente a projetos de lei, o Senado Federal somente admit
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is do Processo Legislativo Senado Federal: projetos que dispensam a apreciação do Plenário (apreciação terminativa) Em relação especificamente a projetos de lei, o Senado Federal somente admite dispensar a competência do Plenário para que ocorra a apreciação terminativa pelas comissões no caso de projetos que sejam de iniciativa parlamentar. Enquanto os pro- jetos de lei de senadores seguem esse rito como regra, os de iniciativa parlamentar oriundos da Câmara dos Deputados somente poderão ser apreciados em caráter terminativo no Senado se atenderem a dois requisitos: 1) houverem sido apreciados conclusivamente pelas comissões da Câmara dos Deputados; 2) o presidente do Senado, ouvidas as lideranças, conferir às comissões dessa Casa competência para apreciar, terminativamente, a matéria (RISF, art. 91, I e § 1º, IV). Assim, cabe concluir que todo projeto de lei de iniciativa extraparlamentar ou que tenha sido apreciado pelo Plenário da Câmara dos Deputados será obrigatoriamente de competência do Plenário do Senado Federal. No Senado Federal, as proposições reservadas à competência terminativa das comissões não poderão ser apreciadas em regime de urgência, salvo se da decisão proferida houver recurso interposto por um décimo dos membros do Senado para discussão e votação da matéria pelo Plenário (RISF, art. 336, parágrafo único). Também no Senado Federal, quando a uma proposição é reservada à compe- tência terminativa das comissões, não cabe apreciá-las em regime de urgência enquanto a matéria permanecer na fase de exame nas comissões. Tais proposi- ções somente poderão receb
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ada à compe- tência terminativa das comissões, não cabe apreciá-las em regime de urgência enquanto a matéria permanecer na fase de exame nas comissões. Tais proposi- ções somente poderão receber o regime de urgência em caráter excepcional, isto é, se, depois de concluída a tramitação pelas comissões e proferida a decisão terminativa, houver recurso interposto por um décimo dos membros do Senado para discussão e votação da matéria pelo Plenário. Em outras palavras, uma vez conferida às comissões competência terminativa em relação a determinada pro- posição, não há que se cogitar em regime de urgência no Senado Federal para suprimir desses colegiados tal poder, pois a urgência somente poderá ser apli- cada após ter sido invocada a competência do Plenário por meio da interposição do recurso previsto na Constituição Federal. Comparativamente, na Câmara dos Deputados, o projeto de lei pode iniciar sua tramitação sujeito à apreciação conclusiva das comissões e, ao longo do percurso, ter o seu regime de tramitação alterado para urgência. Isso implica necessaria- mente na perda do poder conclusivo. Logo, a matéria passa a ser de competência do Plenário da Casa (RICD, art. 24, II). No Senado Federal, é comum os projetos sujeitos à apreciação terminativa serem distribuídos a uma única comissão, mas às vezes são distribuídos a mais de uma como nos casos dos PL nº 4.464/2021 e PLS nº 46/2015, conforme discriminado na tabela a seguir: 69 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Projeto no Senado Comissão no Senado Projeto na Câmara Lei Comissão de PL nº 4.550/2021 Educa ção, Cultura e PL nº
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orme discriminado na tabela a seguir: 69 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Projeto no Senado Comissão no Senado Projeto na Câmara Lei Comissão de PL nº 4.550/2021 Educa ção, Cultura e PL nº 4.550/2021 14.732/2023 Esporte Comissão de Meio Ambiente e Comis- Projeto ainda se encontrava em tramitação no Senado PL nº 4.464/2021 são de Assuntos em 29/10/2025 Econômicos Projeto continuava em Comissão de tramitação na Câmara em PL nº 4.458/2021 Educação, Cultura e PL nº 4.458/2021 29/10/2025 (Apensado ao PL Esporte nº 3.385/20221) Comissão de Cons- PLS nº 36/2018 tituição, Justiça e PLC nº 10.020/2018 13.728/2018 Cidadania Comissão de Cons- PLS nº 64/2018 tituição, Justiça e PLC nº 10.269/2018 13.769/2018 Cidadania Comissão de PLS nº 212/2016 Educação, Cultura e PLC nº 7.752/2017 13.696/2018 Esporte Comissão de Dire- tos Humanos e Le- gislação Participa- PLS nº 46/2015 PLC nº 2.995/2015 13.409/2016 tiva e Comissão de Educação, Cultura e Esporte Em se tratando de projeto subordinado à apreciação terminativa e que deva ser distribuído a mais de uma comissão de mérito, o presidente do Senado poderá de- finir qual a comissão de maior pertinência que deva decidir sobre a matéria (RISF, art. 49). Por exemplo, na ficha de tramitação do PLS nº 46/2015, consta o seguinte registro de despacho: “Às Comissões de Diretos Humanos e Legislação Participa- tiva; e de Educação, Cultura e Esporte, cabendo à última a decisão terminativa”. O presidente do Senado também poderá determinar que o estudo da matéria seja realizado em reunião conjunta das comissões, observado, no que couber, o disposto no a
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tima a decisão terminativa”. O presidente do Senado também poderá determinar que o estudo da matéria seja realizado em reunião conjunta das comissões, observado, no que couber, o disposto no art. 113 do Regimento Interno do Senado Federal. Vejamos: RISF
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Art. 49. Na distribuição das matérias subordinadas, na forma do art. 91, à apre- ciação terminativa das comissões, o presidente do Senado, quando a propo- sição tiver seu mérito vinculado a mais de uma comissão, poderá: I – definir qual a comissão de maior pertinência que deva sobre ela decidir; II – determinar que o seu estudo seja feito em reunião conjunta das comis- sões, observado, no que couber, o disposto no art. 113. 70 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Princípios do processo legislativo O processo legislativo pode ser entendido como o conjunto de atos preorde- nados (iniciativa, emenda, votação, sanção ou veto, promulgação e publicação), praticados pelos órgãos competentes, com o objetivo de criar normas do direito. A doutrina atual apresenta alguns princípios gerais que regem o processo legife- rante e que lhe dão características. Mas, afinal, o que são princípios? Princípios são precisamente a síntese dos va- lores mais relevantes de um determinado sistema jurídico. No caso do processo legislativo, os princípios são verdadeiros alicerces para elaboração das normas ju- rídicas e servem de esteio para interpretação e integração das normas constitucio- nais e regimentais que o disciplinam. Esses princípios, entretanto, tratam do aspecto dinâmico do processo legisla- tivo, chamado procedimento legislativo, no qual ocorrem as fases de elaboração da norma jurídica. De acordo com Silva (2017, p. 52), os mais importantes princípios do processo legislativo são: a) publicidade; b) oralidade; c) separação da discussão e da votação; d) unidade da legis