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rídica. De acordo com Silva (2017, p. 52), os mais importantes princípios do processo legislativo são: a) publicidade; b) oralidade; c) separação da discussão e da votação; d) unidade da legislatura; e) exame prévio dos projetos por comissões parlamentares. O princípio da publicidade refere-se à necessidade de as deliberações das Casas legislativas serem públicas. Essa publicidade pode ser observada sob três aspectos: 1º) possibilidade efetiva de o público assistir às deliberações das Casas legislativas; 2º) elaboração de atas das sessões do Plenário e das reuniões de comissões, sua aprovação e disponibilização ao público em geral; 3º) publicação pela imprensa de resumos ou extratos das atas públicas dos trabalhos legislativos e, em regra, da livre informação do ocorrido em suas sessões e reuniões. No Brasil, a publicidade oficial dos atos legislativos no âmbito federal realiza-se por meio do Diário do Congresso Nacional, do Diário da Câmara dos Deputados e do Diário do Senado Federal. Também dão publicidade aos atos e aos trabalhos das duas Casas do Congresso Nacional: a TV Câmara e a TV Senado; o Jornal da Câmara e o Jornal do Senado; a Rádio Câmara e a Rádio Senado; os sítios eletrônicos do Con- gresso Nacional (www.congresso.leg.br), da Câmara dos Deputados (www.camara. leg.br) e do Senado Federal (www.senado.leg.br). Outra forma de acesso aos trabalhos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ocorre pela permissão dada a qualquer pessoa para assistir às sessões das duas Casas e às reuniões de suas comissões que tenham caráter público. Além do mais, tanto a Câmara (R
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Senado Federal ocorre pela permissão dada a qualquer pessoa para assistir às sessões das duas Casas e às reuniões de suas comissões que tenham caráter público. Além do mais, tanto a Câmara (RICD, art. 260) quanto o Senado (RISF, art. 186) per- mitem que jornalistas e demais profissionais da imprensa, do rádio e da televisão, credenciados, acompanhem as atividades legislativas em geral, como as sessões e 71 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO reuniões públicas. Dessa forma, garante-se o exercício de atividades jornalísticas, de informação e de divulgação concernentes às Casas legislativas e a seus mem- bros. O credenciamento de profissionais de imprensa ocorre normalmente perante a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, conforme art. 260 do RICD, e perante a Mesa Diretora do Senado Federal, nos termos do art. 186 do RISF. No entanto, esse princípio encontra algumas exceções, consubstanciadas na existência de sessões secretas, cujas atas são guardadas em sigilo (RICD, arts. 92 a 94; RISF, arts. 190 a 198; RCCN, art. 27). Há, ainda, nos regimentos da Câmara e do Senado, a possibilidade de se realizarem reuniões de comissões reservadas ou secretas (RICD, art. 48; RISF, art. 110). O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, ao tratar da ata de reunião se- creta de comissão, assim estabelece, no § 6º do art. 48:
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Art. 48. [...] [...] § 6º A ata da reunião secreta, acompanhada dos pareceres e emendas que foram discutidos e votados, bem como dos votos apresentados em sepa- rado, depois de fechados em invólucro lacrado, etiquetado, datado e rubri- cado pelo presidente, pelo secretário e demais membros presentes, será enviada ao Arquivo da Câmara com indicação do prazo pelo qual ficará in- disponível para consulta. O § 3º do art. 93 do RICD, por sua vez, trata da ata da sessão secreta e define que “antes de levantada a sessão secreta, a ata respectiva será aprovada e, juntamente com os documentos que a ela se refiram, encerrada em invólucro lacrado, etique- tado, datado e rubricado pelos membros da Mesa, e recolhida ao Arquivo”. O princípio da oralidade prescreve que os debates concernentes ao processo legislativo ocorram de viva voz. Isso ocorre com propriedade na fase de discussão. Com efeito, embora pareça estranha a oralidade na fase de votação, existe a pre- visão regimental de, nessa fase, uma quantidade reduzida de parlamentares, favo- ráveis e contrários à matéria, usarem da palavra para fazer o encaminhamento de votação, momento em que são apresentados motivos para se votar de uma forma ou de outra, havendo também um confronto de ideias. Logo após o encaminhamento de votação, ocorre a orientação de bancada, etapa em que os líderes ou os parlamen- tares por eles indicados, por pouco tempo, orientam a bancada sobre como votar, por vezes igualmente expondo os motivos que os levam a tal. Na fase de discussão, de forma excepcional, permite-se que os discursos sejam simplesmente envi
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orientam a bancada sobre como votar, por vezes igualmente expondo os motivos que os levam a tal. Na fase de discussão, de forma excepcional, permite-se que os discursos sejam simplesmente enviados a publicação sem terem sido pronunciados. Como exemplo, podemos citar o teor do art. 75 do RICD que prescreve que, “ao ser-lhe concedida a palavra, o deputado que, inscrito, não puder falar, entregará à Mesa discurso escrito para ser publicado, dispensando-se a leitura [...]”.7 O princípio da separação da discussão e da votação diz respeito ao fato de a votação de uma proposição só se iniciar após encerrada a sua discussão. Uma vez 72 7 Outros exemplos: RICD, arts. 68, § 2º, III, e 81, § 1º. Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo finalizada a discussão, não se pode mais discutir a matéria. Observe que tanto o encaminhamento de votação como a orientação de bancada, etapas integrantes da fase de votação, não violam esse princípio, uma vez que, nesse momento, a finali- dade do pronunciamento é outra. O princípio da unidade da legislatura assegura a atuação de cada legislatura sem vínculo com a precedente. Esse princípio, também chamado de princípio da independência da legislatura, aplica-se à Câmara dos Deputados e às demais Casas legislativas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. No entanto, no Senado Federal, a renovação alternada de um e dois terços de seus membros, a cada quatro anos, e o mandato de oito anos dos senadores impossibilitam uma distinção nítida entre as legislaturas (CF, art. 46, §§ 1º, in fine, e 2º). Esse princípio tem por escopo pe
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bros, a cada quatro anos, e o mandato de oito anos dos senadores impossibilitam uma distinção nítida entre as legislaturas (CF, art. 46, §§ 1º, in fine, e 2º). Esse princípio tem por escopo permitir que cada legislatura seja una e indepen- dente das demais, iniciando-se a tarefa de cada Congresso sem relação com os trabalhos da legislatura anterior. Entretanto, esse não é um preceito absoluto, uma vez que nem todas as proposições pendentes de uma legislatura são arquivadas ao final dela, como se pode depreender do teor do art. 105 do RICD:
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Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-ão todas as proposições que no seu decurso tenham sido submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encon- trem em tramitação, salvo: I – (Revogado pela Resolução nº 33, de 2022) II – (Revogado pela Resolução nº 33, de 2022) III – (Revogado pela Resolução nº 33, de 2022) IV – as de iniciativa popular; V – (Revogado pela Resolução nº 33, de 2022) VI – as destinadas à elaboração das espécies normativas referidas no art. 59 da Constituição Federal que não tenham tramitado por 3 (três) legislaturas completas; VII – os projetos de código; VIII – as relativas a tratados internacionais e as de concessão, renovação e permissão de exploração de serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens; IX – as relativas às contas do Presidente da República; X – as aprovadas pela Câmara e revisadas pelo Senado Federal. § 1º (Parágrafo único transformado em § 1º e revogado pela Resolução nº 33, de 2022) § 2º No caso de arquivamento de proposição submetida à tramitação con- junta, observar-se-á que permanecerão válidos os pareceres aprovados, que instruirão as proposições remanescentes, mantida a distribuição da matéria às Comissões, ressalvada a hipótese de deferimento de requerimento em sen- tido diverso pelo Presidente da Câmara. 73 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO De igual forma, o Regimento Interno do Senado Federal assim prescreve:
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Art. 332. Ao final da legislatura serão arquivadas todas as proposições em tramitação no Senado, exceto: I – as originárias da Câmara ou por ela revisadas; II – as de autoria de senadores que permaneçam no exercício de mandato ou que tenham sido reeleitos; III – as apresentadas por senadores no último ano de mandato; IV – as com parecer favorável das comissões; V – as que tratem de matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional (Const., art. 49); VI – as que tratem de matéria de competência privativa do Senado Federal (Const., art. 52); VII – pedido de sustação de processo contra senador em andamento no Su- premo Tribunal Federal (Const., art. 53, §§ 3º e 4º, EC nº 35/2001). § 1º Em qualquer das hipóteses dos incisos do caput, será automaticamente arquivada a proposição que se encontre em tramitação há duas legislaturas, salvo se requerida a continuidade de sua tramitação por 1/3 (um terço) dos senadores, até 60 (sessenta) dias após o início da primeira sessão legislativa da legislatura seguinte ao arquivamento, e aprovado o seu desarquivamento pelo Plenário do Senado. § 2º Na hipótese do § 1º, se a proposição desarquivada não tiver a sua trami- tação concluída, nessa legislatura, será, ao final dela, arquivada definitivamente. O princípio do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares tem por objetivo definir a necessidade de, em regra, os projetos passarem por comissões de caráter técnico-legislativo ou especializado a fim de que sejam submetidos previa- mente à deliberação do Plenário das Casas legislativas. As comissões estudam as matérias relativas ao
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sões de caráter técnico-legislativo ou especializado a fim de que sejam submetidos previa- mente à deliberação do Plenário das Casas legislativas. As comissões estudam as matérias relativas aos projetos, emitindo pareceres sobre sua constitucionalidade, juridicidade, adequação financeira, orçamentária, e sobre o mérito. Em regra, esses pareceres são, posteriormente, discutidos e votados pelo Plenário, à exceção dos projetos apreciados com poder conclusivo das comissões que, salvo recurso inter- posto para deliberação do Plenário da Casa, são apreciados exclusivamente pelas comissões (RICD, art. 24, II; RISF, art. 91). O Regimento Interno do Senado Federal apresenta, ainda, no Título XV, “Princípios gerais do processo legislativo”, alguns preceitos que, de forma geral, corroboram os aqui elencados – como o da publicidade (art. 412, XII) – e acrescenta alguns outros, como os relativos: a) ao RISF como instrumento de legitimidade na elaboração de norma legal por meio de sua observância rigorosa (art. 412, caput); b) à impossibilidade de prevalência sobre a norma regimental de acordo de lideranças ou decisão do Plenário, salvo quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, sendo necessário o quórum mínimo de 3/5 dos votos dos membros da Casa (art. 412, III); 74 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo c) à nulidade de qualquer decisão contrária à norma regimental (art. 412, IV); d) à possibilidade de ampla negociação política desde que feita por meio de procedimentos regimentais existentes (art. 412, XIII). Outros pontos dispostos no referido título ressa
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t. 412, IV); d) à possibilidade de ampla negociação política desde que feita por meio de procedimentos regimentais existentes (art. 412, XIII). Outros pontos dispostos no referido título ressaltam a necessidade de observância da participação plena dos senadores nas atividades legislativas (art. 412, I), dos di- reitos das minorias (art. 412, VII), do quórum regimental (art. 412, X), entre outros. Por fim, em regra, todos os cinco princípios expendidos por Silva (2017, p. 52) foram admitidos pelo direito pátrio e conformam o processo de produção das leis de nosso país, dando-lhe contorno e características. 75 Capítulo III Legística Conceitos e aspectos básicos No ordenamento jurídico brasileiro, é fato que, todos os anos, ocorrem inúmeras alterações na legislação federal, estadual, distrital e municipal. Além de emendas à Constituição Federal, às constituições estaduais e às leis orgânicas dos entes da federação, inúmeras leis, decretos legislativos e resoluções entram em vigor anual- mente. Ademais, o Executivo edita uma imensa quantidade de atos regulamenta- dores. Para elaboração dessa diversidade normativa que regula a vida da sociedade e garante o desenvolvimento do país, vários aspectos e princípios devem ser obser- vados, tais como a organização sistemática de seus dispositivos, a linguagem a ser utilizada, o preparo técnico de quem a elabora, a intenção política do legislador, a avaliação periódica da norma, entre outros. Nesse contexto, surge a legística, área do conhecimento relativamente recente no Brasil que se ocupa da elaboração das normas, no intuito de dar qu
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avaliação periódica da norma, entre outros. Nesse contexto, surge a legística, área do conhecimento relativamente recente no Brasil que se ocupa da elaboração das normas, no intuito de dar qualidade aos atos normativos. Segundo Cristas, legística é o “ramo do saber que visa estudar os modos de concepção e de redação dos atos normativos” (Cristas, 2006, p. 79). Para a autora, trata-se da arte de bem fazer leis, ao reunir um conjunto de fundamentos com objetivo de elaborar a melhor norma possível. Para Delley e Flückiger, legística é a “metodologia da concepção da ação pública e de sua tradução normativa que procura determinar as melhores modalidades de elaboração, de redação, de edição e de aplicação da norma” (Delley; Flückiger, 2007, p. 36). Ainda segundo os autores, a legística visa racionalizar a produção legislativa, apoiando-se nas ciências sociais para estabelecer elo com a realidade e no estudo da comunicação e da linguagem para elaboração das normas. Como o objeto da legística é fornecer bases para formulação de uma lei plena, o que se poderia entender, então, como uma boa lei? Para melhor embasar essa importante indagação, a legística baseia-se em duas dimensões: material e formal. A legística material preocupa-se com o planejamento, com a necessidade, com a utilidade, com a adequação da norma ao sistema jurídico vigente e com a avaliação legislativa. Para isso, antes da decisão de legislar, necessárias se fazem uma correta descrição do problema e uma clara definição dos objetivos, a fim de se optar pela melhor solução. Por seu turno, a legística formal estuda a r
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são de legislar, necessárias se fazem uma correta descrição do problema e uma clara definição dos objetivos, a fim de se optar pela melhor solução. Por seu turno, a legística formal estuda a redação do ato legislativo propriamente dito, de modo a garantir clareza e coerência da lei, a fim de torná-la compreensível e linguisticamente correta. Essa formalidade baseia-se, essencial- mente, na redação, na sistematização e na simplificação da norma, apoiando-se esta na consolidação, na codificação e na informatização adequada por meio da legimá- 77 tica (a informática a serviço da legística). FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Assim, a interação entre essas duas dimensões da legística – a material e a formal – leva em conta a produção de normas adequadas e eficazes para servir à sociedade, pois a legística não atua apenas nas técnicas de uma boa redação, mas principal- mente na decisão de legislar, pela verificação da necessidade ou não de se produzir novas leis. Mesmo a par dos conhecimentos que a legística dissemina, nem sempre é pos- sível produzir-se uma legislação impecável, pois são inerentes ao sistema legislativo limitações de ordem temporal, política, orçamentária, entre outras. Exemplo disso é a dificuldade para realização de ampla pesquisa de campo de modo que se conheça a real necessidade de se disciplinar juridicamente determinada matéria. Considerando que a intervenção normativa nasce de um problema determinado que urge resolução, nem toda intervenção junto à sociedade requer a elaboração de nova lei. Muitas vezes, a não interferência é mais eficiente do que a pos
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iva nasce de um problema determinado que urge resolução, nem toda intervenção junto à sociedade requer a elaboração de nova lei. Muitas vezes, a não interferência é mais eficiente do que a positivação jurídica mediante lei, o que evita o exagero no ordenamento pátrio. Assim, se houver outra forma de ação que dispense a produção de mais uma lei que venha a integrar o sistema jurídico, tal ato, que pode se consignar na área administrativa, é o mais indicado. Isso dissipa, muitas vezes, eventuais confusões por parte do cidadão com o excesso de normas. Este também é o papel da legística: filtrar o que deve ou não se tornar lei. A fim de antecipar o impacto e a efetividade da norma, surge um elemento essencial da legística material que é a avaliação legislativa. Para Cristas, essa verificação “pretende encontrar elementos da prática social que permitam perceber se certo ato normativo é necessário e que efeito esperado terá ou se cumpriu os objetivos a que se propunha” (Cristas, 2006, p. 81). No caso, dois momentos devem ser examinados: o início e o fim do processo, o que, tecnicamente, se chama, respectivamente, de avaliação ex ante, ou prospectiva, e ex post, ou retrospectiva, ainda que o movimento seja cíclico. Nesse contexto, não se deve ter a ilusão de que o Estado monitore todas as normas, dada a diversidade e a enorme quantidade de atos existentes. Por outro lado, é preciso saber se determinadas leis estão cumprindo os objetivos propostos. É o que se espera da legislação referente às grandes reformas. Isso não significa que, como efeito dessa avaliação, ocorram constantes
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eterminadas leis estão cumprindo os objetivos propostos. É o que se espera da legislação referente às grandes reformas. Isso não significa que, como efeito dessa avaliação, ocorram constantes alterações nas normas, pois, como bem relata Cristas, “as leis precisam respirar, crescer, amadurecer e interven- ções excessivamente precoces ou precipitadas podem gerar mais problemas do que aqueles que visam solucionar” (Cristas, 2006, p. 81), visto que, em geral, a estabili- dade da lei é algo que deve ser perseguido no sistema jurídico. Assim, os legisladores, em especial, o corpo técnico de servidores das Casas legis- lativas que atuam diretamente na produção dos textos legislativos e demais cidadãos interessados em contribuir com a boa elaboração legislativa devem levar em conta os ensinamentos colhidos da legística. Afinal, esse conhecimento se refere a boas práticas que contribuem para a qualidade do ordenamento jurídico e, consequente- mente, para as soluções dos problemas que afetam a sociedade. A legística ajuda a transformar as ideias em leis que realmente “pegam”,8 melhorando as condições de vida dos cidadãos e diminuindo a distância entre representantes e representados. 8 Diz-se, popularmente, que uma lei “pegou” quando ela é eficaz, ou seja, quando produz realmente os efeitos desejados, obtendo o respeito, a aceitação e o cumprimento de seus termos e disposições pela 78 sociedade. Capítulo III – Legística Princípios Após expor os conceitos de legística como a arte de bem fazer leis, que reúne um conjunto de fundamentos com objetivo de elaborar a melhor norma possível (C
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Capítulo III – Legística Princípios Após expor os conceitos de legística como a arte de bem fazer leis, que reúne um conjunto de fundamentos com objetivo de elaborar a melhor norma possível (Cristas, 2006), ou como a metodologia da concepção da ação pública e de sua tradução nor- mativa que procura determinar as melhores modalidades de elaboração, de redação, de edição e de aplicação da norma (Delley; Flückiger, 2007), apresentam-se, a seguir, os fundamentos, os princípios que norteiam essa área do conhecimento. Baseado no estudo realizado pelo Ministério da Reforma do Estado e da Admi- nistração Pública de Portugal, conforme Relatório Final do Grupo de Alto Nível para a Melhoria da Qualidade Legislativa (Grupo Mandelkern), identificamos os princípios que fundamentam a legística, com vista à elaboração de uma legislação melhor, mais completa e em consonância com os interesses da sociedade. Assim, são os seguintes os princípios da legística: da necessidade, da proporcio- nalidade, da transparência, da responsabilidade, da inteligibilidade e da simplicidade. 1º) Princípio da necessidade: estabelece que só deve ser prescrita uma ação legislativa se for absolutamente indispensável para adoção de nova política pública. Isso traduz o entendimento de que, na medida do possível, outras soluções não normativas são preferíveis, pois a não intervenção do Estado em matéria legislativa pode ser mais eficiente e econômica do que a elabo- ração de uma lei que poderia ser substituída, por exemplo, por uma medida meramente administrativa, mais simples e, na maioria das vezes, com custos men
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s eficiente e econômica do que a elabo- ração de uma lei que poderia ser substituída, por exemplo, por uma medida meramente administrativa, mais simples e, na maioria das vezes, com custos menos elevados. Nesse contexto, uma campanha pública de esclarecimento e de sensibili- zação da sociedade pode ser mais eficiente do que mais uma norma inserida no ordenamento jurídico. Como exemplo, em vez de primeiramente se criar uma norma para estabelecer multa para quem joga papel no chão, caberia a veiculação publicitária dos malefícios que jogar papel em ruas causa para o conjunto da população. Se ainda assim o mau hábito da sociedade persistir, então poderia ser estudada a possibilidade de estabelecimento de punição por meio da instituição de regulamentação legislativa. Computando-se somente leis ordinárias federais, o Brasil possui atualmente mais de 14 mil – ou, mais precisamente, até o dia 3/3/2021, 14.122. Eviden- temente, muitas delas já foram revogadas. Trata-se do que se chama “in- flação legislativa”, que é o excesso de normas introduzidas no ordenamento jurídico. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro9 estabelece no art. 3º que “Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece”. É ope- racionalmente quase impossível ao cidadão ter conhecimento amplo do or- denamento jurídico nacional, especialmente porque, além das leis ordinárias federais, este prevê emendas à Constituição Federal, leis complementares, 9 Decreto-Lei nº 4.657, de 4/9/1942 (antiga Lei de Introdução do Código Civil), com a redação dada pela 79 Lei nº 12.376/2010. FUNDAMENTOS DO PR