SEPARATE OPINION OF JUDGE SIR GERALD FITZMAURICE

Although I entirely agree with the Judgment of the Court and the
reasoning and considerations on which it is based, there are in my
opinion certain factors which should additionally be brought out, or
further stressed.

1. In order to appreciate the true significance of the agreement em-
bodied in the Exchanges of Notes that took place in March and July 1961
between, on the one hand, the Government of Iceland, and, on the other,
the Governments of the United Kingdom and the Federal Republic of
Germany, respectively, it is necessary to take into account the state of the
law regarding exclusive fisheries jurisdiction, as it stood at that time, and
after the breakdown of the second Geneva Law of the Sea Conference in
the previous year (1960); and also as it was reflected in the Conventions
that resulted from the work of the first Geneva Law of the Sea Conference
in 1958. This is squarely relevant to the jurisdictional issue now before the
Court because, as will be seen, it directly affects the situation that existed
when the Parties entered into the 1961 Exchanges of Notes, and their
motives in doing so. The following review will make this clear.

2. Although certain countries had (almost invariably for fishery
reasons, whatever the ostensible grounds) claimed waters extending to
more than 12 miles from the baselines of the coast—in some instances
very much more than that—none of which claims had, however, received
any general recognition,—there was no denial of the clear-cut distinction
of principle and status between the territorial sea as part, or as an ex-
tension of, the land domain, and the high seas as res communis open to
all—the limit of the one, marking and constituting the start of the other.
Nor could—nor can—this distinction be denied without destroying the
whole concept of the high seas, upon which a major part of maritime
international law, as it has been evolved over several centuries, is founded.

3. Accordingly, while there might be ana was controversy as to the
permissible extent, and as to the location of the outer limit of the territo-
rial sea (or maritime belt as it was sometimes called) there was no doubt that
within it the coastal State possessed imperium (jurisdictio) if not dominium
(proprietas) or its equivalent (the 1958 Geneva Territorial Sea Conven-

23
69 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

tion, Article 1, calls it “‘sovereignty’’); and that it possessed in conse-
quence exclusive rights of various kinds there,—amongst others exclusive
fishery rights. But there was equally no doubt that in waters outside the
territorial belt—these being by definition high seas (see para. 5 below)—
the coastal State had neither imperium nor (and still less) dominium, nor
proprietorial or exclusive rights of any kind, fisheries in no way excepted.

4. In a zone known as the “contiguous zone”, defined by Article 24 of
the 1958 Territorial Sea Convention as being what the term implies—a
“zone of the high seas contiguous to its territorial sea’’—-and limited in
extent (by the same provision) to 12 miles from the coastline 1, the coastal
State was allowed to “exercise the control necessary” for certain specified
purposes 2 which did not include any right of jurisdiction over foreign
vessels in order to prevent them from fishing there. In other parts of the
high seas beyond the contiguous zone, the coastal State had no rights
of jurisdiction or control at all, except in respect of its own vessels
generally; and, in respect of foreign vessels, only as recognized in the
1958 Geneva High Seas Convention, namely for the suppression of
piracy and the slave trade, flag verification in certain cases, and as part of
the process known as “hot pursuit” started from within the territorial sea
or contiguous zone in respect of something that would have justified
arrest or stoppage if it could have been effected there.

5. From all this it followed that fishing in any areas that were high
seas—i.e., that were not internal or territorial waters—could only be
shared and not exclusive, since measures for preventing foreign fishing in
such areas would be incompatible with their status as res communis, and
the enforcement of such measures would not be for any of the purposes
for which countries could, as described above, validly exercise jurisdiction
on the high seas over vessels other than their own. This position was
reflected in the provisions of the 1958 Geneva Conventions already
referred to or quoted, but even more fully in Articles 1 and 2 of the High

1 This of course implied a territorial sea of less than 12 miles in extent, or there
would be nothing for the contiguous zone to be contiguous to. The further implication
was that a State claiming a 12-mile belt of territorial sea had no need of a contiguous
zone as well. But a country claiming only 3 or 6 miles of territorial sea could still have
a contiguous zone of 9 or 6 miles, as the case might be.

2 These were for the prevention and punishment of “infringements of its [the
coastal State’s] customs, fiscal, immigration or sanitary regulations within its territory
or territorial sea”.

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70 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

Seas Convention 3 which, according to its Preamble, was adopted as
being ‘“‘generally declaratory of established principles of international
law”. Article 1 of this Convention, and the relevant part of Article 2, in
which the passages of especial significance in the present context have
been italicized, were (and are) as follows:

Article I

The term “high seas”’ means all parts of the sea that are not in-
cluded in the territorial sea or internal waters.

Article 2

The high seas being open to all nations, no State may validly purport
to subject any part of them to its sovereignty 4. Freedom of the high
seas... comprises, inter alia, both for coastal and non-coastal States:

(1) Freedom of navigation;

(2) Freedom of fishing;

(3) Freedom to lay submarine cables and pipe-lines;
(4) Freedom to fly over the high seas.

%

6. The question of fishery conservation was separately dealt with by
the 1958 Geneva Conservation Convention, and by the subsequent North-
East Atlantic Fisheries Convention concluded in London on 24 January
1959, of which Iceland, the Federal Republic and the United Kingdom
were all signatories, and the object of which, according to its preamble,
was “to ensure the conservation of the fish stocks and the rational exploi-
tation of the fisheries of the North-East Atlantic Ocean and adjacent
waters, which are of common concern to them” (my italics) 5. But agreed
measures of conservation on the high seas for the preservation of common
fisheries in which all have a right to participate, is of course a completely
different matter from a unilateral claim by a coastal State to prevent
fishing by foreign vessels entirely, or to allow it only at the will and under
the control of that State. The question of conservation has therefore no

3 Although the 1958 Geneva Conventions were not technically in force in 1961
—(they have all come into force since)—they represented a high degree of consensus
among the 85 countries which attended the Conference.

4 Since, in the absence of treaty or other sufficient agreement, sovereignty or its
equivalent is necessary for the valid exercise of exclusive property rights in any area, in
the sense of prohibiting and forcibly preventing fishing by others, this expression was
really sufficient in itself to rule out exclusive fishery rights in any areas that were high
seas.

5 The phrase here italicized was intended to relate to all the waters covered by the
Convention, including—and above all—-those of the north-east Atlantic.

25
71 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

relevance to the jurisdictional issue now before the Court, which involves
its competence to adjudicate upon a dispute occasioned by Iceland’s
claim unilaterally to assert exclusive jurisdiction for fishery purposes up
to a distance of 50 nautical miles from and around her coasts.

7. Nor did continental shelf doctrine afford any basis for the assertion
of exclusive fishery claims by a coastal State merely on the ground that its
continental shelf underlay the waters concerned. This was made quite
clear by the 1958 Geneva Continental Shelf Convention and, as it hap-
pens, was reflected later in the Judgment of the Court in the North Sea
Continental Shelf case (I.C.J. Reports 1969, p. 3). Article 2 of the Conti-
nental Shelf Convention—which provision was generally regarded as
reflecting already received law—stated that the coastal State exercised
“sovereign rights” over the shelf “for the purpose of exploring it and
exploiting its natural resources” 6. But the term “‘natural resources” was
defined in such a way, in respect of “living organisms”, as to cover only
“sedentary species’’,—1.e., “organisms which . . . either are immobile on
or under the seabed or are unable to move except in consiant physical
contact with the seabed or subsoil” -—(Art. 2, para. 4). The very purpose of
this definition was to exclude what were colloquially known as “swimming
fish”, or fish which, whether they at all times swam or not, were.capable of
so doing—(and this of course included what are known as ‘“‘demersal”’
species—fish which spend a part of their time on or near the ocean bed
but are swimming fish). Clearly therefore the Convention reserved nothing
to the coastal State by way of exclusive fishery rights, except in what might
be called, in general terms, sedentary fisheries. It afforded no ground for
the assertion of exclusive fishery rights in waters that were outside the
territorial sea, and therefore high seas. This situation was reflected in the
Judgment of the Court in the Continental Shelf case where, in distinguish-
ing between territorial sea and continental shelf rights, it was pointed out
(C.J. Reports 1969, p. 37, end of para. 59) that

“the sovereign jurisdiction which the coastal State is entitled to

6 The object of this wording was, if not to exclude the notion entirely, at least to
reserve the question of full unlimited sovereignty, stricto sensu, over the continental
shelf.

26
72 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

exercise ... not only over the seabed underneath the territorial
waters, but over the waters themselves, ... does not exist in respect
of continental shelf areas where there is no jurisdiction over the super-
jacent waters, and over the seabed only for purposes of exploration
and exploitation” 7—(my italics).

Moreover it is safe to say that the whole notion of continental shelf rights
would never have received the almost universal acceptance it did, not
only at, but well before the Geneva Conference, unless it had been firmly
understood from the start that those rights did not extend to the waters
above the shelf, or to their non-sedentary contents.

8. From the foregoing observations it is clear that at the material date,
namely that of the Geneva Law of the Sea Conferences and for some years
after, there was no generally recognized way of validly asserting exclusive
fishery jurisdiction, as such, per solum,—i.e., except as part of a valid
claim to territorial waters, which would automatically imply and carry
with it the related fishery rights. From this it followed that there was no
way of extending any area of exclusive fishery rights except by a valid
extension of territorial waters, unless it could be done by way of agreement
with the other countries fishing in the areas concerned—(a proviso which I
have italicized because of its particular relevance to the jurisdictional issue
now before the Court). It was indeed this situation which then accounted
for and provided much of the motivation for the movement to extend the
limits of the territorial sea, on the part of countries which, mostly, had
little interest in any of the other aspects of an extended territorial sea,
and sometimes a definite disinclination for them 8. Furthermore, it was
evident that there must come a point at which claims to territorial waters
would verge on the absurd, where they went beyond anything in the
nature of waters that could properly be regarded as ‘territorial’, in the
sense of retaining some sort of physical relationship with the land to which
they were supposed to be attached or appurtenant 9.

7 For the implications of these last dozen or so words, see preceding footnote.

8 The territorial sea involves responsibilities as well as rights, which many countries
were unable to discharge satisfactorily outside a relatively narrow belt, such as for
example policing and maintaining order; buoying and marking channels and reefs,
sandbanks and other obstacles; keeping navigable channels clear, and giving notice of
dangers to navigation; providing rescue services, lighthouses, lightships, bell-buoys,
etc.

9 As its name implies, the territorial sea is that part of the sea which is attached to
or washes the land territory and constitutes a natural extension seaward of the land

27
73 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

9. It was in these circumstances, and for these reasons, that the notion
of detaching exclusive fishery rights from their association solely with,
and their dependence on, territorial sea rights, first came to be propound-
ed. But such a change in the legal position would require general agree-
ment or understanding; or else, in particular areas, the consent of the
countries whose fishing would be affected. It could not be done unilater-
ally. This notion accordingly became the basis of the principal proposal
debated at the second (1960) Geneva Conference,—namely for up to 6
miles of territorial waters, and another 6 miles of exclusive fishery rights,
making, in effect, a total fishery zone of 12 miles, or 9 miles for countries
which elected only to claim 3 miles of territorial sea 10, However, the
proposal failed to gain acceptance, though only narrowly, and the Con-
ference broke up without having reached any agreement either on ter-
ritorial sea or fishery limits;—so that it was clear that, at the point then
reached, no generally agreed change in the law had taken place.

10. Such was the situation when, later in the same year (1960), and in
the following year, the negotiations that led to the 1961 Exchange of
Notes were begun and in progress;—and it becomes instantly apparent
that Iceland had a strong interest in securing the immediate recognition
of an exclusive 12-miles fishery zone, on the part of two of the principal
countries fishing in North Atlantic waters, whose views on the subject of
the extent of permissible limits were distinctly conservative,—a recogni-
tion conditioned only by a transitional period during which these coun-
tries’ vessels would retain the right to fish in certain areas within the 12-
mile zone for a restricted period. In addition, Iceland obtained immediate
recognition of a comprehensive series of baselines around her shores
from which the 12-mile fishery limit would be drawn—potentially a
highly controversial matter 11. The quid pro quo was Iceland’s acceptance
of recourse to the Court if at any time she claimed further to extend her

domain. The dictum of the International Court of Justice in its North Sea Continental
Shelf Judgment about the true nature of the concept of ‘‘adjacency”’ is as valid for
undue extensions of the territorial sea as it is for distant points on the continental shelf
bed,—see I.C.J. Reports 1969, at p. 30, para. 41.

10 This proposal would have caused the permissible fishery limit to coincide with the
permissible limit of the contiguous zone (see para. 4 and footnote 1 above), and would
in effect have given the coastal State exclusive fishery rights in that zone.

11 The effect of baselines on the extent of the zone drawn from them is often over-
looked by non-technical opinion. On an indented coast there are always several ways
of establishing a baseline system, conservative or the reverse. The result, if the latter
method is adopted, is considerably to enlarge the area of the zone concerned, by
thrusting its outer limit seawards.

28
74 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

fishery limits ;—and it is abundantly clear that the whole reason why the
United Kingdom and the Federal Republic, and their respective fishing
industries, were willing to make these concessions—which, at that time,
need not have been made, and were injurious to them economically and in
other ways—was precisely the fear of such possible further claims. Be-
lieving as they undoubtedly did that the state of the law as it then stood
did not justify even a 12-mile fishery limit, except by agreement, the other
two Parties were nevertheless willing to concede it, in return for (as they
thought) a guararitee that further extensions could not be made unless the
International Court found that they were legally warranted.

11. Such being the position, it is manifestly completely irrelevant to the
question of the Court’s competence to determine the validity of Iceland’s
claim to extend her limits beyond 12 miles, that if she had waited several
more years she might have been able to justify the 72-mile fishery zone
irrespective of agreement to that effect;—and on this point I have nothing
to add to what is said in paragraphs 30-34 of the Judgment of the Court.
It is obviously galling to any man (but also a common experience) if he
finds that owing to a subsequent decline in prices he has paid more for
something than he need have done. But this is not in itself a ground on
which he can ask for his money back.

12. Turning now to some of the particular points that have arisen in
connection with the jurisdictional clause in the Exchanges of Notes, on
the basis of which the dispute has been referred to the Court, it will be
convenient, before going further, to set the clause out, as it figured in the
Exchange with the United Kingdom (the corresponding clause in the
Federal Republic’s Exchange being exactly the same, apart from a few
small verbal differences not affecting the substance). It reads as follows:

“The Icelandic Government will continue to work for the imple-
mentation of the Althing Resolution of May 5, 1959, regarding the
extension of fisheries jurisdiction around Iceland, but shall give to
the United Kingdom Government six months’ notice of such exten-
sion and, in case of a dispute in relation to such extension, the matter
shall, at the request of either party, be referred to the International
Court of Justice.”

In view of the clear and compelling terms of this provision, and of the
fact that what is therein expressly specified as constituting the casus
foederis, namely a further extension of Icelandic waters, has now occurred,
it is difficult to make any sense of the contention that the obligation to
have recourse to the Court is no longer operative because the 1961

29
75 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

Exchanges of Notes had achieved their purpose, and had therefore as it
were lapsed or become obsolescent. This contention seems however to
belong basically to the same order of argument as was put forward
before the Court in the recent case of the Jurisdiction of the ICAO 12
Council U.C.J. Reports 1972, p. 46) 13, and by both the then Parties,
though with different objects,—on the one side to contest the jurisdiction
of the ICAO Council to deal with a certain matter and, on the other side,
to contest the competence of the Court to determine the question of the
Council’s jurisdiction in that matter. Reduced to its simplest terms, the
process is to argue that a jurisdictional clause, even if it is otherwise duly
applicable on its own language, can be ipso facto nullified or rendered in-
applicable by purporting (unilaterally) to terminate or suspend the in-
strument containing it, or (as in the present case) to declare it to have be-
come inoperative or to be spent, and the jurisdictional clause with it.

13. It is always legitimate to seek to maintain (whether correctly or
not) that a jurisdictional clause is, according to its own terms, inapplicable
to the dispute, or has lapsed 14;—and in that event it is for the tribunal
concerned to decide the matter, in the exercise of the admitted right or
function of the compétence de la compétence—(in the case of the Court, in
the application of Art. 36, para. 6, of its Statute). But this must equally
be so where the alleged cause of inapplicability or inoperativeness of the
jurisdictional clause lies not in that clause itself but in the language of, or
in considerations pertaining to, the instrument containing it,—for other-
wise there would be no way of testing (in so far as it affected the jurisdic-
tional clause) the validity of the grounds of inapplicability or inoperative-
ness put forward; and the compétence de la compétence would be nullified
or would be nullifiable a priori,—in short, as the Court said in the
Council of ICAO case U.C.J. Reports 1972, p. 54, in para. 16 {b)) “means
of defeating jurisdictional clauses would never be wanting’—since
(ibid. )

“If a mere allegation, as yet unestablished, that a treaty was no
longer operative could be used to defeat its jurisdictional clauses, all
such clauses would become potentially a dead letter.”

It is therefore hard to understand how anyone who supported the decision
in that case, without any qualification on this point, can fail to support the
decision of the Court on the analagous jurisdictional question in the

12 [CAO—the International Civil Aviation Organization.

13 The immediately relevant passages are in paragraphs 16 (b) and 32 of the Judg-
ment, {.C.J. Reports 1972, pp. 53-54 and 64-65.

14 This might have been the case if, for instance (as is often done), the obligation
to have recourse to the Court had been undertaken only for a specified period; or if it
had appeared to relate not to an actual purported extension of Iceland’s fisheries
jurisdiction, but only to the validity or effect of the notice given about it.

30
76 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

present case, in which Iceland, alleging a sort of self-evident “fulfilment
of the object” of the 1961 Exchanges of Notes, contests (though without
actual appearance in the proceedings) not only the competence of the
Court to determine the merits of the dispute relating to the purported
extension of Icelandic waters, but (going further in this respect than either
of the Parties in the JCAO case did) the Court’s competence even to enquire
at all into the question of its jurisdiction.

14. In fact, the object of the Exchanges of Notes is fulfilled only in
respect of Iceland, which has indeed obtained all she sought for under it.
Her 12-mile fishery zone was recognized and has been operating for more
than a decade; her baselines were recognized; and she is no longer
burdened with the transitional right of the other two Parties to fish in
some parts of the zone. These, admittedly, are all executed clauses in
respect of which no further question arises or can arise; but this has no
relevance to the real issue because, for the other two Parties, the object
of the Exchanges is far from fulfilled and has only just started to operate,
—namely, their right of recourse to the Court, and Iceland’s correspond-
ing obligation to accept that recourse if she is purporting to go beyond
the agreement, and further to extend her fishery limits—as she has done.

15. Nor can it be contended that this was a mere formality, or stipu-
lated only ex abundanti cautela, and that no such extension was seriously
contemplated at the time,—for the reference contained in the jurisdiction-
al clause to the intention of the Government of Iceland to “continue to
work for the implementation of the Althing Resolution of May 5, 1959,
concerning the extension of fisheries jurisdiction around Iceland”, shows
not only that just such an extension was contemplated, but that it was
intended by the one Party, actively anticipated by the others, and duly
provided for by means of the jurisdictional clause, which becomes
devoid of all sense if it does not apply to exactly the case that has arisen,
since it had and could have had no other object 15. Iceland cannot there-
fore be heard to argue ex post facta that the clause has in the meantime
lapsed; for all that has happened in the interval is not anything to cause it
to lapse, but the very thing which has caused it to come into play—
namely Iceland’s purported extension of fisheries jurisdiction.

16. Moreover, it was by Iceland’s own act that this occurred. She was
not obliged to claim a further extension of waters. Had she not done so,
the United Kingdom and the Federal Republic would have had no right
to activate the jurisdictional clause in order, for instance, to obtain an
anticipatory decision from the Court as to whether Iceland would be
legally entitled, if so minded, or at some future date, to extend her

15 Except of course to allow Iceland also to make an application to the Court if
circumstances arose to make her want to do so—see para. 20 below.

31
77 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

fishery limits. They had to wait until (and if) she did purport to do so.
But Iceland, having exercised her right (as foreshadowed by the jurisdic-
tional clause itself) to claim an extension (for of course it can, at this stage
at least, rank as no higher than that), cannot now deny her countervailing
obligation under that same clause to submit to adjudication, and the
right of the other parties to require it. If a repetition may be forgiven
therefore, the simple truth is that in 1961 the United Kingdom and the
Federal Republic were willing to recognize a 12-mile limit for Iceland,
even though they might not consider that international law as it then
stood obliged them to do so (nor clearly did Iceland),—but they were
willing to do this precisely in order to safeguard themselves against
unilateral acts of further extension that did not have, or did not eventually
receive, the sanction of the International Court of Justice after reference
of the matter to it. This is exactly the situation that has now arisen, and
the competence of the Court to deal with it on the merits can admit of no
doubt.

17. With regard to the question of “changed circumstances” I have
nothing to add to what is stated in paragraphs 35-43 of the Court’s
Judgment, except to emphasize that in my opinion the only change that
could possibly be relevant (if at all) would be some change relating directly
to the, so to speak, operability of the jurisdictional clause itself 16,— not to
such things as developments in fishery techniques or in Iceland’s situation
relative to fisheries. These would indeed be matters that would militate
for, not against, adjudication. But as regards the jurisdictional clause
itself, the only “change” that has occurred is the purported extension of
Icelandic fishery limits. This however is the absolute reverse of the type
of change to which the doctrine of “changed circumstances”’ relates,
namely one never contemplated by the Parties: it is in fact the actual
change they did contemplate, and specified as the one that would give rise
to the obligation to have recourse to adjudication.

18. Furthermore, if the contention that this obligation has become
unduly onerous, in a manner never originally envisaged, is analysed, it
will be seen to amount to this: that if the Court, in adjudicating on the
merits, should decide against Iceland, the burden of conforming to the
decision would, on account of interim developments, be greater than it

16 For instance if the character of the International Court itself had changed in the
meantime so that it was no longer the entity the Parties had had in mind, e.g., if, owing
to developments in the United Nations, the Court had been converted into a tribunal
of mixed law and conciliation, proceeding on a basis other than a purely juridical one.

32
78 | FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

formerly would have been. One has only to state the argument in this
form, for its lack of all substance to become plainly apparent. It could
never be a sufficient ground in law on which the validity of the act com-
plained of should not be tested,—and to test it is all that the adjudication
clause aims at.

*

19. With regard to the question of so-called “duress’’, it is difficult to
take a complaint of that kind seriously coming from the Party which was
the main beneficiary of the Exchanges of Notes,—and the recipient of all
the immediate concrete concessions made in them,—for the transitional
fishing rights within the 12-mile zone reserved to the other Parties was
really simply a temporary derogation from or mitigation of the full
extent of the main concession made, and not a real quid pro quo 17. The
real quid pro quo was of course the adjudication clause. It follows that on
its true analysis, the “duress’’ contention resolves itself into an allegation
that Iceland’s agreement to the adjudication clause in particular was only
obtained under pressure. But quite apart from the point made in para-
graph 20 below, and the considerations adduced in the Judgment of the
Court, paragraphs 19-23 as to the history of the 1960-1961 negotiations,
showing that this could not have been the case, it is surely the normal, and
to be expected thing, with reference to any agreement, to find that it
provides for rights and obligations operating for both sides. Without the
adjudication clause there would have been no quid pro quo at all for the
United Kingdom and the Federal Republic,—and it is that which would
have been abnormal. Hence, on further analysis, it can be seen that the
“duress” point really involves the view that what Iceland received, she
ought to have received as of right in any event, without having to give
anything in return. The weight to be attached to the “ought” in this sug-
gestion may well turn on matters of opinion, but it has no place as a legal
factor, and cannot be reconciled with the situation or the circumstances
as existing at the time.

20. Nor should it be overlooked that the adjudication clause was itself
reciprocal, not one-sided. Iceland equally could initiate proceedings
before the Court,—and this was no mere piece of “common-form”’

17 The matter can readily be tested,—for although the Parties elected to embody the
12-mile zone concession and the reservation of transitional rights in two separate and
formally independent provisions, a more elegant, and strictly more correct method,
would have been to provide in one single article for a recognition of Iceland’s exclusive
rights in the major parts of the zone immediately, but, for the other parts, only after a
transitional period. The true character of the transaction, as consisting of a greater and
a lesser concession—but both of them concessions—would then have been evident.
Only if Iceland could have claimed the 12-mile zone as of right (which was never the
basis of the agreement) would it have been possible to regard the transitional rights
as a concession moving from Iceland, and not as an integral part of a concession the
whole of which was made by the other two Parties.

33
79 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

drafting, for if one of the other Parties should react to Iceland’s purported
extension of her fishery limits, not by recourse to the Court but by
measures of naval protection, it would then have been open to Iceland to
invoke the adjudication clause, which was in consequence a safeguard
for her, as well as for the other two Parties. Where then was the element of
‘‘duress””?

%

21. In conclusion, and although the matter may be a somewhat sen-
sitive one for me personally to refer to, I should like—since I shall not be
participating in the next phase of the case—to comment briefly on the
course followed by Iceland with reference to the proceedings before the
Court, so far as they have gone up to date. It may have been understand-
able, though difficult to reconcile with the attitude to the Court which a
party to its Statute ought to adopt, that Iceland should declare herself to
be so convinced of the Court’s lack of any competence to entertain the
present dispute, that she would not take any part in the proceedings, and
would not enter an appearance or be represented, even in order to argue
the question of competence. Had she done this on a once-and-for-all
basis, giving her reasons, and thereafter maintained silence, there would
have been no more to be said except to call her absence misguided and
regrettable. In fact however Iceland has sent the Court a series of letters
and telegrams on the subject, often containing material going far beyond
the question of competence and entering deeply into the merits, and has
lost no opportunity of doing the same thing through statements made or
circulated in the United Nations, and by other means 18, all of which
have of course been brought to the attention of the Court in one way or
another as, doubtless, they were intended to be. This process is un-
fortunately open to the interpretation of being designed, on the one hand,
to place Iceland in almost as good a position as if she had actually appear-
ed in the proceedings—(because the Court has in fact carefully considered
and dealt with her arguments)—-while on the other hand enabling her, in
case of need, to maintain that she does not recognize the legitimacy of the
proceedings or their outcome—as indeed she has already done with
respect to the interim measures indicated by the Court in its Order of
17 August 1972.

22. There is yet time for Iceland to show that this interpretation is
mistaken; and it is my sincere hope that she will do so.

* e Ok x *

18 Such as for instance the promotion in the recent (1972) United Nations Assembly
of resolutions bearing on matters that are or may be sub judice before the Court in the
present case.

34
80 FISHERIES JURISDICTION (SEP. OP. FITZMAURICE)

23. There remains one matter affecting the position of the Federal
Republic in these proceedings. Unlike the United Kingdom, the Federal
Republic was not an original party to the Statute of the Court, but be-
came a party for the purposes of the present case by making the requisite
declaration under the resolution of the Security Council of the United
Nations dated 15 October 1946, itself adopted pursuant to Article 35,
paragraph 2, of the Statute of the Court. Under this provision the Court
is only “open” to States parties to the Statute, or who become parties by
the prescribed means, in the sense that they alone can have access to it;
but this of course does not of itself confer jurisdiction upon the Court in
respect of any particular dispute, that being a matter which turns on
other considerations.

24. It was however in effect suggested in one of the Icelandic communi-
cations to the Court (the telegram of 28 July 1972) that the Federal
Republic’s declaration under the above-mentioned Security Council
resolution was out of time, and therefore void, because it was made after
the Federal Republic had received formal notice of Iceland’s intention to
claim an extension of her fishery limits. This suggestion cannot be correct,
for the Security Council’s resolution expressly permits the declaration to
be “either particular or general”, and defines a particular declaration as
“one accepting the jurisdiction of the Court in respect only of a particular
dispute ... which [has] already arisen’’;—and clearly it is impossible for
any State to make a declaration about a particular dispute unless that
dispute is then in existence. In consequence, although the declaration in
the present case might arguably have been premature if the Federal
Republic, though notified of Iceland’s intentions, had not yet formally
disputed their legitimacy—(but this was not the case—see footnote 19)—it
could not possibly have been too late. In my opinion however, such a
declaration is in time if it is made at any moment previous to the lodging
with the Registry of the Court of the application in the case, or even if it
accompanies that application.

(Signed) Gerald FITZMAURICE.

19 The Icelandic notification to the Federal Republic was contained in a formal com-
munication dated 31 August 1971, and the latter’s declaration under the Security
Council’s resolution was made on 29 October 1971, But in the meantime, in a formal
Note dated 27 September 1971, the Federal Republic had disputed the legitimacy of
Iceland’s intentions, on the ground that “‘the unilateral assumption of sovereign power
by the coastal State over zones of the high seas is inadmissible under international law’’.
It had also, in the same note, disputed Iceland’s view that the adjudication clause of the
1961 Notes was no longer operative.

35


                                                                                749

                        Déclaration de M. le juge AD HOC Vukas

                 [Traduction]

                    1. Je souscris à la conclusion de la Cour selon laquelle elle a compé‑
                 tence pour connaître de la requête déposée par l’ex‑République yougo‑
                 slave de Macédoine le 17 novembre 2008 et selon laquelle cette requête est
                 recevable.
                    2. Je souscris également à la conclusion de la Cour selon laquelle
                     « la République hellénique, en s’opposant à l’admission de l’ex‑
                     République yougoslave de Macédoine à l’OTAN, a manqué à l’obli‑
                     gation que lui impose le paragraphe 1 de l’article 11 de l’accord
                     intérimaire du 13 septembre 1995 » (point 2 du dispositif).
                    3. Je suis cependant en désaccord avec la décision de la Cour de rejeter
                 « le surplus des conclusions de l’ex‑République yougoslave de Macédoine »
                 (point 3 du dispositif). Cette décision se rapporte plus particulièrement à la
                 demande de l’ex‑République yougoslave de Macédoine tendant à ce que
                 soit ordonné
                     « au défendeur de prendre immédiatement toutes les mesures néces‑
                     saires afin que celui‑ci respecte les obligations que lui impose le para
                     graphe 1 de l’article 11 de l’accord intérimaire et de mettre fin et de
                     renoncer à toute forme d’opposition, directe ou indirecte, à l’admis‑
                     sion du demandeur à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord
                     ou à l’une quelconque des autres « organisations et institutions inter‑
                     nationales, multilatérales et régionales » dont le défendeur est mem‑
                     bre, lorsque le demandeur doit être désigné, dans ces organisations
                     ou institutions, sous l’appellation prévue au paragraphe 2 de la réso‑
                     lution 817 (1993) du Conseil de sécurité des Nations Unies » (para‑
                     graphe 2 des conclusions finales).
                    4. Si l’ex‑République yougoslave de Macédoine a prié la Cour d’or‑
                 donner pareille mesure, c’est qu’elle a bien évidemment besoin de devenir
                 membre de diverses « organisations et institutions internationales, multi‑
                 latérales ou régionales ». L’une des initiatives qu’elle a prises à cet effet
                 — le mémorandum d’entente relatif à l’appui à l’équipe médicale conjointe
                 aux fins de la participation à l’opération ISAF menée par l’OTAN en
                 Afghanistan, conclu à Athènes le 27 juillet 2005 entre le ministère de la
                 défense de la seconde Partie et le ministère de la défense nationale de la
                 première Partie — a d’ailleurs été appuyée, y compris par la Grèce.

                   5. Depuis le sommet de Bucarest de 2008, la Grèce menace cependant
                 sérieusement le processus d’adhésion de l’ex‑République yougoslave de
                 Macédoine à des organisations internationales, alors qu’elle le soutenait

                                                                                109

5 CIJ1026.indb 215                                                                                20/06/13 08:42

                             application d’accord intérimaire (décl. vukas)                 750

                 auparavant. Or, le fait que la Cour la condamne pour avoir empêché
                 l’ex‑République yougoslave de Macédoine de devenir membre de l’OTAN
                 ne suffit pas pour que soit respectée l’obligation que l’accord intérimaire
                 lui impose. Le paragraphe 2 de l’article 11 de cet instrument précise en
                 effet clairement que la Grèce doit, en tant que membre de l’Union euro‑
                 péenne, favoriser les relations de la Macédoine avec les Etats européens :

                      « les Parties conviennent que le développement économique de la sec‑
                      onde Partie devrait être soutenu au moyen d’une coopération interna‑
                      tionale, dans toute la mesure possible grâce à une relation étroite de
                      cette Partie avec l’espace économique européen et l’Union européenne ».

                    6. Aux termes de cette disposition, la Grèce doit donc non seulement
                 s’acquitter de l’obligation qui lui incombe en application du paragraphe 1
                 de l’article 11 de l’accord intérimaire, mais également apporter un soutien
                 actif à l’ex‑République yougoslave de Macédoine en matière de coopéra‑
                 tion internationale. Le rejet, par la Cour, de la demande formulée par le
                 demandeur relativement aux actes futurs du défendeur n’est pas cohérent
                 avec sa conclusion suivant laquelle l’arrêt « affecterait les droits et obliga‑
                 tions des Parties au titre de l’accord intérimaire et serait susceptible d’ap‑
                 plication effective » (paragraphe 53 de l’arrêt).

                                                                  (Signé) Budislav Vukas.

                                                                                110

5 CIJ1026.indb 217                                                                                20/06/13 08:42


766

JOINT DECLARATION OF VICE-PRESIDENT RANJEVA,
JUDGES GUILLAUME, HIGGINS, KOOIJMANS,
AL-KHASAWNEH, BUERGENTHAL AND ELARABY

[English Original Text]

Various objections to the jurisdiction of the Court — Freedom of choice of
the Court — Guiding criteria: consistency; certitude; implications for the other
pending cases — Judgment of the Court inappropriately based on its lack of
jurisdiction ratione personae — Judgment incompatible with previous decisions
of the Court.

1. We have voted in favour of the dispositif of the Judgment because,
at the end of the day, we each agree that this case cannot, as a matter of
law, proceed to the merits. Nevertheless, we profoundly disagree with the
reasoning upon which the Judgment rests, in particular the ground upon
which the Court has found it has no jurisdiction.

2. It is not unusual that, in a case, the Court has the possibility of
determining its jurisdiction on more than one ground (Right of Passage
over Indian Territory, Preliminary Objections, Judgment, I.C.J Reports
1957, pp. 129-134; Aerial Incident of 27 July 1955 (Israel v. Bulgaria),
Judgment, I.C.J. Reports 1959, pp. 132-134; Land and Maritime Bound-
ary between Cameroon and Nigeria (Cameroon v. Nigeria), Preliminary
Objections, Judgment, I. C.J Reports 1998, pp. 284-289; Aerial Incident
of 10 August 1999 (Pakistan v. India), Jurisdiction, Judgment, I CJ.
Reports 2000, pp. 19-24). Submissions may have been made to the Court
that it lacks jurisdiction by reference to more than one of the common
bases of jurisdiction (that is to say, ratione personae, ratione materiae,
ratione temporis). If the Court finds that, on two or more grounds, its
jurisdiction is not well founded, it may choose the most appropriate
ground on which to base its decision of lack of competence. The Court
does not necessarily first have to dispose of the conditions laid down in
Article 35 of the Statute, dealing only later with the conditions laid down
in Articles 36 and 37.

3. The choice of the Court has to be exercised in a manner that reflects
its judicial function. That being so, there are three criteria that must
guide the Court in selecting between possible options. First, in exercising
its choice, it must ensure consistency with its own past case law in order
to provide predictability. Consistency is the essence of judicial reasoning.
This is especially true in different phases of the same case or with regard
to closely related cases. Second, the principle of certitude will lead the
Court to choose the ground which is most secure in law and to avoid a
ground which is less safe and, indeed, perhaps doubtful. Third, as the
principal judicial organ of the United Nations, the Court will, in making

50
767 LEGALITY OF USE OF FORCE (JOINT DECL.)

its selection among possible grounds, be mindful of the possible implica-
tions and consequences for the other pending cases.

4. In the earlier phase of the present case — as in other cases relating
to events after the break-up of the Socialist Federal Republic of Yugo-
slavia — the Court had chosen to base itself on jurisdictional considera-
tions ratione temporis and ratione materiae.

5. In this respect it should first be recalled that when the Court gave an
Order of 2 June 1999, in response to a request by the Federal Republic of
Yugoslavia for the indication of provisional measures, in which it found
that it lacked prima facie jurisdiction to rule on Yugoslavia’s Applica-
tion, it did so on quite different grounds from the one on which the Court
has based itself in the present decision.

6. In the Orders concerning Belgium, Canada, Netherlands, Portugal
and the United Kingdom, the Court observed that Yugoslavia’s declara-
tion accepting the compulsory jurisdiction of the Court under Article 36,
paragraph 2, of the Statute, had been filed with the United Nations
Secretary-General on 26 April 1999 (three days before the institution of
proceedings). In that declaration, Yugoslavia recognized, on condition
of reciprocity, “the jurisdiction of the said Court in all disputes arising
or which may arise after the signature of the present Declaration,
with regard to the situations or facts subsequent to this signature”.

The Court found that the Application was directed, in essence, against
the bombing of Yugoslav territory by several members of NATO. It
observed that the bombings began on 24 March 1999. Accordingly, it
considered that the disputes before it had arisen some time prior to
25 April 1999. The Court further recalled its established jurisprudence
whereby any limitation ratione temporis attached by one of the parties to
its declaration of acceptance of the Court’s jurisdiction “holds good as
between the Parties” and concluded from this that the declaration of
Yugoslavia, taken in conjunction with those made by the Parties which
had also accepted the Court’s jurisdiction under Article 36, paragraph 2,
of the Statute, did not constitute a basis on which its jurisdiction could
prima facie be founded (see, for example, case concerning Legality of Use
of Force ( Yugoslavia v. Belgium), Order of 2 June 1999, I.C.J. Reports
1999 (I), p. 135, para. 30). The Court, thus lacking prima facie jurisdic-
tion ratione temporis, concluded that it did not need to examine whether
Yugoslavia was or was not a Member of the United Nations and a party
to the Statute in 1999, or whether on such basis it had jurisdiction ratione
personae.

7. In all the Orders, the Court next noted that Yugoslavia and certain
of the respondent States were parties to the United Nations Genocide
Convention without reservation. It recalled the definition of genocide as
stated in the Convention and observed that, according to that definition,

51
768 LEGALITY OF USE OF FORCE (JOINT DECL.)

“[the] essential characteristic [of genocide] is the intended destruction of
‘a national, ethnical, racial or religious group’” (Z C.J. Reports 1999 (I),
p. 138, para. 40). In the Court’s view, it did not appear “at the present
stage of the proceedings that the bombings which form the subject of the
Yugoslav Application ‘indeed entail the element of intent, towards a
group as such, required by the provision quoted above’” (ibid, p. 138,
para. 40).

8. Based on different reasoning, the Court has now confirmed that
it lacks jurisdiction to entertain the claims presented by Serbia and
Montenegro. It began by finding that Serbia and Montenegro, on
29 April 1999, was not a Member of the United Nations and not a party
to the Statute. It concluded therefrom that the Court was not open to
Serbia and Montenegro under Article 35, paragraph 1, of the Statute.

Moreover, the Court considered that Article 35, paragraph 2, of the
Statute enabled States not parties to the Statute to appear before the
Court only by virtue of treaties concluded prior to the entry into force of
the Statute. It observed that the Genocide Convention entered into force
at a later date, on 12 January 1951. It thus concluded that Article 35,
paragraph 2, did not grant Serbia and Montenegro access to the Court
under Article IX of the Convention. Accordingly, the Court was not
called upon to decide “whether Serbia and Montenegro was or was not a
party to the Genocide Convention” when the Applications were filed. In
any event, the Court was, once again, not open to Serbia and Monte-
negro.

In sum, and contrary to its position in 1999, the Court has thus pre-
ferred to rule on its jurisdiction ratione personae, without even examining
the questions of jurisdiction ratione temporis and ratione materiae on
which it had previously pronounced prima facie.

9. This change of position is all the more surprising as the reasoning
now adopted by the Court is at odds with judgments or orders previously
rendered by the Court.

10. We would first observe that the question whether Yugoslavia was
a Member of the United Nations and as such a party to the Statute
between 1992 and 2000, remained a subject of debate during that period.
The Court declined to settle the issue, both in 1993 (Application of the
Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide
(Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia (Serbia and Montenegro) ), Pro-
visional Measures, I.C.J. Reports 1993, p. 14, para. 18) and in 1999 when
issuing its Order on provisional measures (Legality of Use of Force
( Yugoslavia v. Belgium), Order of 2 June 1999, I. C.J. Reports 1999 (I),
p. 136, para. 33). It then confined itself to stating that the solution
adopted in this respect by Security Council resolution 757 (1992) and
General Assembly resolution 47/1 was “not free from legal difficulties”
(Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia (Serbia and

52
769 LEGALITY OF USE OF FORCE (JOINT DECL.)

Montenegro)), Provisional Measures, I.C.J. Reports 1993, p. 14,
para. 18).

Subsequent to the admission of Serbia and Montenegro to the United
Nations on 1 November 2000, the Court had to consider the question
whether that admission clarified the previous position. The Court then
found, in its Judgment of 3 February 2003, that

“resolution 47/1 did not inter alia affect the Federal Republic of
Yugoslavia’s right to appear before the Court or to be a party to a
dispute before the Court under the conditions laid down by the Stat-
ute” (Application for Revision of the Judgment of 11 July 1996 in the
Case concerning Application of the Convention on the Prevention
and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herze-
govina v. Yugoslavia), Preliminary Objections ( Yugoslavia v. Bosnia
and Herzegovina), I.C.J. Reports 2003, p. 31, para. 70).

The Court added that

“General Assembly resolution 55/12 of 1 November 2000 cannot
have changed retroactively the sui generis position which the Federal
Republic of Yugoslavia found itself in vis-à-vis the United Nations
over the period 1992 to 2000, or its position in relation to the Statute
of the Court” (ibid., para. 71).

The Court thus previously found in 2003 that the Federal Republic of Yugo-
slavia could appear before the Court between 1992 and 2000 and that this
position was not changed by its admission to the United Nations in 2002.

11. Further, the interpretation given in the present Judgment of
Article 35, paragraph 2, of the Statute also appears to us to be at odds
with the position previously adopted by the Court in its Order of 8 April
1993, where it considered that

“proceedings may validly be instituted by a State against a State
which is a party to such a special provision in a treaty in force, but
is not party to the Statute, and independently of the conditions laid
down by the Security Council in its resolution 9 of 1946” (Applica-
tion of the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia (Serbia
and Montenegro)), Provisional Measures, Order of 8 April 1993,
C.J. Reports 1993, p. 14, para. 19).

It is moreover astonishing that the Court found it necessary to rule on
the scope of Article 35, paragraph 2, whereas the Applicant did not
invoke this text.

12. Turning to the second criterion that the Court should apply in
selecting between alternative grounds for its decision — that of certi-
tude — we also find this not to be reflected in the ground chosen by the
Court today. Nothing has occurred, in the series of cases concerning
Kosovo, since the Court’s last judgment in 2003, to suggest that the

53
770 LEGALITY OF USE OF FORCE (JOINT DECL.)

grounds previously chosen have now lost legal credibility. Further, the
grounds today selected by the Court are less certain than others open to
it. The Court has determined that the admission of the Applicant to the
United Nations in November 2000 “did not have, and could not have
had, the effect of dating back to the time when the Socialist Federal
Republic of Yugoslavia broke up and disappeared” (para. 76). The Court
has also stated that “the significance of this new development in 2000 is
that it has clarified the thus far amorphous legal situation concerning the
status of the Federal Republic of Yugoslavia vis-a-vis the United Nations”
(para. 77). Without specifying whether this “clarification” refers to the
period 1992-2000, the Court asserts that it has now become “clear that
the sui generis position of the Applicant could not have amounted to its
membership in the Organization”. We find this proposition far from self-
evident and we cannot trace the steps of the reasoning. Such grounds
seem to us to be less legally compelling and therefore less certain, and
more open to different points of view, than the grounds relied upon by
the Court thus far and which are now set aside by the Court.

13. We have referred also to the care that the Court must have, in
selecting one among several possible grounds for a decision on jurisdic-
tion, for the implications and possible consequences for other cases. In
that sense, we believe that paragraph 38 of the Judgment does not
adequately reflect the proper role of the Court as a judicial institution.
The Judgment thus goes back on decisions previously adopted by the
Court, whereas it was free to choose the ground upon which to base them
and was under no obligation to rule in the present case on its jurisdiction
ratione personae. Moreover, this approach appears to leave some doubt
as to whether Yugoslavia was a party, between 1992 and 2000, to the
United Nations Genocide Convention. Such an approach could call into
question the solutions adopted by the Court with respect to its jurisdic-
tion in the case brought by Bosnia and Herzegovina against Serbia and
Montenegro for the application of the Genocide Convention. We regret
that the Court has decided to take such a direction.

(Signed) Raymond RANJEVA.
(Signed) Gilbert GUILLAUME.
(Signed) Rosalyn HIGGINS.
(Signed) Pieter KOOTIMANS.
(Signed) Awn Shawkat AL-KHASAWNEH.
(Signed) Thomas BUERGENTHAL.
(Signed) Nabil ELARABY.

54


37

COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE

5 septembre. :
Rôle général VINGT-DEUXIÈME SESSION

n° 41.

5 septembre 1931.

RÉGIME DOUANIER ENTRE

L'ALLEMAGNE ET L’AUTRICHE
(PROTOCOLE DU 19 MARS 1931)

Traité de paix de Saint-Germain du 10 septembre 1919, article 88,
et Protocole de Genève n° I du 4 octobre 1922. — Inaliénabilité
de l'indépendance de l'Autriche. — Actes de nature à compro-
mettre cette indépendance. — Projet d'union douanière autro-alle-
mande. — Question de compatibilité.

AVIS CONSULTATIF

Présents : MM. Apatct, Président; GUERRERO, Vice-Président ;
KELLOGG, le baron ROLIN-JAEQUEMYNS, le comte
ROSTWOROWSKI, FROMAGEOT, DE BUSTAMANTE,
ALTAMIRA, ANZILOTTI, URRUTIA, sir CECIL Hurst,
MM. SCHÈCKING, NEGULESCO, le jonkheer VAN
Eysinecsa, WANG, juges.

La Cour, composée comme ci-dessus, a donné l'avis consul-
tatif suivant :

4
38 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

A la date du 19 mai 1931, le Conseil de la Société des
Nations a adopté la Résolution suivante :

« Le Conseil de la Société des Nations a Vhonneur de
prier la Cour permanente de Justice internationale de
- vouloir bien donner un avis consultatif, conformément à
l’article 14 du Pacte, sur la question suivante:

« Un régime établi entre l'Allemagne et l'Autriche,

sur la base et dans les limites des principes prévus

. dans le Protocole du 19 mars 1931, dont le texte
est annexé à la présente requête, serait-il compatible

avec l’article 88 du Traité de Saint-Germain et avec

le Protocole n° I, signé à Genève le 4 octobre 1922 ? »

Le Conseil prie la Cour de bien vouloir examiner
d'urgence la présente requête.

Le Secrétaire général est autorisé à soumettre cette
requête à la Cour, à donner l’aide nécessaire à l’examen
de la question et à prendre, le cas échéant, des dispo-
sitions pour être représenté devant la Cour. »

x

Conformément à cette Résolution, le Secrétaire général, à
la date du rg mai 1031, a transmis à la Cour une requête
à fin d’avis consultatif conçue dans les termes suivants:

« Le Secrétaire général de la Société des Nations,
en exécution de la Résolution du Conseil du 19 mai
1931 et en vertu de l’autorisation donnée par le Conseil,

a l'honneur de présenter à la Cour permanente de.
Justice internationale une requête demandant à la Cour
de bien vouloir, conformément à l’article 14 du Pacte,
donner au Conseil un avis consultatif sur la question qui a
été renvoyée à la Cour par la Résolution du 19 mai 1931.

Le Secrétaire général se tiendra à la disposition de la
Cour pour donner l’aide nécessaire à l’examen de l'affaire
et prendra, le cas échéant, des dispositions pour être
représenté devant la Cour. »

A la requête étaient joints le texte allemand du Protocole
austro-allemand du rg mars 1931 ainsi que copie certifiée
conforme du Protocole n° I signé à Genève le 4 octobre 1922
(texte français, avec traduction en anglais) et visé par la

5
39 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

Résolution du Conseil. Le procès-verbal de la discussion
(séances du Conseil des 18 et 19 mai 1931) à la suite de laquelle
cette Résolution avait été adoptée fut transmis ultérieurement.
Le Secrétaire général fit également parvenir à la Cour, sur sa
demande, le texte du mémorandum du Gouvernement français
du 14 mai 1931, soumis au Conseil le 18 mai suivant, au sujet
du « Protocole austro-allemand pour l'établissement d’une
union douanière », ainsi que le volume publié par la Société
des Nations et intitulé: La restauration financière de l'Autriche
— Exposé général, accompagné des documents principaux.
Enfin, le Secrétaire général mit à la disposition de la Cour des
traductions en français et en anglais du Protocole du 19 mars
1931 qui lui avaient été communiquées par la délégation
allemande à la soixante-troisième Session du Conseil.

Conformément à l’article 73, n° 1, alinéa premier, du Règle-
ment de la Cour, la requête a été communiquée aux Membres
de la Société des Nations ainsi qu'aux États admis à ester
devant la Cour. Le Greffier a fait, en outre, savoir, par une
communication spéciale et directe, aux gouvernements des
États liés par le Traité de Saint-Germain-en-Laye du 10 sep-
tembre 1919, ou par le Protocole n° I (déclaration) relatif a
la reconstruction de l’Autriche, signé à Genève le 4 octobre
1922, ou par le Protocole austro-allemand du Ig mars 19317,
considérés par le Président de la Cour (celle-ci ne siégeant pas)
comme susceptibles, conformément à l’article 73, n° 1, alinéa 2,
du Règlement, de fournir des renseignements sur la question
à elle soumise aux fins d'avis, que la Cour était disposée à
recevoir de leur part des exposés écrits et, s’ils le désiraient,
à entendre des exposés oraux à présenter au cours d'une
audience publique qui serait tenue à cet effet.

Après avoir obtenu les suggestions des gouvernements princi-
palement intéressés au sujet de la marche ultérieure de la
procédure dans l'affaire, le Président de la Cour, par une

1 L'Union sud-africaine, l'Allemagne, le Commonwealth d’Australie, l’Au-
triche, la Belgique, la Grande-Bretagne, le Dominion du Canada, la Chine,
la République de Cuba, l'Espagne, la France, la Grèce, l'Inde, l'Italie, le
Japon, le Nicaragua, le Dominion de la Nouvelle-Zélande, la Pologne, le
Portugal, la Roumanie, le Siam, la Tchécoslovaquie et la Vougoslavie.

6
40 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

ordonnance rendue le 27 mai 1931, a fixé au rer juillet 1037
la date à laquelle les gouvernements qui avaient fait l’objet
de la communication spéciale et directe visée ci-dessus pouvaient
déposer un exposé écrit. À cette date, des exposés ont été
présentés au nom des Gouvernements allemand, autrichien,
français, italien et tchécoslovaque.

La Cour a entendu, au cours des audiences publiques tenues
les 20, 2I, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29 et 3r juillet et les rer,
2, 4 et 5 août 1931, les renseignements fournis verbalement et
contradictoirement par M. Viktor Bruns, au nom du Gouver-
nement allemand, par MM. Erich Kaufmann et Hans Sperl,
au nom du Gouvernement autrichien, par Me Paul-Boncour
et M. Jules Basdevant, au nom du Gouvernement français,
par MM. Krémai et Plesinger Bozinov, au nom du Gouverne-
ment tchécoslovaque, et par MM. Massimo Pilotti et Vittorio
Scialoja, au nom du Gouvernement italien, soit spontanément,
soit en réponse à des questions posées par certains membres
de la Cour.

Outre les exposés et observations des gouvernements qui ont
paru devant la Cour et les piéces transmises par le Secrétaire
général de la Société des Nations, ainsi qu'il a été dit plus
haut, la Cour a eu devant elle certains documents et renseigne-
ments écrits qui lui ont été transmis par les représentants
desdits gouvernements. .

Étant donné que la Cour comptait sur le siège des juges de
la nationalité de trois seulement des cinq gouvernements qui
s'étaient présentés devant elle, et dès avant l'ouverture des
audiences, la Cour examina la question de l'application des
articles 31 de son Statut et 7r de son Règlement dans la
présente affaire. Elle décida, le 17 juillet 1931, qu’il n’y avait
pas lieu pour elle de se prononcer sur cette question, à moins
d’en être saisie officiellement, et chargea le Greffier d'informer
de cette décision les gouvernements intéressés.

En conséquence, l’agent du Gouvernement autrichien, par
lettre du même jour, déclara saisir officiellement la Cour
de la question dont il s’agit, l’informant, en outre, du nom de
la personne que le Gouvernement autrichien désignerait comme
juge ad hoc pour le cas où la Cour déciderait l'application
desdits articles.

7
41 REGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

A la date du 18 juillet 1931, la Cour décida de communi-
quer la lettre de l’agent du Gouvernement autrichien aux
agents des autres gouvernements intéressés, en leur faisant
savoir qu’elle entendrait à l’audience prévue pour le 20 juillet
et avant tout débat toutes observations qu’ils désireraient pré-
senter, et qu'elle se prononcerait ensuite sur la question dont
le Gouvernement autrichien l’avait saisie. La Cour ajouta que,
si une question analogue était soulevée par un autre gou-
vernement, elle statuerait en même. temps sur cette question.

Par lettre du même jour, l’agent du Gouvernement tché-
coslovaque, se référant au fait que la Cour venait d’être saisie
de la question dont il s’agit, déclara « présenter et désigner à
la Cour, au cas de Vadmission des juges ad hoc », une person-
nalité tchécoslovaque. |

La Cour, en conséquence, lors de l'audience qu’elle tint le
20 juillet r193x, entendit, avant tout débat sur le fond,
M. Kaufmann, au nom du Gouvernement autrichien, M. Plesinger
Bozinov, au nom du Gouvernement tchécoslovaque, M. Bruns,
au nom du Gouvernement allemand, M. Basdevant, au nom
du Gouvernement français, et M. Pilotti, au nom du Gouver-
nement italien, en leurs observations sur l'application de
l’article 31 du Statut et de l’article 7r du Règlement dans la
présente affaire.

Après délibéré, la Cour décida qu'il n’y avait pas lieu,
dans cette affaire, soit pour l'Autriche, soit pour la Tchéco-
slovaquie, de désigner des juges ad hoc. En informant, à
l’audience, les représentants des gouvernements intéressés
de cette décision, le Président ajouta que le texte de celle-ci
serait communiqué ultérieurement. Elle fit l’objet d’une ordon-
nance rendue par la Cour le 20 juillet 1931 et dont le texte
est joint en annexe au présent avis consultatif.

Telles sont les conditions dans lesquelles la Cour est aujour-
d’hui appelée à se prononcer.
42 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

*
* *

L’Autriche, à raison de sa situation géographique au cen-
tre de l’Europe et des profondes transformations politiques
issues de la dernière guerre, est un point sensible de l’ordre
européen. Son existence, telle qu’elle résulte des ‘traités
de paix conclus à la fin de la guerre, est un élément essen-
tiel du règlement politique actuel, ayant déterminé, en Europe,
les conséquences de la dissolution de la Monarchie .austro-hon-
groise.

C’est ainsi que le Traité de paix conclu à Saint-Germain
le to septembre 1919 stipule :

« Article 88.

L'indépendance de l'Autriche est inaliénable, si ce n'est
du consentement du Conseil de la Société des Nations.
En conséquence, l’Autriche s'engage à s'abstenir, sauf le
consentement dudit Conseil, de tout acte de nature à
compromettre son indépendance, directement ou indirec-
tement et par quelque voie que ce soit, notamment et
jusqu’à son admission comme Membre de la Société des
Nations, par voie de participation aux affaires d’une
autre Puissance. » |

C'est ainsi, spécialement, qu'en donnant à l'Autriche l’aide

financière et économique nécessaire à son indépendance, sont

intervenus les Protocoles signés à Genève le 4 octobre 1922,
dont le Protocole n° I est ainsi conçu:

« Protocole n° I.
DÉCLARATION.

LE GOUVERNEMENT DE SA MAJESTÉ BRITANNIQUE, LE
GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE, LE GOU-
VERNEMENT DE SA MAJESTÉ LE Rol D'ITALIE ET LE Govu-
VERNEMENT DE LA REPUBLIQUE TCHECOSLOVAQUE,

D'une part, .

Au moment où ils entreprennent d’aider l’Autriche
dans son œuvre de restauration économique et financière,
43

Io

REGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

Agissant uniquement dans l'intérêt de l’Autriche et de
la paix générale et d'accord avec les engagements qu'ils
ont déja pris quand ils ont accepté de devenir Membres
de la Société des Nations,

Déclarent solennellement :

Qu'ils respecteront l'indépendance politique, l'intégrité
territoriale et la souveraineté de l'Autriche ;

Qu'ils ne chercheront aucun avantage spécial ou exclu-
sif d'ordre économique ou financier de nature à compro-
mettre directement ou indirectement cette indépendance ;

Qu'ils s’abstiendront de toute action qui pourrait être
contraire à l'esprit des conventions qui seront stipulées
en commun pour la reconstruction économique et finan-
cière de l'Autriche ou qui pourrait porter préjudice aux
garanties que les Puissances auront stipulées pour sauve-
garder les intérêts des créanciers et des États garants;

Et que, le cas échéant, en vue d'assurer le respect de
ces principes par toutes les nations, ils s’adresseront,
en conformité avec les règles du Pacte de la Société des
Nations, soit individuellement, soit collectivement, au
Conseil de la Société pour qu'il avise aux mesures à
prendre et qu'ils se conformeront aux décisions dudit
Conseil.

LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE
D'AUTRICHE,

D'autre part,

S’engage, dans les termes de l'article 88 du Traité
de Saint-Germain, à ne pas aliéner son indépendance ;
il s’abstiendra de toute négociation et de tout engagement
économique ou financier qui serait de nature à compro-
mettre directement ou indirectement cette indépendance.

Cet engagement ne s'oppose pas à ce que l'Autriche
conserve, sous réserve des dispositions du Traité de Saint-
Germain, sa liberté en matière de tarifs douaniers et
d'accords commerciaux ou financiers et, en général, pour
tout ce qui touche à son régime économique ou à ses
relations commerciales, étant entendu, toutefois, qu’elle
ne pourra porter atteinte à son indépendance économique
par l'octroi à un Etat quelconque d’un régime spécial
ou d'avantages exclusifs, de nature à menacer cette
indépendance.

Le présent Protocole restera ouvert à la signature de

tous les Etats qui voudront y adhérer.
44 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet
effet, ont signé la présente Déclaration (Protocole I).

_ Fait à Genève, en un seul exemplaire, qui restera
déposé au Sécrétariat de la Société des Nations et sera
par lui immédiatement enregistré, le quatre octobre mil
neuf cent vingt-deux.

(Signé) BALFOUR. (Signé) SEIPEL. »
{ » ) G. HANOTAUX.

{ » ) IMPERIALI.

{ ) Krèmäk.

( ) PospisiL.

L'Espagne et la Belgique ont adhéré à ce protocole.

Comme on le voit, ces dispositions, sans mettre à la charge
de l’Autriche une interdiction absolue, lui imposent en somme
simplement l'obligation de s'abstenir ou d’obtenir, dans certains
cas, l’assentiment du Conseil de la Société des Nations.

Par un Protocole dressé à Vienne le 19 mars 1931, l’Alle-
magne et l’Autriche sont convenues de conclure un traité en
vue d’assimiler les rapports de politique douanière et commer-
ciale des deux pays sur des bases et des principes posés dans
ce protocole et aboutissant ainsi à la constitution d’un régime
d'union douanière. | .

Rien dans ce protocole ne prévoit un assentiment à donner
par le Conseil de la Société des Nations. Mais, en fait, ce
protocole fut communiqué par les Gouvernements allemand et
autrichien eux-mêmes, notamment, aux Gouvernements britan-
nique, français et italien; le Gouvernement britannique en a
saisi le Conseil.

C'est dans ces conditions que le Conseil a prié la Cour de
donner un avis consultatif sur la question suivante :

« Un régime établi entre l’Allemagne et l'Autriche, sur
la base et dans les limites des principes prévus dans le
Protocole du 19 mars 1931, dont le texte est annexé à la
présente requête, serait-il compatible avec l’article 88 du
Traité de Saint-Germain et avec le Protocole n° I, signé a
Genève le 4 octobre 1922? » |

II
45 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

Comme on le voit, la Cour n’a pas à apprécier sous quelles
conditions l’union douanière austro-allemande pourrait recevoir
l’assentiment du Conseil. La seule question que la Cour ait à
résoudre est celle de savoir si, du point de vue juridique,
l'Autriche pourrait, sans l’assentiment du Conseil, conclure avec
l'Allemagne l'union douanière projetée par le Protocole de
Vienne du 19 mars 1931, sans conclure un acte incompatible
avec les engagements pris par elle dans les dispositions ci-dessus
rapportées.

I. — Tout d’abord, en ce qui concerne les engagements pris
par l'Autriche dans l’article 88 du Traité de Saint-Germain :

En stipulant, comme il avait été déjà prévu par avance dans
le Traité de paix conclu avec l’Allemagrie le 28 juin 1910, :
article 80, que l'indépendance de l’Autriche est inaliénable si
ce n’est du consentement du Conseil de la Société des Nations,
le Traité a mis à la charge de l'Autriche, en principe seule
maîtresse de disposer de son indépendance, l'obligation de ne
pas aliéner cette indépendance sans l’assentiment du Conseil
de la Société des Nations.

Si l’on considère les observations générales présentées au début
du présent avis et concernant le statut actuel de l’Autriche, et
quelles que soient les définitions données de l'indépendance
des États soit dans la doctrine, soit dans tels ou tels cas
particuliers de la politique des États, — au sens du Traité de
Saint-Germain, article 88, l'indépendance de l'Autriche . doit
s'entendre du maintien de l'existence de l'Autriche dans ses
frontières actuelles comme État séparé restant seul maître de
ses décisions aussi bien dans le domaine économique que dans
le domaine politique, financier ou autre, — de telle sorte que
cette indépendance se trouve atteinte si une atteinte lui est
spécialement portée soit dans le domaine économique, soit
dans le domaine politique, soit dans tout autre, qui pratique-
ment sont solidaires. ,

Tl est clair que si, par le régime prévu par le Protocole
austro-allemand de 1931, l'Autriche n’aliéne pas son indépen-
dance, l’assentiment du Conseil n’est pas, sur ce point, néces-
saire, et que, dans le cas contraire, cet assentiment serait indis-
pensable. —

12
46 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

Par aliénation ainsi visée dans l’article 88, il faut
entendre tout acte volontaire de l’État autrichien lui faisant
perdre son indépendance ou venant modifier son indépendance,
en ce que sa volonté souveraine se trouverait subordonnée à
celle d’une autre Puissance ou groupe particulier d’autres Puis-
sances, sinon remplacée par celle-ci.

D'ailleurs, comme les Puissances signataires du Traité de
Saint-Germain autres que l'Autriche ont, par l’article 88, agréé
elles-mêmes cette inaliénabilité par l'Autriche de son indé-
pendance, il est clair qu'il en résulte pour elles-mêmes l’obli-
gation de ne pas participer à des actes comportant une alié-
nation. -

Après avoir stipulé, comme il vient d’être dit, l’inaliénabilité
de l'indépendance de l’Autriche sans l’assentiment du Conseil
de la Société des Nations, l’article 88 dispose: « En consé-
quence, l'Autriche s’engage à s'abstenir, sauf le consentement
dudit Conseil, de tout acte de nature à compromettre son.
indépendance, directement ou indirectement et par quelque voie
que ce soit, notamment et jusqu'à son admission comme
Membre de la Société des Nations, par voie de participation
aux affaires d’une autre Puissance. »

On ne saurait nier que les mots «en conséquence» expriment
un rapport entre la première et la seconde partie de l’article
en question; mais, s’il est vrai que l'engagement qui, dans
cette seconde partie, est pris par l’Autriche de s'abstenir de
certains actes de nature à compromettre directement ou indi-
rectement son indépendance, a pour objet l'observation de
l’inaliénabilité stipulée au début de l’article, il n'en saurait
résulter que les actes dont l'Autriche s’est ainsi engagée à
s'abstenir soient, par là même, nécessairement, des actes d’alié-
nation proprement dite, c'est-à-dire des actes lui faisant immé-
diatement perdre ou modifier son indépendance, ainsi qu'il a
été dit ci-dessus.

Aussi bien, l'objet même de l'engagement pris par l'Autriche
de s'abstenir de « tout acte de nature à compromettre son
indépendance, directement ou indirectement et par quelque
voie que ce soit » ne peut s'entendre autrement que « tout
acte susceptible de mettre en péril » d’après, naturellement, ce

qu'on peut raisonnablement prévoir.

13 .
47 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

On ne saurait assimiler un acte susceptible de mettre en
péril ni au péril lui-même, ni à plus forte raison à la réali-
sation même du péril, non plus qu’assimiler une menace de
perte à la perte elle-même, un risque à la réalisation de ce
risque.

D'ailleurs, s’il était nécessaire, l'exemple, devenu sans appli-
cation pratique, d’une « participation aux affaires d’une autre
Puissance » donné par les dernières lignes de l’article 88
comme un exemple, jusqu'à l'entrée de l'Autriche dans la
Société des Nations, d’un acte de nature à compromettre
l'indépendance de l'Autriche, est parfaitement incompatible

x

avec une assimilation à un acte d’aliénation.

II. — En ce qui concerne le Protocole signé à Genève
le 4 octobré 1922 par l'Autriche, la France, la Grande-Bre-
tagne, l'Italie et la Tchécoslovaquie, et auquel la Belgique
et l'Espagne ont adhéré, on ne saurait nier que, quelle que
soit la forme déclarative qui y ait été employée, l'Autriche
y a pris certains engagements en matière économique.

Au point de vue du caractère obligatoire des engagements
internationaux, on sait que ceux-ci peuvent être pris sous
forme de traités, de conventions, de déclarations, d’accords,
de protocoles ou de notes échangées.

Que les engagements pris par l’Autriche dans le Protocole
de 1922 rentrent dans le cadre des obligations déjà prises
par elle dans l’article 88 du Traité de Saint-Germain, cela
résulte de la référence expresse ou implicite qui, dans
ce protocole, est faite à cette disposition.

C'est ainsi, notamment, que l’« indépendance économique »
expressément visée dans le dernier alinéa des engagements
de l'Autriche dans le Protocole de 1922 se réfère, dans le
domaine économique, à l’« indépendance de lAutriche » au
sens de l’article 88 du traité de paix, de telle sorte, comme
on Va vu, qu’une atteinte portée à cette « indépendance
économique » serait une atteinte à l'« indépendance de
l'Autriche ». |

C’est ainsi encore que l'octroi d’un régime spécial ou

x

d’avantages exclusifs de nature 4 menacer l’indépendance de

14
48 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

l'Autriche, au sens du même dernier alinéa du Protocole de 1922,
serait un des actes de nature à compromettre l'indépendance
de l'Autriche au sens de l’article 88.

Mais cela n'empêche nullement que les engagements pris
par l'Autriche dans un acte spécial et distinct, qui est ouvert
à l’adhésion de toutes les Puissances signataires ou non signa-
taires du traité de paix, et auquel, en fait, une Puissance
non signataire du traité de paix, l'Espagne, a adhéré, aient
par eux-mêmes une valeur propre et de ce chef une force
obligatoire se suffisant à elle-même, susceptible de recevoir
une application propre. |
| C'est ainsi que l'Espagne, qui n’est pas partie au Traité
de paix et qui par conséquent ne saurait se prévaloir de
l’article 88, serait au contraire fondée à invoquer le Proto-
cole de 1922, seul acte auquel elle soit partie, pour faire
valoir les engagements expressément pris par l'Autriche dans
ce protocole.

On a cru voir dans la première partie du Protocole de 1922,
contenant la déclaration de la France, de la Grande-Bretagne,
de l'Italie et de la Tchécoslovaquie, puis, par suite de leur
adhésion, de la Belgique et de l’Espagne, une simple repro-
duction de l'engagement pris par les Etats Membres de la
Société des Nations, dans l’article 10 du Pacte, de respec-
ter l'intégrité territoriale et l'indépendance politique de cha-
cun, et de même une simple confirmation de l'obligation
qu’auraient prise les Puissances signataires du Traité de Saint-
Germain de ne pas participer à des actes contraires à l’ina-
liénabilité de l'indépendance de l'Autriche.

On s’est alors demandé si les engagements pris par l’Au-
triche ne devaient pas être considérés uniquement comme la
contre-partie des engagements pris par les autres Puissances,
comme la réciproque identique de ces derniers, et, par consé-
quent, comme une simple répétition de l’article 88 du Traité
de paix.

Mais, en ce qui concerne le Pacte de la Société des Nations,
qui comporte assurément l'engagement de respecter l’inté-
grité territoriale et l'indépendance politique de chacun, et
qui va même jusqu'à l'engagement de maintenir contre toute
agression extérieure cette intégrité territoriale et cette indé-
pendance politique, on remarquera qu’il ne contient ni un

15
49 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

engagement quelconque des États de ne pas aliéner leur
propre indépendance, dont en principe ils sont seuls maîtres
de disposer, ni un engagement quelconque de ne pas recher-
cher des avantages économiques de nature à compromettre
l'indépendance d’un autre Etat libre d’en disposer à son gré.

En outre et en ce qui concerne l’article 88, comme on la
vu, même en admettant que les engagements pris par l’Au-
triche dans le Protocole de 1922 rentrent dans le cadre dudit
article 88, ils n’en constituent pas moins des engagements
valant par eux-mêmes et susceptibles par conséquent de
recevoir leur application propre et indépendante, ainsi que
cela aurait lieu, le cas échéant, en ce qui concerne l'Espagne.

C’est également en vain qu’on chercherait dans les unions
douanières, dont l’histoire politique a offert et offre encore
des exemples, une comparaison utile avec l'union douanière
projetée par le protocole austro-allemand.

Il n’a pas, en effet, été établi qu'aucun des pays qui se
sont liés par une union douanière ait eu un engagement
quelconque de s'abstenir de tout acte, de toute négociation,
de tout engagement économique de nature à compromettre
son indépendance économique, ou de s'abstenir d’octroyer à
une autre Puissance un régime spécial ou des avantages exclu-

x

sifs de nature 4 menacer cette indépendance.

En résumé, les stipulations du Protocole de 1922 ont abouti
pour l’Autriche à des engagements obligatoires par eux-mêmes,
engagements spéciaux au point de vue économique, c’est-à-dire
engagements non seulement de ne pas aliéner son indépendance,
mais spécialement au point de vue économique engagements
de s'abstenir de toute négociation et de tout engagement éco-
nomique et financier de nature à compromettre directement ou
indirectement cette indépendance, et plus spécialement et expres-
sément encore, engagements de ne pas porter atteinte à son
indépendance économique par l'octroi à un État quelconque
d’un régime spécial ou d'avantages exclusifs de nature à mena-

cer cette indépendance.

III. — En cet état, si on considère le Protocole austro-alle-
mand du 19 mars 1931, dont le texte entier est ci-après rapporté
en annexe, on peut faire les constatations suivantes.

16
50 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

Par le Protocole de Vienne de 1931, les Gouyernements
d’Allemagne et d’Autriche sont convenus d’engager des négo-
ciations sur un traité à l'effet d’une « assimilation des rapports
de politique douanière et commerciale de leurs pays » (An-
gleichung der zoll- und handelspolitischen V erhdlinisse) sur la base et
dans le cadre des directives établies par ce protocole (préambule).

Tout en proclamant le maintien intégral de leur indépendance
et le respect entier de leurs engagements internationaux (art. I),
les deux gouvernements se sont entendus (art. II) pour convenir
d’une loi douanière et d’un tarif douanier dont la mise en
vigueur sera simultanée et concordante en Allemagne et en
Autriche, et dont l'application technique sera uniforme, encore
que chaque pays en assurera lui-même l'application par sa
propre administration (a:t. V); le produit des douanes étant
l’objet d’une répartition suivant un barème à fixer (art. VI,

n° 2).
Entre l'Allemagne et l'Autriche, les droits d'entrée et de
sortie seront en principe supprimés (art. III); — il n’y aura,

sauf les exceptions indispensables à la sécurité publique et à
l'hygiène, aucune prohibition d'importation, d'exportation ou
de transit (art. VII, n° 1); — quant au trafic entre les deux
pays, l'impôt sur le chiffre d’affaires, et les marchandises, objet
actuellement de monopole ou d’impôts de consommation, seront
. provisoirement réglementés d’un commun accord (art. IV).

En ce qui concerne le régime conventionnel économique,
l'article IX, tout en proclamant que chacun des deux gouver-
nements conserve en principe (grundsdtzlich) le droit de conclure
« pour son compte » des traités de commerce, stipule par contre ©
que les Gouvernements allemand et autrichien prendront soin
respectivement que les intérêts de l’autre Partie ne soient pas
lésés en contradiction avec le contenu et le but du traité
d'union douanière, c’est-à-dire l'assimilation des rapports de
politique douanière et commerciale des deux pays; — les
négociations, ajoute le même article IX, seront autant que
possible conduites en commun et, nonobstant la signature et
la ratification distinctes, l'échange des ratifications devra être
simultané (art. IX, nos 2 et 3).

Au point de vue de la’ forme, l'Autriche aura donc assuré-
ment des traités de commerce conclus, signés et ratifiés par
elle. Mais au fond, et sans qu'il soit nécessaire de rechercher

17
SI RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

ici si l’article IX implique ou non qu'il puisse y avoir d’autres
restrictions ou exceptions au droit de conclure des « traités »
pour son propre compte que les stipulations des nos 2 et 3, il
suffit de retenir la négociation en commun, la prise en considé-
ration des intérêts de l’autre Partie et l'engagement de ne pas
procéder l’un sans l’autre à une ratification.

Enfin, la conséquence nécessaire de ce nouveau régime conven-
tionnel économique sera la modification du régime conventionnel
autrichien actuellement en vigueur, lequel devra naturellement
être mis en harmonie avec le traité d'union douanière projeté
(art. X). |

Par ailleurs, les contestations auxquelles pourraient donner
lieu l'interprétation et l'application du traité d’union douanière
seront soumises à l'arbitrage d’une commission arbitrale paritaire
(art. XI, n° x a), laquelle aura en outre pour mission
d'amener un compromis sur les cas où le traité aura prévu des
arrangements spéciaux et dans les cas où le traité aura subor-

donné la réalisation des intentions de l’un à l’assentiment de
l’autre (art. XI, n° I b).

Enfin, le traité, conclu sans fixation de durée, pourra être
dénoncé après trois ans; il pourra l'être avant ce terme si
l'un des deux pays estime que la décision de la commission
d'arbitrage porte atteinte à des intérêts vitaux de son économie
(art. XII, et art. XI, n° 3). |

IV. — Il n'est pas contesté — et il ne saurait l'être —
que le régime ainsi établi remplit bien « les conditions requises
pour une union douanière: uniformité de la loi douanière
et du tarif douanier ; unité des frontières et du territoire doua-
niers vis-à-vis d’Etats tiers; liberté de droits d’entrée et de
sortie dans le trafic des marchandises entre les États par-
tenaires ; répartition d’après un barème déterminé des droits
de douane perçus » (Mémoire autrichien, p. 4).

Aussi bien, ce n'est pas, à proprement parler, telle ou
telle disposition du Protocole de 1931 qu’il convient d’envi-
sager ici, mais bien l’ensemble de ce protocole ou mieux, selon

IS
52 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

les termes mêmes de la question posée par le Conseil, « le
régime » à établir d’après ce protocole. |

Que l'établissement de ce régime ne constitue pas par lui-
même un acte d’aliénation de l'indépendance de l’Autriche, on
ne saurait guère le contester, car l’Autriche ne cesse pas par
là d’être, dans l’intérieur de ses frontières, un État distinct
y ayant son propre gouvernement ainsi que sa propre adminis-
tration, et, sinon par la réciprocité qu’implique, en droit sinon
en fait, le traité projeté, du moins par la possibilité de dénoncer
le traité, on peut dire que juridiquement l'Autriche garde
l'exercice éventuel de son indépendance.

On peut même soutenir, si l'on se réfère au texte de l’article 88
du traité de. paix, que, l'indépendance de l'Autriche ne se
trouvant pas, à proprement parler, mise en péril au sens
dudit article, il n’y aurait pas, au point de vue juridique,
opposition avec -ledit article.

En revanche, il est difficile de nier que le régime d’union
douanière projetée constitue un « régime spécial » et qu'il pré-
voit pour l'Allemagne, vis-à-vis de l'Autriche, des « avantages »
dont les tierces Piwissances sont exclues.

Vainement, on ferait valoir que le Protocole austro-allemand
de 1931 (art. I, n° 2) prévoit que des négociations devront
être entamées avec tout autre État, qui en exprimerait le
désir, en vue d’un règlement analogue.

Tl est clair que cette éventualité laisse entier le résultat
immédiat de l’union douanière telle qu’elle est dès maintenant
projetée entre l'Allemagne et l'Autriche.

En dernière analyse, si on considère, de ce point de vue
économique auquel est placé le Protocole de Genève 1922,
l’ensemble du régime projeté par le Protocole austro-allemand de
Vienne 1931, il est difficile de soutenir que ce régime ne soit
pas de nature à menacer l'indépendance économique de
l'Autriche, et soit, par conséquent, en harmonie avec les
engagements spécifiquement pris par l’Autriche dans ce protocole
en ce qui concerne son indépendance économique.

19
53 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

PAR CES MOTIFS;

La Cour,

par huit voix contre sept,
est d’avis que:

Un régime établi entre l’Allemagne et l’Autriche, sur la
base .et dans les limites des principes prévus dans le
Protocole du 19 mars 1931, ne serait pas compatible avec
le Protocole n° I, signé à Genève le 4 octobre 1922.

Le présent avis ayant été rédigé en anglais et en français,
c'est le texte français qui fait foi.

Fait au Palais de la Paix, à La Haye, le cinq septembre
mil neuf cent trente et un, en deux exemplaires, dont l’un
restera déposé aux archives de la Cour et dont l’autre sera
transmis au Conseil de la Société des Nations.

Le Président :
(Signé) M. ADATCI.

Le Greffier :
(Signé) À. HAMMARSKJOLD.

M. Guerrero, le comte Rostworowski, MM. Fromageot, Alta-
mira, Urrutia, Negulesco, tout en se ralliant à l'avis formulé.
ci-dessus, déclarent que, dans leur opinion, le régime d’union
douanière projeté par le Protocole austro-allemand du 19 mars
1931, par le fait qu’il serait de nature à menacer l’indépen-
dance de l'Autriche dans le domaine économique, constituerait
un acte susceptible de mettre en péril l'indépendance de
celle-ci, et serait, de ce chef, non seulement incompatible
avec le Protocole de Genève n° I du 4 octobre 1922, mais
également et par lui-même incompatible avec l’article 88 du
Traité de Saint-Germain du Io septembre 1910.

20
54 RÉGIME DOUANIER AUSTRO-ALLEMAND

M. Anzilotti, tout en se ralliant au dispositif du présent
avis, déclare ne pas être d'accord sur les motifs de celui-ci
et formule ainsi qu’il suit son opinion individuelle.

MM. Adatci et Kellogg, le baron Rolin-Jaequemyns, sir
Cecil Hurst, MM. Schücking, van Eysinga et Wang, déclarant
ne pouvoir pas se rallier à l'avis donné par la Cour, et se
prévalant du droit que leur confère l’article 71 du Règle-
ment, joignent audit avis V’expression de leur opinion collec-
tive dissidente.

(Paraphé) M. A.
(Paraphé) A. H.

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