626

DECLARATION OF JUDGE KOOIJMANS

Philippines must not only demonstrate how legal interest may be affected
but also provide clarity about its nature and source — Reluctance to address
issues which are relevant for plausibility of claim ~~ Existence of legal interest
insufficiently: demonstrated.

Considerations of judicial policy — Third-party intervention and consensual
basis of jurisdiction — Desirability of strict requirements for specification of
legal interest.

1. I wholeheartedly agree with the Court’s finding that the Philippines
has not discharged its obligation to convince the Court that specified
legal interests may be affected in the particular circumstances of this case
(paragraph 93 of the Judgment) and that consequently the Philippine
Application for permission to intervene cannot be granted.

2. In my opinion, the Philippines has convincingly demonstrated that
it has a prima facie interest in the case between Indonesia and Malaysia
concerning the sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan, two
islands which are located off the coast of North Borneo (or the State of
Sabah as it is nowadays called), to (part of} which the Philippines claims
title. As its interest of a legal nature, it has indicated “the appreciation by
the Court of the Treaties, agreements and other evidence to be furnished
by the Parties which have a direct or indirect bearing on the matter of the
legal status of North Borneo”.

3. The Philippines contends that its interest would be affected were the
Court to interpret these treaties and agreements as conferring title to the
territory of North Borneo on Malaysia or as confirming such title. The
Court, however, rightly concludes from the text of the various instru-
ments and from the statements of Indonesia and Malaysia during the
oral hearings in the present phase of the proceedings that there is no evi-
dence that the legal interest of the Philippines may be affected by a deci-
sion of the Court in the main case, since none of these instruments is a
source of title over the territory of North Borneo. Nor does the Philip-
pines assert that they do, with the exception of the 1878 Sulu-Overbeck
grant which, however, did not include the two islands at issue in the case
before the Court and is, anyhow, not relied on by either Indonesia or
Malaysia as a source of title to Pulau Ligitan and Pulau Sipadan (para-
graph 66 of the Judgment).

4. There is, however, another element which in my view deserves more
attention than it has been given by the Court. In paragraph 60 of the
Judgment it is stated that

55
627 PULAU LIGITAN AND PULAU SIPADAN (DECL. KOOIJMANS)

“the Philippines may not introduce a new case before the Court nor
make comprehensive pleadings thereon, but must explain with suffi-
cient clarity its own claim of sovereignty in North Borneo and the
legal instruments on which it is said to rest” (emphasis added).

This requirement is in conformity with the objects of the intervention
sought by the Philippines, viz., to preserve and safeguard its legal and
historical rights to the territory of North Borneo and to inform the Court
of their nature and extent. The Court, however, has not given a follow-up
to the statement just quoted, nor has it determined whether the Philip-
pines has provided sufficient clarity about its own claim.

5. It is not contested between Indonesia and Malaysia, on the one
hand, and the Philippines, on the other, that there is a dispute between
Malaysia and the Philippines concerning sovereignty over North Borneo
(even if that dispute has been dormant for the last 20 years). In the 1963
Manila Accord, the three countries took note of the Philippine claim and
agreed to exert their best endeavours to bring the claim to a just and
expeditious resolution by peaceful means.

6. The fact that the existence of the claim is recognized does not, how-
ever, relieve the Philippines of the obligation to explain that claim with
sufficient clarity and the legal instruments on which it is said to rest, and
I am not at all convinced that the Philippines has complied with that obli-
gation.

7. {t has repeatedly explained that title to North Borneo under the
1878 Sulu-Overbeck agreement remained with the Sultan of Sulu
uninterruptedly until 25 November 1957, when the grant was terminated
by the Sultan, and thereafter until 1962 when the heirs of the Sultan trans-
ferred the title to the Philippines. It was explicitly stated by counsel for
the Philippines that the Philippines own title dates back no further than
1962 and is not derived from its legal predecessors, Spain and the United
States of America.

8. Although explicitly invited to do so by counsel for Malaysia, the
Philippines, however, did not provide sufficient clarity about a number of
highly relevant issues; for instance, how did the Sultanate of Sulu survive
a number of events, which took place at the end of the nineteenth and in
the first half of the twentieth century, as an entity able to hold sovereign
rights? What was the legal nature of the instrument through which sov-
ereignty was transferred to the Philippines? How could the Philippines
express a legal interest in or even manifest a claim to North Borneo
before 1962, the year it allegedly obtained its title?

9. Now, it may be said that such issues should not be discussed during
the Application proceedings, but that they belong to the merits phase,
once the intervention is granted. That may be true in so far as such ques-
tions amount to refutations of the claim. But in my opinion, this is not

56
628 PULAU LIGITAN AND PULAU SIPADAN (DECL. KOOWMANS)

the case as far as the questions just mentioned are concerned, even if they
have been formulated by Malaysia, the opponent of the Philippines in the
dispute over North Borneo. These questions serve to provide the Court
with sufficient clarity about the claim and that clarity is needed “to make
concrete its submission that it has an interest of a legal nature which
might be harmed by the reasoning of the Court”, to quote again para-
graph 60 of the Judgment; they, therefore, properly have to be answered
during the Application phase of the procedure, since they do not bear on
the soundness of the claim, but on its plausibility.

10. The failure to explain with sufficient clarity its own claim and the
underlying legal instruments is therefore an argument which is additional
to the Court’s finding that the treaties and agreements furnished by the
Parties either form no part of the arguments of the Parties in the main
case or do not bear on the issue of retention by the Sultanate of Sulu of
sovereignty over North Borneo; in combination, both lead to the conclu-
sion that the Philippines has not been able to demonstrate that its legal
interest may be affected by the Court’s decision.

11. In my opinion, it would have been preferable if the Court had
explicitly stated that the Philippines has not explained with sufficient
clarity its own claim in spite of its purported intention to inform the
Court of the nature and extent of the rights which may be affected by the
Court’s decisions. This point is not merely of theoretical importance, but
it also has practical implications.

12. Fear is sometimes expressed that a liberal policy of granting per-
mission to intervene might encourage States to attempt to intervene more
often, which might lead to a situation at odds with the system of consen-
sual jurisdiction; moreover, the risk of potential interventions might
make States parties to a dispute less inclined to conclude a Special Agree-
ment to submit that dispute to the Court.

13. This line of reasoning is certainly not without ground; it seem-
ingly, however, overlooks the fact that the discretion conferred upon the
Court by Article 62, paragraph 2, of the Statute is not a

“general discretion to accept or reject a request for permission to
intervene for reasons simply of policy. On the contrary . . . [the
Court’s task] is to determine the admissibility or otherwise of the
request by reference to the relevant provisions of the Statute.” (Con-
tinental Shelf (TunisialLibyan Arab Jamahiriya), Application for
Permission to Intervene, Judgment, LC.J. Reports 1981, p. 12,
para. 17.)

Judicial policy alone therefore cannot allay the fears just mentioned.

14. The all-important criterion mentioned in Article 62, paragraph 1,
of the Statute is the legal interest. In this respect, the legal interest itself is

37
629 PULAU LIGITAN AND PULAU SIPADAN (DECL. KOOIJMANS)

as important as the risks to which it may be exposed by the Court’s deci-
sion if the intervention is not granted, and this is clear from the Court’s
jurisprudence in previous cases. With all due respect, I have the impres-
sion that in this case the Court has concentrated too much on the second
aspect.

15. In cases of requests for permission to intervene, the alleged legal
interest will often not be a separate legal claim of the would-be inter-
vener, whether that claim reflects an interest in the subject-matter of the
main case or not. Parties to a dispute will, however, be extra-sensitive
with regard to potential interveners which present as their legal interest a
claim against one or both of them. In such cases, the Court should, for
reasons of judicial policy, already give special attention to the plausibility
of the claim and thereby to the specificity of the legal interest. In this
respect, it is highly relevant that the Court has explicitly stated that a
State which relies on an interest of a legal nature other than in the sub-
ject-matter of the case itself necessarily bears the burden of showing with
a particular clarity the existence of the interest of a legal nature which it
claims to have (paragraph 59 of the Judgment).

16. In the present case the Philippines has, in my opinion, failed to
make its claim sufficiently plausible by not providing answers to highly
pertinent questions which were put during the oral proceedings. I regret
that the Court has not explicitly said so. A State which wishes to inter-
vene should know that, in order to be allowed to do so, it must establish
with fully convincing arguments the legal interest which may be affected
by the Court’s decision.

(Signed) P. H. KOOïMaANSs.

58


208

SEPARATE OPINION OF JUDGE ODA

I

1. I voted in favour — albeit reluctantly — of the Order which was
very nearly unanimously adopted.

However, I find it incorrect that the Court has decided, at this stage
and in the form of a Court Order, that “the counter-claim presented by
the United States in its Counter-Memorial is admissible as such and
forms part of the current proceedings” (Order, p. 206, para. 46 (A)).

I feel that the Court’s decision in this Order sets a rather unfortunate
precedent in its jurisprudence relating to counter-claims.

II

2. In the current case concerning Oil Platforms, which was presented
unilaterally by Iran against the United States on 2 November 1992, Iran
submitted its Memorial on 8 June 1993. While the United States, on
16 December 1993, presented its preliminary objection to the jurisdiction
of the Court (within the time-limit fixed by the Court for the submission
of the Counter-Memorial), the Court in its Judgment of 12 December
1996 rejected that objection and found that “it has jurisdiction, on the
basis of Article XXI, paragraph 2, of the Treaty of 1955, to entertain the
claims made by [Iran] under Article X, paragraph 1, of that Treaty” (Oil
Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States of America), Pre-
liminary Objection, C.J. Reports 1996, p. 821, para. 55 (2)).

Within the time-limit fixed by the President of the Court for the sub-
mission of the Counter-Memorial, the United States, on 23 June 1997,
filed its Counter-Memorial entitled “Counter-Memorial and Counter-
Claim”. In its submission, the United States requests, on the one hand,
that the Court adjudge and declare “[t]hat the United States did not
breach its obligations to [Iran] under Article X (1) of the Treaty” and
that “the claims of [Iran] are accordingly dismissed”. On the other hand,
Part VI of the United States Counter-Memorial sets forth its counter-
claim and in its submissions the United States requests, with respect to its
counter-claim, that the Court adjudge and declare:

“1. That in attacking vessels, laying mines in the Gulf and otherwise
engaging in military actions in 1987-1988 that were dangerous and

22
209 OIL PLATFORMS (SEP. OP. ODA)

detrimental to maritime commerce, [Iran] breached its obligations
to the United States under Article X of the 1955 Treaty, and

2. That [Iran] is accordingly under an obligation to make full repa-
ration to the United States for violating the 1955 Treaty in a
form and amount to be determined by the Court . . .”

3. Several months passed and the Court has not taken any action so
far. The Court did not order a second round of written pleadings (in
other words, the submission of a Reply by Iran and a Rejoinder by the
United States) since the counter-claim was presented in the Counter-
Memorial of the Respondent party on 23 June 1997.

In fact, in a letter dated 2 October 1997 addressed to the Registrar of
the Court, which was, in part, a response to the contention contained in
the letter dated 23 June 1997 from the Agent of the United States filed at
the same time as its Counter-Memorial, the Agent of Iran stated:

“I should . . . observe that Iran has serious objections to the
admissibility of the United States’ counter-claim. It is Iran’s position
that the counter-claim as formulated by the United States does not
meet the requirements of Article 80 (1) of the Rules. Iran requests a
hearing on this question, as provided for in Article 80 (3) of the
Rules.”

On 17 October 1997, after the exchange of the above-mentioned letters
of the Agents of both Parties through the Registrar of the Court, the Act-
ing President in the present case held a meeting with the Agents of the
Parties in order to ascertain their views as to the further proceedings in
the case. According to the United States letter of 20 October 1997 “it was
discussed [at that meeting] that the two Parties may be ordered by the
Court to file submissions regarding the United States Counter-Claim”
(emphasis added). It is also known from the text of the present Order,
however, that at that meeting “the two Agents agreed that their respec-
tive Governments would submit written observations on the question of
the admissibility of the United States counter-claim” (emphasis added)
and that “the Agent of Iran envisaged that his Government would then
present oral observations on the question”.

In that letter dated 20 October 1997 addressed to the Registrar, the
Agent of the United States stated that

“the United States understands that any order by the Court will
limit the filing of these submissions to the issue set forth in Rule 80 (3)
of the Rules of the Court, in other words, to the connection of
the counter-claim to Iran’s claim”.

In his letter of 27 October 1997 to the Registrar, prepared in response to
the Registrar’s request of 21 October 1997, the Agent of Iran made it

23
210 OIL PLATFORMS (SEP. OP. ODA)

clear that he did not share the views of the United States that Iran’s sub-
missions should have been limited to the issue set forth in Article 80, para-
graph 3, of the Rules. Iran was of the view that “a counter-claim may
only be presented provided that it is directly connected with the subject-
matter of the claim of the [other] party and that it comes under the juris-
diction of the Court”.

4. By invitation of the Registrar in the above-mentioned letter dated
21 October 1997, Iran, on 18 November 1997, forwarded a document
entitled “Request for Hearing in Relation to the United States Counter-
Claim Pursuant to Article 80 (3) of the Rules of Court” in which Iran
stated:

“[ran] hereby requests a hearing pursuant to Article 80, para-
graph 3, of the Rules of Court in order to allow the Court to deter-
mine whether or not the United States Counter-Claim should be
joined to this Case”.

On 18 December 1997, the United States, in response to the Registrar’s
invitation in the above-mentioned letter to set forth its views within a
month of receiving Iran’s statement, submitted “Views on Iran’s ‘Request
for Hearing in Relation to the United States Counter-Claim Pursuant to
Article 80 (3) of the Rules of Court’”, in which the United States stressed
that

“[tlhe thrust of Iran’s position is not whether the US counter-claim is
connected to the subject matter of Iran’s claim, but whether there is
a valid US counter-claim at all. The Court cannot make such a
determination at this stage of the proceedings. It certainly should
not allow Iran to avoid responding to the merits of the US
counter-claim”

and that “the Court should now decide to join the questions presented by
the US counter-claim to the original proceeding” {ibid.). The United
States was of the view that “no oral proceeding is required in connection
with such a decision” (ibid. ) and “[t]here is . . . no need for an oral pro-
ceeding under Article 80 (3)” (ibid. ).

Since 18 December 1997, there was no further development at the
Court until 10 March 1998, the date on which Iran was informed by
this Order, without being given the requested opportunity to be heard,
“that the counter-claim presented by the United States in its Counter-
Memorial is admissible as such and forms part of the current pro-
ceedings” (Order, p. 206, para. 46 (A)).

24
211 OIL PLATFORMS (SEP. OP. ODA)
Ili

5. This procedure strikes me as irregular, if I may say so, in the light of
the jurisprudence of this Court, as well as of its predecessor, the Perma-
nent Court of International Justice.

A “counter-claim”, as one of the incidental proceedings of the Court,
has featured not in the Statute itself but in the Rules of Court since the
time of the Permanent Court of International Justice. At its inception in
1946, the International Court of Justice included a “counter-claim” in its
1946 Rules of Court, Article 63 of which read:

“When proceedings have been instituted by means of an applica-
tion, a counter-claim may be presented in the submissions of the
Counter-Memorial, provided that such counter-claim is directly con-
nected with the subject-matter of the application and that it comes
within the jurisdiction of the Court. In the event of doubt as to the
connection between the question presented by way of counter-claim
and the subject-matter of the application the Court shall, after due
examination, direct whether or not the question thus presented shall
be joined to the original proceedings.”

This same text remained in the Rules, as amended in 1972, as Article 68.
That text was redrafted, without great modification to the substance, in
the new 1978 Rules, as Article 80:

“1. A counter-claim may be presented provided that it is directly
connected with the subject-matter of the claim of the other party and
that it comes within the jurisdiction of the Court.

2. A counter-claim shall be made in the Counter-Memorial of the
party presenting it, and shall appear as part of the submissions of
that party.

3. In the event of doubt as to the connection between the question
presented by way of counter-claim and the subject-matter of the
claim of the other party the Court shall, after hearing the parties,
decide whether or not the question thus presented shall be joined to
the original proceedings.”

6. Throughout the entire history of the present Court, there have been
only two other cases (except for the quite recent case concerning Applica-
tion of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of
Genocide, in which case an Order on a relevant matter has been issued
during the past few months) when counter-claims were presented during
the proceedings.

In the Asylum case (presented unilaterally by Colombia against Peru
on 15 October 1949), which was the first case at the International Court
of Justice to deal with the issue of counter-claims, the Respondent,
Peru, in replying to Colombia’s Memorial of 10 January 1950, filed its
Counter-Memorial on 21 March 1950 in which it presented its counter-

25
212 OIL PLATFORMS (SEP. OP. ODA)

claim. In its submissions, Peru requested the Court to set aside the submis-
sions of the Applicant, in which Colombia asks the Court to adjudge
and declare:

“I. That the Republic of Colombia, as the country granting
asylum, is competent to qualify the offence for the purpose of the
said asylum, within the limits of the obligations resulting in particular
from the Bolivarian Agreement on Extradition of 18 July 1911, and
the Convention on Asylum of 20 February 1928, and of American
international law in general.

II. That the Republic of Peru as the territorial State, is bound, in
the case now before the Court, to give the guarantees necessary for
the departure of . . . Haya de la Torre from the country, with due
regard to the inviolability of his person.” (Z C.J. Pleadings, Asylum,
Vol. L p. 43.) [Translation by the Registry. ]

With respect to its counter-claim, Peru requested the Court to adjudge
and declare

“Tas a counter-claim under Article 63 of the Rules of Court, and in
the same decision,] that the asylum granted by the Colombian
Ambassador at Lima to . . . Haya de la Torre was contrary to
Article 1, paragraph 1, and Article 2, paragraph 2, item 1 (inciso
primero), of the Convention on Asylum signed at Havana in 1928”
(ibid., p. 164 [translation by the Registry ]).

In its Reply of 20 April 1950, Colombia expressed its views on the
counter-claim, although Colombia did not address explicitly the question
whether there existed a direct connection with the subject-matter of the
claim of the other party, and stated

“To sum up, the Government of Peru has not succeeded in estab-
lishing its counter-claim concerning the alleged violation of Ar-
ticles 1, paragraph 1, and 2, paragraph 2, item 1 (inciso primero) of
the 1928 Havana Convention on Asylum, by the Colombian Ambas-
sador at Lima as resulting from the ‘grant’ of asylum to... Haya de
la Torre.” (bid., p. 386.) [Translation by the Registry].

In its Rejoinder of 15 June 1950 (ibid., p. 425), as in its Counter-
Memorial, Peru submitted its request to the Court to reject the Colom-
bian submission and to adjudge in relation to its counter-claim in the
same manner as in its Counter-Memorial (ibid., p. 442).

The issues relating to the counter-claim of Peru were extensively dis-
cussed in parallel with the original submission of Colombia in the two
rounds of oral proceedings held from 26 September 1950 to 9 October
1950. At those oral proceedings Peru submitted its final submissions, pre-
sented by Georges Scelle, which were essentially the same as the previous

26
213 OIL PLATFORMS (SEP. OP. ODA)

submissions in its Counter-Memorial and Rejoinder, but with one addi-
tion in the last line, which reads that “in any case the maintenance of the
asylum constitutes at the present time a violation of that treaty” (C.J.
Pleadings, Asylum, Vol. IL, p. 192 [translation by the Registry ]).

In the Judgment of 20 November 1950, the Court, regarding Peru’s
counter-claim, (i) “[rJejects it in so far as it is founded on a violation of
Article 1, paragraph 1, of the [1928 Havana] Convention on Asylum”
and (it) “[flinds that the grant of asylum by the Colombian Government
to... Haya de la Torre was not made in conformity with Article 2, para-
graph 2 (‘First’), of that Convention” (7 C.J. Reports 1950, p. 288).

7. In the case concerning Rights of Nationals of the United States of
America in Morocco presented unilaterally by France against the United
States on 27 October 1950, France submitted its Memorial on 1 March
1951 in which it made submissions relating, inter alia, to the privileges
that were to be enjoyed by United States nationals in Morocco, which
privileges arose from the 1836 Treaty, to the existence of the consular
jurisdiction over United States nationals and to the extent of that consu-
lar jurisdiction, and to the effect of the 1948 Decree relating to consump-
tion taxes upon United States nationals.

The United States raised a preliminary objection on 15 June 1951, in
which that country already indicated that it “would wish to consider the
inclusion of a counter-claim or counter-claims in its Counter-Memorial,
pursuant to Article 63 of the Rules of Court” and continued:

“Should it be determined, pursuant to that article, that under such
circumstances a counter-claim of this character could not be joined
to the original proceedings, the Government of the United States
would have to consider what other steps it must take to safeguard its
rights and interests.” (C.J. Pleadings, Rights of Nationals of the
United States of America in Morocco, Vol. I, p. 238.)

The preliminary objection was eventually withdrawn by the United States.

However, in its Counter-Memorial of 20 December 1951, the United
States presented, in addition to its objection to the original submission of
France, its counter-claim. In support of that counter-claim, the United
States Government requested the Court to

“judge and declare that:

1. Under Article 95 of the Act of Algeciras, the value of imports
from the United States must be determined for the purpose of cus-
toms assessments by adding to the purchase value of the imported
merchandise in the United States the expenses incidental to its trans-
portation to the custom-house in Morocco...

2. The treaties exempt American nationals from taxes . . . [Tlo

27
214

OIL PLATFORMS (SEP. OP. ODA)

collect taxes from American nationals in violation of the terms of
the treaties is a breach of international law.

Such taxes can legally be collected from American nationals only
with the previous consent of the United States ... and from the date
upon which such consent is given...

3. Since Moroccan laws do not become applicable to American
citizens until they have received the prior assent of the United States
Government, the lack of assent of the United States Government to
the Dahir of February 28, 1948, rendered illegal the collection of the
consumption taxes provided by that Dahir.” (7. C.J. Pleadings, Rights
of Nationals of the United States of America in Morocco, Vol. I,
p. 407.)

In its Reply of 13 February 1952, France stated in its submission in con-
nection with the counter-claim contained in the United States Counter-
Memorial, its request that the Court adjudge:

“That Article 95 of the Act of Algeciras defines valuation for cus-
toms purposes as the value of the merchandise at the time and at the
place where it is presented for customs clearance;

That no treaty has conferred on the United States fiscal immunity
for its nationals in Morocco, either directly or through the effect of
the most-favoured-nation clause;

That the laws and regulations on fiscal matters which have
been put into force in the Shereefian Empire are applicable to the
nationals of the United States without the prior consent of the
Government of the United States;

That, consequently, consumption taxes provided by the Dahir of
28 February 1948 have been legally collected from the nationals of
the United States, and should not be refunded to them.” (Zbid.,
Vol. IL, p. 72.) [Translation by the Registry. ]

In its Rejoinder of 18 April 1952, the United States maintained, in
their entirety, the submissions presented in its Counter-Memorial (ibid.,
p. 131). The oral proceedings were held from 15 to 26 July 1952. The
United States repeated its original submission in respect of its counter-
claim (ibid., p. 291).

With respect to the United States counter-claim, the Court’s Judgment
of 27 August 1952 partly rejected the submission of the United States
relating to exemption from taxes and to the consumption taxes imposed
by the Shereefian Dahir in 1948, but found that

28

“in applying Article 95 of the General Act of Algeciras, the value of
merchandise in the country of origin and its value in the local
Moroccan market are both elements in the appraisal of its cash
wholesale value delivered at the custom-house” (.C. J. Reports 1952,
p. 213).
215 OIL PLATFORMS (SEP. OP. ODA)
IV

8. The institution of counter-claims, in parallel with that of third-party
intervention which appears immediately after counter-claims in the sec-
tion on incidental proceedings in the Rules of Court, had been intro-
duced at the time of the Permanent Court of International Justice. Its
purpose was the proper administration of justice with a view to judicial
economy to enable it to rule on any or all connected claims in a single
proceeding, in other words, to avoid any inconvenience which might be
caused by the other party or by a third party filing a fresh application on
issues that are directly connected. Any new application would, of course,
necessitate another confirmation of the Court’s jurisdiction and an exami-
nation of the complete documentation, and it would be a situation best
avoided.

However, an applicant State will be severely prejudiced if the scope of
the issues, in the respondent State’s counter-claim, is broadened beyond
the original contention in the claim of the applicant State. While an
applicant State is not itself allowed to bring additional claims, why
then may a respondent State be permitted to bring a new claim if this
(counter-)claim is not directly connected with the subject-matter of the
Applicant’s claim? We should not simply put what may have originally
been somewhat distinct matters into one melting-pot without making a
careful examination of the essential character of that claim.

9. In the present case, I wonder if it is quite proper to confirm the
admissibility of the United States counter-claim and make it part of the
whole proceedings without (i) affording the Parties, and in particular the
Applicant, the opportunity to express their views on this matter in the
written pleadings and (ii) without having oral hearings on the basis of the
complete exhaustion of the exchange of views indicated in the written
proceedings. In the light of past jurisprudence, except as already men-
tioned for the case concerning Application of the Convention on the Pre-
vention and Punishment of the Crime of Genocide in which an Order was
made just a few months ago, I wonder if the quick rendering of an Order
by the Court is quite reasonable.

Past precedent (as mentioned above) seems to indicate, in general, that
the question presented by way of a counter-claim by the Respondent and
the subject-matter of the Applicant were so interlinked that their direct
connection could not be determined without careful study of the sub-
stance of the issues contained in their respective counter-claims. In those
two past cases, Asylum and Rights of Nationals of the United States of
America in Morocco, some of the respective counter-claims submitted by
the Respondents were rejected by the Court but only after it was proved
by a thorough examination through the written and oral pleadings that

29
216 OIL PLATFORMS (SEP. OP. ODA)

the counter-claims were directly connected with the subject-matter of the
claim of the other party.

10. I certainly agree that, at this stage, the Court should fix the time-
limit for the submission of a Reply and of a Rejoinder, as has been done
in paragraph 46 (B) of the present Order. The matter, including whether
or not there is a “connection between the question presented by way of
counter-claim and the subject-matter of the claim of the other party”,
should have been open to analysis by Iran in the Reply which it is to pre-
pare and, further, by the United States in its Rejoinder.

There remains, as a matter of principle, the question of whether it
is fair for the Respondent to be given the opportunity to present the
subject-matter twice, once in its Counter-Memorial and once in its
Rejoinder, while the Applicant is confined to a single written pleading
in its Reply, although the Applicant will be afforded a further opportunity
to argue this point during the oral pleadings.

11. I find it difficult to understand why the admissibility of the
counter-claim should be determined at this stage before the Court
has, at least, received Iran’s Reply. I also fail to understand why this
needs to be done so hastily in this case especially when one considers
the careful manner in which the Court has proceeded in earlier years.

In addition, I believe that this matter, namely whether the (counter-)
claim is admissible or not, should not be determined by the Court in the
form of an Order but should rather be decided by the Judgment in the
merits phase.

(Signed) Shigeru ODA.

30


94

OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICIC

Je partage l'opinion de la Cour en ce qui concerne sa compétence
pour interpréter la Charte, mais j’ai le regret de ne pouvoir me
rallier 4 l’avis rendu, premièrement, parce que j'estime que la Cour
aurait dû s'abstenir de répondre à la question qui lui a été posée,
et deuxièmement parce que je ne puis me joindre aux conclusions
de la réponse.

I.

La compétence de la Cour en matiére consultative est déterminée
par l’article 65 du Statut de la Cour, aux termes duquel: « La
Cour peut donner un avis consultatif sur toute question juridique. »
De ce texte, il ressort que la Cour n’est pas obligée de donner les
avis qui lui sont demandés, mais qu’elle a, au contraire, un pouvoir
discrétionnaire en cette matière.

L’interprétation ci-dessus exprimée est celle qu’avait adoptée
la Cour permanente de Justice internationale, le 10 mars 1922.
Le juge J. B. Moore avait présenté à la Cour un aide-mémoire sur
la question des avis consultatifs (Actes et documents relatifs à
l'organisation de la Cour, Série 2, annexe 58a, p. 383), dans
lequel il soulignait que c’était sur l’article 14 du Pacte de la Société
des Nations que la fonction consultative était fondée. Or, le texte
français de cet article 14 (« La Cour donnera aussi des avis.... »)
différait du texte anglais (« The Court may also give.... »), le mot
« may » du texte anglais impliquant l’idée de la permission, c’est-a-
dire de discrétion. Après un examen approfondi des travaux prépa-
ratoires et de la nature des fonctions de la Cour, le juge Moore
était arrivé à la conclusion qu'il incombait à la Cour elle-même « de
déterminer dans chaque cas particulier si elle accepte de donner
des avis consultatifs » (1. c., p. 384), et que « sila Cour reçoit une
demande en vue d’une opinion de ce genre, elle y donne la suite
qu’elle jugera opportune d’après la nature et les circonstances de
chaque cas particulier » (p. 398).

En 1935, le juge Anzilotti invoqua cette interprétation en ajou-
tant que « rien ne permet de penser que la Cour ait jamais changé
son attitude » (Série A/B, n° 65, p. 6x).

Reste à examiner si les pouvoirs de la Cour actuelle ne sont
pas en cette matière plus restreints que ceux de l’ancienne Cour. Je
ne le crois pas, car on ne peut mettre en doute que l’article 65 du
Statut actuel dont le texte français (« peut donner ») correspon-
dant exactement au texte anglais (« may give ») implique que les

4I
95 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICI¢

auteurs du Statut ont bien vu la question et qu’ils ont, de propos
délibéré, adapté le texte français au texte anglais, en conférant
ainsi à la Cour le pouvoir discrétionnaire de décider si elle doit
dans un cas d’espéce donner un avis sur la question posée, même
lorsqu'il s’agit d’une question juridique.

La nécessité d’un tel pouvoir discrétionnaire ressort au surplus
des fins pour lesquelles la Cour a été créée, ainsi que de sa nature
d'organisme essentiellement judiciaire auquel il incombe de favo-
riser et de développer l'application, entre les nations, du principe
et des méthodes des décisions judiciaires, et de contribuer, de cette
manière, au règlement pacifique des différends entre Etats. Cette
importante tâche de la Cour ne peut être remplie qu’en pleine indé-
pendance.

La Charte ni le Statut de la Cour ne contenant aucune disposi-
tion selon laquelle la Cour, bien que se jugeant compétente, serait
obligée de donner un avis, et l’article 65 du Statut lui réservant,
au contraire, le droit de donner à toute demande d’avis la suite
qu'elle considérerait opportune, j'estime que la Cour aurait dû
s'abstenir de répondre à la demande actuelle, pour les motifs
énoncés brièvement ci-après:

De la résolution de l’Assemblée et de la documentation soumise
à la Cour par le Secrétaire général, il ressort que la demande d’avis
tire son origine de la divergence de vues qui a surgi au sein du Conseil
de Sécurité relativement aux positions adoptées par les membres
du Conseil au cours des débats concernant l’admission de certains
Etats. Il s'agit donc de vues exprimées au sein d’un organe poli-
tique, ayant trait à des actes essentiellement politiques et fondées
sur des arguments et appréciations de nature politique. Au surplus,
je crois pouvoir déduire des circonstances que la demande a été
posée à la Cour pour des fins nettement politiques.

Il est vrai que la demande présente la question de manière
abstraite, mais il n’est pas moins incontestable que la réponse de
la Cour se préte 4 une interprétation différente, 4 savoir qu’elle
vise les discussions susmentionnées. Bien que la Cour ait déclaré
qu’elle ne considérait la question que de maniére abstraite, la
réponse sera, selon moi, interprétée comme contenant un jugement
sur la maniére d’agir des membres du Conseil de Sécurité. La Cour
se voit donc entraînée ainsi sur le terrain glissant de la politique,
et sa réponse est susceptible d’être exploitée dans les luttes
politiques des Etats. Cela pourrait nuire sensiblement à la con-
fiance que la Cour doit inspirer à toutes les nations, si elle veut
être en mesure de remplir sa haute tâche de gardienne du droit
et d’organe judiciaire principal des Nations unies.

II.

La Cour ayant décidé de donner un avis, je dois exposer les motifs
pour lesquels je ne partage pas l’opinion énoncée.

42
96 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICIC

Tout d’abord, je voudrais faire remarquer que je partage — d’une *
manière générale — les vues exposées dans l’opinion collective du
Vice-Président de la Cour et des juges Winiarski, McNair et Read.
Si je présente une opinion séparée, c’est surtout pour la raison que
j’examine la question posée à la Cour sous un angle en partie diffé-
rent et que je prends en considération les cas concrets qui sont à
l’origine de la demande d'avis.

Avant de procéder à l'examen de la question posée a la Cour, les
observations suivantes s'imposent :

La Résolution de l’Assemblée générale du 17 novembre 1947
porte dans son préambule ce qui suit :

« Considérant les vues qui furent échangées au sein du Conseil
de Sécurité à ses 204me, 205m et 206me Séances, relatives à
l'admission de certains Etats comme Membres des Nations unies... »

Cette même Résolution se termine par la disposition suivante :

« Charge le Secrétaire général de mettre à la disposition de la
Cour les procès-verbaux des séances ci-dessus mentionnées du
Conseil de Sécurité. »

Aucun doute ne me paraît possible en ce qui concerne l'intention
de l’Assemblée ; cette dernière indique l’origine et la nature de la
demande d'avis, afin que l’avis puisse être donné à la lumière des
faits et des circonstances dont la demande est née.

On pourrait observer que la question elle-même est formulée
dans des termes abstraits. Or, une pareille observation ne paraît
pas décisive, car elle ne change rien au fait que la Résolution du
17 novembre 1947 se présente comme un tout dans lequel la question
abstraite est étroitement liée au considérant qui la précède et qui
explique son sens et sa portée. Le Secrétaire général a soumis à la
Cour une ample documentation et a, au surplus, chargé son repré-
sentant d'exposer oralement à la Cour l'historique de la question.
Il résulte de tous ces faits que la Cour est expressément sollicitée,
par la Résolution de l’Assemblée, de donner son avis en tenant
compte des faits qui se trouvent à l'origine de la demande.

Rien de plus naturel. Dans la vie humaine, toute action est
fondée sur des considérations ou des faits concrets. Vouloir juger
et expliquer ces actions dans l’abstrait équivaudrait à méconnaître
les mobiles, à tourner dans le vide et à se méprendre sur le sens de
la vie réelle. Cela est particulièrement vrai quand il s’agit d’une
Cour de Justice dont le devoir est, en premier lieu, de se prononcer
sur la question de savoir si certaines actions sont conformes au

droit.
*
* *

La demande d'avis est rédigée de manière qu'elle se présente
comme une seule question. En réalité, il y a deux questions, se
situant chacune sur un plan différent, savoir :

43
97 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICI¢

1) Un Membre appelé à voter est-il juridiquement fondé à faire
dépendre son consentement à l'admission d’un Etat aux
Nations unies de conditions non expressément prévues à
l’alinéa 1 de l’article 4 de la Charte, et

2) Peut-il, alors qu'il reconnaît que les conditions prévues par
ce texte sont remplies par l'État en question, subordonner
son vote affirmatif à la condition qu'en même temps que
l'État dont il s’agit, d’autres États soient également admis
comme Membres des Nations unies ?

Il est de toute évidence que le mot « conditions », dans la
première question, a un sens différent de celui qu'il a dans la
deuxième question. L'article 4, alinéa 1, mentionne certaines condi-
tions qui doivent être remplies par l'État sollicitant l'admission,
il s’agit donc uniquement des qualités devant exister au moment
de l'examen de l'admission.

Dans la deuxième question, le mot « conditions » a une accep-
tion très différente. Il est employé dans son sens juridique habituel :
la condition mentionnée dans cette partie de la demande a trait
à un événement futur et incertain, à savoir que les membres du
Conseil accepteraient l’obligation de voter pour l’admission d’autres
Etats. Cette condition s’adresse aux membres du Conseil de Sécu-
rité qui, seuls, pourraient la remplir, tandis que l’État candidat
ne peut, d'aucune manière, contribuer à sa réalisation.

II.

La première partie de la question demande à la Cour de statuer
sur le point de savoir si un Membre appelé a voter est juridique-
ment fondé à faire dépendre son consentement à l’admission de
conditions non expressément prévues dans l’alinéa 1 de l’article 4
de la Charte.

Le fondement juridique d’une certaine manière de procéder ne
peut être examiné qu’à la lumière des règles de droit qui la régissent.
Or, en ce qui concerne le vote au sein du Conseil et de l'Assemblée,
les textes sont muets. Ni la Charte ni les Règlements intérieurs
du Conseil et de l’Assemblée ne contiennent aucune disposition
ayant trait à la manière selon laquelle un Membre peut ou doit se
comporter quand il procède à son vote ; il n’existe surtout aucune
disposition contenant une obligation quelconque de la part des
Membres de motiver leur vote. Tout ce qui est dit en cette matière
est que chaque Membre dispose d’une voix (articles 18 et 27 de
la Charte), tandis que l’exercice da droit de vote est laissé entière-
ment a leur discrétion.

Ayant la faculté de voter sans avoir à dire quelles sont les raisons
qui déterminent son vote, un Membre votant est dans son droit
quand il vote selon sa propre appréciation du cas, et c’est la
question des limites éventuelles de cette appréciation qui mène à
l'examen du caractère des dispositions de l’article 4 de la Charte.

44
98 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORIËIÉ

Les conditions, ou plutôt les qualités requises, afin qu'un Etat
puisse être admis au sein des Nations unies sont, selon l'alinéa 1
de l’article 4, que ce soit un État pacifique, acceptant les obligations
de la Charte, capable de les remplir et disposé à le faire. Il est de
toute évidence que l’appréciation même de ces qualités et donc leur
existence peut se fonder sur des éléments de toute nature. Mais,
à côté de cela, aucun terme du paragraphe r de l’article 4 ne s'oppose
à ce qu'un membre votant et exerçant de ce fait un pouvoir poli-
tique ne prenne en considération des éléments de nature politique,
non contenus dans l’article 4. Si donc on cherche, d’une part, à
interpréter ce texte dans un sens limitatif, il est possible, d’autre
part, de l’interpréter comme imposant seulement les qualités
minima, c'est-à-dire les qualités fondamentales sans lesquelles
aucun Etat ne peut être admis aux Nations unies.

Puisque le texte se prétc à des interprétations différentes, il en
résulte que l’on doit, en premier lieu, se référer aux travaux
préparatoires afin d'établir la véritable portée de l’article 4, telle
qu'elle s’est présentée a l'esprit de ses auteurs.

Les travaux préparatoires ont été soumis à la Cour, et il en ressort
que les deux paragraphes de l’article 4 de la Charte ont été élaborés
à San-Francisco, chacun par un comité différent, à savoir : le para-
graphe x par le Comité I/2, le second paragraphe par le Comité Il/r.

Le rapporteur du Comité I/2 a présenté à la Première
Commission un rapport au sujet de l'admission de nouveaux
Membres (Document de la Conférence de San-Francisco n° 1160
1/2/76 (x), vol. VIT, p. 317). Selon ce rapport, le Comité s’est trouvé
en présence du problème fondamental suivant :

« La mesure où il convient de déterminer les limites dans les-
quelles l'Organisation exercerait son pouvoir discrétionnaire en ce
qui concerne l'admission de nouveaux Membres. » (Souligné
par moi.)

Ayant constaté que l'adhésion aux principes de la Charte et
l’acceptation totale des obligations qui en découlent constituaient
des conditions essentielles de la participation des États, le rapport
explique que :

« deux tendances principales s'étaient manifestées dans les dis-
cussions. D’un côté, il y avait ceux qui se déclarèrent en faveur
de l'insertion dans la Charte de conditions précises, auxquelles
les nouveaux Membres devraient satisfaire notamment en ce qui
concerne le régime et la politique de divers gouvernements. De
l’autre côté, il y avait ceux qui soutenaient que la Charte ne
devait pas sans raison limiter l'Organisation dans ses décisions
concernant les demandes d'admission, et affirmaient que l'Orga-
nisation elle-même serait mieux inspirée pour juger l'attitude
des candidats à l’admission. »

45
99 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICIÉ

Enonçant ensuite les conditions, ou pour mieux dire, les qualités
qui furent acceptées et qui sont celles de l’article 4, le rapport
continue :

« C’était à dire clairement que l’admission d’un Membre nouveau
serait soumise à un examen, mais le Comité ne crut pas devoir
recommander l'énumération des éléments qui seraient à considérer
dans cet examen. Il prit en considération les difficultés qu'il y
aurait à évaluer les institutions politiques des États et craignit
que la mention dans la Charte d’un examen de cette nature ne
portât atteinte au principe de la non-intervention ou, si l’on aime
mieux, de la non-ingérence. Cela #n'impliquait pas cependant que,
lorsqu'il s'agirait de se former un jugement sur l'opportunité de
l'admission d'un nouveau Membre, des considérations de tout ordre
ne pussent entrer en ligne de compte. » (Souligné par moi.)

Et le rapport de finir par ces mots:

« Le texte adopté énonce plus clairement que le texte original
de Dumbarton Oaks les conditions requises pour devenir Membre
et considérées par les délégués comme fondamentales. I] constitue
ainsi, pour l’Assemblée générale et le Conseil de Sécurité, un
guide plus sûr pour déterminer l’éligibilité des nouveaux Mem-
bres. » (Souligné par moi.)

Ce rapport fut approuvé par la Commission I (Rapport du
rapporteur de la Commission I, Doc. de la Conférence, n° 1142. 1/9,
vol. VI, p. 238).

Il me parait que, devant un texte aussi clair, tout doute quant
au caractère de l’article 4 devrait disparaître. Les auteurs de ce
texte n’entendaient pas « recommander l'énumération des éléments
qui seraient à examiner », ils voulaient que des « considérations
de tout ordre pussent entrer en ligne de compte » lorsqu'il s'agirait
« de se former un jugement sur l’opportunité de l’admission » et,
finalement, ils constataient que le texte énonçait les conditions
« considérées par les délégués comme fondamentales » et consti-
tuant un guide pour déterminer l’éligibilité.

Le texte susmentionné démontre donc qu'il ne s’agit pas, dans
l’article 4, d’une disposition limitative, mais bien au contraire d’un
guide pour déterminer l’éligibilité, contenant seulement les qualités
fondamentales, indispensables, requises de tout État candidat.
En d’autres termes, les conditions de l’article 4 sont des conditions
minima auxquelles les nouveaux Membres doivent satisfaire et
sans la réalisation desquelles ils ne peuvent être admis, mais ce ne
sont nullement les seules considérations dont on puisse tenir compte
au moment où se forme le jugement sur l'opportunité de l’admis-
sion, car un jugement sur l'opportunité ne saurait être limité et
compris comme un Jugement portant exclusivement sur la réunion
des conditions de l’article 4.

Les travaux et le rapport du Comité II/1 ayant trait au deuxième
paragraphe de l’article 4 confirment cette interprétation. Le Comité

46
100 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICIÉ

avait élaboré un texte donnant à l’Assemblée générale un pouvoir
discrétionnaire en ce qui concerne l'admission de nouveaux Membres.
Le Comité de coordination ayant apporté certaines modifications
à ce texte, le Comité II/r s’inquiéta, comme il ressort du compte
rendu de la Quinzième Séance de ce Comité:

« Le secrétaire informe le Comité qu'il a été avisé par le
secrétaire du Comité consultatif de juristes qu’à l’avis de ce Comité
ces textes n’affaibliraient en rien le texte original adopté par le
Comité. En raison de cette interprétation, le texte est approuvé
par le Comité. » (Vol. VIII, pp. 490-491.)

Le rapport du rapporteur du Comité II/z est catégorique. Après
avoir brièvement indiqué que le Comité avait discuté la revision
du texte « afin de déterminer si le texte préparé diminuait d’une
façon quelconque le pouvoir de l’Assemblée » et que « le Comité
a été avisé que le nouveau texte ne diminue pas le droit de l’Assem-
blée », il continue dans les termes suivants :

« Le Comité a décidé que cette interprétation devra être incluse
dans son procès-verbal comme étant celle à donner à cette dispo-
sition de la Charte, et, se basant sur cette décision, il a approuvé
le texte sous la forme suggérée par le Comité de coordination. »
(Vol. VIIT, p. 408.)

On ne saurait manquer de noter le soin tout spécial qu'a pris
le Comité en vue d'assurer à l’Assemblée un pouvoir discrétionnaire
au moment où elle décide, sur recommandation du Conseil, si un
nouveau Membre doit être admis ou non.

Les deux rapports des Comités ayant été approuvés par les
Commissions respectives, il paraît difficile de supposer que les
termes soigneusement choisis de ces rapports et examinés tout
d’abord dans les Comités et, ensuite, par les Commissions, n’expri-
meraient pas leur pensée et leurs intentions véritables. Je crois,
bien au contraire, que ces rapports doivent être considérés comme
des accords sur l’interprétation des textes dont il s’agit et que,
par conséquent, leurs termes doivent être compris et appliqués
dans leur sens normal comme constituant les éléments les plus
sûrs pour l'interprétation de l’article 4 de la Charte. Les rapports
cités démontrent, à mon avis, l'intention des auteurs de la Charte
de ne limiter, par le texte de l’article 4, ni le Conseil de Sécurité
ai l'Assemblée, et de leur laisser pleine liberté dans l'exercice de
leur fonction politique, sous la seule réserve, bien entendu, qu'ils
ne doivent pas admettre un Etat ne satisfaisant pas, à leur Juge-
ment, aux conditions minima de l'alinéa 1 de l’article 4.

De ce qui est dit, il ressort que l’argument n’est pas convaincant
selon lequel les termes du paragraphe 2 de l’article 4 : « tout Etat
remplissant ces conditions » s’opposeraient à ce que des considéra-
tions politiques, non prévues au paragraphe 1 de l’article 4, pussent
entrer en ligne de compte. L'interprétation du paragraphe 2 ne
peut se fonder sur quelques mots isolés, mais bien sur le texte

47
ror OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICIC

entier de ce paragraphe. Or, il énonce que l'admission « de tout
État remplissant ces conditions se fait par décision de l’Assemblée
générale sur recommandation du Conseil de Sécurité ». Par consé-
quent, il ne suffit pas qu’un État remplisse « ces conditions », bien
au contraire, il faut encore que le Conseil décide de faire une recom-
mandation et que l’Assemblée décide si elle veut accepter ou non
cette recommandation. La Charte ne prévoit donc nullement une
admission automatique de « tout État remplissant ces conditions »,
elle subordonne l’admission aux décisions des organes politiques
ayant le pouvoir discrétionnaire de fonder leurs décisions — comme
cela a été démontré — sur des considérations de tout ordre.

En tout cas il me paraît difficile d’affirmer, d’une part, que le
paragraphe 2 de l’article 4 s'oppose — par les mots: « tout Etat
remplissant ces conditions » — à l'introduction de considérations
politiques qui pourraient se superposer aux conditions du para-
graphe 1, et de soutenir, d’autre part, que ce paragraphe 2 ne
viserait rien d’autre que l’organisation de la procédure d'admission.

L'interprétation selon laquelle les décisions concernant l’admis-
sion sont régies par des considérations politiques sans égard à
l’article 4 paraît bien être aussi celle de l’Assemblée générale
elle-même, ce qui ressort de la première Résolution adoptée à la
séance du 17 novembre 1947 par 46 voix contre une et 6 abstentions.
La résolution recommande aux membres permanents du Conseil
de Sécurité de se consulter en vue d’arriver à un accord sur l’admis-
sion des Etats candidats dont l’admission n’a pas encore été recom-
mandée, et de soumettre leur conclusion au Conseil de Sécurité.
(Journal de l’Assemblée générale, n° 56, du 19 novembre 1947, p. 4.)
Or, est-il possible de suggérer que cette Résolution n'avait en vue
qu'une invitation aux membres permanents de se mettre d'accord
uniquement sur le point de savoir si les conditions de l’article 4
étaient remplies ou non ? Je ne crois pas qu’on puisse contester que
l’Assemblée visait ici un accord politique fondé sur des considéra-
tions politiques de toute nature.

*
* *

A côté des travaux préparatoires, l’économie générale de la Charte
démontre l'exactitude des conclusions tirées de ces travaux. Pour
s’en rendre compte, il suffit d'examiner : x) les attributions et les
devoirs du Conseil de Sécurité, et 2) la méthode selon laquelle se
fait l'admission des Etats dans les Nations unies.

I) Selon l’article 24 de la Charte, au Conseil de Sécurité incombe
« la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité
internationales ». Ce devoir prime tous les autres, et je ne crois pas
que l’on puisse — à défaut d’une disposition expresse — limiter
le pouvoir et le devoir du Conseil découlant de l’article 24, article
fondamental de la Charte, par la seule voie d’une interprétation
restrictive de l’article 4, cela d’autant moins qu’une pareille inter-

48
102 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICIÉ

prétation serait, selon moi, nettement contraire aux intentions des
auteurs de ces textes, telles qu’elles sont exprimées dans les rapports
cités plus haut. Il est, en outre, indubitable que c’est précisément
à cause de ce devoir que le paragraphe 2 de l’article 4 ne donne à
l’Assemblée le droit de décider sur l'admission de nouveaux Membres
que sous la condition d’une recommandation préalable du Conseil.
Il y a là une exception à la règle générale de l’article 10 concernant
les droits de l’Assemblée, exception qui n’est compréhensible qu’en
prenant en considération la tâche confiée au Conseil par l’article 24.
En effet, comme l’indique le rapport du rapporteur du Comité II/r,
le principe selon lequel l’Assemblée devrait admettre des nouveaux
Membres sur recommandation du Conseil de Sécurité se fonde sur
l’idée que le « but primordial de la Charte est de créer une assurance
compléte contre un résurrection de la guerre et que, par conséquent,
c’est le Conseil de Sécurité qui doit assumer la responsabilité initiale
de proposer la participation de nouveaux Membres ». (Doc. 666,
I/1/26 x (a), Conférence de San-Francisco, vol. VII, p. 461.)

Or, comment le Conseil pourrait-il remplir ses devoirs s’il était
strictement limité par les critères mentionnés au premier para-
graphe de l’article 4 ? Une pareille limitation du Conseil l’empêche-
rait de se prononcer contre l'admission d’un État, même si le Conseil
était d'avis que cette admission aurait de fâcheuses conséquences
sur la stabilité internationale générale et, partant, sur le maintien
de la paix. Un tel cas peut se produire même si l’État candidat
remplit toutes les conditions de l’article 4 ; en effet, l'admission d’un
Etat pourrait, d'une part, créer une tension avec d’autres Etats
Membres ou non Membres de l'Organisation, et provoquer des
sentiments de méfiance, de mécontentement et d’injustice, tandis
que, d’autre part, son admission pourrait être jugée inopportune
au point de vue d’une harmonieuse collaboration au sein de l’Orga-
nisation. Ce sont là des considérations nettement politiques qui ne
sauraient être et ne sont pas limitées par l’article 4. Les auteurs de
la Charte ne pouvaient évidemment pas imposer au Conseil des
devoirs d’une telle envergure (article 24) et en même temps limiter
ses pouvoirs de manière à l'empêcher de mener à bonne fin sa tâche
principale.

Les membres du Conseil doivent donc, dans l'intérêt suprême de
l'Organisation, jouir d’un large pouvoir discrétionnaire ; ils peuvent
et doivent tenir compte de considérations politiques de toute sorte,
même si elles n’entrent pas dans le cadre de l’article 4.

2) Il a déjà été mentionné que rien n’oblige les membres à
motiver leur vote. Le vote, d’ailleurs, se fait par « oui » ou par
« non », à moins qu'il n’y ait abstention. Par conséquent, il n’y a,
au moment du vote, aucune possibilité de le soumettre à une
condition. Une condition ne pourrait être énoncée que dans la
discussion qui a lieu au sein des organes compétents avant le vote.
Or, il résulte de la documentation soumise à la Cour que, dans ces

49
103 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORIÈIÉ

discussions, les membres ont pris des positions bien différentes selon
les besoins politiques du cas discuté. Non seulement certaines délé-
gations ont adopté des positions différentes, mais les mêmes délé-
gations ont soutenu, dans un cas, une thèse et, dans un autre cas,
la thèse contraire.

Il n’y a rien d'étonnant à cela. Il s’agit de politique, le Conseil
est un organe essentiellement politique et non pas une Cour de
Justice. Mais alors comment pourrait-on limiter la liberté de la
parole au sein de cet organe politique ? Si un membre n’était pas
juridiquement fondé à faire état de considérations politiques
dans les déclarations qu'il fait relativement au vote ayant lieu
à la fin des débats, ces derniers deviendraient singulièrement
difficiles. Cela ne manquerait pas de favoriser l’hypocrisie et les
réserves mentales. Au surplus, la discussion et les raisons politi-
ques de toutes sortes qui ont été avancées peuvent sans doute
déterminer un vote, mais ne le font pas nécessairement. Il est
possible qu'un membre invoque certaines appréciations et qu’en-
suite, convaincu par les arguments des autres, ou pour une raison
politique, il se laisse guider au moment du vote par des considé-
rations tout à fait différentes de celles qu’il avait énoncées dans
la discussion.

Tl en résulte qu’il est absolument impossible de fixer les appré-
ciations dont un membre a fait dépendre son vote, car il s’agit
d’un processus mental qui échappe à tout contrôle. Par conséquent,
dès le moment où il n'existe aucune règle de droit obligeant un
membre à motiver son vote, il est juridiquement fondé à -voter
selon sa propre appréciation, sous réserve de ce qui suit:

Si l'exercice du droit de voté est laissé à la discrétion des
membres du Conseil et de l’Assemblée, cela ne saurait, sous aucun
prétexte — il est nécessaire de le souligner —, autoriser ce membre
à agir arbitrairement. À la base de toute organisation, et surtout
de celle des Nations unies, figure, comme principe général, la
règle de la bonne foi. Cette règle, au maintien de laquelle les
États se sont expressément obligés en signant la Charte (article 2/2),
exige que tout membre exerce ses fonctions conformément aux
fins et dans l'intérêt de l'Organisation. L'observation de la règle
est présumée jusqu’à preuve du contraire.

L'activité d’une Cour de Justice comporte, en première ligne,
l'application des règles de droit à des cas concrets. Il en résulte
que la Cour est d’abord appelée à examiner quels sont les cas
concrets qui se trouvent à l’origine de la demande d’avis. La
Cour devrait, selon moi, procéder de cette manière, d'autant
plus que des exemples concrets, énoncés dans la documentation
des Nations unies, lui ont été signalés par les soins du Secrétariat.
Cette documentation démontre qu’il n’y a eu qu’un seul cas où
un membre a fait expressément dépendre son vote de la réalisation
d’une condition. C’est le cas dans lequel il s’agissait de l’admission
des Etats ex-ennemis et que je traiterai plus loin. Dans aucun

50
104 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICIC

autre cas il n’a été question des conditions dont on aurait fait
dépendre un vote, mais bien des différents éléments d'appréciation
qui peuvent, d’ailleurs, tous entrer dans le cadre de l’examen
des qualités requises par l'alinéa x de l’article 4.

A la lumière de ce qui précède, j’en arrive à la réponse suivante
à la première partie de la question :

Un Membre des Nations unies appelé à voter est juridiquement
fondé a faire dépendre son vote de conditions non expressément
prévues au premier paragraphe de l’article 4 de la Charte. Ce
droit découle :

x) du devoir suprême qui incombe au Conseil de Sécurité,
c'est-à-dire de la responsabilité principale du maintien de la paix
et de la sécurité internationales. Cette responsabilité incombe tout
spécialement aux membres permanents du Conseil, et l'exercice
de prérogatives politiques n’est pas limité par les dispositions
de l’article 4, mais bien uniquement par l'obligation juridique
d’agir de bonne foi et dans l'intérêt de l'Organisation ;

2) du droit discrétionnaire de voter sans que le vote soit motivé,
et

3) de la nature de l’article 4 de la Charte, lequel ne saurait être
considéré comme limitatif mais, bien au contraire, comme indi-
quant seulement les conditions minima, sans la réalisation des-
quelles un État ne peut être admis.

IV.

Je passe maintenant à la seconde partie de la question posée à
la Cour, qui est essentiellement de savoir si un membre peut subor-
donner son vote affirmatif concernant l'admission d’un Etat à la
condition que d’autres États soient admis en même temps.

Comme je l'ai déjà mentionné, il n’y a rien de commun entre
les conditions prévues à l’article 4 et la condition selon laquelle
plusieurs États devraient être admis simultanément. L'article 4
n'a trait qu'aux qualités requises pour qu’un État puisse être admis
tandis que l’État candidat n’a aucune influence sur la réalisation
d’une demande adressée aux autres membres du Conseil de Sécu-
rité. La condition de l’admrission simultanée ne se trouve donc pas
sur le plan de l’article 4 de la Charte mais, bien au contraire, sur
le plan de la politique des États.

La Cour a décidé de donner une réponse à cette question et de
la donner de manière abstraite, ce qui me conduit aux observations
suivantes :

La seconde question, bien que formulée de façon abstraite, ne
peut évidemment avoir trait qu'au seul cas concret de cette nature
qui se soit jamais produit, c’est-à-dire à la discussion concernant
l'admission des Etats ex-ennemis. Cette discussion a eu lieu au
sein du Conseil de Sécurité au cours des séances indiquées dans

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105 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICI¢

le considérant de la Résolution de l’Assemblée générale en date
du 17 novembre 1947. Par conséquent, la réponse de la Cour, fût-elle
aussi abstraite que possible, sera nécessairement comprise comme
se rattachant à ce cas et interprétée comme portant un jugement
indirect sur le comportement de certains membres du Conseil. Au
surplus, cette interprétation sera faite dans l'ignorance complète
des éléments exceptionnels de l’espèce et des arguments invoqués
à ces séances.

De ce qui précède il résulte, selon moi, que la Cour, ayant décidé
de donner une réponse, aurait dû le faire en visant le cas concret
dont la question est née, et cela d’autant plus que le cas d'espèce
contient des éléments juridiques lesquels, pris à part des éléments
politiques, permettraient une réponse fondée sur le droit. Les faits
se sont présentés comme suit :

Un membre permanent du Conseil de Sécurité avait. déclaré
qu’il ne voterait pour l'admission de deux États ex-ennemis qu’à
la condition que les autres membres du Conseil acceptassent l’obli-
gation de voter pour l’admission des trois autres Etats ex-ennemis.
On se trouve donc ici en présence d’une véritable condition, la
seule qui ait jamais été posée, alors qu’une proposition antérieure,
d'un autre membre permanent, tendant à admettre en bloc plusieurs
autres États, ne contenait aucune condition et ne faisait notamment
pas dépendre l’admission des uns de l'admission des autres. L’admis-
sion concernant les États ex-ennemis reste donc le seul cas auquel
la demande d’avis puisse avoir trait.

Or, la déclaration du Membre dont il s’agit était fondée expressé-
ment sur des arguments de nature juridique tirés de la Déclaration
de Potsdam et des traités de paix conclus avec les cinq Etats
ex-ennemis. Ces actes ont été invoqués comme contenant l’obliga-
tion des Puissances signataires d’appuyer la demande d’admission,
et il a été soutenu que la Déclaration de Potsdam établissait une
différence très nette entre l’admission de cing Etats ex-ennemis,
d’une part, et de tous les autres Etats, d’autre part.

La Cour n’a pas été appelée à examiner ou à interpréter les textes
précités. Je suis cependant d’avis qu’on ne saurait faire abstrac-
tion des faits ci-dessus mentionnés, alors que c’est précisément
d’eux que dépend la solution de la question. L'importance de ces
faits est mise en lumière par les motifs suivants :

x) Ces faits démontrent que la question a trait à un cas spécial
qui n’a pas de précédent et qui n’est pas susceptible de se répéter,
d'où il suit que la question soulevée par ce cas ne peut être traitée
d’une manière abstraite, et

2) ces faits sont décisifs pour résoudre la question de savoir si,
dans le cas d’espèce, le membre ayant demandé l’admission simul-
tanée de tous les États ex-ennemis a pu être juridiquement fondé à
introduire cette condition dans la discussion et en faire dépendre
son vote.

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106 OPINION DISSIDENTE DE M. ZORICIÉ

Le membre permanent dont il s’agit a maintenu — à tort ou à
raison — son interprétation de la Déclaration de Potsdam et des
traités de paix. Pour lui, ces textes comporteraient l'obligation,
pour les Etats signataires, d’appuyer les demandes d'admission. La
Déclaration de Potsdam et les traités de paix étant postérieurs à la
Charte et une telle obligation ne se trouvant pas en conflit avec
les obligations qui découlent de la Charte (art. 103 de la Charte),
le membre en cause pouvait s’en prévaloir.

Il va sans dire que les Etats cosignataires de ces actes étaient
libres d’accepter ou non cette interprétation. Ce qui est cependant
décisif pour la question posée à la Cour, ce n’est pas l'exactitude de
l'interprétation faite par cet Etat, mais bien le droit qu’il avait de
s’en prévaloir, de méme que les autres Etats signataires avaient le
droit de se prévaloir de la leur. En effet, ce droit est garanti par le
principe de l’égalité souveraine des Etats, qui est à la base de
VOrganisation des Nations unies (art. 2 de la Charte). Il en ressort
que le membre dont il s’agit était juridiquement fondé à maintenir
son interprétation et, partant, à demander l'admission simultanée
des États ex-ennemis.

(Signé) ZoRièré.

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