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há uma nova lei no ordenamento jurídico nacional. Em virtude de diver- gência entre doutrinadores, cumpre esclarecer que, pelo fato de a promulgação e a publicação incidirem sobre a lei (e não sobre o projeto de lei), alguns doutrinadores ressalvam que, a rigor, tais procedimentos não integram o processo legislativo. A entrada em vigor da lei promulgada e publicada é tratada no art. 1º do Decreto- -Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro). Assim, caso a lei não disponha sobre a data do início de vigência, entrará em vigor em 45 dias no país a partir da data de publicação e, nos Estados estrangeiros, após três meses, quando admitida. A Lei nº 13.290/2016, apelidada de Lei do Farol, é um exemplo de lei que não contém cláusula de vigência. Isso ocorreu em razão de o presidente da República ter vetado no projeto o art. 2º, que continha a referida cláusula. Nesse caso específico, aplicou-se o prazo de 45 dias para vigência no território nacional. Se a norma prevê um interstício para início de sua eficácia, termo latino conhecido como vacatio legis, só entrará em vigor a partir da data mencionada, como foi o caso do atual Código Civil, Lei nº 10.406, publicado em 10/1/2002, com vigência após um ano, ou seja, em 11/1/2003. 48 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Processo legislativo bicameral Processo que implica a manifestação de vontade de duas câmaras legislativas para edição de lei (espécie normativa). No direito brasileiro, só existe na esfera federal. O Poder Legislativo federal é exercido pelo Congresso Nacional, que se com
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duas câmaras legislativas para edição de lei (espécie normativa). No direito brasileiro, só existe na esfera federal. O Poder Legislativo federal é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe de duas Casas legislativas: Câmara dos Deputados (câmara baixa) e Se- nado Federal (câmara alta). Nos demais entes federativos, o processo legislativo é unicameral, pois cada um dos entes federados (exceto a União) possui uma única Casa legislativa: z estados – assembleia legislativa (assembleia estadual); z Distrito Federal – câmara legislativa (Câmara Distrital); z municípios – câmara municipal (câmara de vereadores). O processo legislativo bicameral implica a apreciação da matéria pelas duas Casas congressuais separada ou conjuntamente. Em regra, Câmara e Senado traba- lham separadamente. Os casos de sessão conjunta encontram-se especificados no tópico 10 do capítulo I. Na atuação isolada das Casas que compõem o Congresso Nacional para exer- cício de competências privativas (CF, arts. 51 e 52), o processo legislativo referente à elaboração de resolução da Câmara ou do Senado, conforme o caso, é unicameral, pois é suficiente a manifestação favorável de uma única Casa legislativa para se consumar a elaboração da espécie normativa mencionada no incisoII do art. 59 da Constituição Federal. Paradigma do processo legislativo bicameral O processo legislativo modelo é o referente à elaboração de lei ordinária, que resumidamente consiste na apreciação de um projeto por uma das câmaras (Casa iniciadora) e sua revisão pela outra câmara (Casa revisora). A Casa iniciadora (Câmara ou Senado,
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i ordinária, que resumidamente consiste na apreciação de um projeto por uma das câmaras (Casa iniciadora) e sua revisão pela outra câmara (Casa revisora). A Casa iniciadora (Câmara ou Senado, conforme o caso) examinará a matéria constante do projeto e poderá: a) rejeitá-lo, caso em que irá ao arquivo; b) aprová-lo integralmente ou com emendas, caso em que irá à Casa revisora. À Casa revisora compete: a) rejeitar o projeto e encaminhá-lo ao arquivo; b) aprovar o projeto com emendas e devolvê-lo à Casa iniciadora para apre- ciação apenas das emendas sugeridas; c) aprovar integralmente o projeto e enviá-lo ao presidente da República para sanção ou veto. O fluxograma a seguir mostra resumidamente o modelo de processo legislativo bicameral. 49 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Fluxograma constitucional da tramitação legislativa O processo legislativo federal (CF, arts. 65 e 66) Arquivo Arquivo Sanção Promulgação Publicação Iniciativa Casa iniciadora Casa revisora Presidente da República Emendas Veto I Mantém o veto Arquivo I Congresso Nacional Entrada Rejeita o veto: Promulgação Publicação em vigor • em 30 dias • por maioria absoluta Presidente da República (48 horas) Presidente do Senado Federal (48 horas) Vice-Presidente do SF Quórum É a exigência de uma quantidade mínima de parlamentares presentes para va- lidar um ato ou reunião. Logo, a inexistência de quórum inviabiliza a consumação de um ato ou a instalação de uma reunião. Na Câmara dos Deputados, existe quórum específico em diversas situações, seja para abertura da sessão ordinária ou início de reunião deliberativa de
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de um ato ou a instalação de uma reunião. Na Câmara dos Deputados, existe quórum específico em diversas situações, seja para abertura da sessão ordinária ou início de reunião deliberativa de comissão, seja para votação ou aprovação, seja, ainda, para apresentação de proposições. Nesse sentido, a partir da classificação de quórum apresentada por Valle (2006), com fins didáticos, podemos considerar as quatro espécies de quórum a seguir: a) apresentação/apoiamento – relaciona-se com o consentimento para iniciar um ato. Por exemplo, a apresentação de requerimento para criação de co- missão parlamentar de inquérito (1/3 dos membros) ou de recurso para que 50 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo não seja dispensada a competência do Plenário para apreciar projeto de lei sujeito, nos termos regimentais, a apreciação apenas das comissões (1/10 dos deputados); b) sessão/reunião (presença) – diz respeito à quantidade necessária de mem- bros presentes para iniciar ou manter reunião ou sessão. Exemplos: 1) sessão ordinária da Câmara só pode ser iniciada com presença de 1/10 dos depu- tados na Casa, desprezada a fração (RICD, art. 79, § 2º); 2) o início de reunião de comissão requer presença de metade dos membros do colegiado sempre que se pretender apreciar proposições (RICD, art. 50, caput). As sessões con- juntas do Congresso Nacional somente serão abertas com presença mínima de 1/6 da composição de cada Casa (RCCN, art. 28); c) deliberação (presença e decisão) – tange à legitimação de processo decisório de um colegiado e fundamenta-se no art. 47 da Constituição.
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a de 1/6 da composição de cada Casa (RCCN, art. 28); c) deliberação (presença e decisão) – tange à legitimação de processo decisório de um colegiado e fundamenta-se no art. 47 da Constituição. Corresponde à quantidade mínima de parlamentares presentes para proceder-se ao pro- cesso decisório. Assim, conquanto sejam necessários apenas 51 deputados (1/10 dos membros, desprezada a fração) para se iniciar uma sessão delibe- rativa da Câmara, o processo decisório só poderá ter início com presença da maioria absoluta dos membros da Casa (257 deputados); d) aprovação – refere-se à legitimação da decisão favorável de um colegiado. Nos termos constitucionais, maioria dos votos, presente a maioria absoluta dos membros do colegiado (CF, art. 47), ou, por exemplo, maioria absoluta no caso de projeto de lei complementar (CF, art. 69) ou 3/5 dos votos para apro- vação de proposta de emenda à Constituição (CF, art. 60, § 2º). A principal regra quanto ao quórum está prevista no art. 47 da Constituição Fe- deral, com reprodução nos arts. 56, § 2º, e 183 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. CF, art. 47 – “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas comissões serão tomadas por maioria dos votos, pre- sente a maioria absoluta de seus membros”. RICD, art. 183 – “Salvo disposição constitucional em contrário, as delibera- ções da Câmara serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria ab- soluta de seus membros”. RICD, art. 56, § 2º – “Salvo disposição constitucional em contrário, as deli- berações das comissões serão tomadas por maioria do
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ria dos votos, presente a maioria ab- soluta de seus membros”. RICD, art. 56, § 2º – “Salvo disposição constitucional em contrário, as deli- berações das comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros, prevalecendo, em caso de empate, o voto do relator”. Como disposição constitucional em contrário à regra prevista no art. 47, pode-se mencionar a exigência de maioria absoluta para aprovação de projeto de lei com- plementar (CF, art. 69), bem como a exigência de 3/5 dos votos dos membros da Casa, em dois turnos de tramitação, para aprovação de proposta de emenda à Cons- tituição (CF, art. 60, § 2º). 51 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO O art. 223, § 2º, da Constituição Federal exige quórum de 2/5 para não renovação da concessão, permissão ou autorização da prestação de serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, de competência exclusiva do Congresso Nacional (CF, art. 49, XII). Nesses casos a deliberação ocorre em votação nominal. Quórum de maioria Existem duas espécies de maioria: a simples ou relativa e a qualificada. Esta úl- tima divide-se em maioria absoluta, maioria de 2/3 e maioria de 3/5. A votação de matéria que exija maioria de 2/3 para aprovação dependerá de quan- tidade maior de votos favoráveis do que a que exija 3/5 dos votos. Por exemplo, a aprovação de proposta de emenda à Constituição na Câmara depende de 308 votos favoráveis (3/5 dos votos), enquanto a autorização para instauração de processo contra o presidente da República exige a manifestação favorável de 342 deputados (2/3 dos membros da Câmara). • Si
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voráveis (3/5 dos votos), enquanto a autorização para instauração de processo contra o presidente da República exige a manifestação favorável de 342 deputados (2/3 dos membros da Câmara). • Simples (ou relativa) MAIORIA • Absoluta • • 3/5 • 2/3 Os quóruns de maioria simples e maioria absoluta são exigidos, conforme o caso, tanto em Plenário como em comissões, além de outros órgãos deliberativos da Câ- mara, como, por exemplo, o Conselho de Ética e Decoro Parlamentar. No Plenário, maioria absoluta corresponde a 257 deputados. Nas comis- sões, maioria absoluta dependerá da quantidade de membros que compõem os colegiados. Assim, se as composições nominais das comissões A, B e C forem 50, 31 e 18 membros, por exemplo, a maioria absoluta será 26, 16 e 10, respectivamente. Em qualquer caso, maioria simples ou relativa dependerá da quantidade de presentes. Para validade das deliberações, sempre será necessária a presença da maioria absoluta. Os casos em que o RICD exige os quóruns qualificados de 2/3 e 3/5 dos votos dizem respeito apenas a eventos de Plenário, seja apresentação de requerimento de urgência ou votação de matérias. OBSERVAÇÃO O RICD utiliza, ainda, o vocábulo Maioria para referir-se à maioria parlamentar, ou seja, o partido ou bloco parlamentar integrado pela maioria absoluta dos membros da Casa. Por não se relacionar a quórum, essa maioria será mais bem expla- nada por ocasião do estudo das lideranças partidárias no nosso livro Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados. 52 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Votação na Câmara Antes de
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do estudo das lideranças partidárias no nosso livro Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados. 52 Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo Votação na Câmara Antes de prosseguirmos no estudo de quórum e analisarmos individualmente cada espécie e subespécie de maioria, conheçamos as possibilidades de manifes- tação parlamentar no que tange ao processo decisório propriamente dito. Diante de votação na Câmara dos Deputados, o deputado poderá: a) escusar-se (abster-se) de tomar parte na votação, declarando simplesmente “abstenção”, contada para efeito de quórum; b) dar-se por impedido de votar – comunicado à Mesa o impedimento, considerar- -se-á haver o deputado votado em branco, para efeito de quórum; c) votar: I – favoravelmente (SIM) à matéria; II – contrariamente (NÃO) à matéria; III – em branco; IV – nulo (anular o voto por rasura, por exemplo). A esse respeito, consulte os dispositivos do RICD a seguir: z art. 180, §§ 2º e 6º; z art. 182; z art. 183, § 2º; e z art. 57, XIV. No caso de deliberação sobre aplicação de sanção disciplinar por conduta aten- tatória ou incompatível com o decoro parlamentar, é vedado o acolhimento do voto do deputado representado (RICD, art. 180, § 8º). O tema votação será estudado com mais detalhes no capítulo XIII deste curso. Maioria simples (ou relativa) Corresponde à maioria de votos, desde que presente a maioria absoluta dos membros de um determinado colegiado. É o quórum exigido constitucional e regimentalmente para as deliberações em geral de cada Casa do Congresso Nacional e de suas comissões. Assim, seja em Ple-
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mbros de um determinado colegiado. É o quórum exigido constitucional e regimentalmente para as deliberações em geral de cada Casa do Congresso Nacional e de suas comissões. Assim, seja em Ple- nário ou nas comissões da Câmara, exigir-se-á sempre a presença da maioria abso- luta do colegiado respectivo para realização válida das votações (CF, art. 47, e RICD, arts. 56, § 2º, e 183, caput). Dessa forma, há dois requisitos indispensáveis para que se proceda à votação por maioria simples: a) presença da maioria absoluta do colegiado; b) maioria dos votos. 53 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO No que tange ao cálculo da maioria simples, convém conhecer três correntes de pensamento apresentadas no Parecer nº 1.010/2004, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal.6 z Primeira corrente: as abstenções não devem ser consideradas na apuração do sentido da votação, mas exclusivamente para aferir-se o quórum de pre- sença da maioria absoluta dos membros do colegiado a quem competir a deliberação, qual seja, o Plenário de cada uma das Casas do Congresso ou de suas comissões. Dessa forma, presente uma quantidade de membros igual ou superior à maioria absoluta e superando os votos “sim” a quantidade de votos “não”, considerar-se-á aprovada por maioria simples a matéria em vo- tação, independentemente da quantidade de abstenções. Mediante essa hermenêutica, bastaria apenas um voto favorável para que a matéria fosse considerada aprovada, desde que não houvesse voto contrário e os demais membros presentes se manifestassem pela abstenção. A corre- lação entre a prepond
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oto favorável para que a matéria fosse considerada aprovada, desde que não houvesse voto contrário e os demais membros presentes se manifestassem pela abstenção. A corre- lação entre a preponderância de votos teria por base os votos “sim” e os “não”. O parecer relaciona como defensores desse entendimento Manoel Gonçalves Ferreira Filho, José Cretella Júnior e Joaquim Castro Aguiar. Ponto fraco: o inconveniente de ficarem as decisões vulneráveis a questiona- mentos quanto à legitimidade do procedimento, em face de se ter como apro- vada uma determinada matéria, em tese, pela lógica absurda da “maioria” de apenas um único voto “sim”. z Segunda corrente: as abstenções são consideradas tanto na aferição do quórum de presença como na correlação entre a preponderância de votos. Dessa forma, a aprovação de uma matéria só seria possível se a quantidade de votos “sim” fosse superior ao somatório dos votos “não” acrescido das abstenções. Nesse sentido, a aprovação dependerá de votos favoráveis equi- valentes ao primeiro número inteiro superior à metade dos presentes, desde que presente a maioria absoluta do colegiado. Constam do citado parecer como adeptos dessa corrente Celso Ribeiro Bastos, Ives Gandra Martins, Alexandre de Moraes, Pinto Ferreira, Roberto Barcellos de Magalhães e José Wilson Ferreira Sobrinho. Ponto fraco: a despeito de não ser mencionado no parecer em comento, um dos problemas de se adotar essa corrente de pensamento na Câmara dos Deputados reside no fato de, na prática, suprimir-se o direito de o par- lamentar “escusar-se de tomar parte na votação, registrando si
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s de se adotar essa corrente de pensamento na Câmara dos Deputados reside no fato de, na prática, suprimir-se o direito de o par- lamentar “escusar-se de tomar parte na votação, registrando simplesmente ‘abstenção’” (RICD, art. 180, § 2º). Perceba-se que o parlamentar que optar por exercer a prerrogativa regimental de abstenção poderá estar na verdade interferindo no resultado da deliberação, pois sua abstenção será computada 6 Parecer nº 1.010/2004, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, sobre consulta do presidente do Senado Federal, formulada por intermédio do OF. SF/1055/2002, a respeito do resultado da votação do segundo parecer da referida comissão, proferido em 24/4/2002, sobre a Emenda nº 1/2002, de Ple- nário, apresentada, em turno suplementar, ao Projeto de Lei da Câmara nº 26/1999. Relator da consulta: 54 senador Jefferson Peres. Publicado no DSF de 23/3/2005, p. 5642 a 5647. Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativo juntamente com a soma dos votos “não” e resultará na rejeição da matéria, sempre que tal montante seja superior ao de votos “sim”. z Terceira corrente: incluiu-se nessa corrente a parte do pensamento de José Cretella Junior sobre maioria relativa, qual seja, “a que traduz o maior resul- tado aritmético da votação, entre os presentes que participaram do escru- tínio, quando ocorra abstenção, ou dispersão de votos, em vários sentidos (6 votos dados num sentido contra 5, 4, 3, 2 e 1, em outros sentidos)”. O exemplo apresentado na defesa do parecer foi o seguinte: Num universo de treze votantes, a aprovação de uma matéria não d
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votos dados num sentido contra 5, 4, 3, 2 e 1, em outros sentidos)”. O exemplo apresentado na defesa do parecer foi o seguinte: Num universo de treze votantes, a aprovação de uma matéria não de- penderia que os votos “sim” superassem a soma dos votos “não” mais as abstenções, atingindo o número inteiro imediatamente subsequente à metade dos presentes, que seria de sete votos. Tampouco considerar- -se-ia aprovada uma matéria que obtivesse o voto favorável de apenas três votantes, contra um único voto “não” e nove abstenções, como no caso em análise, pois os votos “sim” deixariam de ser a maior porção, em face da existência do número de abstenções, que, no total de nove, superaria aritmeticamente o número de “sim”, igual a três. Ponto fraco: haveria casos em que a quantidade de abstenções alcançaria maior proporção que os votos “sim” e também maior proporção que os votos “não”, isoladamente considerados, podendo ocasionar a necessidade de nova votação, com possibilidade de impasse. Em outro aspecto, não se poderia dizer que a maioria, propriamente dita, teria sido atingida. De acordo com o parecer em alusão, seria possível a adoção de qualquer uma das regras como critério de apuração da maioria simples nas deliberações do Con- gresso Nacional. Porém, ressalvou-se que uma única regra deveria ser convencio- nada para utilização nos trabalhos legislativos. A conclusão do parecer da aludida comissão foi nos seguintes termos: Consideramos a segunda corrente a que melhor solução apresenta como regra para a fixação do critério da apuração da maioria simples, pois, exigindo-se um núm
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comissão foi nos seguintes termos: Consideramos a segunda corrente a que melhor solução apresenta como regra para a fixação do critério da apuração da maioria simples, pois, exigindo-se um número de votos favoráveis superior à soma dos votos “não” e das abs- tenções, ficaria o seu resultado inatacável em relação a sua legitimidade. Em outro aspecto, se o número de votos favoráveis não atingisse essa grandeza matemática requerida para a sua aprovação, ter-se-ia que ela foi rejeitada. Dessa forma, evitar-se-ia a possibilidade do impasse da repetição indefinida de escrutínios. O ponto fraco dessa corrente não constou expressamente no parecer. Alegou-se ainda, no parecer, a existência de paradigmas constitucionais e regi- mentais no sentido de que “não atingido o patamar estabelecido como critério para a sua aprovação, a proposição legislativa é tida como rejeitada”, citando-se como exemplos votações de proposta de emenda à Constituição e projeto de lei comple- mentar. Ressalve-se, porém, que: 1) os dois casos citados como paradigmas exigem quórum de maioria qualificada, três quintos e maioria absoluta, respectivamente; 2) tais quóruns são requeridos para aprovação da matéria, e não simplesmente para deliberação. 55 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO Veja-se que, no caso da maioria simples, o quórum é requerido para deliberação – aprovação ou rejeição –, e não apenas para aprovação, como ocorre com as pro- postas de emenda à Constituição e com os projetos de lei complementar. Logo, se por um lado não se pode ter como aprovada matéria que não obteve quantidade de votos “sim” ig
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ocorre com as pro- postas de emenda à Constituição e com os projetos de lei complementar. Logo, se por um lado não se pode ter como aprovada matéria que não obteve quantidade de votos “sim” igual ou superior ao primeiro número inteiro acima da metade dos pre- sentes (exigência da segunda corrente), por outro lado também não se deve cogitar sobre a rejeição de matéria que não obteve suficientes votos “não” em sua delibe- ração. Nesse sentido, na ausência de votos tanto “sim” como “não” em quantidades suficientes, a deliberação não preencheria os requisitos constitucionais e, por con- seguinte, nova deliberação seria necessária para decisão do colegiado. A corrente adotada na Câmara dos Deputados O art. 182 do RICD dispõe que, “terminada a apuração, o presidente proclamará o resultado da votação, especificando os votos favoráveis, contrários, em branco e nulos”. O § 2º do art. 183 do RICD prevê que “os votos em branco que ocorrerem nas votações por meio de cédulas e as abstenções verificadas pelo sistema eletrônico só serão computados para efeito de quórum”. Nesse sentido, o resultado das delibe- rações da Câmara dos Deputados tem sido proclamado com base apenas nos votos “sim” e nos votos “não”, independentemente da quantidade de abstenções – con- forme pensamento da primeira corrente apresentada. Como ilustração: 1. A matéria seria aprovada por maioria simples se obtivesse: » 125 votos favoráveis; » 102 votos contrários; » 30 abstenções; » 257 presentes no total. 2. A matéria ainda seria aprovada por maioria simples se obtivesse: » 97 votos favoráveis; » 96 votos contrários