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SEPARATE OPINION OF JUDGE ODA

1. I have voted in favour of the Judgment in deference to the compe-
tence conferred upon the Court by the second paragraph of Article 62 of its
Statute. That paragraph expressly entrusts the Court with the authority to
decide upon a request for permission to intervene. In exercising that
authority, the Court may take into account considerations of judicial
propriety. Furthermore, I believe that the legal interests of Malta, which it
has sought to protect by intervention in the Tunisia/ Libya case, will be
sufficiently safeguarded by the Court, the more so because Malta has by its
argument brought its understandable preoccupations to the Court’s atten-
tion. In my view, however, the Court’s reasoning places too restrictive a
construction upon the first paragraph of Article 62. I regret that the
institution of intervention is afforded so narrow a focus on essentially the
first occasion of its application.

2. Intervention within the meaning of Article 62 of the Statute should in
my opinion be considered to have a far broader scope than the Court’s
Judgment allows (paras. 32-34). The records of the proceedings of the
Advisory Committee of Jurists of 1920 which prepared the Statute of the
Permanent Court of International Justice shed little light on what kind of
functions a third State permitted to intervene under Article 62 of the
Statute (which was identical to Article 62 of the Statute of the International
Court of Justice as far as the French text is concerned) can exercise, and on
what kind of effects may flow from its intervention. Although the Rules of
Court adopted in 1922 at the preliminary session of the Permanent Court
of International Justice contained provisions governing the application for
permission to intervene, they did not deal with the scope of intervention, or
the way in which the intervention of a third party, once granted, should be
conducted. As the Court properly states in the present Judgment (paras. 23
and 27), the Permanent Court of International Justice and its successor left
such questions of intervention to be decided in the light of the particular
circumstances of each case. In 60 years, there has hardly been a case before
the Court in which Article 62 could be said to have been a key issue, but the
time has now come for the Court to grapple with the problem of inter-
vention.

3. Ido not share the Court’s evaluation of the fact that the English text
of Article 62 of the Statute of the Permanent Court of International Justice
spoke of intervention “as a third party”, and that these words were omitted

24
24 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

when the Statute of the International Court of Justice was drafted in 1945
by the United Nations Committee of Jurists. From the outset, the French
text of the Statute of the Permanent Court of International Justice did not
contain any phrase corresponding to “as a third party”. Article 62 of the
Statute, when redrafted for the present Court in 1945, did not undergo any
change as far as the French text was concerned, and the report of the
Committee expressly stated :

“[T]he formal emendations made in the English text of...
Article 62, paragraph | (elimination of the words : ‘as a third party’)
do not change the sense thereof.” (Documents of the United Nations
Conference on International Organization, San Francisco, 1945, Vol.
XIV, p. 676.)

It is true that both the English and the French texts of the Statute of the
Permanent Court of International Justice are authentic, as expressly men-
tioned in the Protocol of Signature of that Statute. On the other hand, the
Preface to the Procés-verbaux of the Proceedings of the Advisory Com-
mittee of Jurists clearly indicated that :

“As all the members of the Committee, with the exception of
Mr. Elihu Root, spoke in the French language, the English text of the
Procés-Verbaux is to be looked upon as a translation, except in so far
as concerns the speeches and remarks of Mr. Root.” (P. IV.)

The reason why, in 1920, the phrase “as a third party” was introduced into
the English text, as a translation from the French text, is not known. At all
events, this introduction would not seem to have been explicable on the
basis of the change in the French text from “un intérét d’ordre juridique le
concernant est en cause” to “un intérêt d’ordre juridique est pour lui en
cause” (Judgment, para. 22). There is in the records of the discussions no
suggestion that in 1920 the drafters had specifically in mind the idea of
intervention “as a party”. Given this want of information, it does not seem
justified to draw conclusions about the meaning of intervention “as a third
party” based essentially on the English text of the Statute. Thus I cannot
agree with the Court that any debates in the Permanent Court showed that
“it seems to have been assumed tnat a State permitted to intervene under
Article 62 would become a ‘party’ to the case” (para. 24).

4. It is far from clear that participation qua party is a conditio sine qua
non Of the institution of intervention. Moreover, the question of whether or
not the institution of intervention under Article 62 of the Statute requires
the participation of a third State solely “as a party” is closely interrelated
with two further questions : first, whether or not ajurisdictional link which
connects the intervening State with the original litigant States in the
principal case should be required ; and, second, whether or not the judg-
ment of the Court in the principal case should also be binding upon the
intervening State. Although the Court does not pass upon the question of
jurisdiction in these proceedings (para. 36), it is difficult to discuss the

25
25 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

institution of intervention without taking into account these two further
questions, which are so closely interrelated with the nature of the institu-
tion under Article 62.

5. I believe it is arguable that a jurisdictional link between the inter-
vening State and the original parties to the case would be required if the
intervening State were to participate as a full party, and that, in such a case,
the judgment of the Court would undoubtedly be binding upon the inter-
vening State. Such a right of intervention is basically similar to that
provided for in the municipal law of many States. As a result of the
participation of the third party as a full party in the principal case, the case
will become a litigation among three parties. In the case of municipal law,
of course, the link of jurisdiction between the third party seeking inter-
vention and the original litigants is not at issue. This municipal institution
has existed for many years to protect the right of a third party which might
otherwise be affected by the litigation between two other parties and to
promote economy of litigation. In such circumstances two or three causes
of action concerning the same set of rights or obligations are dealt with asa
single case.

6. Similarly, before the International Court of Justice, there may be
cases in which the third State seeking intervention to secure its alleged
right, which is involved in the very subject-matter of the original litigation,
is linked with the original litigant States by its acceptance of the compul-
sory jurisdiction of the Court under the optional clause of the Statute or
through a specific treaty or convention in force, or by special agreement
with these two States. In such cases the third State may participate as a
plaintiff or a defendant or as an independent claimant. Probably, in fact,
this third State would in such circumstances also be entitled to bring a
separate case on the same subject before the Court. On the other hand,
participation in the proceedings by a third State as a full party without
having any jurisdictional link with the original parties, while remaining
immune from the binding force of the judgment, would certainly be tan-
tamount to introducing through the back door a case which could not
otherwise have been brought before the Court because of lack of jurisdic-
tion. This seems inadmissible prima facie, because the jurisdiction of the
International Court of Justice is based on the consent of sovereign States
and is not otherwise compulsory.

7. Nevertheless, it is by no means clear that the only hypothesis con-
templated when the draft of Article 62 was under discussion was the
hypothesis of the intervening State being connected by a jurisdictional link
with the original litigants in the principal case. When the Permanent Court

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26 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

of International Justice met in 1922 for its preliminary session to discuss,
among other things, the Rules of Court, the Committee on Procedure
prepared questionnaires in which the Court was asked, in connection with
intervention : “Have third parties interested in a case the right of inter-
vention only when the original parties to a dispute have accepted the
compulsory jurisdiction of the Court ?” (P.C.IJ., Series D, No. 2, p. 291).
As was pointed out in the argument in the current proceedings and in the
Court’s Judgment (para. 23), the Court in 1922 was divided in its answer
and did not come to any definite conclusion. Yet it must be noted that the
President, Judge Loder, ruled at the seventeenth meeting on 24 Febru-
ary 1922 that he

“could not take a vote upon a proposal the effect of which would be to
limit the right of intervention (as prescribed in Article 62) to such
States as had accepted compulsory jurisdiction. If a proposal in this
sense were adopted, it would be contrary to the Statute” (ibid.,
p. 96).

8. The possibility in respect of Article 62 of a somewhat broader scope
of overall interpretation is traceable in the proceedings of the preliminary
session of the Permanent Court of International Justice. In this respect, it
may be pertinent to quote from the Summary of Previous Discussions on the
Question of the Right of Intervention, submitted by Judge Beichmann, also
at the seventeenth meeting on 24 February 1922. In the circumstances of
Article 62, he said :

“no State has a right to intervene, but may only ask the Court for
permission to do so; permission shall only be given if the Court
considers that the State in question has an interest of a legal nature in
the case. This condition, however is not necessarily the only one, and
its fulfilment does not necessarily involve the right of intervention.
Even though the Court is of opinion that this condition is fulfilled, it
may refuse the request.

Article 62 of the Statute lays down that the question shall be
decided in each particular case as it arises ; there is therefore no need
to adopt any decision at the moment either with regard to the inter-
pretation of the words ‘interest of a legal nature which may be affected
by the decision’, or with regard to the question whether the right of
intervention is subject to other conditions of a legal nature, for
example, the acceptance of the compulsory jurisdiction of the Court
by the original parties and the party desiring to intervene, or the
consent of the original parties. The question whether, when the right
to intervene has been admitted and exercised, the intervening State is
to be bound by the judgment, as well as the original parties, must also
remain open.

Nevertheless, the discussion has shown that intervention may be
based on other grounds : the intervening State may have a subjective
right, which is incompatible with the claims of the original parties or

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27 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

of one of them, or again it may be to the interest of the intervening
State that opinions contrary to its own should not prevail as regards
the rules to be applied. The last named reason for intervention might
be regarded as sufficient, at all events in the circumstances contem-
plated in Article 63. The question whether this reason would also
suffice in other circumstances remains open.” (/bid., p. 349.)

9. The situation where a right erga omnes is at issue between two States,
but a third State has also laid a claim to that right, is a hypothesis which
here merits consideration. For instance, in the case of the sovereignty over
an island, or the delimitation of a territorial boundary dividing two States,
with a third party also being in a position to claim sovereignty over that
island or the territory which may be delimited by this boundary, or in a case
in which a claim to property is in dispute, an unreasonable result could be
expected if a jurisdictional link were required for the intervention of the
third State. If this link is deemed at all times indispensable for intervention,
the concept of intervention in the International Court of Justice will
inevitably atrophy. Accordingly, in my submission, if the third State does
not have a proper jurisdictional link with the original litigant States, it can
nevertheless participate, but not as a party within the meaning of the term
in municipal law. The role to be played by the intervening State in such
circumstances must be limited. It may assert a concrete claim against the
original litigant States, but that claim must be confined to the scope of the
original Application or Special Agreement in the principal case. The
intervening State cannot seek a judgment of the Court which directly
upholds its own claim. The scope of the Court’s judgment will also be
limited : it will be bound to give judgment only within the scope of the
original Application or Special Agreement. The intervening State cannot,
of course, escape the binding force of the judgment, which naturally
applies to it to the extent that its intervention has been allowed. The
intervening State will have been able to protect its own right merely in so
far as the judgment declines to recognize as countervailing the rights of
either of the original two litigant States. On the other hand, to the extent
that the Court gives a judgment positively recognizing rights of either of
the litigant States, the intervening State will certainly lose all present or
future claim in conflict with those rights. In this light, it does not seem
tenable to argue that unless the intervener participates as a party on an
equal footing with the original litigant States, it would unreasonably
benefit without putting itself in any disadvantageous position.

od 0. Intervention in the International Court of Justice is not necessarily
limited to the situation concerning some well-defined right which is in

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28 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

dispute between litigant States. Relevant in this respect is Article 63 of the
Statute. The subject-matter of the dispute between the original parties in
the case of Article 63 will certainly be concrete rights claimed by both
sides. But if any third State were to intervene, it would be because that third
State was concerned with the interpretation of the convention falling to be
construed in the judgment of the Court, but not with the subject-matter
itself. This kind of intervention is unique in international law and, unlike
Article 62, was borrowed from the provisions of Article 84 of the 1907
Convention for the Pacific Settlement of International Disputes, which
was inherited, with some minor modifications, from Article 64 of the 1899
Convention for the Pacific Settlement of International Disputes. This was
confirmed by the President of the Advisory Committee of Jurists in 1920
(Procés-verbaux, p. 594), although in fact no extensive discussions on this
point have been reported from that time.

11. In the application of Article 63, no jurisdictional link is apparently
required between the intervening State and the original litigant States. The
third State may participate in the case, but not “as a party” on an equal
footing with the orginal litigant States because the object of the interven-
tion is not necessarily connected with the claims of the original parties. The
third party participates, but not as a plaintiff or defendant or even an
independent claimant. This seems to be clear from some precedents of the
Court. In the Haya de la Torre case, the delivery of Haya de la Torre, who
was enjoying asylum at the Colombian Embassy in Peru, was the subject-
matter of the case, in which Cuba was not directly concerned. There is no
reason to maintain that Cuba’s intervention was assumed to be a partici-
pation “as a party” in the sense I have described above (although in the
list of participants in the case Cuba was mentioned as the “intervening
party”). In fact, Cuba’s participation consisted simply in presentation of
its interpretation of the Havana Convention. Similarly, in the S.S. “Wim-
bledon” case, the subject-matter was not the cargo in which Poland was
interested but the right of access of the vessel in question to the Kiel Canal.
In neither case was the intervention thought to be conditional on the
presentation of any concrete claim against both or either of the original
litigant States.

12. The judgment of the Court will certainly be binding upon the
litigant States, but all that will be binding upon the intervening State is, as
paragraph 2 of Article 63 provides, “the construction [of a convention]
given by the judgment’. In other words, the intervening State will be
bound by the Court’s interpretation of the convention if it becomes
involved in a case involving the application of that instrument.

29
29 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

13. In this respect it seems pertinent to examine the meaning of Arti-
cle 59 of the Statute, which provides for the binding force of the judgments
of the Court, particularly since the meaning of that Article is sometimes
discussed in connection with Article 63. Article 59 was not contained in
the draft prepared by the Advisory Committee of Jurists in June/July
1920. It stemmed from comments of the British delegate at the Council of
the League of Nations in October 1920. Mr. Balfour submitted a note on
the Permanent Court of International Justice, a passage of which
read :

“There is another point on which I speak with much diffidence. It
seems to me that the decision of the Permanent Court cannot but have
the effect of gradually moulding and modifying international law.
This may be good or bad ; but I do not think this was contemplated by
the Covenant ; and in any case there ought to be some provision by
which a State can enter a protest, not against any particular decision
arrived at by the Court, but against any ulterior conclusions to which
that decision may seem to point.” (P.C.I.J. Documents concerning the
Action taken by the Council of the League of Nations under Article 14 of
the Covenant, p. 38.)

The report of Mr. Léon Bourgeois of France, who had also once submitted
a report on the draft scheme of the Advisory Committee of Jurists at the
Council meetings at San Sebastian in August, was presented at the Council
on 27 October 1920. It starts with these words : “The following are the
points which I propose that you should consider : ...”, and continues :

“8. The right of intervention in its various aspects, and in parti-
cular the question whether the fact that the principle implied in a
judgment may affect the development of international law in a way
which appears undesirable to any particular State may constitute for
it a sufficient basis for any kind of intervention in order to impose the
contrary views held by it with regard to this principle.” (bid,
p. 46.)

Apparently taking into account the observation which had been made by
Mr. Balfour, the report continued in connection with the institution of
intervention in the case of the construction of a convention, as fol-
lows :

“This last stipulation establishes, in the contrary case, that if a State
has not intervened in the case the interpretation cannot be enforced
against it. No possible disadvantage could ensue from stating directly
what Article 61 [now Article 63] indirectly admits. The addition of an
Article drawn up as follows can thus be proposed to the Assembly :
‘The decision of the Court has no binding force except between the
Parties and in respect to that particular case’ [now Article 59].” (Jbid.,
p. 50.)

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30 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

It may accordingly be concluded that the drafters of the Statute appre-
hended that the interpretation which the Court would place on interna-
tional law would be shaped by prior judgments of the Court, and that, by
adding this provision, they intended to inhibit the extension of a modified
interpretation of international law to those States which had not partici-
pated in the case.

14. If Article 59 is interpreted against this background, it does not add
much to what was contemplated under Article 63, and thus has no direct
bearing on it. It may be asked, however, what significance it may have to
state, as implied by Article 63, that the construction of a convention will
not be binding on States not party to a case before the Court. For
regardless of such a postulate there is little doubt that, in a case where the
construction of a particular convention is in dispute, the construction
placed upon it by the Court in a previous case will tend to prevail. It is
submitted that in this sense there will not be much difference between
those States which have intervened in a case and those States which have
not intervened, so far as the practical effect of the Court’s construction of
an international convention is concerned. It is questionable whether the
intention of the founders — i.e., not to make the interpretation of a
convention by the Court binding upon the States which have not partici-
pated in the case — was really given effect by the formulation of Arti-
cle 59.

15. If an interpretation of a convention given by the Court is necessarily
of concern to a State which is a party to that instrument, though not a party
to the case, there seems to be no convincing reason why the Court’s
interpretation of the principles and rules of international law should be of
less concern to a State. If, therefore, the interpretation of an international
convention can attract the intervention of third States under Article 63 of
the Statute, it may be asked why the interpretation of the principles and
rules of international law should exclude a third State from intervening ina
case. Lack of jurisdiction is not a sufficient reason for preventing a State
from intervening as a non-party in a principal case in which the application
of the principles and rules of international law is at issue, for the inter-
pretation given by the Court of those principles and rules will certainly be
binding on the intervening State. What is more, as in the case of Article 63,
the provisions of Article 59 do not in fact guarantee a State which has not
intervened in the principal case any immunity from the subsequent appli-
cation of the Court’s interpretation of the principles and rules of interna-
tional law.

16. I am not of course suggesting that such an intervention would fall
within the meaning of Article 63 of the Statute. I am simply saying that
such a type of intervention — i.e., non-party intervention in the case in
which a jurisdictional link is absent, but the interpretation given by the
Court is binding — was introduced under Article 63. And if such a type of

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31 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

intervention is therefore possible, I submit that Article 62, if looked at in
the light of Article 63, can also be viewed as comprehending this form of
intervention as well, providing that the interest of a legal nature is present.
That is to say, intervention under Article 62 encompasses the hypothesis
where a given interpretation of principles and rules of international law is
sought to be protected by a non-party intervention. In this hypothesis, the
mode of intervention may be the same as under Article 63, so that the third
State neither appears as a plaintiff or defendant nor submits any specific
claim to rights or titles against the original litigant States.

17. It may be objected that the States which may be affected by the
interpretation of such principles and rules by the Court will be without
number, and that, if an interpretation of the principles and rules of inter-
national law can open the door of the Court to all States as interveners, this
will invite many future instances of intervention. This problem should be
considered from the viewpoint of future judicial policy, and more parti-
cularly from the viewpoint of the economy of international justice. Yet this
cannot be the reason why a request for intervention which is actually
pending should be refused when the requesting State claims that its legal
interest may be affected by the Court’s rulings on the principles and rules
of international law. The possibility of an increasing number of cases
invoking Article 63 may likewise not be avoided. The fact that in the past
Article 63 has been rarely invoked does not guarantee that the situation
will remain unchanged in the future. Thus the problem is related not only
to Article 62, but also to Article 63.

18. However, unlike Article 63 dealing with the case of the interpreta-
tion of an international convention, Article 62 comprises certain restric-
tions. Paragraph 2 of Article 62 provides that : “It shall be for the Court to
decide upon this request.” This means that the Court has certain discre-
tionary powers to allow or not to allow any requesting State to intervene in
the litigation. Still more important is the restriction of paragraph 1 of
Article 62. This paragraph requires the State requesting intervention to
show that “it has an interest of a legal nature which may be affected by the
decision in the case”. Thus any danger of expansive application of Arti-
cle 62 will certainly be restricted by the Court’s exercising its discretionary
power, more particularly to determine whether the requesting State has
such an interest. In the present case, as it happens, the Court has taken this
line and come to a negative conclusion on this point, imposing what is in
my view an unduly severe test.

19. In fact, on the question whether Malta “has an interest of a legal
nature which may be affected by the decision in the case” or not, my

32
32 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

conclusions differ from the Court’s. The present Tunisia/ Libya case has a
quite distinctive characteristic. It is not concerned with a general interest in
the development of international law in an abstract form; the mere
interpretation of principles and rules of international law is not at issue.
Otherwise the Court, which on such points may be requested simply to
perform an advisory or doctrinal function, would not be able to entertain
this case. The case being contentious, conflicting claims between Tunisia
and Libya should certainly exist. Yet, as is evident from the Special
Agreement, the subject-matter of this case does not concern any contrac-
tual right disputed solely between two States or well-defined rights erga
omnes such as the sovereignty over an island or any specific land area or
even continental shelf area ; neither of the principal Parties puts forward a
claim to a right or a title to any continental shelf area as precisely specified.
Hence the claims of the original litigant States, Tunisia and Libya, against
each other were themselves not quite clear, at least at the intitial stage of
the submission of the case to the Court. Therefore, if Malta has failed to
assert its own claims against either or both of the litigant States, or to seek
as plaintiff or defendant any substantive or operative decision against
either Party or to try to obtain any form of ruling or decision from the
Court concerning its own continental shelf boundary with either or both of
the orginal litigant States, or, then again, to submit its own claims to
decision by the Court and not to expose itself to counter-claims, this
cannot be any reason to question the admissibility of Malta’s request.
More cannot be demanded of Malta than of Tunisia and Libya.

20. Both Parties in this case wish to secure a statement from the Court of
what the appropriate law will be for the delimitation of the respective areas
of the continental shelf of Tunisia and Libya. On the face of the Special
Agreement, what will be argued before the Court by these two countries
will remain confined to the principles and rules of international law to be
applied in the delimitation of the continental shelf and not relate to the
concrete claim to any title. Thus the object of the request for intervention
may properly consist, as stated by Malta, in presenting views on the
principles and rules of international law during the proceedings in the
principal case (as intended by Cuba in the Haya de la Torre case under
Article 63). That being so, the position of Malta is certainly different from
that of Fiji in the Nuclear Tests cases, in which the subject-matter was
clearly defined in terms of specific claims. Aside from the question of
jurisdiction, Fiji could have identified its own interests with those of
Australia and New Zealand in specifying the legal interests which might
have been threatened by the action taken by France, the legality of which
was in dispute. Thus, although Fiji might have been required to specify its
own claim as a plaintiff together with Australia and New Zealand against
France, this requirement would have arisen out of the very nature of the

33
33 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

case. The Tunisia/Libya case, however, is of a completely different
nature.

21. It has been contended by both Libya and Tunisia that the Court is
required to confine itself to the applicable principles and rules for the
delimitation of the area of the continental shelf of Libya and the area of the
continental shelf of Tunisia, in which, ex hypothesi, no third State can be
interested. However, this contention is unconvincing. The Special Agree-
ment provides in the beginning of Article 1:

“The Court is requested to render its judgment in the following
matter :

What principles and rules of international law may be applied for
the delimitation of the area of the continental shelf appertaining to the
Socialist People’s Libyan Arab Jamahiriya and to the area of the
continental shelf appertaining to the Republic of Tunisia, and the
Court shall take its decision according to equitable principles, and the
relevant circumstances which characterize the area, as well as the new
accepted trends in the Third Conference on the Law of the Sea.”
(Certified English translation filed by Libya.)

The “area” of the continental shelf appertaining to Libya and the “area” of
the continental shelf appertaining to Tunisia are of course different. The
object of the principal case is to determine the principles and factors
governing delimitation of that line by the Parties, i.e., the dividing line
between these two “areas”. These two “areas” themselves as a whole have
not been defined in the above request by Tunisia and Libya.

22. If the “area” as to which the relevant circumstances to be taken into
account by the Court is to be simply an aggregate of the “area” apper-
taining to Libya and the “area” appertaining to Tunisia, so that it does not
affect any third State but only concerns these two States, how can one
identify that whole “area” without possessing any precise definition of that
aggregate ? Is it not logical to suggest that when these two States mention
“the relevant circumstances which characterize the area”, this “area” must
necessarily have a different connotation from what is implied by the mere
aggregate of the “area” appertaining to Libya and the “area” appertaining
to Tunisia to be delimited as a result of the Court’s judgment ? This is
borne out by the use of the words “propres à la région” (not “zone”) in
Tunisia’s certified French translation of the Special Agreement, where the
English has “which characterize the area”. Certainly the delimitation of the
two “areas” is essentially a bilateral matter to be settled by agreement
between Tunisia and Libya. That delimitation ought not to intrude upon
the area-to-be of the continental shelf of any third State. Yet is it possible
to assume that when account is taken of the characteristics of the area as a

34
34 CONTINENTAL SHELF (SEP. OP. ODA)

whole, an area in which a third State may have some legal title to a portion
of continental shelf, there will be no legal interest of such a State which may
be affected by the decision of the Court aimed at the principles and rules of
international law applicable in that area ? Furthermore, is it proper to state
that no conclusions or inferences may legitimately be drawn from the
findings or the reasoning with respect to rights or claims of other States not
parties to this Tunisia/ Libya case (Judgment, para. 35) ? If any consider-
ation is given by the Court to the effect which, for example, the existence of
an island or islands in this “area” may have in the delimitation of the
continental shelf between Tunisia and Libya, how can Malta remain
unaffected by a decision of the Court indicating the principles and rules
therein involved ?

23. Without scrutinizing the details of the case, the Court cannot now
define the “area” of which the relevant circumstances to be taken into
account by the Court are characteristic. The Court cannot take a position
in advance in this respect without dealing with the principal case. Since this
“area” actually is not limited to the expanses in which it is evident that no
third State may have a claim, the possibility or probability of an adverse
effect upon a third State is not excluded. Theoretically, a number of States
may have a claim to the continental shelf in the “area”, invoking any
justification which they may prefer for this purpose, because the criteria
for delimitation of the continental shelf have not yet been firmly settled.
Yet, in the light of developments in the law of the sea, it would not have
been difficult for the Court to exercise its discretionary powers under
Article 62, paragraph 2, and allow the intervention of the third State par-
ticularly concerned, depending on the Court’s evaluation of the imminent
and grave interests prima facie at stake and considering the relevant
factors. In this case, I cannot agree that Malta, which prima facie belongs
to the very “area” in issue, will escape any legal effect of the judgment of
the Court. This distinguishes Malta from all other countries (except per-
haps a few neighbouring States), many of which may of course be inter-
ested in abstracto in the judgment of the Court concerning the interpre-
tation of the applicable “principles and rules of international law”.

(Signed) Shigeru ODA.

35


303

OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

Je partage l'opinion de la Cour sur les diverses conclusions,
sauf celles relatives à la pratique américaine, au «cas d'urgence »
et au maintien de l'asile jusqu'au 31 août 1949, date de l’Acte
de Lima.

Pour expliquer ma dissidence sur la question d’urgence, il est
nécessaire de rappeler les circonstances de fait qui ont entouré
l'octroi de l'asile le 3 janvier 1949 et qui sont relatées dans l'arrêt
de la Cour.

*
* *

De ces circonstances et de quelques autres, la Colombie a
cherché à insinuer que la justice au Pérou, à la suite des événe-
ments du 3 octobre, n'était pas et ne pouvait être administrée
d'une manière objective et impartiale. J’estime que la Cour n'a
pas à examiner cette défense. Elle est saisie de la seule validité
ou régularité de l'asile et de l'interprétation de la Convention
de 1928. Cette question peut et doit être résolue sans avoir à
apprécier le fonctionnement de la justice ordinaire de l'État
territorial qu'aucune mesure prise par le gouvernement de jure
ou de facto, pas même l’état de siège, n’a eu pour motif ou objet
d'influence.

La dénonciation du ministre de l’Intérieur, qu'on a qualifiée
d’injonction à la justice, n’a, malgré sa forte stigmatisation de
l’Apra, rien que d’usuel dans ce genre de dénonciations.

D'autre part, pour le Pérou, les cas d’urgence visés par l’article 2,
paragraphe 2, premièrement, ne paraissent être autres que la
poursuite par une foule déchainée ou l’action d’une justice arbi-
traire, exercée par une faction politique contre ses adversaires
ou dans des conditions qui excluent d'une manière évidente toutes
les garanties d’un examen objectif et impartial. Le danger de
poursuites judiciaires pour délit politique ne saurait par consé-
quent être un cas d'urgence aux termes de la disposition précitée.

*#
oe *

Des «cas d’urgence », la Convention de La Havane de 1928 ne
donne aucune définition. Elle est le seul instrument qui ait employé
ces termes. Si l’on exclut la Convention de Montevideo de 1933,
laquelle n'avait pour objet que de modifier celle de 1928 et,
partant, n’a pas un caractére de réglementation totale et complete

41
304 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

de la matière, les deux Conventions de 1889 et de 1939 n’y font
aucune allusion.

Ces termes seraient-ils en fait susceptibles de définition ? Il
est permis d’en douter. La notion de l’urgence est essentiellement
variable et relative. Elle dépend tout d’abord des cas auxquels
elle est appliquée et ensuite des circonstances du temps et de
l’espace. C'est l'expérience, non générale mais particulière, et
Vexpérience seule, qui peut donner à cette notion une forme
concrète. Même les deux cas invoqués par le Pérou et qui sont
les seuls connus ou admis en Europe (et encore dans les seuls
projets des associations savantes mais non par les Etats) n'ont
pas été conçus a priori mais d'après certaines données expéri-
mentales. Ils ne peuvent donc être limitatifs ou exclusifs d’autres
formes d’urgence ou de formes plus nuancées.

A défaut de définition et de critère, quelle serait donc la base
sur laquelle on se fonderait pour interpréter ces termes ? Le sens
étymologique n’est évidemment d'aucun secours.

S'agissant non d’une institution rationnelle à créer ou à régle-
menter pour la première fois comme ce serait le cas d’un projet
de convention à élaborer par une association savante, mais d’une
institution vivante et presque centenaire, la pratique, dans la
mesure où elle peut interpréter les intentions des États qui ont
choisi ces termes et convenu de les adopter ou des États qui
avaient charge de les mettre à exécution, tantôt comme État de
refuge et tantôt comme État territorial, serait le seul guide sûr.
Cette pratique serait d'autant plus décisive pour déterminer la
portée de ces termes qu’elle aurait été à la fois postérieure et
antérieure à la convention, c’est-à-dire une pratique sans solution
de continuité.

Cette pratique a été citée de part et d'autre. Elle n'est pas
limitée aux seules parties à telle ou telle autre convention. Même
des États qui ne sont pas liés par une convention, tels que le Vene-
zuela, l’adoptent. Elle est donc transcendante à la Convention de
1928 et se rattache aux origines de l'institution de Vasile.

La Colombie a voulu, sans succès, en tirer certaines conclusions
relativement à la qualification unilatérale. D'autre part, le Pérou,
en prétendant que les seuls cas d’urgence sont la poursuite par la
foule ou la justice arbitraire d’une faction politique, a procédé
par simple affirmation ou s’est référé à des autorités non améri-
caines. Îl n’a tenté d'apporter aucune preuve tirée de la vie ou
de la pratique américaine, ou des autorités américaines qui ont
traité de la question.

Les circonstances particulières de fait, les modalités ou les.
détails des cas cités comme illustration de cette pratique n'ont
généralement pas été fournis ou ne l'ont pas été d’une manière
complète. Il n’est toutefois nullement malaisé de constater que
tous ces cas, sans exception, présentent un trait commun, à savoir
qu'ils se sont produits à l’occasion d’une révolution ou d’une

42
305 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

rébellion. La révolution ou la rébellion y est le seul motif et circons-
tance. Aucune poursuite de foule ou justice de faction politique
n’a été signalée à leur égard. Les asilés étaient simplement recher-
chés par les autorités publiques de leurs pays, aux fins de pour-
suites judiciaires.

Les cas cités présentent également cet autre trait que tous se
sont terminés par des sauf-conduits accordés aux asilés, et qu'aucun
cas n’a été cité où un asilé aurait été remis aux autorités territoriales
aux fins de poursuites judiciaires.

Dans tous ces cas, la révolution aura créé une situation troublée
où soit des révolutionnaires qui ont réussi à renverser le gouverne-
ment en rechercheraient les membres pour leur gestion passée, soit
un gouvernement qui a triomphé de la révolution poursuivrait ses
auteurs pour leur acte incriminé par le code pénal, soit, comme dans
le cas d'espèce, des révolutionnaires qui ont renversé le gouverne-
ment poursuivraient d’autres révolutionnaires moins heureux
qu’eux-mémes.

Dans ces situations troublées, des mesures exceptionnelles sont
généralement prises, mais l'édifice général du gouvernement
demeure intact. Tout particulièrement la justice continue à fonc-
tionner comme d'habitude, nonobstant même les cas où des justices
particulières sont établies concurremment avec les juridictions de
droit commun.

L'existence de cette pratique est donc incontestable. A défaut
de toute autre preuve, il suffit de rappeler ce qui s’est produit en ce
qui concerne les mêmes événements du 3 octobre. Indépendamment
du degré de responsabilité (question absolument étrangère à la
validité de l'asile), tous les asilés dans huit missions diplomatiques,
sauf Haya de la Torre, ont eu leurs sauf-conduits!, alors qu’au
point de vue de la nature du délit dont ils étaient accusés ou de la
nature du cas d'urgence, tous se trouvent dans la même situation ?.

La seule question qui puisse se poser dans ces conditions serait
celle de savoir si cette pratique est licite ou illicite.

Sans aucun doute, un acte qui serait le résultat d’un libre accord
explicite ou implicite entre deux États exerçant leurs droits sou-
verains ne saurait être qualifié d’illicite.

Or, de deux choses l’une : ou cette pratique a abrogé la condition
d'urgence, ou elle l’a simplement interprétée d’une manière libérale.
Sans avoir à examiner si une coutume internationale peut abroger

1 Voir le communiqué du Gouvernement du Pérou du 12 octobre 1948, publié
dans le journal officiel El Peruano du 13 octobre (v. Mémoire de la Colombie).

2 Voir surtout a cet égard la correspondance échangée entre l’ambassade de
Uruguay et le ministère des Relations extérieures du Pérou, citée dans la
réplique de Ja Colombie, dans laquelle méme la qualification unilatérale et
définitive par l’État de refuge a été invoquée par Uruguay. Dans le cas des
asilés à l’ambassade de I’Uruguay, les sauf-conduits furent accordés le 17 février
1949.

43
306 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

une règle de droit positif, on doit admettre que considérer cette
pratique comme un mode d'interprétation de la condition d'urgence
est explication la plus naturelle et la plus juridique.

Mais cette pratique, outre qu’elle est postérieure a la convention
et, a ce titre, en constitue la saine interprétation, est antérieure
même à cette convention. Flle devrait donc être considérée comme
une des «règles qu'ils [les gouvernements des Etats d'Amérique]
doivent observer pour la concession du droit d’asile dans leurs.
relations mutuelles » que ces gouvernements étaient « désireux de:
fixer » par cette convention (Préambule de la Convention).

Cette pratique était à la connaissance de ces gouvernements.
Elle était de notoriété publique et n'avait pas été contestée. Si
ces gouvernements désiraient la discontinuer, ils n’auraient pas.
manqué de la désavouer d’une manière ou d’une autre. L'absence
d’un pareil désaveu est une preuve concluante qu’elle continue
et qu'elle est définitivement reconnue. Cette preuve ne peut être
combattue que par la démonstration que les mots « cas d’urgence »
ainsi interprétés seraient dépourvus de tout sens. Cette démons-
tration n'a pas été et ne pouvait pas être faite. Nous verrons
plus tard ce que ces termes entendent exclure.

e
* 8

Resterait à savoir si les autres dispositions de la Convention
de 1928 viendraient à corroborer l’interprétation des termes « cas.
d'urgence » tirée de la pratique tant antérieure que postérieure à.
la convention.

Dans l’examen des dispositions de la convention, je présu-
merais qu’il n’y a aucun conflit entre l’État territorial et l’État
de refuge relativement au caractère politique du délit qui a donné
lieu à Vasile, ou qu'un conflit élevé à ce sujet s’est terminé par la.
reconnaissance par l'État territorial dudit caractère.

Or, on conviendra que Vasile d’un délinquant politique, à
moins de se perpétuer, devrait se terminer par l’une ou l’autre
fin: ou bien Vasilé muni d’un sauf-conduit quittera le territoire,
ou bien il sera remis à l’État territorial aux fins de poursuites.
judiciaires.

Pour contester le fait que, suivant la pratique reconnue, l'asile
devrait se terminer par l'octroi d’un sauf-conduit, il faut bien
admettre que l’État territorial a le droit de se faire remettre le
délinquant politique pour le poursuivre.

Certes, cet État a le droit de se faire remettre un asilé délinquant
de droit commun. L'article 1, paragraphe 2, le dit expressément.
Mais rien d’analogue n’a été dit au sujet du délinquant politique

44
307 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

Ne résulte-t-il pas de cette disposition, par un argument a
contrario, que pareil droit n'existe pas dans le cas d’un délinquant
politique ? L’argument a contrario est un argument concluant à
condition qu'il soit confirmé par d’autres arguments ou considé-
rations. En l'espèce, il est confirmé par le fait que la convention
a cherché à établir que les deux cas d’asile se distinguent nettement
l'un de l’autre. Chacun est l’objet d’un article qui prévoit toutes
les modalités qui lui sont propres.

L'article x déclare, dans son paragraphe I, non permis l'asile
des délinquants de droit commun, mais il prévoit, dans son para-
graphe 2, les cas où, en fait, l'asile a pu être donné, notamment
le cas où le chef de la mission diplomatique, estimant au moment
de l’asile qu’il le donne à un délinquant politique, reconnaît dans
la suite qu’il ne s’agit que d’un délinquant commun.

Dans ces cas, une mesure d'urgence est nécessairement impliquée
dans l’asile. Cette mesure ne peut être que l’urgence dans le sens
strict du terme, qui est celui donné par le Pérou à l’article 2,
paragraphe 2, de la convention, à savoir poursuite de la foule
ou justice de faction politique. En effet, même un délinquant
commun a droit à une justice régulière et il est justifié à chercher
asile dans une pareille contingence d’urgence.

Le paragraphe 2 de l’article z prescrit que, dans ce cas et lorsque,
bien entendu, le chef de la mission n’aura pas contesté le caractère
commun du délinquant, l’État territorial peut exiger qu'il lui
soit remis.

Mais il est de toute évidence que, même pour un délinquant
commun, le cas d'urgence dans le sens strict susindiqué devrait
avoir cessé. La demande de remise elle-même faite par l’État
territorial tend à impliquer cette cessation.

Dans ces conditions, on pourrait se demander pour quelle
raison une distinction aussi nette aura été établie entre les deux
catégories de délinquants, si, d’une part, l'urgence avait pour
les deux le même sens strict, et que, d’autre part, aussitôt que
le cas d'urgence aura cessé ou dans le cas où il n'aurait pas existé,
l’asilé, délinquant commun ou politique, devait être remis à
l’État territorial aux fins de poursuites judiciaires.

La vérité est que la notion d'urgence n’est pas la même pour
l'une ou l'autre catégorie de délinquants et que la suite de l'asile,
suivant qu’il s’agit d’un délinquant commun ou politique, est
également différente. Pour le premier, aussitôt que l'urgence dans
le sens strict du mot aura cessé ou dans le cas où elle n'aurait même
pas existé, l'État territorial peut exiger sa remise, alors que pour
le second c’est la nature de la situation (révolution ou rébellion)
qui détermine l'urgence et justifie la demande et l’octroi immédiat
du sauf-conduit.

A Vappui de la conclusion tirée des textes, la pratique donne
une confirmation indéniable. Non seulement cette pratique a été
constante dans le sens que la révolution est un cas d’urgence et

45
308 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

une condition valable de l’asile, mais aussi dans le sens que l'effet
invariable de Vasile diplomatique d'un délinquant politique
régulièrement accordé est la non-remise du délinquant à l'État
territorial et son départ du pays en vertu d’un sauf-conduit
accordé par ce dernier.

Aucun cas dans un sens contraire n’a été cité.

*
* *

L'article 2, paragraphe 2 (premièrement), prévoit en outre que
«Vasile ne pourra être accordé (sauf dans les cas d'urgence) et
pour le temps strictement indispensable pour que le réfugié se mette
en Sûreté dune autre maniere ».

_ Ce dernier membre de phrase pourrait-il se référer 4 une remise

à l'État territorial aux fins de poursuites judiciaires ? Il peut
être vrai qu'en cas de poursuite par la foule ou par une justice
de faction politique, pareille remise peut être une sûreté d’une
autre manière, mais il est encore plus vrai que cette manière
d'exprimer serait inadéquate: se mettre en sûreté d’une autre
manière que l’asile signifie, de toute évidence, et ne peut signifier,
que le départ du pays.

Quitter le territoire semble donc étre la fin de tout asile politique.
C’est la seule conclusion compatible avec les textes.

On pourrait rétorquer qu'en admettant même qu’en général la
pratique met le cas de révolution à l’égal de la poursuite par la
foule ou par la justice d’une faction politique, tout ce que l'État
territorial serait tenu de faire est de respecter l'asile jusqu’au
retour à la normalité, Alors, il pourrait demander à l'État de refuge
de lui rémettre l’asilé pour le poursuivre devant les tribunaux de
droit commun.

Mais le retour à la normalité est une question d'appréciation.
Elle pourrait donner lieu à des contestations. D’autre part, pareille
interprétation du membre de phrase en question conduirait à la
conclusion inadmissible que l'État de refuge serait dans l’obliga-
tion de garder l’asilé jusqu’à ce qu'il plaise à l’État territorial,
dans sa discrétion absolue, de réclamer sa remise.

Au surplus, quelle serait la signification ou la portée de la règle
inscrite dans l’article 2, paragraphe 1: «L’asile des criminels
politiques dans les légations, sur les navires de guerre, dans les
campements ou sur les aéronefs militaires sera respecté...»
si ce respect ne devait se manifester, en dernier lieu, par l'octroi
d'un sauf-conduit ? Cette obligation de respecter l'asile se limite-
rait-elle à une simple défense à l’État territorial de forcer le local
de la mission diplomatique pour mettre la main sur l’asilé ?

Ici encore, on devrait rappeler la pratique qui n’a pas connu, à
l’occasion d’une révolution, d’asiles se prolongeant jusqu’au retour

46
309 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

à la normalité ou se terminant autrement que par le départ de
Vasilé.

L’analyse de la pratique qui a précédé et suivi la Convention de
1928 et qui a été adoptée par les Etats de l'Amérique du Sud sans
distinction entre signataires et non-signataires de cette convention,
ainsi que Vanalyse des dispositions de cette convention, tant au.
point de vue de l'opposition qu’elle établit entre les délinquants
communs et politiques, de l’absence de toute allusion a la remise
des derniers à leur État territorial, que de la détermination du sens
et de la portée du membre de phrase «se mettre en sûreté », etc.,
ou de l'obligation de respecter l'asile — cette double analyse conduit
donc indiscutablement à établir que l’article 2 se réfère tout parti-
culièrement au cas de révolutions qu’il qualifie de cas d'urgence.

En fait, la Convention de 1928 ne cherche, par cette référence
au cas d'urgence, qu'à exclure du bénéfice de Vasile les cas où
l'asile est accordé à la suite d’une poursuite judiciaire instituée en
temps normal, en l’absence des troubles occasionnés par un mouve-
ment révolutionnaire et des possibilités de mesures d'exception.

Certes, la Convention de 1928 a dans son ensemble un caractère
restrictif en ce qui concerne l'exercice du droit d'asile, mais ce
caractère général ne peut contre-balancer la somme d'arguments
tirés d’une pratique à la fois constante et non ambigué sur un
point déterminé, corroborée d'autre part par l'analyse des principales
dispositions de la convention elle-même.

*
* *

Ii résulte de la description de l'asile qui précède que cette .
institution a en Amérique du Sud une physionomie qu’elle n’a pas
ailleurs. Si l’on n’arrive pas a découvrir la raison d’étre de cette
différence, les conclusions tirées de la pratique et des textes, si
concordants qu'ils soient, pourraient ne pas paraître décisives.

Dans la recherche de cette différence, je ne crois pas nécessaire
de m'arrêter soit au caractère des révolutions dans cette partie
du monde, soit aux causes qui les déterminent, soit aux diverses
conditions qui en favorisent l’éclosion. I] suffit de constater que
les révolutions et les rébellions sont très fréquentes. Elles font
parfois fonction d’un recours aux urnes, lorsqu'une partie de
l'opinion publique, mécontente du gouvernement, désire le changer
d’une manière moins lente et laborieuse qu’une opération électorale.

C'est cette fréquence de révolutions, conjuguée avec leurs carac-
tère, causes et conditions, qui a donné à l’asile un objet et une
utilité qu’il ne paraît pas avoir ailleurs. Par une sorte d'entente
générale et implicite, on semble y voir un moyen de permettre
aux auteurs d’une conspiration manquée, de se dérober aux rigueurs

47
310 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

des actes vindicatifs du gouvernement au pouvoir, ainsi qu'aux
membres d’un gouvernement vaincu d'échapper aux mesures par
lesquelles la conspiration triomphante chercherait à assurer sa
sécurité.

Grâce à cette utilité, l'asile s’est érigé en facteur de paix et de
modération dans la mesure où il évite des violences, il procure
un répit plus ou moins long, il fait oublier les amertumes des
défaites, il apporte, par le danger du retour éventuel de l’asilé
expatrié, des conseils de sagesse et de modération.

Il n’y a aucun doute que l’asile peut également être un élément
@instabilité dans la mesure où il réduit ou supprime les risques
de révolutions, mais ces inconvénients, en regard des avantages
précités, ne semblent en avoir modifié ni le cours ni le rythme.

On cherche parfois à expliquer le développement particulier de
cette institution en Amérique par la chevalerie ou l’humanité. IL
est permis d’être sceptique à cet égard, hien que ces notions ne lui
soient pas tout à fait étrangères. Quoi qu'il en soit, la notion de
la chevalerie est toute relative. Anciennement, en son nom, l'asile
était reconnu pour les délits de droit commun, alors que nous le
condamnons maintenant parce que contraire à la sécurité et à la
solidarité sociales. I] était refusé pour les délits politiques parce
que contraire à une certaine solidarité d'intérêts dynastiques.
Dans les temps modernes, il est admis pour ces délits. précisément
parce que la notion de gouvernement n’a plus le caractère de
pérennité qu'elle avait auparavant. En effet, la démocratie suppose
nécessairement des luttes pour le pouvoir et des changements de
gouvernement. Dans ces luttes et changements, des erreurs peuvent
être commises, mais on les considère comme la rançon nécessaire
des bienfaits de la démocratie.

0 * de
* %

Mais si grande que puisse être l’utilité de l'asile, elle serait
insuffisante pour en expliquer le développement si on n’y joignait
pas une autre considération relative à la tenue des révolutions.
En effet, dans les périodes troublées qui les accompagnent ou les
suivent, les passions se déchaînent et échappent au contrôle de la
raison et de l’équité. Elles ont généralement à leur service un
pouvoir presque:absolu, qui, il faut le reconnaître, pourrait être
nécessaire pour venir à bout des troubles occasionnés par la révo-
lution. Ce pouvoir résulterait pour un gouvernement constitutionnel
d'une déclaration d'état de siège. Un gouvernement de fait se
Varroge purement et simplement. Dans les deux cas, il se traduit
par la réunion des pouvoirs législatif et exécutif entre les mains
des membres du gouvernement. C’est dans ces circonstances que
le gouvernement, sans avoir à porter atteinte à l’organisation

48
311 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

judiciaire générale, pourrait étre tenté de créer des organes de
justice particuliers qui portent l’empreinte d’une justice politique.

Tel est le cas du décret du 4 novembre, édicté par la Junte
militaire, et instituant une Cour martiale pour juger sommairement
les auteurs, complices ou autres responsables des délits de rébellion,
sédition ou émeute, dans un court délai (instruction, trois jours ;
poursuite et jugement, six jours).

Il importe peu que ce décret particulier soit ou non rétroactif
au point de vue de la justice sommaire qu'il a créée. L'important
est que pareille justice politique pouvait être instituée par la
même Junte et qu’elle pouvait être saisie de faits antérieurs a
son institution. Un de ces faits aurait pu être le cas de Haya
de la Torre, envers lequel l'instruction semble avoir été suspendue
depuis la sommation publiée le 16 novembre 1948, nonobstant
la sommation que avisait les inculpés qu’elle serait poursuivie
en leur absence.

L'institution d’organes judiciaires nouveaux et le fait de leur
reconnaître une compétence de juger des faits antérieurs à leur
institution et qui jusqu'alors relevaient de la compétence des
juridictions de droit commun, auraient été des actes réguliers de
la part d’un gouvernement constitutionnel. Le pouvoir législatif
n'est pas empêché de le faire par la règle de non-rétroactivité
qui n’est pas d'application générale en matière de procédure et
d'organisation judiciaire. La possibilité pour un gouvernement
non constitutionnel de le faire est encore plus évidente.

La Junte avait accédé au pouvoir, le 27 octobre 1948, comme
gouvernement de fait. Elle avait donc tous les pouvoirs, sans
avoir à se prévaloir de l’état de siège, proclamé le 4 octobre par
le gouvernement constitutionnel qui l’avait précédée. Elle a, cepen-
dant, cru devoir le renouveler toutes les fois qu'il venait à expirer
(tous les trente jours). En fait, elle l'a renouvelé le 2 novembre,
le 2 décembre et le 2 janvier. Ces renouvellements successifs,
bien que superflus, démontraient qu’au moins jusqu’à la dernière
date, la Junte estimait nécessaire d’annoncer publiquement
qu'elle pourrait encore avoir besoin de mesures exceptionnelles
et que la situation, à cette date, n’était pas devenue normale.

Le fait que l’agent du Pérou a déclaré dans la duplique au
nom de son Gouvernement — déclaration qu’il a confirmée dans
son exposé oral du 2 octobre 1950 — que le décret du 4 novembre
«fut promulgué afin d’être appliqué aux délits qui auraient pu
se perpétrer après sa publication », ne change rien à la possibilité
qui existait au mois de janvier 1949 d’édicter un autre décret
pour instituer une autre Cour martiale avec une procédure som-
maire analogue pour des faits antérieurs. Il faut, au demeurant,
comprendre la référence à la rétroactivité dans la déclaration
précitée comme portant sur l’application des peines établies dans
le décret du 4 novembre.

49
312 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

C’est cette possibilité de mesures exceptionnelles qui caractérise
les périodes de révolutions et qui rend toujours possible le danger
de poursuites judiciaires, doublé d’un autre danger éventuel, celui
de poursuites devant une justice politique.

Evidemment, le danger de poursuites judiciaires pour délit
politique est un danger dont l’imminence ne justifie pas, en
principe, l'octroi de l'asile à celui que menace le danger.

Mais l'asile, tel qu'il est pratiqué en Amérique, a été indisso-
lublement lié à la notion de la révolution. D'une part, il présentait
l'utilité sociale et politique esquissée plus haut et, d'autre part,
il trouvait une justification générale dans la possibilité des mesures
exceptionnelles.

Dans ce climat tout particulier, l'asile a pris le caractère d’une
institution régionale ou continentale, sanctionnée par les gouver-
nements au pouvoir, aussi bien ceux qui ont triomphé d’une
conspiration que ceux qui ont triomphé par suite d’une conspi-
ration, les uns et les autres se ménageant même par la recon-
naissance de l'asile une ressource éventuelle en cas de revers de
forcune. Il est devenu un usage de révolution, comme il existe
des usages de guerre, faisant l’objet d’un accord implicite et
général entre les Etats d'Amérique.

C'est à ce titre que l'exercice de l'asile est si fréquent et si large-
ment reconnu.

Or, vu isolément, l'asile d’un délinquant politique peut facilement
avoir l’aspect d’une atteinte à la souveraineté territoriale, et, pour
peu qu’il fasse échec à une poursuite judiciaire, celui d’une suspicion
envers la justice nationale et, en tout cas, une intervention dans les
affaires intérieures d’un État. Mais accepté par les uns et les autres,
tant en qualité d'État territorial qu’en qualité d'État de refuge,
il perd ces aspects pour devenir une règle de conduite générale et
impersonnelle.

Le fait que des abus ont pu se commettre dans l'exercice de
Vasile est absolument étranger et non pertinent à l'appréciation de
la nature de l'institution en tant que phénomène juridique. Aussi
étranger et non pertinent est le fait que des gouvernements établis
et jouissant du respect et de la confiance de tous doivent leur
existence à des révolutions ou à l’exercice de l'asile. Ces mérites
ou abus peuvent affecter l’évolution de l'institution ou ses trans-
formations ou amener sa disparition. Ils demeurent, en tout cas,
sans influence sur la tâche de la Cour dans l'examen d’une applica-
tion individuelle de cette institution.

D'autre part, on peut bien admettre qu'un certain nombre de
cas, qui ne seraient pas des cas réguliers d’asile, ont pu se mêler
avec la pratique déjà signalée et qui est reconnue comme une règle
de conduite générale. Ce sont, par exemple, les cas où, pour des
raisons d'opportunité politique, des sauf-conduits auraient été
accordés à des asilés que l'État territorial considère comme délin-
quants de droit commun, mais n'entend pas élever de conflit à

59
313 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

leur sujet. Je ne comprends pas dans ces cas ceux de personnes
qui, n'étant pas l’objet d’une accusation quelconque mais craignant
de l'être, cherchent asile, car c’est dans l'esprit de cette institution
d'étendre à ceux-là la protection de Vasile.

En dépit de ce mélange, la pratique de l’asile, en tant qu’usage
de révolution, reste un phénomène juridique susceptible de régle-
mentation, d'interprétation et d'application, aussi bien que les
usages de guerre. Le fait que les deux Parties ont eu recours à
la Cour pour trancher leur différend au sujet d’un cas d’asile en
est une preuve suffisante.

On peut donc conclure qu’en édictant que Vasile ne peut être
accordé que dans un cas d'urgence, la Convention de La Havane
de 1928 a voulu «fixer les règles » (préambule de la convention)
jusque-là appliquées. Ces règles tendent à ne pas admettre l'asile
en temps de paix et d'ordre et à l’accorder en temps de révolution
— ce que la convention, par euphémisme, appelle « cas d’urgence ».
Que l'octroi de l’asile dans ce cas puisse être interprété comme
impliquant une suspicion de la justice territoriale ou une inter-
vention dans les affaires intérieures d’un autre État serait exclu,
d'une manière certaine, parce qu'il s’agit 14 d’une situation parti-
culière, avec de larges possibilités de dégénérer, par l'adoption
de mesures d'exception, et que tous les Etats dans leurs qualités
alternatives d'État de refuge et d’État territorial ont accepté
cette règle comme règle de conduite générale.

Dans l'espèce sous examen, le 3 janvier, la situation troublée
occasionnée par la révolution du 3 octobre durait encore. La
preuve en est que la Junte militaire jugeait nécessaire, à la veille
de cette date, de proclamer le renouvellement de l’état de siège
et, par conséquent, la possibilité de prendre des mesures excep-
tionnelles. L’asile a donc été régulièrement accordé 4 Haya de la
Torre puisqu'il se trouvait dans un cas d'urgence, la situation
troublée résultant de la rébellion durait encore, et que le délit
à lui imputé est incontestablement un délit politique 1.

1 En fait, la poursuite pour rébellion contre Haya de la Torre, en l’absence
de presque tous les responsables, qui ont été autorisés par le Gouvernement du
Pérou à quitter le territoire, ne pouvait être que partielle et fragmentaire. Cette
discrimination initiale par l'exécutif ne semble pas être une parfaite garantie
d’impartialité.

Le Gouvernement de jure du Pérou a semblé surtout s’intéresser à enlever a
l’Apra ses ressources financières et publicitaires. (Voir dans le contre-mémoire,
dénonciation du ministre de l'Intérieur du Pérou du 5 octobre 1948.) A en
juger par le communiqué du 12 octobre, les poursuites passaient au second
ordre. Par contre, le Gouvernement de fait, une fois cette fin assurée, a semblé
surtout s'intéresser à frapper à la tête. (Voir les attitudes contemporaines contraires
de ce Gouvernement à l'égard de la Colombie et de l’'Uruguay.)

51
314 OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

Il est très significatif à ce propos que la correspondance diplo-
matique entre la Colombie et le Pérou, qui a duré trois mois et qui
est censée refléter les réactions directes des deux Parties et contenir
toutes les bases fondamentales de leurs positions respectives, ne
touche pas un seul instant à la question d'urgence : voir surtout
dans le mémoire, lettre du Pérou du 19 mars: VI, 2me paragraphe;
VII, premier paragraphe ; IX et X, premier paragraphe, et lettre
du Pérou du 6 août: VI.

Si le Pérou estimait qu'en l'espèce il n’y avait pas un cas
d'urgence, il n’aurait pas manqué de s’en prévaloir et de se dis-
penser de cette longue controverse au sujet du terrorisme qui,
visiblement, n’avait aucune chance de convaincre la Colombie
pour les simples raisons que, ni en fait ni en droit, elle ne pouvait
être convaincante, et que les délits soi-disant terroristes n'avaient
pas fait l’objet d'une accusation antérieure à l'asile.

Ce n’est que depuis le contre-mémoire qu’on a cherché à relever
l'absence d’un cas d'urgence dans l’espèce Haya de la Torre, sans
toutefois donner à cette défense au début l’importance qu’on lui
avait donnée ultérieurement. C’est surtout dans la réplique orale
finale que cette absence d'urgence devient le motif et le fondement
essentiel de la demande reconventionnelle. On n’explique pas, et
pour une raison évidente, pourquoi, si elle est si décisive et non
controversée comme le terrorisme, elle n’a pas été invoquée en
premier lieu et au cours de la correspondance diplomatique.

Dans cette correspondance, la Colombie, se retranchant derriére
sa doctrine de qualification unilatérale et définitive, se défendait
de discuter les affaires intérieures du Pérou, ce que celui-ci, curieuse-
ment, linvitait à faire. Cette attitude de la Colombie s’explique
cependant facilement par son désir d’éviter d’étre entrainée dans
la discussion de la responsabilité de Haya de la Torre et du caractére
terroriste des crimes commis au cours des événements du 3 octobre,
lesquels, aux yeux du Pérou, devaient transformer les crimes dont
Haya de la Torre était accusé en crimes de droit commun et ainsi
rendre son asile sans objet.

Vu la conclusion qui précède, tout examen de la durée de l'asile
me parait tout a fait superflu, d’autant plus qu’en fait le prolon-
gement de Vasile est entièrement dû à la correspondance diplo-
matique. Cette correspondance constitue la négociation entre deux
Etats au sujet d’un différend qui les divise. C’est cette négociation

52
3125 —C«; OPINION DISSIDENTE DE BADAWI PACHA

qui a amené l’Acte de Lima en vertu duquel le différend a pu
être soumis à la Cour.

Or, on ne saurait contester à la Colombie la faculté de soutenir,
par voie de négociation, un droit qu’elle croit lui appartenir ni
celle de maintenir l'asile pendant ladite négociation.

(Signé) Bapawi PACHA.

33


TEMPLE DE PRÉAH VIHÉAR (ARRÊT DU 26 V 61) 36

conclusions de la Cour en l'affaire Isvaél c. Bulgarie concernant la
portée et l'effet du paragraphe 5 de l’article 36 du Statut ne sont
pas applicables à l'affaire actuelle.

M. WELLINGTON Koo, juge, fait la déclaration suivante:

Certains des motifs de l'arrêt se rapportant à la décision rendue
par la Cour en l'affaire relative à l'Incident aérien du 27 juillet 1955
(Israël c. Bulgarie), Exceptions préliminaires, je désire indiquer
que, tout en me ralliant à la conclusion à laquelle est parvenue la
Cour en la présente affaire et d’une manière générale au raisonne-
ment qui l’y a amenée, je n’entends pas signifier par là que j’ap-
prouve ou que j'accepte la décision rendue en l'affaire Israël c.
Bulgarie; je maintiens au contraire les motifs et la conclusion
énoncés dans l'opinion dissidente collective qui y était jointe.

Je considère même que, sur la base de cette opinion, la décla-
ration d'acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour per-
manente faite par la Thaïlande en 1940 doit être considérée comme
s'étant transformée en acceptation visant la Cour actuelle par
application de l’article 36, paragraphe 5, du Statut, ainsi que la
Thaïlande reconnaît l'avoir voulu et ce au moment où, le 16 décem-
bre 1946, elle est devenue Membre des Nations Unies et par consé-
quent partie au Statut, ce fait constitue un motif additionnel et
plus simple de rejeter le principal argument avancé par la Thaïlande
à l'appui de sa première exception.

Cela est clair, mais il n’en reste pas moins que, les circonstances
des deux affaires étant essentiellement différentes, ni le fait qu’à
s’en tenir à ladite opinion la déclaration de 1940 s’est ainsi trans-
formée avant le 6 mai 1950, date où elle devait expirer, ni le fait
que, si l’on se fonde sur la décision rendue par la Cour en 1959,
cette déclaration est devenue caduque le 19 avril 1956, à la disso-
lution de la Cour permanente, n’ont un effet juridique déterminant
quant à la seule question décisive en litige dans la présente affaire,
à savoir la validité de la déclaration thaïlandaise du 20 mai 1950.

Sir Gerald FITzMAURICE et M. TANAKA, juges, font la déclaration
commune suivante:

Bien que nous soyons tout à fait d'accord avec le dispositif de
l'arrêt rendu par la Cour en l'espèce et avec les motifs sur lesquels
elle s’est fondée, nous avons une raison additionnelle et, pour
nous, plus directe de rejeter la première exception préliminaire de
la Thaïlande.

Cette exception préliminaire est fondée sur la conclusion à la-
quelle est parvenue la Cour quant à l'effet du paragraphe 5 de

23
TEMPLE DE PREAH VIHÉAR (ARRÊT DU 26 V 61) 37

l’article 36 du Statut dans son arrêt du 26 mai 1959 en l'affaire
relative à l'Incident aérien du 27 juillet 1955 (Israël c. Bulgarie).
L’exception suppose nécessairement le bien-fondé de cette con-
clusion, car c’est seulement sur cette base que l’on peut prétendre,
comme la Thaïlande a cherché à le faire, que ce qu’elle a entendu
renouveler, ou plutôt remettre en vigueur, par sa déclaration du
20 mai 1950, c'était une acceptation de juridiction obligatoire
qui visait non pas la Cour actuelle mais l’ancienne Cour perma-
nente et qui était par conséquent sans objet par suite de la non-
existence de cette Cour en 1950 et, en tant que telle, n’était sus-
ceptible ni d’être renouvelée, ni d’être remise en vigueur. Mais il est
également clair que, faute d’avoir pu se fonder sur cette conclusion,
l'exception aurait été, pour employer une expression familière
commode, mort-née, et qu'elle n'aurait jamais pu être soulevée.

Donc, puisque l'exception suppose nécessairement le bien-
fondé de la conclusion à laquelle est parvenue la Cour en l'affaire
Israël c. Bulgarie, l'opinion d’après laquelle cette conclusion était
en fait erronée constitue, pour quiconque la partage, un motif
supplémentaire de rejeter l'exception, et un motif beaucoup plus
direct qu'aucun de ceux dont le présent arrêt fait état.

Telle est précisément notre position, car nous regrettons de ne
pouvoir nous rallier à la conclusion à laquelle la Cour est parvenue
en l'affaire Jsraël c. Bulgarie quant à l'effet de l’article 36, para-
graphe 5, du Statut. Point n’est besoin de donner nos raisons,
car elles sont essentiellement les mêmes que celles qui sont expri-
mées dans l’opinion dissidente coilective de sir Hersch Lauterpacht,
sir Percy Spender et M. Wellington Koo. Il n'entre d’ailleurs pas
dans notre propos de mettre en doute ni d'essayer de remettre en
question l’arrêt rendu dans cette affaire.

Mais, comme nous sommes en désaccord avec cet arrêt, nous
estimons que le véritable effet de l'article 36, paragraphe 5, à
l'égard de la déclaration thaïlandaise antérieure de mai 1940 a
été qu'en avril 1946, à la dissolution de la Cour permanente, cette
déclaration, qui avait encore quatre ans à courir, conformément
à ses termes, est tombée en sommeil (sans pour autant devenir
caduque) et qu’ensuite, lorsqu’en décembre 1946 la Thaïlande
est devenue Membre des Nations Unies, elle a été ranimée en vertu
de l’article 36, paragraphe 5, en tant qu’acceptation de la juridic-
tion obligatoire de la Cour actuelle.

A nos yeux, par conséquent, la déclaration thaïlandaise de 1950
a constitué, comme c'était son objet, le renouvellement parfaite-
ment net et normal d’une déclaration (celle de 1940) qui s'était
déjà «transformée » en acceptation visant la Cour actuelle — et
avait déjà accédé à ce statut — et qui avait absolument cessé
de se rapporter à l’ancienne Cour permanente, non seulement
par suite de la dissolution de cette Cour, mais précisément parce
qu'elle s'était transformée (en vertu de l’article 36, paragraphe 5)
en acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour actuelle.

24
TEMPLE DE PREAH VIHEAR (ARRÊT DU 26 V 61) 38

Sur cette base, le statut et la validité de la déclaration de mai 1950
ne sauraient étre mis en doute; telle est croyons-nous la situation
exacte.

Nous avons cru nécessaire d’indiquer clairement notre attitude
a cet égard, afin d’éviter que notre adhésion au présent arrét de
la Cour puisse étre considérée comme signifiant notre accord avec
la décision rendue le 26 mai 1959. Au surplus, quiconque est en
désaccord avec cette décision doit nécessairement rejeter a fortiori
la première exception préliminaire de la Thaïlande pour ce seul
motif. Mais cela n’affecte en rien notre opinion: la première excep-
tion préliminaire de la Thaïlande doit en tout état de cause être
rejetée pour les motifs énoncés dans le présent arrêt.

En ce qui concerne la seconde exception préliminaire de la
Thaïlande — tout en approuvant pleinement l'opinion énoncée par
sir Hersch Lauterpacht dans l'affaire du Sud-Ouest africain —
Procédure de vote (C.I. J. Recueil 1955, pp. 90-93) et d'après la-
quelle la Cour ne doit pas éviter de se prononcer sur des questions
dont une des parties a fait le centre de son argumentation, pour
la seule raison que ces questions ne sont pas essentielles au dis-
positif de l’arrêt —, nous estimons cependant que cette opinion
n’est guère applicable en matière de compétence (sir Hersch ne
l'a d’ailleurs pas laissé entendre). En l'espèce, la seconde excep-
tion préliminaire de la Thaïlande a évidemment été discutée en
détail par les Parties. Mais, dès lors que la Cour, rejetant la pre-
mière exception préliminaire, s'est déclarée compétente pour
connaître du fond du litige (ce qui est la seule question pertinente
au présent stade de l'affaire), l’affaire est, à strictement parler,
réglée, et se prononcer pour ou contre la seconde exception pré-
liminaire de la Thaïlande ne pourrait rien ajouter d’important
à la conclusion à laquelle la Cour est déjà parvenue, à savoir
qu'elle est compétente. Nous reconnaissons donc que la Cour
n'est pas appelée dans ces conditions à se prononcer sur la seconde
exception préliminaire.

Sir Percy SPENDER, juge, joint à l’arrêt l’exposé de son opinion
individuelle.

M. MoRELLI, juge, joint à l'arrêt l’exposé de son opinion indi-
viduelle.

(Paraphé) B. W.
(Peraphé) G.-C.

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