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DISSENTING OPINION OF JUDGE KRECA

The Order of 13 September 1993 constitutes the reaffirmation of the
Court's earlier decision of 8 April 1993, both in the formal and in the
material sense.

Noteworthy for an assessment of such a decision is the fact that the
Court has rejected the proposed provisional measures requested by the
. Applicant noting inter alia,

“whereas the rights listed at (a)to (g) were asserted in almost identical
terms, and their protection was claimed to be necessary, in the first
request of Bosnia-Herzegovina for provisional measures, filed on
20 March 1993; whereas of the rights listed only that indicated in
paragraph (c)is such that it may prima facie to some extent fall within
the rights arising under the Genocide Convention; and whereas it
was therefore in relation to that paragraph and for the protection of
rights under the Convention that the Court indicated provisional
measures in its Order of 8 April 1993. . .” (Order, para. 39).

The fact that the Court took such a position and that the first and
second request of the Applicant are virtually identical in substance,
raises a question of crucial significance —- what were the grounds that
served as a basis for the Court’s decision of 8 April 19937

I

In the case at hand, the Court based its prima facie jurisdiction on the
fact that both Parties to the dispute are contracting parties to the Conven-
tion on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (1948),
which, inter alia, provides that

- “Disputes between the Contracting Parties relating to the interpre-
tation, application or fulfilment of the present Convention, including
those relating to the responsibility of a State for genocide or for any of
the other acts enumerated in article III, shall be submitted to the
International Court of Justice at the request of any of the parties to
the dispute.” (Art. IX.)

Hence, in its Order issued on 8 April 1993, the Court decreed:

“Whereas the Court, having established the existence of a basis on
which its jurisdiction might be founded, ought not to indicate

132

454° APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA}

measures for the protection of any disputed rights other than those
which might ultimately form the basis of a judgment in the exercise
of that jurisdiction: whereas accordingly the Court will confine its
examination of the measures requested, and of the grounds asserted
for the request for such measures, to those which fall within the
scope of the Genocide Convention” (Application of the Convention on
the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Provisional
Measures, Order of 8 April 1993, ICS. Reports 1993, p. 19, para. 35),

The Genocide Convention extends protection to a “national, ethnical,
racial or religious group” (Art. IT), which in practical terms means that the
“respective rights” in terms of Article 41 of the Statute are in concretothe
right of a “national, ethnical, racial or religious group, as such to be pro-
tected from acts committed with intent to destroy it, in whole or in part”.

As can be seen from the wording of paragraph (ce), it does not relate to
rights of “national, ethnical, racial or religious groups, as such” but to “the
right of the People and State of Bosnia-Herzegovina”. Broadly speaking,
the term “people” could, in principle, be related to “national or ethnical
groups” as the object of protection of the Genocide Convention. I say “in
principle”, since in this specific instance there are no reasonable grounds
for such an interpretation. The expression.“people” in this case does not
refer to an actual homogeneous national, ethnic, or religious entity, for the
phrase “People of Bosnia and Herzegovina” used by the Applicant, in
fact, covers three ethnic communities. Therefore, a broad interpretation of
the term “people” according to which it would extend to or imply “a
national, ethnical, racial or religious group” in terms of the Genocide
Convention, especially in the view of the content of the Applicant’s
requests for provisional measures, would in this case lead to an absurd
outcome.

Anyway, the Applicant himself tacitly admits that in Bosnia-Herzego-
vina there is no single national corpus, for the proposal for the provisional
measure under paragraph 2 of the first request, and to a certain extent also
under paragraph 2 of the second request, is that a ban be imposed on aid
(etc.) “to any nation .. . in Bosnia-Herzegovina”.

The actual formulation of rights under paragraph fc) consists of two
parts : the first is more of a rhetorical statement than a right formulated by
the Convention (“right ... to be free at all times”) and the second is a
classic example of an interim judgment (“from genocide and other geno-
cidal acts perpetrated ... by Yugoslavia (Serbia and Montenegro), acting
together with its agents and surrogates in Bosnia and elsewhere”).

In my opinion, the primary condition which a request for provisional
measures must satisfy is that these measures should be “regarded as solely

133

455 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

designed to protect the subject of the dispute and the actual object of the
principal claim” (Polish Agrarian Reform and German Minority, Order of
29 July 1933, PCI, Series A/B, No. 58, p. 178). In the United States
Diplomatic and Consular Staff in Tehran case, the Court has stressed
in imperative form that the request for the indication of provisional
measures :

“must by its very nature relate to the substance of the case since, as
Article 41 [of the Statute] expressly states, their object is to preserve
the respective rights...” (LCJ. Reports 1979, p. 16, para. 28).

This primary condition is not fulfilled in the concrete case. Namely, as
evidenced by paragraph 39 of the latest Order, in passing the Order of
8 April, the Court relied solely on paragraph fc) — which means that it did
not accept any one of the provisional measures proposed by the Applicant
but it found a basis for passing the Order in the part of the request dealing
- with the “Legal rights sought to be protected by the indication of provi-
sional measures”. This part of the request, however, is an explanation of
the reasons behind the request for provisional measure (“reasons there-
for”) to use the terminology of Article 73, paragraph 2, of the Rules, so
that even if it were to be perfectly worded it would be no more than one
element of the request.

According to Article 73, paragraph 2, of the Rules of Court, the Court
decides to indicate provisional measures on the basis of a request which
“shall specify the reasons therefor, the possible consequences if it is not
granted, and the measures requested”.

In view of the fact that the Applicant’s first request had contained a
proposal for the indication of provisional measures, it follows that the
Court deemed those provisional measures, as had also been the case with
respect to the provisional measures proposed in the second request,
inappropriate to the object of the dispute and it passed the Order on the
basis of the formulation of rights whose protection was requested.

That being so, as confirmed by paragraph 39 of the Order of 13 Septem-
ber 1993, in my opinion, the question emerges whether the Court should
have decreed the Order of 8 April 1993?

What are the reasons behind the flagrant discrepancy between the
measures the Applicant is proposing on the one hand and the prima facie
established jurisdiction of the Court to decide only on those measures
and grounds “which fall within the scope of the Genocide Convention”
(LCS. Reports 1993, p. 19, para. 35) on the other? I deem the answer to
this question to be relevant in the circumstances of the case because in
itself, and even more in the context of the case, it cannot but affect both the
wording and the substance of the pronounced provisional measures.

134

456 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

Correct interpretation of the documents of the case suggests that it is the
Applicant’s intention to extend the dispute. Namely: the request for the
indication of provisional measures of protection submitted by the Appli-
cant on 27 July contains inter r alia that ratio behind the submission of such
a request:

“This request for additional measures of protection is motivated
by the desire to have the Court protect the ‘rights’ of the People and
State of Bosnia and Herzegovina, Moreover, this request for addi-
tional measures of protection is also motivated by the desire to have
the Court protect the very existence of the People and State of Bosnia
and Herzegovina from extermination by means of genocide, par-
tition, dismemberment, annexation and incorporation by the
Respondent. Since the Court has the legal power to protect the
‘rights’ of Bosnia and Herzegovina, then a fortiori the Court must
have the legal power to protect Bosnia and Herzegovina itself.”
(Request for the indication of provisional measures of protection
submitted by the Government of the Republic of Bosnia and Herze-
govina, Preamble.)

In the part of the request titled “D. The Consequences Sought to be
Avoided by Provisional Measures” which, pursuant to the provision of
Article 73, paragraph 2, is an obligatory and integral component of the
request in which a party “shall specify the reasons therefor”, the Appli-
cant states:

“The overriding objective of this request is to prevent the further
loss of human life and further acts of genocide against the People of
Bosnia and Herzegovina, as well as to prevent the partition, dismem-
berment, annexation, incorporation and final destruction of the
Republic of Bosnia and Herzegovina itself, a sovereign State and
Member of the United Nations Organization.”

Such a position on the part of the Applicant which in concrete terms
means a request for the indication of provisional measures, made it
incumbent upon the Court, in my opinion, to look into two things:

(1) the meaning of such an act within the framework of the actual opening
proceedings and in the light of the provisional measure under para-
graph 52 B, Order of 8 April 1993, which, inter alia, says that the Appli-
cant “should not take any action ... which may aggravate or extend
the existing dispute over the prevention or punishment of the crime of
genocide ...”; and

(2) the particularr meaning of such an act in the context of the efforts being
invested by the Conference in Geneva to seek out a political settle-
ment to the tragedy of Bosnia-Herzegovina. For, on the basis of the
Applicant’s submissions, the conclusion may be drawn that the pur-
pose of the provisional measures is also to prevent the adoption
of the Owen-Stoltenberg Peace Plan for Bosnia. The Applicant 8
written submission of 10 August states, inter alia:

135

457 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

“itis obvious that the Owen-Stoltenberg Plan is a diktat that is the
legal equivalent to what Hitler presented to Czechoslovakia at
Munich in 1938. The Plan is based upon the assumption that the
Republic of Bosnia and Herzegovina — a Member State of the
United Nations — will be carved up into three independent
States and deprived of our United Nations membership”,

and

“we most respectfully request the Court to grant immediately all
of the relief specified in (1), (2), (3) and (4) above and, in particu-
lar but not limited to, the ten measures of provisional protection
set forth in our second request as well as all of the measures
proprio motu suggested therein.” (Letter of the Agent of Bosnia
and Herzegovina to the Court, dated 7 August 1993.)

There is no doubt that this is a question which is outside the jurisdiction
of the Court. To my mind, however, the fact that it is does not exclude the
Court, but on the contrary, should prompt the Court, bearing in mind the
crucial importance of the peace negotiations as the only way to end the
inferno of civil war and the massive suffering of the innocent population,
to find a way to urge the Applicant to continue the peace negotiations in
Geneva with the Croat and the Serb side (per analogiam with the Court in
Passage through the Great Belt {Finlandv. Denmark), Provisional Measures,
Order of 29 July 1991, LCJ. Reports 1991, p. 20, para. 35).

IT |

More than 30 years ago, Sir Hersch Lauterpacht wrote: “A substantial
part of the task of judicial tribunals consists in the examination and the
weighing of the relevance of facts.” (H. Lauterpacht, The Development of
International Law by the International Court, 1958, p. 48.)

If the examination of facts is of crucial importance in court proceed-
ings, and there can be no doubt it is, then it is a fortiori important in the
process of indication of provisional measures. In a procedure that is char-
acterized by urgency, the Court’s possibilities for making an unbiased and
critical assessment of the factual situation are necessarily limited. In each
particular case, the Court is in actual fact seeking to strike a fine and deli-
cate balance between Scyila — the need to respond to the urgency of the
provisional measures — and Charybdis — the imperative requirement not
to distort the facts in doing so.

The procedure of indication of provisional measures relies heavily
on refutable assumptions (presumptio juris tantum), e.g., the refutable
assumption that the Court has jurisdiction in the merits of the case in

136

438 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

which provisional measures are adopted. The logic of presumption is also
expressed in the terminology used, since Article 41 of the Statute uses the
term “parties”, although strictly speaking the parties affected by provi-
sional measures need not be the actual parties to the dispute which is to
be resolved by a judgment concerning the rights which the provisional
measures are supposed to protect (exempli causa, the Anglo-franian
Oil Co. case).

Prima facie, an assessment is justified in cases when the Court estab-
lishes its competence in the procedure of indicating provisional
measures. And that, in my view, is the absolute limit for the application
prima facie of presumption in the incidental procedure of provisional
measures. For even an incorrect assessment of jurisdiction, in the final
analysis, does not affect legal security, in fact it enhances it in view of the
inherent advantages of the judicial settlement of disputes over other
modes of resolving disputes.

However, an incorrect assessment of facts necessarily leads to the
erroneous application of law which is the ontological antipode of the ideal
of judicial proceedings. And a prima facie assessment of facts necessarily
entails a very high risk of mistake.

There is not, nor should there be, any substantial difference between the
establishment of facts in an incidental procedure, regardless of the parti-_
cular incidental procedure involved, and the establishment of facts in the
merits of the case. Being established by decision of the Court, orders indi-
cating provisional measures have a real and- objective value, although
orders do not create res judicata — in other words, the differentia specifica
between these two kinds of Court decisions being that provisional
measures may be re-examined in the merits of the case.

If the term “fact” is taken in its ordinary meaning as “a thing certainly
known to be true” then the only clear and recognizable fact is the apoca-
lyptic tragedy of the Muslims, Serbs and Croats in the war-devastated
parts of Bosnia-Herzegovina. Aside from that fact there is a vast expanse
of subjectivism which feeds on media propaganda, television and news-
paper reports teeming with generalizations, imprecise and vague expres-
sions such as “many observers”, “diplomats suggested ...”, “he noted
intelligence report indicating . . .” and the like which cannot, even if liberal
criteria ad absurdum were to be applied, be accepted as evidence.

Subjectivism has an intolerable tendency of spreading easily. It leads to
expressions with an ordinary meaning being imbued with a meaning that
‘is in the interest of one party in the dispute. In the process, in the interest of

137

459 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

obtaining the expected result, the fact is neglected that interpretation in
good faith implies that “if the relevant words in their natural and ordinary
meaning make sense in their context, that is an end of the matter” (Com-
petence of the General Assembly for the Admission of a State ta the
United Nations, Advisory Opinion, 1 CJ. Reports 1950, p. 8).

By the nature of its function, in searching for the material truth, the
Court naturally cannot and may not a priori exclude any source of infor-
mation but, at the same time, it is duty bound to subject each and every
report to critical scrutiny as that is the only way to avoid it becoming any-
body’s hostage except the hostage of facts and the truth.

The term “evidence” covers “real evidence, documentary proofs and
the testimony of witnesses and experts, advanced by a party either on its
own motion or at the invitation of the Court” (M. Hudson, The Permanent
Court of International Justice, 1920-1942, 1972, p. 565).

If we abide by this definition of the term “evidence”, itis my impression
that the Court has not devoted due attention to those proofs which contain
names, testimony of witnesses, research findings, etc., as stipulated by the
provisions of the Rules of Court (exempli causa, Arts. 65, 66 and 67).

Media information may not per se, in my opinion, be taken as evidence
and still less as irrefutable, hard proof of the existence of the relevant fact.
At best it can be taken as evidence.tending to establish fact.

In my opinion in this particular matter, the Court is not in possession of
hard facts. That is one side of the coin. The other is the obvious need of the
Court, in view of the fact that in this particular dispute it has prima facie
established its jurisdiction, to react to the suffering and persecution of all
three peoples in Bosnia-Herzegovina in an appropriate manner that
would be in harmony with the current phase of the proceedings. The
humanitarian dimension of the Court's decision is of fundamental
importance in this case.

The humanitarian dimension of the Court’s decision, as I see it, is not
derived from what might conditionally be called the humane concerns
shaping public opinion, which are both genuine and emotional, but from
the humaneness inherent in the substance of the law applied by the Court.

Hence, it would appear that in this specific case and proceeding from
the fact that |

“the essential object of provisional measures is to ensure that execu-
tion of a future judgment on the merits shall not be frustrated by the
actions of one party pendente lite” (ICJ. Reports 1976, separate
opinion of President Jiménez de Aréchaga, p. 15),

two facts are of special importance:

138

460 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

(1) That the jurisdiction of the Court was established prima facie. The
urgency of the provisional measures may not a priori presume the
jurisdiction of the Court in the merits. As Judge Gros pointed out
in the Nuclear Tests case:

“In the decision which the Court has to take on any request for
provisional measures, urgency is not a dominant and exclusive con-
sideration; one has to seek, between the two notions of jurisdiction
and urgency, a balance which varies with the facts of each case.”
(Nuclear Tests (Australia v. France), Interim Protection, Order of
22 June 1973, LCI. Reports 1973, dissenting opinion of Judge Gros,
p.120.)

In this case this applies in particular to the jurisdiction of the Court
ralione materiae.

(2) The distinctive nature of the crime of genocide. As a delictum juris gen-
fium the crime of genocide implies the cumulation of two elements —
the material (the commission of the acts indicated a fiminein Article I]
of the Convention) and the subjective (the intention (dolus specialis)to
“destroy, in whole or in part, a national, ethnical, racial or religious
group, as such”), |

In the absence of conclusive evidence and on the grounds of what I
have said, it is my view that the Court should move away from the uncer-
tain terrain of offered evidences to the hard, precise concept of notoriety.
The concept of notoriety in concrete is in full harmony with what
Judge Bedjaoüi pointed out in his dissenting opinion in the Lockerbie
case:

“The present phase allows [the Court] only to entertain a provi-
sional and merely prima facie idea of the case, pending later consid-
eration of the merits in a fully comprehensive way.” (Questions of
Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising
from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v.
United Kingdom, Provisional Measures, Order of 14 April 1992,
LCJ. Reports 1992, p. 33.)

The principal elements of the concept of notoriety, logically and
empirically irrefutable, would in this particular case imply:

(a) the places where mass destruction of people occurs;

(6) under whose jurisdiction those places are: and

{e) who is prima facie responsible in the light of obligations imposed by
relevant Articles of the Genacide Convention.

I hold that in the interest of justice, effective jurisdiction should be taken
as a second element of notoriety in spite of the fact that before the Human
Rights Committee the Applicant confirmed that

139

461 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

“the Republic of Bosnia-Herzegovina considers itself legally respon-
sible for whatever has taken place not only in that part of its territory
on which it has factual and effective control but also in other parts of
its territory” (United Nations, Human Rights Committee, Interna-
tional Covenant on Civil and Political Rights, CCPR/C/79/ Add.14,
28 December 1992).

Tt seems almost superfluous to note that the concept of notoriety is not
ideal. The shortcomings of this concept are evident. Basically, they are the
antipodes of its inherent advantages. While its constituent elements rest
on firm logical and empirical grounds, they are at the same time general-
ized and relatively ill-adapted to specific events and cases. That is pre-
cisely why notoriety constitutes a kind of reserve reliance for the Court in
cases when it is not in possession of irrefutable evidence.

This very defect of notoriety, in cases such as this one, turns into an
invaluable advantage. A dominant characteristic of this case is that
humanitarian reasons require the Court’s reaction even though, in terms of
law, the fundamental identity between the proposed provisional measures,
on the one hand, and the subject-matter of the case, on the other, would
suggest extreme restraint in the reaction because of the danger of falling
into the trap of an interim judgment.

Notoriety, as a basis of the Court in the indication of provisional meas-
ures, provides a chance for those measures to be tailored to the characteris-
tics of this case as I have described them. In other words, to be worded in
the form of general measures or, alternatively, as specific measures
designed to remove or at least mitigate the effects of the causes, 1.e., the
facts which have resulted in the tragedy of civil war in Bosnia-Herzego-
vina.

III
Bearing in mind what I said earlier, including the concrete proposals
made, I shall briefly outline my opinion regarding the provisional meas-
ures contained in the Order,
My views on the Order are determined both by the content of the indi-

vidual provisional measures and, at least as much, by the fact that I see the
Order as an organic unity, an integral act.

The measure under A (1) prima facie is a declaration of the general obli-
gation of the contracting parties to the Genocide Convention and there-
fore the Respondent as well, to “take all measures within [their] power t to
prevent commission of the crime of genocide”.

However, the general nature of the obligation that applies to all con-
tracting parties is derogated both by the one-sided nature of the measure

140

462 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

— it is addressed to the Respondent alone — and by the wording used.
The conclusion suggested is that the Respondent is failing to honour the
commitment made in signing the Genocide Convention and that hence
the Respondent “should immediately ... take all measures within its
power to prevent commission of the crime of genocide”, or that the
Respondent has certain special obligations deriving from the Genocide
Convention. :

The provisional measure under A (2) is extremely ambiguous and
suggestive. By wording and content, it is dangerously close to or could
even be said to incorporate elements of an interim judgment both in its
present form and potentially.

In its present form because it is

“open to the interpretation that the Court believes that the Govern-
ment of the Federal Republic of Yugoslavia is indeed involved in
such genocidal acts, or at least that it may very well be so involved”
(Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide, Provisionai Measures, Order of 8 April 1993,
LCJ. Reports 1993, declaration of Judge Tarassov, p. 26).

- The potential prejudicial effect of this provisional measure is to be found
in the stipulation that the Government of the Federal Republic of Yugo-
slavia should in particular “ensure” that any military, paramilitary or
irregular armed units which “may” be directed or supported by it and
organizations and persons which “may be subject to its control, direction
or influence” do not commit “any acts of genocide”, “of conspiracy to
commit genocide”, “of ... incitement to commit genocide” or of “com-
plicity in genocide”. These passages open

“practically unlimited, ill-defined and vague requirements for the
exercise of responsibility by the Respondent in fulfilment of the
Order of the Court, and lay the Respondent open to unjustifiable
blame for failing to comply with this interim measure” (ibid,
pp. 26-27),

In fact, the potential prejudical meaning of the cited formulation has de
factobeen realized by this Order. For, by issuing this Order, the Court has,
inter alia, proceeded from the position that it is not satisfied that all that
might have been done has been done to prevent commission of genocide
in the territory of Bosnia-Herzegovina (Order, para. 57).

The elements of an interim judgment contained in the first two
provisional measures become clearly identifiable if their contents are
interpreted on the basis of argumentum a contrario. It appears that the
Applicant is not under any specific obligation to “immediately . . . take all
measures within its power to prevent commission of the crime of geno-
cide”, nor should the Applicant

141

463 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

“ensure that any military, paramilitary or irregular armed units
which may be directed or supported by it, as well as any organiza-
tions and persons which may be subject to its control, direction or
influence, do not commit any acts of genocide, of conspiracy to com-
mit genocide, of direct and public incitement to commit genocide, or
of complicity in genocide, whether directed against the Muslim
population of Bosnia-Herzegovina or against any other national,
ethnical, racial or religious group”.

And this at a stage of the proceedings when the Court cannot make
definitive findings of fact or of imputability and when, at the same time, it
is evident that “where the risk of genocide was not in Yugoslav territory
but in Bosnia- Herzegovina” and when it was equally evident that both on
the grounds of general international law and on the grounds of its explicit
admission, the Applicant prima facie is primarily responsible for acts of
genocide alleged to have been committed in Bosnia-Herzegovina, and
when the Human Rights Committee, after having

“welcomed the. . . affirmation that the Republic of Bosnia-Herzego-
vina considers itself legally responsible for whatever has taken place
not only in that part of its territory on which it has factual and effec-
tive control but also in the other parts of its territory”,

recommended that the measures already undertaken by the Applicant

“should be further intensified and systematically monitored so as to
ensure that ‘ethnic cleansing’ does not take place, whether as a matter
of revenge or otherwise; . . .” (United Nations, Human Rights Com-
mittee, International Covenant on Civil and Political Rights, CCPR/
C/79/Add.14, 28 December 1992).

What is more, that the measures should be of such a nature is, to a cer-
tain extent, in disharmony with the reasoning of the Court. For in para-
graph 45 of the Order of 8 April 1993, it is stated expressis verbis that the
Court concluded that

“there is a grave risk of acts of genocide being committed [and that]
Yugoslavia and Bosnia-Herzegovina, whether or not any such acts in
the past may be legally imputable to them, are under a clear obliga-
tion to do all in their power to prevent the commission of any such
acts in the future”.

It is obvious.that this premise has not been legally and technically imple-
mented in the operative part of the Order of 8 April 1993.

. A possible explanation might be found in the position that the obliga-
tion of prevention of genocide for a State as regards acts or threatened acts
on its own sovereign territory is evident and its implications do not need to
be spelled out or explained in the form of provisional measures.

142

464 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

However, such 2 position does not appear to be tenable and for two
principal reasons: .

(1) Inthis particular dispute, the Court has linked its prima facie jurisdic-
tion in the indication of provisional measures to the Convention on
Genocide. With respect to the obligation of prevention of the crime of
genocide, the Convention does not contain the principle of universal
repression. It has firmly opted for the territorial principle of the obli-
gation of prevention and “the only action relating to crimes commit-
ted outside the territory of the Contracting Party is by organs of the
United Nations within the scope of the general competence” (Nehem-
iah Robinson, The Genocide Convention, Its Origins and Interpretation,
The Institute of Jewish Affairs, World Jewish Congress, New York,
1949, pp. 13-14).

(2) The commission of acts in the territory of another State, be it recog-
nized or unrecognized, would mean violation of the norm of the pro-
hibition of intervention which is, by its nature, jus cogens.

Provisional measures such as those indicated under À {1} and A (2) are
risky even from the standpoint of the Court itself. The party that appears to
gain from them may be tempted to repeatedly submit fresh requests for
provisional measures whereby the Court may find itself in a position of
making an estoppel in terms of the facts presented by that party. The

. dangers emanating from such a situation are all the greater in the event
of a close link existing between the provisional measures, on the one
hand, and the actual subject-matter of the case, on the other.

As far as the provisional measure under B is concerned, viewed in
abstracto in technical legal terms it is a perfect expression of the Court's
practice with respect to provisional measures.

The formulation, however, is not appropriate in view of the circum-
stances of the case. It places both Parties on an equal footing though it is
clear from the Applicant’s submissions that by insisting on extending the
Court's jurisdiction beyond the Genocide Convention, on the one hand,
and by the inappropriate content of the request, on the other, its conse-
quence objectively is to “extend the existing dispute over the prevention
or punishment of the crime of genocide” and to “render it more difficult
of solution”. 7

It is my opinion that in the light of the relevant circumstances, two
models of provisonal measures are indicated:

{a} the model of provisional measures which Judge Bedjaoui referred to
-in the Lockerbie case as “a general, independent measure, in the form
of an appeal to the Parties .. .” (Questions of Interpretation and Appli-
cation of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident
at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United Kingdom), Provisional
Measures, Order of 14 April 1992, C.J. Reports 1992, dissenting opin-
ion of Judge Bedjaoui, p. 48) which in substance corresponds to the
message addressed by the President of the Court to both Parties on

5 August 1993;

143

465 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DISS. OP. KRECA)

(b) the model of specific provisional measures which would use as a
pivotal point the premise of notoriety and which would be in line
with the necessity of seeking a peaceful solution to the civil war in
Bosnia-Herzegovina, on the one hand, and the undertaking of all
measures which could contribute to the prevention of any commis-
sion, continuance or encouragement of the heinous international
crime of genocide, on the other.

The specific provisional measures could be indicated either alterna-
tively or cumulatively in relation to the general provisional measure.

In view of the fact that the provisional measures indicated in the Order
differ substantially, it is with regret that I avail myself of the right to
express a dissenting opinion.

(Signed) Milenko KRECA.

144


524

DISSENTING OPINION OF JUDGE DE CASTRO
[Translation ]

To my regret, I have not been able to vote with the majority of the
Court. In view of the practically identical nature of the present case and
the case concerning Nuclear Tests (Australia v. France), at this stage of
the proceedings, I feel justified in referring the reader to the reasoning
set forth in the dissenting opinion I have appended to the Judgment
delivered in that parallel case.

(Signed) F. DE CASTRO.

71


OPINION INDIVIDUELLE DE M. ONYEAMA
{Traduction}

Je souscris à la conclusion de la Cour lorsqu'elle déciare que la présence
de Afrique du Sud en Namibie est illégale, mais il m’est impossible de la
suivre dans sa façoh d’aborder certains des aspects qu’elle a dû examiner
pour répondre à la question juridique sur laquelle le Conseil de sécurité lui
demandait un avis consultatif. Ces aspects concernent la question de
savoir si la participation d’un membre de la Cour à la présente affaire
devait être exclue, le choix d’un juge ad hoc, la compétence de la Cour
pour examiner la validité formelle et intrinsèque de résolutions et décisions
de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité, et l’effet de la résolution
276 (1970) du Conseil de sécurité.

#
* *

En réponse à lobjection soulevée par l’Afrique du Sud au sujet de la
participation à la présente affaire de certains membres de la Cour, il ne me
parait pas suffisant de dire, dans le cas d’un des juges mis en cause, sur
lequel porte l’ordonnance de rejet n° 3 du 26 janvier 1971, que c’est comme
représentant de son gouvernement que ce juge s’est livré, aux Nations
Unies, aux activités qui ont motivé l’objection.

À mon avis, les mots «ou à tout autre titre », qui figurent à l’article 17,
paragraphe 2, du Statut, sont d’une portée suffisamment large pour
englober les activités, aux Nations Unies, de membres de délégations
nationales qui deviennent ultérieurement membres de la Cour.

Chaque cas d'espèce doit être examiné compte tenu des circonstances
qui lui sont propres; il est impossible d’énoncer une règle générale. En
l'occurrence, le juge visé a, comme membre d’une délégation nationale
auprès des Nations Unies, pris une part active à la rédaction d’une
résolution qui se rapportait à la résolution 2145 (XXI) de l’Assemblée
générale et qui, selon moi, joue un rôle critique dans la présente procédure.

L'importance de la résolution dont il s’agit (la résolution 246 (1968) du
Conseil de sécurité) et sa pertinence en l’espèce sont attestées par le fait
qu’elle est au nombre des documents pouvant servir à élucider la question
qui ont été transmis à la Cour, et que la Cour elle-même a cru devoir en
faire mention comme constituant l’un des éléments de la réponse du
Conseil de sécurité à l’appel de l’Assemblée générale, qui avait demandé
son concours pour obtenir que l'Afrique du Sud se retire du territoire.

126
NAMIBIE (S.-O. AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 139

Il m’a semblé que les circonstances étaient telles que le juge visé n’aurait
pas dû participer à l'élaboration de l’avis, et je n’ai donc pas souscrit à
l'ordonnance n° 3.

%
* *

On sait qu’au début de la présente instance, la République sud-africaine
a demandé à être autorisée à désigner un juge ad hoc en application de
l’article 83 du Règlement de la Cour, aux termes duquel:

«Si l'avis consultatif est demandé au sujet d’une question juridique
actuellement pendante entre deux ou plusieurs Etats, l’article 31 du
Statut est applicable, ainsi que les dispositions du présent Règlement
qui pourvoient à l'application de cet article. »

J’estime avec la majorité de la Cour et pour les motifs qu’elle expose
qu’il n’est pas demandé à la Cour de donner un avis sur une question
juridique actuellement pendante entre l'Afrique du Sud et un autre ou
d’autres Etats mais, étant donné le pouvoir discrétionnaire très étendu
que l’article 68 de son Statut confère à la Cour, l’inapplicabilité de l’article
83 du Règlement, à mon sens, ne règle pas la question. Selon moi, l’article
83 du Règlement envisage une situation dans laquelle l’article 31 du
Statut doit s'appliquer, mais cela n’épuise pas les possibilités de
désigner un juge ad hoc en matière consultative, pas plus que cela ne
limite ou n’épuise le pouvoir discrétionnaire que confère à la Cour
l’article 68 de son Statut et qui lui permet de s’inspirer des dispositions
de l’article 31 du Statut «dans la mesure où elle les reconnaîtra appli-
cables ».

On a dit que la Cour ne saurait exercer ce pouvoir discrétionnaire pour
autoriser la désignation d’un juge ad hoc parce que l’article 31 du Statut
vise des « parties » et qu’il n’y a pas à proprement parler de « parties » dans
une procédure consultative, mais cela ne me paraît pas une objection
valable, vu que Particle 83 du Règlement de la Cour rend expressément
l’article 31 du Statut applicable aux avis consultatifs et reconnaît donc par
là que, même s’il n’y a pas de parties dans une procédure consultative,
des juges ad hoc peuvent être désignés aux fins de ces procédures dans les
conditions définies par l’article. Le pouvoir discrétionnaire de la Cour
n'aurait aucune réalité s’il ne pouvait être exercé pour autoriser la dési-
gnation d’un juge ad hoc dans des circonstances qui n’entrent pas dans
le cadre de l’article 83 du Règlement mais dans lesquelles la Cour estime
devoir exercer ce pouvoir dans l'intérêt de la justice.

C’est la première fois depuis que la Cour actuelle existe qu’on reven-
dique le droit de désigner un juge ad hoc dans une procédure consultative.
La présente requête pour avis consultatif commence par donner à
entendre que la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie,
nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, crée certaines

127
NAMIBIE (S.-O. AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 140

conséquences juridiques pour les Etats, parce qu’elle serait, par hypothèse,
contraire au droit international. Les comptes rendus des débats qui se
sont déroulés au comité ad hoc du Conseil de sécurité comme au Conseil
de sécurité lui-même pour aboutir au dépôt de cette requête, et certaines
des thèses défendues devant la Cour, soit dans les exposés écrits, soit au
cours de la procédure orale, font apparaître sans doute possible que
l'Afrique du Sud était accusée de violer certaines au moins de ses obliga-
tions internationales; et la requête procède du désir manifeste de tirer
toutes les conséquences de la cessation du mandat de l’Afrique du Sud
pour le Sud-Ouest africain et d'éliminer son administration du territoire.

Ces faits montrent clairement que la demande d’avis consultatif mettait
directement en jeu des intérêts spéciaux d'importance capitale pour
l'Afrique du Sud et c’est là, selon moi, un élément que la Cour aurait dû
prendre en considération pour décider, dans l'exercice du pouvoir
discrétionnaire qu’elle tient de l’article 68 de son Statut, s’il fallait ou non
autoriser l’Afrique du Sud à désigner un juge ad hoc.

A mon avis, donc, l'intérêt particulier de l’Afrique du Sud en l'espèce
aurait dû paraître déterminant à la Cour et, non seulement pour que
justice soit faite mais pour qu’elle le soit manifestement, la Cour aurait dû,
dans lexercice de son pouvoir discrétionnaire, faire droit à la demande
de désignation d’un juge ad hoc présentée par l'Afrique du Sud.

Je n’oublie pas qu’aux fins de la procédure consultative de 1950, qui
portait sur une question juridique abstraite concernant le Statut inter-
national du Sud-Ouest africain, Y Afrique du Sud, qui s’était enquise, à
titre préliminaire, de son droit de désigner un juge ad hoc, n’a pas poussé
cette démarche plus loin et n’a pas présenté de demande officielle dans ce
sens, et je n’oublie pas non plus qu’aux fins de l’avis dont il s’agit l'Afrique
du Sud n’a pas désigné de juge ad hoc. Mais les circonstances et les ques-
tions juridiques sur lesquelles l’avis était demandé différaient entièrement
de ce qu’elles sont à présent et il ne me paraît pas légitime de tirer du fait
que l’Afrique du Sud n’a pas insisté pour que soit désigné un juge ad hoc
en 1950 et qu'aucun juge ad hoc n’a été, alors, effectivement désigné, des
conclusions défavorables à la demande de |’ Afrique du Sud en la présente
instance. Rien de ce qui s’est passé à cet égard en 1950 ne saurait interdire
de demander la désignation d’un juge ad hoc dans une procédure consul-
tative ultérieure, et pareille demande doit être examinée compte tenu de
la nature des questions juridiques posées à la Cour et des circonstances
existant au moment où la demande est faite.

La pratique de la Cour permanente de Justice internationale concernant
la désignation de juges ad hoc en matière consultative, que traduit
lordonnance rendue le 31 octobre 1935 : en l'affaire de la Compatibilité
de certains décrets-lois dantzikois avec la constitution de la Ville libre, ne
me paraît pas pouvoir guider la Cour en la présente espèce, étant donné
le caractère entièrement différent de la question posée et le fait que les

1 C.PJ.I. série A]B n° 65, annexe 1, p. 69-71.
128
NAMIBIE (S.-O, AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 141

Statuts et Règlements des deux Cours ne sont pas identiques. Le Statut
de la Cour permanente en vigueur en 1935 ne contenait rien d’équivalent
à l’article 68 du Statut actuel qui, selon moi, constitue la disposition
applicable et celle qui intéresse la question du pouvoir discrétionnaire de
la Cour dans le domaine considéré.

Eu égard à la décision obligatoire par laquelle la Cour, à la majorité
de ses mémbres, a refusé de faire droit en la présente instance à la demande
de désignation d’un juge ad hoc, il devient inutile d'examiner la question
de la composition de la Cour à ce sujet.

*
* *

A la base des résolutions que le Conseil de sécurité a adoptées sur la
Namibie et qui intéressent la question juridique sur laquelle l’avis consul-
tatif de la Cour est demandé, on trouve la résolution 2145 (XXI) de
l’Assemblée générale, en date du 27 octobre 1966, par laquelle l’Assemblée
générale a décidé que «le mandat confié à Sa Majesté britannique pour
être exercé en son nom par le Gouvernement de l’Union sud-africaine
est ... terminé, que l’Afrique du Sud n’a aucun autre droit d’administrer
le territoire et que désormais le Sud-Ouest africain relève directement de
la responsabilité de l'Organisation des Nations Unies ».

Au cours du débat qui s’est déroulé au Conseil de sécurité sur le
rapport déposé par ie sous-comité ad hoc qui avait été créé conformément
à la résolution 276 (1970) du Conseil, le représentant du Népal a dit, au
sujet du projet de résolution tendant à ce que le Conseil de sécurité
demande à la Cour de rendre un avis consultatif sur la question dont la
Cour a en définitive été saisie:

«En votant pour le projet de résolution, nous estimons que la
Cour internationale devra limiter strictement la portée de son avis
consultatif à la question qui lui est posée, sans se pencher sur la
légalité ou la validité des résolutions adoptées tant par l’Assemblée
générale que par le Conseil de sécurité. »

Le représentant de la Syrie, de son côté, s’est exprimé en ces termes:

« La Cour internationale de Justice, nous le voyons dans le projet
de résolution, n’est pas invitée à se prononcer sur le statut même de
la Namibie; elle est priée plutôt de préciser l’étendue des moyens
dont les Etats disposent en droit pour édifier un mur d’opposition
juridique à l’occupation de la Namibie par le Gouvernement de
l'Afrique du Sud. »

En exposant l'attitude de la délégation zambienne sur le projet de résolu-
tion, le représentant de la Zambie a déclaré notamment:

« Nous avons tenu compte des considérations suivantes:

129
NAMIBIE (S.-O. AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 142

c) que l'énoncé juridique de la question est suffisamment explicite
pour obtenir de la Cour une opinion claire qui serait politique-
ment acceptable;

d) que nous appréhendons que la Cour, dans son avis, n’émette des
doutes au sujet des résolutions 2145 (XXI) et 2248 (S-V) de
FAssemblée générale. »

Une proposition tendant à supprimer dans le projet de résolution les
mots «nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité» n’a
pas abouti, et la résolution tendant à demander à la Cour un avis consul-
tatif a été adoptée en définitive.

Expliquant le vote de la délégation française sur les différentes résolu-
tions, le représentant de la France a dit notamment:

«nous avons accueilli avec le plus grand intérêt l'initiative de la
Finlande tendant à solliciter sur la question un avis consultatif de la
Cour internationale de Justice. Certes, on peut regretter la formula-
tion, imparfaite à notre sens, de la demande adressée à la Cour. En
effet, il conviendrait selon nous, sans paraître préjuger l’avis de celle-
ci, de laisser aux juges de La Haye la faculté de s’interroger effective-
ment sur les fondements juridiques de la révocation du Mandat. »

Et le représentant du Royaume-Uni à dit, au sujet de l’attitude de sa
délégation:

«AU sous-comité ad hoc, le représentant du Royaume-Uni a
expliqué que mon gouvernement était disposé à envisager de deman-
der un avis consultatif à la Cour internationale de Justice. Il a,
cependant, ajouté que notre appui dépendait de la présentation à la
Cour internationale de Justice de la question du statut du Sud-Ouest
africain dans son ensemble. La demande, telle qu’elle est rédigée ici,
ne semble pas aller dans ce sens. »

Dans certains des exposés écrits présentés à la Cour, et pendant la
procédure orale, des arguments ont été avancés qui tendraient à dénier à
la Cour le droit d'examiner la validité de résolutions de l’Assemblée
générale et du Conseil de sécurité qui ont une incidence sur la question
posée et dont l’examen serait utile pour élucider convenablement le
problème.

Dans son exposé écrit, le Secrétaire général a dit notamment:

«12. On a montré que, lorsqu'il a formulé la question dont la Cour
est maintenant saisie, le Conseil de sécurité a employé les termes
«la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie, nonobstant
la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité» pour dénoter la
présence de l’Afrique du Sud après qu'il a été mis fin au mandat et
que l’Afrique du Sud a cessé d’avoir le droit d’être présente en
tant que Puissance mandataire. »

130
NAMIBIE (S.-O, AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 143

Il serait fastidieux de reproduire ici toutes les thèses, écrites et orales,
exposées devant la Cour et tendant à ce que la Cour se borne à accepter,
sans aucun examen critique, la validité juridique des résolutions et déci-
sions de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité qui intéressent
directement la question sur laquelle Pavis est demandé; il suffira de
rappeler qu’un certain nombre de représentants se sont exprimés dans ce
sens. La Cour avait donc à décider si elle était ou non compétente pour
étudier les résolutions et les décisions de l’Assemblée générale et du
Conseil de sécurité qui sont pertinentes par rapport à la question posée,
de manière à établir si ces textes sont conformes à la Charte des Nations
Unies et, par suite, s’ils sont valides.

Sur ce point, la Cour dit ceci:

«89. Il est évident que la Cour n’a pas de pouvoirs de contrôle
judiciaire ni d’appel en ce qui concerne les décisions prises par les
organes des Nations Unies dont il s’agit. Ce n’est pas sur la validité
de la résolution 2145 (XXT) de l’Assemblée générale ou des résolu-
tions connexes du Conseil de sécurité ni sur leur conformité avec ia
Charte que porte la demande d’avis consultatif. Cependant, dans
l'exercice de sa fonction judiciaire et puisque des objections ont
été formulées, la Cour examinera ces objections dans son exposé
des motifs, avant de se prononcer sur les conséquences juridiques
découlant de ces résolutions. »

A mon avis, si l’on aborde ainsi la question de la compétence de la Cour
pour étudier les décisions et résolutions de l’Assemblée générale et du
Conseil de sécurité qui traitent de problèmes dont elles est saisie, et pour
se prononcer à leur sujet, on ne peut pas y répondre d’une manière
suffisamment nette.

La Cour a été créée comme organe judiciaire principal des Nations
Unies et, à ce titre, elle statue sur les différends entre Etats dont elle peut
valablement connaître. Elle est autorisée par la Charte et par le Statut à
donner des avis consultatifs sur des questions juridiques à l’Assemblée
générale, au Conseil de sécurité, à d’autres organes des Nations Unies et à
des institutions spécialisées.

Dans l'exercice de ses fonctions, la Cour est pleinement indépendante
des autres organes des Nations Unies; elle n’est nullement tenue d'émettre
un arrêt ou un avis qui soit «politiquement acceptable »; ce n’est pas là
son rôle. Sa mission, pour reprendre les termes de l’article 38 du Statut,
est de se prononcer «conformément au droit international ».

Les pouvoirs de la Cour sont clairement définis par son Statut, et il
n'entre pas dans ces pouvoirs d’exercer un contrôle sur les décisions
d’autres organes des Nations Unies; mais lorsque, comme c’est le cas en
l’espèce, les décisions de ces organes intéressent une affaire dont la Cour
est dûment saisie, et Jorsqu’il est impossible de rendre un arrêt ou un avis

131
NAMIBIE (S.-O. AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 144

bien fondé sans examiner la validité de ces décisions, la Cour ne peut
éviter cet examen sans abdiquer son rôle d’organe judiciaire.

Dans la question posée à la Cour, il ne lui est pas explicitement demandé
de dire si, à son avis, la résolution 2145 (XXI) de l’Assemblée générale
est ou non valide, mais les «conséquences juridiques » qu’il est demandé
à la Cour de définir présupposent cette validité. Si la Cour devait accepter
ce postulat sans autre examen, elle courrait le risque/de rendre un avis
fondé sur des prémisses erronées. La question posée elle-même n’exclut
pas explicitement la possibilité de se pencher sur la validité de cette
résolution et d’autres résolutions connexes; et, puisqu'il est déjà arrivé à
la Cour de modifier et d'interpréter les questions qui lui étaient soumises,
on ne saurait supposer que le Conseil de sécurité entendait entraver la
Cour dans son examen de la question sur laquelle il demandait lui-même
un avis consultatif; il faudrait une stipulation des plus formelles pour
établir que l'intention était effectivement de limiter ainsi la portée de
l'examen de la Cour.

Je ne vois pas qu'il soit compatible avec la fonction judiciaire de la
Cour d’énoncer les conséquences d’actes dont la validité serait tenue pour
acquise, sans que la Cour se soit assurée elle-même de leur origine licite.
Pour moi donc, et qu’il y ait eu ou non des objections, la Cour avait le
devoir d'examiner la résolution 2145 (XXI) de l’Assemblée générale pour
en apprécier la valeur juridique; elle avait en outre celui d’examiner aux
mêmes fins toutes les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité.

Je ne trouve rien dans l'énoncé de la présente requête qui exclue l’exa-
men de la validité de toutes les résolutions pertinentes. Les mots «no-
nobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité » supposent, me
semble-t-il, que pour Je Conseil de sécurité la résolution 276 (1970) a
valablement créé une situation telle que la présence continue de l’ Afrique
du Sud en Namibie crée pour les Etats des conséquences juridiques; mais,
à mon avis, cette formule ne contraint pas la Cour à faire le même postulat
ni à l’accepter sans autre examen. .

j'estime pour ma part concluant le principe énoncé à ce sujet par la
Cour dans l'affaire relative à Certaines dépenses des Nations Unies (C.I.J.
Recueil 1962, p. 157):

«la Cour doit avoir la pleine liberté d'examiner tous les éléments dont
elle dispose pour se faire une opinion sur une question qui lui est posée
en vue d’un avis consultatif» (les italiques sont de nous).

Lorsque la question posée à la Cour est formulée de telle sorte que la
Cour ne pourrait pas s'acquitter convenablement de sa fonction judiciaire,
qui est d’étudier à fond tous les éléments pertinents, ou lorsque, pour tou-
te autre raison, la Cour ne jouit pas de la liberté totale 4 laquelle elle a
droit pour étudier la question qui lui est posée, son pouvoir discrétion-
naire de rendre ou de ne pas rendre un avis la protége du risque d’émettre

132
NAMIBIE (S.-O, AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 145

un avis éventuellement fondé sur des hypothèses erronées ou des éléments
incomplets.

Je conclus qu’en la présente instance, la Cour avait le devoir d’examiner
toutes les résolutions de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité
intéressant la question qui lui est posée, que ces résolutions aient ou non
suscité des objections, pour se prononcer sur leur validité et sur leur effet,
afin de pouvoir émettre finalement un avis satisfaisant.

*
* *

Dans les avis consultatifs qu’elle a rendus en 1950, 1955 et 1956 à
propos du Sud-Ouest africain et dans son arrêt du 21 décembre 1962
concernant la première phase des affaires opposant l'Ethiopie et le
Libéria à l'Afrique du Sud, la Cour a établi que le mandat pour le Sud-
Ouest africain avait survécu à la Société des Nations et que la surveillance
de l'administration du mandat était dévolue aux Nations Unies. La Cour
a également conclu au maintien de l’obligatiôn qui incombait à l’ Afrique
du Sud de communiquer à l’Assemblée générale des rapports relatifs à
son administration du territoire sous mandat.

La question de savoir si la Société des Nations pouvait unilatéralement
mettre fin au mandat ou le révoquer contre la volonté de la puissance
mandataire n’a pas soulevé de problème pratique du temps de la Société
des Nations, mais les membres de la Commission permanente des man-
dats et certains des juristes internationaux qui ont étudié la question sur
le plan théorique n’ont pas mis en doute que si un mandataire se rendait
coupable de violations graves et répétées des dispositions du mandat, la
Société des Nations pourrait révoquer celui-ci.

On a dit que le pouvoir de révocation tenait à l’essence même de la
fonction de surveillance, et que le droit qu’avait la Société des Nations
de désigner un nouveau mandataire au cas où l’un des mandataires
existants cesserait d’exercer ses fonctions, ou d’écarter un mandataire,
était implicite dans l'affirmation, contenue dans le Pacte, que les manda-
taires agiraient «au nom de la Société». (Voir Quincy Wright, Mandates
Under the League of Nations, 1930, p. 440-441.)

A sa session de 1931, tenue à Cambridge, l’Institut de droit international
a étudié la question des mandats et a adopté une résolution contenant
notamment les clauses suivantes:

«Les fonctions de PEtat mandataire prennent fin par démission
ou révocation du mandataire, par les modes habituels d’expiration
des engagements internationaux et aussi par abrogation du mandat
et reconnaissance de la collectivité sous mandat comme indépen-
dante.

La démission n’a d’effet qu’à partir de la date fixée par le Conseil
de la SdN pour éviter toute interruption dans l’assistance donnée
aux collectivités sous mandat,

133
NAMIBIE (S.-0. AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 146

La révocation de l'Etat mandataire et l’abrogation du mandat
sont décidées par le Conseil de la SAN...»

Etant donné le fort courant d'opinion qui existait alors parmi les juristes
internationaux, et en me plaçant sur le terrain du sens commun, je pense
qu’il ne fait pas de doute que la Société des Nations, agissant par l’inter-
médiaire du Conseil, possédait — ce qui était indispensable pour l’exer-
cice de ses fonctions de surveillance — le pouvoir de révoquer ou d’abro-
ger unilatéralement un mandat administré en son nom, lorsque l'Etat
auquel le mandat avait été confié se rendait coupable d’une violation
grave de ses obligations aux termes du mandat.

L'opinion contraire supposerait qu’un mandat, et surtout un mandat
de la catégorie C comme celui dont il s’agit en l’espèce, ne pouvait
jamais être révoqué et que, malgré la sollicitude qu’ils affichaient pour le
principe de non-annexion, le bien-être des populations du territoire sous
mandat et la mission sacrée de civilisation, les Principales Puissances
alliées et associées et les autres Membres de la Société des Nations avaient
en réalité, sous le couvert de belles promesses, permis l’annexion perpé-
tuelle des territoires sous mandat et l’assujettissement de leurs peuples
à la domination arbitraire de la puissance mandataire, sans espoir de
délivrance ou d’autodétermination future. S’il en avait été ainsi, la
«mission sacrée de civilisation » n'aurait eu aucun sens. L'évolution suivie
en fait par le régime des mandats à l’époque de la SdN et après 1946
s'inscrit en faux contre cette opinion, qui doit donc être rejetée.

Dans son avis consultatif sur le Statut international du Sud-Ouest
africain, et pour les motifs qui y sont indiqués, la Cour est parvenue à la
conclusion

«que l’Assemblée générale des Nations Unies est fondée en droit à
exercer les fonctions de surveillance qu’exerçait précédemment la
Société des Nations en ce qui concerne l’administration du territoire
et que l’Union sud-africaine a l’obligation de se prêter à la surveil-
lance de l’Assemblée générale et de lui soumettre des rapports
annuels » (C.I.J. Recueil 1950, p. 137).

La dévolution des pouvoirs de surveillance du Conseil de la Société
des Nations à l’Assemblée générale des Nations Unies a investi celle-ci
des droits, devoirs et obligations associés à ces pouvoirs, y compris le
droit d’abroger ou de révoquer unilatéralement le mandat pour cause de
violation grave commise par la puissance mandataire.

Il s’agit là d’un pouvoir que l’Assemblée générale possède en raison du
contrôle qu’elle exerce sur les mandats et il constitue, à mon avis, un
pouvoir sui generis, qui n'est pas limité par l’article 10 de la Charte.

Il s'ensuit que lorsque l’Assemblée a adopté la résolution 2145 (XXI)
l'organe compétent des Nations Unies a impérativement mis fin au
mandat et qu'à partir de ce moment l’Afrique du Sud n’avait plus le

134
NAMIBIE (S.-O. AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 147

droit d’administrer le territoire du Sud-Ouest africain. La décision de
l'Assemblée générale a été portée à l'attention du Conseil de sécurité
mais, selon moi, elle constituait déjà en soi une décision effective et
obligatoire.

Il me semble que les conséquences juridiques pour les Etats découlent
du fait que l'Afrique du Sud s’est refusée à appliquer la résolution 2145
(XX[D) et à évacuer le territoire, ainsi que de sa présence continue dans le
territoire contre ia volonté des Nations Unies, et non de la résolution
276 (1970) qui n’a pas été instrument par lequel il a été mis fin à Pad-
ministration sud-africaine du territoire sous mandat. Les dispositions
de la résolution 276 (1970) propres à créer des obligations légales sont
les paragraphes 2 et 5 du dispositif, qui sont libellés comme suit:

«Le Conseil de sécurité,

2. Déclare que la présence continue des autorités sud-africaines
en Namibie est illégale et qu’en conséquence toutes les mesures
prises par le Gouvernement sud-africain au nom de la Namibie
ou en ce qui la concerne après la cessation du Mandat sont illégales
et invalides;

5. Demande à tous les Etats, en particulier ceux qui ont des in-
térêts économiques et autres en Namibie, de s’abstenir de toutes
relations avec le Gouvernement sud-africain qui sont incompatibles
avec le paragraphe 2 du dispositif de la présente résolution. »

En soi, l'affirmation de l’illégalité de la présence continue de l’Afrique
du Sud en Namibie ne rendait pas cette présence illégale; elle cons-
tituait, selon moi, une déclaration par laquelle le Conseil de sécurité
appréciait, sur le plan juridique, le caractére de la situation née du fait
que l’Afrique du Sud n’avait pas obtempéré à la résolution de l’Assem-
blée générale; cette déclaration n’engageait pas un Membre des Nations
Unies ayant une opinion différente. II s’agissait en effet d’une constatation
juridique, et il est douteux que la Charte confère au Conseil de sécurité
le pouvoir de procéder à une telle constatation, sauf dans quelques cas
bien définis qui sont sans intérêt ici. Comme le paragraphe 2, à mon
avis, ne crée aucune obligation juridique qui lierait les Etats, il s’ensuit
que le paragraphe 5 est également insuffisant pour fonder des obligations
ou emporter des conséquences juridiques.

Cela n’épuise cependant pas la question, car la résolution 276 (1970)
«réaffirmait » la résolution 2145 (XXI) de l’Assemblée générale en date
du 27 octobre 1966 «par laquelle les Nations Unies ont décidé que le
Mandat sur le Sud-Ouest africain était terminé et ont assumé la respon-
sabilité directe du territoire jusqu’à son indépendance »; elle réaffirmait
en outre

135
NAMIBIE (S.-O. AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 148

«la résolution 264 (1969) du Conseil de sécurité, dans laquelle ce
dernier a reconnu qu’il avait été mis fin au Mandat et a demandé
au Gouvernement sud-africain de retirer immédiatement son ad-
ministration du territoire» (voir les deuxième et troisième alinéas
du préambule de la résolution 276 (1970)).

Cette résolution reprenait ainsi la résolution 2145 (XXT) de l'Assemblée
générale.

Il faut donc comprendre que la question portée devant la Cour a pour
objet d'obtenir un avis consultatif sur les conséquences juridiques pour
les Etats de la présence continue de l'Afrique du Sud en Namibie après
que les Nations Unies eurent dûment mis fin au mandat sur le Sud-Ouest
africain. Selon moi, l’expression « nonobstant la résolution 276 (1970)
du Conseil de sécurité » n’affecte pas la portée de la question.

En l'espèce, les conséquences juridiques pour les Etats sont celles qui
découlent automatiquement, en droit international, du fait du maintien
illicite de la présence de l'Afrique du Sud en Namibie, et ne s’étendent pas,
à mon sens, aux mesures d’exécution qui pourront ou non être prises par
les Etats agissant individuellement, ou collectivement par les Nations
Unies, en vue de faire partir l’Afrique du Sud du territoire ou d’affirmer
l'autorité des Nations Unies sur celui-ci, à défaut de dispositions conven-
tionnelles ou d’une règle de droit international coutumier appelant
l'adoption de telles mesures. Ces conséquences sont les suivantes:

1. L'Afrique du Sud a l’obligation juridique de cesser son occupation
illicite en mettant fin à sa présence et en retirant son administration de la
Namibie, mais tant qu’elle reste dans le territoire elle est tenue d’agir
conformément aux obligations qui lui incombent aux termes du mandat
et de la Charte.

2. Une obligation de non-reconnaissance s'impose à tous les autres
Etats; ce qui veut dire que tous les Etats sont tenus de ne reconnaître à
l'Afrique du Sud aucun titre juridique l’autorisant à demeurer en
Namibie ou à maintenir son appareil administratif dans ce territoire. Ils
sont tenus de ne rien faire qui puisse faciliter le maintien de la présence
illicite de l’Afrique du Sud ou de son administration dans le territoire
de la Namibie.

3. Si le Conseil de sécurité décide de prendre des mesures concernant
la Namibie au titre des responsabilités qui lui incombent en matière de
maintien de la paix et de la sécurité internationales, tous les Etats
Membres des Nations Unies devront accepter et appliquer toutes déci-
sions adoptées conformément à la Charte; mais encore que la décision
du Conseil de sécurité de prendre de telles mesures puisse être une con-
séquence de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie,
Vobligation d’accepter et d’appliquer cette décision est une obligation
qui s’impose aux Etats comme Membres des Nations Unies; ce n’est
pas pour eux une conséquence juridique directe de la présence continue
de l’Afrique du Sud en Namibie. C’est pourquoi j’estime que la Cour ne

136
NAMIBIE (S.-O. AFRICAIN) (OP. IND. ONYEAMA) 149

saurait dresser la liste des conséquences juridiques pour les Etats et
qu’il faut laisser au Conseil de sécurité le soin de décider quelles mesures
d'exécution il compte prendre en application de la Charte.

*
* *

Je regrette de ne pas partager les vues de la Cour au sujet de la portée
de la doctrine de non-reconnaissance dont, si je ne me trompe, les sous-
paragraphes 2 et 3 du paragraphe 133 de l’avis étaient censés s’inspirer.
Je n’ai malheureusement pas pu voter en faveur de ces deux sous-para-
graphes. Selon moi, les effets de la doctrine de non-reconnaissance en
l'espèce sont correctement exposés au paragraphe 119 de l’avis, mais
les sous-paragraphes 2 et 3 du paragraphe 133 semblent attribuer à cette
doctrine une portée trop large. Je conviens, certes, que les Etats ont
l'obligation de ne pas reconnaître la légalité de la présence de l’Afrique
du Sud en Namibie et de son administration de la Namibie; mais je ne
considère pas que cette obligation entraîne forcément celle de refuser de
reconnaître la validité des mesures prises par l’Afrique du Sud au nom
de la Namibie ou en ce qui la concerne, étant donné que l’administration
sud-africaine en Namibie, bien qu’illégale, demeure le gouvernement de
facto du territoire.

Les Etats qui ne sont pas membres des Nations Unies n’ont aucune
obligation de prêter assistance à l'Organisation sauf dans la mesure
prévue à l’article 2, paragraphe 6, de la Charte, et en vertu de cet article
c’est à l'Organisation qu'il appartient de faire en sorte que les Etats
agissent conformément aux principes énoncés au chapitre premier de la
Charte.

(Signé) Charles D. ONYEAMA.

137


                          INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

                            REPORTS OF JUDGMENTS,
                         ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

                   QUESTIONS RELATING TO THE SEIZURE
                            AND DETENTION
                    OF CERTAIN DOCUMENTS AND DATA
                           (TIMOR‑LESTE v. AUSTRALIA)

                             ORDER OF 11 JUNE 2015

                                 2015
                          COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

                              RECUEIL DES ARRÊTS,
                       AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

                    QUESTIONS CONCERNANT LA SAISIE
                            ET LA DÉTENTION
                   DE CERTAINS DOCUMENTS ET DONNÉES
                           (TIMOR‑LESTE c. AUSTRALIE)

                          ORDONNANCE DU 11 JUIN 2015

4 CIJ1080.indb 1                                           28/04/16 10:46

                                                 Official citation :
                      Questions relating to the Seizure and Detention of Certain Documents
                         and Data (Timor‑Leste v. Australia), Order of 11 June 2015,
                                            I.C.J. Reports 2015, p. 572

                                            Mode officiel de citation :
                       Questions concernant la saisie et la détention de certains documents
                       et données (Timor‑Leste c. Australie), ordonnance du 11 juin 2015,
                                          C.I.J. Recueil 2015, p. 572

                                                                                1080
                                                                 Sales number
                   ISSN 0074-4441                                No de vente :
                   ISBN 978-92-1-157272-8

4 CIJ1080.indb 2                                                                              28/04/16 10:46

                                                     11 JUNE 2015

                                                        ORDER

                   QUESTIONS RELATING TO THE SEIZURE
                            AND DETENTION
                    OF CERTAIN DOCUMENTS AND DATA
                       (TIMOR‑LESTE v. AUSTRALIA)

                    QUESTIONS CONCERNANT LA SAISIE
                            ET LA DÉTENTION
                   DE CERTAINS DOCUMENTS ET DONNÉES
                       (TIMOR‑LESTE c. AUSTRALIE)

                                                     11 JUIN 2015

                                                    ORDONNANCE

4 CIJ1080.indb 3                                                    28/04/16 10:46

                     572

                                          INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

                                                                     YEAR 2015
        2015
       11 June
     General List                                                   11 June 2015
      No. 156

                          QUESTIONS RELATING TO THE SEIZURE
                                   AND DETENTION
                           OF CERTAIN DOCUMENTS AND DATA
                                                  (TIMOR‑LESTE v. AUSTRALIA)

                                                                       ORDER

                         The President of the International Court of Justice,
                        Having regard to Article 48 of the Statute of the Court and to Arti‑
                     cle 89, paragraphs 2 and 3, of the Rules of Court,
                        Having regard to the Application filed in the Registry of the Court on
                     17 December 2013, whereby the Democratic Republic of Timor‑Leste
                     instituted proceedings against Australia with respect to a dispute concern‑
                     ing the seizure on 3 December 2013, and subsequent detention, by “agents
                     of Australia of documents, data and other property which belongs to
                     Timor‑Leste and/or which Timor‑Leste has the right to protect under
                     international law”,
                        Having regard to the Order of 3 March 2014, by which the Court indi‑
                     cated the following provisional measures :
                          “(1) Australia shall ensure that the content of the seized material is
                               not in any way or at any time used by any person or persons to
                               the disadvantage of Timor‑Leste until the present case has been
                               concluded ;
                             �����������������������������������������������������������������������������������������������������������
                           (2) Australia shall keep under seal the seized documents and elec‑
                               tronic data and any copies thereof until further decision of the
                               Court ;
                             �����������������������������������������������������������������������������������������������������������
                           (3) Australia shall not interfere in any way in communications

                     4

4 CIJ1080.indb 572                                                                                28/04/16 10:46

                     573 	           seizure and detention (order 11 VI 15)

                              between Timor‑Leste and its legal advisers in connection with the
                              pending Arbitration under the Timor Sea Treaty of 20 May 2002
                              between Timor‑Leste and Australia, with any future bilateral
                              negotiations concerning maritime delimitation, or with any other
                              related procedure between the two States, including the present
                              case before the Court” (Questions relating to the Seizure
                              and Detention of Certain Documents and Data (Timor‑Leste v.
                              Australia), Provisional Measures, Order of 3 March 2014, I.C.J.
                              Reports 2014, p. 161, para. 55),
                        Having regard to the Order of 28 January 2014, whereby the Court
                     fixed 28 April 2014 and 28 July 2014 as the time‑limits for the filing,
                     respectively, of the Memorial of Timor‑Leste and the Counter‑Memorial
                     of Australia,
                        Having regard to the Memorial and the Counter‑Memorial duly filed
                     by the Parties within the time‑limits thus fixed,
                        Having regard to the letters dated 17 June 2014, whereby the Parties
                     were informed that the oral proceedings would open on 17 September 2014,
                        Having regard to the joint letter dated 1 September 2014, whereby the
                     Agents of Timor‑Leste and Australia requested the Court “to adjourn the
                     hearing set to commence on 17 September 2014, in order to enable the
                     Parties to seek an amicable settlement”, and raised the possibility that the
                     Parties might jointly seek a variation of the Order indicating provisional
                     measures of 3 March 2014,

                        Having regard to the letters dated 3 September 2014, whereby the
                      egistrar informed the Parties that the Court had decided, pursuant to
                     R
                     Article 54 of the Rules of Court, to grant their joint request to postpone
                     the oral proceedings,
                        Having regard to the letter dated 25 March 2015, whereby the Agent of
                     Australia indicated that his Government, “[i]n affirmation of its commit‑
                     ment to the peaceful settlement of the dispute” and in order “to move
                     forward in a constructive and positive manner to put this dispute behind
                     the Parties”, wished “to return the materials removed from the premises of
                     Collaery Lawyers on 3 December 2013”, and requested, pursuant to Arti‑
                     cle 76 of the Rules of Court, “a modification of the second of the provi‑
                     sional measures” indicated by the Court in its Order of 3 March 2014,
                        Having regard to the Order of 22 April 2015, by which the Court
                         “(1) Authorize[d] the return, still sealed, to Collaery Lawyers of all
                              the documents and data seized on 3 December 2013 by Australia,
                              and any copies thereof, under the supervision of a representative
                              of Timor‑Leste appointed for that purpose ;

                          (2) Request[ed] the Parties to inform it that the return of the docu‑
                              ments and data seized on 3 December 2013 by Australia, and any

                     5

4 CIJ1080.indb 574                                                                                28/04/16 10:46

                     574 	            seizure and detention (order 11 VI 15)

                               copies thereof, has been effected and at what date that return took
                               place ; [and]
                           (3) Decide[d] that, upon the return of the documents and data seized
                               on 3 December 2013 by Australia, and any copies thereof, the
                               second measure indicated by the Court in its Order of 3 March
                               2014 shall cease to have effect” (Questions relating to the Seizure
                               and Detention of Certain Documents and Data (Timor‑Leste v.
                               Australia), Request for the Modification of the Order indicating
                               Provisional Measures of 3 March 2014, Order of 22 April 2015,
                               I.C.J. Reports 2015, pp. 560-561, para. 21) ;

                        Whereas, by a joint letter dated 15 May 2015 and received in the
                      egistry on the same day, the two Parties, in accordance with the
                     R
                     Court’s Order of 22 April 2015, confirmed the return by Australia on
                     12 May 2015 of the documents and data seized on 3 December 2013 ;

                       Whereas, by a letter dated 2 June 2015 and received in the Registry on
                     the same day, the Agent of Timor‑Leste, stating that
                           “[f]ollowing the return of the seized documents and data by Australia
                           on 12 May 2015, Timor‑Leste successfully achieved the purpose of its
                           Application to the Court, namely the return of Timor‑Leste’s rightful
                           property, and therefore implicit recognition by Australia that its
                           actions were in violation of Timor‑Leste’s sovereign rights”,

                     notified the Court that his Government wished to discontinue the pro‑
                     ceedings ;
                        Whereas a copy of that letter was immediately communicated to the
                     Government of Australia, which was informed that the President of the
                     Court, acting pursuant to Article 89, paragraphs 2 and 3, of the Rules of
                     Court, had fixed 10 June 2015 as the time‑limit within which Australia
                     could state whether it objected to the discontinuance ;
                        Whereas, by a letter dated 9 June 2015, and received in the Registry on
                     the same day, the Agent of Australia informed the Court that his Govern‑
                     ment had no objection to the discontinuance of the proceedings as
                     requested by Timor‑Leste, and whereas the Agent reaffirmed the state‑
                     ment made in his letter dated 25 March 2015 that “Australia’s request to
                     return the material was an affirmation of Australia’s commitment to the
                     peaceful settlement of the dispute in a constructive and positive manner
                     to put it behind the Parties”, and added that “[n]o other implication
                     should be drawn from Australia’s actions” ;
                       Places on record the discontinuance by the Democratic Republic of
                     Timor‑Leste of the proceedings instituted by its Application filed on
                     17 December 2013 ; and
                         Directs that the case be removed from the List.

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4 CIJ1080.indb 576                                                                                28/04/16 10:46

                     575 	           seizure and detention (order 11 VI 15)

                        Done in English and in French, the English text being authoritative, at
                     the Peace Palace, The Hague, this eleventh day of June two thousand and
                     fifteen, in three copies, one of which will be placed in the archives of the
                     Court and the others transmitted to the Government of the Democratic
                     Republic of Timor‑Leste and the Government of Australia, respectively.

                                                                 (Signed) Ronny Abraham,
                                                                             President.
                                                               (Signed) Philippe Couvreur,
                                                                             Registrar.

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4 CIJ1080.indb 578                                                                                28/04/16 10:46

                     PRINTED IN FRANCE

                                         ISSN 0074-4441
                                         ISBN 978-92-1-157272-8

4 CIJ1080.indb 580                                                28/04/16 10:46