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eis delegadas, medidas provi- sórias, decretos legislativos e resoluções. Quanto à sequência de procedimentos, o processo legislativo pode ser classifi- cado em ordinário, sumário e especial. O modelo de processo legislativo bicameral é o referente à elaboração de leis ordinárias, que engloba três fases distintas: a) introdutória (ou de iniciativa); b) constitutiva (discussão e aprovação, sanção e/ou veto); c) complementar (promulgação e publicação). A seguir, discorremos resumidamente sobre essas fases. Fase introdutória O art. 61 da Constituição Federal dispõe sobre a iniciativa dos projetos de lei complementar e ordinária. Nesse sentido, a apresentação dessas espécies de pro- posição cabe a qualquer deputado ou senador, ou comissão da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional, ao presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos tribunais superiores, ao procurador-geral da República e aos cidadãos. A seguir, apresentamos os dispositivos constitucionais referentes à iniciativa das leis pelos agentes públicos, órgãos públicos e cidadãos: z deputado(s): art. 61, caput; z senador(es): art. 61, caput; 41 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO z comissão da Câmara dos Deputados: art. 61, caput; z comissão do Senado Federal: art. 61, caput; z comissão do Congresso Nacional: art. 61, caput; z presidente da República: arts. 61, caput, e 84, III (disposições gerais); art. 61, § 1º (competência privativa); arts. 62 e 84, XXVI (medidas provisórias); art. 68 (lei delegada); e art. 165 (leis orçamentárias); z Supremo Tribunal Federal: art. 93, caput, I e II (lei complementar); e
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etência privativa); arts. 62 e 84, XXVI (medidas provisórias); art. 68 (lei delegada); e art. 165 (leis orçamentárias); z Supremo Tribunal Federal: art. 93, caput, I e II (lei complementar); e art. 96, II, a e b; z tribunais superiores: art. 96, II, a e b; z Tribunal de Contas da União: art. 73, caput, in fine; e art. 96, II, a e b; z procurador-geral da República: arts. 127, § 2º, e 128, § 5º; z Defensoria Pública da União: arts. 134, § 4º, e 96, II, a e b (EC nº 80/2014); z cidadãos: art. 61, § 2º. Tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal detêm competência pri- vativa quanto à iniciativa de lei para fixação da remuneração dos cargos, empregos e funções de seus serviços, observados os parâmetros estabelecidos na lei de di- retrizes orçamentárias (CF, arts. 51, IV, e 52, XIII). Na Câmara dos Deputados, essa iniciativa é exercida pela Mesa Diretora (RICD, art. 15, XVII). No Senado Federal, cabe à Comissão Diretora apresentar projeto de lei com essa finalidade (RISF, art. 98, III). Fase constitutiva A fase constitutiva engloba a deliberação legislativa e a deliberação executiva. Na primeira, ocorrem o exame nas comissões, a discussão e a votação do projeto de lei em cada uma das Casas do Congresso Nacional. Na segunda, o chefe do Poder Executivo exerce sua decisão por meio de sanção ou veto. Deliberação legislativa: o coração do processo de formação da lei A deliberação legislativa constitui a espinha dorsal da fase constitutiva do pro- cesso legislativo, no qual o Poder Legislativo – a Câmara dos Deputados e o Se- nado Federal, atuando separadamente ou em conjunt
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lativa constitui a espinha dorsal da fase constitutiva do pro- cesso legislativo, no qual o Poder Legislativo – a Câmara dos Deputados e o Se- nado Federal, atuando separadamente ou em conjunto – examina, discute e vota as proposições, moldando-as até sua forma final. Essa etapa é fundamental para a qualidade, a legitimidade e a adequação das normas ao ordenamento jurídico e às necessidades da sociedade. O papel estratégico das comissões O processo deliberativo inicia-se, em regra, com o exame da proposição nas comissões parlamentares. Conforme o princípio do exame prévio, as comissões atuam como filtros técnicos e especializados, ao realizarem análise aprofundada da proposição. De acordo com o campo temático ou a área de atividade (competência regimental), as comissões emitem pareceres que abordam, conforme o caso: 42 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo z constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e técnica le- gislativa – avaliam a conformidade da proposição com a Constituição Fe- deral e o arcabouço legal existente; z adequação financeira e orçamentária – apreciam os aspectos financeiros e orçamentários públicos de quaisquer proposições que importem aumento ou diminuição da receita ou da despesa pública, quanto à compatibilidade e à adequação com o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA); z mérito – analisam a relevância, a oportunidade e a conveniência da propo- sição para o interesse público. Em certos casos, as comissões podem exercer o poder conclusivo (na Câmara dos De
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A); z mérito – analisam a relevância, a oportunidade e a conveniência da propo- sição para o interesse público. Em certos casos, as comissões podem exercer o poder conclusivo (na Câmara dos Deputados, RICD, art. 24, II), ou a apreciação terminativa (no Senado Federal, RISF, arts. 91 e 92), o que lhes permite aprovar projetos de lei ordinária5sem a ne- cessidade de deliberação do Plenário. Contudo, essa dispensa não é absoluta, pois é excepcionada para matérias específicas (como projetos de leis complementares, códigos ou iniciativas populares ou de comissões) e, fundamentalmente, pode ser revertida mediante recurso de 1/10 (um décimo) dos membros da respectiva Casa. É importante ressaltar a diferença procedimental entre as Casas: na Câmara dos Deputados, a proposição somente será submetida ao Plenário se tal recurso for aprovado em Plenário; no Senado Federal, a mera apresentação do recurso já é suficiente para que o projeto de lei passe a ser sujeito à deliberação do Plenário da Casa. A casuística da apreciação conclusiva, exemplificada por projetos que se transformaram em lei com ou sem passagem pelo Plenário, demonstra a dinâmica e as nuances desse mecanismo. Adiante, neste capítulo, consta abordagem aprofun- dada sobre esse poder conclusivo. A força da discussão e do debate No caso de matéria sujeita à deliberação do Plenário, após o exame em comis- sões, a proposição avança para a discussão no Plenário. Essa fase dos trabalhos é dedicada ao debate público, no qual o princípio da oralidade se manifesta. Par- lamentares apresentam argumentos favoráveis e contrários, prop
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discussão no Plenário. Essa fase dos trabalhos é dedicada ao debate público, no qual o princípio da oralidade se manifesta. Par- lamentares apresentam argumentos favoráveis e contrários, propõem emendas e buscam convencer seus pares sobre a melhor solução legislativa. A discussão permite o aprofundamento do tema, a consideração de diferentes perspectivas e a negociação política para aprimorar o texto. A vitalidade do debate parlamentar é um pilar da democracia representativa. 5 Na Câmara dos Deputados, por força do Parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania nº 9/1990, os projetos de decreto legislativo que dispõem sobre a outorga ou a renovação de concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, nos termos do art. 223 da CF, também tramitam em apreciação conclusiva, salvo interposição de recurso nos termos do art. 132, § 2º, do RICD, e com rito de urgência constitucional, nos termos dos § 2º e 4º do art. 64 da CF. No âmbito do Senado Federal, os incisos II e III do caput e o § 1º do art. 91 do RISF contemplam a apreciação terminativa de projetos de resolução e de projetos de decreto legislativo relativos a determi- 43 nados assuntos e nas condições que especificam. FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO A decisão pela votação: quóruns e maiorias A votação é o clímax da deliberação legislativa, quando a Casa expressa sua von- tade decisória. Para que a votação seja válida, é essencial a observância de quóruns específicos, que definem a quantidade mínima de parlamentares presentes e/ou a proporção de votos necessári
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tade decisória. Para que a votação seja válida, é essencial a observância de quóruns específicos, que definem a quantidade mínima de parlamentares presentes e/ou a proporção de votos necessária para a aprovação de uma matéria. Abordagem sobre os principais tipos de quórum consta mais adiante neste capítulo. A modalidade (ostensiva ou secreta) e o processo (simbólico ou nominal) de vo- tação podem variar. A modalidade ostensiva é realizada pelo processo simbólico ou nominal (pelo painel eletrônico ou, em caso de não funcionamento e em situações específicas, por chamada dos parlamentares). A modalidade secreta é realizada pelo sistema eletrônico ou por cédulas. Cada parlamentar tem o direito de manifestar seu voto (favorável, contrário, em branco, nulo) ou abster-se, com implicações regimen- tais distintas para o cômputo do quórum e do resultado. A dinâmica bicameral: colaboração e revisão No modelo bicameral federal brasileiro, a deliberação legislativa se desdobra entre a Casa iniciadora (onde a proposição foi apresentada) e a Casa revisora. z A Casa iniciadora pode: » rejeitar o projeto, e este será arquivado; » aprovar integralmente o projeto, e este seguirá para a Casa revisora; » aprovar o projeto com emendas, e o texto emendado seguirá para a Casa revisora. z A Casa revisora pode: » rejeitar o projeto, e este será arquivado; » aprovar integralmente o projeto, e este será encaminhado para sanção ou veto presidencial; » aprovar o projeto com emendas, e este será devolvido à Casa iniciadora para deliberação apenas sobre as emendas. Essa dinâmica de "ida e volta" entre as
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do para sanção ou veto presidencial; » aprovar o projeto com emendas, e este será devolvido à Casa iniciadora para deliberação apenas sobre as emendas. Essa dinâmica de "ida e volta" entre as Casas garante dupla análise e aprimo- ramento do texto legislativo, com preponderância da Casa iniciadora, no caso da apreciação de projetos (de lei, de decreto legislativo ou de resolução do Congresso Nacional), uma vez que a Casa iniciadora dará a última palavra sobre o texto final aprovado. Implicações práticas e relevância A fase de deliberação legislativa não é meramente procedimental. Trata-se do “palco” no qual a vontade popular, representada pelos parlamentares, é traduzida em normas jurídicas que são obrigatórias para todos e que não podem ser deso- bedecidas ou modificadas por acordos particulares (normas cogentes). A rigorosa observância dos princípios e dos quóruns assegura a legitimidade democrática e 44 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo a validade jurídica das leis. O conhecimento aprofundado dessa fase é, portanto, indispensável para compreender o sistema legislativo brasileiro, em sua complexi- dade e robustez, e para que cidadãos possam interagir e influenciar efetivamente na construção do direito em nosso país. Deliberação executiva Sanção É a concordância do presidente da República com o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional. Incide sobre o projeto, podendo ser expressa ou tácita. Para isso, o chefe do Poder Executivo dispõe de quinze dias úteis para se manifestar (sanção expressa). Superado esse período sem o posicionamento do presi
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eto, podendo ser expressa ou tácita. Para isso, o chefe do Poder Executivo dispõe de quinze dias úteis para se manifestar (sanção expressa). Superado esse período sem o posicionamento do presidente, a matéria é considerada tacitamente sancionada. Veto A concepção atual de veto teve origem no pensamento de Montesquieu – assi- nalado na obra O espírito das leis –, que o inscreveu como prerrogativa atribuída ao Poder Executivo como participante da elaboração da legislação (Silva, 2017, p. 222). Para Moraes (2024, p. 725), o veto é a manifestação de discordância do presidente da República com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Santana (1997, p. 124) considera o veto o oposto da sanção, interpretando-o como uma sanção negativa. Temer (2017, p. 141) entende que vetar, na denotação constitucional, sig- nifica discordar dos termos de um projeto de lei. Lenza (2025, p. 622) afirma que, observadas as regras que enumera, “em caso de discordância, poderá o presidente da República vetar o projeto de lei, total ou parcialmente”. Moraes (2024, p. 725) compreende que a natureza jurídica do veto é ponto de dis- cordância entre os doutrinadores, já que há juristas que entendem tratar-se de um di- reito, outros, de um poder, havendo ainda a tese intermediária que o prescreve como um poder-dever do presidente da República. Para Silva (2017, p. 223), juridicamente o veto é um poder que se confere ao chefe do Executivo de devolver ao Legislativo o projeto de lei que julgar inconstitucional ou inconveniente aos interesses nacionais, para efeito de nova consideração. Antes de aprese
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nfere ao chefe do Executivo de devolver ao Legislativo o projeto de lei que julgar inconstitucional ou inconveniente aos interesses nacionais, para efeito de nova consideração. Antes de apresentarmos a classificação e as características do veto, vejamos o entendimento de Silva (2017, p. 223-224) sobre o interesse do Poder Executivo ao vetar um projeto de lei: Basicamente o veto é um instrumento de controle da legislação não apenas do ponto de vista da constitucionalidade, como também dos interesses, con- teúdo do projeto de lei. [...] serve ele para selecionar a matéria e interesses a serem tutelados em face do programa de governo adotado pelo Executivo. Há, aqui, a possibilidade de harmonizar o exercício do poder de veto com o exercício do poder de inicia- tiva legislativa governamental. Este, como vimos, constitui um instrumento de atuação de um programa político, programa de governo. Acontece que, através da iniciativa parlamentar e do poder de emendar, são adotados projetos de 45 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO leis, no Parlamento, inadequados ou incompatíveis com o programa governa- mental, os quais, convertidos em lei, importam desvio ou elemento perturbador do plano de governo. O veto, nesse caso, atua como um fator corretivo, se- gundo a ideologia do governo, numa tentativa de impedir que tais leis venham desarticular sua programação. Ao pesquisar sobre a matéria, observamos a inexistência de posicionamento unânime entre renomados doutrinadores quanto à classificação e às características do veto. Silva (2017, p. 224) o classifica em total ou parcial, legislativo
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s a inexistência de posicionamento unânime entre renomados doutrinadores quanto à classificação e às características do veto. Silva (2017, p. 224) o classifica em total ou parcial, legislativo e relativo ou suspensivo. Conforme Moraes (2024, p. 725-726), o veto deve ser: a) expresso; b) motivado ou formalizado; c) total ou parcial; d) supressivo; e) superável ou relativo. Já para Pinho (2012), quanto à motivação, o veto pode ser jurídico ou político e, quanto à amplitude, classifica-se como parcial ou total, além do que todo veto deve ser caracterizado como: a) fundamentado; b) relativo; c) suspensivo; d) irretratável (Pinho, 2012, p. 100-101). É relativo, pois pode ser rejeitado pelo Congresso Nacional, e considerado sus- pensivo, uma vez que impede a entrada em vigor da parte vetada. Além disso, é irretratável, não podendo o chefe do Poder Executivo voltar atrás em sua decisão. O veto jurídico ocorre quando o chefe do Executivo considera a matéria inconsti- tucional. Já o político se caracteriza quando o Executivo entende que o conteúdo do projeto é contrário ao interesse público. Será jurídico e político quando considerado tanto inconstitucional como contrário ao interesse público. Será total se o veto recair sobre a integralidade do projeto, e parcial quando incidir sobre texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea (CF, art. 66, § 2º). A litera- lidade do texto da Constituição Federal não permite o veto sobre item, expressão ou palavra. Nos termos do art. 10 da Lei Complementar nº 95/1998, alterada pela Lei Complementar nº 107/2001, a alínea pode se subdividir
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uição Federal não permite o veto sobre item, expressão ou palavra. Nos termos do art. 10 da Lei Complementar nº 95/1998, alterada pela Lei Complementar nº 107/2001, a alínea pode se subdividir em item, que também é considerado um dispositivo da lei, porém o art. 66, § 2º, da CF, não o incluiu entre as partes da lei que, isoladamente, são passíveis de veto parcial. Nesta edição, acres- centamos o singular caso referente ao Veto nº 21 de 2019. Na Mensagem do presi- dente da República que comunica o veto, consta: Alíneas aj e ak do inciso do art. 56 “aj) cargo de natureza especial de Subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República;” “ak) os seguintes cargos do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS: 1. 6 (seis) DAS-2; e 2. 11 (onze) DAS-1;” Apesar de a citada mensagem informar expressamente o veto à alínea “ak”, na cédula de votação eletrônica que constou no Portal do Congresso Nacional no dia 21/8/2019, dentre as dezenas de dispositivos vetados da lei, encontravam-se, separadamente, os itens 1 e 2 da alínea “ak” do inciso do art. 56 da Lei nº 13.844/2019, conforme imagem a seguir: 46 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Esse formato constante da cédula exigia que os congressistas votassem duas vezes em relação à citada alínea, uma em relação ao item 1 e outra quanto ao item 2. Dessa forma, permitiria aos parlamentares aprovarem ou rejeitarem os dois itens ou, ainda, manterem um e rejeitarem o outro. Em nosso entendimento, em conformidade com o texto constitucional e a mensagem presidencia
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aos parlamentares aprovarem ou rejeitarem os dois itens ou, ainda, manterem um e rejeitarem o outro. Em nosso entendimento, em conformidade com o texto constitucional e a mensagem presidencial, deveria haver uma única opção em relação à alínea “ak”, ou seja, opção que a contemplasse integralmente. Uma vez vetado determinado projeto de lei pelo presidente da República, cabe ao Congresso Nacional apreciar o veto, dentro de trinta dias corridos desde o recebi- mento – protocolização na Presidência do Senado Federal, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. Esgotado esse prazo sem deliberação, o veto será incluído na ordem do dia da sessão imediata do Congresso Nacional, sobrestadas as demais proposições, até que se ultime sua votação final. Se o veto for rejeitado, ou seja, se não for mantido, será o projeto encaminhado ao presidente da República para promulgação. Nesse caso, se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo presidente da República, o presidente do Se- nado Federal a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao vice- -presidente do Senado fazê-lo (CF, art. 66, §§ 4º a 7º). É importante ressaltar o conteúdo do Regimento Comum do Congresso Nacional, art. 104-A, que trata sobre a matéria, in verbis:
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Art. 104-A. O prazo de que trata o § 4º do art. 66 da Constituição Federal será con- tado da protocolização do veto na Presidência do Senado Federal. (grifo nosso) Note-se a consonância entre o prazo assinalado no referido regimento e o § 4º da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 76/2013, já que este prescreve:
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Art. 66. [...] [...] § 4º O veto será apreciado em sessão conjunta dentro de trinta dias a contar do seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. (grifo nosso) A Emenda Constitucional nº 76/2013 aboliu a votação secreta nos casos de perda de mandato de deputado ou senador e de apreciação de veto. O procedimento de análise dos vetos previsto no Regimento Comum, que já havia sido alterado pela Re- solução nº 1/2013, foi novamente modificado pela Resolução nº 1/2015. Destacamos as modificações decorrentes dessa resolução: 1ª) a supressão das exigências regi- mentais tanto de constituição de comissão mista para apreciar veto quanto de defi- nição de calendário para sua tramitação; 2ª) a determinação de apreciação de veto 47 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO por votação nominal, em regra, por meio de cédula que contenha todos os vetos constantes da pauta e que permita a apuração eletrônica; 3ª) a previsão de discussão em globo de todos os vetos constantes da pauta, durante apenas cinco minutos por orador; 4ª) o estabelecimento de cota por bancada em cada Casa para destaque de dispositivos vetados para serem apreciados nominalmente pelo painel eletrônico; 5ª) a possibilidade de obstrução de bancada em relação a itens da cédula. Além disso, as novas regras preservaram as seguintes alterações que haviam sido introduzidas pela Resolução nº 1/2013: 1ª) a solução da antinomia que havia entre o disposto na Constituição Federal e no Regimento Comum quanto ao marco inicial para contagem do prazo de trinta dias para apreciação de vet
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1/2013: 1ª) a solução da antinomia que havia entre o disposto na Constituição Federal e no Regimento Comum quanto ao marco inicial para contagem do prazo de trinta dias para apreciação de vetos; 2ª) a su- pressão da exigência regimental de convocação de sessão conjunta a realizar-se dentro de 72 horas para leitura dos vetos (que na prática passaram a ser lidos em sessão do Senado Federal após a promulgação da Resolução nº 1/2015); 3ª) a reite- ração da previsão constitucional de sobrestamento da deliberação das demais pro- posições constantes da pauta da sessão imediata, enfatizando que essa restrição incide exclusivamente sobre a pauta das sessões conjuntas do Congresso Nacional, até que se ultime a votação de vetos recebidos há mais de trinta dias; 4ª) a fixação de convocação de sessão conjunta para a terceira terça-feira de cada mês para apre- ciação de vetos. Fase complementar A fase complementar do processo legislativo compreende a promulgação e a publicação. Aquela corresponde ao ato que atesta a existência de uma lei, ou seja, é a ordenação para a publicação da lei, traduzindo a eficácia do ato normativo. A pro- mulgação é, portanto, imprescindível para a eficácia da lei. Vale lembrar que a pro- mulgação incide sobre a própria lei, diferentemente da sanção e do veto, que incidem sobre o projeto. A publicação corresponde ao ato de divulgação, pelo Diário Oficial da União, de que há uma nova lei no ordenamento jurídico nacional. Em virtude de diver- gência entre doutrinadores, cumpre esclarecer que, pelo fato de a promulgação e a publicação incidirem sobre a lei (e nã