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Art. 73. Este Decreto entra em vigor da data de sua publicação. Brasília, 21 de julho de 1995; 174º da Independência e 107º da República. MARCO ANTONIO DE OLIVEIRA MACIEL Sebastião do Rego Barros Netto Luiz Carlos Bresser Pereira Este texto não substitui o publicado no DOU de 24.7.1995 ANEXO (Incluído pelo Decreto nº 6.862, de 2009) QUANTITATIVO DE CARGOS POR CLASSES DAS CARREIRAS DE OFICIAL DE CHANCELARIA E DE ASSISTENTE DE CHANCELARIA CARREIRA DE OFICIAL DE CARREIRA DE ASSISTENTE DE CLASSE CHANCELARIA CHANCELARIA ESPECIAL 170 352 C 200 251 B 230 277 A 400 320 TOTAIS 1.000 1.200 Nº 1.565%2C DE 21,e de Assistente de Chancelaria. 11/11
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Art. 57. [...] [...] § 3º Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos Depu- tados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para: I – inaugurar a sessão legislativa; II – elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas; III – receber o compromisso do presidente e do vice-presidente da República; IV – conhecer do veto e sobre ele deliberar. Dessa forma, a Constituição Federal, no dispositivo citado, arrola eventos que devem ser objeto de sessão conjunta do Congresso Nacional. Inclui ainda o referido dispositivo a expressão “além de outros casos previstos na Constituição”, e alerta o leitor sobre a possibilidade de haver casos esparsos no texto constitucional que ensejem sessão conjunta do Congresso Nacional. Sobre isso, Silva (2018, p. 523) afirma: “Não os encontramos”. Mas seriam apenas os casos expressos na CF/1988 24 Capítulo I – Noções Elementares que poderiam ser objeto de sessão conjunta do Congresso Nacional? A interpre- tação legislativa indica que não, pois o Regimento Comum do Congresso Nacional, no art. 1º, prevê, além dos casos constitucionais expressos no § 3º do art. 57 da CF, outras situações que implicam sessão conjunta, quais sejam: promulgar emendas à Constituição; discutir e votar o Orçamento; delegar ao presidente da República poderes para legislar (essas situações são previstas na Constituição, porém inexiste exigência constitucional expressa de que sejam objeto de sessão conjunta) e, ainda, atender aos demais casos previstos na Constituição e no Regimento Comum. Nesse sentido, um dos casos reg
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ste exigência constitucional expressa de que sejam objeto de sessão conjunta) e, ainda, atender aos demais casos previstos na Constituição e no Regimento Comum. Nesse sentido, um dos casos regimentais não previstos na Constituição é o decorrente da norma inscrita no art. 68 do RCCN, que prevê sessão conjunta para recepção de chefe de Estado estrangeiro. Assim, na prática congressual, ocorrem sessões conjuntas do Congresso Nacional que não decorrem de expressa exigência constitucional. Em regra, o Congresso Nacional deve realizar suas sessões no plenário da Câmara dos Deputados, recinto que possui melhores condições para acomodar os congres- sistas. Todavia, algumas das sessões conjuntas são realizadas no plenário do Senado Federal, pois o art. 3º do Regimento Comum faculta a escolha de outro local, que deverá ser previamente anunciado. Nas deliberações ocorridas em sessões conjuntas, computam-se separada- mente os votos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Em regra, votam primeiro os deputados e posteriormente os senadores, salvo no caso de apreciação de veto presidencial a projeto de lei de iniciativa de senador, caso em que a votação será iniciada pelo Senado. Para que uma matéria seja aprovada em sessão conjunta, é necessário a anuência de ambas as Casas do Congresso Nacional. Então, se em qualquer das Casas a maioria dos membros votar contra a proposição, a matéria resultará rejeitada, ainda que aprovada pela totalidade da Casa que primeiro se ma- nifestou (RCCN, art. 43). Por fim, esclareça-se ter ocorrido sessão unicameral do Congresso Nacional na revisão cons
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á rejeitada, ainda que aprovada pela totalidade da Casa que primeiro se ma- nifestou (RCCN, art. 43). Por fim, esclareça-se ter ocorrido sessão unicameral do Congresso Nacional na revisão constitucional prevista para cinco anos após a promulgação da Constituição de 1988 (ADCT, art. 3º). Essa atuação congressual resultou na promulgação das Emendas de Revisão nos 1/1994 a 6/1994. Diferença essencial, nesse caso, é que o Congresso Nacional reuniu-se como uma única Câmara (sessão unicameral), si- tuação em que não houve distinção entre os votos de deputados e senadores. Por conseguinte, preponderou o poder de decisão da Câmara, visto ser exigido o quórum de maioria absoluta para aprovar-se emenda constitucional de revisão. Por exemplo, bastaria que 298 deputados decidissem a favor de uma matéria para tê-la como aprovada. Essa foi a única previsão de sessão unicameral do CN na vigência da atual Constituição. Sessão x reunião A consulta ao dicionário conduzirá o leitor ao entendimento de que os vocábulos “sessão” e “reunião” mantêm relação semântica. O dicionário Michaelis (1998), por exemplo, registra ambos os termos e, entre as concepções ali apresentadas, informa: a) sessão – reunião, assembleia de uma corporação ou período de cada ano durante o qual uma corporação deliberativa realiza regularmente as suas reu- niões: sessão legislativa; 25 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO b) reunião – sessão de uma agremiação ou coletividade; c) reunir – ter sessão: o Congresso não se reúne hoje; d) sessionar – reunir-se em sessão deliberativa (uma corporação ou órgão co- legiado). (Michae
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sessão de uma agremiação ou coletividade; c) reunir – ter sessão: o Congresso não se reúne hoje; d) sessionar – reunir-se em sessão deliberativa (uma corporação ou órgão co- legiado). (Michaelis, 1998, p. 1840) A Constituição Federal utiliza tais vocábulos ao tratar do funcionamento do Con- gresso Nacional no art. 57: a) caput – O Congresso Nacional reunir-se-á [...]; b) § 1º – As reuniões marcadas [...]; c) § 3º – [...] reunir-se-ão em sessão conjunta [...]; d) § 4º – Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias [...]. Ademais, a Carta da República prescreve no art. 58, § 4º: [...] na última sessão ordinária do pe- ríodo legislativo [...]. Portanto, a afinidade dos termos reunião e sessão evidencia-se no texto cons- titucional. No entanto, em relação às sessões preparatórias previstas na Lei Maior, os regimentos das Casas legislativas adotaram posturas diferentes. Enquanto a Câmara reproduziu a expressão constitucional de “sessões preparatórias” (RICD, art. 2º, § 2º), o Senado, apesar de preservar a semântica, denominou-as de “reuniões preparatórias” (RISF, art. 3º). Outro ponto interessante quanto ao significado dos vocábulos diz respeito à de- nominação dos trabalhos no Plenário e nas comissões. As Casas harmonizam o entendimento ao utilizar, em regra, a denominação sessão para o ajuntamento dos parlamentares em Plenário e reunião para encontros das comissões, da Mesa Dire- tora, do Colégio de Líderes e de outros órgãos políticos internos, salvo no que tange às atividades preparatórias mencionadas anteriormente (RICD, arts. 46 e 65, e RISF, arts. 107 e 154).
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re- tora, do Colégio de Líderes e de outros órgãos políticos internos, salvo no que tange às atividades preparatórias mencionadas anteriormente (RICD, arts. 46 e 65, e RISF, arts. 107 e 154). Nesse sentido, o art. 226 do RICD, ao abordar o exercício do man- dato, impõe que o deputado deve “participar das sessões do Plenário e das reuniões de comissão de que seja membro”. Texto similar encontra-se no RISF, art. 8º, caput. Logo, no dicionário, reunião pode ser sinônimo de sessão, mas no RICD não. No RICD, reunião difere de sessão. Na Câmara, comissão realiza reuniões, enquanto o Plenário, sessões. Outros órgãos da Câmara também realizam reuniões, como é o caso do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar. Conceitos básicos do direito Neste tópico, abordaremos, de forma resumida e simplificada, alguns conceitos básicos do direito com a finalidade de permitir maior compreensão do processo le- gislativo, bem como do teor da Constituição Federal, do Regimento Interno e dos regimentos internos das Casas legislativas e dos comentários constantes deste e de outros livros sobre o tema. Em primeiro lugar, apresentamos a definição do que vem a ser direito. O direito pode ser entendido como “a norma das ações humanas na vida social, estabelecida por uma organização soberana e imposta coativamente à observância de todos”. (Rodrigues apud Farias, 2005, p. 3) Dessa forma, o direito tem por objetivo pacificar e disciplinar a vida em socie- dade, bem como espelhar suas necessidades. Como os valores do direito não são 26 criados abstratamente, mas, ao contrário, representam a expressão da vontad
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icar e disciplinar a vida em socie- dade, bem como espelhar suas necessidades. Como os valores do direito não são 26 criados abstratamente, mas, ao contrário, representam a expressão da vontade so- Capítulo I – Noções Elementares cial, são passíveis de mutação para acompanhar a evolução da sociedade (Farias, 2005, p. 2-3). Outro conceito importante é o de norma jurídica. As normas ou regras jurídicas são certos esquemas ou modelos de organização e de conduta que disciplinam a experiência social, as quais são objeto da ciência do direito (Reale, 1991, p. 93). As normas jurídicas podem ser classificadas segundo os seguintes critérios: a) do sistema a que pertencem: nacionais (normas de um determinado país), estrangeiras (pertencentes a outros países), de direito uniforme (normas de direito internacional); b) da fonte: legislativa (emanadas do processo legislativo), consuetudinária (oriundas dos costumes da sociedade), jurisprudencial (provenientes das sentenças judiciais e dos repositórios jurisprudenciais) e contratual (fruto do ajuste de vontades decorrentes de contrato); c) da validade espacial: federais, estaduais, municipais; d) da temporalidade: de vigência determinada e de vigência indeterminada (ou seja, tempo de vida das normas); e) da materialidade: de direito público (direito constitucional, administrativo, penal, processual, internacional público, tributário), de direito privado (direito civil, comercial, internacional privado); f) de hierarquia: constitucionais, complementares, ordinárias, regulamentares, individualizadas privadas e individualizadas públicas; g)
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ado (direito civil, comercial, internacional privado); f) de hierarquia: constitucionais, complementares, ordinárias, regulamentares, individualizadas privadas e individualizadas públicas; g) de qualidade: positivas ou permissivas, proibitivas ou negativas. (Poletti, 1991, p. 192-194) Já a lei é “a regra primordial e fundamental que rege as relações sociais no inte- rior do Estado e de um modo geral e permanente (ou perpétuo)” (Bouvier, Jèse, apud Silva, 2017, p. 28). Assim, a lei é um ato normativo de caráter geral, abstrato e obriga- tório, que tem por objetivo ordenar a vida coletiva, a fim de trazer certeza, precisão e garantia às relações jurídicas. São leis em sentido amplo (lato sensu): as emendas à Constituição, as leis com- plementares, as leis ordinárias, as leis delegadas, as medidas provisórias, os de- cretos legislativos e as resoluções (CF, art. 59). Em sentido estrito (stricto sensu), são consideradas leis apenas as leis ordinárias, leis complementares e leis delegadas. Dessa forma, tratemos de alguns conceitos existentes no Decreto-Lei nº 4.657/1942, conhecido como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (novo nome da Lei de Introdução ao Código Civil, dado pela Lei nº 12.376/2010), verdadeira lei de introdução às leis, espécie de manual sobre como devem ser ela- boradas as leis que se aplicam a todos os ramos da ciência jurídica. Com efeito, o legislador procedeu bem ao alterar a ementa do referido decreto, sem lhe alterar o conteúdo, e, assim, evidenciar que essa Lei de Introdução se refere às normas do direito brasileiro em geral, e não apenas a
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edeu bem ao alterar a ementa do referido decreto, sem lhe alterar o conteúdo, e, assim, evidenciar que essa Lei de Introdução se refere às normas do direito brasileiro em geral, e não apenas ao Código Civil. O art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) dispõe que são fontes formais do direito a lei, a analogia, os costumes e os princípios gerais 27 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO de direito. A lei é fonte formal principal do direito, enquanto as demais são fontes formais acessórias ou secundárias. Existem ainda as fontes não formais do direito, que compreendem a doutrina e a jurisprudência. A doutrina pode ser entendida como a influência da orientação acadêmica oriunda dos estudiosos do direito, enquanto jurisprudência é a posição dos tribu- nais, consubstanciada por reiteradas decisões. A lei, em regra, terá vigência até que outra a modifique ou a revogue. Essa revogação se dá quando a lei posterior expressamente a declara revogada (LC nº 95/1998, art. 9º), por incompatibilidade com a nova lei ou quando esta tenha regu- lado inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior (LINDB, art. 2º). Entretanto, pode ocorrer no mundo jurídico uma antinomia jurídica, que é a si- tuação que se verifica entre duas normas incompatíveis, pertencentes ao mesmo ordenamento jurídico e com o mesmo âmbito de validade. Essa situação é afastada pelo princípio da coerência do ordenamento jurídico, sustentado pelo positivismo jurídico, ao afirmar que não pode haver normas incom- patíveis, isto é, antinômicas. Assim, havendo antinomia, uma delas não pode ser válid
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do ordenamento jurídico, sustentado pelo positivismo jurídico, ao afirmar que não pode haver normas incom- patíveis, isto é, antinômicas. Assim, havendo antinomia, uma delas não pode ser válida. A doutrina criou três critérios para resolução das antinomias: a) critério cronológico; b) critério hierárquico; c) critério de especialidade. (Bobbio, 1996, p. 204) Dessa forma, dadas duas normas incompatíveis, de acordo com o critério cro- nológico, a lei posterior prevalece sobre a lei precedente; segundo o critério hierár- quico, a norma de grau superior prevalece sobre a de grau inferior (ex.: a emenda à Constituição prevalece em relação à lei ordinária); e, de acordo com o critério de especialidade, a lei especial prevalece sobre a lei geral. Para entendermos melhor a diferença entre lei geral e lei especial (ou especí- fica), recorremos à lição de Diniz (2013): Uma norma é especial se possuir em sua definição legal todos os elementos típicos da norma geral e mais alguns de natureza objetiva ou subjetiva, deno- minados especializantes. A norma especial acresce um elemento próprio à descrição legal do tipo previsto na norma geral, tendo prevalência sobre esta, afastando assim o bis in idem, pois o comportamento só se enquadrará na norma especial, embora também esteja previsto na geral (RJTJSP, 29:303). O tipo geral está contido no tipo especial. (Diniz, 2013, p. 96) Assim, de acordo com o brocardo jurídico lex specialis derogat generali (a lei especial derroga a geral), a lei de natureza geral, por abranger ou compreender um todo, é aplicada tão somente quando uma norma de cará
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brocardo jurídico lex specialis derogat generali (a lei especial derroga a geral), a lei de natureza geral, por abranger ou compreender um todo, é aplicada tão somente quando uma norma de caráter mais específico sobre determinada matéria não existir no ordenamento jurídico. Em suma, a lei de caráter específico sempre será aplicada em prejuízo daquela que foi editada para reger si- tuações de ordem geral (LINDB, art. 2º, § 2º). 28 Capítulo I – Noções Elementares Partidos políticos e funcionamento parlamentar Podemos definir partidos políticos como “grupos sociais, geralmente regulados pelo direito público, vinculando pessoas que, tendo a mesma concepção sobre a forma desejável da sociedade do Estado, se congregam para a conquista do poder político, para realizar um determinado programa” (Pinto Ferreira apud Michels, 2006, p. 155). Silva (2018, p. 397) leciona que o partido político “é uma forma de agremiação de um grupo social que se propõe organizar, coordenar e instrumentalizar a vontade popular com o fim de assumir o poder para realizar seu programa de governo”. A Constituição Federal de 1988 estabelece ser livre a criação, fusão, incorpo- ração e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e ob- servados os seguintes critérios: caráter nacional; proibição de recebimento de re- cursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; prestação de contas à Justiça Eleitoral; e funcionamento parlamentar de acordo com a lei. Após adquirir pers
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cursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; prestação de contas à Justiça Eleitoral; e funcionamento parlamentar de acordo com a lei. Após adquirir personalidade jurídica, na forma da lei civil, os partidos políticos registrarão seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral (CF, art. 17, caput e § 2º). Em julho de 2023, havia trinta partidos políticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral. Considerando-se a data de deferimento dos pedidos, houve registro de sete partidos entre 30/6/1981 a 1º/7/1988 (anteriores à Constituição de 5/10/1988), quinze entre 24/8/1989 e 2/6/1998, e onze no período de 25/8/2005 e 8/2/2022. Os seis registros mais antigos ocorreram em 1981 (três), 1982 (um) e 1988 (dois) e os seis mais recentes, em 2013 (um), 2015 (três), 2019 (um) e 2022 (um) (PARTIDOS, 2023).” O partido político é dotado de personalidade jurídica de direito privado e tem como objetivos assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e defender os direitos fundamentais definidos na Lei Maior, conforme o previsto no art. 1º da Lei nº 9.096/1995, que dispõe sobre os partidos políticos. O art. 13 do aludido diploma legal traz importante informação acerca do funcio- namento parlamentar dos partidos nas Casas legislativas, a chamada “cláusula de barreira”:
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Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas legisla- tivas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados, obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles. (grifo nosso) (ver ADIs 1.351-3 e 1.354-8) O Supremo Tribunal Federal (STF) aprovou, em 7/12/2006, pela unanimidade dos dez ministros então presentes na sessão, a inconstitucionalidade da cláusula de bar- reira, regra que punia e restringia o funcionamento dos partidos políticos. A decisão unânime do STF acompanhou o voto proferido pelo ministro Marco Aurélio de Mello, relator das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) 1.351 e 1.354, ajuizadas, respectivamente, pelo PCdoB e pelo PSC. As ações contaram também com o apoio do PSB, PV, PSOL, PRB, PPS, PL, Prona e PTdoB. Todos esses 29 FUNDAMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO partidos elegeram deputados em outubro de 2006, mas não superaram a cláusula de barreira, que vigoraria a partir de 2007. A cláusula de barreira ou de desempenho era uma exigência da Lei dos Partidos Políticos (9.096/1995), que estabelecia para os partidos a necessidade de obtenção de 5% dos votos válidos para deputado federal em todo o país, distribuídos em pelo menos nove estados, com um mínimo de 2% do total de cada um deles. Os par- tidos que não superassem a cláusula ficariam privados do pleno funcionamento parlamentar. Em regra, funcionamento parlamentar si
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estados, com um mínimo de 2% do total de cada um deles. Os par- tidos que não superassem a cláusula ficariam privados do pleno funcionamento parlamentar. Em regra, funcionamento parlamentar significa ter direito a formar bancada, po- dendo escolher livremente um líder, ter acesso ao fundo partidário, à propaganda gratuita no rádio e na televisão e participar dos órgãos das Casas legislativas, como a Mesa Diretora e as comissões permanentes, tomando como base o princípio cons- titucional da proporcionalidade partidária. Entretanto, nem a Lei nº 9.096/1995 nem os regimentos das Casas legislativas do Congresso Nacional estabelecem expres- samente o que vem a ser “funcionamento parlamentar”. Aprovada em 1995, a cláusula de barreira seria aplicada pela primeira vez nas eleições ocorridas em 2006. Pelo resultado das urnas, e caso vigorasse o art. 13 da referida lei, somente 7 dos 21 partidos que elegeram deputados teriam atingido os percentuais previstos na cláusula de desempenho. Superariam a referida cláusula: PMDB, PT, PSDB, PFL, PP, PSB e PDT. Para evidenciar os argumentos sobre a inconstitucionalidade da cláusula de bar- reira, transcrevemos, a seguir, o voto do ministro Eros Grau, que conclui pela proce- dência da referida ADI: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO REQUERENTE: PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL – PC DO B E OUTROS ADVOGADO: PAULO MACHADO GUIMARAES E OUTROS REQUERENTE: PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA – PDT ADVOGADO: RONALDO JORGE ARAUJO VIEIRA JUNIOR E OUTRO REQUERIDO: PRESIDENTE DA REPÚBLICA REQUERIDO: CONGRESSO N
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AULO MACHADO GUIMARAES E OUTROS REQUERENTE: PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA – PDT ADVOGADO: RONALDO JORGE ARAUJO VIEIRA JUNIOR E OUTRO REQUERIDO: PRESIDENTE DA REPÚBLICA REQUERIDO: CONGRESSO NACIONAL INTERESSADO(A/S): PARTIDO POPULAR SOCIALISTA ADVOGADO(A/S): CESAR SILVESTRI FILHO E OUTRO VOTO O SENHOR MINISTRO EROS GRAU: Da cláusula de barreira diz MARCELLO CERQUEIRA, em exposição proferida em congresso de direito constitucional realizado no mês de novembro que passou: “Essa cláusula (barreira, exclusão, desempenho), abolida com a redemocrati- zação, em 1985, agora retorna (aparentemente agravada) na Lei 9.096/1995 [...] Introduz-se, no direito constitucional, norma de exceção em face da qual está previamente censurada a liberdade partidária, a possibilidade de expressão de correntes e pensamentos políticos que não se enquadrem na propalada regra 30 Capítulo I – Noções Elementares iníqua que implica negar seu aperfeiçoamento em uma sociedade complexa e diferenciada. É como um jardineiro que impede que flores novas desabrochem e se poupe de apenas regar antigas ervas, que podem ser daninhas.” 02. Essa cláusula, designa-a o eminente professor como “corredor da morte das minorias políticas”. 03. A Constituição do Brasil afirma como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil o pluralismo político [art. 1º, V]. Por outro lado, os par- tidos políticos com representação no Congresso Nacional são titulares de le- gitimidade ativa para impetrar mandado de segurança coletivo e ação direta de inconstitucionalidade [arts. 5º, LXX, e 103, VIII]. Todos os partidos políticos, t