COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

RECUEIL DES ARRETS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

RÉPARATION DES DOMMAGES
SUBIS AU SERVICE
DES NATIONS UNIES

AVIS CONSULTATIF DU 11 AVRIL 1949

1949

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

REPARATION FOR INJURIES
SUFFERED IN THE SERVICE
OF THE UNITED NATIONS

ADVISORY OPINION OF APRIL 11th, 1949

SOCIETE D’EDITIONS A. W. SIJTHOFF’S

LEYDE LEYDEN
A. W. SIJTHOFF PUBLISHING COMPANY
Le présent avis doit être cité comme suit:

« Réparation des dommages subis au service des Nations Unies,
Avis consultatif: C. I. J. Recueil 1949, . 174. »

This Opinion should be cited as follows :

‘Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations,
Advisory Opinion: I.C.J. Reports 1949, p. 174.”

Sales number 17

174

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

1949
Le 11 avril.

Rôle général ANNÉE 1949

n° 4

11 avril 1949

RÉPARATION DES DOMMAGES
SUBIS AU SERVICE
DES NATIONS UNIES

Dommages subis par les agents des Nations Unies dans l'exercice
de leurs fonctions. — Dommage causé aux Nations Unies. — Dom-
mage causé aux agents. — Qualité des Nations Unies pour présenier
des réclamations en vue d'obtenir la réparation de ces deux catégories
de dommages. — Personnalité internationale des Nations Unies. —
Qualité déduite nécessairement de la Charte et de l’activité des Nations
Unies. — Protection fonctionnelle des agents. — Réclamations contre
un Membre de l'Organisation des Nations Unies. — Réclamation
contre un Etat non membre. — Conciliation de la réclamation de
l'État national et de la réclamation des Nations Unies. — Réclamation
des Nations Unies contre l'État national de l'agent

AVIS CONSULTATIF

Présents : M. BASDEVANT, Président ; M. GUERRERO, Vice-Prési-
dent ; MM. ALVAREZ, FABELA, HACKWORTH, WINIARSKI,
ZORICIC, DE VISSCHER, sir Arnold MCNaAIR, M. KLAESTAD,
Bapawi PACHA, MM. KRYLOv, READ, Hsu Mo, AZEVEDO,

juges.
175 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

La Cour,
ainsi composée,
donne l'avis consultatif suivant :

A la date du 3 décembre 1948, l’Assemblée générale des Nations
Unies a adopté la Résolution ci-après :

«Considérant que la série d'incidents tragiques affectant ces
derniers temps des agents des Nations Unies dans l'exercice de
leurs fonctions soulève, d’une façon plus urgente que jamais, la
question des dispositions à prendre par les Nations Unies pour
assurer à l'avenir à leurs agents une protection maximum et la
réparation des dommages subis,

Considérant comme hautement souhaitable que le Secrétaire
général puisse, sans conteste, agir de la manière la plus efficace
en vue d'obtenir toute réparation due,

L'Assemblée générale

Décide de demander à la Cour internationale de Justice un
avis consultatif sur les questions juridiques suivantes :

«1, Au cas où un agent des Nations Unies subit, dans l’exer-
cice de ses fonctions, un dommage dans des conditions de
nature à engager la responsabilité d’un État, l'Organisation
des Nations Unies a-t-elle qualité pour présenter contre le
gouvernement de jure ou de facto responsable une réclamation
internationale en vue d’obtenir la réparation des dommages
causés a) aux Nations Unies, b) à la victime ou à ses avants
droit ?

IT. En cas de réponse affirmative sur le point I b), comment
l’action de Organisation des Nations Unies doit-elle se concilier
avec les’ droits que F'État dont la victime est ressortissant
pourrait posséder ? »

Charge le Secrétaire général, lorsque la Cour aura donné son
avis, de préparer, à la lumière de cet avis, des propositions et
de les présenter à l’Assemblée générale lors de sa prochaine session
ordinaire. »

Par une lettre du 4 décembre 1948, enregistrée au Greffe le
7 décembre, le Secrétaire général des Nations Unies a transmis
à la Cour copie certifiée conforme de la Résolution de l’Assemblée
générale. Le ro décembre, conformément au paragraphe 1 de
l'article 66 du Statut, le Greffier notifia la requête à tous les Etats
admis à ester en justice devant la Cour; le 11 décembre, par
une communication spéciale directe se référant au paragraphe 2
dudit article, il fit connaître à ces mêmes États que, par : ordon-
nance du même jour, la Cour s'était déclarée disposée à recevoir

5
176 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

d'eux des exposés écrits avant le 14 février 1949, et à entendre
des exposés oraux le 7 mars 1940.

Des exposés écrits furent reçus de la part des États suivants :
Inde, Chine, Etats-Unis d'Amérique, Royaume-Uni de Grande-
Bretagne et d'Irlande du Nord, France. Ils furent communiqués
à tous les Etats admis à ester en justice devant la Cour, ainsi
qu'au Secrétaire général des Nations Unies. Entre temps, le
Secrétaire général des Nations Unies avait fait tenir au Greffier,
en se référant à l’article 65 du Statut (dont le paragraphe 2
prescrit qu’à la question soumise pour avis soit joint tout docu-
ment pouvant servir à l'élucider), les documents qui sont énumérés
au bordereau annexé au présent avis.

D'autre part, le Secrétaire général des Nations Unies, ainsi
que les Gouvernements de la République française, du Royaume-
Uni et du Royaume de Belgique, firent savoir à la Cour qu’ils
avaient désigné des représentants chargés de prononcer des
exposés oraux.

Lors des audiences publiques tenues les 7, 8 et 9 mars 1949,
la Cour entendit les exposés oraux présentés

au nom du Secrétaire général des Nations Unies, par son
représentant, M. Ivan Kerno, Secrétaire général adjoit :üargé
du Département juridique, et par M. A. H. Feller, chrecteur
principal de ce Département, conseil ;

au nom du Gouvernement du Royaume de Belgique, par
M. Georges Kaeckenbeeck, D.C.L., ministre plénipotentiaire de
S. M. le Roi des Belges, chef du Service des Conférences de Paix
et de l'Organisation internationale au ministère des Affaires étran-
gères, membre de la Cour permanente d’Arbitrage ;

au nom du Gouvernement de la République francaise, par
M. Charles Chaumont, professeur de droit international public
à la Faculté de droit de Nancy, jurisconsulte au ministère des
Affaires étrangères ;

au nom du Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bre-
tagne et d’Irlande du Nord, par M. G. G. Fitzmaurice, deuxième
conseiller juridique du Foreign Office.

*
* *

La première question posée à la Cour-est ainsi conçue :

« Au cas où un agent des Nations Unies subit, dans l'exercice
de ses fonctions, un dommage dans des conditions de nature à
engager la responsabilité d’un Etat, l'Organisation des Nations
Unies a-t-elle qualité pour présenter contre le gouvernement
177 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

de jure ou de facto responsable une réclamation internationale
en vue d'obtenir la réparation des dommages causés a) aux Nations
Unies, b) à la victime ou à ses avants droit ?»

Il est utile de présenter, à titre préliminaire, les observations
suivantes :

a) L'Organisation des Nations Unies sera, dans le cours du
présent avis, désignée d'ordinaire mais non toujours par le terme
« l'Organisation ».

b) Les questions I a) et I b) visent « une réclamation interna-
tionale introduite contre le gouvernement de jure ou de facto
responsable ». La Cour considère .que ces questions visent une
réclamation dirigée contre un État. En conséquence, on se servira,
dans le présent avis, des termes « État » ou « Etat défendeur ».

c) La Cour comprend le terme « agent » dans le sens le plus
large, entendant par là quiconque, fonctionnaire rémunéré ou non,
employé à titre permanent ou non, a été chargé par un organe de
l'Organisation d'exercer, ou d'aider à exercer, l’une des fonctions
de celle-ci, bref, toute personne par qui l'Organisation agit.

d) Cette question étant posée pour le cas d’un dommage subi
dans des conditions de nature à engager la responsabilité d’un
État, on doit, en l’examinant, supposer que le dommage résulte
du manquement, par cet État, à des obligations dont l'objet est
‘de protéger les agents de l'Organisation des Nations Unies dans
l'exercice de leurs fonctions.

e) La situation d’un Etat défendeur qui ne fait pas partie de
l'Organisation est examinée plus loin et, pour le moment, la Cour
supposera que le défendeur est Membre de l'Organisation.

*
* *

Les questions posées à la Cour se réfèrent à la « qualité pour
présenter .... une réclamation internationale » ; par conséquent, il
convient de préciser tout d’abord ce que l’on entend par cette
qualité et de considérer les caractères de l'Organisation en vue
de déterminer si, d’une manière générale, ces caractères compor-
tent ou excluent pour elle la faculté de présenter une réclamation
internationale.

La qualité pour présenter une réclamation internationale c’est,
pour qui en est revêtu, la capacité de recourir aux méthodes
habituelles reconnues par le droit international pour l'établissement,
la présentation et le règlement de réclamations. Parmi ces méthodes,
on peut mentionner la protestation, la demande d'enquête, la
négociation et la demande de soumettre l'affaire à un tribunal
arbitral ou à la Cour, dans la mesure où son Statut le permet.

Cette qualité appartient assurément à l'Etat; un Etat peut
présenter à un autre Etat une réclamation internationale. Une
telle réclamation se présente comme une réclamation entre deux

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178 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

entités politiques, égales en droit, de structure semblable et relevant
toutes deux directement du droit international. Elle est traitée
par voie de négociations, et, en l’état actuel du droit concernant
la juridiction internationale, ne peut être déférée à un tribunal
international que du consentement des États en cause.

Si l'Organisation adresse à l’un de ses Membres une réclamation,
celle-ci sera présentée de la même manière et sera traitée par les
mêmes procédés. Elle pourra, le cas échéant, être appuyée par les
moyens politiques dont dispose l'Organisation.

De cette façon, l'Organisation trouvera là le moyen d’assurer le
respect de ses droits par l'État Membre contre lequel elle élève
une réclamation.

Mais, dans l’ordre international, l'Organisation a-t-elle une
nature qui comporte la qualité pour présenter une réclamation
internationale ? Pour répondre à cette question, il faut tout d’abord
déterminer si la Charte a donné à l'Organisation une condition telle
qu'elle ait vis-à-vis de ses Membres des droits dont elle ait qualité
pour leur demander le respect. En d’autres termes, l'Organisation
est-elle revêtue de la personnalité internationale ? Cette dernière
expression est, sans doute, une expression de doctrine qui, parfois,
a été contestée. Mais elle sera employée ici pour exprimer que
l'Organisation, si elle est reconnue comme possédant cette person-
nalité, est une entité capable d’être bénéficiaire d'obligations
incombant à ses Membres.

Pour répor: dre à cette question, qui n est pas tranchée par les
termes méme. de la Charte, il faut considérer les éaractéres que
celle-ci a entendu donner a l'Organisation.

Les sujets de droit, dans un système juridique, ne sont pas
nécessairement identiques quant à leur nature ou à l'étendue
de leurs droits ; et leur nature dépend des besoins de la commu-
nauté. Le développement du droit international, au cours de
son histoire, a été influencé par les exigences de la vie inter-
nationale, et l'accroissement progressif des activités collectives des
États a déjà fait surgir des exemples d'action exercée sur le plan
international par certaines entités qui ne sont pas des États. Ce
développement aboutit, en juin 1945, à la création d’une organi-
sation internationale dont les buts et les principes sont énoncés
dans la Charte des Nations Unies. Pour atteindre ces buts, il est
indispensable que l'Organisation ait la personnalité internationale.

La Charte ne s’est pas bornée à faire simplement de l’Organisa-
tion créée par elle un centre ou s’harmoniseraient les efforts des
nations vers les fins communes définies par elle (article premier,
par. 4). Elle lui a donné des organes ; elle lui a assigné une mission
propre. Elle a défini la position des Membres par rapport à l'Organi-
sation en leur prescrivant de lui donner pleine assistance dans toute
action entreprise par elle (article 2, par. 5), d'accepter et d'appliquer
les décisions du Conseil de Sécurité, en autorisant l’Assemblée
générale à leur adresser des recommandations, en octroyant à

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179 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

l'Organisation une capacité juridique, des privilèges et immunités
sur le territoire de chacun de ses Membres, en faisant prévision
d'accords à conclure entre l'Organisation et ses Membres. La
pratique, notamment par la conclusion de conventions auxquelles
l'Organisation est partie, a confirmé ce caractère d'une Organisation
placée, à certains égards, en face de ses Membres, et qui, le cas
échéant, a le devoir de rappeler à ceux-ci certaines obligations. À
cela s’ajoute que les Nations Unies sont une Organisation politique,
ayant une mission politique d’un caractére trés important et a
domaine trés large : maintenir la paix et la sécurité internationales,
développer les relations amicales entre les nations, réaliser la
coopération internationale dans l’ordre économique, social, intel-
lectuel où humanitaire (article premier), et qu’elle agit par des
moyens politiques vis-à-vis de ses Membres. La « Convention sur
les priviléges et immunités des Nations Unies », de 1946, crée des
droits et des devoirs entre chacun des signataires et l'Organisation
(voir notamment section 35). Or, il serait difficile de concevoir
comment une telle convention pourrait déployer ses effets sinon
sur le plan international et entre parties possédant la personnalité
internationale.

De l'avis de la Cour, l'Organisation était destinée à exercer des
fonctions et à jouir de droits — et elle l’a fait — qui ne peuvent
s'expliquer que si l'Organisation possède une large mesure de person-
nalité internationale et la capacité d’agir sur le plan international.
Elle est actuellement le type le plus élevé d'organisation interna-
tionale, et elle ne pourrait répondre aux intentions de ses fondateurs
si elle était dépourvue de la personnalité internationale. On doit
admettre que ses Membres, en lui assignant certaines fonctions, avec
les devoirs et les responsabilités qui les accompagnent, l'ont revétue
de la compétence nécessaire pour lui permettre de s'acquitter effec-
tivement de ces fonctions.

En conséquence, la Cour arrive à la conclusion que l'Organisation
est une personne internationale. Ceci n'équivaut pas à dire que
l'Organisation soit un Etat, ce qu’elle n’est certainement pas, ou
que sa personnalité juridique, ses droits et ses devoirs soient les
mêmes que ceux d’un État. Encore moins cela équivaut-il à dire
que l'Organisation soit un « super- -État », quel que soit le sens de
cette expression. Cela n’implique méme pas que tous les droits et
devoirs de l'Organisation doivent se trouver sur le plan international,
pas plus que tous les droits et devoirs d’un Etat ne doivent s’y
trouver placés. Cela signifie que l’Organisation est un sujet de droit
international, qu'elle a capacité d’être titulaire de droits et devoirs
internationaux et qu’elle a capacité de se prévaloir de ses droits
par voie de réclamation internationale.

La question à examiner ensuite est celle de savoir si la somme des
droits internationaux de l'Organisation comprend le droit de pré-
senter des réclamations internationales de la nature de celles visées
dans la présente demande d'avis. Il s’agit d’une réclamation contre

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180 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

un État pour obtenir réparation à raison du préjudice provenant
d'un dommage causé à un agent de l'Organisation dans l'exercice
de ses fonctions. Alors qu’un Etat possède, dans leur totalité, les
droits et devoirs internationaux reconnus par le droit international,
les droits et devoirs d’une entité telle que l'Organisation doivent
dépendre des buts et des fonctions de celle-ci, énoncés ou impliqués
par son acte constitutif et développés dans la pratique. Les fonctions
de l'Organisation sont d’un caractère tel qu'elles ne pourraient être
effectivement remplies si elles impliquaient l’action commune sur
le plan international de cinquante-huit ministères des Affaires
étrangères ou plus; la Cour en conclut que les Membres ont conféré
à l'Organisation qualité pour présenter les réclamations internatio-
nales que nécessiterait l'exercice de ses fonctions.

Qu'en est-il des réclamations visées dans la demande d'avis ?
La question I se subdivise en deux points qu'il faut examiner
successivement.

*
* *

La question I a) est ainsi conçue :

« Au cas où un agent des Nations Unies subit, dans l'exercice
de ses fonctions, un dommage dans des conditions de nature à
engager la responsabilité d’un Etat, l'Organisation des Nations
Unies a-t-elle qualité pour ‘présenter contre le gouvernement
de jure ou de facto responsable une réclamation internationale
en vue d’obtenir la réparation des dommages causés a) aux
Nations Unies...: ? »

Cette question concerne uniquement la réparation du dommage
causé à l'Organisation quand il y a eu en même temps dommage
causé à l’un de ses agents. On ne peut douter que l'Organisation
a qualité pour présenter une réclamation internationale contre un
de ses Membres qui, par un manquement à des obligations inter-
nationales envers elle, lui a causé un dommage. Les dommages
visés par la question I a) sont exclusivement les dommages causés
aux intérêts propres de l'Organisation, à ses moyens de fonction-
nement, à son patrimoine et aux intérêts dont elle a la garde. Il
est évident que l'Organisation a qualité pour présenter une récla-
mation pour ces dommages. La réclamation étant fondée sur un
manquement à une obligation internationale, manquement dont
l'Organisation impute la responsabilité à l’un de ses Membres, ce
Membre ne peut prétendre que cette obligation est régie par son
droit national, et l'Organisation est fondée à donner à sa réclama-
tion le caractère d’une réclamation internationale.

Lorsque l'Organisation a subi un dommage résultant du man-
quement par un Membre à ses obligations internationales, il est
impossible de voir comment elle pourrait en obtenir réparation
si elle n’avait pas qualité pour présenter une réclamation inter-
nationale. On ne saurait supposer que dans ce cas tous les Membres

Io
I8I AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

de l'Organisation, à l'exception de l’État défendeur, devraient
s'unir pour présenter une réclamation contre celui-ci pour le
dommage subi par l'Organisation.

La Cour n'est pas appelée à déterminer la mesure précise de
la réparation que l'Organisation sera fondée à obtenir. On peut
dire cependant que le montant de la réparation dépendra de
l'étendue du dommage subi à raison de l’acte illicite ou de l’omis-
sion imputable à l’État défendeur, ce montant étant calculé confor-
mément aux règles du droit international. Dans l'évaluation de
ce dommage interviendrait, entre autres éléments, le rembour-
sement de toute indemnité raisonnable que l'Organisation aurait
eu à verser à son agent ou à ses ayants droit. En outre, le décès
ou Vinvalidité d’un agent accomplissant une mission lointaine
pourrait entraîner des dépenses considérables lorsqu'il s'agirait de
le remplacer. Ce ne sont là que des exemples, et la Cour n'entend
pas prévoir toutes les catégories de dommages que pourrait subir
l'Organisation elle-même.

* *

La question I b} est la suivante:

.. l'Organisation des Nations Unies a-t-elle qualité pour présenter
. une réclamation internationale en vue d’obtenir la réparation
des dommages causés .... b) à la victime ou à ses avants droit ? »

Lorsque l’on examine le point de droit auquel donne naissance
la question I b), il est inutile de répéter les considérations qui ont
conduit la Cour à répondre affirmativement à la question I a).
On peut maintenant admettre que l'Organisation a qualité pour
présenter une réclamation sur le plan international, pour négocier,
pour conclure un compromis et pour exercer une action devant
un tribunal international. La seule question juridique qu'il reste
à examiner est celle de savoir si, en présentant une réclamation
internationale de cette sorte, l'Organisation peut « obtenir la
réparation des dommages causés … à la victime.... ».

La règle traditionnelle selon laquelle la protection diplomatique
est exercée par l'État national n'implique pas une réponse négative
à la question I 0).

Tout d’abord, cette règle s'applique aux réclamations présentées
par un État. Or, ici, il s’agit du cas différent et nouveau d’une
réclamation qui serait présentée par l'Organisation.

En second lieu, même dans les rapports entre Etats, cette règle
comporte d'importantes exceptions, car il existe des cas dans
lesquels la protection peut être exercée par un État au profit de
personnes qui n’ont pas sa nationalité.

En troisième lieu, la règle repose sur deux bases. Premièrement,
l'État défendeur a manqué à une obligation envers l'État national,
à l'égard de ses ressortissants. Deuxièmement, seule la partie envers

iI
182 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

laquelle une obligation internationale existe peut présenter une
réclamation à raison de la violation de celle-ci. Tel sera précisément
le cas si, lorsque l'Organisation internationale présente une réclama-
tion pour dommages subis par son agent, elle le fait en invoquant
un manquement à une obligation existant envers elle. Ainsi, la
règle de la nationalité de la réclamation ne fournit aucune objection
à la reconnaissance à l'Organisation du droit de présenter: une
réclamation pour les dommages visés par la question I b). Au
contraire, le principe qui est à la base de cette règle conduit à
lui reconnaître cette qualité si l'Organisation invoque comme
motif de sa réclamation un manquement à une obligation existant
envers elle.

D'autre part, l’analogie tirée de la règle traditionnelle relative
à la protection diplomatique des ressortissants à l'étranger ne peut,
par elle-même, justifier une réponse affirmative. Il n’est pas possible,
par un recours exagéré à l’idée d’allégeance, d’assimiler au lien de
nationalité qui existe entre l’État et son ressortissant le lien juridique
qui, selon l'article 100 de la Charte, existe entre l'Organisation,
d’une part, et le Secrétaire général et le personnel du Secrétariat,
d'autre part.

La Cour se trouve ici en présence d’une situation nouvelle. On ne
peut répondre à la question qui naît de cette situation qu'en déter-
minant de quelle manière elle est réglée par les dispositions de la
Charte interprétées à la lumière des principes du droit international.

La question est comprise dans les limites déjà établies, c'est-à-dire
qu'elle présuppose que le dommage à raison duquel est demandée
la réparation naît du manquement à une obligation destinée à
aider un agent de l'Organisation dans l'exercice de ses fonctions.
Il ne s’agit pas d’un cas dans lequel l’acte ou l’omission illicite
constitueraient seulement une violation des obligations générales
incombant à l'État à l'égard de la condition des étrangers ; les
réclamations présentées à ce titre ressortiraient à la compétence
de l’État national et non en règle générale à celle de l'Organisation.

La Charte ne confère pas expressément à l'Organisation qualité
pour comprendre, dans sa demande de réparation, les dommages
causés à la victime ou à ses ayants droit. La Cour doit donc
commencer par rechercher si les dispositions de la Charte afférentes
aux fonctions de l'Organisation et à la part prise par les agents de
celle-ci à l'exercice desdites fonctions impliquent, pour l’Organisa-
tion, le pouvoir d'assurer à ses agents la protection limitée qui
consisterait à présenter une demande à leur profit, afin d'obtenir
réparation des dommages subis en de telles circonstances. Selon le
droit international, l'Organisation doit être considérée comme
possédant ces pouvoirs qui, s'ils ne sont pas expressément énoncés
dans la Charte, sont, par une conséquence nécessaire, conférés
à l'Organisation en tant qu’essentiels à l'exercice des fonctions de
celle-ci. Ce principe de droit a été appliqué à l'Organisation inter-
nationale du Travail par la Cour permanente de Justice internationale

“12
183 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

dans son Avis consultatif n° 13, du 23 juillet 1926 {Série B, n° 13,
p. 18), et il doit l'être aux Nations Unies.

Eu égard à ses buts et fonctions précédemment indiqués, l'Organi-
sation peut constater la nécessité — et a en fait constaté la nécessité
— de confier à ses agents des missions importantes qui doivent être
effectuées dans des régions troublées du monde. De telles missions,
par leur nature, exposent souvent les agents à des dangers excep-
tionnels auxquels les personnes ne sont pas exposées d'ordinaire.
Pour cette même raison, les dommages subis par ces agents dans
ces conditions se produiront parfois de telle manière que leur État
national ne serait pas fondé à introduire une demande en réparation
sur la base de la protection diplomatique ou, tout au moins, ne
serait pas disposé à le faire. Tant afin d’assurer l’exercice efficace
et indépendant de ses fonctions que pour procurer à ses agents
un appui effectif, l'Organisation doit leur fournir une protection
appropriée.

On s’est déjà rendu compte de ce besoin de protection des agents
de l'Organisation, en tant que condition dont dépend l'exercice des
fonctions de celle-ci ; il ressort du préambule de la Résolution du
3 décembre 1948 (supra, p. 175) que telle était l'opinion unanime
de l’Assemblée générale.

A cet effet, les Membres de l'Organisation ont contracté certains
engagements, dont les uns figurent dans la Charte et d’autres dans
des accords complémentaires. ‘Il n’est pas besoin de décrire ici le
contenu de ces accords, mais la Cour doit insister sur l'importance
du devoir de donner à l'Organisation « pleine assistance », accepté
par ses Membres dans l’article 2, paragraphe 5, de la Charte. Il
faut se souvenir que le fonctionnement efficace de l'Organisation,
l’accomplissement de ses devoirs, l'indépendance et l'efficacité de
l’œuvre de ses agents exigent le strict respect de ces engagements.
A cette fin, il est nécessaire que, lorsqu'un manquement se produit,
l'Organisation soit en mesure d'inviter l'État responsable à remédier
à ce manquement et, notamment, d'obtenir de cet Etat réparation
des dommages que ce manquement peut avoir causés à l'agent de
l'Organisation.

Pour que l'agent puisse s'acquitter de ses devoirs de façon satis-
faisante, il faut qu’il sente que cette protection lui est assurée par
l'Organisation et qu’il peut compter sur elle. Afin de garantir l’indé-
pendance de l’agent et, en conséquence, l’action indépendante de
l'Organisation elle-même, il est essentiel que l’agent, dans l'exercice
de ses fonctions, n’ait pas besoin de compter sur une autre protection
que celle de l'Organisation (sauf, bien entendu, la protection plus
directe et plus immédiate due par l’État sur le territoire duquel il
peut se trouver). En particulier, il ne doit pas avoir à s'en remettre
à la protection de son propre État. Si tel était le cas, son indépen-
dance pourrait, contrairement au principe qu’applique l’article 100
de la Charte, se trouver compromise. Enfin, il est essentiel que

13
184 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

l'agent — qu'il appartienne à un État puissant ou faible, à un État

plus ou moins touché par les complications de la vie internationale,
à un État en sympathie ou non avec sa mission — sache que, dans
l'exercice de ses fonctions, il est placé sous la protection de l’Organi-
sation. (Cette assurance est encore plus nécessaire si l'agent est un
apatride.)

À considérer le caractère des fonctions confiées à Organisation
et la nature des missions de ses agents, il devient évident que la
qualité de l'Organisation pour exercer, dans une certaine mesure,
une protection fonctionnelle de ses agents, est nécessairement impli-
quée par la Charte.

Les obligations contractées par les États, afin de permettre aux
agents de l'Organisation de s'acquitter de leurs devoirs, sont sous-
crites non dans l’intérêt des agents mais dans celui de l'Organisation.
Quand celle-ci demande réparation à raison d’un manquement à ces
obligations, elle invoque son propre droit, le droit de voir respecter
les obligations assumées envers elle. Sur cette base, l'Organisation
demande réparation du préjudice subi, car «c’est un principe du
droit international que la violation d’un engagement entraîne l’obli-
gation de réparer dans une forme adéquate », ainsi que l'a dit la
Cour permanente de Justice internationale dans son Arrêt n° 8, du
26 juillet 1927 (Série À, n° 9, p. 21). En demandant une réparation
fondée sur le préjudice subi par son agent, l'Organisation ne repré-
sente pas cet agent ; elle affirme son propre droit, le droit de garantir
le respect des engagements contractés envers l'Organisation.

Eu égard aux considérations qui précèdent et au droit incon-
testable de l'Organisation d'exiger que ses Membres remplissent les
obligations contractées par eux dans l'intérêt du bon fonctionnement
de l'Organisation, la Cour estime qu’en cas de manquement à ces
obligations, l'Organisation a qualité pour demander une réparation
appropriée et que, dans l'évaluation du montant de cette réparation,
l'Organisation a le droit de faire figurer le dommage subi par la
victime ou par ses ayants droit.

Il reste à savoir si l'Organisation a « qualité pour présenter contre
le gouvernement de jure ou de facto responsable une réclamation
internationale en vue d’obtenir la réparation des dommages causés
a) aux Nations Unies, b) à la victime ou à ses ayants droit » quand
l'Etat défendeur n’est pas membre de l'Organisation.

Lorsque l’on examine cet aspect de la question I a) et b}, o
doit avoir présents à l'esprit les motifs qui ont conduit la Cour à a
donner à cette question une réponse affirmative quand l’État
défendeur est un Membre de l’Organisation. Il a été établi que
l'Organisation a qualité pour présenter des réclamations sur le

T4
185 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

plan international et qu’elle possède un droit de protection fonction-
nelle à l'égard de ses agents. Ici encore la Cour est autorisée à
supposer que le dommage subi engage la responsabilité d’un
État, et elle n’est pas appelée à exprimer une opinion sur les
différentes manières dont pareille responsabilité pourrait être
engagée. Par conséquent, la question qui se pose est celle de
savoir si l'Organisation a qualité pour présenter une réclamation
contre l’État défendeur afin d'obtenir réparation à raison de ce
dommage, ou si, au contraire, cet Etat, s’il n’est pas membre de
V Organisation, est fondé à objecter que la qualité pour présenter
une réclamation internationale fait défaut à l'Organisation. A cet
égard, la Cour est d’avis que cinquante Etats, représentant une
très large majorité des membres de la communauté internationale,
avaient le pouvoir, conformément au droit international, de créer
une entité possédant une personnalité internationale objective —
et non pas simplement une personnalité reconnue par eux seuls —
ainsi que la qualité de présenter des réclamations internationales.

En conséquence, la Cour arrive à la conclusion qu'il y a lieu
de répondre affirmativement à la question I a) et 6), que l'État
défendeur soit ou non Membre des Nations Unies.

La question II est ainsi conçue :

«En cas de réponse affirmative sur le point I 5), comment
l’action de l’Organisation des Nations Unies doit-elle se concilier
avec les droits que l’État dont la victime est ressortissant pourrait
posséder ? »

La réponse affirmative, donnée par la Cour à la question I b),
l'oblige à examiner maintenant la question II. Lorsque la victime
possède une nationalité, il peut évidemment se présenter des cas
dans lesquels l’acte dommageable qui l’a atteinte peut intéresser
tant son Etat national que l'Organisation. Lorsque cela se produit,
le droit de protection diplomatique appartenant à l'État et le droit
de protection fonctionnelle appartenant à l'Organisation peuvent
se trouver en concurrence ; c’est là le seul cas que la Cour soit invitée
à traiter.

En pareil cas, il n'existe pas de règle de droit qui attribue une
priorité à l’un ou à l’autre, ou qui oblige soit l'État soit l'Organisation
à s'abstenir de présenter une réclamation internationale. La Cour
186 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

ne conçoit pas pourquoi les parties intéressées ne pourraient trouver
des solutions inspirées par la bonne volonté et le bon sens ; et, pour
les rapports entre l'Organisation et ses Membres, elle attire l’atten-
tion sur le devoir de ceux-ci de donner « pleine assistance », devoir
prévu par l’article 2, paragraphe 5, de la Charte.

Bien que les bases des deux réclamations soient différentes, cela
ne signifie pas que l’État défendeur puisse être contraint à payer
deux fois la réparation due à raison du dommage. Les tribunaux
internationaux connaissent bien le problème que pose une réclama-
tion à laquelle sont intéressés deux ou plusieurs États nationaux,
et ils savent comment protéger, en pareil cas, l’État défendeur.

Le risque de concurrence entre l'Organisation et l'État national
peut être réduit ou éliminé, soit par une convention générale, soit
par des accords conclus dans chaque cas d'espèce. Il n’est pas douteux
qu'avec le temps une pratique se développera, et il convient de se
rappeler que déjà certains Etats, dont les ressortissants ont subi des
dommages, au cours de missions entreprises par eux pour le compte
de l'Organisation, se sont montrés raisonnablement disposés à
rechercher, dans un esprit de coopération, une solution pratique.

La question relative à la conciliation de l’action exercée par
l'Organisation avec les droits de l’État national peut se présenter
d’une autre manière : savoir quand l'agent possède la nationalité
de l'État défendeur.

La pratique généralement suivie selon laquelle un État n’exerce
pas sa protection au profit d’un de ses nationaux contre un État
qui considère celui-ci comme son propre national ne constitue pas
un précédent dont on puisse se prévaloir ici. En effet, l’action exercée
par l'Organisation ne se fonde pas sur la nationalité de la victime
mais sur sa qualité d'agent de l'Organisation. Il est donc ici indif-
férent de savoir si l’État auquel s’adresse la réclamation le considère
ou non comme son national, car la question de sa nationalité
n'est pas pertinente pour l’admissibilité de la réclamation.

En droit, il ne semble donc pas que la circonstance que l'agent
possède la nationalité de l’État défendeur constitue un obstacle
à une réclamation présentée par l'Organisation, à raison d'un man-
quement aux obligations existant envers elle, qui s’est produit
dans l'exercice, par cet agent, de sa mission.

16
187 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

PAR CES MOTIFS,

La Cour est d'avis,

Sur la question I a):

i) à l'unanimité,

Qu’au cas où un agent des Nations Unies subit, dans l’exercice
de ses fonctions, un dommage dans des conditions de nature à
engager la responsabilité d’un Etat Membre de!’ Organisation, celle-
ci a qualité pour présenter contre le gouvernement de juve ou de
facto responsable une réclamation internationale en vue d’obtenir
la réparation des dommages causés aux Nations Unies.

ii) à l’unanimité,

Qu’au cas où un agent des Nations Unies subit, dans l’exercice
de ses fonctions, un dommage dans des conditions de nature à
engager la responsabilité d’un Etat qui n’est pas membre de l’Orga-
nisation, celle-ci a qualité pour présenter contre le gouvernement
de jure ou de facto responsable une réclamation internationale en
vue d'obtenir la réparation des dommages causés aux Nations
Unies.

Sur la question I b) :
i) par onze voix contre quatre,

Qu’au cas où un agent des Nations Unies subit, dans l'exercice
de ses fonctions, un dommage dans des conditions de nature à
engager la responsabilité d’un État Membre de l'Organisation,
celle-ci a qualité pour présenter contre le gouvernement de jure
ou de facto responsable une réclamation internationale en vue
d'obtenir la réparation du dommage causé à la victime ou à ses
ayants droit.

ll) par onze voix contre quatre,

Qu’au cas où un agent des Nations Unies subit, dans l'exercice
de ses fonctions, un dommage dans des conditions de nature à enga-
ger la responsabilité d’un Etat qui n’est pas membre de l’Organi-
sation, celle-ci a qualité pour présenter contre le gouvernement
de jure ou de facto responsable une réclamation internationale en
vue d'obtenir la réparation des dommages causés à la victime ou
à ses ayants droit.

17
188 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

Sur la question IT:
Par dix voix contre cinq,

Quand l'Organisation des Nations Unies présente une récla-
mation en vue d'obtenir la réparation des dommages causés à son
agent, elle ne peut le faire qu'en se fondant sur un manquement
à des obligations existant envers elle ; le respect de cette règle aura
d'ordinaire pour conséquence de prévenir un conflit entre l’action
de l'Organisation et les droits que pourrait posséder l’État dont la
victime est ressortissant et, de la sorte, d'assurer la conciliation
de ces réclamations ; cette conciliation dépendra pour le surplus
de considérations propres à chaque cas d’espèce et d'accords à
conclure entre l'Organisation et les divers Etats individuellement,
soit en général, soit dans chaque cas d’espèce.

Fait en anglais et en français, le texte anglais faisant foi, au
Palais de la Paix, à La Haye, le onze avril mil neuf cent quarante-
neuf, en deux exemplaires, dont l’un restera déposé aux archives
de la Cour et dont l’autre sera transmis au Secrétaire général des
Nations Unies.

Le Président de la Cour,

(Signé: BASDEVANT-

Le Greffier de la Cour,

(Signé) E. HAMBRO.

18
189 AVIS DU II IV 49 (RÉPARATION DES DOMMAGES SUBIS)

M. WINIARSKI, iuge, déclare qu’à son regret, il n'est pas à
même de se rallier à la réponse donnée par la Cour à la question
I b). D'une manière générale, il partage les vues exprimées dans
l'opinion dissidente du juge Hackworth.

MM. ALVAREZ et AZEVEDO, juges, tout en souscrivant à l'avis
de la Cour, se prévalent du droit que leur confère l’article 57 du
Statut et joignent audit avis les exposés de leur opinion individuelle.

M. Hackwortu, Bapawi PACHA et M. Kry ov, juges, déclarant
ne pas pouvoir se rallier à l’avis de la Cour et se prévalant du
droit que leur confère l’article 57 du Statut, joignent audit avis
les exposés de leur opinion dissidente.

(Paraphé) J. B.
(Paraphé) E. H.

19
220

ANNEXE

BORDEREAU DES DOCUMENTS SOUMIS A LA COUR

DOCUMENTS DÉPOSÉS AU COURS DE LA PROCÉDURE ÉCRITE
PAR LE SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DES NATIONS UNIES.

1. Document de l’Assemblée générale (A/674, 7 octobre 1948).

2. Compte rendu d’une séance plénière de l'Assemblée générale
(A/PV 169, 3 décembre 1948).

3. Documents de la Sixième Commission de l’Assemblée générale. .

A/C.6/275. A/C.6/282.
» 275/Rev. 1. » 283.
» 276, » 284.
» 297. » 285.
» 278, » 286.
» 279. » 287.
»  279/Corr. I. » 291.
» 280. » 292.
» 281, » 293.
» 281/Rev. I. » 294.
» 281/Rev. 2.

4. Rapport de la Sixième Commission de l’Assemblée générale (A/749,
2 décembre 1948), Corr. I, texte francais, et Corr. 2, texte anglais.

5. Comptes rendus des séances de la Sixième Commission de l’As-
semblée générale.

A/C.6/SR. 112. A/C.6/SR. 118.
» 113. » 119.
» IT4. » 120.
» 115. » 121.
» 116. » 124.
» 117. » 124, Corr. x, texte anglais.


DISSENTING OPINION OF JUDGE BUERGENTHAL

1. I have voted against the instant Order because I believe that the
Court’s decision is wrong as a matter of legal principle.

2. Israel challenges Judge Elaraby’s participation in these proceedings
on the ground that his previous professional involvement and personal
statements on matters which go to the substance of the question before
the Court in this advisory opinion request require that he not participate
in these proceedings.

3. As far as Judge Elaraby’s professional activities as diplomatic rep-
resentative of his country and its legal adviser are concerned, the Court
rejects Israel’s objection by concluding that these activities, having been
performed many years before the question of the construction of the wall
now submitted to the Court first arose, do not fall within the activities
contemplated by Article 17, paragraph 2, of the Statute to justify that he
be precluded from participation in the case.

4. With regard to the newspaper interview that Judge Elaraby gave
two months before his election to this Court at a time when he was no
longer his country’s diplomatic representative, the Court finds no basis
for precluding Judge Elaraby’s participation in these proceedings, because
Judge Elaraby “expressed no opinion on the question put in the present
case”.

5. Israel seeks Judge Elaraby’s disqualification on the ground, inter
alia, that the views expressed by Judge Elaraby in the interview bear
directly on issues that will have to be addressed in the advisory opinion
request and that, given their nature, they create an appearance of bias
incompatible with the fair administration of justice.

6. In principle, I share the Court’s opinion that Judge Elaraby’s prior
activities, performed in the discharge of his diplomatic and governmental
functions, do not fall within the scope of Article 17, paragraph 2, of the
Statute of the Court so as to prevent his participation in these proceed-
ings. This conclusion can be justified on the ground that these views were
not Judge Elaraby’s personal views, but those of his Government whose
instructions he was executing. The Court has in the past taken a similar
position in Legal Consequences for States of the Continued Presence of
South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security
Council Resolution 276 (1970) U.C.J. Reports 1971, p. 18, para. 9).
Although I can imagine circumstances where this general rule will not
withstand closer scrutiny, I agree with the Court in applying it to the
instant case.
8 CONSTRUCTION OF A WALL (DISS. OP. BUERGENTHAL)

7. I part company with the Court’s conclusions, however, with regard
to the interview Judge Elaraby gave in August of 2001, two months
before his election to the Court, when he was no longer an official of his
Government and hence spoke in his personal capacity. See Al-Ahram
Weekly Online, 16-22 August 2001, Issue No. 547.

8. That interview reads in part as follows:

“Today, he [Judge Elaraby] is concerned about a tendency to play
into Israel’s hands, and thus to marginalise the crux of the Arab
Israeli conflict, which is the illegitimate occupation of territory. ‘It
has long been very clear that Israel, to gain time, has consistently
followed the policy known as “establishing new facts”. This time
factor, with respect to any country, is a tactical element [in negotia-
tions], but for the Israelis it is a strategy.” New facts and new prob-
lems are created on the ground in this manner, he explains, and the
older, essential problems are forgotten. Grave violations of humani-
tarian law ensue: the atrocities perpetrated on Palestinian civilian
populations, for instance, but also such acts as the recent occupation
of the PNA’s headquarters. ‘I hate to say it’, Elaraby continues, “but
you do not see the Palestinians, or any other Arab country today,
presenting the issue thus when addressing the international commu-
nity: Israel is occupying Palestinian territory, and the occupation
itself is against international law. Israel has twice, in writing, with
the whole world as witness, committed itself to the implementation
of UN Security Council resolution 242 on the occupied territories:
once at Camp David with Egypt [in 1978], and once in Oslo with the
Palestinians [in 1993].’ Very recently, he adds, the Sharon govern-
ment launched a new strategy, wreaking confusion and gaining time
by describing territories Israel has already recognised as occupied as
‘disputed’. All these, explains Elaraby, ‘are attempts to confuse the
issues and complicate any serious attempt to get Israel out of the
occupied territories. You can negotiate security, which will be mutual
for both parties, but you cannot negotiate whether to leave or not.’”

9. Article 17, paragraph 2, of the Statute of the Court reads as fol-
lows:

“2. No Member may participate in the decision of any case in
which he has previously taken part as agent, counsel, or advocate for
one of the parties, or as a member of a national or international
court, or of a commission of enquiry, or in any other capacity.”

10. It is clear, of course, that the language of Article 17, paragraph 2,
9 CONSTRUCTION OF A WALL (DISS. OP. BUERGENTHAL)

does not apply in so many words to the views Judge Elaraby expressed in
the above interview. That does not mean, however, that this provision
sets out the exclusive basis for the disqualification of a judge of this
Court. It refers to what would generally be considered to be the most
egregious violations of judicial ethics were a judge falling into one of the
categories therein enumerated to participate in a case. At the same time,
Article 17, paragraph 2, reflects much broader conceptions of justice and
fairness that must be observed by courts of law than this Court appears
to acknowledge. Judicial ethics are not matters strictly of hard and fast
rules — I doubt that they can ever be exhaustively defined — they are
matters of perception and of sensibility to appearances that courts must
continuously keep in mind to preserve their legitimacy.

11. A court of law must be free and, in my opinion, is required to con-
sider whether one of its judges has expressed views or taken positions
that create the impression that he will not be able to consider the issues
raised in a case or advisory opinion in a fair and impartial manner, that
is, that he may be deemed to have prejudged one or more of the issues
bearing on the subject-matter of the dispute before the court. That is
what is meant by the dictum that the fair and proper administration of
justice requires that justice not only be done, but that it also be seen to be
done. In my view, all courts of law must be guided by this principle,
whether or not their statutes or other constitutive documents expressly
require them to do so. That power and obligation is implicit in the very
concept of a court of law charged with the fair and impartial administra-
tion of justice. To read them out of the reach of Article 17, paragraph 2,
is neither legally justified nor is it wise judicial policy.

12. In paragraph 8 of this Order, the Court declares that “whereas in
the newspaper interview of August 2001, Judge Elaraby expressed no
opinion on the question put in the present case; whereas consequently
Judge Elaraby could not be regarded as having ‘previously taken part’ in
the case in any capacity”.

13. What we have here is the most formalistic and narrow construc-
tion of Article 17, paragraph 2, imaginable, and one that is unwarranted
on the facts of this case. It is technically true, of course, that Judge Elaraby
did not express an opinion on the specific question that has been sub-
mitted to the Court by the General Assembly of the United Nations. But it
is equally true that this question cannot be examined by the Court with-
out taking account of the context of the Israeli/Palestinian conflict and
the arguments that will have to be advanced by the interested parties in
examining the “Legal Consequences of the Construction of a Wall in the
Occupied Palestinian Territory”. Many of these arguments will turn on
the factual validity and credibility of assertions bearing directly on the
specific question referred to the Court in this advisory opinion request.
And when it comes to the validity and credibility of these arguments,

10
10 CONSTRUCTION OF A WALL (DISS. OP, BUERGENTHAL)

what Judge Elaraby has to say in the part of the interview I quoted above
creates an appearance of bias that in my opinion requires the Court to
preclude Judge Elaraby’s participation in these proceedings.

14. What I consider important in reaching the above conclusion is the
appearance of bias. That, in my opinion, is what Article 17, paragraph 2,
properly interpreted, is all about and what judicial ethics are all about.
And that is why I dissent from this Order, even though I have no doubts
whatsoever about the personal integrity of Judge Elaraby for whom I
have the highest regard, not only as a valued colleague but also a good
friend.

(Signed) Thomas BUERGENTHAL.

11


COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

RECUEIL DES ARRETS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

AFFAIRE AMBATIELOS

(GRÈCE c. ROYAUME-UNI)
ORDONNANCE DU 14 FÉVRIER 1952

1952

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

AMBATIELOS CASE

(GREECE v. UNITED KINGDOM)
ORDER OF FEBRUARY 14th, 1952
La présente ordonnance doit étre citée comme suit :

« Affaire Ambatelos,
Ordonnance du 14 février 1952: C. I. J. Recueil 1952, p. 16. »

This Order should be cited as follows:

‘‘Ambatielos case,
Order of February rath, 1952 : 1.C.J. Reports 1952, p. 16.”

N° de vente: 81
Sales number

14 FEVRIER 1952

ORDONNANCE

AFFAIRE AMBATIELOS
(GRÈCE c. ROYAUME-UNI)

AMBATIELOS CASE
(GREECE v. UNITED KINGDOM)

FEBRUARY 14th, 1952

ORDER
16

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

YEAR 1952

February 14th, 1952

AMBATIELOS CASE

(GREECE v. UNITED KINGDOM)

ORDER

The President of the International Court of Justice,
having regard to Article 48 of the Statute of the Court,
having regard to Article 62 of the Rules of Court,

having regard to the Application dated April 9th, 1951, whereby
the Hellenic Government instituted proceedings against the
United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning
the Ambatielos case,

having regard to Orders made on May 18th, July 30th, Novem-
ber 9th, 1951, and January 16th, 1952, fixing and extending the
time-limits for the deposit of the Memorial and Counter-Memorial
in this case and reserving the rest of the proceedings ;

Whereas the United Kingdom Government filed their Counter-
Memorial within the prescribed time-limit ;

Whereas the Agent of the United Kingdom Government, while
stating, in the Counter-Memorial, the arguments and conclusions
of his Government on the merits, has objected to the jurisdiction of
the Court, and expressly stated this objection as a Preliminary
Objection within the meaning of Article 62 of the Rules of Court ;

Whereas, therefore, and under the provisions of said Article,
the proceedings on the merits are suspended, and a time-limit must

4

1952

February 14th
General List :

No. 15
ORDER OF I4 II 52 (AMBATIELOS CASE) 17

be fixed for the presentation by the other Party of a written
statement of the observations and conclusions on the said Preli-
minary Objection ;

Reserving the rest of the proceedings on the merits,

Fixes April 4th, 1952, as the time-limit within which the Hellenic
Government may present the written statement of their obser-
vations and conclusions in regard to the Preliminary Objection
lodged by the United Kingdom Government.

Done in French and in English, the French text being authorita-
tive, at the Peace Palace, The Hague, this fourteenth day of
February, one thousand nine hundred and fifty-two, in three
copies, of which one will be placed in the archives of the Court
and the others will be transmitted to the Hellenic Government
and the Government of the United Kingdom of Great Britain
and Northern Ireland, respectively.

(Signed) BASDEVANT,
President.

(Signed) E. HAMBRO,
Registrar.


172

DISSENTING OPINION OF JUDGE SCHWEBEL

While I am in agreement with many elements of the reasoning of the
Judgment of the Court, I regret to dissent from the Judgment in two critical
respects. In my view, the delimitation line which it lays down is unduly
truncated to defer to the claims of Italy ; and the line is not a median line
between the opposite coasts of Libya and Malta but a “corrected” median
line which, as rendered, is incorrect, that is to say, is inadequately justified
by the applicable principles of law and equity.

DEFERENCE TO ITALY’S CLAIMS

In its Judgment of 21 March 1984 on the Application by Italy for Per-
mission to Intervene (Continental Shelf (Libyan Arab Jamahiriya/ Malta),
Application to Intervene, 1.C.J. Reports 1984, p. 12, para. 17), the Court
quoted the object of Italy’s requested intervention, as stated by Italy, to be
as follows :

“Italy is asking the Court, ... to take into consideration the interests
of a legal nature which Italy possesses in relation to various areas
claimed by the main Parties, .. . and accordingly to provide the two
Parties with every needful indication to ensure that they do not, when
they conclude their delimitation agreement pursuant to the Court’s
judgment, include any areas which, on account of the existence of
rights possessed by Italy, ought to be the subject either of delimitation
between Italy and Malta, or of delimitation between Italy and Libya,
or of a delimitation agreement as between all three countries.”

The Court continued :

“counsel emphasized that Italy is not seeking to intervene solely to
inform the Court of its claims, but so that the Court can give the
Parties all the requisite guidance to ensure non-encroachment on
areas over which Italy has rights”.

Furthermore, the Court interpreted Italy’s request to mean that :

“Italy is requesting the Court to pronounce only on what genuinely
appertains to Malta and Libya, and to refrain from allocating to these
States any areas of continental shelf over which Italy has rights. But
for the Court to be able to carry out such an operation, it must first

163
173 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

determine the areas over which Italy has rights and those over which it
has none. As regards the first areas, once they are identified, the Court
will be able to refrain from declaring that they appertain either to
Libya or to Malta. As regards the second areas the Court will then be
able to carry out the operation requested by the Special Agreement
between Malta and Libya. Thus in a decision given by the Court after
Italy had been admitted to intervene and assert its rights, the juxta-
position between, on the one hand, the areas involved in the Court’s
operation under the Special Agreement and, on the other hand, the
areas in regard to which the Court would refrain from carrying out
such an operation, would be tantamount to the Court’s having made
findings, first as to the existence of Italian rights over certain areas, ...
and secondly as to the absence of such Italian rights in other areas...”
U.CJ. Reports 1984, pp. 19-20, para. 30.)

Having regard to the aforesaid stated, and to what it saw as the actual,
objects of Italy’s request to intervene, the Court denied the request.
Nevertheless, in today’s Judgment, the Court virtually grants to Italy what
Italy would have achieved if its request to intervene had been granted and,
once granted, if Italy had established to the Court’s satisfaction “the areas
over which Italy has rights and those over which it has none”. The Court —
while distinguishing between Italian claims and Italian rights — acknow-
ledges this result when it states that :

“The Court, having been informed of Italy’s claims, and having
refused to permit that State to protect its interests through the pro-
cedure of intervention, thus ensures Italy the protection it sought.”
(Para. 21.)

That result seems to me to be inappropriate if not irregular.
As I stated in my dissenting opinion to the Court’s Judgment of
21 March 1984 (p. 135, para. 12), the Court could :

“limit the scope of its judgment by refraining from indicating the
practical application of principles of delimitation to those areas of
continental shelf which Italy claims, holding that, as to these areas,
delimitation must follow from negotiation or adjudication between or
among Italy, Malta and Libya. Such a judgment might satisfy Italy,
but would it not constitute a measure of endorsement by the Court of
Italy’s claims without troubling Italy either to justify those claims or
to place them at stake in the current proceedings between the prin-
cipal Parties ? Indeed, such a judgment would in effect acknowledge
that Italy ‘has an interest of a legal nature which may be affected by
the decision in the case’ were it not for that element of the decision
which exempts from its reach the areas which are the object of Italian
claims. Thus the more reasonable approach — given the fact that these
areas are already in issue between the principal Parties — would be to
grant Italy’s request to intervene and oblige it to defend its claims.
That would do justice not only to Italy but to Malta and Libya, which

164
174 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

otherwise could find that the judgment they seek has been truncated
to accommodate claims which they would have forgone the oppor-
tunity to refute.”

For the reasons stated in that opinion, I remain convinced that the
Court’s decision to deny Italy’s request to intervene was in error. I am
confirmed in that conclusion by the terms of today’s Judgment. For my
part, I do not believe that the error of the earlier Judgment should be
corrected by according Italy all that it sought to achieve had its request to
intervene been granted and had Italy then made out its claims — and this
without even giving those claims (and the views of Malta and Libya upon
them) a hearing.

How does the Court justify arriving at so improbable a conclusion ?

First, the Court observes that the terms of the Special Agreement pro-
vide that the Court shall decide questions of the delimitation of the area of
the continental shelf “which appertains” to Malta and the area of conti-
nental shelf “which appertains” to Libya. It concludes that the Court
accordingly lacks jurisdiction to pass upon an area where claims of a third
State exist. This is a possible, even plausible, construction of the meaning
of the Special Agreement between Malta and Libya. But it is not the only
possible and plausible construction nor is it necessarily the correct con-
struction. The Special Agreement does not speak of areas which exclu-
sively appertain to a Party. More than that, as the Court itself acknow-
ledged in its Judgment of 21 March 1984:

“The future judgment will not merely be limited in its effects by
Article 59 of the Statute : it will be expressed, upon its face, to be
without prejudice to the rights and titles of third States. Under a
Special Agreement concerning only the rights of the Parties, ‘the
Court has to determine which of the Parties has produced the more
convincing proof of title’ (Minquiers and Ecrehos, I.C.J. Reports 1953,
p. 52), and not to decide in the absolute ; similarly the Court will, so
far as it may find it necessary to do so, make it clear that it is deciding
only between the competing claims of Libya and Malta.” (CJ.
Reports 1984, pp. 26-27, para. 43.)

That is to say, the Court could — if this approach of its Judgment of
21 March 1984 were to be followed — not treat itself as debarred by Italian
claims but rather give judgment in areas subject to those claims as long as it
were “not to decide in the absolute”.

That this interpretation of the scope of jurisdiction afforded the Court
by the Special Agreement is the better interpretation is indicated by the
fact that both Libya and Malta espoused it. Where one party to a special
agreement disputes with another about the extent of the jurisdiction that
the agreement confers upon the Court, it falls to the Court to settle the
matter, under Article 36, paragraph 6, of its Statute. But where, as in this
case, both the Parties to the Special Agreement essentially agree on the

165
175 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

measure of jurisdiction that it affords to the Court, then the Court, in
determining whether it has jurisdiction, shall take into account, as Article
31, paragraph 3, of the Vienna Convention on the Law of Treaties pro-
vides, “any subsequent agreement between the parties regarding the inter-
pretation of the treaty or the application of its provisions .. .”. But in fact
the Court has treated the views of the Parties on this question as of no
account, despite its acknowledging that, “The Parties agree . . . in con-
tending that the Court should not feel inhibited from extending its decision
to all areas which, independently of third party claims, are claimed by the
Parties to this case...” (Judgment, para. 20), and that “the Parties have in
effect invited the Court .. . not to limit its judgment to the area in which
theirs are the sole competing claims...” (para. 21). And in law, the Court’s
construing its jurisdiction so narrowly as to defer absolutely to Italy’s
claims runs counter to what it described, in its Judgment of 21 March 1984,
as “its duty, to give the fullest decision it may in the circumstances of each
case...” (LC.J. Reports 1984, p. 25, para. 40), and its recognition in today’s
Judgment that the Court “must exercise” the jurisdiction conferred upon it
by the Parties “to its full extent” (para. 19).

The second justification which the Court advances for its conclusion
that it may not pass upon areas to which Italy had laid claim is that this
conclusion was foreshadowed by the terms of its Judgment of 21 March
1984 rejecting Italy’s Application to Intervene. The Court quotes, in
paragraph 21 of today’s Judgment, passages of its Judgment of 21 March
1984 which can be so interpreted. But those very passages follow directly
upon the Court’s recalling that it need “not to decide in the absolute”. They
can as easily be cited to support a conclusion contrary to that which the
Court now advances, namely, a judgment which, while extending into
areas to which Italy lays claim, is, by reason of being reached in Italy’s
absence, “subject to more caveats and reservations in favour of third
States, than it might otherwise have been had Italy been present...” (1 CJ.
Reports 1984, p. 27, para. 43.)

The two foregoing reasons are the only reasons which the Court finds
itself able positively to proffer in favour of its conclusion that it must
“confine itself to areas where no claims by a third State exist” (Judgment,
para. 22). But the Court also seeks to respond to a criticism of its con-
clusion. That criticism is that, for the Court to conclude that its jurisdiction
to decide between two States is ousted to the extent of the claims of a third
is a dangerous conclusion, for it appears to place in the hands of a third
State, not party to the proceedings, the authority to delimit the jurisdiction
of the Court, and this despite the terms of Article 36, paragraph 6, of the
Court’s Statute, and despite the Parties’ contentions as to the scope of the
jurisdiction with which they have jointly endowed the Court. Indeed, to
accord this power to a third party risks ousting the jurisdiction of the Court
in a case altogether, if that third party were to make claims sufficiently
ambitious. The Court endeavours to meet this criticism by saying that
Italy’s claims in this case are not that ambitious, and that is true. It goes on

166
176 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

to say that neither of the Parties characterized Italy’s claims as “obviously
unreasonable” (para. 23).

The Court concludes that “the probability” of the Court’s judgment
being restricted in scope because of Italy’s claims did not persuade Malta
and Libya to abandon their negative approach to Italy’s application to
intervene (ibid.). It indeed reiterates that, in opposing Italy’s application,
the two countries had shown their preference for a limitation in the scope
of the judgment which the Court was to give.

In my view, these arguments are unpersuasive. In the first place, neither
Libya nor Malta has ever expressed or indicated such a preference ; in fact,
they are on record to the contrary. In the second place, it is hard to see how,
at the time Libya and Malta opposed Italy’s request, they could have
known of the “probability” of the restricted scope of a judgment on the
merits which had yet to be written ; indeed, at that time, even the Court’s
Judgment of 21 March 1984 on Italy’s intervention had not been written.
In the third place, if Libya and Malta were to be charged with such
forecasting, the most plausible basis of it would have been the Judgment of
the Court in the case concerning the Continental Shelf (Tunisia/ Libyan
Arab Jamahiriya) (1. C.J. Reports 1982, pp. 93, 94). There the Court des-
cribed an area relevant to the delimitation, “the rights of third States
being reserved”. It provided that “the extension” of the line it indicated
“northeastwards is a matter falling outside the jurisdiction of the Court in
the present case, as it will depend on the delimitation to be agreed with
third States”. But the map it provides in its Judgment (at p. 90) is not
delimited by the line of claims of a third State (in that case, evidently the
claims of Malta). On the contrary, “the rights of third States being
reserved”, the line ends with an arrow pointed in Malta’s direction. Why
should Malta and Libya have expected any less with respect to Italian
claims ? Indeed, as noted above, in its Judgment of 21 March 1984, the
Court declared that it is “its duty, to give the fullest decision it may in the
circumstances of each case” unless the legal interests of the third State
form the very subject-matter of the decision, “which is not the case here”
(CJ. Reports 1984, p. 25, para. 40). The Court there further declared that,
in this case, in respect of Italy’s claims, it should proceed “in the same way
as was done for example in the Judgment of 24 February 1982” between
Libya and Tunisia. But in fact the Court now does not proceed in the same
way ; rather than indicating the direction of the line with an arrow, it
simply cuts off the line at the limit of Italian claims.

It may be added that, while it is quite true that, in the current case,
neither Malta nor Libya have characterized Italy’s claims as “obviously
unreasonable”, if Italy had adopted the rationale for the claims made in the
current case by Libya against Malta, and if the Court had treated Libya’s
rationale for its claims in the current case as reasonable, then application
of the Court’s jurisdictional approach in this case apparently might well
have sufficed to oust the Court’s jurisdiction entirely for, while Italy’s
claims do leave substantial areas of continental shelf to Malta, Libya’s

167
177 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

claims do not. That is to say, in the current case, if Italy had made out
arguments similar to Libya’s and said that, in view of its very extensive
coasts not only north but northeast and northwest of Malta, and Malta’s
very minor coasts, Italy’s shelf by application of proportionality to lengths
of coastlines and shelf areas enclaves that of Malta, which is confined to a
narrow area round its shores, would the Court have concluded that it had
no jurisdiction to give judgment as between Malta and Libya ? Both the
Court’s justifications of today’s Judgment and the extent of Libya’s claims
in the current case suggest that such a result cannot be dismissed as
unimaginable. It may not be foreclosed simply by asserting that the Court
will defer to reasonable but not unreasonable claims of third parties.

If precedent is to be taken into account, there may further be cited the
delimitation agreement between Italy and Tunisia, which extends a line
into areas claimed by Malta (see Map No. 1 to today’s Judgment). Should
Italy enjoy an immunity it has not extended to Malta?

In sum, I have serious doubt about the Court’s Judgment deferring so
absolutely to Italy’s claims for these reasons :

— it is an unhappy precedent, of questionable consistency with the
Court’s Statute, to appear to place in the hands of a third party the
determination of the extent of the Court’s jurisdiction which two other
” Parties to a case have conferred upon the Court ;

— this result does not comport with the interpretation of their Special
Agreement which both Parties to it maintain, and it does not comport with
the Court’s asserted duty to give the fullest decision it may in the circum-
stances of the case ;

— given the fact that the Court, however erroneously, rejected Italy’s
request to intervene, a Judgment which gives Italy as much as it sought to
achieve by being accorded permission to intervene is, on its face, im-
plausible ;

— this result does not appear to follow the precedent set by the Court in
its Judgment of 1982 between Libya and Tunisia.

A better course, in my view, would have been to indicate a line — dashed
or otherwise distinguished from the line dividing areas not subject to
claims of a third State — or, at least, the directions of a line shown by
arrows at each end, running into the areas of Italy’s claims, east and west,
while coupling that indication with full reservation of any rights of Italy or
any other third State in these areas.

The facts of geography do manifest obvious Italian claims, and, in some
of the areas in question, there may be other third State claims as well. What
is critical are not claims but the facts of geography. Those facts must

168
178 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

operate in favour of Malta and Libya as well as Italy and, as appropriate,
in favour of other States, to the extent that the facts exist. Geography
demonstrates that colourable claims in the areas, or some of the areas, to
which Italy lays claim may be made not only by Italy, a conclusion which
the Court’s Judgment accepts. In particular, any implication that Malta
faces only that portion of the coast of Libya that lies between Ras Ajdir
and Ras Zarruq, and does not face a portion of Cyrenaica including
Benghazi, is obviously groundless, as a glance at the map shows.

A virtue of this better course — in addition to doing justice to Libya and
Malta and giving full effect to the jurisdiction conferred upon the Court by
their Special Agreement — would have been that, while Italy’s claims
would of course remain, Italy would know with which other claimant to
negotiate or adjudicate them. This is not to say that such a course would
have resulted in no effect whatsoever upon Italy’s position ; its interests in
some measure would be practically, as well as legally, affected, even by
such a relative and provisional delimitation between Malta and Libya
running into areas of its claims. That is why the Court’s rejection of Italy’s
Application to Intervene remains so regrettable, a rejection with which the
Court rather than Malta and Libya must be charged. At the same time, I
recognize that today’s Judgment in a practical sense does serve to mitigate
the error of rejection of Italy’s intervention. While insufficient, that per-
haps is the Judgment’s best defence, even if it is a defence the Court omits
to make.

THE LINE OF DELIMITATION INDICATED BY THE COURT

While there is much in the succeeding sections of the Court’s Judgment
with which J agree, I cannot subscribe either to the line of delimitation
which the Court has selected or to such reasons in support of it as the Court
offers.

The Court begins by drawing a median line between the opposite coasts
of Malta and Libya. In this situation of purely opposite States, that clearly
is the correct point of departure — if one that is subject to correction. As the
Court held in the cases of the North Sea Continental Shelf (Judgment, 1. CJ.
Reports 1969, p. 36, para. 57):

“The continental shelf area off, and dividing, opposite States, can
be claimed by each of them to be a natural prolongation of its terri-
tory. These prolongations meet and overlap, and can therefore only be
delimited by means of a median line ; and, ignoring the presence of
islets, rocks and minor coastal projections, the disproportionally dis-

169
179 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

torting effect of which can be eliminated by other means, such a line
must effect an equal division of the particular area involved.”

More recently, in respect of those segments of the coasts of Massachu-
setts and Nova Scotia which are opposite each other, the Chamber of the
Court in the Gulf of Maine case — after holding, as does the Court in the
current case, that the equidistance method is not a mandatory rule of
customary international law — took as its “starting point” the equal divi-
sion of the convergent and overlapping maritime projections of the coast-
lines of the States concerned in the delimitation, “a criterion which need be
only stated to be seen as intrinsically equitable” (Delimitation of the Mari-
time Boundary in the Gulf of Maine Area, Judgment, I.C.J. Reports 1984,
p. 328, para. 197). The Chamber continued that the adoption of this
starting-point must be combined with the parallel and partial adoption of
the appropriate auxiliary criteria “in so far as it is apparent that this
combination is necessitated by the relevant circumstances of the area
concerned, and provided they are used only to the extent actually dictated
by this necessity” (ibid. ).

In pursuit of these precedents, the crucial question in the current case’s
choice of a line which starts from the median line then becomes : are there
relevant circumstances of the area which necessitate the parallel and par-
tial adoption of appropriate auxiliary criteria, and, if there are such cir-
cumstances, are they used only to the extent actually dictated by such
necessity ? It is in answering this question that I cannot agree with the
Court. In my view, the Court shows no such relevant circumstances ;
moreover, it does not use the circumstances on which it relies only to the
extent actually dictated by them. Rather, the Court’s Judgment conspi-
cuously fails to invoke and objectively apply relevant circumstances which
specifically or measurably justify, still less require, correction of the
median line. It demonstrates not the slightest correspondence between the
considerations which it characterizes as relevant and the line which it
claims to derive from these circumstances. How in fact does the Court
proceed ?

It initially excludes from its calculation of the median line the islet of
Filfla, an exclusion which, in view of its minuscule size and uninhabited
character, is reasonable. The effect on the median line of this exclusion,
which operates to Libya’s advantage, is substantial and justified. For the
reasons set forth in the prior section of this opinion, the Court, without
satisfactory Justification, chooses to confine the median line by the claims
of Italy ; that is, from the Maltese perspective, the Court cuts off the radial
projection which an island naturally enjoys, or, at least until today’s
Judgment, has been assumed to enjoy, and so foreshortens the course of the
median line. The Court takes this truncated median line between Malta
and Libya as the southern limit of a possible delimitation.

170
180 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

The Court then posits as a notional “extreme limit” of a possible shift of
the median line northwards the median line between the resultant restric-
ted segments of the littoral of the Continents of Europe and Africa.
Reliance upon that littoral seems to be a new if literal twist to the term
“continental shelf”, for heretofore the shelf has been legally calculated
between States, not continents. This northern limit, the Court acknow-
ledges, gives no weight whatsoever to the presence of the islands of Malta ;
it is drawn as if Malta were not there. Since the Court is charged with a
delimitation between the independent State of the Republic of Malta, on
the one hand, and the independent State of the Libyan Arab Jamahiriya,
on the other, the merit is not apparent of taking, even notionally, as one
extreme of a possible delimitation between them, a limit which affords no
weight to Malta, while taking as the other extreme a limit which gives Libya
full weight up to the median line between it and Malta. Nevertheless, the
Court assumes this approach to be a point of equitable departure and
proceeds to define its task as finding a line between the median line and
this extreme northern line. At the same time, the Court recognizes — in
terms hardly more evocative of the principle of sovereign equality of States
— that,

“At least some account would be taken of the islands of Maita ; and
even if the minimum account were taken, the continental shelf boun-
dary between Italy and Libya would be somewhat south of the median
line between the Sicilian and Libyan coasts.” (Judgment, para. 72.)

The Court continues :

“Since Malta is not part of Italy, but is an independent State, it
cannot be the case that, as regards continental shelf rights, it will be in
a worse position because of its independence. Therefore, it is reason-
able to assume that an equitable boundary between Libya and Malta
must be to the south of a notional median line between Libya and
Sicily ; for that is the line, as we have seen, which allows no effect at all
to the islands of Malta.” (Ibid.)

This reasoning, it will be observed, will, in the view of the Court, lead to
“an equitable result”.

The Court has thus defined its task as finding a line between the median
line between Sicily and Libya — which latter line is at 24’ of latitude north
of the median line between Malta and Libya — and the median line
between Malta and Libya. In the light of its reference to what it sees as
“relevant circumstances”, of which more below, the Court then con-
cludes :

“Weighing up these several considerations in the present kind of
situation is not a process that can infallibly be reduced to a formula
expressed in actual figures. Nevertheless, such an assessment has to be
made, and the Court has concluded that a boundary line that repre-

171
181 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

sents a shift of around three-quarters of the distance between the two
outer parameters — that is to say between the median line and the line
24’ north of it, achieves an equitable result in all the circumstances. It
has therefore decided that the equitable boundary line is a line pro-
duced by transposing the median line northwards through 18’ of
latitude.” (Para. 73.)

The Court goes on to verify the equity of what it has so economically
concluded by reference to the test of proportionality. It concedes the
“practical difficulties” of conducting that test in this case, where identifi-
cation of relevant coasts and areas is variable, and where the area to which
the Judgment will in fact apply is defined not by geography but by the
claims of Italy. It nevertheless concludes that, there is

“certainly no evident disproportion in the areas of shelf attributed to
each of the Parties respectively such that it could be said that the
requirements of the test of proportionality as an aspect of equity were
not satisfied” (para. 75).

Fhus the Court finds itself confirmed in its transposition of the median line
northwards through 18’ of latitude.

Itis difficult to criticize the Court’s reasoning at any length, since there is
so little of it. The Court does invoke as justification for its conclu-
sion certain “relevant circumstances”, by which it appears to mean, pri-
marily,

(a) the “considerable” or “great” disparity in the lengths of the relevant
coasts of the two Parties, i.e., the much longer length of Libya’s coasts
relative to Malta’s ; and, secondarily,

(b) “the considerable distance” between the coasts of Malta and
Libya ;

(c) the sparsity of basepoints which control the course of a median line ;
and

(d) “the general geographical context .. . the Maltese islands appear as a
minor feature of the northern seaboard of the region in question,
located substantially to the south of the general direction of that
seaboard, and themselves comprising a very limited coastal segment”
(para. 69) ; situated south of a median line between the segments of
continental littoral formed by Sicily and Libya, “. . . the islands of
Malta appear as a relatively small feature in a semi-enclosed sea”
(para. 73).

The relevance of these circumstances is not demonstrated. Authority for
them in conventional or customary international law, in judicial or arbitral
decisions, or in State practice, is not shown. If the Court concludes. that
certain designated circumstances are relevant, it has the burden of showing
why and of sustaining its reasoning by appropriate authority. What is clear
is that the attenuated allusions supplied by the Court do not suffice.

172
182 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

As to circumstance (d), it has been suggested above that the fact that the
median line between Malta and Libya is south of a continental median line
is a creative consideration, of no obvious probative value, which is not
easily reconcilable with principles of the sovereign equality of States.
Nature must be taken as it is ; the fact that Malta lies south of the general
direction of the northern seaboard of the region is no intrusion. It is in no
way instructive. It is perfectly true that the islands of Malta, in their general
geographical context, appear as a relatively small feature in a semi-
enclosed sea. But that is no reason for affording Malta less of a continental
shelf than its coasts — minor as they are — generate. It is no reason for
discounting the whole of the islands of Malta — which together constitute
that independent State — as if they were the anomalous dependent islands
of a large mainland State. Naturally, Malta cannot be treated as if it lay
unapproached in a large ocean, with no other territory within 200 miles
round its shores. But neither can Libya (or any other Mediterranean State)
in that semi-enclosed sea be treated as if its entitlement to a 200-mile shelf
did not overlap the entitlements of other States. Thus the general geogra-
phical context operates neither for nor against either Malta or Libya ;
rather, what operates for each of them is the extent, configuration and
situation of its coastal fronts — relative, however, to those of opposite and
adjacent States. Moreover, while the Court invokes the general geogra-
phical context, in fact it sharply and unjustifiably narrows that context by
confining the area of its consideration to the limits of Italian claims.

As to circumstance (c}, it is far from clear that the validity or equity of a
median line depends upon the number of basepoints which determine its
construction. As to circumstance (5), the Court, if it maintains, does not
explain, why “the considerable distance” between the coasts of Malta and
Libya is “an obviously important consideration” when deciding whether
and by how much the median line can be shifted in Libya’s favour,
presumably because the probative force of that consideration cannot
actually be demonstrated.

What of the primary consideration invoked by the Court to justify
adjusting the median line, namely, the much longer length of Libya’s coasts
relative to Malta’s (circumstance (a)) ? It is geometrically demonstrable,
and indisputable, that straight longer coastlines generate more continental
shelf than shorter coastlines. It has always been accepted that the base of a
triangle is longer than the apex, and that, correspondingly, there is a larger
area lying off the base than is embraced by the apex. That is recognized by
Libya, Malta and the Court. It is a truth which delimitation by the method
of drawing a median line demonstrates. When a median line is drawn
between the short coastline of Malta (the apex) and the much longer
coastline of Libya (however calculated, the base), the area of continental
shelf allocated to Libya is many times that allocated to Malta. But neither

173
183 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

Libya nor the Court are content with that result. Rather, the Court accepts
— though only in some geographical measure — the Libyan contention
that, because Libya’s coasts are so very major, and Malta’s so very minor,
Libya must be given a special bonus in recognition of that fact. That bonus
materializes, in today’s Judgment, in the form of awarding Libya some
6,000 square kilometres of continental shelf which, by application of a pure
median line, would be allocated to Malta. Why does the Court give Libya
this bonus in response to the fact that its coasts are longer ? The Court
denies that it does so because of resort to proportionality as a principle of
distribution. That disclaimer is prudent, since it is so emphatically
accepted, in the jurisprudence of the Court and in international arbitral
awards, and in the opinions of States and scholars, that, as today’s Judg-
ment so well puts it :

“to use the ratio of coastal lengths as of itself determinative of the
seaward reach and area of continental shelf proper to each party, is to
go far beyond the use of proportionality as a test of equity, and as a
corrective of the unjustifiable difference of treatment resulting from
some method of drawing the boundary line. If such a use of propor-
tionality were right, it is difficult indeed to see what room would be
left for any other consideration ; for it would be at once the principle
of entitlement to continental shelf rights and also the method of
putting that principle into operation. Its weakness as a basis of
argument, however, is that the use of proportionality as a method in
its own right is wanting of support in the practice of States, in the
public expression of their views at (in particular) the Third United
Nations Conference on the Law of the Sea, or in the jurisprudence. It
is not possible for the Court to endorse a proposal at once so far
reaching and so novel.” (Para. 58.)

Nevertheless, since proportionality is disclaimed as the motivating spring
of the Court’s removal of the line of delimitation northwards, the question
remains, what is ? The Court does not squarely answer that question. It
rather seems essentially to base its Judgment on some intuitive instinct to
give Libya a bonus because its coastlines are so very much longer than
Malta’s.

Moreover, what the Court fails to explain, or even imply, is how it
proceeds from its allegedly relevant circumstances to the particular line
which is 18’ north of the Maltese/Libyan median line. That is to say, the
Court offers no objective, verifiable link between the circumstances it
regards as relevant and the determination of the line which it regards as
equitable. Presumably that is because no such link exists. The Court simply
does not begin to show that the circumstances which it does see as relevant
dictate the adjustment it makes to the extent of that adjustment.

It is true, as the Court much earlier observes, that the southern limit of

174
184 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

Italy’s claims extends to the line of 34° 30’ of latitude. But this circum-
stance is not given by the Court as an element of the justification for the
selection of this very latitude of line of delimitation between Malta and
Libya. It appears merely to be a symmetrical stroke of coincidence that,
not only is the extent of the Court’s line of delimitation between Malta and
Libya to be determined by Italy’s claims : the very location of the line of
delimitation between Malta and Libya also coincidentally if approxi-
mately conjoins with the southern line of Italy’s claims.

In sum, the Court finds it equitable to choose a line for reasons only
vaguely voiced, whose relevance to the law, and still less to the line, is not
articulated, still less demonstrated. As for the Court’s testing this line
against considerations of proportionality, the following may be said.

It is doubtful whether the test of proportionality has any place in a
delimitation between purely opposite States. As the Court rightly observes
in today’s Judgment, this is “in fact a delimitation exclusively between
opposite coasts that the Court is, for the first time, asked to deal with”
(para. 62). In previous cases, the test of proportionality has been applied to
situations where the States concerned were wholly or partially in an adja-
cent geographical relationship and where, in the absence of a line which
took account of proportionality, a cut-off of the prolongation of one
State’s continental shelf would ensue.

Thus the Court in its Judgment in the cases of the North Sea Continental
Shelf heid :

“A final factor to be taken account of is the element of a reasonable
degree of proportionality which a delimitation effected according to
equitable principles ought to bring about between the extent of the
continental shelf appertaining to the States concerned and the lengths
of their respective coastlines — these being measured according to
their general direction in order to establish the necessary balance
between States with straight, and those with markedly concave or
convex coasts, or to reduce very irregular coastlines to their truer
proportions.” (1.C.J. Reports 1969, p. 52, para. 98.)

The Court further indicated that it had adjacent States in mind when it
referred, in the dispositif of its Judgment, to a factor to be taken into
account in negotiations between the Parties to those cases on a delimita-
tion between them to be:

“(3) the element of a reasonable degree of proportionality, which a
delimitation carried out in accordance with equitable principles
ought to bring about between the extent of the continental shelf
areas appertaining to the coastal State and the length of its coast
measured in the general direction of the coastline, account being
taken for this purpose of the effects, actual or prospective, of any
other continental shelf delimitations between adjacent States in
the same region.” (Jbid., p. 54, para. 101 D.)

175
185 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

The Court so held in these cases in which it took pains to mitigate any
cut-off effect which application of strict equidistance would entail as
between adjacent States having concave and convex coasts.

The Court of Arbitration on the Continental Shelf between the United
Kingdom and the French Republic interpreted the foregoing holding of
this Court in these terms :

“09. In particular, this Court does not consider that the adoption in
the North Sea Continental Shelf cases of the criterion of a reasonable
degree of proportionality between the areas of continental shelf and
the lengths of the coastlines means that this criterion is one for
application in all cases. On the contrary, it was the particular geo-
graphical situation of three adjoining States situated on a concave
coast which gave relevance to that criterion in those cases.”

In the case of the Continental Shelf (Tunisia/ Libyan Arab Jamahiriya),
(Judgment, I.C.J. Reports 1982, p. 91), the Court also invoked the test of
proportionality, in a case where Libya and Tunisia were largely adjacent
but at some points in an opposite relationship.

Finally, in the Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine
Area case, the Chamber of the Court called up considerations of propor-
tionality, manifested in the inequalities in the length of the Parties’ coast-
lines abutting on the delimitation area, as a key factor in its adjustment of
the line of delimitation. But it did so in a situation where the United States
and Canada were in an adjacent as well as opposite relationship and where
integral importance was attached to correction of the position of the
median line in order to abate the cut-off effect to which its unadjusted
application would have given rise (Z.CJ. Reports 1984, pp. 327-328,
para. 196, and pp. 334-335, paras. 217-220).

That distinguished scholar and advocate, Professor Derek W. Bowett, in
his book, The Legal Régime of Islands in International Law (1979), in
interpreting the Court’s Judgment in the cases of the North Sea Continental
Shelf, concluded — in my view, rightly — that :

“Indeed, it would seem that the proportionality factor might only
be applied, or be meaningful, in the case of adjacent States (not
‘opposite’) where the existence of a markedly concave or convex
coastline will produce a cut-off effect if the equidistance principle is
applied : that is to say, will allocate to one State shelf areas which in
fact lie in front of, and are a prolongation of, the land territory of
another.” (P. 164.)

But in the current case before the Court, Malta and Libya are in no way
adjacent ; they are purely opposite ; and there is no question of a cut-off
effect arising if delimitation by a median line were to be applied.

176
186 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

This is a cardinal reason for not testing — still less motivating — the
Judgment in the current case by considerations of proportionality. A
second reason is that, on the facts of the case, it is in practice impractical to
apply proportionality in a way which is genuinely responsive to the
extreme disparities in the lengths of the Maltese and Libyan coastlines.
The Court apparently arrives at a proportion of 8 for Libya to 1 for Malta
(see Judgment, para. 68, in which the Court calculates the extent of what it
sees as the relevant coast of Libya to be 192 miles long, and the relevant
coast of Malta to be 24 miles long). It does so by excluding, largely for
extraneous reasons of the claims of Italy, extensive areas of continental
shelf claimed by the Parties and substantial stretches of the coasts of Libya
which actually are opposite to portions of Malta’s coasts (as well as to the
coasts of Italy and Greece). If these lengths were to be included in a
calculation of proportionality (as they should be), the disproportion
between Libya’s and Malta’s coasts would be so extreme that, if propor-
tionality were to be taken as a method of delimitation — a course which the
Court’s Judgment in any event disclaims — Malta might have no conti-
nental shelf at all. But even if one overlooks the fact that the Court’s
concepts of proportionality in this case are constructed, for this as well as
other reasons, upon insupportable geographical bases, and accepting,
arguendo, the Court’s apparent ratio of 8 to 1, what does the Court con-
clude ? That the ratio of the lengths of coasts and the areas of continental
shelf which its line accords to the Parties (which appears at most to be of
the order of 3.8 for Libya to 1 for Malta) is a reasonable proportion. It does
not say why a ratio of 8 to | is proportionately represented by a ratio of less
than 4 to 1. To be sure, the Court makes no express calculations of
proportionality at all. It contents itself with looking at the coasts and shelf
areas in question and concluding, in the large, by way of “broad assess-
ment”, that the line of delimitation indicated would result in no obvious
disproportion. One may ask whether the Court is so general because the
particulars do not withstand analysis.

In the Gulf of Maine case, the Chamber adjusted a median line so as to
abate a cut-off effect by taking account of the fact that the greater part of
the coasts of the Parties encircling a common body of water belonged to
one of the States concerned. The majority of the Chamber agreed upon the
making of such an adjustment on these grounds; the sole difference
among the majority was the precise extent of the coasts of the Parties which
fronted on the Gulf of Maine. But there was no question of taking as a
factor of proportionality a figure quite unrelated to the actual length of
those coasts, however calculated. Still less was there question of taking a
look at the coasts and the shelf areas to be allocated, and deciding, in the
round, that there appeared to be no evident disproportion.

The process which the Court follows in today’s Judgment is so far from
that followed in the Gulf of Maine case or other adjudications as to be
unconvincing. The Court declares in today’s Judgment that the application

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187 CONTINENTAL SHELF (DISS. OP. SCHWEBEL)

of justice of which equity is an emanation “should display consistency and
a degree of predictability ...”. I fully agree. Equally, I recognize that, as I
put it in an opinion in the Gulf of Maine case, there is “considerable room
for differences of opinion in the application of equitable principles to
problems of maritime delimitation” (U. C.J. Reports 1984, p. 358). Butin my
view, in today’s Judgment, the Court goes beyond those ample bounds.
The Court is of course correct in holding that any median line is subject to
correction so as to take account of special circumstances. But J cannot
agree that the Court’s cryptic references to the length of coasts, the dis-
tance between coasts, the sparsity of basepoints, and the general geogra-
phical context, suffice to justify the selection of the line of delimitation
which it has chosen in this case. Nor do these arrested allusions conduce
towards building the sense of consistency and predictability at which the
Court and the law so rightly aim.

(Signed) Stephen M. SCHWEBEL.

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