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          DISSENTING OPINION OF JUDGE BENNOUNA

[Translation]

   The not exclusively preliminary character (Rules of Court, Art. 79, para. 2)
of the objection raised by Colombia on the basis of Article VI of the Pact of
Bogotá, excluding matters governed by agreements or treaties in force — The
validity of the 1928 Treaty between Colombia and Nicaragua — Consideration
of the issue of the invalidity of the 1928 Treaty, allegedly signed under coercion,
falls within the merits of the case — The preliminary objection raised by Colom-
bia to the Court’s jurisdiction on the basis of the optional declarations of the
Parties (Statute, Art. 36, para. 2) — The optional declarations, a distinct and
autonomous title of jurisdiction — The persistence of a dispute between the
Parties over the validity of the 1928 Treaty between Colombia and Nicaragua
— Afforded two titles of jurisdiction, the Court opts for that presenting less
difficulty.

   With regard to the first objection to the jurisdiction of the Court raised
by the Republic of Colombia on the basis of Articles VI and XXXI of the
Pact of Bogotá, I am unable to subscribe to the first decision in the
operative part of the Judgment whereby the Court upholds that objection
in so far as it concerns sovereignty over the islands of San Andrés, Provi-
dencia and Santa Catalina (operative clause, paragraph (1) (a)).
   Furthermore, I cannot accept the way in which the Court has dealt
with the second preliminary objection raised by Colombia, on the basis
of the Parties’ declarations recognizing the compulsory jurisdiction of the
Court (Statute, Art. 36, para. 2). By upholding this objection, the Court
has once again denied its jurisdiction over the three islands.
   In this opinion, I shall address these two aspects in turn, explaining the
reasons which prevented me from subscribing, in those respects, to the
operative part of the Court’s Judgment and the reasoning therein.
   1. In my view, the Court could not uphold the objection to its jurisdic-
tion raised by Colombia regarding sovereignty over the islands of San
Andrés, Providencia and Santa Catalina, inasmuch as this objection does
not possess, in the circumstances of the present case, an exclusively pre-
liminary character within the meaning of Article 79, paragraph 9, of the
Rules of Court. In fact it concerns, as we shall see, “both preliminary
aspects and other aspects relating to the merits” (Military and Paramili-
tary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of
America), Merits, Judgment, I.C.J. Reports 1986, p. 31, para. 41).
   It should be recalled that Article XXXI of the Pact of Bogotá, which
attributes jurisdiction to the Court, adopted word for word Article 36,
paragraph 2, of the Statute, with a restrictive clause being added in Arti-
cle VI whereby :
       “The aforesaid procedures, furthermore, may not be applied to

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        TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. BENNOUNA)             924

    matters already settled by arrangement between the parties, or by
    arbitral award or by decision of an international court, or which are
    governed by agreements or treaties in force on the date of the con-
    clusion of the present Treaty.”

Article XXXIV then draws the following conclusion from Article VI : “If
the Court, for the reasons set forth in Articles V, VI and VII of this
Treaty, declares itself to be without jurisdiction to hear the controversy,
such controversy shall be declared ended.”
  The Court rightly considered that, while it was for it to rule on its own
jurisdiction by examining whether the 1928 Treaty and the 1930 Protocol
had settled the dispute brought before it, it was not, however, up to it
under the Statute to declare the dispute ended (Judgment, para. 59).

   In the jurisdictional phase, it is therefore for the Court, on the basis of
the Pact of Bogotá, to examine whether the 1928 Treaty and the 1930
Protocol settled the dispute, in full or in part, in order to assess subse-
quently its jurisdiction to deal with the issue.
   The restriction on the Court’s jurisdiction established by Article VI of
the Pact of Bogotá concerns matters “governed by agreements or treaties
in force”, namely all those which bind the Parties in so far as the latter
have complied with the formal requirements for their entry into force,
which was the case when the 1930 Protocol was adopted ; the consent
thus given must still have been extant in 1948, when the Pact of Bogotá
was signed.
   It is true that Article VI does not stipulate that such treaties must
be valid, but the condition is implied ; it assumes that the expression
of consent was not affected, originally or subsequently, by one of the
defects established by the law of treaties which entail the absolute or
relative nullity, according to the circumstances, of the legal instrument
concerned.
   It is regrettable that the Court did not make the essential distinction
between the entry into force of a treaty and its validity, and maintained
throughout its reasoning a certain ambiguity in its use of these notions,
which nonetheless correspond to distinct legal concepts (Judgment,
paras. 73-81).
   Nicaragua, in its Memorial of 28 April 2003, disputed the validity of
the 1928 Treaty, regarding it as null and void inasmuch as the country
was under military occupation by the United States of America at the
time when it was concluded, and deprived of its capacity freely to express
its consent to be bound by international treaties (Memorial of Nicaragua,
Vol. I, p. 116, part B).
   Nicaragua expressly referred to Article 52 of the Vienna Convention
on the Law of Treaties of 23 May 1969, which is said to reflect a custom-
ary rule that is as such binding on the Parties (ibid., para. 2.123).

  According to that provision : “A treaty is void if its conclusion has

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        TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. BENNOUNA)            925

been procured by the threat or use of force in violation of the principles
of international law embodied in the Charter of the United Nations.”
   It has been established that this cause of invalidity, vitiating the con-
sent given under coercion through the threat or use of force, is an abso-
lute one, in the sense that it cannot be mitigated in any way, for example
by the subsequent conduct of the Party concerned. In its commentary,
the International Law Commission justified this as follows :
       “The effects and the implications of coercion in international rela-
    tions are of such gravity that the Commission felt that a consent so
    obtained must be treated as absolutely void in order to ensure that
    the victim of the coercion should afterwards be in a position freely to
    determine its future relations with the State which coerced it.”
    (Yearbook of the International Law Commission, 1966, Vol. II,
    p. 239.)
   Yet the Court, with scant regard for the characteristics of the kind of
invalidity invoked by Nicaragua, has merely observed that “for more
than 50 years, Nicaragua has treated the 1928 Treaty as valid and never
contended that it was not bound by the Treaty” in order to infer that
“the 1928 Treaty was valid and in force on the date of the conclusion of
the Pact of Bogotá in 1948” (Judgment, paras. 79 and 81). It is true that
it was only on 4 February 1980, with the publication of the “White
Paper” addressing the issue of San Andrés and Providencia (Memorial of
Nicaragua, Vol. II, Ann. 73), that Nicaragua invoked for the first time
the ab initio invalidity of the Bárcenas-Esguerra Treaty and explained its
position in that document, maintaining that it was only after 19 July
1979, when the Sandinista movement came to power, that it could act
freely once again. (After the withdrawal of the last United States troops
in 1933, the “Somoza” régime is said to have lacked room for manoeuvre
at the international level.)
   It is surprising that the Court should have despatched in this way Nica-
ragua’s arguments regarding the invalidity of the 1928 Treaty, without
examining a series of questions which clearly have a bearing on the merits
of the case, such as the relevance of the rule prohibiting the threat or use
of force in 1928, a date concomitant with the adoption of the Pact of
Paris or Kellogg-Briand Pact, or indeed the legal and factual context in
which the Treaty was concluded (see ibid., Vol. I, pp. 129-132,
paras. 2.151-2.156).
   Nicaragua did not merely invoke the occupation of the country by
“more than 5,000 United States marines . . . at the time the Treaty was
concluded” (ibid., p. 121, para. 2.132), which would only have been a
general reference to coercion ; it went further and expressly referred to the
1928 Treaty, which it regards as having been “negotiated between Colom-
bia and the United States and imposed on Nicaragua” (ibid., p. 123,
para. 2.136).
   The Court obviously could not undertake, in the jurisdictional phase,
an investigation into whether or not coercion was exerted on the State,

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        TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. BENNOUNA)           926

without entering into the merits of the dispute. Such an investigation
involves not only analysing the legal situation at the time concerning the
prohibition of the threat or use of force, but also examining the circum-
stances obtaining when the Treaty was concluded and the respective
claims of the Parties immediately before its signature. All of these are
questions which would oblige the Court to settle certain aspects of the
dispute on the merits.
   In any event, the Court was not equipped to debate the matter and was
unable to do so seriously and in depth, as the Parties did not carry
through to completion their legal arguments on the issue ; at the hearings,
Nicaragua expressly reserved the right to return to the subject in the mer-
its phase :
       “These questions will be developed more extensively when the
    merits of this case are under consideration.
    . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
       The question that will be before the Court during the merits phase
    is whether a treaty brought about by means contrary to the Treaty
    of Paris of 1928 — and all the other similar instruments of interna-
    tional law adopted since then — is to be considered valid.”
    (CR 2007/19, pp. 11-12, paras. 15 and 17 (Arguëllo).)

This can only signify that the Applicant put forward an argument on the
merits in its Memorial, and informed the Court, when it encountered an
objection to the Court’s jurisdiction from the other Party, that it reserved
the right to develop and address that argument more thoroughly, once it
knew the outcome of the decision on jurisdiction.
  In the Ambatielos case, the Court held that “[t]he point raised here has
not yet been fully argued by the Parties, and cannot, therefore, be
decided at this stage” (Ambatielos (Greece v. United Kingdom), Prelimi-
nary Objection, Judgment, I.C.J. Reports 1952, p. 45). In such an event,
the Parties are free to return to the argument in question in the subse-
quent merits phase.
  The Court was even more specific in the Barcelona Traction case :

       “[T]he Court may find that the objection is so related to the mer-
    its, or to questions of fact or law touching the merits, that it cannot
    be considered separately without going into the merits (which the
    Court cannot do while proceedings on the merits stand suspended
    under Article 62), or without prejudging the merits before these have
    been fully argued.” (Barcelona Traction, Light and Power Company
    Limited (Belgium v. Spain), Preliminary Objections, Judgment,
    I.C.J. Reports 1964, p. 43 ; emphasis added).
In any event, we are dealing here with exactly the kind of situation for
which Article 79, paragraph 2, of the Rules of Court provides, that of an
objection which does not possess an exclusively preliminary character.

                                                                         98

        TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. BENNOUNA)            927

Indeed, the objection raised by Colombia is not merely “touching upon”
the merits, as the Permanent Court of International Justice put it in the
case concerning Certain German Interests in Polish Upper Silesia (Juris-
diction, Judgment No. 6, 1925, P.C.I.J., Series A, No. 6, p. 15), thereby
enabling itself to settle the issue in limine litis, inasmuch as it concerned
the merits in an incidental and very secondary way.
   In the present case, the Court, in ruling on the objection at this stage,
both settles part of the dispute and disposes of the principal argument
put forward by the Applicant therein. As the Court pointed out in the
case concerning Questions of Interpretation and Application of the 1971
Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie
(Libyan Arab Jamahiriya v. United Kingdom) : “The objection raised by
the United Kingdom on that point has the character of a defence on the
merits. In the view of the Court, this objection does much more than
‘touch[ing] upon subjects belonging to the merits of the case’.” (Prelimi-
nary Objections, Judgment, I.C.J. Reports 1998, p. 29, para. 50.)
   By referring in this way to the above-mentioned Judgment of the PCIJ
in the Certain German Interests in Polish Upper Silesia case, the Court
shows that this is a test which it should apply to any objection in order to
rule on its exclusively preliminary character or otherwise. For if any
party could nip in the bud an argument on the merits at a point when the
other party had not had the opportunity to discuss it fully, as is its right,
the question would arise as to whether international justice had been pre-
vented from performing its principal task, which is to settle a dispute
once the States have exhausted all their arguments on the subject. It is the
very credibility of the International Court of Justice as the principal judi-
cial organ of the United Nations which is at stake here.

  Certainly, international justice should not be impeded by frivolous
arguments of a delaying kind, where these are obviously devoid of rel-
evance. When this is so, the Court should draw attention to the fact and
not take them into account :
       “There can be little doubt, as is implied in the Charter of the
    United Nations and recognized in Article 52 of the Vienna Conven-
    tion on the Law of Treaties, that under contemporary international
    law an agreement concluded under the threat or use of force is void.
    It is equally clear that a court cannot consider an accusation of this
    serious nature on the basis of a vague general charge unfortified by
    evidence in its support.” (Fisheries Jurisdiction (United Kingdom v.
    Iceland), Jurisdiction of the Court, Judgment, I.C.J. Reports 1973,
    p. 14, para. 24.)

But that is not the situation in the case between Nicaragua and Colom-
bia, since the reality of the military occupation of Nicaragua, at the time
when the territorial treaty was concluded, has not been disputed, and
because it happens that the rule prohibiting the use of force was devel-

                                                                          99

        TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. BENNOUNA)            928

oping at just the same time. That may be seen as a presumption in favour
of the non-futility of the arguments challenging the treaty, without pre-
judging any decision on its validity, once the debate on the merits has
been completed.
  Ultimately, the test of the “not exclusively preliminary character” of an
objection has as much to do with the nature as with the scope of those
aspects of the merits of the case which it concerns, especially the question
of whether, by ruling in the preliminary phase, the Court will thus dis-
pose entirely of certain rights claimed by the Applicant. As the Court
emphasized in the Lockerbie case :
       “That objection relates to many aspects of the dispute. By main-
    taining that Security Council resolutions 748 (1992) and 883 (1993)
    have rendered the Libyan claims without object, the United King-
    dom seeks to obtain from the Court a decision not to proceed to
    judgment on the merits, which would immediately terminate the pro-
    ceedings. However, by requesting such a decision, the United King-
    dom is requesting, in reality, at least two others which the decision
    not to proceed to judgment on the merits would necessarily postu-
    late : on the one hand a decision establishing that the rights claimed
    by Libya under the Montreal Convention are incompatible with its
    obligations under the Security Council resolutions ; and, on the
    other, a decision that those obligations prevail over those rights by
    virtue of Articles 25 and 103 of the Charter.
       The Court therefore has no doubt that Libya’s rights on the merits
    would not only be affected by a decision, at this stage of proceed-
    ings, not to proceed to judgment on the merits, but would constitute,
    in many respects, the very subject-matter of that decision.” (Ques-
    tions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Con-
    vention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab
    Jamahiriya v. United Kingdom), Preliminary Objections, Judgment,
    I.C.J. Reports 1998, pp. 28-29, para. 50.)
To paraphrase that Judgment, it could be said that by requesting a deci-
sion not to proceed to judgment on the merits, which would terminate
the proceedings as far as the three islands in question are concerned,
Colombia is requesting, in reality, at least two others which the decision
not to proceed to judgment on the merits would necessarily postulate : on
the one hand, that the rule establishing the absolute invalidity of a treaty
concluded under coercion through the threat or use of force was not
applicable at the time when the 1928 Bárcenas-Esguerra Treaty was con-
cluded ; and, on the other, that the subsequent conduct of Nicaragua
between 1928 and 1979 (when the Sandinista Government came to power)
now prevents it from challenging any defect of consent by which that
Treaty might have been affected.
   It is clear that the Court has not applied in this case the test which has
emerged from its jurisprudence, in that it has not assessed either the rel-
evance of the arguments invoked by Nicaragua or the impact on the mer-

                                                                         100

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its of the case of its own decision at this stage of the proceedings. The
Court has taken a shortcut by emphasizing the implicit acquiescence of
Nicaragua to the Treaty, which supposedly prevents it from subsequently
challenging that instrument, knowing full well that if its absolute invalid-
ity could be demonstrated on the merits, such a path would only lead, at
that stage, to a dead end.
   I am consequently of the opinion that the Court’s decision is, on the
one hand, premature, as there was no urgency to act in this way and, on
the other, unwise, since it deals in a cavalier fashion with the issue of
States’ capacity to enter into commitments, which lies at the heart of con-
temporary international law and its universal nature. Beyond the dispute
between Nicaragua and Colombia, such a decision to rule on the validity
of a treaty in the jurisdictional phase, and as a result to settle the issue of
sovereignty over the three islands in question, constitutes an unfortunate
precedent, because it prejudices the outside world’s perception of the role
and function of the Court. Those who thought they were banishing in
this way any doubts over territorial treaties, which might have a destabi-
lizing effect, did not consider for a moment what would be the scope of
the damage caused to the Court by a hasty decision in this jurisdictional
phase.
   For my part, I remain convinced that it was possible to safeguard the
stability of territorial treaties while protecting the credibility of the Court.
It would have been sufficient to analyse the Treaty itself, according to its
ordinary meaning, where it deals with the issue of Colombia’s sover-
eignty over the three islands, while reserving a final decision for the mer-
its phase, once the questions of fact and law regarding the validity of the
1928 Treaty had been assessed.
   How would that have changed the position of Colombia, which in any
case has a presence in the San Andrés archipelago ? In reality, not at all.
On the other hand, by postponing its decision, the Court would have
ensured that it was fully in accordance with international law and given it
the seal of legitimacy, by reference to the whole historical background of
the case.
   2. When it turns to consideration of the second preliminary objection
which Colombia raised, regarding its jurisdiction on the basis of the dec-
larations made by the Parties under Article 36, paragraph 2, of the Stat-
ute, as invoked by Nicaragua, the Court notes that there are here “two
distinct bases of the Court’s jurisdiction which are not mutually exclu-
sive” (Judgment, para. 136) and even that “the scope of its jurisdiction
could be wider under the optional clause than under the Pact of Bogotá”
(Judgment, para. 137).
   It might thus have been expected that the Court would examine the
declarations themselves, including any reservations they contain, quite
separately from the conclusions that it reached in its analysis of the Pact
of Bogotá.
   But that was not the case. It is, to say the least, surprising to see the
Court, on the contrary, rely on the conclusions that it drew from the Pact

                                                                            101

        TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. BENNOUNA)                930

of Bogotá in order to uphold the objection raised by Colombia to the
optional declarations :
       “Given the Court’s finding that there is no extant legal dispute
     between the Parties on the question of sovereignty over the islands
     of San Andrés, Providencia and Santa Catalina, the Court cannot
     have jurisdiction over this question either under the Pact of Bogotá
     or on the basis of the optional clause declarations.” (Judgment,
     para. 138.)
   Yet, if the two bases of jurisdiction are distinct and not mutually exclu-
sive, it is difficult to see how the Court can apply its conclusion regarding
the absence of a dispute, as drawn from the Pact of Bogotá, to the
optional declarations based on Article 36, paragraph 2, of the Statute. In
the first case, the Pact of Bogotá excludes matters “already governed by
agreements or treaties in force on the date of the conclusion of the
present Treaty”, whereas in the second case, the optional declarations
apply to “legal disputes concerning . . . any question of international
law”. And it is incontrovertible that the dispute between the Parties over
the validity of the 1928 Treaty relates to a “question of international
law”. It is even less possible in this instance to settle the issue of the valid-
ity of the Treaty in the jurisdictional phase, as the Court did when con-
sidering the first preliminary objection.
   The optional declarations, as a distinct and autonomous title of juris-
diction, must be considered in themselves in order to establish if they still
bind the Parties and if they contain any reservations which affect their
scope. The Court felt free to dispense with the exercise (Judgment,
para. 139) of assessing the withdrawal by Colombia of its declaration in
extremis (just before Nicaragua’s Application was filed) and the reserva-
tion ratione temporis included in Colombia’s declaration of 30 October
1937, limiting its scope to “disputes arising out of facts subsequent to
6 January 1932”. Instead of following this line of enquiry, which would
probably have led it to base its jurisdiction on the declarations, the Court
has opted to brush them aside by applying to them the restriction con-
tained in Article VI of the Pact of Bogotá, which manifestly had neither
that object nor that end in view.
   This ultimately makes one wonder if the Court is not indirectly con-
curring with Colombia’s argument that jurisdiction by virtue of the Pact
of Bogotá is exclusive of all other bases of jurisdiction and, in this case,
of that based on the optional declarations. And indeed, these are deemed
irrelevant by reference to the absence of a dispute on the basis of Arti-
cle VI of the Pact of Bogotá. Yet that argument was expressly dismissed
by the Court, relying on its jurisprudence (Judgment, paras. 135 and
136), according to which :
     “the multiplicity of agreements concluded accepting the compulsory
     jurisdiction is evidence that the contracting Parties intended to open
     new ways of access to the Court rather than to close old ways or to

                                                                             102

        TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. BENNOUNA)             931

    allow them to cancel each other out with the ultimate result that no
    jurisdiction would remain” (Electricity Company of Sofia and Bul-
    garia (Belgium v. Bulgaria), Judgment, 1939, P.C.I.J., Series A/B,
    No. 77, p. 76).
It is curious to note that, after this reference to its predecessor, the Court
manages to come to the very conclusion that it was supposed to avoid,
with the two titles relied on for its compulsory jurisdiction cancelling
each other out, leaving it with no jurisdiction to rule on the three islands
in question.
   The Court was certainly concerned not to contradict itself in the same
Judgment when dealing with the two objections to its jurisdiction in turn,
but the jurisprudence in fact provides a means to avoid this contradic-
tion, by opting for the legal title which clearly confers jurisdiction and
not addressing the one which could give rise to difficulties — as is the
case with the Pact of Bogotá, which refers to an agreement whose validity
is in dispute. Thus as was emphasized by Shabtai Rosenne :

      “Where more than one title of jurisdiction is invoked in the instru-
    ment instituting the proceedings, and any one of them is sufficient to
    found the jurisdiction of the Court in the case, the Court will, if nec-
    essary, choose the one which is more convenient, and ignore the one
    which may give rise to difficulty.” (The Law and the Practice of the
    International Court : 1920-2005, Vol. II, Jurisdiction, 4th edition
    (2006), p. 926.)
   The Permanent Court of International Justice provided a definition of
a legal dispute which has often been used in the jurisprudence of the
present Court : “a disagreement on a point of law or fact, a conflict of
legal views or of interests between two persons” (Mavrommatis Palestine
Concessions, 1924, Judgment No. 2, P.C.I.J., Series A, No. 2, p. 11).

   It is therefore a difference between the subjective interpretations of the
States concerned. True, the Court has held that “[w]hether there exists an
international dispute is a matter for objective determination”, explaining
that what it meant by this was that “[t]he mere denial of the existence of
a dispute does not prove its non-existence” (Interpretation of Peace Trea-
ties with Bulgaria, Hungary and Romania, First Phase, Advisory Opin-
ion, I.C.J. Reports 1950, p. 74). It is for the Court to ascertain “objec-
tively” whether the dispute in question falls within the categories estab-
lished by the title of jurisdiction that is relied upon.

   There can be no question, as the Court suggests in the case before us,
of acting as a substitute for the States in the “determination” of the dis-
pute, since that is said to be “an integral part of the Court’s judicial func-
tion” (Judgment, para. 138). It is, however, for the Court to take note of
the differences in the legal arguments presented and to consider if these

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        TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. BENNOUNA)              932

correspond to one of the categories of dispute for which it has jurisdic-
tion.
   The Court has always been flexible in interpreting the definition of a
dispute, merely noting the existence of the States’ opposing arguments on
a point of law. It is difficult to see how, in considering the second juris-
dictional title put forward by Nicaragua, it could conclude that no dis-
pute exists because its previous “acknowledgment of the fact that sov-
ereignty over the three islands was attributed to Colombia under the 1928
Treaty was made for the purposes of ascertaining whether or not the
Court had jurisdiction over the matter under the Pact of Bogotá” (Judg-
ment, para. 138), when its jurisdiction by virtue of the optional declara-
tions is completely distinct, unaffected by the restriction contained in the
Pact of Bogotá, and concerns a disagreement on a point of law, the
Parties differing on the validity of the 1928 Treaty, which constitutes a
“point of law” par excellence.
   It is of little significance whether Nicaragua’s arguments regarding the
1928 Treaty’s lack of validity, or Colombia’s dismissal of them, are well-
founded. The legal dispute exists nonetheless. Thus as the Court noted in
the case concerning East Timor (Portugal v. Australia) : “Portugal has,
rightly or wrongly, formulated complaints of fact and law against Aus-
tralia which the latter has denied. By virtue of this denial, there is a legal
dispute.” (Judgment, I.C.J. Reports 1995, p. 100, para. 22.)

   In reality, the reasoning of the Court is based on the presupposition
that it has decided on the attribution of sovereignty over the three
islands, when it was only meant to pronounce on its own jurisdiction
under the Pact of Bogotá. It was the Court’s duty, if the optional decla-
rations afforded it a clearer title of jurisdiction to examine the dispute
over the three islands, to give priority to them and so avoid this unprec-
edented situation whereby its response in relation to the first title of juris-
diction (the Pact of Bogotá) doomed ipso facto the second title based on
the optional declarations.
   The Court has found that it lacks jurisdiction because there is no
extant legal dispute, but the latter cannot simply be wiped out by a stroke
of the pen, since the Parties differed and continue to differ as regards the
validity of the 1928 Treaty. And yet, as Christian Tomuschat recalled in
his commentary on Article 36 of the Statute : “As far as can be seen, no
case has been rejected as not encapsulating a dispute.” (The Statute of the
International Court of Justice : A Commentary, ed. A. Zimmermann et
al., 2006, p. 597.)

  I respectfully regard the precedent thus created as regrettable ; indi-
rectly, it tends to give substance to a questionable doctrine according to
which there are inherent limitations to judicial settlement because of the
political nature or implications of certain disputes. In his day, Hersch
Lauterpacht explained this doctrine as follows :

                                                                           104

        TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. BENNOUNA)             933

      “The doctrine of the inherent limitations of the judicial process
    among States is, first and foremost, the work of international law-
    yers anxious to give legal expression to the State’s claim to be inde-
    pendent of the law.” (The Function of Law in the International Com-
    munity, 1933, p. 6.)

   Determined to maintain its credibility, the Court has, until now, shown
firmness in this respect, asserting that it “h[ad] never shied away from a
case brought before it merely because it had political implications or
because it involved serious elements of the use of force” (Military and
Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United
States of America), Jurisdiction and Admissibility, Judgment, I.C.J.
Reports 1984, p. 435, para. 96).
   That same concern for credibility has always required the Court to set-
tle the disputes brought before it by the parties and to answer the legal
questions presented by the authorized agencies of the United Nations
system. The Court could not even, according to Judge Higgins, shelter
behind “the current state of international law” in order to refuse to give
a ruling, as that would be nothing less than resorting to “the concept of
non liquet” which “is no part of the Court’s jurisprudence” (Legality of
the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, I.C.J. Reports
1996, dissenting opinion of Judge Higgins, p. 591, para. 36).
   In the case before us, the majority has sought to avoid a debate on the
merits about the validity of a treaty allegedly concluded under coercion
through the threat or use of force. By ruling at this stage on such a con-
troversial issue, without possessing all the information on which to base
its decision, the Court is exposing itself to criticism of the way in which it
performs its judicial function.
   The complexity of the problems raised in this case cannot conceal the
questions that remain as regards the way in which the principal judicial
organ of the United Nations has dealt with certain principles and meth-
ods of the judicial settlement of international disputes.

                                        (Signed) Mohamed BENNOUNA.

                                                                          105


INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

INTERPRETATION OF THE AGREEMENT

OF 25 MARCH 1951 BETWEEN
THE WHO AND EGYPT

(REQUEST FOR ADVISORY OPINION)

ORDER OF 6 JUNE 1980

1980

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

RECUEIL DES ARRÊTS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

INTERPRETATION DE L’ACCORD
DU 25 MARS 1951
ENTRE L’OMS ET L’EGYPTE

(REQUETE POUR AVIS CONSULTATIF)

ORDONNANCE DU 6 JUIN 1980
Official citation :

Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the
WHO and Egypt, Order of 6 June 1980, I.C.J. Reports 1980, p. 67.

Mode officiel de citation :

Interprétation de l'accord du 25 mars 1951 entre l'OMS et l'Egypte,
ordonnance du 6 juin 1980, C.I.J. Recueil 1980, p. 67.

Sales number 45 2
No de vente :

6 JUNE 1980
ORDER

INTERPRETATION OF THE AGREEMENT
OF 25 MARCH 1951 BETWEEN
THE WHO AND EGYPT

(REQUEST FOR ADVISORY OPINION)

INTERPRETATION DE L’ACCORD
DU 25 MARS 1951
ENTRE L’OMS ET L’EGYPTE

(REQUÊTE POUR AVIS CONSULTATIF)

6 JUIN 1980

ORDONNANCE

67

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

ANNÉE 1980 pated
juin

Rôle général
6 juin 1980 ne 65

INTERPRETATION DE L’ACCORD
DU 25 MARS 1951
ENTRE L’OMS ET L’EGYPTE

(REQUETE POUR AVIS CONSULTATIF)

ORDONNANCE

Le Président de la Cour internationale de Justice,

Vu l’article 66, paragraphe 2, du Statut de la Cour ;

Considérant que le 20 mai 1980 l’Assemblée mondiale de la Santé a
adopté, conformément à l’article 76 de la Constitution de l'Organisation
mondiale de la Santé ainsi qu’à l’article X de l’accord entre cette Organi-
sation et l'Organisation des Nations Unies, une résolution par laquelle elle
décidait de soumettre à la Cour internationale de Justice une requête pour
avis consultatif sur les questions suivantes :

«1. Les clauses de négociation et de préavis énoncées dans la
section 37 de l'accord du 25 mars 1951 entre l'Organisation mondiale
de la Santé et l’ Egypte sont-elles applicables au cas où l’une ou l’autre
partie à Paccord souhaite que le bureau régional soit transféré hors du
territoire égyptien ?

2. Dans l’affirmative, quelles seraient les responsabilités juridiques
tant de Organisation mondiale de la Santé que de l'Egypte en ce qui
concerne le bureau régional à Alexandrie, au cours des deux ans
séparant la date de dénonciation de l'accord et la date où celui-ci
deviendrait caduc ? »

Considérant que, en application de l’article 96, paragraphe 2, de la
Charte des Nations Unies, l'Assemblée mondiale de la Santé est autorisée
en vertu de l’article X susvisé de l’accord entre l'Organisation des Nations

4

INTERPRETATION DE L’ACCORD (ORDONNANCE 6 VI 80) 68

Unies et l'Organisation mondiale de la Santé entré en vigueur le 10 juillet
1948 à demander à la Cour des avis consultatifs sur des questions juri-
diques se posant dans le cadre de la compétence de l'Organisation mon-
diale de la Santé ;

Considérant que des copies certifiées conformes des textes anglais et
français de la résolution susvisée du 20 mars 1980 ont été transmises à la
Cour par une lettre du Directeur général de l'Organisation mondiale de la
Santé du 21 mai 1980 enregistrée au Greffe le 28 mai 1980 ;

Considérant que dans cette lettre le Directeur général de l'Organisation
mondiale de la Santé, tenant compte de ce que le Conseil exécutif de
l'Organisation se réunira en janvier 1981 pour préparer les travaux de la
prochaine Assemblée mondiale de la Santé, informe la Cour que la
demande appelle une réponse urgente et la prie de prendre toutes mesures
utiles pour accélérer la procédure afin que l’avis consultatif puisse être
rendu avant cette date ;

Vu l’article 103 du Règlement de la Cour ;

Fixe au 1er septembre 1980 la date d’expiration du délai dans lequel des
exposés écrits peuvent être présentés conformément à l’article 66, para-
graphe 2, du Statut de la Cour ;

Réserve la suite de la procédure.

Fait en anglais et en français, le texte anglais faisant foi, au palais de la
Paix, à La Haye, le six juin mil neuf cent quatre-vingt.

Le Président,
(Signé) Humphrey WALDOCK.

Le Greffier,
(Signé) S. AQUARONE.


38

OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY.

[Traduction]

Je regrette de ne pouvoir être d'accord avec l'arrêt qui vient
d'être rendu dans la mesure où il a trait aux concessions de Jérusa-
‘lem. Afin que la juridiction de la Cour permanente soit obligatoire
en vertu de l’article 26 du Mandat, trois conditions doivent être
remplies : le différend doit mettre aux prises le Mandataire et un
autre Membre de la Société des Nations ; il doit n'être pas suscep-
tible d’être réglé par négociations et il doit être relatif à l’inter-
prétation ou à l'application des dispositions du Mandat. A mon avis,
aucune de ces trois conditions n’est remplie en l'espèce.

La Cour permanente ne peut connaître que des différends entre
nations. Elle n’est pas compétente pour les différends auxquels
l’une des Parties est une personne privée.

L'article 26 est catégorique sur ce point: ses stipulations ne
sont applicables que si un différend relatif au Mandat s’est élevé
entre le Mandataire et un autre Membre de la Société des Nations.
Evidemment, il y a de nombreux cas où un véritable différend
entre deux Etats est né d’un prétendu préjudice causé par l’un
d’entre eux à l’un des ressortissants de l’autre. Du conflit entre l’in-
dividu et l'Etat qui a causé le prétendu préjudice, peut surgir un
différend entre deux pays. De nombreux différends internationaux
de grande importance se sont produits de cette façon. Il est évident
que l’article 26 ne se rapporte qu'aux véritables disputes inter-
nationales et qu'il y a lieu de surveiller attentivement toute
tentative d’en faire jouer les stipulations à l’égard de revendi-
cations de personnes privées contre le Mandataire.

C’est une erreur que de croire que l’on peut rendre l’article 26
applicable à un conflit entre un individu et l'Etat mandataire, du
fait dela seule intervention au litige du gouvernement dont ressortit
cet individu. Pour que la procédure de l’article 26 soit fondée à
s'appliquer, il faut qu'il existe un différend entre le Mandataire et
un autre Membre de la Société des Nations avant le dépôt de la
requête.
Correspon-

39 ARRÊT N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

Y a-t-il eu en l’espèce un différend international de cette nature ?

Les concessions de M. Mavrommatis sont datées du début de 1914
et, en 1921, M. Mavrommatis a invité le Gouvernement de la
Palestine à leur donner effet. Une très longue correspondance s'en
est suivie dans laquelle les droits de M. Mavrommatis au sujet de
ces concessions ont été soutenus auprés du Colonial Office britan-
nique, tant par lui que par ses avoués. M. Mavrommatis obtint
également que quelques-uns de ses amis écrivissent de façon privée
a propos de son affaire 4 certaines personnes du département
britannique des Affaires étrangéres. L’une des lettres qui fut ainsi
écrite et qui est datée du 26 janvier 1924 émane d’un M. Collas,
qui, a-t-on dit, appartient aux Affaires étrangères grecques ; elle
était adressée à quelqu’un au département britannique des Affaires
étrangères. Dans sa lettre, M. Collas demande si son correspondant
peut lui faire connaître les vues du Gouvernement de Sa Majesté
sur les revendications de M. Mavrommatis et lui dire si, dans l’opi-
nion du Gouvernement, il est vraiment impossible d’y donner
satisfaction. M. Collas ajoutait que les avoués de M. Mavrommatis
avaient fait savoir que leur client serait prêt à soumettre l'affaire
à un tribunal arbitral. En se référant à cette note de M. Collas, le

dance supplé-Foreign Office écrivit le 1° avril 1924 à la Légation de Grèce ; il

mentaire,
PP. 9 ef 10.

Ibid., ff. 10
ef 11.

lui fit savoir que les concessions de Jérusalem ne pouvaient être
traitées que conformément aux termes du Protocole des concessions
du Traité de Lausanne et qu’elles n’étaient pas susceptibles
d’arbitrage, et que les concessions de Jaffa ne sauraient être recon-:
nues, étant ultérieures en date au 29 octobre 1914.

A la même date, le 1° avril 1924, MM. Westbury, Preston et
Stavridi, avoués de M. Mavrommatis, écrivant à la Légation de
Grèce, lui firent parvenir l’avis de son avocat-conseil et disaient :
«Ceci vous montrera que, de l’avis de votre avocat-conseil avec
lequel nous sommes entièrement d’accord, la seule façon de résoudre
cette affaire est de recourir au Tribunal international de La Haye et,
au nom de M. Mavrommatis, nous avons l’honneur de proposer
que des mesures soient prises afin que la soumission de l’affaire ait lieu
sans délai. » Cette lettre contenait en annexe copie d’un avis donné
à la même date par M. Purchase, avocat-conseil de M. Mavrommatis,
dont la conclusion était la suivante: « Nous avons essayé de toutes
les méthodes possibles, et il semble maintenant que la seule façon
de résoudre la question est d’en appeler au Tribunal de La Haye
en se basant sur les articles 11 et 26 du Mandat sur la Palestine,
bid., p. 13.

40 ARRÊT N° 2, — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

sur le droit international et sur le Traité de Lausanne. Ce recours

peut avoir lieu en vertu des traités, mais il ne peut émaner que du

Gouvernement dont M. Mavrommatis est ressortissant. Je propose,
en conséquence, que vous priiez le ministre de Grèce de citer le
département des Colonies devant le Tribunal de La Haye de façon
que cette affaire soit tranchée. »

Ce qui précède montre nettement qu’il n’y avait pas de différend
entre la Grèce et la Grande-Bretagne lorsque fut écrite la lettre
du 13 mai 1924 et lorsque fut déposée la Requête introductive
d'instance. Un différend entre une personne privée et la Grande-
Bretagne est une chose: un différend entre le Gouvernement
dont ressortit cette personne et la Grande-Bretagne en est une
autre tout à fait différente. Il y a eu, entre M. Mavrommatis et le
Gouvernement britannique, un différend qui a durélongtemps. Il n’y
a pas eu de différend entre la Grèce et le Gouvernement britannique.

Il est seulement nécessaire de citer le premier paragraphe de la
lettre en date du 12 mai 1924 de la Légation hellénique au Foreign
Office britannique. |

«Me référant à votre lettre du 1°* avril, n° E. 2816/861/65, j'ai
l’honneur de vous informer, d'ordre de mon Gouvernement, que,
faute d’avoir pu arriver avec le Gouvernement de Sa Majesté bri-
tannique à un arrangement amiable donnant suffisante satisfaction
à son ressortissant, il a décidé, conformément à l’article 26 sur les
conditions du Mandat pour la Palestine du 12 avril 1922, de sou-
mettre l'affaire au jugement de la Cour permanente de Justice
internationale de La Haye.»

Nous savons maintenant que cette mesure a été prise sur la
proposition des avoués de M. Mavrommatis a seule fin de permettre
à la Cour permanente de prendre connaissance de la plainte contre
le Gouvernement britannique.

Comme je l’ai déjà dit, il y a eu de nombreux cas où un différend
entre deux Etats a surgi du fait qu’un prétendu préjudice a été
causé par l’un d’eux à un ressortissant de l’autre. En l’espèce, il
n’y a rien eu de ce genre. Le seul but de la requête introduite par le
Gouvernement grec est de faire rentrer les revendications de

‘M. Mavrommatis dans le domaine de la juridiction dela Cour. Avant

le dépôt de la requête, il n'y avait pas de différend entre les deux
Puissances et il s’ensuit que la première condition requise par
Varticle 26 du Mandat n’a pas été remplie.
AI ARRET N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

II.

Mais méme si, par hypothése, il y avait un différend entre deux
Etats, ce différend ne serait pas de ceux qui ne sont point suscep-
tibles d’étre réglés par négociations. Les agents de M. Mavrommatis
se sont efforcés de régler le différend avec le Gouvernement britan-
nique, mais le Gouvernement hellénique n’a rien tenté à cet effet.
Une tentative de l’intéressé pour arriver à un accord avec un gou-
vernement étranger est une chose; une tentative de son gouver-
nement qui reprend l’affaire pour la régler avec ledit gouvernement
étranger en est une autre entièrement différente.

L'on a dit qu'il était inutile d'entreprendre des négociations entre
les deux Gouvernements. Cette affirmation ne me paraît pas justifiée.
Chacun sait que les gouvernements effectuent fréquemment le
réglement de revendications, bien qu’ils ne les reconnaissent pas
comme fondées, et de nombreuses réclamations analogues à celle
dont il s'agit en l'espèce ont été l’objet d’un arrangement. Il est ©
tout à fait impossible de dire que si le Gouvernement hellénique,
en tant que gouvernement, avait repris l’affaire et fait des représen-
tations afin d’en obtenir le règlement, lesnégociationsn’auraient pas
abouti à un règlement.

La condition posée par l’article 26 à la compétence de la Cour
n’est pas qu’il y ait eu des négociations dans le dessein de régler le
différend entre les deux États, mais que le différend ne soit pas sus-
ceptible d’être réglé par négociations. Il peut y avoir des cas excep-
tionnels où l’on peut prédire qu’en raison des circonstances spéciales,
les négociations, de toute évidence, ne seraient qu’une perte de
temps ; mais l'affaire actuelle n’est pas un de ces cas. Si le Gouver-
nement hellénique avait réellement pris l'affaire Mavrommatis
en mains et en avait fait l’objet d’une négociation avec la Grande-
Bretagne, qui peut affirmer qu’un règlement n’en eût pas résulté ?

Le droit de citer en justice en vertu de l’article 26 est soigneuse-
ment réservé aux États. La Cour ne doit pas traiter le Mandat
de telle sorte qu’en pratique un individu quelconque, ressortissant
d'un Etat Membre de la Société des Nations, qui se plaint du
Mandataire en invoquant une prétendue infraction aux termes du
Mandat, puisse faire appel à la juridiction obligatoire de la Cour
permanente en obtenant simplement que son Gouvernement
dépose une requête; une interprétation de cet ordre pourrait
conduire à de nombreux abus. Un État qui a accepté un
42 ARRÊT N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

Mandat de la Société des Nations a gracieusement assumé une
tâche très ardue, et il y a lieu de donner plein effet aux dispositions
du Mandat destinées à protéger le Mandataire contre toutes les
instances dans des circonstances autres que celles prévues au
Mandat. L'arrêt de la Cour en l’espèce pourrait avoir pour effet
de faire disparaître ces précautions. '

III.

La compétence de la Cour permanente est basée sur le consen-
tement, sans lequel sa juridiction ne s'étend sur aucun Etat ; le
consentement peut résulter d’un compromis conclu pour une
affaire particulière ou d’une clause de portée générale. En l’espèce
le Gouvernement britannique a fait valoir une exception d’in-
compétence, mais l’on a avancé que le consentement général
requis se trouve dans le Mandat sur la Palestine, en combinant les
articles 26 et II.

J'examinerai ultérieurement la portée de l’article 11; mais il ya .
lieu tout d’abord d'étudier le sens et la portée de l’article 26 lui-
même.

L'article 26 est ainsi conçu :

“The Mandatory agrees that, if any dispute whatever
should arise between the Mandatory and another Member
of the League of Nations relating to the interpretation or the
application of the provisions of the Mandate, such dispute,
if it cannot be settled by negotiation, shall be submitted to the
Permanent Court of International Justice provided for by
Article 14 of the Covenant of the League of Nations.”

Il ne peut y avoir de doute quant à la catégorie d’affaires qui,
du moins en premier lieu, tombent sous le coup de cet article.
Il y a dans le Mandat un certain nombre de dispositions à propos
desquelles des divergences peuvent vraisemblablement surgir entre
Membres de la Société des Nations. L’article 5 interdit de mettre
le territoire de la Palestine sous le contréle d’une Puissance étran-
gère ; un Membre de la Société pourrait alléguer que cette clause
a été violée à son détriment. L'article 9 stipule que le système ©
judiciaire de la Palestine assurera, tant aux étrangers qu'aux
indigènes, la garantie complète de leurs droits ; un Membre de fa
Société des Nations pourrait à tout moment douter si le système
judiciaire est propre à donner cette garantie à ses ressortissants.
43 ARRÊT N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

L'article 18 interdit toute discrimination entre les nationaux des
États Membres de la Société des Nations et entre les marchandises
originaires ou à destination de ces États ; il prévoit également la
liberté de transit à travers le territoire sous Mandat. J] pourrait y
avoir des contestations entre le Mandataire et un autre Membre
de la Société quant à l’application de cet article. Il en est de même
de l’article 19, qui stipule l’adhésion, au nom dela Palestine, à toute
convention internationale sur la traite des esclaves, sur le trafic des
armes et des munitions, sur le trafic des stupéfiants, sur l'égalité com-
merciale, sur la liberté de transit et de navigation, sur la navigation
aérienne, sur les communications postales, télégraphiques ou par télé-
graphie sans fil, sur la propriété littéraire, artistique ou industrielle,
et de l’article 20, qui prévoit une collaboration aux mesures d'utilité
commune adoptées par la Société des Nations pour prévenir et
combattre les maladies, y compris celles des animaux et des plantes.
A ce sujet, il y a lieu de faire une mention spéciale de l’article 21
qui stipule l'élaboration et la mise en vigueur d’une loi relative aux
antiquités et assurant l'égalité de traitement à tous les Membres
de la Société des Nations. Le paragraphe 7 de cet article dispose
qu’en accordant l'autorisation de procéder à des fouilles, l Adminis-
tration de la Palestine ne doit pas agir de façon à éliminer sans
motif valable les savants d’aucune nation.

Toutes ces clauses offrent d’infinies possibilités de conflits entre
le Mandataire et d’autres Membres de la Société des Nations, et
il était au plus haut point nécessaire qu’un tribunal fût prévu
pour régler ces conflits. L'article 26 institue en effet un tribunal
à cette fin.

En l'espèce, le différend a trait au prétendu manque, par le
Gouvernement britannique, en tant que Mandataire, à reconnaître
les droits de M. Mavrommatis relatifs à certaines concessions en
Palestine. Cette affaire ne peut être du domaine de la juridiction
obligatoire prévue à l’article 26 que si elle a trait à l'interprétation
ou à l’application des dispositions du Mandat. Or, le différend qui
nous occupe est de toute évidence étranger à chacune des dispo-
sitions du Mandat, qui visent, du moins en premier lieu, l’article 26,
et auxquelles je me suis déjà référé. Cependant, le demandeur avance
que l’article 1x1 du Mandat contient des dispositions auxquelles
ont porté atteinte les mesures prises par le Mandataire en ce qui
concerne ses concessions et que, de la sorte, l'affaire tombe sous le
coup de l’article 26. L'article rr est ainsi conçu :
44 ARRET N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

«L’Administration de la Palestine prendra toutes mesures
nécessaires pour sauvegarder les intéréts de la communauté
concernant le développement du pays et, sous réserve des
obligations internationales acceptées par le Mandataire, elle
aura pleins pouvoirs pour décider quant a la propriété ou au
contréle public de toutes les ressources naturelles du pays, ou
des travaux et services d'utilité publique déjà établis ou à
y établir. Elle introduira un régime agraire adapté aux besoins
du pays, en ayant égard, entre autres choses, aux avantages
qu'il pourrait y avoir à encourager la colonisation intense et
la culture intensive de la terre.

«L’Administration pourra, dans la mesure où elle n’agira
pas directement, s'entendre avec l'organisme juif mentionné
à l’article 4, pour effectuer ou exploiter, dans des conditions
justes et équitables, tous travaux et services d’utilité publique
et pour développer toutes les ressources naturelles du pays.
Dans ces accords, il sera entendu qu'aucun des bénéfices dis-
tribués directement ou indirectement par cet organismenedevra
dépasser un taux raisonnable d'intérêt sur le capital et que
tout excédent de bénéfice sera utilisé par lui au profit du pays
et d’une manière approuvée par l'Administration. »

Les textes français et anglais sont d’accord et je ne ferai appel
au premier que sur un point sur lequel il est plus clair. Les mots
anglais : .... or of the public works, services and utilities established
or to be established therein. . . . sont rendus par «....ou des travaux
et services d'utilité publique déjà établis ou à y établir ...». Le
sens de ces mots et en français et en anglais est : travaux ou services
d'utilité publique tels que chemins de fer, installation de gaz, d’eau,
d'électricité, etc.

Le Protocole XIT annexé au Traité de Lausanne traite des con-
cessions ottomanes, telles que celles de M. Mavrommatis en Palestine.
En vertu de l’article premier de ce Protocole, les concessions de cet
ordre dûment conclues avant le 29 octobre 1914 sont maintenues,
mais sous certaines conditions, dont il sera question plus loin ;
elles sont contenues dans les articles 4, 5 et 6 et ont trait, entre
autres, à la mise en conformité de ces concessions aux conditions
économiques nouvelles.

L’allégation faite contre le Gouvernement britannique en tant
| 45 ARRÊT N° 2. —- OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

que Mandataire est qu’il se serait refusé à donner effet aux conces-
sions Mavrommatis et qu’il en a donné à un nommé Rutenberg
d’autres qui font en partie double emploi avec les premières. Le
Gouvernement hellénique maintient que, si ce fait était établi,
il constituerait une violation des stipulations du Mandat, ce qui
donnerait à la Cour compétence obligatoire en vertu de l’article 26.
Cela est nié par la Grande-Bretagne. Telle est, en somme, la ques-
tion qui a été soulevée et discutée d’une manière approfondie à
propos de l’exception préliminaire.

Il a été avancé, au nom du Gouvernement hellénique, que l’affaire
tombe sous le coup de l’article 11 du Mandat en vertu des mots.
suivants qui se trouvent dans la première phrase : «sous réserve
des obligations internationales acceptées par le Mandataire». L’on
a dit que, du fait de ces mots, les stipulations du Protocole XII
du Traité de Lausanne sont incorporées à l’article 11, de telle
sorte que, pour ce qui est de l’application de l’article 26, ce Proto-
cole doit être considéré comme une partie de l’article 11 du Mandat,
et que les concessions Rutenberg ont été octroyées dans l’exercice
des pouvoirs conférés dans la première phrase de l’article 11, pou-
voirs qui permettent de décider quant à la propriété et au contrôle
public ; ce qui constituerait une infraction aux dispositions du Pro-
tocole qui reconnaissent les concessions Mavrommatis sous cer-
taines conditions. L’on a dit, en outre, que l’octroi des concessions
Rutenberg équivaut à un accord conclu par l'Administration de
la Palestine avec l'organisme juif conformément au deuxième alinéa
de l’article 11 et que la réserve relative aux obligations interna-
tionales que contient la première phrase doit être considérée comme
contenue dans l’alinéa second.

C’est 1a, en quelques mots, le contour de la thèse que l’on oppose
au Gouvernement britannique dans la question de compétence.
Je vais l’examiner en détail.

Le texte sur lequel on s'appuie pour montrer qu’il y a, au sens de
Varticle 26, infraction aux dispositions du Mandat, est le suivant :
«sous réserve des obligations internationales acceptées par le
Mandataire». L’examen de l’article montre d’une façon concluante
que ces mots ne constituent qu’une limite qui s'applique à l’un
seulement des pouvoirs conférés au Mandataire par l’article 11:
celui de décider quant à la propriété ou au contrôle public de toutes.
les ressources naturelles du pays ou des travaux et services d’uti-
lité publique déjà établis ou à y établir.
46 ARRÊT N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

Il convient d'observer que l’article II commence par énoncer,
d'une manière générale, l’un des devoirs imposés à l'Administration
de la Palestine. Cet énoncé se trouve dans les premiers mots:
«L’ Administration dela Palestine prendra toutes mesures nécessaires
pour sauvegarder les intéréts de la communauté concernant le déve-
loppement du pays. » Ces mots posent un principe et signifient que,
pour le développement du pays, les intéréts de la communauté ne
doivent pas être sacrifiés à ceux des individus, et que toutes mesures
nécessaires pour les sauvegarder doivent être prises par l’Adminis-
tration.

L'article 11 traite ensuite, en trois groupes, de la tâche de l’Ad-
ministration et des pouvoirs qui lui appartiennent : 1° La « proprié-
té ou le contrôle public de toutes les ressources naturelles du pays
ou des travaux et services d’utilité publique, etc., à y établir »
Cette matière est intimement liée au principe qui la précède et dont
traite la fin de la même phrase. — 2° L'introduction d’un régime
agraire (deuxième phrase de l’article). — 3° Les ententes avec
l'organisme juif pour effectuer ou exploiter tous travaux publics ou
pour développer les ressources naturelles (alinéa 2).

J'étudierai ces trois groupes dans l’ordre indiqué ci-dessus. Les
mots qui traitent du premier groupe sont les suivants : « sous ré-
serve des obligations internationales acceptées par le Mandataire »,
l'Administration «aura pleins pouvoirs pour décider quant à la
propriété ou au contrôle public de toutes les ressources naturelles
du pays ou des travaux et services d'utilité publique déjà établis
ou à y établir».

L'on a porté à notre connaissance que, dans le projet de Mandat,
la réserve qui se trouve au début de cette phrase était ainsi conçue :
«sous réserve des dispositions de l’article 311 du Traité de paix
avec la Turquie», c’est-à-dire du Traité de Sèvres. Lorsqu'il
devint évident que le Traité de Sèvres n’entrerait jamais en vigueur,
et afin d'éviter tout retard dans l’achèvement du Mandat pour la
Palestine, le renvoi à ce traité fut remplacé par les mots : «sous
réserve des obligations internationales acceptées par le Mandataire»,
mots qui devaient s'appliquer aux dispositions du traité qui rem-
placerait celui de Sèvres. |

L'article 311 du Traité de Sèvres traitait des concessions situées
dans les pays qui, comme la Palestine, avaient été détachés de la
Turquie afin d’être placés sous l'autorité ou la tutelle d’une des
Principales Puissances alliées. L'article stipulait en résumé que
47 ARRÊT N° 2, — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

les concessions accordées avant le 29 octobre 1914 devaient être
maintenues, sous réserve, toutefois, de la faculté de racheter toute
concession qui serait contraire à l'intérêt public, moyennant une
compensation à verser suivant la procédure prévue ; il contenait en
outre des dispositions concernant la mise en conformité du contrat
avec les conditions économiques nouvelles. L'article 311 du Traité
de Sèvres est maintenant remplacé par le Protocole XII du Traité
de Lausanne qui s’occupe de la même matière. Il est clair que les
« obligations internationales acceptées par le Mandataire » visées à
l’article 11 sont, du moins en premier lieu, celles qui résultent des
dispositions du Protocole XIT du Traité de Lausanne. Elles com-
prennent aussi toute autre obligation internationale qui s’y rap-
porterait, mais il ne paraît pas qu'il en existe.

Il est tout à fait impossible d’appliquer l’expression « obligations
internationales acceptées » au droit international, soit général,
soit régissant une matière quelconque. Cette expression envisage
évidemment des obligations conventionnelles établies soit par
traité, soit par simple accord ; en effet, les règles de droit inter-
national n’ont pas besoin d’être acceptées pour devenir obligatoires,
mais elles dérivent leur force obligatoire de la source de tout droit
international, c’est-à-dire du consentement des peuples. Les mots
«acceptées par le Mandataire» démontrent que les «obligations
internationales » envisagées sont de nature contractuelle, c’est-a-
dire découlent de traités ou de conventions ; il est clair que l’on a
voulu se référer aux dispositions qui devaient remplacer le Traité
de Sèvres et en particulier son article 312.

On peut se demander pourquoi une réserve spéciale à été faite
pour ces obligations internationales. On pourrait prétendre qu’elles
sont déjà obligatoires du fait même du traité ou de la convention
qui les a mises en vigueur et qui a été accepté par le Mandataire. La
réponse est simple. Les mots dont il s’agit ont été introduits afin
de mettre hors de doute que les pouvoirs accordés au Mandataire
de « décider quant à la propriété ou au contrôle public ...» ne
doivent pas être exercés d’une manière qui serait incompatible
avec les engagements que le Mandataire a acceptés en vertu des
traités. Si la réserve n’avait pas été insérée, l'on aurait été fondé à
soutenir que l'Administration de la Palestine a obtenu la faculté de
passer outre à ses engagements. Sans cette réserve, la clauseaurait
été ainsi conçue: l Administration «aura pleins pouvoirs pour
décider quant à la propriété ou au contrôle public de toutes les
48 ARRÊT N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

ressources naturelles du pays ou des travaux et services d'utilité
publique déjà établis ou à y établir.» L’on n'aurait pas manqué de
prétendre, avec un Mandat ainsi libellé, que l Administration peut
exercer cette faculté de décider quant à la propriété ou au contrôle
public, sans être liée par aucune obligation internationale, quand
bien même ces obligations eussent été acceptées par le Mandataire.
Or, l'intention des rédacteurs était bien différente, et, afin de la
mettre hors de question, la réserve a été insérée, en vue de démontrer
que les pouvoirs étaient conférés au Mandataire, mais sous réserve
des obligations qu'il a acceptées. Ces mots, en effet, limitent la
faculté, donnée à Administration dans la première phrase de
l'article 11, de mettre la main sur les ressources et les services
publics. Cette faculté n’existe que sous réserve des obligations
conventionnelles acceptées par le Mandataire.

Cette réserve s'applique exclusivement au premier groupe des
pouvoirs conférés à l'Administration par l’article 11, à savoir la
faculté de décider quant à la propriété et au contrôle des ressources
et services publics ; elle ne s'applique pas au second et au troisième
groupes qui se réfèrent à l'introduction d’un système agraire et
aux ententes à conclure avec l’organisme juif. En ce qui concerne
ces deux derniers groupes, pareille réserve eût été redondante. Il
ne pourrait venir à l’idée de personne que la faculté d'introduire
un système agraire ou de s'entendre avec l'organisme juif puisse
créer un droit quelconque d'ignorer les dispositions d’une obligation
internationale. L’observance de tout traité en vigueur peut être
obtenue par le moyen de l’application des sanctions qui y sont
attachées ; mais, comme je viens de le dire, si des « pleins pouvoirs
pour décider quant à la propriété ou au contrôle public .... »avaient
été accordés sans plus à l'Administration de la Palestine, on aurait
pu croire que l'intention fût de permettre à l'Administration de
procéder à des expropriations, sans égard aux obligations conven-
tionnelles. I] convenait parfaitement de faire cette réserve à propos
du premier groupe, tandis qu’au sujet des second et troisième
elle aurait été entièrement superflue.

Si l'Administration de la Palestine avait décidé quant à la pro-
priété ou au contrôle public d’une ressource naturelle quelconque
ou de l’un quelconque des services publics du pays en violation des
obligations internationales acceptées par le Mandataire, il en serait
résulté une atteinte à l’article 11 qui eût pu faire l’objet d’une
instance introduite devant la Cour aux termes de l’article 26 par
Annexe au
Mémoire du

Gouv.hellén.,

49 ARRÊT N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

l’un quelconque des Membres de la Société des Nations. La propriété
ou le contrôle auraient, en effet, été acquis, mais en violation de
l’article x1, car cet article accorde la faculté d’acquérir la propriété
publique ou de contréler des services publics seulement en confor-
mité des obligations internationales acceptées.

Il n’y a rien eu de tel en l’espéce. L’Administration dela Palestine
n’a rien décidé quant à la propriété ou au contrôle public au sens de
la première phrase de l’article 17 en ce qui concerne les concessions
Mavrommatis. L’octroi de concessions ne constitue pas un exercice
du premier groupe des pouvoirs stipulés à la première phrase de
l’article rz ; il en est de même de leur résiliation, à moins que cela
ne fasse partie d’un système de nationalisation, l’objet des conces-
sions étant transformé en propriété publique ou étant mis sous le
contrôle public. L’on a avancé que l’article 28 des consessions
Rutenberg pour la fourniture de l'électricité dans la Palestine

5. 35, 5. 48.dénote l'établissement d’un contrôle public au sens de la première

phrase de l’article r1 du Mandat. Cette thèse ne résiste pas à l’exa-
men. L'article 28 stipule que l'exploitation de la Société sera
reconnue comme une entreprise d'utilité publique sous contrôle
gouvernemental et que ses travaux et sa propriété seront protégés
en tant que tels. Cette clause ne remet en aucune mesure l’ex-
ploitation entre les mains du Gouvernement ; elle se borne simple-
ment à reconnaître le droit pour le Gouvernement d’assumer le

- contrôle si l’intérêt public le demande. L'exploitation reste entre

les mains de la Compagnie jusqu’au moment où ce droit est exercé.
L'existence de ce droit ne constitue pas l’établissement d’un con-
trôle public au sens de l’article 11.

Dans la partie de l'arrêt de la Cour qui traite de ce sujet, l’on
attache une grande importance à un passage qui se trouve à la
page 5 du Contre-Mémoire préliminaire et qui est ainsi conçu :

«Les concessions accordées en septembre 1921 à M. Rutenberg
pour le développement de l'énergie électrique et de la force hydrau-
lique en Palestine (Annexe au Mémoire grec, pp. 21-52) ont obli-
gatoirement dû être faites en conformité de l’article 1x et il eût été
loisible à tout Membre de la Société de mettre en question toute
stipulation de ces concessions qui aurait porté atteinte aux
obligations internationales assumées par Sa Majesté britannique
en qualité de Mandataire pour la Palestine. »

Il est parfaitement vrai que tout signataire d’un accord interna-
tional consacrant une obligation acceptée par le Mandataire et
50 ARRÊT N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

liant en conséquence la Palestine eût pu se plaindre dans le cas
où une concession quelconque eût porté atteinte à cette obli-
gation internationale. Ce droit de se plaindre ne serait même pas
confiné aux Membres de la Société : toute Partie à un traité peut
prendre des mesures pour en empêcher la violation et pour obtenir
réparation. J’ai attiré, par des remarques détaillées, l'attention sur
les stipulations de l’article 11, et j’ai montré que la réserve de la
première phrase ne s’applique qu’au cas où une décision a été prise
quant à la propriété ou au contrôle public, et qu'aucune stipulation
équivalant à pareille décision n’est contenue dans les concessions
Rutenberg. Il s'ensuit que le droit de protester contre une violation,
par ces concessions, d’obligations internationales ne serait pas basé
sur la réserve dela première phrase de l’article 17, mais sur les titres
que toute Partie 4 un traité tire du droit international.

Il y a lieu de se rappeler que le passage dont il s’agit du Contre-
Mémoire n’a pu être écrit à propos de la distinction entre de simples
engagements internationaux et des obligations internationales in-
corporées au Mandat et qui en forment partie intégrante. Ce n’est
qu’à un stade ultérieur de l’affaire qu’a surgi une controverse sur ce
point. Il me paraît que le langage employé dans ces circons-
tances ne saurait être envisagé comme constituant l'admission
d’unethése avancée à propos d’un point qui, alors, n’était pasen ques-
tion. Il y a lieu d'interpréter l’article 11 selon son véritable sens.
La soi-disant « déclaration » fait partie d’une déduction précise et
aurait été sans doute exprimée différemment si le point qui est
maintenant débattu avait à ce moment été développé.

Le deuxième groupe des pouvoirs conférés par l’article 11 a trait
à l'introduction, par l'Administration de la Palestine, d’un système
agraire. Dans ce groupe, rien n’est dit au sujet des obligations inter-
nationales existantes, et cela pour la raison que je viens d'indiquer.
Néanmoins, il ne faut pas qu’on puisse pour un seul instant croire
que l’Administration ait la faculté de mettre en vigueur un systéme
agraire qui ne soit pas compatible avec les obligations internationa-
les, sans s’exposer, cela faisant, à toutes les mesures prévues pour l’ob-
servance des obligations internationales. Toute mesure de cet ordre
pourrait faire l’objet de démarches diplomatiques, et de toute autre
démarche que la Puissance lésée pourrait juger opportun de faire.
Mais elle ne pourrait être portée devant la Cour par citation en vertu
de l’article 26, parce qu’il n’y aurait pas eu de violation du Mandat.

Il en est de même en ce qui concerne le troisième groupe des
5 ARRÊT N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

pouvoirs conférés par l’article rx, qui concerne les accords à passer
avec Vorganisme juif. Si un de ces accords avait pour résultat la
violation d’une obligation internationale, toute Puissance intéressée
pourrait protester et prendre toutes les autres mesures que l’on est
accoutumé à voir prendre pour exercer une contrainte sur un État
offenseur ; le différend pourrait être réglé par la Cour en vertu d’un
compromis soit général soit spécial ; mais il ne pourrait être obliga-
toirement porté devant la Cour en vertu de l’article 26.

J'ai déjà parlé des conditions à la réadaptation des concessions,
que contient le Protocole XII annexé au Traité de Lausanne.
L’article 6 de ce Protocole stipule que les bénéficiaires de contrats
de concessions « qui n’auraient pas reçu à la date de ce jour» (24
juillet 1923) « un commencement d’application », ou, comme le dit le
texte anglais : which have not on the date of the Protocol, begun to be
put into operation, ne peuvent se prévaloir des dispositions du Pro-
tocole relatives à la réadaptation. C’est sur ce point qu’échouérent
les négociations entre M. Mavrommatis et le Gouvernement britan-
nique. M. Mavrommatis soutenait que le dépôt des projets et d’une
caution satisfaisaient à ce texte; au contraire, le Gouvernement
britannique maintenait qu’il fallait un commencement d’exécution
des travaux. L’arrét de la Cour (p. 29) déclare que cette question
est relative à l’interprétation de l’article 11 du Mandat et que, par-
tant, l’article 26 lui est applicable. Or, la question relève entièrement
de l'interprétation du Protocole, et la thèse de l’applicabilité à son
égard de l’article 26 dépend nécessairement de l’application de la
doctrine selon laquelle ie Protocole est incorporé dans l’article II
du Mandat. Il me semble que l’idée d'appliquer ainsi cette doctrine
fournit une illustration convaincante de Verreur qui se trouve
à la base de l’ensemble de la doctrine de Vincorporation telle
qu’elle s'applique en l’espèce. Le Protocole ne fait, à aucun point de
vue, partie du Mandat ; si la première phrase de l’article 11 s’y
réfère, ce n’est que pour limiter le pouvoir qui y est stipulé d’ac-
quérir la propriété ou le contrôle public. Les conditions dont il
s’agit n’ont rien à faire avec ce pouvoir. Jene puis accepter la manière
de voir selon laquelle l’article 11 devrait être lu comme s’il contenait
les dispositions du Protocole im extenso. Le différend sur ce point
aurait pu être soumis à la Cour permanente de Justice internatio-
nale du commun accord des Parties, si toutefois il avait mis aux
prises les deux Gouvernements ; mais il n’aurait pas pu lui être
obligatoirement déféré en vertu de l’article 26.
Annexe,
p. 36.

52 ARRET N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

Dans l’expasé qu’il a fait au nom du Gouvernement hellénique,
M. Politis a avancé que la responsabilité de la Grande-Bretagne
pouvait étre établie par le motif suivant : en octroyant les conces-
sions à M. Rutenberg, la Grande-Bretagne s’est entendue avec l’or-
ganisme juif en vertu du second alinéa de l’article rr ; cet accord
violerait les obligations internationales dont parle la première
phrase de cet article. |

Cet argument n'est pas corroboré par les termes du Mandat.
Le deuxième alinéa de l’article xx a trait à des accords que l’Admi-
nistration peut conclure avec l'organisme juif dont parle l’article 4
du Mandat. Ce dernier article stipule qu’un organisme juif sera
reconnu officiellement et aura le droit de donner des avis à l’Admi-
nistration, de coopérer avec elle dans des questions touchant la popu-
lation juive en Palestine «et, toujours sous réserve du contrôle
de l'Administration, d’aider et de participer au développement du
pays». L'organisation sioniste sera reconnue comme étant cet orga-
nisme, pour autant que, de l'avis du Mandataire, son organisation
et sa constitution seront jugées convenables. Les accords prévus
dans le deuxième alinéa de l’article rr doivent être conclus avec cet
organisme. Ils doivent avoir trait à l’exécution ou l’exploitation de
travaux d'utilité publique ou au développement des ressources
naturelles du pays «dans la mesure où elle (l’Administration)
n’agira pas directement ». Le fait que les statuts de la Société à
constituer en vue des concessions Rutenberg pour l'électricité, etc.,
doivent être approuvés par le Haut Commissaire d'accord avec l’or-
ganisme juif (voir art. 2 del’Accord du 21 septembre 1925) ne justifie
pas la conclusion que ces concessions constituent un accord de cette
espèce. Tous les accords en vertu de l'alinéa 2 de l’article 11 doivent
avoir pour objet l’exécution ou l’exploitation de travaux d'utilité
publique ou le développement des ressources naturelles du pays, et, —
comme le montre la dernière phrase de l’article 11, l'organisme juif
doit pouvoir en retirer certains bénéfices. Il n’y a rien qui indique
que l’on ait jamais fait des accords de cet ordre. Tout d’abord, la

concession octroyée à M. Rutenberg ne constitue pas un accord

avec l'organisme juif. Et, en second lieu, il est tout à fait impossible,
pour les raisons que j'ai déjà exposées, de faire entrer dans le second
alinéa la réserve que contient la première phrase de l’article 11.
L'arrêt cite un passage de exposé de l’Agent britannique, passage
qui admettrait que la réserve de la première phrase s'applique
au second alinéa. Ce qui est dit dans ce passage, c’est que la réserve
53 ARRÊT N° 2. — OPINION DISSIDENTE DE LORD FINLAY

est tellement naturelle qu’elle devrait être sous-entendue dans
le second alinéa. Les stipulations d’un traité quelconque s’appli-
queraient évidemment à toutes les mesures prises en vertu du
deuxième alinéa. Mais elles s’appliqueraient en raison de leur nature
d'accords internationaux et non pas en vertu de la réserve, qui n’a
trait et ne peut avoir trait qu'aux pouvoirs que confère la première
phrase. Elles ne pourraient pas faire l’objet d’une instance conformé-
ment à l’article 26, mais leur exécution pourrait être rendue obliga-
toire comme pour tous les traités par des représentations basées sur
un emploi éventuel de la force. Cette distinction n’avait pas d’impor-
tance pour le point dont traitait l’Agent britannique ; mais elle est
vitale pour la divergence de vues dont il s’agit maintenant. Je me
permets de renvoyer à ce que j'ai déjà dit au sujet d’une citation
du Contre-Mémoire préliminaire britannique faite à propos d’une
situation semblable.

La déclaration qui se trouve dans l’arrêt selon laquelle les Parties
paraissent avoir été d’accord pour admettre que la réserve de la
première phrase de l’article 11 s'applique aussi au second alinéa
de l’article, me paraît être une conclusion erronée des passages du
Contre-Mémoire britannique et de l’exposé de l’Agent britannique
que j’ai déjà commentés.

L'ensemble de la question de l’article 11 peut être résumé en quel-
ques mots.

L'article 11 ne prescrit pas l’observance des obligations inter-
nationales qu'il mentionne, mais il stipule que la propriété ou le
contrôle public ne seront pas établis en violation de ces obligations.
La différence entre ces deux conceptions est vitale et dès qu’on s’en
rend compte, toute difficulté relative à l’article 1x disparaît. La
simple violation d’une obligation internationale ne constitue pas
une infraction à l’article II ; ce n’est que si Le premier des pouvoirs
que donne l’article rx est exercé en violation d’une obligation inter-
nationale, qu’il y a infraction aux termes du Mandat.

PAR CES MOTIFS, à mon avis, la Cour n’est pas compétente pour
connaître de l’affaire.

(Signé) FINLAY.


INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

CASE CONCERNING
LEGALITY OF USE OF FORCE

(YUGOSLAVIA v. NETHERLANDS)

ORDER OF 20 MARCH 2002

2002

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

RECUEIL DES ARRETS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

AFFAIRE RELATIVE A LA LICEITE
DE L'EMPLOI DE LA FORCE

(YOUGOSLAVIE c. PAYS-BAS)

ORDONNANCE DU 20 MARS 2002
Official citation:

Legality of Use of Force (Yugoslavia v. Netherlands),
Order of 20 March 2002, I.C.J. Reports 2002, p. 207

Mode officiel de citation:

Licéité de l'emploi de la force {Yougoslavie c. Pays-Bas),
ordonnance du 20 mars 2002, CLJ. Recueil 2002, p. 207

Sales number
ISSN 0074-4441 N° de vente: S44

ISBN 92-1-070948-9

20 MARCH 2002

ORDER

LEGALITY OF USE OF FORCE
(YUGOSLAVIA v. NETHERLANDS)

LICÉITÉ DE L'EMPLOI DE LA FORCE
(YOUGOSLAVIE c. PAYS-BAS)

20 MARS 2002

ORDONNANCE
207

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

2002 YEAR 2002
20 March
General List
No. 110 20 March 2002

CASE CONCERNING
LEGALITY OF USE OF FORCE

(YUGOSLAVIA v. NETHERLANDS)

ORDER

Present: Vice-President Sui, Acting President: President GUILLAUME;
Judges ODA, RANJEVA, HERCZEGH, FLEISCHHAUER, KOROMA,
HIGGINS, PARRA-ARANGUREN, KOOUMANS, REZEK, AL-
KHASAWNEH, BUERGENTHAL, ELARABY; Registrar COUVREUR.

The International Court of Justice,

Composed as above,
After deliberation,

Having regard to Article 48 of the Statute of the Court and to
Articles 44 and 79 of the Rules of Court,

Having regard to the Order of 30 June 1999, whereby the Court fixed
5 January 2000 and 5 July 2000 as the time-limits for the filing, respec-
tively, of a Memorial of the Federal Republic of Yugoslavia and a
Counter-Memorial of the Kingdom of the Netherlands,

Having regard to the preliminary objections to jurisdiction and admis-
sibility filed by the Netherlands on 5 July 2000,

Having regard to the Order of 8 September 2000, whereby the Vice-
President of the Court, Acting President, fixed 5 April 2001 as the time-
limit within which the Federal Republic of Yugoslavia might present a

4
208 LEGALITY OF USE OF FORCE (ORDER 20 ITI 02)

written statement of its observations and submissions on the preliminary
objections made by the Kingdom of the Netherlands,

Having regard to the Order of 21 February 2001, whereby the Court,
taking account of the agreement of the Parties and of the circumstances
of the case, extended to 5 April 2002 the time-limit within which Yugo-
slavia might present its written statement;

Whereas, by letter dated 8 February 2002, received in the Registry on
the same day by facsimile, the Agent of the Federal Republic of Yugo-
slavia referred inter alia to “dramatic” and “ongoing” changes in Yugo-
slavia which “have put the cas[e] . . . in a quite different perspective”, as
well as to the decision to be taken by the Court in another case involving
Yugoslavia, and requested the Court, for reasons stated in that letter,
“for a stay of proceedings or... for an extension by twelve months of the
time period for the submission of observations on the preliminary objec-
tions raised by . . . the Netherlands”; and whereas, on receipt of that
letter, the Registrar transmitted a copy thereof to the Agent of the
Kingdom of the Netherlands;

Whereas, by letter dated 21 February 2002, received in the Registry on
25 February 2002, the Agent of the Kingdom of the Netherlands informed
the Court that his Government was not opposed to a stay of proceedings
or, if a stay was not possible, to an extension of the time-limit for the
filing of the observations and submissions of Yugoslavia on the prelimi-
nary objections of the Netherlands,

Taking account of the agreement of the Parties and of the circum-
stances of the case,

Extends to 7 April 2003 the time-limit within which the Federal Repub-
lic of Yugoslavia may present a written statement of its observations and
submissions on the preliminary objections made by the Kingdom of the
Netherlands; and

Reserves the subsequent procedure for further decision.

Done in English and in French, the English text being authoritative, at
the Peace Palace, The Hague, this twentieth day of March, two thousand
and two, in three copies, one of which will be placed in the archives of the
Court and the others transmitted to the Government of the Federal
Republic of Yugoslavia and the Government of the Kingdom of the
Netherlands, respectively.

(Signed) Sui Jiuyong,
Vice-President.

(Signed) Philippe COUVREUR,
Registrar.
PRINTED IN THE NETHERLANDS

ISSN 0074-4441
ISBN 92-1-070948-9


631

JOINT DECLARATION
OF JUDGES SHI AND VERESHCHETIN

We have voted in favour of paragraphs 1 (a), (c), 2 and 3 of the dis-
positif because we are persuaded that Article IX of the Convention on
the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide affords an
arguable legal basis for the Court’s jurisdiction in this case. However, we
regret that we were unable to vote for paragraph 1 (4) as we are dis-
quieted by the statement of the Court, in paragraph 32 of the Judgment,
that Article IX of the Genocide Convention “does not exclude any form
of State responsibility”. It is this disquiet that we wish briefly to explain.

The Convention on Genocide is essentially and primarily directed
towards the punishment of persons committing genocide or genocidal
acts and the prevention of the commission of such crimes by individuals.
The travaux préparatoires show that it was during the last stage of the
elaboration of the Convention that, by a very slim majority of 19 votes to
17 with 9 abstentions, the provision relating to the responsibility of States
for genocide or genocidal acts was included in the dispute settlement
clause of Article IX, without the concurrent introduction of necessary
modifications into other articles of the Convention. As can be seen from
the authoritative commentary to the Convention, published immediately
after its adoption, “there were many doubts as to the actual meaning” of
the reference to the responsibility of States (Nehemiah Robinson, The
Genocide Convention. Its Origin and Interpretation, 1949, p. 42). As to
the creation of a separate civil remedy applicable as between States, the
same author observes that “since the Convention does not specifically
refer to reparation, the parties to it did not undertake to have accepted
the Court’s compulsory jurisdiction in this question” (ibid., p. 43).

In substance, the Convention remains an instrument relating to the
criminal responsibility of individuals. The Parties undertake to punish
persons committing genocide, “whether they are constitutionally respon-
sible rulers, public officials or private individuals”, and to enact the
necessary legislation to this effect (Arts. IV and V). Persons charged with
genocide or genocidal acts are to be tried “by a competent tribunal of the
State in the territory of which the act was committed, or by such inter-
national penal tribunal as may have jurisdiction . . .” (Art. VI). Such a
tribunal was established (after the filmg of the Application) specifically
for the prosecution of persons responsible for serious violations of
humanitarian law committed in the territory of the former Yugoslavia
since 1991.

40
632 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (JOINT DECL.)

The determination of the international community to bring individual
perpetrators of genocidal acts to justice, irrespective of their ethnicity or
the position they occupy, points to the most appropriate course of action.
We share the view expressed by Britain’s Chief Prosecutor at Nuremberg,
Hartley Shawcross, in a recent article in which he declared that

“There can be no reconciliation unless individual guilt for the
appalling crimes of the last few years replaces the pernicious theory
of collective guilt on which so much racial hatred hangs.” ({nter-
national Herald Tribune, 23 May 1996, p. 8.)

Therefore, in our view, it might be argued that this Court is perhaps
not the proper venue for the adjudication of the complaints which the
Applicant has raised in the current proceedings.

While we consider that Article IX of the Genocide Convention, to
which both the Applicant and the Respondent are parties, affords a basis
for the jurisdiction of the Court to the extent that the subject-matter of
the dispute relates to “the interpretation, application or fulfilment” of the
Convention, and having, for this reason, voted for this Judgment, we
nevertheless find ourselves obliged to express our concern over the above-
mentioned substantial elements of this case.

(Signed) Sut Jiyuong.
(Signed) Viadlen 8. VERESHCHETIN.

4]


                      743

                                 DECLARATION OF VICE-PRESIDENT YUSUF

                         Territorial integrity — Territorial sovereignty — Parties’ claims of violation of
                      territorial integrity not adequately addressed — Inviolability of boundaries as a
                      basic element of territorial integrity — Inviolability not conditional on the use or
                      threat of force — Territorial integrity breached by incursions — Lack of emphasis
                      on territorial integrity inconsistent with Court’s case law.

                         1. While I agree with the decision of the Court and have voted for all
                      the operative paragraphs, I feel obliged to address briefly in this declara-
                      tion some issues which the Court did not, in my opinion, deal adequately
                      with in the reasoning of the Judgment, particularly as regards the princi-
                      ple of respect for the territorial integrity of States which was invoked by
                      both Parties in their final submissions to the Court (see Judgment,
                      para. 49).
                         2. The Court deals with certain aspects of these submissions in para-
                      graphs 91 to 93 and concludes that “[s]overeignty over the disputed terri-
                      tory . . . belongs to Costa Rica” (ibid., para. 92) and that, as a consequence,
                      the various activities carried out by Nicaragua in the disputed territory
                      “were in breach of Costa Rica’s territorial sovereignty” (ibid., para. 93).
                      In a situation where both Parties have clearly invoked the principle of
                      respect for the territorial integrity of States, and the obligations arising
                      therefrom, I find the reasoning of the Court to be rather inadequate and
                      too economical.
                         3. Generally speaking, it is my view that the reasoning of the Court
                      should not only be explicit, but should amply elaborate on the rules and
                      principles of international law which are in contention in a dispute sub-
                      mitted to it, particularly when such principles or rules are of fundamental
                      importance not only for the parties but also for the international com-
                      munity as a whole. As the principal judicial organ of the United Nations,
                      the function of the Court is not only to “decide in accordance with inter-
                      national law such disputes as are submitted to it”, but also, in the exercise
                      of such judicial functions, to contribute to the elucidation, interpretation
                      and development of the rules and principles of international law. To this
                      end, the Court must engage in a considered elaboration of such principles
                      as they apply in a factual context to the case before it.

                        4. Both Costa Rica and Nicaragua refer in their final submissions to
                      the “obligation to respect the sovereignty and territorial integrity” of the
                      other (ibid., para. 49) ; while the Court both in its conclusions and in the
                      second operative paragraph of its decision refers to the “violation of the

                      82

5 Ord 1088.indb 160                                                                                19/10/16 12:01

                      744 	certain activities and construction of a road (decl. yusuf)

                      territorial sovereignty of Costa Rica”. I believe that the Parties chose to
                      refer specifically to “territorial integrity” to denote an intrusion by the
                      other Party of a portion of territory, albeit small, which each of them
                      claimed to be its own. By taking the approach it has, the Court has failed
                      to engage with the Parties’ claims of violations of territorial integrity due
                      to incursions or other measures of force. The inviolability of boundaries
                      is indeed a basic element of the broader principle of territorial integrity
                      and the Court should have squarely confronted this issue in the present
                      Judgment.
                         5. As clearly stipulated in Article 21 of the Charter of the Organization
                      of American States: “The territory of a State is inviolable. It may not be
                      the object, even temporarily, of military occupation or of other measures
                      of force taken by another State, directly or indirectly, on any grounds
                      whatever.” The Court regrettably decided not to comment upon or pro-
                      nounce itself on the legal consequences of this fundamental rule in light
                      of its factual findings in this case.

                        6. The United Nations Declaration on Principles of International Law
                      concerning Friendly Relations and Co-operation among States (General
                      Assembly resolution 2625 (XXV)), which the Court considers to be
                      declarative of customary international law, sheds more light on the con-
                      cept of inviolability and suggests that violations of territorial integrity are
                      prohibited independently of considerations of the use of force. In other
                      words, a State might violate the customary rule on territorial inviolability
                      without breaching the prohibition on the use of force.

                         7. The first principle of the declaration provides that “States shall
                      refrain in their international relations from the threat or use of force
                      against the territorial integrity or political independence of any State or in
                      any manner inconsistent with the purposes of the United Nations”. The
                      eighth subparagraph of the first principle provides that the “organizing or
                      encouraging the organization of irregular forces or armed bands includ-
                      ing mercenaries, for incursion into the territory of another State” is pro-
                      hibited.
                         8. Whilst the other subparagraphs of the first principle link the legality
                      of the action to the use or threat of use of force 1, the eighth paragraph
                      does not. This suggests that the organization of irregular forces or armed
                      bands for incursion into the territory of another State breaches the terri-
                      torial inviolability of that State, whether or not those forces actually use

                           1   For example, the first subparagraph provides that :
                                  “Every State has the duty to refrain in its international relations from the threat
                               or use of force against the territorial integrity or political independence of any State,
                               or in any other manner inconsistent with the purposes of the United Nations. Such a
                               threat or use of force constitutes a violation of international law and the Charter of
                               the United Nations and shall never be employed as a means of settling international
                               issues.”

                      83

5 Ord 1088.indb 162                                                                                19/10/16 12:01

                      745 	certain activities and construction of a road (decl. yusuf)

                      or threaten to use force. It must a fortiori be the case that sending armed
                      forces, even though small in number, onto the territory of another State
                      breaches territorial inviolability, whether or not those forces use or
                      threaten to use force.
                         9. Moreover, under paragraph (d) of the sixth principle, “the sover-
                      eign equality of States”, the declaration states that: “[t]he territorial integ-
                      rity and political independence of the State are inviolable”. Unlike the
                      first principle, this provision does not generally link the inviolability of
                      territory to the use or threat of use of force. Instead, the territorial invio-
                      lability of the State flows directly from the sovereignty of a State. This
                      reflects the approach taken in the Helsinki Declaration of the CSCE,
                      which also recognizes the territorial integrity of States as inviolable,
                      whether or not such violation stems from the use of force :

                              “The participating States will respect the territorial integrity of each
                           of the participating States.
                              Accordingly, they will refrain from any action inconsistent with the
                           purposes and principles of the Charter of the United Nations against
                           the territorial integrity, political independence or the unity of any
                           participating State, and in particular from any such action constituting
                           a threat or use of force.” (Helsinki Declaration, Sec. (a) (IV) ; empha-
                           sis added.)
                         10. The Court in its case law has described the principle of territorial
                      integrity as “an essential foundation of international relations” (Corfu
                      Channel (United Kingdom v. Albania), Merits, Judgment, I.C.J. Reports
                      1949, p. 35) and as “an important part of the international legal order”
                      (Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Inde‑
                      pendence in Respect of Kosovo, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 2010 (II),
                      p. 437, para. 80). The Court has also previously clearly stated that the
                      principle “is enshrined in the Charter of the United Nations, in particular
                      in Article 2, paragraph 4” (ibid.), as well as in customary international
                      law (Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nica‑
                      ragua v. United States of America), Jurisdiction and Admissibility, Judg‑
                      ment, I.C.J. Reports 1984, p. 424, para. 73). The failure to recognize as
                      much, and not only to reiterate it, but to emphasize it, is, in my view,
                      manifestly inconsistent with the Court’s previous case law.

                                                                 (Signed) Abdulqawi A. Yusuf.

                      84

5 Ord 1088.indb 164                                                                                19/10/16 12:01