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OPINION DISSIDENTE DE M. READ
[Traduction]

Me ralliant à Varrét de la Cour en ce qui est des conclusions
présentées par le Gouvernement de Colombie et d’une grande partie
de la demande reconventionnelle, je suis en mesure de limiter mon
opinion séparée à un aspect de l'affaire. Je regrette de ne pouvoir
être d’accord avec la majorité de la Cour sur le point de savoir si
l'octroi de l’asile par l'ambassadeur de Colombie à Lima, le 3 janvier
1049, à M. Haya de la Torre pouvait être considéré à bon droit
comme un cas urgent au sens de la Convention de La Havane de
1928.

Avant d'examiner cette question, il est nécessaire de donner quel-
ques explications préliminaires. Au cours de la procédure'écrite et
des débats oraux, de fréquentes références ont été faites au « droit
international américain » et à l’«institution américaine de l'asile ».
Mes conclusions en cette affaire étant fondées dans une large mesure
sur le sens que j’attribue à ces expressions, il est nécessaire que
j'ndique ce qu'elles signifient.

Le mot «américain » s’y trouve employé en un sens particulier ;
il vise un groupe régional d’Etats, à savoir les vingt républiques
d'Amérique latine. Cette région représente la plus grande partie de
l'Amérique méridionale et centrale et s'étend à certaines zones de
l'Amérique du Nord, au sud du Rio Grande, parmi lesquelles deux
îles des Antilles. Elle ne comprend cependant pas l’ensemble de
l'Amérique du Nord, du Sud ou du Centre ; en ce sens, l'emploi du
mot « américain » prête à erreur. Pour éviter cette confusion, il sera
utile de mettre des guillemets lorsque ce terme sera employé en ce
sens particulier.

En ce qui est du « droit international américain », il suffira d’en
confirmer l'existence en tant qu’ensemble de règles juridiques
conventionnelles et coutumières, complémentaires du droit inter-
national universel, et régissant les relations interétatiques du monde
panaméricain.

L’« institution américaine de l'asile» appelle un examen plus
attentif. Il existe — et il a existé avant même la première réglemen-
tation conventionnelle de Vasile diplomatique par la Conférence
réunie à Montevideo en 1889 — une institution « américaine » de
Vasile diplomatique pour les délinquants politiques. On a soutenu
au cours des débats qu’il aurait été préférable que l'institution visat
les personnes ordinaires, non point les politiciens, qu'il était
regrettable que les délinquants politiques fussent protégés contre
les décisions et les sanctions des tribunaux pendant les périodes
troublées qui suivent les soulèvements révolutionnaires ; et qu’il
eût été plus sage que les républiques dont il s’agit limitassent

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OPINION DISSIDENTE DE M. READ 317

l'institution à une protection contre les violences populaires. Mais
cela ne nous concerne pas. La Cour doit s'occuper de l'institution
telle qu’elle est. Les faits, tels qu'ils ressortent des abondantes
preuves versées au dossier, démontrent que les républiques latino-
américaines ont repris une institution moribonde du droit inter-
national universel, lui ont insufflé une vie nouvelle et l’ont adaptée
aux besoins politiques et sociaux du monde panaméricain.

L'institution a été fondée sur le droit positif: les immunités de
la mission diplomatique, et il n'importe guère a cet égard que la
théorie de l’exterritorialité soit acceptée ou rejetée.

Dès qu'un fugitif était accueilli dans une ambassade ou légation,
il y jouissait pratiquement et en vertu des règles du droit inter-
national d’une immunité absolue contre toute arrestation ou
immixtion de la part des autorités administratives et judiciaires de
l'État territorial. La seule voie ouverte à cet Etat était celle des
pressions diplomatiques. Il ne pouvait entrer de force dans la
légation et enlever le fugitif. Il pouvait demander le rappel du chef
de mission, et, en dernière instance, rompre les relations diploma-
tiques.

Le dossier de l'affaire révèle que des révolutions ont souvent
éclaté dans la région dont il s’agit et que la pratique s’est déve-
loppée d’accorder asile aux délinquants politiques. Cette pratique
est devenue si commune qu'elle fut considérée comme une partie
des fonctions normales des missions diplomatiques. À une époque
où l'institution de l'asile diplomatique tombait en désuétude
dans d’autres régions du monde, elle était dans une phase vigou-
reuse de croissance et de développement en Amérique latine.

Cette pratique a exercé une profonde influence sur le rapport
juridique résultant de l’établissement d’une mission diplomatique,
ou de la présentation des lettres de créance par un nouveau chef
dans le cas d’une mission déjà établie. Ce rapport juridique tire
son origine d’un contrat tacite, dont les termes ne sont jamais
exprimés dans les lettres de créance ni dans les autres documents
officiels. L'accord des parties sur la nature des fonctions normales
d’une mission diplomatique se trouvait affecté par cette pratique
très répandue de l'octroi de l’asile aux délinquants politiques,
et, par conséquent, le rapport juridique fondé sur un contrat
tacite s’en est trouvé modifié. Dans la région en cause, un État
territorial, lors de Voctroi de l'asile à un délinquant politique,
n'était plus fondé à soutenir que l'ambassadeur avait dépassé la
limite des fonctions normales d’une mission diplomatique. En
recevant l'ambassadeur, l’État territorial avait admis qu’il exerçât
toutes les fonctions diplomatiques ordinaires ; or, dans le monde
latino-américain, selon l'évolution de cette pratique, il était
entendu par tout le monde que «les fonctions diplomatiques
ordinaires » comprenaient l'octroi de l'asile aux délinquants
politiques.

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OPINION DISSIDENTE DE M. READ 318

Après avoir établi la nature de l’xinstitution américaine de
Vasile», il est possible d'aborder l'examen du point particulier
de la demande reconventionnelle sur lequel je ne puis me rallier
à l'opinion de la Cour. La majorité estime que l’octroi de l'asile
dans la présente affaire a été fait en violation de l’alinéa « premiè-
rement » de l’article 2 de la Convention de La Havane, pour ce
motif qu'il ne s'agissait pas d’un cas urgent au sens de cette
disposition. J’estime qu'il s'agissait là d’un cas urgent et que
la demande reconventionnelle devrait être rejetée.

L'alinéa « premièrement » de l’article 2 est ainsi conçu:

« Premièrement : L’asile ne pourra être accordé sauf dans les cas
d'urgence et pour le temps strictement indispensable pour que le
réfugié se mette en sûreté d'une autre manière.»

Il est évident que l'expression « sauf dans les cas d’urgence ....
sûreté d’une autre manière » n’est pas claire ni dépourvue d’ambi-
guité. Le mot «urgence» a plus d’un sens naturel et ordinaire,
et il peut s'appliquer de plus d’une manière au problème de
l'asile. Pour préciser la signification que les parties à la convention
ont eue dans l'esprit lorsqu'elles ont fait usage de cette expression,
il est nécessaire d'examiner la nature du problème qui les préoccu-
pait et le contexte dans lequel ce problème est situé.

Le préambule montre que les Gouvernements représentés à
la VIme Conférence panaméricaine à La Havane en 1928, étaient
« désireux de fixer les règles qu'ils doivent observer pour la con-
cession du droit d'asile dans leurs relations mutuelles ». Ils ont
traité Vasile comme une institution existante. Dans les articles 1
et 2 — qui sont les dispositions opérantes de la convention —,
ils ont entouré l'octroi de l’asile d’une série de conditions restric-
tives, ils ont précisé les procédures à suivre et les obligations
qui, en grande partie, incombaient au pays de refuge. Les seules
obligations imposées à l'État territorial consistaient dans le
devoir de reconnaître l’octroï d’un asile effectué conformément
aux conditions restrictives et dans le devoir auxiliaire de délivrer
un sauf-conduit dans les cas où il exigerait que le réfugié sortît
du pays.

La disposition principale de l'article 2 impose une obligation à
l'État territorial — la seule obligation principale que la convention
impose. à cet État. Il s’agit de l'obligation de respecter l'asile ;
l'État territorial a l'obligation juridique de respecter tout asile
accordé par une partie à la convention, sous réserve des conditions
clairement imposées par les articles 1 et 2, conditions résolutoires
et suspensives. C’est une obligation de respecter non point seule-
ment l'octroi, mais aussi le maintien de l'asile, dans les limites
de la convention.

Il y a certaines conditions qui découlent des paragraphes deuxiè-
mement, quatrièmement, cinquièmement et sixièmement de l’ar-
ticle 2, et qui, tout en n'étant pas sans importance, ne soulèvent

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OPINION DISSIDENTE DE M. READ 319

aucune difficulté dans la présente espèce. Il y a cependant quatre
conditions essentielles suspensives qui doivent toutes étre remplies
pour que l’État territorial soit obligé de respecter l’octroi ou le
maintien de l'asile :

a) Le réfugié ne doit pas avoir été « accusé ou condamné pour
délit commun ».

b) Le réfugié doit être un criminel politique au sens que cette
expression possède au premier alinéa de l'article 2.

c) L’asile sera respecté seulement « dans la mesure dans laquelle,
comme un droit ou par tolérance humanitaire, l’admettraient
la coutume, les conventions ou les lois » du pays de refuge.

a) Il doit s’agir d'un cas urgent.

Les trois premières conditions ont été remplies en l'espèce, mais
la quatrième exige un examen particulier. Le problème fondamental
consiste à déterminer ce que les parties à la Convention de La
Havane entendaient par l'expression «dans les cas d'urgence ».
Cette expression se prête à deux interprétations possibles. L’une
a été proposée par le Gouvernement péruvien dans une phase
relativement avancée du litige, à savoir dans le Contre-Mémoire,
l’autre a été proposée par le Gouvernement de la Colombie dans
une phase encore plus tardive, à savoir dans sa Réplique. Il est
aisé de comprendre la raison pour laquelle on a tardé à soulever
cette question. Il n’était venu à l'esprit de personne, dans les
cercles gouvernementaux du Pérou et de la Colombie, qu'il existat
le moindre doute quant à l’existence de l'urgence.

Dans les mois de février et mars 1940, les Gouvernements du
Pérou et de la Colombie avaient discuté énergiquement la question
de savoir si l'on pouvait justifier Vasile accordé en l'espèce par
l'ambassadeur de Colombie et si le Gouvernement péruvien était
fondé à refuser de reconnaître cet asile et de délivrer un sauf-
conduit. Si n'importe quel fonctionnaire compétent à Lima avait
pensé un instant qu'il était possible d'interpréter l'expression
«cas d'urgence » de manière à mettre en doute le caractère d’ur-
gence de l'affaire, il serait inconcevable que ce point n’ait pas été
mentionné dans la correspondance diplomatique. C'est seulement
à un stade ultérieur que l'agent péruvien estima qu’il valait la
peine de soulever la question à titre reconventionnel. Il faut main-
tenant décider s’il convient d'adopter la thèse du Pérou ou celle
de la Colombie, ou une thèse intermédiaire entre les deux extrêmes.

Je dirai tout d’abord qu’il n’est pas possible d'accepter l’argu-
ment extrême proposé au nom du Gouvernement colombien. Cet
argument visait à jeter le discrédit sur l'administration de la
justice au Pérou, en même temps que l'on accusait les autorités
administratives de ce pays de s’immiscer dans la procédure judi-
ciaire. I] suffira à cet égard de dire que le Gouvernement de la

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OPINION DISSIDENTE DE M. READ 320

Colombie n’a pas prouvé le bien-fondé de sa thèse et qu'il n’y a
aucune raison de jeter le discrédit sur la justice ou de se méfier
de la maniére dont elle est administrée, que ce soit au Pérou ou
dans tout autre Etat.

La thése extréme de la Colombie étant ainsi écartée, il est néces-
saire d’examiner la thése extréme du Pérou. On a soutenu que
l'expression « cas d’urgence » limite l'octroi de l’asile à des incidents
dans lesquels le fugitif est poursuivi par une foule en fureur ou
peut-étre par une force semi-organisée dispensant une forme de
pseudo-justice grossiére et populaire, dans la période intervenant
entre une révolution réussie et la création d’une nouvelle organi-
sation judiciaire. Cette thèse part de l’idée qu'il serait inconcevable
que les Gouvernements représentés a la Conférence de La Havane,
en 1928, aient pu envisager un système qui protégerait les délin-
quants politiques contre des mesures policières, contre des pour-
suites et des sanctions prévues par les lois du pays où ils ont commis
leurs crimes.

Je considère comme impossible d'accepter cette position extrême,
adoptée par le Gouvernement du Pérou au cours de la dernière
phase du présent litige.

Du point de vue des régions du monde avec lesquelles je me suis
trouvé en contact étroit, il serait en principe inconcevable que des
gouvernements aient conçu les « cas d'urgence» comme impliquant
la protection de délinquants politiques contre la justice locale. On
ne saurait imaginer qu'une disposition d’un traité puisse être inter-
prétée, en l'absence de termes exprès, comme destinée à mettre
obstacle à l’administration de la justice.

Il existe cependant un principe de droit international véritable-
ment universel. Ce principe est également reconnu à Lima et à
Londres, à Bogota et à Belgrade, à Rio et à Rome. C’est le principe
suivant lequel, en matière d’interprétation d’un traité, l'intention
des parties doit prévaloir.

Pour appliquer ce principe à la Convention de La Havane, il me
faut faire abstraction des principes régionaux comme des préjugés
et des points de vue personnels qui ne sont pas admis ni partagés
par les peuples et les gouvernements de Ja région « américaine ». Je
suis obligé d'envisager le problème du point de vue des vingt répu-
bliques de Amérique latine, signataires de la Convention de La
Havane. Les États-Unis d'Amérique se sont soustraits à l'autorité
contractuelle de la convention en y insérant une réserve avant la
signature: leur situation particulière n’a donc pas besoin d’être
prise en considération.

Il est par conséquent nécessaire d'examiner la question, compte
tenu des principes du droit mternational qui reçoivent une applica-
tion universelle, ainsi que du point de vue et du mode de penser des
parties à la convention, tels qu’ils ressortent du dossier. Le problème
véritable est le suivant : la Conférence de La Havane de 1928
a-t-elle eu en vue la limitation de l’asile aux cas de violence popu-

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OPINION DISSIDENTE DE M, READ 321

laire, et cette interprétation est-elle confirmée ou contredite par le
contexte? A cette fin, les principes de droit international qui sont
admis universellement autoriseraient la prise en considération des
points suivants :

1) la nature de l’institution dont s’est occupée la conférence ;
2) le contexte et l'économie du traité considéré comme un tout ;

3) les vues des parties quant au sens du traité, telles que ces vues
ressortent de leur attitude ultérieure.

Selon moi, l'interprétation péruvienne, soumise à ces trois critères,
se heurte à trois obstacles insurmontables et doit être écartée.
Examinons-les successivement.

Le premier critère a trait à la nature de l'institution de l'asile.
Tout en ayant partagé l'avis de la majorité de mes collègues que la
Colombie n’a pas établi l'existence d’un droit de qualification unila-
térale ou d’un droit au sauf-conduit fondé sur le droit coutumier, il
ne peut y avoir aucun doute sur l'existence d’une institution « améri-
caine » de l’asile, pratique étendue et persistante, fondée sur le droit
positif, conventionnel et coutumier.

Le dossier de cette affaire révèle que, au cours d’une période de
plus d’un siècle, il y a eu de nombreux cas où l’asile a été accordé et
respecté dans les républiques de l’Amérique latine. La large diffu-
sion de la pratique est révélée par l'évocation, dans la réplique, de
plus de cinquante cas où l'asile a été octroyé et appliqué, portant
sur deux cent quarante-quatre individus, ainsi que sur plusieurs
groupes de personnes pour lesquels on n'indique pas de chiffres
précis. Dix-sept Etats de l'Amérique latine au moins sont en cause.
Alors que les renseignements dont nous disposons sont loin d’être
complets, les dates et les détails que l’on donne permettent de relier
les cas dans lesquels l’asile a été octroyé, aux révolutions politiques
et aux périodes de troubles qui ont suivi les révoltes, qu’elles aient
réussi ou non. On ne trouve nulle part dans le dossier le moindre
exemple d’un pays de refuge appartenant au monde panaméricain
qui aurait accédé à une demande présentée par un État territorial
aux fins de remettre un criminel politique à la justice locale. Rien
n'indique dans le dossier que l'octroi de l'asile ait été limité aux cas
dans lesquels le fugitif se trouvait poursuivi par des foules furieuses.
Il ressort des pièces que Vasile a été accordé comme allant de soi
aux criminels politiques qui cherchaient à se soustraire aux pour-
suites judiciaires ordinaires conformes aux lois de l'État territorial.
Il n'y a pas de doute que l'institution de l'asile, que la Conférence
panaméricaine cherchait à réglementer en 1928, était une institution
où Vasile était librement accordé aux criminels politiques pendant
les périodes troublées qui suivaient les révolutions. Les gouverne-
ments représentés à la conférence ont exposé clairement leur inten-
tion dans le préambule. Ils étaient « désireux de fixer les règles à

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OPINION DISSIDENTE DE M. READ 322

observer pour l'octroi de Vasile». Ils n’ont manifesté aucune
intention de changer le caractère essentiel de l'institution. Si l’on
prend en considération les points de vue et le mode de penser
des vingt républiques de l'Amérique latine tels qu'ils ressortent
des pièces du dossier relatives à la tradition et à la pratique,
il est inconcevable que ces États aient pu avoir l'intention de
limiter l'octroi de l'asile aux criminels politiques aux cas dans
lesquels ces derniers se trouvent poursuivis par des foules déchaînées.
Ii n’est pas imaginable que leur intention ait été de mettre fin, par
Vemploi de expression ambigué « cas d’urgence », à une institution
«américaine » fondée sur quatre-vingt-dix années de tradition et
d'empêcher l'octroi de l'asile aux délinquants politiques «en
période de troubles politiques ». Appliquer cette interprétation
serait reviser et non pas interpréter la Convention de La
Havane, méthode que m'interdit la règle posée par la Cour lors-
qu’elle énonça qu’elle « est appelée à interpréter les traités, non à
les reviser ». « Interprétation des Traités de paix (deuxième phase),
avis consultatif : C. I. J. Recueil 1950, p. 229.»

En conséquence, la thèse péruvienne ne résiste pas au critère du
premier obstacle et doit être repoussée.

Sous l'angle positif, l'application de ce critère appuierait avec
force et confirmerait une. interprétation de l'expression «cas
urgents », selon laquelle seraient couverts les cas où Vasile a été
accordé pendant une période de troubles postérieurs à une révolu-
tion et excluant l'asile au cours des périodes de tranquillité politique.

Le second critère découle du contexte et de l’économie générale de
la convention. J’ai déjà passé en revue l’économie générale du traité
et je me bornerai à deux aspects du contexte.

L’argument suivant lequel l’asile ne peut étre octroyé pour
protéger le criminel politique des poursuites et d’une condamnation
possible par les tribunaux locaux, argument qui est à la base de
Vinterprétation péruvienne des «cas urgents», se heurte à un
obstacle insurmontable dans le texte de l’article I.

L’alinéa premier de cet article dispose comme suit : « I] n’est pas
permis aux Etats de donner asile.... aux personnes accusées ou
condamnées pour délits communs....» Le second alinéa dispose
que «les personnes accusées ou condamnées pour délits com-
muns qui se réfugient .... devront être remises aussitôt que
l'exigera le gouvernement local». En conséquence, il est clair
qu'une personne accusée ou même condamnée pour un crime
politique était considérée par les gouvernements représentés à la
conférence comme pouvant à bon droit bénéficier de Vasile. Il
ressort également qu'il n’est pas obligatoire de remettre au gouver-
nement local un réfugié accusé ou condamné pour crime politique

60
OPINION DISSIDENTE DE M. READ 323

seulement. Dans l'affaire soumise à la Cour, le Pérou n’est pas fondé,
en vertu de la Convention de La Havane, à demander la remise du
fugitif.

Il existe un autre aspect du contexte. Un examen des articles x et 2
de la convention montre que les parties ont eu l'intention de tracer
une ligne de démarcation bien nette entre les criminels de droit
commun et les délinquants politiques. Une interprétation limitant
Vasile en faveur des délinquants politiques aux cas où il s’agit de
violence populaire ou de tribunaux révolutionnaires supprimerait
cette distinction et priverait l’article 2 de tout objet utile. Cette
interprétation m'est interdite par la règle posée par la Cour lors-
qu’elle énonce ce qui suit: «Il serait en effet contraire aux règles
d'interprétation généralement reconnues de considérer qu’une dispo-
sition de ce genre, insérée dans un compromis, soit une disposition
sans portée et sans effet.» «Affaire du Détroit de Corfou, Arrét
du g avril 1049, C.I. J. Recueil 1949, p. 24.»

La convention, au paragraphe 1 de l’article 2, traite de « l'asile
octroyé aux criminels politiques ». Un criminel politique est une
personne qui a commis un crime politique contre les lois de l’État
territorial. L’asile ne peut, de par sa nature même, être accordé
à un délinquant politique sans le protéger des poursuites locales
ou sans contrecarrer l’administration de la justice dans l'État
territorial. Une interprétation qui limiterait l'octroi de l'asile, en
vertu de l’article 2, aux cas dans lesquels les délinquants politiques
sont poursuivis par des foules déchaînées, jointe à l'obligation
de remettre le fugitif à la police locale pour être poursuivi pour
son crime politique, placerait le délinquant politique exactement
sur le même pied que le criminel de droit commun. On admet
que ce dernier peut être temporairement mis à l’abri de la vio-
lence populaire ou du lynchage, pour des motifs d'humanité, et
remis à la police locale aux fins de poursuites. Cette interprétation
supprimerait en fait le mot asile du premier paragraphe de
l'article en v ‘substituant refuge temporaire pour des motifs
d'humanité, et créerait une situation dans laquelle les dispositions
de l’article 2 seraient «sans portée et sans effet ».

Tout essai d'interpréter Vexpression «cas urgents» dans le
sens d’une limitation de l'asile diplomatique à la protection
contre la violence populaire se heurte à l'obstacle insurmontable que
représentent ces dispositions de la convention et doit être rejeté.

Sous l’angle positif, l'application de ce critère confirmerait une
interprétation de l'expression qui tendrait à couvrir les cas d’asile
au cours des périodes d’agitation révolutionnaire et à exclure
celui-ci pendant les périodes de tranquillité ; elle harmoniserait
étroitement les dispositions des articles 1 et 2.

Le tvotstéme critère est tiré des vues des Parties quant au sens
du traité, telles que ces vues ressortent de leur attitude ultérieure.
On peut observer que la Cour s’est fondée sur l'examen de latti-

61
OPINION DISSIDENTE DE M. READ 324

tude ultérieure des Parties, aux fins de déterminer leur intention
lors de l'interprétation d’un accord international dans l’« Affaire
du Détroit de Corfou, Arvé du 9 avril 1949, C. I. J. Recueil
1949, p.25». Elle s’est alors exprimée ainsi: «Il ressort de l’attitude
ultérieure des Parties que leur intention, lorsqu'elles ont conclu
le compromis, n’était pas d'empêcher la Cour de fixer le montant
de l’indemnité. »

Dans la présente espèce, si les Parties avaient eu dans l'idée
que Vasile devait être limité aux cas dans lesquels des délinquants
cherchaient à échapper à des foules déchainées ou à des tribunaux
révolutionnaires improvisés, il est certain qu'il y aurait eu un
changement fondamental dans la pratique des Etats de l’Amé-
rique latine. Il existe au dossier des preuves suffisantes pour me
convaincre que la pratique relative à l'octroi et à la reconnaissance
de l'asile diplomatique n’a pas changé dans les années qui ont
suivi entrée en vigueur de la Convention de La Havane.

Des considérations de temps et de place, ainsi que le manque
d'informations relatives à l'attitude de toutes les parties à la
convention, empêchent un examen général de tous les aspects
de ce critère. Il suffira d'examiner la pratique suivie au cours
des vingt-deux dernières années par la Colombie et le Pérou en
accordant l’asile et en reconnaissant l'octroi de Vasile par d’autres
pavs.

A propos de la Colombie, il suffira de noter qu’il n’y a pas eu
d'interruption dans la pratique de ce pays en matière d’octroi de
Vasile par ses missions diplomatiques, ni dans la reconnaissance de
Vasile accordé en Colombie par les missions diplomatiques des
autres pays de l’Amérique latine. I] n'v a eu indication d’aucune
tendance à restreindre l'octroi ou la reconnaissance de l’asile aux
cas dans lesquels un criminel politique ne cherchait pas protection
c ntre Varrestation, les poursuites et la condamnation par les
autorités locales.

Quant au Pérou, il apparaît également que, avant le 21 mars 1950,
il n’y a pas eu de modification dans la pratique. Si nous écartons
les exemples fournis par la guerre civile espagnole, dont le caractére
était particulier, le Pérou a reconnu l’octroi de l’asile par la légation
de Bolivie en 1930, a accordé l’asile au Guatemala en 1944, en Bolivie
en 1946 et au Panama en 1948, et reconnu l'octroi de l’asile par les
ambassades du Brésil, du Paraguay, de la Colombie, du Chili, de
Uruguay et du Venezuela à Lima, en 1948 et 1949. Même l'attitude
adoptée dans le cas de M. Haya de la Torre n’a pas indiqué de
changement dans la pratique. Tout au long de la correspondance
diplomatique, le Pérou a soutenu avec force que la Colombie n'était
pas en droit d'accorder Vasile, parce que le réfugié avait été accusé
d’un crime de droit commun. On a soutenu, avec la même vigueur,
que le Pérou n’était pas tenu de délivrer un sauf-conduit, et que la
Colombie ne jouissait pas d’un droit de qualification unilatérale. On
n'a pas prétendu que l'octroi de l'asile n’était pas valable pour le

62
OPINION DISSIDENTE DE M. READ 325

motif qu’il ne s'agissait pas d’un «cas d'urgence». On n’a pas
prétendu que l'asile ne pouvait être accordé lorsque son but était
de permettre à un réfugié de se soustraire à la poursuite et à l’empri-
sonnement par les autorités judiciaires locales. I] n’y a qu’une seule
manière possible d'expliquer cette omission, savoir que, à l’époque,
le Gouvernement du Pérou estimait que les conditions d'urgence
prévues par la Convention de La Havane se trouvaient remplies à
Lima en janvier 1940.

On trouve la confirmation la plus formelle possible de cette
explication dans « l'information officielle du ministère des Relations
extérieures », publiée dans le bulletin officiel du Gouvernement du
Pérou, El Peruano, du 26 octobre 1948, et citée au mémoire, para-
graphe 39. La Colombie a essayé de traiter ce document comme
entraînant l'engagement par le Gouvernement du Pérou d'accepter
la doctrine de la qualification unilatérale, doctrine sur laquelle il est
fondé dans une large mesure. Je ne me désolidarise pas de l'attitude
de la Cour qui repousse cette conception extrême de la nature et de
la signification du document. Mais cela ne veut pas dire que le
document soit dépourvu de signification. S’il peut n'avoir pas
reflété les vues de la Junte militaire, il n’en demeure pas moins un
exposé officiel des vues du Gouvernement péruvien en ce qui est de
la nature et de la portée de l'asile diplomatique. C’est la preuve la

- plus forte possible que le Gouvernement péruvien, à la date du
26 octobre 1948, n’a pas jugé que le paragraphe « premièrement » de
l'article 2 de la Convention de La Havane, en employant l'expression
«cas d'urgence », pouvait être considéré comme limitant l'asile aux
réfugiés qui fuyaient une foule furieuse ou des tribunaux révolution-
naires. Tous les « asilés » dont la situation a été exposée dans ce
document étaient des criminels politiques qui fuyaient l’adminis-
tration ordinaire de la justice du Pérou.

Il est évidemment impossible de passer en revue la pratique de
toutes les républiques qui ont été parties à la convention, et les
références à l’attitude adoptée par la Bolivie, le Guatemala, le
Panama, le Brésil, le Paraguay, le Chili, /Uruguay et le Venezuela
sont incomplètes ; cependant, un fait se dégage du dossier de l’affaire :
on ne trouve pas un seul exemple, cité par la Colombie ou par le
Pérou, où une partie à Ja convention ait refusé d'accorder ou de
reconnaître l'asile diplomatique à un criminel politique «en période
de troubles politiques » pour le motif qu’il cherchait à échapper à
l’arrestation, aux p-ursuites ou à l’emprisonnement, à raison d’un
délit politique, par les autorités judiciaires de l’État territorial. Si
un exemple de ce genre avait existé, on ne conçoit pas qu'il n’ait
pas été inclus dans la volumineuse documentation de la présente
affaire.

On ne saurait échapper à la conclusion que les parties à la
convention ont agi pendant une période de vingt-deux ans dans
l’idée que l'emploi de l'expression «cas d'urgence» n'était pas
destiné à empêcher l'octroi de Vasile à des délinquants politiques

63
OPINION DISSIDENTE DE M. READ 326

qui cherchaient à échapper aux poursuites pour délit politique par
les autorités judiciaires locales, « en période de troubles politiques ».
En conséquence, l'interprétation péruvienne ne satisfait pas au
troisième critère.

Sous l’angle positif, l'application de ce critère confirme une
interprétation de l'expression «cas d'urgence » qui couvre les cas
d'asile octroyé à des délinquants politiques « en période de troubles
politiques », et qui les exclut pendant les périodes de tranquillité.

Les trois critères conduisent aux mêmes résultats. Ils conduisent
au rejet de la nouvelle interprétation péruvienne des «cas d’ur-
gence» et, avec une vigueur égale, à l'acceptation de l'opinion
exprimée par le ministère des Affaires étrangères du Pérou le
26 octobre 1948. La déclaration faite à cette date reste un exposé
clair et sans équivoque de l'opinion du Gouvernement quant à la
nature et à l’étendue des obligations imposées au Pérou par les
règles conventionnelles et coutumières qui s'imposent à ce pays.
Il convient également de noter qu’elle contient un exposé clair
du point qui fait actuellement l’objet de notre examen. Cette
déclaration est ainsi conçue :

« L’asile diplomatique répond à un souci de protection huma-
nitaire dans des moments de bouleversement politique, ainsi
qu'au fait reconnu de Vinviolabilité des sièges des missions diplo-
matiques, et doit par suite être reconnu en faveur des personnes
poursuivies pour des motifs politiques. »

En déclarant que Vasile diplomatique « doit être reconnu en
faveur des personnes poursuivies pour des motifs politiques », le
Gouvernement adoptait la thèse suivant laquelle une personne
cherchant à échapper aux poursuites des autorités judiciaires
locales peut constituer un «cas d'urgence » au sens de l’article 2
de la Convention de La Havane. En disant que « l’asile diplomati-
que répond à un souci de protection humanitaire dans des moments
de bouleversement politique », le Gouvernement du Pérou four-
nissait la clef du problème. Nulle part dans la documentation
étendue de cette affaire nous ne pouvons trouver une interprétation
plus claire ou plus convaincante de l’expression « cas d’urgence ».
Nulle part nous ne pouvons trouver une autre interprétation ‘qui
satisfasse aux trois critères indiqués plus haut, ainsi qu'à tous
les autres critères admissibles en vertu des règles de droit inter-
national gouvernant l'interprétation des traités.

En conséquence, je me vois contraint de conclure que l’expres-
sion «cas d'urgence » doit être interprétée de façon à restreindre
l'octroi de l'asile diplomatique, en ce qui concerne les délinquants
politiques, aux cas dans lesquels cet octroi est fait «dans des
moments de bouleversement politique» de caractère révolutionnaire,
et à empêcher l'octroi de l’asile pendant les périodes de tranquillité.

Reste la question de savoir s’il est établi que le 3 janvier 1049
était une période de troubles politiques de nature révolutionnaire.

64
OPINION DISSIDENTE DE M. READ 327

Cette question relève tout spécialement de la connaissance de
l'État territorial et, à mon avis, la Colombie n’était pas tenue
d'établir plus qu’un commencement de preuve. Il n'est pas douteux
que la Colombie s’est acquittée dans cette mesure de la charge de
la preuve. D’autre part, le Pérou n’a pas fourni le moindre élément
de preuve touchant les conditions politiques qui régnaient à Lima
au début de janvier 1949. L'agent du Pérou a déclaré dans la
duplique : «Nous ne jugeons pas à propos d'exposer la situation
interne du Pérou qui justifia la promulgation des décrets men-
tionnés par la Colombie» (les décrets mentionnés comprenaient
celui en vertu duquel l’état de siège fut proclamé le 2 janvier
1949). Certaines affirmations ont été faites au nom du Gouver-
nement péruvien relativement aux conditions alors existantes,
mais elles furent incomplètes et, même si on les acceptait faute
de preuves, elles ne couvraient pas tous les aspects pertinents
desdites conditions à la date en question. Dans ces circonstances,
j'estime nécessaire de conclure à ce propos en faveur de la thèse
de la Colombie, savoir, que le 3 janvier 1949 était une période de
troubles politiques pendant laquelle la demande de protection,
émanant d'un délinquant politique, contre les poursuites entamées
par les autorités locales, pouvait être considerée comme un «cas
d'urgence » au sens de la convention.

A ce stade, il suffira d'attirer l'attention sur l'importance du
commencement de preuve soumis par la Colombie pour établir
l’existence, à ce moment-là, d’une période de troubles politiques.
I est suffisant d'indiquer que la période de troubles a duré jusqu’au
17 février 1949. Au delà de cette date, le dossier ne contient rien
qui justifierait la conclusion que des troubles ont continué ou
cessé. Voici les faits tels qu'ils sont établis :

1. L'état de siège proclamé par le Gouvernement du Pérou le
2 janvier 1949 pour une période de trente jours. Il est exact
qu'en vertu de la Constitution péruvienne, la proclamation
de l’état de siège n’empéchait pas le fonctionnement des
tribunaux ordinaires. Mais elle prouve que le Gouvernement
du Pérou estimait à cette date qu'une période de tranquil-
lité politique n'avait pas encore été atteinte et qu’au
contraire la situation politique était si troublée qu'il était
nécessaire de prolonger l'état de siège ainsi que la suspension
des garanties constitutionnelles.

2. En dehors même de la proclamation de l’état de siège, il
est établi sans conteste que, suivant l’opinion du Gouverne-
ment péruvien, les circonstances, jusqu’au 17 février 1940,
étaient telles que l'octroi de l’asile à Lima pouvait être
considéré «cas d'urgence » au sens de la Convention de La
Havane. Au cours de cette période, le Gouvernement péruvien
a agi dans cette conviction et a délivré des sauf-conduits
à l'ambassadeur de PUruguay jusqu'à une date aussi tardive
que le 17 février 1940 (Réplique, Annexe 1).

65
OPINION DISSIDENTE DE M. READ 328

3. En plus de l’appréciation de la situation faite par le ministère
des Relations extérieures du Pérou et par l'ambassadeur de
Colombie, il a été établi que les ambassadeurs de Bolivie,
du Guatemala, du Panama, du Brésil, du Paraguay, de
Uruguay, du Chili et du Venezuela considéraient la situation
politique à Lima comme si troublée que l'octroi de l'asile
aux délinquants politiques pouvait se justifier en tant que
«cas d'urgence » au sens de la convention. Ces transactions
eurent lieu à des dates diverses s'étendant au dela de la
première moitié de février 1949, et dans aucun cas l’asile ne
paraît avoir été octroyé pour échapper aux violences popu-
laires. L’attitude de ces ambassadeurs n’est pas concluante,
mais il est difficile de croire qu'ils aient pu être tous dans
l'erreur à ce propos et que leur erreur ait pu être partagée
par le ministère des Relations extérieures du Pérou.

4. Il ne s'agissait pas d’un conflit entre un gouvernement
constitutionnel, établi conformément aux lois, et une personne
qu’on prétendait être à la tête d’un parti révolutionnaire.
C'était un conflit entre deux groupements révolutionnaires.
Il ressort du dossier que le groupement vainqueur avait
organisé en août 1948 une révolution qui avait échoué,
et qui fut suivie d'une seconde révolution couronnée de
succès le 27 octobre. Ce groupement, qui se qualifiait de
« Junte militaire de gouvernement», exerçait le pouvoir
suprême, tant législatif qu’exécutif, au Pérou.

Le quatrième acte officiel de cette Junte, qui était arrivée
au pouvoir par des moyens anticonstitutionnels, fut de
promulguer, à la date du 4 novembre 1948, un décret-loi,
publié le jour suivant dans El Peruano. Ce décret-loi prévoyait
des mesures sévères contre les rebelles, et ses dispositions
formaient un contraste frappant avec celles de la Constitution
et des codes du Pérou qui ont été produits devant la Couf.

A mon avis, il n’a pas été établi que les dispositions de
ce décret-loi auraient pu être invoquées contre M. Haya de
la Torre. En revanche, elles témoignent de la nature extrême
des pouvoirs législatifs et exécutifs qu’exercait en fait une
junte militaire non constitutionnelle. Elles démontrent qu'un
gouvernement régulier n’avait pas été rétabli au Pérou.

Il paraît donc évident que la Colombie a établi beaucoup plus
qu'un commencement de preuve, et que la Cour doit conclure que
l'octroi de Vasile à M. de la Torre constituait un «cas d'urgence »
au sens de la convention.

Avant d’énoncer mes conclusions définitives au sujet de la
demande reconventionnelle, il me faut examiner quelques autres
points affectant la présente cause.

66
OPINION DISSIDENTE DE M. READ 329

On a soutenu que l'urgence faisait défaut en l'espèce parce
que l'octroi de Vasile, le 3 janvier 1949, par l'ambassadeur de
Colombie était postérieur de trois mois à la seconde rébellion,
de deux mois à la troisième rébellion, faite avec succès par la
Junte militaire, et de 48 jours à la sommation de comparaître,
du 16 novembre 1048. Il ne faut pas oublier que le fugitif était
un chef politique bien connu au Pérou et que s’il était resté caché
pendant trois mois, refusant d’obéir à la sommation de compa-
raitre (ce qui n’a pas été prouvé au cours de la procédure), c’est
qu'il pouvait y avoir de bons et suffisants motifs, entièrement
compatibles avec la notion d'urgence. Il lui fallait certes rester
caché jusqu'à ce que les recherches se fussent assez calmées pour
lui permettre d'atteindre en sûreté une ambassade. S'il existait
un droit d’octroyer l'asile, un délai, raisonnablement nécessaire
pour pouvoir user de ce droit conformément au traité, ne saurait
porter atteinte à la validité de l'octroi.

En outre, aux yeux de tous ceux qui connaissent l’histoire des
révolutions, en Amérique latine comme dans les autres parties
du monde, il paraîtra quelque peu théorique d'affirmer qu’une
période de 48 jours ou même de trois mois constituerait un laps
de temps déraisonnablement long. Il faut tenir compte du fait
que cette thèse, si elle était accueillie, aboutirait à détruire, à
sa base, l'argumentation présentée par le Gouvernement du
Pérou. Elle implique que, si le fugitif était arrivé à l’ambassade
de Colombie à une date antérieure, par exemple à Noël, ou au
Jour d'actions de grace (Thanksgiving), il y aurait eu urgence,
et l'octroi de Vasile, par l'ambassadeur, aurait été valable. Mais,
même à ces dates antérieures, l’asile aurait eu pour effet de protéger
le fugitif contre les poursuites instituées par les autorités locales.

Reste un autre point d'importance plus grande. Je me suis
borné à traiter la question de l'octroi de Vasile; à l’exception
d’une remarque incidente, je n’ai pas mentionné le maintien de
l'asile. En outre, l'affaire a été discutée à la lumière des circons-
tances existant lorsque l'ambassadeur de la Colombie a accordé
Vasile; les faits qui sont intervenus pendant les négociations
diplomatiques et au cours de la procédure devant la Cour ont été
considérés comme dépourvus de pertinence.

Abordant le premier point, à savoir, le maintien de l'asile,
j'estime qu'il ne serait pas indiqué qu'en ma qualité de juge, je
me prononce à ce sujet. Le Gouvernement du Pérou a présenté sa
demande à la Cour en termes précis. IL a limité le problème à la
question de l'« octroi ». Voici, en bref, quels sont les motifs à l'appui
de mon opinion :

a) Qu'est-ce que le Pérou a demandé à la Cour de décider ? Le
Pérou a demandé à la Cour de dire et juger « que Voctroi de l'asile
par l’ambassadeur de Colombie à Lima à Victor Raul Haya de la
Torre a été fait en violation de l’article premier », etc.

67
OPINION DISSIDENTE DE M. READ 330

b) Quel était le sens que le Pérou attachait à cette formule au
moment où son agent l’a utilisée ? Normalement, il suffirait de dire
que le Gouvernement du Pérou pensait ce qu'il disait. Les termes
utilisés « l'octroi de l’asile » signifient l’octroi de l’asile et ne signifient
point « octroi et maintien ».

Toutefois, le Pérou a donné en l'espèce une double démonstration
du sens du terme «l'octroi». Que le Pérou se soit vainement
efforcé d'introduire la question du « maintien » dans l'affaire, en
présentant au cours de la procédure orale une nouvelle demande
reconventionnelle fondée sur le « maintien », cela prouve que, dans
la pensée du Pérou, les termes de la demande reconventionnelle
primitive n'avaient pas encore eu pour effet de soumettre à la
Cour Ja notion du « maintien ».

D'autre part, le Gouvernement péruvien a expliqué très clairement
ce que son agent entendait en introduisant la demandé reconven-
tionnelle. La déclaration pertinente a été faite au cours des
plaidoiries :

«Le motif essentiel pour lequel la demande reconventionnelle
a été faite, c’est pour vous faire déclarer qu'au moment où l’asile
a été octroyé, il n’y avait pas pour l’accusé ce danger matériel
et passager qui résulte des déchainements de la foule, des troubles
sociaux, de l'impuissance du gouvernement ou même de la cons-
titution d’un tribunal extraordinaire, d’un tribunal de vengeance.
C’est là le fondement essentiel de notre demande reconventionnelle.
Si ce danger n'existait pas, si ce danger ne persistait pas, a fortiori,
il n’y avait pas de raison d’être pour l'asile. Par conséquent, c’est
tout à fait subsidiairement et en second lieu que nous avons été
amenés à parler du point de savoir s’il y avait délit de droit commun
ou délit de droit politique, s’il y avait culpabilité du sieur Haya
de la Torre ou non. Ce point est complètement, presque complète-
ment en dehors des débats. Nous aurions pu soutenir que vous
n'avez pas compétence pour le trancher et que la seule question
que nous vous posions était celle de savoir si, au moment où
Vasile a été accordé, et à Vheure actuelle, il y a un danger de
sécurité pour l’«asilé» et si, par conséquent, l'asile est ou non
légitime. »

La première phrase de la citation, qui vise la demande recon-
ventionnelle primitive, révèle que le Pérou entendait demander a
la Cour de prononcer sur l'octroi et non sur le maintien de l'asile.
La dernière phrase englobe tant la première que la nouvelle demande
reconventionnelle, présentée le 3 octobre et confirmée le g octobre
en plaidoirie. Cette phrase révèle que le Pérou entendait demander
à la Cour de statuer sur Voctroi et également sur le maintien « à
l'heure actuelle », mais non sur la question du maintien entre
Voctroi primitif de l'asile et la date de l’arrêt de la Cour.

c) L’attitude des Parties, dans l'espèce, me fournit une troisième
raison de rejeter l'interprétation du terme «l'octroi» comme
comprenant la notion de « maintien ».

68
OPINION DISSIDENTE DE M. READ 331

Ni dans la correspondance diplomatique, ni dans les écritures,
ni en plaidoirie, le Pérou n’a demandé à la Colombie de lui remettre
le fugitif. Le Contre-Mémoire a donné une explication complète de
cette attitude. Selon cette explication, le Pérou se réservait le
droit d'exiger cette remise, mais il reconnaissait l'existence dans
cette affaire d'éléments tant politiques que juridiques. Il n'avait
donc pas le désir de soulever la question de la remise (et le maintien
est inséparablement lié à la remise) jusqu’au règlement des questions
juridiques soumises à la Cour dans la demande reconventionnelle.

En réalité, abstraction faite de l'octroi primitif de l'asile, il n’y
a pas eu, entre les Parties, de véritable problème du maintien. Il
était nécessaire de garder le fugitif dans l’ambassade pour maintenir
le statu quo pendant la période des négociations diplomatiques. Il
était également nécessaire de le garder aussi longtemps que l'affaire
était pendante devant la Cour. Vu l'absence de toute demande
tendant à la remise du réfugié, son séjour forcé trouvait l’assen-
timent du Gouvernement péruvien.

Il est nécessaire de souligner que je dois limiter mon opinion à
la demande reconventionnelle telle qu’elle a été présentée dans les
conclusions finales du Gouvernement du Pérou, à la date du 9 octo-
bre 1950. Il faut rejeter la demande que la Cour dise et juge
«…. qu'en tout cas le maintien de l'asile constitue actuellement
une violation dudit traité » : en effet, cette demande a été formulée
pendant la procédure orale, contrairement aux dispositions de
l’article 63 du Règlement de la Cour. En accueillant cette demande,
on priverait le Gouvernement de la Colombie du droit procédural
qu'il possède de répondre à cette nouvelle demande reconvention-
nelle dans sa réplique et de produire des preuves à ce sujet. En ce
qui est de la demande reconventionnelle primitive, je suis obligé
de limiter mon opinion au point de savoir si « l’octroi de l'asile
par l'ambassadeur de Colombie .... a été fait en violation» des
dispositions de la convention.

Pour ces motifs, il me faut conclure qu’il a été établi que l’ambas-
sadeur de Colombie a accordé l'asile à un délinquant politique « en
période de troubles politiques», entre une révolution couronnée
de succès et le rétablissement de conditions normales au Pérou.
Il s'ensuit qu'il existait un cas d’urgence et que l’octroi de l’asile
par l'ambassadeur n’a pas été fait en violation des dispositions de
l'article 2 de la Convention de La Havane.

(Signé) J. E. READ.

69


II5

DISSENTING OPINION OF SIR CECIL HURST.

Being unable to concur in the answer which the judgment
gives to the first question put to the Court in this case, I feel
it necessary to avail myself of my right under the Statute of
the Court and to indicate my standpoint in regard to the
dispute.

It is a case where the decision must so largely depend on a
correct appreciation of the facts and circumstances that I shall
frequently find it necessary to state my view of the facts.

The dispute submitted to the Court has arisen with regard
to the consequences which certain measures taken by the
Belgian Government in connection with Unatra had upon the
enterprises carried on by a British subject, Oscar Chinn, in
the Belgian Congo.

Unatra is a Congolese Company: therefore the treatment
which it receives at the hands of the Belgian Government is
no concern of the Government of the United Kingdom, but
the allegation is that Chinn’s losses were due to the measures
taken with regard to Unatra.

As it is not legally possible in this case that the Belgian
Government should be liable to make reparation to the Govern-
‘ment of the United Kingdom on behalf of Chinn if the measures
taken involved no violation of the international obligations of
Belgium, the basis of the British case must be that the measures
taken by the Belgian Government were in themselves unlawful,
either by reason of the intention with which they were taken,
or by reason of the consequences which they were bound to
entail and which should have been foreseen by the Belgian
Government. In this latter, the element of intention would be
immaterial,

It is not easy to tell from the Memorial and the Reply and
from the oral arguments of Counsel for the United Kingdom
which of the above alternatives is adopted as the foundation
of the British case. It is therefore necessary to examine them
both.

The first alternative involves a demonstration either by direct
proof or by necessary deduction from proved or admitted facts
that the Belgian Government intended to achieve a situation
inconsistent with its international obligations, i.e. that in this
particular case it intended to drive out Chinn from the trans-
port business on the Congo either by concentrating the whole
of the transport business in Unatra’s hands or by rendering it

54
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 116

impossible for him to carry on. Nothing in the case suggests
that the contention put forward on behalf of the United
Kingdom is that the Belgian intention was to drive out
Chinn alone. No evidence of any such intention is produced,
and the story of the facts as detailed in the Memorial
shows that up to the moment when the Government of the
United Kingdom took up Chinn’s case, Chinn was associating
himself with other private transporters (mostly of Belgian
nationality) who were equally aggrieved by the Belgian
measures.

The relative smallness of Chinn’s business as compared with
the aggregate volume of river transport on the Congo makes
it inherently improbable that the Belgian Government would
conceive measures directed against him alone.

It may therefore be assumed that, when it is alleged that
the Belgian measures rendered it impossible or commercially
impossible for Chinn to carry on business, reference is made to
Chinn merely because he was the only British subject involved,
not because he was singled out for special treatment, and that
the contention is that the position was made impossible not
only for Chinn but for all private transporters.

As between the two alternatives indicated above—illegality
of the Belgian measures because of their intention and illegality
because of their necessary consequence—it seems on the whole
more probable that the case of the United Kingdom is that
they were illegal by reason of their consequences.

No attempt is made in the documents of the written proceed-
ings to adduce the evidence required to establish the illegality
of the Belgian measures on account of the intention with which
they were taken, i.e. to show that it was the intention of the
Belgian Government in adopting the measures of 1931 to
concentrate the river transport in the hands of Unatra. Inten-
tion is a question of fact—as to which proof is necessary—and
the burden of proof lies on the party making the allegation.
It is true that direct proof of intention is not usually forth-
coming: the proof must in most cases consist of deductions
from admitted or established facts, but where that is the case
the intention must be clearly deducible from the facts. Here
such facts as are admitted or established are insufficient to
render any such intention clearly deducible. In his reply the
Agent for the United Kingdom, it is true, suggested that there

55
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 117

was this second motive for the particular action taken by the
Belgian Government, viz. that it would benefit Unatra and
put an end to competition, but the statement is one which
must be read in the light of the rest of his speech.

If the intention to establish a monopoly for Unatra was the
essence of the case put forward by the United Kingdom against
the Belgian Government, it is incredible that the Memorial should
not treat a document such as that referred to in the third
footnote on page 10 of the Memorial as a “document in sup-
port” which should under Rule 40 be annexed to the Memorial
(i.e. in full).

The fair conclusion would seem to be that the case put for-
ward on behalf of the United Kingdom is not that the Belgian
measures were inconsistent with the international obligations
of that Government because they were intended to confer upon
Unatra a monopoly, but because their necessary consequence
and one which must have been foreseen was to create such a
monopoly.

If this conclusion is erroneous, and the case on behalf of
the United Kingdom is based upon the contention that the
Belgian measures were inconsistent with the international obliga-
tions of that Government because they were intended to
concentrate the whole of the river transport in Unatra’s hands,
the case with regard to the alleged de facto monopoly fails for
want of proof of the intention on which it is founded.

For these reasons I conclude that the contention of the United
Kingdom is that the Belgian measures were inconsistent with
the international obligations of that Government, because of
the consequences which they involved and which the Belgian
Government should have foreseen that they involved.

The measures themselves have already been explained in the
judgment of the Court. To appreciate the effect of them, how-
ever, it is desirable to add a few words as to the industry of
the colony.

The Belgian Congo is an area producing in great quantities
commodities which find their market in Europe. The exporter
depends for the prosperity of his business upon the price which
the goods realize on the European market. Out of this price
has to be paid the cost of transport to Europe; the higher
the cost of transport, the smaller the net price realized by the
exporter. It stands to reason in these circumstances that
the exporter in the Congo will patronize the business which
will transport his goods at the lowest rate.

If of two competing businesses one can say that he is now
able to transport goods at one franc per ton and the other that
he cannot do so, and must continue to charge the previous

56
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST . 118

rates, it is obvious that the former will get the business. The
general conditions to which both are subject will be identical ;
they will be subject to the same laws, the same regulations,
the same conditions or liability as regards insurance and car-
riage, the same rights to the use of. ports, wharves, pilots and
stevedores, the same dues, etc.: all will be identical, but the
one will get the cargoes to carry and the other will not.

}

All this is so obvious that the Court is entitled to assume
that the Belgian Government must have realized what the
consequences would be of the sweeping reductions in Unatra’s
transport rates which they effected by the decision of June 2oth,
1931. .

It is true that most upstream and some downstream traffic
was not affected by the reductions, but if this traffic had been
sufficient wherewith to carry on a business, Unatra would not
have incurred the losses it did in 1931 and 1932.

It follows therefore that the Belgian Government must have
realized that the effect of the June measure would be that
Unatra, carrying at one franc a ton, would get all the busi-
ness and a private transporter, such as Chinn, carrying at the .
old rates, would get none. Even if the Belgian Government
did not realize this at first, it was within a few days made
clear to them by the Socca Company at Antwerp and by the
Chamber of Commerce at Leopoldville.

Before turning to the questions whether the Belgian meas-
ures were or were not inconsistent with the international obliga-
tions of that Government, it is necessary to examine these
measures a little more clearly.

The decision of June zoth, 1931, embodied two elements:
the direction that the tarifis were to be reduced, as therein
stated, and the arrangement for the repayment of the losses
which each of the six companies concerned suffered as a result
of the reductions.

The so-called de facto monopoly of transport on the river
which Unatra are said to have secured as the consequence of
this measure would result from the first element—the reduc-
tion of the tariffs. Exporters would entrust their goods to
Unatra for carriage, because they would by this means get
them carried most cheaply. |

If Chinn had been able to reduce his charges to the same
extent, he could have protected himself by carrying goods at
the same rate as Unatra and keeping his clientèle, but that
he could not do. To carry goods at one franc per ton would

57
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST I19

have been ruin to him, just as it would have been to Unatra
if the Belgian Government had not reimbursed their losses.

The decision of June 2oth, 1931, being addressed to the six
companies concerned, was silent on the subject of extending
the same favourable treatment to private transporters if they
made corresponding reductions in their charges. Judging by
the terms of the letter of the Leopoldville Chamber of Com-
merce of June 27th, 1931, commercial circles in the Congo
must have had a shrewd suspicion that the Government did
not intend to accord the same treatment to the private trans-
porters, but the position was not certain. This is shown by
the letter referred to above which Socca (one of the Belgian
exporting firms which had organized its own transport fleet)
wrote to the Belgian Minister on June 26th, 1937, asking how
they could qualify for repayment of the losses they would
suffer, as they could not believe that the Belgian Government
intended to create a preferential régime for Unatra.

It was not until July 28th, 1931, that the Belgian Govern-
ment by letters addressed to Socca (Series C., No. 75) and to
the Chamber of Commerce at Leopoldville (Memorial, par. 24;
ibid.) refused to accord similar treatment: to private trans-
porters.

It follows that the concentration in the hands of Unatra of
the whole of the river transport trade resulted (if at all) from
the reduction of tariffs by the decision of June 2oth, 1931.
The injury to Chinn resulted (if at all) from the failure to
make any provision for repaying their losses to private trans-
porters who made similar reductions, and this omission only
became definitive as from July 28th, 1931.

There are certain subsidiary questions of fact which it is
desirable to dispose of in order to keep the legal issues clear.

The first is that the arrangement introduced by the deci-
sion of June 2oth, 1931, was temporary in character: it was
open to review at the end of three months. This circumstance
cannot affect the question whether the measures were incon-
sistent with Belgium’s international obligations. The duration
of the arrangement would certainly affect the amount of the
reparation, if the measure were illegal, but if a State is sub-
ject to engagement to do or not to do a certain thing, there
cannot be read into it a provision that for short periods there
shall be liberty to violate the engagement.

58
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 120

The second is that the decision of June 2oth provided that
the sums paid by the State to reimburse the losses: suffered
by the six Belgian companies concerned should be. repayable
to the State when the economic situation allowed. Clearly
this is not a circumstance which could affect Chinn or the
Government of the United Kingdom.

The third is that several of the Belgian companies at work
in the colony had previous to 1931 organized their own fleets
so as to be able to do their own transport work. It seems
that when they could, their fleets transported goods for other
people as well. The Belgian measures of 1931 affected these
companies in a way which differed slightly from the way in
which they affected Chinn or any other person who was not an
exporter and who devoted himself entirely to transport work.

A company which had sunk capital in organizing its own
fleet and had collected a personnel to man and run that fleet
would hesitate to abandon its fleet merely because temporarily
it could get its transport work done for it more cheaply by
Unatra under the decision of June zoth, 1931, than it could
do it for itself. It might feel that in the long run it would be
more advantageous to maintain its fleet and run it at a loss than
to get its merchandise carried gratuitously for a short time by
another concern,

If the companies which had organized their own fleets had
been British nationals, it would be necessary for the Court to
enquire as to how the Belgian measures affected each one of
them, but being Belgian, the effect of the measures upon them
is not a matter with which the Court need deal.

The difficulty which the position of these companies creates
is that both sides have endeavoured to establish their conten-
tions before the Court by the production of statistics as to the
volume of merchandise which private transporters carried on
the river after the measures of 1031 came into force. These
statistics include the goods transported by companies which for
a time at least kept their fleets going. Neither side accepts
the statistics put forward by the other, and so great is the
discrepancy between them that the Agent for the United King-
dom asked for the appointment of an “expertise’’ to investi-
gate the questions to which these statistics related. ‘

The Court has declined to appoint such an expertise.

8 59
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST I2I

In the view which I take of the case, such an appointment
would have been useless, as the results of the enquiry could
not affect the ultimate decision. What the United Kingdom
has to show is that Chinn was injured by measures which
were inconsistent with Belgium’s international obligations: such
proof would not be assisted by an enquiry as to the effect
which the measures had on the transport business of Belgian
companies which tried to keep their fleets going. It would
only result in an enquiry as to how much of its financial
reserves each company was able and willing to devote to
keeping its fleet in being.

I return to the question whether the Belgian measures of
1931 were or were not inconsistent with the international obliga-
tions of that country. It is maintained by the Government of
the United Kingdom that they were so; that they constituted
a violation of the Convention of Saint-Germain of I919, which
regulated relations between the United Kingdom and Belgium
in the Conventional Basin of the Congo, and that they ran
counter also to Belgium’s obligations under general interna-
tional law.

The latter contention is a short one which can be disposed
of rapidly.

It is maintained on behalf of the United Kingdom that, as
Chinn went to the Congo relying on the position assured to
him by treaty and set up a business there, and as the Belgian
measures destroyed his business and rendered it impossible for
him to carry on, his acquired rights were interfered with to an
extent and in a manner which is inconsistent with the admitted
principles of international law.

This contention is not in my opinion well founded.

Following the line of argument which Counsel for the United
Kingdom have put forward, it may be correct to say that Chinn
possessed under treaty.a right to carry on in the Congo a ship-
owning and ship-building business, but this right cannot be put
higher than that of.a right to make contracts for the transport
of goods on the river, or for the repairing or building of ships,
with any person in the Congo who desired to make a contract
with him. Chinn possessed no right, either under the Treaty of
Saint-Germain or under general international law, which entitled
him to find customers in the Congo, i.e. people who were
desirous of contracting with him. If the individuals with whom
Chinn would have liked to make contracts found that they
could get better terms elsewhere for the transport of their mer-
chandise or the repairing of their ships, they had just as much .
right to contract with persons other than Chinn, as Chinn had

60
“A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 122

to make contracts with them. Consequently, the fact that these
other individuals found it to their advantage not to contract
with Chinn, involved no violation by them of a right belonging
to him. Similarly, the decision of the Belgian Government
which rendered it more profitable for these persons to make
contracts elsewhere and not with Chinn interfered with no
acquired right of his.

If it could be shown on behalf of Chinn that some right
which he had already obtained to carry the goods of a parti-
cular merchant or to repair the ships of some particular
merchant had been infringed by the Belgian Government, as,
for instance, if he had had in existence a contract to carry
all the goods of such and such a person and the Belgian
Government had stepped in and prevented that person, no
matter how much he wished to do so, handing over his goods
to Chinn to transport, it would be right to say that an acquired
right of Chinn had been interfered with, but the facts do not
show any such position. Chinn’s right to fulfil existing contracts
for the transport of goods or the repair of ships, or to secure
new contracts to that effect if he could, was never interfered
with.

The more important argument advanced by the United King-
dom is that the Belgian measures ran counter to the Conven-
tion of Saint-Germain. This Treaty was concluded in 1919
as part of the peace settlement of that year. Its purpose appears
to have been to replace the Berlin and Brussels Acts by some-
thing more suitable to the conditions of the moment, while
maintaining the general principles which those instruments em-
bodied. By Article 13 the earlier Acts are abrogated as between
the Powers which are parties to the new Convention. Both
the United Kingdom and Belgium are parties to the Conven-
tion and have in this case treated it as the operative instru-
ment.

In these circumstances I do not propose to express any opin-
ion as to a question which, it is true, was not raised by the
Parties in this case, but which must strike any one who studies
the published procès-verbaux of the Berlin Conference of
1885. That question is whether both Belgium and the United
Kingdom had not already pledged themselves by the terms of
the Berlin Act not to terminate or to modify, even as between
themselves,. the provisions of that instrument except in agree-
ment with all the other States which were parties to it. Nor
do I propose to express any opinion as to what would be the

61
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST I23

effect of such a pledge, if it had been given, that is to say,
whether a new treaty made in violation of such a pledge would
be devoid of juridical effect, or whether it would merely be a
wrongful act entitling a State which was not a party to the
Convention of Saint-Germain, but was a party to the Berlin
Act, to demand reparation.

The stipulations of the Convention of Saint-Germain which
the Government of the United Kingdom alleges that the Bel-
gian Government violated by what it did in connection with
Unatra are those which obliged it to maintain in the Congo
commercial freedom and commercial equality, and also the pro-
visions of Article 5 relating to liberty of navigation and equal-
ity of treatment for craft.

If I appreciate correctly the Belgian arguments, that Govern-
ment does not dispute its obligations to apply in the Congo
the principles of liberty and equality of commerce and of liberty
of navigation ; its contention is that the measures taken in 1931
infringed none of these principles nor any of the stipulations of
the Convention of Saint-Germain, because they fell within the
“domaine de la gestion de la flotte nationale” and that this
domain lies outside the scope of the Treaty provisions.

On this latter point I agree with what is said in the judg-
ment of the Court. The Belgian arguments constitute an inade-
quate answer to the British contentions, if these contentions
are made out. In my view the more difficult question is whether
the June measure rendering transport by Unatra practically
gratuitous can be said, even if it did establish a monopoly in
fact for Unatra, to be inconsistent with “liberty of commerce”
or “liberty of navigation” or with ‘‘complete commercial equal-
ity”.

Liberty of commerce, freedom of commerce, liberty of trade
and freedom of trade are phrases which are used in the English
texts of the Berlin Act and the Convention of Saint-Germain
almost indiscriminately. I can see no practical difference between
them.

In the Convention of Saint-Germain there is no specific
provision in favour of freedom of trade. In this respect it
differs from the Berlin Act, Article 1 of which provides that in
the Congo the trade of all nations shall enjoy complete
freedom. All that the Convention of Saint-Germain provides for
in Article I is ‘complete commercial equality”, and yet there
is a provision in this same Article which looks as if it must
have been intended by the new Convention to keep, alive the

62
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 124

principle of freedom of trade laid down in the first Article of
the Berlin Act. This provision consists of the words at the
end of the Article, “but subject to the reservation specified in
the final paragraph of that Article”. The final paragraph of
Article 1 of the Berlin Act is that, “in extending the principle
of free trade to the eastern zone, the Conference Powers only
undertake engagement for themselves’, etc. If the authors
of the Convention of Saint-Germain deliberately kept alive
that reservation in the Berlin Act as to freedom of trade instead
of making a corresponding reservation as to the application of
the principle of complete commercial equality to the eastern
zone, it seems difficult to escape the conclusion that they
intended to maintain, after the Convention of Saint-Germain
came into force, this principle of liberty of trade. It is equally
difficult to believe that they intended the principle to apply
only in the eastern zone and not throughout the Conventional
Basin. I conclude, therefore, that this principle operates in the
Belgian part of the Congo, and that the Belgian Government
is still under obligation to the Government of the United
Kingdom to see that the trade of all nations enjoys complete
freedom.

The next question is whether a Government measure which
enables one transporter to carry goods on the Congo so cheaply
that he will attract all the business, violates the liberty of
commerce to which other transporters are entitled. What
exactly is meant by maintaining liberty of commerce ?

The conclusion to which I am led is -that this stipulation
was intended to prevent the imposition by a government of
obstacles or prohibitions—whatever their nature—to which a
trader must perforce submit, and that it is not contravened
by measures which leave him free to carry on his trade if he
can. The important word in this connection is the word
“liberty” or ‘freedom’.

The Belgian measure of June 2oth, 1931, reducing Unatra’s
transport charges, left the other transporters free to carry on
their business if they so wished and if they could. The ques-
tion whether they could depended on the extent of their
financial ressources—not upon any matter for which the Govern-
ment was responsible. The Government measure imposed no
obstacle to the carrying on of the business; at most it made
it unprofitable.

63
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP.- SIR CECIL HURST 125

The argument advanced on behalf of the United Kingdom
is that the Belgian measures of 1931 made it commerctally
impossible for Chinn to carry on his business ; when analyzed
this only means that these measures prevented him from earn-
ing any profit, because the cargoes available for transport out
of the carriage of which the profits would have been earned
all went to a competitor with whom he could not compete.
They did not place Chinn in such a position that he was not
at liberty to carry on his business if he so desired.

Inability to make a profit is a circumstance which may
equally well arise from the superior activities of a commercial
competitor. It certainly cannot have been the intention of the
Berlin Act to eliminate trade competition in the Congo, but if
the freedom of trade assured by the Berlin Act could be inter-
preted as entailing an obligation on the Government not to take
a particular measure on the sole ground that it would prevent
the earning of a profit by a particular business carried on in
the Congo, it would have to be interpreted as obliging the
territorial Government to exclude trade competition.

For these reasons the reduction of Unatra’s tariff to one franc
a ton, even if it did result in that Company getting all. the
business, did not infringe the liberty of commerce to which
Chinn was entitled.

The Belgian measures are also alleged to infringe the principle
of liberty of navigation.

In this case there is no doubt as to the particular treaty
stipulation applicable: liberty of navigation is provided for in
Article 5 of the Treaty of Saint-Germain.

The difficulty in accepting this argument arises from the
fact that, as in the case of liberty of comméfce, what a stipu-
lation in favour of lbervty of navigation seems to exclude is the
imposition by the Government of some direct obstacle in
the way of the use of the ship or of the business on which the
ship was employed, something to which the ship-owner must
submit, whether he likes it or not, something which interferes
with his liberty. Nothing of the kind is to be found in the
Belgian measures. Chinn was as much at liberty to send his
ships up and down the Congo after July, 1931, as he was
before.

A separate argument can be founded on the second paragraph

of Article 5, which says that craft belonging to nationals of
the signatory Powers shall be treated in all respects on a footing

64
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 126

of perfect equality; but here again it is difficult to see how
the Belgian measures infringed this provision. Even after
July ist, when the reduced tariffs on Unatra came into oper-
ation, there was nothing in the evidence submitted by the
United Kingdom to show that any difference was made between
the treatment meted out to the ships of the Unatra fleet and
those of private transporters.

The Memorial also maintains that the Belgian measures
infringed the ‘complete commercial equality’’ between the
respective nationals of the signatory Powers enjoined by Article 1
of the Treaty of Saint-Germain.

This argument is used in paragraphs 40 and 44 to attack
the Belgian measures so far as they resulted in the de facto
monopoly for Unatra and in paragraph 45 as an alternative
argument based on the discrimination involved in “granting a
subsidy to Unatra alone”, ie. in the refusal to undertake to
repay to Chinn as a private transporter the losses which were
to be repaid to Unatra if goods were carried at one franc a
ton. With this second contention I deal later on.

As regard the first contention, that advanced in paragraphs 40
and 44, the argument differs but little from that based on the
right to liberty of commerce. So long as the Government
measures left all transporters (including both Chinn and Unatra)
free to carry on their business, the reduction of tariffs imposed
upon Unatra did not infringe the commercial equality prescribed
by the Treaty of Saint-Germain.

The general conclusion is therefore that the reduction of Una-
tra’s transport rate by the Belgian decision of June zoth, 1931,
was not inconsistent with the liberty of commerce, the liberty
of navigation or the commercial equality which Belgium was
obliged to maintain in the Congo, even though the effect of the
reduction was bound to be that exporters would give their
cargoes to Unatra and not to a private transporter like
Chinn.

That disposes of the argument founded on the so-called de
facto monopoly.

There remains the alternative contention that the Belgian
measures amounted to discrimination in favour of Unatra and
against Chinn, ie. that by refusing to extend to the private
transporters, including Chinn, the arrangement for the repay-

65
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 127

ment of losses promised to Unatra in the June 2oth decision,
the Belgian Government failed to maintain that complete com-
mercial equality between the nationals of the signatory Powers
which they were bound by Article 1 of the Convention of
Saint-Germain to do.

The June 2oth, 1931, decision of the Belgian Colonial Minister
said nothing about the question of extending a similar arrange-
ment to other transporters. It was not until July 28th that
the Government’s refusal to do so was published. The discrim-
ination, therefore, if any, did not result from the decision of
June 2oth, but from the action taken on July 28th. The lat-
ter measure, however, is equally included in the reference to
the Court.

The question is whether the Government’s refusal to extend
the arrangements for the repayment of losses to Chinn as a
private transporter was a violation of Article x of the Con-
vention.

It has not been disputed by the Belgian Counsel that one
franc a ton was not an economic transport rate. It is obvious
that a rate which entailed on Unatra in 1932 losses of over
12,000,000 francs was not a charge high enough to enable a
private transporter to make his business pay, even allowing for
the up and downstream business not touched by the decision:

It is equally obvious that a private transporter who, like Chinn,
was not an exporter on his own account, would get no cargoes
to transport unless he carried them at the same rate as Unatra.
Indeed it is admitted by the Belgian Government that these
sweeping reductions were only made in order to save the indus-
try of the colony, that is to say that it must have been assumed
either that exporters generally would patronize Unatra and so
get the benefit of Unatra’s reduction, or that the private
transporters would make corresponding reductions—otherwise
the industry of the colony would not be saved.

For the Government to oblige one transport concern by a
direct order to reduce its transport charges and to agree to
reimburse the resulting losses, and to oblige another transport
concern indirectly to make similar reductions in order to save
its business and to refuse to reimburse the resulting losses,
cannot be said to amount to maintaining between the two a
complete commercial equality.

66
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 128

That alone, however, is not sufficient to constitute a violation
of the Convention of Saint-Germain. What Article 1 obliges the
signatory Powers to maintain is complete commercial equality
“between their respective nationals and those of States Members
of the League....’’.

Chinn’s nationality was British, and Unatra’s was Belgian.
Is this discrimination’ between an individual British subject
and the group of Belgian companies to whom the decision of
June 2oth was addressed, sufficient to fulfil the requirements
of Article 1? Or must the discrimination be shown to be based
‘on nationality ?

The judgment adopts the latter interpretation. I am not
able to share this view. In my opinion it is not necessary to
show that the discrimination was based on nationality, in the
sense that the differentiation was made because the persons
possessed a particular nationality.

Such a requirement would materially reduce the scope of the
application of Article x.

The wording of the Article supports the larger interpretation.
The equality is to be maintained “between their respective
nationals and those of States...” (entve leurs ressortissants respec-
tifs et ceux des Etats....). Tf any conclusion can be drawn from
the use of the phrase “‘respective nationals’ instead of saying
“undertake to maintain between their nationals respectively and
those of States....”, it is that the parties to the Treaty intended
to ensure the position of their nationals individually.

The wording of other articles in the Treaty prohibiting differ-
entiation supports the view that what Article 1 is aimed at is
the protection of individual equality.

Article 3 provides that nationals of the territorial Power and
of other Powers shall enjoy without distinction equal treatment
and the same rights as regards protection of persons and effects
and as regards property and professions. Clearly this is an
Article which guarantees individual equality: so does Article 2
which excludes differentiation as regards merchandise and vessels.
When Article 2, paragraph 2, and Article 5, paragraph 2, are
read together, one sees that the equality of treatment guar-
anteed to craft by Article 5 must be individual equality. This
is a conclusion of some interest, because the wording of this
paragraph of Article 5 is much the same as that of Article 1.

An additional argument is to be found in the fact that the
liberty of commerce stipulated in the Berlin Act must have
ensured individual liberty. Complete commercial equality under
the Berlin Act followed from the liberty of commerce so promised,
and therefore must have been individual liberty. The words

9 67
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 129

in the fourth paragraph of the Preamble of the Treaty of Saint-
Germain as to the application of the principles of the Berlin
Act render it unlikely that the Powers intended by Article 1
to admit a sweeping change in the basis of the commercial
equality which their nationals had enjoyed under the Berlin
Act.

.Another reason is to be found in the fact that, as between
Belgium and some of the European Powers, it is the Berlin
Act which still governs matters in the Congo. The nationals
of these Powers enjoy complete commercial equality in the
Congo thereunder. It seems improbable that the Powers who
became parties to the later Treaty can have intended that their
nationals should enjoy a régime of commercial liberty and
equality less favourable than that enjoyed by those who remained
bound by the Berlin Act.

A still further reason is to be found in the fact that, if Arti-
cle 1 excludes only commercial differentiation based on nation-
ality, it must be taken to admit commercial differentiation
based on race, colour, or religion.

These reasons justify the view that what Article 1 of the
Convention of Saint-Germain ensures is an individual commer-
cial equality.

As above said, the refusal to extend the repayment of losses
to private transporters was inconsistent with such individual
commercial equality. Therefore, so far as the Belgian measure
embodied in the decision of July 28th, 1931, applied to Chinn, it
was inconsistent with the international obligations of Belgium
to the United Kingdom.

To this extent the answer to the first question put to the
Court should in my view be in the affirmative.

In the above statement of my views, no reference has been
made to Chinn’s ship-building yard.

The shipyard part of the case of the United Kingdom fails
in my opinion for the reason that the damage is too remote.
Assuming that the Belgian Government acted in contravention
of Article x of the Convention of Saint-Germain in that they
failed to accord equal treatment to Chinn in the matter of
repaying the losses entailed upon him by his being obliged to
transport cargoes at one franc a ton in order to save his busi-
ness, that Government would not be liable to make reparation for
such breach of treaty beyond the loss which could reasonably be

68
A./B. 63 (CHINN).—DISS. OP. SIR CECIL HURST 130

foreseen as the direct or necessary consequence of the violation
of the Convention. The injury to Chinn’s ship-building business
falls outside the scope of this principle.

(Signed) C. J. B. Hurst.

69


a Ee

152

ANNEX.

DOCUMENTS SUBMITTED TO THE COURT.

A.—DOcUMENTS SUBMITTED ON BEHALF OF THE FRENCH GOVERNMENT.

Pro memoria of March 28th, 1899, delivered to Prince George by the
Consuls-General of France, Great Britain, Italy and Russia at Canea.

Note verbale delivered on September roth, 1911, by the French Embassy
at Constantinople to the Imperial Ministry for Foreign Affairs.

Note verbale delivered on October 25th, 1911, by the Imperial Ministry
for Foreign Affairs to the French Embassy at Constantinople.

Letter dated April 12th/25th, 1911, from the Financial Adviser of the
Cretan Revolutionary Administrative Commission to the Agency of Light-
houses.

Treaty of Peace signed at London on May 17th/30th, 1913, between
Bulgaria, Greece, Montenegro, Serbia and Turkey (Arts. 4 and 5).
Treaty of Peace signed at Athens on November 1st/r4th, 1913, between
Greece and Turkey (Art. 15).

Decision of the Powers notified to the Greek Government on February 13th,
IQI4.

Treaty of Peace signed at Lausanne on July 24th, 1923 (Art. 12).
Protocol XII relating to certain concessions granted in the Ottoman
Empire, attached to the Treaty of Lausanne of July 24th, 1923.

Note verbale of July 17th, 1934, submitted by the Greek Ministry for
Foreign Affairs to the Legation of the French Republic.

Letter from the Lighthouse Administration to the Minister of Marine
(Oct. 4th, rort).

Letter from Musurus Pasha to Lord Granville (Aug. 9th, 1884).
Summary of Lord Granville’s note (Nov. 5th, 1884).

Letter from M. Collas to the Minister of Marine (Aug. 30th, 1884).
Telegram from M. Madrilly to M. Naman (Sept. 1st, 1884).

Letter from M. Naman to the High Commissioner of Cyprus (Sept. 6th, 1884).
Note by the French Government’s Agent, dated July 3rd, 1937, with
annexes relating, respectively, to the question of the flags in the island
of Crete in i913 (the Yarmouth incident, Feb. 14th, 1913), to the
operation of the lighthouses in Samos and to the political situation
in the island of Samos in 1912.

B.—DocUMENTS SUBMITTED ON BEHALF OF THE GREEK GOVERNMENT.

Letter from the French Ambassador at St. Petersburg to the French
Minister for Foreign Affairs (April 19th, 1897).

Letter from the French Minister for Foreign Affairs to the French
Ambassador at St. Petersburg (April 15th, 1897).

Draft provisional settlement for Crete (Dec. 18th, 1897).

Extract from the provisional régime for Crete (Aug. 23rd, 1898).

Pro memoria delivered to King George by the Ministers of the four
Great Powers at Athens on November 26th, 1898. |

Speech delivered by Prince George to the Cretan Assembly on Febru-
ary 20th, 1899.

62
A./B. 7I.—-LIGHTHOUSES IN CRETE AND SAMOS 153

Communication to the Sublime Porte by the Ambassadors at Constanti-
nople of the four Great Powers concerning the appointment of Prince
George (Nov. 3oth, 1808).

Remarks by the representatives of the four Great Powers at Rome on
the draft of the Cretan Constitution (March and April 1899).

The Cretan Constitution of April 29th, 1890.

Pro memoria delivered to the King of Greece by the Ministers of the
four Great Powers at Athens on August Ist/14th, 1906.

The Cretan Constitution of February 8th, 1907.

Extract from the (unratified) Treaty of London of May 17th, 1913.
Extract from the Treaty of Athens of November Ist/14th, 1913.
Extract from the Treaty of Bucharest of July 28th/August roth, I913.
Letter from the French Ambassador at Berlin to the French Minister
for Foreign Affairs (March 1oth, 1898).

Letter from the French Minister for Foreign Affairs (March 27th, 1898).
Minute by the representatives of the four Great Powers at Rome on
the customs autonomy of Crete (July Ist, 1899).

Treaties of June 4th, 1878, and July ist, 1878, concerning the island
of Cyprus.

Letter from the Office of the Colonial Secretary of Cyprus to the Greek
Consul at Larnaca (Sept. 7th, 1935; im English, with French transl.).
Letter from the aforesaid Office (Oct. 14th, 1935; in English, with French
transl.).

Hatt of December 22nd, 1832, concerning the island of Samos.

Hatt of September 16th, 1852, concerning the aforesaid island.
Proclamation of the union of Crete with Greece (Sept. 24th, 1908).
Decision of the Cretan Parliament (Sept. 30th, 1908).

Declaration of the protecting Powers (Sept. ist/14th, 1911).

Decree of the Cretan Revolutionary Assembly (March 2nd, 1912).
Declaration made by the Greek Government to the Cretan Government
(Oct. Ist, 1912).

Appointment of M. Dragoumis as Governor-General of the island of
Crete (Oct. 11th, 1912).

Preliminaries of peace submitted to the Balkan Allies (March 2zoth,
1913).

Preliminaries of peace submitted to the Ottoman Government (March 31st,
1913).

Acceptance by Turkey of the preliminaries of peace (April ist, 1913).
Report of the Financial Adviser of Crete (Jan. 7th, 1905).

Idem (Jan. 23rd, 1906). .

Proclamation of the protecting Powers to the people of Crete (July roth/
23rd, 1906).

Declaration of the protecting Powers with regard to lighthouse dues
(May roth, 1912).

Note by the assistant Agent of the Greek Government, dated July 3rd,
1937, concerning the political situation in the island of Samos in 1912.

63