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OPINION DISSIDENTE DE M. CORDOVA
[Traduction ]

A mon grand regret, je suis en désaccord à la fois avec le raisonne-
ment et la conclusion de la Cour en cette affaire.

Le 18 mars 1054, les autorités judiciaires de la Suède ont orga-
nisé la tutelle de Marie Élisabeth Boll, une mineure domiciliée en
Suède et de nationalité néerlandaise. D’après la loi suédoise, cette

- tutelle vise uniquement l'administration des intérêts de la mineure
et ne s'étend pas à la garde et au contrôle de sa personne. Le 2 juin
1955, les mêmes autorités ont mis fin à cette tutelle, quand la Cour
suprême de Suède a définitivement donné décharge au curateur
{god man), nommé par les instances judiciaires inférieures.

Le 26 avril 1954, les autorités administratives suédoises, appli-
quant l’article 22 a) de la loi suédoise sur la protection de l’enfance
et de la jeunesse du 6 juin 1924, ont placé Marie Élisabeth Boil
sous le système dénommé skyddsuppfostran qui, d’après les deux
agents, doit se traduire en anglais par « protective upbringing » et
en français par « éducation protectrice ».

Cette mesure de protection — que les autorités suédoises main-
tiennent encore après quatre ans et demi — donne, d’après la loi
suédoise, la garde et le contrôle de la mineure à l’office suédois
des mineurs.

De leur côté, les autorités judiciaires aux Pays-Bas, appliquant
les lois néerlandaises, ont organisé la tutelle de la même mineure et,
le 5 août 1954, nommé tutrice Mme Catharina Postema. D’après le
droit néerlandais, le tuteur a le droit et le devoir d’assurer la garde
et le contrôle de la mineure.

Ni les autorités judiciaires suédoises, qui ont d’abord institué,
puis mis fin à la tutelle, ni les autorités administratives qui ont
institué l’éducation protectrice, n’ont, dans l’ensemble de leurs pro-
cédures, fait la moindre allusion à la Convention pour régler la
tutelle des mineurs, signée par leur pays et par les Pays-Bas le
I2 juin 1902, bien que l'existence de cette Convention leur eut été
signalée (par. 5, contre-mémoire suédois).

En mettant fin à la tutelle organisée par elles, les autorités

- suédoises ont appliqué leur propre loi de 1904 (contre-mémoire,
Annexe D a). Elles ont donc reconnu la tutrice néerlandaise, M™e
Catharina Postema, avec tous les droits d'administration des inté-
rêts de la mineure, mais, en fait, elle ont mise dans l’impossibilité
d'exercer son droit de garde et de contrôle de la personne de cette
mineure, celle-ci étant soumise au régime de l’éducation protectrice.
Le conseil de la Suède a tenté de justifier ce dédain de la Conven-
tion — parmi d’autres motifs moins importants, dont je ne crois

88
CONVENTION DE 1902 (OP. DISS. M. CORDOVA) 140

pas utile de parler ici — par le motif principal que la Convention de
1902 ne devait pas être considérée comme applicable, parce que, la
loi suédoise sur l'éducation protectrice de 1924 étant une loi de
droit public et se rapportant à l’ordre public de l’État, cette loi
pouvait s'appliquer à tous les mineurs, suédois ou étrangers,
nonobstant les dispositions de la Convention.

L'arrêt de la Cour, bien que fondé sur des motifs différents,
aboutit à la même conclusion que la Convention de 1902 ne s’appli-
que pas au cas actuel.

Sans rejeter expressément la théorie de l’ordre public invoqué par
la Suède, l’arrêt repose sur la théorie que la loi de 1924 sur la
protection de l’enfance et de la jeunesse — sous l’autorité de la-
quelle a été instituée « l'éducation protectrice » maintenue encore à
ce jour — ayant un but et une portée différents de ceux de la
Convention n’en viole pas les dispositions, bien qu’en fait elle rende
impossible à la tutrice néerlandaise d’exercer pleinement ses droits
et de remplir ses devoirs, tels qu'ils découlent des lois néerlandaises
et de la Convention elle-même, attendu qu’elle lui refuse la garde
et le contrôle de la personne de Marie Elisabeth Boll.

Les deux théories, celle de l’ordre public et de la loi de droit
public, et celle de la portée et du but différents, ont le même effet
au regard d’une convention. L’une et l’autre permettent à l'État
partie au traité d’éviter de remplir les obligations prescrites par le
contrat international en invoquant ses propres lois. La théorie
adoptée par la Cour n’est rien d’autre que la même théorie de l’ordre
public sous un autre aspect, mais peut-être encore plus dangereux
dans ses implications. Il est vrai que l’arrêt n’exige pas que la loi
nationale soit une loi de droit public ou se rapporte à l’ordre public,
mais pour ce qui est d’accorder à un Etat signataire d’une conven-
tion la possibilité d’en violer les dispositions et les conséquences
légales naturelles, logiques et attendues, il ouvre la porte plus large
encore que ne le fait la théorie de l’ordre public à la possibilité
d’exciper des lois nationales contre la force obligatoire des traités.

A mon avis, il n'y a pas de loi nationale, quelle qu’en soit la
classification, de droit public ou privé, ou avec une portée et un but
différents qui, en face d’un traité relatif à la même matière, puisse
juridiquement réclamer priorité dans son application. Les lois de
procédure, les règles de fond du droit pénal, les lois politiques ou
fiscales, la réglementation des passeports et même les lois visant la
souveraineté d’un Etat sur son territoire sont parfois écartées et
suspendues par les dispositions des traités et, qui plus est — dans
certains cas —, par le droit international et par la courtoisie inter-
nationale seule, même en l’absence de toute disposition d’un traité.
Tel est le cas du régime des capitulations, des immunités pénales et
des exemptions fiscales diplomatiques et des transferts de territoire
par voie de traité. Dans tous ces cas, les dispositions d'un traité ou
d’une convention sont obligatoires pour les parties, nonobstant le
caractère de droit public de leurs lois internes affectées. Je pense

89
CONVENTION DE 1902 (OP. DISS. M. CORDOVA) I4I

donc qu’on ne peut attacher grande valeur juridique à la propo-
sition d’après laquelle l’ordre public, ou une loi dont la portée
et le but sont différents de ceux d’un traité peuvent par eux-
mêmes être opposés à l'application d’une convention ou d'un traité,
neutralisant ainsi ses effets juridiques et pratiques. I] me semble
clair que la législation d’un Etat partie à un traité qui traite spécifi-
quement d'une question par ailleurs normalement réglée par ses
propres lois, doit s’incliner devant les dispositions d’un tel traité.

On a dit que les traités et les conventions ne peuvent être érigés
en obstacles au pouvoir d'un Etat partie à un tel contrat interna-
tional de légiférer pour l'avenir. L’argument ne vaut pas parce
qu’on peut généralement dénoncer les traités et conventions, lais-
sant les parties complètement libres de modifier leurs principes
législatifs et leurs lois. Même si, comme dans certains cas de trans-
fert de territoire, un traité ne peut être considéré comme susceptible
de dénonciation, cette restriction au pouvoir législatif qui résulte
pour un État partie au traité doit être considérée comme une consé-
quence acceptée de son plein gré par cet Etat.

On a également soutenu qu'il existe un principe bien connu d’in-
terprétation des traités relatifs aux conflits de lois nationales, ce
qu'on appelle les conventions de droit international privé, d’après
lequel les parties à ces traités ont le droit d’en ignorer les disposi-
tions en invoquant leurs propres lois de droit public ou leurs lois
relatives à l’ordre public. Je ne crois pas à l'existence d’un tel prin-
cipe de droit international public — seule loi applicable dans les
rapports entre nations; au contraire, j'ai toujours connu la règle
ancienne, vénérable et fondamentale: pacta sunt servanda, qui
interdit aux États de se libérer, par leurs propres décisions unila-
térales, des obligations conventionnelles résultant d’un traité qu'ils
ont signé. .

La place à donner aux lois nationales d’ordre public et à celles
qui ont un but et une portée différents, quelle qu'en soit la classi-
fication, dépend de l'interprétation du traité, mais quand cette
interprétation inclut évidemment dans ses dispositions une ques-
tion par ailleurs normalement réglementée par ces sortes de lois
nationales, on doit accorder priorité aux dispositions du traité.
Une décision en sens contraire signifierait l’anarchie complète dans
les rapports entre États, laisserait la force obligatoire des traités à
la décision unilatérale des autorités législatives, judiciaires et
administratives des États parties aux traités et, en fin de compte,
détruirait complètement la hiérarchie indispensable entre les lois
internes des Etats et celles de la législation internationale.

Dans l'interprétation d’un traité ou d’une convention, une juri-
diction internationale doit fixer la portée du consentement des
parties à cet instrument. Ce faisant, elle doit tenir compte de la
volonté réelle des États signataires, telle qu’elle est fixée par le
texte du traité lui-même, par les origines du contrat international,
ou par tout autre moyen dont elle dispose.

go
CONVENTION DE 1902 (OP. DISS. M. CORDOVA) 142

Je suis d’accord avec la Cour pour dire que les parties à la Con-
vention de 1902 ont envisagé principalement des questions de
conflits de lois relatives à la tutelle et aussi qu'elles ont implicite-
ment exclu, généralement, toutes les lois nationales, publiques ou
ordinaires, traitant des questions différentes de la tutelle, telles que
les lois pénales, les lois d’organisation judiciaire et politique du
gouvernement, celles qui visent les passeports et peut-étre méme
la répression de la délinquance juvénile. Mais je suis convaincu
que toutes les questions relatives à la tutelle des mineurs, y com-
pris tous les effets légaux ou pratiques de la tutelle, comme la
garde et le contrôle des mineurs, les mesures visant la protection
et le bien-étre des enfants, doivent étre considérées comme rentrant
dans les termes de la Convention, bien qu’elles aient pu étre traitées
par des lois nationales de droit public, par des lois relatives à l’ordre
public de l'État, ou par des lois ayant un autre but et une autre
portée que la tutelle. L’arrét de la Cour, bien qu'il écarte la théorie
de l’ordre public et fonde son raisonnement sur la théorie du but et
de la portée différents de ceux du traité, essaie pourtant d’inter-
préter la Convention de 1902 en disant qu’elle avait simplement
pour objet de régler les conflits entre les lois nationales relatives
à la tutelle, matière étrangère à celle de la protection de l'enfance
et de la jeunesse et complètement différente de cette question, qui
est le seul but et le seul domaine de la loi suédoise du 6 juin 1924.
Je ne puis me rallier à cette proposition fondamentale.

A mon avis, la loi suédoise de 1924 — tout au moins en ce qui
concerne son article 22 a) — est bien loin d’avoir un but et une
portée différents de ceux de la Convention.

Au fond, la tutelle et les lois de protection de la jeunesse sont
remarquablement semblables et leurs moyens de réaliser leurs buts
sont identiques: la garde et le contrôle de la personne du mineur.
En ce qui concerne les intentions de l’une et de l’autre, la tutelle,
visée par la Convention, et « l’éducation protectrice » ont, l’une et
l’autre, le même objectif: la protection des mineurs. La tutelle
remplit son but en confiant la garde et le contrôle de l’enfant à
un individu, parent ou tuteur, et c'est seulement quand cette
méthode de protection échoue qu’intervient le système de la pro-
tection par l’État, au moyen de «l'éducation protectrice » et autres
mesures semblables qui enlèvent aux parents et au tuteur la garde
et le contrôle.

En dépit du propre aveu des Pays-Bas et des allégations sué-
doises en sens contraire, l’article 7 de la Convention, tel que je le
comprends, s'étend clairement aux mesures de protection com-
prises dans l’article 22 a) de la loi suédoise de 1924, lorsqu'elle vise
la possibilité pour les autorités locales de prendre « dans tous les
cas d'urgence » les mesures «nécessaires pour la protection de la
personne » du mineur. Pour prouver le contraire, on a soutenu que
les lois nationales de toutes les parties à la Convention traitant de
la protection des mineurs avaient été mises en vigueur longtemps

Or
CONVENTION DE 1902 (OP. DISS. M. CORDOVA) 143

après celle de la Convention, mais tel n’est pas le cas, tout au moins
en ce qui concerne les deux Etats en cause: les Pays-Bas et la
Suéde. Je crois que la référence aux mesures de protection mention-
nées à l’article 7 n’a été ni accidentelle ni dénuée de sens. Elle sug-
gère nettement que les rédacteurs de la Convention ont clairement
pensé à la nécessité d'introduire une disposition permettant aux
Etats du domicile d'appliquer aux mineurs étrangers des mesures
de protection, conformément à leurs lois présentes ou à venir,
«dans tous les cas d'urgence ». C’est l'interprétation naturelle de l’ar-
ticle 7 et peut-être la seule raisonnable. Au surplus, bien que la loi
néerlandaise introduisant le système de la protection des mineurs
n'ait été mise en vigueur qu'après l’année 1902, cette législation
était déjà envisagée et préparée depuis 1901, et la Suède a promul-
gué sa propre loi sur l'éducation protectrice en 1902, ce qui dé-
montre que les Pays-Bas et la Suède songeaient déjà à l’application
de mesures protectrices. [1 me semble que les rédacteurs de la
Convention de 1902, uniquement préoccupés de l'intérêt des mi-
neurs, ont essayé, bien que visant principalement la tutelle, d’orga-
niser l’application adéquate des différentes méthodes de protection
des Etats signataires, qu’il s’agisse de la tutelle aussi bien que de
toute autre mesure de protection. Ils ont essayé de rendre com-
patible Vinstitution de la tutelle nationale avec les lois et les
mesures de protection locales, en donnant priorité à la première
(articles 1 et 6) sur les secondes (article 7). .

Je maintiens cette opinion en dépit de la position des deux
Parties au litige soumis à la Cour qui, comme je l’ai signalé, pensent
que l’article 7 de la Convention ne s’applique pas. Si la Convention
de 1902 avait été un traité bilatéral, leur interprétation commune
de l’un de ses articles — l’article 7 — m'aurait suffi pour considérer
cette interprétation comme définitive; mais comme la Convention
de 1902 est un traité multilatéral, je crois qu'il est possible d’avoir
une opinion différente de celle des deux Parties en cause sur lappli-
cation de ses articles.

Puisque ce droit de garde et de contrôle appartient au tuteur
d’après les lois néerlandaises, il existe des raisons juridiques suffi-
santes pour décider que Catharina Postema peut, en vertu de la
Convention elle-même, réclamer légitimement la garde et le contrôle
de Marie Elisabeth Boll, le principe fondamental de la Convention
étant que la tutelle sera régie par la loi nationale du mineur (arti-
cles I, 2, 4 et 8 de la Convention). Telle est certainement la raison
pour laquelle le Tribunal de première instance néerlandais de
Dordrecht, lorsqu'il a nommé tutrice Mme Postema, le 5 août
1954, a, en même temps, ordonné que l'enfant lui serait
confiée. Mais si cela ne suffisait pas, l’article 6 de la Convention
lèverait les moindres doutes quand il dit «l’administration tuté-
laire s'étend à la personne... » du mineur.

92
CONVENTION DE 1902 (OP. DISS. M. CORDOVA) 144

J'en conclus donc en toute sécurité que la Convention régit à
la fois le droit de garde et de contrôle et les mesures de protection
en général, y compris évidemment la mesure de protection dénom-
mée «éducation protectrice » visée à l’article 22 a) de la loi sur la
protection de l’enfance et de la jeunesse du 6 juin 1924. Un corol-
laire nécessaire est que la Convention aurait dû être appliquée par
le tribunal et que le cas de Marie Elisabeth Boll aurait dû être
réglé exclusivement suivant les dispositions de cette Convention.
La tâche du tribunal aurait été ainsi très simplifiée et sa décision,
à mon avis, eût été correcte.

Même si les autorités suédoises ignoraient la nationalité néer-
landaise de la mineure Boll, quand elles ont institué l’« éducation
protectrice » le 26 avril 1954, et même si elles n’ont pas non plus
tenu compte des termes de la Convention de 1902, j'estime que la
mesure protectrice prise par elles pour placer la mineure néerlan-
daise sous le régime de l'éducation protectrice était un acte légal
aux termes de la Convention. Estimant qu’il y avait urgence, ainsi
qu’elles ont dû nécessairement le penser, cette mesure est parfaite-
ment justifiée au regard de l’article 7 de la Convention, qui permet
aux autorités locales de prendre «dans tous les cas d'urgence les
mesures nécessaires pour la protection ... d’un mineur étranger. ».

Par conséquent, l'institution d’une mesure protectrice ne consti-
tue pas en elle-même une violation de la Convention. Je vais jus-
qu'à penser que les autorités suédoises semblent avoir été dans
l'obligation morale aussi bien que légale de prendre de telles me-
sures de protection, à juger d’après les informations succinctes que
possède la Cour sur la vraie situation de la mineure Boll.

Il ne reste qu’à décider si, d’après les termes dela Convention,
le maintien de ces mesures de protection peut, lui aussi, être consi-
déré comme compatible avec les dispositions du traité de 1902.
Amon sens, il aurait fallu répondre à cette question par la négative.
On ne peut concevoir une urgence de quatre ans et demi, en parti-
culier si l’on pense comme moi que l’urgence envisagée par l’article 7
de la Convention appelle deux éléments, l’un de fait, l’autre de
droit, c’est-à-dire une nécessité pratique pour l’enfant, aussi bien
que l’absence de protection légale efficace, soit parce qu'il n’a pas
encore été désigné de tuteur, soit parce que, dans le cas contraire,
celui-ci n’agit pas ou ne peut agir efficacement.

La nécessité pratique peut s'étendre sur une période de temps
indéfinie mais, une fois que le but de la Convention a été rempli,
en ce sens que le mineur étranger peut être considéré comme suffi-
samment protégé d’après les lois de sa propre nationalité, la notion
d'urgence ne peut plus s'appliquer dans le cas actuel; dès que Mme
Postema s’est montrée légalement et pratiquement capable de se
charger de la mineure Boll et d'exercer ses droits et devoirs de
tutrice conformément aux lois néerlandaises. I] ne m'est pas pos-
sible de comprendre l’objet de l’article 6 de la Convention autre-
ment que comme imposant aux autorités locales, judiciaires ou

93
CONVENTION DE 1902 (OP. DISS. M. CORDOVA) 145

administratives, de remettre l'enfant étranger à la garde et au
contrôle du tuteur nommé conformément aux lois nationales du
mineur, et, par conséquent, ce n’est que dans le cas où la mineure
Boll resterait en Suède après avoir été remise à la tutrice néerlan-
daise et où les faits à venir justifieraient encore l'intervention de
l’État en faveur de l’enfant et à l'encontre de la tutrice légalement
désignée que les autorités suédoises seront fondées — par leur loi
nationale et absolument en dehors de la Convention à laquelle elles
se sont déjà conformées — d’instituer une nouvelle «éducation
protectrice », mais celle qui a été provisoirement créée et qui existe
à l’heure actuelle doit prendre fin immédiatement.

Je refuse d'admettre que la Convention ne s'applique pas à ce
cas, ainsi que l'interprétation des dispositions de la loi sur l’éduca-
tion protectrice comme donnant droit à l’État du domicile de
retenir un mineur étranger — dans le cas actuel, Marie Elisabeth
Boll — indéfiniment sur son territoire, pour lui imposer sa protec-
tion, en refusant de remettre l’enfant à la tutrice légalement dési-
gnée — Mme Postema —, ce qui est l'effet logique, juridique voulu
et attendu de l’article 6 de la Convention. L'effet le plus étrange
de la loi de l'éducation protectrice, de garder un mineur étranger
dans le pays de son domicile contre la volonté exprimée du tuteur
étranger légalement désigné, me paraît injustifié et illégal, d’après
les principes généraux du droit international, même en l'absence
d’une Convention comme celle de 1902.

Tel serait le cas, par exemple, d’une prétendue loi de droit public
ou d’une loi d’ordre public qui imposerait aux mineurs, nationaux
ou étrangers, un travail forcé dans les champs, afin d’obtenir pour
la communauté les récoltes nécessaires. Le but et la portée de cette
loi seraient certainement tout différents de ceux d’une convention
visant la tutelle, mais pourrait-on dire que le tuteur étranger ne
peut empêcher que ce travail forcé soit imposé à son pupille étranger
en le retirant du pays de son domicile? La loi locale peut-elle
empêcher qu’on retire du pays le mineur étranger parce qu'il s’agit
d’une loi de droit public, ou se rapportant à l’ordre public, ou parce
qu’elle a un but et une portée différents de ceux de la Convention?

Il me semble que j’arriverais 4 la méme conclusion dans le cas
de toute loi nationale autre qu'une loi pénale qui aurait l’effet de
refuser 4 un étranger, adulte ou mineur, le droit de quitter le pays
de son domicile.

De tout ce qui précède, j’en arrive à l’opinion müûrement réflé-
chie que la deuxiéme conclusion finale du Gouvernement néerlan-
dais, insérée par son agent dans ses conclusions déposées le 3 octobre
dernier, aux termes de laquelle la Suède est tenue de mettre fin à
l’éducation protectrice, aurait dû être admise par la Cour.

(Signé) R. CÉRDOVA.

94


SEPARATE OPINION OF JUDGE DILLARD

I agree with the decision and operative clauses of the Opinion. I am
prompted to add a separate opinion only because in some respects the
reasons which have led me to agree do not coincide with those revealed in
the Opinion. As will appear, this separate opinion is concerned less with
an analysis of facts than with matters of emphasis and with certain
theoretical considerations bearing on one of the two principal questions
addressed to the Court.

* *

I agree with the view that the Court should respond to the request and
is competent to do so. The only element of doubt, in my mind, attaches to
the meaning to be ascribed to Article 96 (2) of the Charter. Read literally
it might well invite some question as to whether the “activities” of the
Committee on Applications fall within the originally intended scope of
that Article. The Opinion has dealt with this matter in detail and while I
believe its analysis can be fortified by certain canons of construction I see
no need to elaborate upon them.

In short, it seems clear to me that the opinion is requested by an
authorized organ of the United Nations on legal questions arising within
the scope of its activities and that the two questions fall within the terms
and scope of Article 11 of the Statute of the United Nations Administra-
tive Tribunal. The competence of the Court thus derives from Article 96
(2) of the Charter and Article 65 of its Statute read in conjunction with
Article 11 of the Statute of the United Nations Administrative Tribunal.

Under the settled jurisprudence of the Court a request for an advisory
opinion should be complied with unless compelling reasons dictate other-
wise. This flows from the relationship of the Court to the United Nations
in performing its role as the principal judicial organ of the United Nations.
Compelling reasons for refusing would, of course, exist if responding to
the request would entail a weakening of the integrity of the judicial
process.

Under the permissive terms of Article 65 of its Statute, this determina-
tion falls exclusively within the province of the Court and should be
diligently preserved. Despite the expression of numerous doubts con-
cerning the impact of the proceedings provided for in Article 11, especially
as they may impinge on the need for preserving equality between the
parties, there is not, in my view, a sufficiently compelling reason for

68
231 APPLICATION FOF REVIEW (SEP. OP. DILLARD)

refusing the request in the present proceedings. At the same time it is
important that the Opinion of the Court should not be considered as
setting in motion a potential weakening of the judicial process. For this
reason, the Court has appropriately sounded a cautionary note, as was
done in the Unesco case, by stressing that its decision is strictly confined
to the circumstances of the present proceedings and should not be
construed as involving any other aspects of the review procedures
provided for in Article 11.

1 now turn to the specific problems embraced in the two questions
addressed to the Court.
%
* *

After more than five years of devoted efforts in the service of the United
Nations, principally on behalf of the United Nations Development
Programme, the applicant found himself without a job. He attributes this,
at least in part, to faulty conduct on the part of the United Nations
Development Programme in failing to live up to an obligation it had
undertaken. The United Nations Administrative Tribunal found that
there had been fault, awarded applicant six months’ net base salary and
in so doing reversed a prior decision by the respondent. Applicant’s
contention before this Court is thus, not that the Tribunal’s judgement
failed to vindicate his complaint, but that it failed sufficiently to do so.
In support of this contention he reads the Judgement of the United
Nations Administrative Tribunal as having failed to consider fully all of
his 17 pleas and to support its conclusions with adequate reasoning.
This failure, he asserts, is evident from an analysis of the Judgement and
is reflected in the “woefully inadequate” remedies it provided.

A conscientious probing of all the matters in the elaborate dossier
supplied the Court on behalf of both the applicant and the respondent
might lead a sympathetic reader to the conclusion that the applicant’s
contract should have been renewed by UNDP or that a new assignment
should have been made available—that is to say, that any power of
discretion in the matter should have been exercised in his favour. His
services under admittedly hardship conditions in Yemen led to certain im-
proving changes in that area and at no time was he charged with perform-
ing in an unsatisfactory manner. Indeed the attempts by UNDP to find
him another assignment are inconsistent with the notion that he was in-
capable of discharging his duties in a satisfactory manner. These con-
siderations might have even reinforced an asserted legal right to renewal
which, under appropriate circumstances and if properly raised, would
have changed the entire complexion of his case, including the amount of
compensation justly due in the event renewal was not granted or a new
assignment not foundi.

1 The relevance of this seemingly digressive point will be alluded to later in connec-
tion with applicant’s “principal contention”.

69
232 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP. DILLARD)

The fact that the applicant was employed under a fixed-term contract
does not automatically exclude the possibility of a legal right to renewal.
This conclusion can be abundantly demonstrated by the manner in which
this Court has interpreted such contracts and by the jurisprudence of the
United Nations Administrative Tribunal. Such a legal right can be
grounded on the reasonable expectations aroused by implicit as well as
explicit assurances that a renewal is to be granted or may be expected.
Much, of course, depends on the nature and scope of the assurance and
the context in which it was made in light of all the circumstances of the
casel.

In his application to the United Nations Administrative Tribunal
applicant requested the Tribunal to order the respondent to restore him
to the status quo ante prevailing in May 1969 by extending his fixed-term
appointment for a further two years beyond 31 December 1969. He did
not, however, allege or attempt to demonstrate that he was possessed of
an acquired legal right to a renewal of his contract, a fact to which the
Judgement itself called attention in paragraph IT. The point is important
because no explicit assurance of such renewal was ever made. Further-
more, the available facts fail to indicate that it might have been implied2.

The commitment which respondent made in its important letter of
22 May 1969 was a limited one and was couched in language cautiously
calculated to dampen rather than stimulate an expectation that its
undertaking to use ‘‘every effort” to “‘secure another assignment” for
applicant would necessarily prove successful. Nevertheless it was a formal
commitment, “‘obviously” implying, as the United Nations Administra-
tive Tribunal Judgement itself stated, ‘“‘an obligation to act in a correct
manner and in good faith” (para. IV). It was the failure to perform this
obligation in a reasonable manner by disseminating “incomplete if not
inaccurate” fact-sheets which constituted the basis for the United Nations

1 It is unnecessary to elaborate on this point in the main body of this Opinion. It was
thoroughly argued by counsel and discussed in the Unesco case U.C.J. Reports 1956,
pp. 90-97), where the facts revealed an explicit assurance, and in many cases before
UNAT where the assurance was implicit.

2 Whether such an assurance might have been implied would depend on an analysis
of all the circumstances of the case. In Dale (Judgement No. 132), the applicant argued
that Yanez (Judgement No. 112) recognizes the possibility of the Tribunal undertaking
an examination of the reasons for a discretionary decision when such decision affects a
right or legitimate expectation of renewal. Respondent had argued that the conclusion
of a new contract was within his discretionary power. Relying on Ydnez he asserted the
Tribunal could not inquire into the reasons or grounds for the decision not to renew the
contract.

The Tribunal, however, following the argument of applicant stated that it must
“consider whether in the circumstances of the case, the Respondent was under an
obligation to renew the Applicant’s contract upon its expiration”. Under the circum-
stances of the case, it assessed Dale’s frustrated expectations in the amount of a one-
year contract.

70
233 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP. DILLARD)

Administrative Tribunal’s Judgement awarding applicant relief (paras.
VIT and VIII).

The Opinion has addressed itself to the consequences flowing from this
finding of fault with great thoroughness, and in paragraphs 56 and 57 it
sought to demonstrate that a single act, viz., the dissemination of faulty
fact-sheets, was both the cause for the inadequate performance of the
obligation by the respondent and the basis for the claim that the applicant
had suffered injury to his professional reputation and career prospects.
I do not agree. In my view, it does not follow that a single source need
have a single consequence; on the contrary, the damage to reputation and
career prospects is sufficiently distinct to fall in a different category from
that attributable to the failure to act in a correct manner and in good faith
in the effort to secure another assignment for the applicant. Theoretically
at least, the former may have already occurred and may have persisted
even if the latter had been ultimately remedied by the respondent. True,
the method used by the respondent contributed to the injury caused to
the applicant’s professional reputation and career prospects but that is
not to say that the double consequences flowing from it need be linked
together!,

The matter, which involves certain analytical refinements, need not,
however, be pressed since, in my view, the Opinion has correctly con-
cluded that there had been no failure to exercise jurisdiction. As will
appear later, I rest this conclusion not on “‘a single fault and consequence
theory” but on the very narrow scope correctly attributed by the Opinion
to that ground of objection, viz., ‘failure to exercise jurisdiction” vested
in the Tribunal, specified in Article 1} of its Statute and relied upon by the
applicant.

* ES

In the written statements before this Court, applicant’s newly assigned
counsel in a forceful, earnest and even eloquent fashion, attempted to
shift the focus of the argument in order to provide a new perspective on
the case which, allegedly, was insufficiently apprehended by the United
Nations Administrative Tribunal.

The major thrust of this contention as revealed in his last two state-
ments before this Court (December 1972 and January 1973) may be
crisply described as a “‘vendetta”’ or conspiracy charge combined with a
“link” theory. The former is asserted to stem from prejudice on the part
of some of the hierarchy of UNDP and the latter links this prejudice to
the efforts of applicant in “cleaning up the mess in Yemen” and in

1 It should be added that the capacity of the United Nations Administrative Tribunal
to award compensation for injury to professional reputation and career prospects, even
if not mandated by Article 9 of its Statute, is permitted by it. Furthermore the fact that
the damages appropriate to such injury cannot be ascertained with certainty does not
entail the consequence that they are merely speculative. In Higgins (Judgement No. 92)
damages were awarded for mental suffering.

71
234 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP. DILLARD)

exposing corruption, to the great embarrassment of his superiors. It was
the failure of the United Nations Administrative Tribunal to appreciate
and even investigate the latter and to link it to the former that, in appli-
cant’s view, constituted both a fundamental error in procedure which has
occasioned a failure of justice and a failure to exercise jurisdiction vested
in the Tribunal.

Thus in his corrected statement of December 1972 (para. 122, p. 42)
applicant asserted:

“In other words, the acknowledged failures to maintain Applicant’s
file in fair condition or to make an adequate search for further
employment must be linked to the underlying factual claim of the
Applicant... In a more technical vein, it is the failure of the Adminis-
trative Tribunal to investigate the link between Applicant’s response
to corruption in the Yemen office of the UNDP and the subsequent
treatment of him at Headquarters that constitutes the main basis for an
affirmative response to the two questions put to this Court for an
Advisory Opinion.” (Emphasis added.)

The same note was sounded in his comments of January 1973 (para. 6 at
pp. 6 and 7):

“The failure of the Administrative Tribunal to render appropriate
relief must be understood in relation to this documented refusal of
the UNDP to carry out either the substance or the spirit of the
earlier recommendations of the Joint Appeals Board. In turn, such a
refusal has to be assessed in relation to the underlying failure of the
UNDP to protect Applicant from damages that followed from
assigning him the task of straightening out a situation of undisputed
corruption and dereliction in the Yemen office of UNDP. It is the
magnitude of this inequity in relation to the experience of the
Applicant in seeking some satisfaction for his grievances that is at
the center of his contentions. It is for this reason, also, that it becomes
evident that the relief and reasoning, of the Administrative Tribunal
inits Judgement No. 158 must be understood as ‘woefully inadequate’
that is, to find on the merits so clearly for the Applicant and yet to
grant relief that does not begin to rectify the wrongs inflicted is to
compound the injustice. The Respondent’s statement confuses this
problem by its contention that Applicant’s complaints were directed
toward the inadequacy of the award rather than, as we have made clear,
the link between the findings and the relief, i.e., the essence of the
Judgement itself.” (Emphasis added.)

The respondent’s response to this particular contention submits two
points. The first is simply that it has not been adequately established and
the second is that, in so far as it would have entailed an independent in-
vestigation by the United Nations Administrative Tribunal, the latter
body is neither charged with sucha responsibility nor equipped to handleit.

72
235 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP, DILLARD)

The applicant, on the contrary, contends that the contention has been
established by a necessary inference flowing from the documented facts!.
Furthermore he asserts that it furnishes the underlying motif for the more
specific pleas addressed to the United Nations Administrative Tribunal
and justifies the contention that each of them should have been considered
in light of the fundamental prejudice animating the actions of UNDP.
So viewed, the gross disproportion between the injury suffered and the
compensation awarded would be seen in proper perspective. This, he
asserts, is particularly true of pleas (d) and (g), which he claims were
summarily dismissed by the Tribunal.

The Opinion has described and analysed this contention in paragraphs
79 through 87. f agree with this analysis as applied to the present case but
am moved to sound a cautionary note.

In my view this particular contention of the applicant is related less to
the facts, though they are obviously important, than to the “perception”
of those facts by the United Nations Administrative Tribunal. It is a
question of the failure of the Tribunal to act not so much as an investi-
gating body but as a body which has been put on notice of the facts and
has failed to react by either drawing the proper inferences from them or
“seeing’’ their relevance to the pleas advanced by the applicant?.

It should be borne in mind that a reviewing body, responding to a request
for an advisory opinion in the exercise of what is presumably a non-appel-
late function, is not strictly confined to the record sent up from below.
As stated in the Unesco case (7.C.J. Reports 1956, p. 87):

“The Court is not confined to an examination of the grounds of
decision expressly invoked by the Tribunal; it must reach its decision
on grounds which it considers decisive with regard to the jurisdiction
of the Tribunal.”

It is submitted that this observation is more compelling when the issue
centres not on the jurisdiction of the Tribunal but on its “failure to exercise
jurisdiction” and when the provisions of Article 11 contemplate that the
Tribunal should conform its Judgement to the opinion of the Court.

| 1 While this contention runs like a thread throughout applicant’s many statements
it is made particularly explicit in Annex 86, para. 147.

2 It is appreciated that one of the difficulties in any review proceeding consists in
determining the line to be drawn between the exercise of non-reviewable discre-
tionary power on the one hand, and the misuse of that power on the other hand.
Occasionally this turns less on the actual facts than on the way they are apprehended
and characterized in light of applicable legal standards. In my view applicant’s major
contention, while not sufficiently established, could not be said to be irrelevant.

73
236 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP. DILLARD)

Nevertheless there is an obvious limit to the extent to which arguments
advanced de novo can be effectively employed to alter completely the case
as presented before the Tribunal. As previously-noted, applicant’s case
was not rested on the assumption that an acquired right to renewal was in
issue or that the fault attributed to respondent was an invasion of that
right. Furthermore the argument rested largely on inferences from facts
which were not adequately supported by the record. At the theoretical
level the argument also failed adequately to take into account the limited
scope of the two grounds for review embraced in Article 11 of the
Tribunal’s statute which were in issue before the Court. It is to a con-
sideration of these grounds that I now turn.

* *

I agree with the reasoning of the Opinion and its conclusion that the
present proceedings fail to reveal ‘‘a fundamental error in procedure
which has occasioned a failure of justice” (emphasis added).

It might have been supposed that, to avoid redundancy, the italicized
clause qualified in some way the meaning of the antecedent clause and by
so doing extended the range of inquiry into an area inviting an analysis
of complex problems of “‘justice” including concepts of “proportionality”
so much debated since the time of Aristotle. It is abundantly clear from
the legislative history of Article 11, however, that no such consequence
was intended but, on the contrary, that the clause, which does not appear
in the comparable provision of the ILO Administrative Tribunal, was
added merely to reinforce the notion that the error must be a fundamental
one. It is true that the reason supplied to justify the amount of the award
appears to be cryptic, but nevertheless the Judgement was sufficiently
reasoned to avoid the implication of a fundamental error in procedure
within the meaning correctly ascribed to this concept by the Opinion.

*
* *

The meaning and potential application of the second ground of objec-
tion, viz., that the Tribunal ‘has failed to exercise jurisdiction vested in it”
is more difficult to analyse. The Opinion, in paragraph 50, has drawn
from the legislative history of this provision the conclusion that it has a
“comparatively narrow scope, i.e., as concerned essentially with a failure
[of UNAT] to put into operation the jurisdictional powers possessed by
it—rather than with a failure to do justice to the merits on the exercise of
those powers. It is thus concerned with matters of jurisdiction or
competence in their strict sense” (emphasis added).

While I do not think this conclusion is necessarily compelled, inasmuch
as the provision was presumably inserted for the benefit of applicants
rather than the reverse, it is yet, in my view, sufficiently supported by the

74
237 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP. DILLARD)

legislative history of Article 11 to constitute an authoritative interpreta-
tion of the provision.

So viewed, it may be contrasted with the third ground of possible
objection to a judgement embraced in Article 11 which, while not for-
mally included in the questions put to the Court, may serve to illuminate
the limited scope of those that were so included. Although the meaning
and scope of the third ground must await possible future interpretation,
it yet seems clear, on the face of it, that the contention that the Tribunal
has “erred on a question of law relating to the provision of the Charter
of the United Nations” would not call directly into play the issue of
whether the Tribunal has exceeded its jurisdiction or has failed to
exercise it, but rather that of whether it has correctly applied the law it is
competent to administer. This would appear to require a review of sub-
stantive legal issues, and, as such, to constitute a challenge to the judge-
ment on the merits!.

In striking contrast, the scope of review in the present proceedings, as
previously noted, is strictly confined to a jurisdictional issue even when
the applicable norm is stated to be a failure to exercise jurisdiction. Such
issues are primarily concerned with the proper allocation or distribution
of the power to decide the merits of a controversy in the face of competing
claims to the exercise of such power by another organization or agency.
Only incidentally are they concerned with the merits themselves. It is
precisely this factor, in the absence of competing claims to authority,
which makes a review proceeding directly involving individual rights
appear to be, if not utterly illusory, at least, highly inappropriate. In a
normal case, as in the present one, the individual is obviously less con-
cerned with the power of the tribunal to hear the case, whose jurisdiction
he has himself invoked, than with the way it exercises it. And, even if
substantial equality between the parties is preserved, as was contemplated
by Article 11, a decision on purely jurisdictional grounds is likely to
arouse a feeling of frustration on the part of the individual to the extent
that the merits embraced in his objections remain undetermined by the
reviewing body.

This consequence would be particularly telling if the lower tribunal
could be deemed always to have exercised jurisdiction by the simple
device of listing all pleas, considering some and disposing of all that
remained through the comprehensive and usual formula employed by the
Tribunal that “‘the other requests are rejected’. If one of applicant’s pleas

1 The point is made with admirable clarity and characteristic thoroughness by
Professor Leo Gross in connection with the problem of equality of the parties. Gross,
‘Participation of Individuals in Advisory Opinions before the International Court of
Justice: Questions of Equality Between the Parties”, 52 4.J..L. 16 (1958).

75
238 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP. DILLARD)

were obscured by being included within the scope of such a formula, how
could he effectively challenge the exercise of jurisdiction by the Tribunal?
By hypothesis, it has assumed jurisdiction over al} pleas; hence none is
neglected. A challenge based on a failure to exercise jurisdiction over a
plea rejected in the collective formula would then invite the curious
contradiction that although the Tribunal had exercised jurisdiction, it had
yet failed to do so. An objection based on this ground would then appear
to be stripped of all decisive legal and practical significance.

The above observation is not intended to imply any criticism of the
Tribunal’s methods in analysing and disposing of the numerous pleas in
the many cases it is called upon to consider and decide. It is merely
intended to direct attention to one of the peculiar difficulties which inhere
in the very concept of a failure to exercise jurisdiction when invoked by
an individual applicant as a ground of objection to the Tribunal’s
judgement.

Considerations of this kind underlie, in my view, the significance and
purport of paragraph 51 of the Opinion. That paragraph makes it abun-
dantly clear that the Administrative Tribunal must have regard to the
substance of the matter and not merely the form; that a mere purported
exercise of jurisdiction is-insufficient and that the Tribunal must in fact
have applied its jurisdictional powers to the determination of the material
issues.

Nevertheless it remains true that this ground of objection concerns only
a failure to put into operation jurisdictional powers “rather than a failure
to do justice to the merits on the exercise of those powers”. This does not
rule out an analysis by the Court to determine whether the judgement
omitted a particular material issue or treated a particular plea in a purely
perfunctory manner. The Opinion has addressed itself to this matter with
manifest thoroughness. It does mean that once it is determined that the
Tribunal has “applied its mind” to the material issues, the Court’s
reviewing role is strictly limited. It is thus apparent that both legally and
practically the scope allowed this ground of objection is so narrowly con-
fined as to leave little, if any, room for the Court to deal with the merits.

This concededly theoretical analysis leads up to an additional aspect
of the Opinion with which I am not in full agreement although I agree
with the conclusions stated in the operative clauses. It concerns the
relationship between an alleged failure to exercise jurisdiction and the
remedies provided by the Judgement.

In the Factory at Chorzéw case, the Permanent Court of International

76
239 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP, DILLARD)

Justice announced a general principle governing reparation in the fol-
lowing terms:

“The essential principle contained in the actual notion of an illegal
act—a principle which seems to be established by international
practice and in particular by the decisions of arbitral tribunals—
is that reparation must, so far as possible, wipe out all the conse-
quences of the illegal act and re-establish the situation which would,
in all probability, have existed if that act had not been committed.”
(P.C.LJ., Series A, No. 17, p. 47.)

The question therefore arises as to whether a ground of objection
based on “failure to exercise jurisdiction” may be based on an alleged
failure to provide adequate relief. Bearing in mind that the Tribunal will
have normally addressed its mind to the matter, may the “adequacy” of
the compensation awarded in lieu of specific performance be the object
of legitimate challenge?

The reach of this question is obviously important viewed both theo-
retically and practically. In the Opinion (para. 64) the question is located
in the context of the exercise by the Administrative Tribunal of ‘“‘reason-
able discretion’’. It is there stated that “the obvious unreasonableness of
the award could be taken into account in determining whether there had
been a failure to exercise jurisdiction within the meaning given to this
term by the Court in paragraphs 50 and 51 above” (emphasis added). It
will be recalled that this meaning was a very restricted one keyed to the
concept of jurisdiction in the strict sense. The Opinion cautiously indi-
cates that only in an extreme case may it be considered that there had been
a failure to exercise jurisdiction. Its view that such an instance would be
highly exceptional is reinforced by ascribing to the Tribunal a ‘“‘wide
margin of discretion”’ within the broad principle of reparation announced
in the Factory at Chorzow case.

The sluice gate this opens to a possible review may be a narrow one,
nevertheless it permits an opening and in one sense, at least, it appears
inconsistent with the purely “jurisdictional” concept attributed to an
objection based on a failure to exercise jurisdiction. This follows because
it allows the “obvious unreasonableness” of the award to constitute an
independent ground of review distinct from the omission by the Tribunal,
either through inadvertence or design, to address itself to one or more
material issues in the case as indicated in paragraph 511.

1 A measure of support for this approach may be gathered from the structure of the
Statute of the Administrative Tribunal. Paragraph 5 of Art. 11 clearly contemplates the
possibility that an award by the Administrative Tribunal might be excessive and, if so,
a rebate by the person to whom a one-third advance had been made, based on the
award would be required to be made to the extent that the sum advanced exceeds
the amount to which he is entitled “in accordance with the opinion of the Court”.
While the matter is not altogether free from doubt, it would appear that if the
Court is invested with some control over an excessive award, it might, by parity of
reasoning, also have some control over an “‘obviously unreasonable one” running in

77
240 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP. DILLARD)

In my view an approach more consistent with the antecedent analysis
would compel the conclusion that the amount of the award, in and of
itself, is not sufficient for holding that the Tribunal has gone beyond the
exercise of reasonable discretion and, further, that standing alone it does
not constitute a failure to exercise jurisdiction within the strict, juris-
dictional meaning ascribed to that term. Nevertheless, it is distinctly
relevant in determining whether the Administrative Tribunal has, in fact,
omitted to consider one or more material issues or that it has considered
one or more of them in such a perfunctory manner as to amount to an
omission.

Applied to the present case the argument would be that the amount of
the award indicated that the Tribunal either had not “applied its mind”
to the question of the injury to the applicant’s professional reputation
and career prospects or that the Judgement revealed in paragraph XHI that
it had done so in such a perfunctory manner as to constitute an omission.
This argument would be fortified by the not altogether unreasonable
assertion that while the award could be logically related to the failure to
use reasonable good faith efforts to find applicant another assignment,
it bore no sufficient relation to the damage to his professional reputation
or career prospects.

In my view this is the most plausible single argument which might have
proved effective at the trial level in the present case. The Opinion has
addressed itself to it with great care and the reasons for rejecting it at the
review level need not be repeated in this opinion. As previously indicated I
do not agree entirely with the reasons advanced in so far as they relate to a
“single consequence” approach!. However I agree that the Adminis-
trative Tribunal did address itself to the problem, that its margin of
discretion includes an appreciation of the facts and that the very narrow
scope accorded the concept of a “failure to exercise jurisdiction” leaves
very little room for the Court to say that the Tribunal has failed “‘to put
into operation its jurisdictional powers”. Inasmuch as it has done so, the
conclusion follows that it has not failed to exercise its jurisdiction.

the other direction. In other words, paragraph 5 may indicate that a consideration of the
relationship between the findings of the Tribunal and the amount of the award may fall
within the province of this Court on review. However, as indicated, the matter is not
free from doubt and need not be analysed in this opinion. Conceivably an excessive
award might have resulted from the fact that the Tribunal had exceeded its jurisdiction.

It is hardly necessary to add that the Court would, in no instance, be called to define
the exact extent of a “‘failure to exercise jurisdiction’ or to fix the amount of compen-
sation that is appropriate. The latter function falls within the province of those charged
with carrying out the provisions of Art. 11 (3) of the Tribunal’s Statute.

1 Tam impelled to add that I cannot subscribe also to the view expressed in para. 63
of the Opinion that the “circulation among the recipients of the original letters would
have provided specific relief for the harmful effects resulting for the applicant from the
previous circulation of the incomplete fact-sheet”’.

78
241 APPLICATION FOR REVIEW (SEP. OP. DILLARD)

By way of conclusion, I venture to make one additional observation.
The fact that an advisory opinion affects the rights of an individual may
not be sufficient, in itself, to question the propriety of rendering it. It
should be appreciated, however, that when the request for the opinion is
generated by a dispute between two parties and the dispute is not, itself,
keyed to a jurisdictional issue, while, at the same time, a principal ground
for review, relied upon by the applicant, is limited to such an issue, a
certain element of artificiality attends the reviewing process. This, in my
view, is the principal lesson to be drawn from the present request for an
advisory opinion.

(Signed) Hardy C. DILLARD.

79


                                                                          877

       OPINION INDIVIDUELLE DE M. LE JUGE OWADA

[Traduction]

   1. Je souscris aux conclusions énoncées dans le dispositif de l’arrêt
(par. 59). Cela ne m’empêche pas d’être particulièrement touché par
l’histoire tragique de la République des Iles Marshall (ci-après dénommée
les « Iles Marshall »), qui a tant souﬀert en tant que nation des consé-
quences des importants essais nucléaires conduits sur son territoire.
Comme le reconnaît le présent arrêt, cette expérience a donné aux
Iles Marshall des raisons particulières de se préoccuper du désarmement
nucléaire, et notamment un intérêt essentiel à voir respecter l’obligation
mise à la charge des Etats dotés d’armes nucléaires par l’article VI du
traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (par. 44). On com-
prend sans diﬃculté, dans ces conditions, la position que les Iles Marshall
ont adoptée en l’espèce au sujet de cette obligation. Cependant, pour que
la Cour puisse exercer sa juridiction à l’égard de la requête déposée par le
demandeur, il fallait, en droit, quelque chose de plus qu’une simple diver-
gence d’opinions entre le demandeur et le défendeur. Plus spéciﬁquement,
il fallait démontrer que la divergence factuelle de positions entre les Par-
ties s’était cristallisée, à la date de dépôt de la requête, en un diﬀérend
juridique concret susceptible d’être tranché par la Cour.

   2. La tâche de la Cour en la présente espèce était donc de déterminer
non pas s’il existait ou non une divergence d’opinions entre les Parties,
mais si cette divergence s’était transformée en un différend juridique
concret à la date de dépôt de la requête. En sa qualité d’organe judiciaire,
la Cour internationale de Justice est tenue de limiter strictement son inter-
vention à l’examen juridique de la demande dont elle est saisie. Telle est
la raison pour laquelle je crois devoir commenter quelques points impor-
tants du présent arrêt, aﬁn de clariﬁer le raisonnement suivi par la Cour
dans un contexte certes juridique, mais aussi à forte charge politique.

                I. Les critères permettant de constater
                        l’existence d’un différend

  3. Le premier point est celui du critère appliqué par la Cour pour
déterminer s’il existait ou non un diﬀérend à la date à laquelle les Iles Mar-
shall ont déposé leur requête. S’appuyant sur la jurisprudence bien établie
de la Cour, l’arrêt commence par déﬁnir un diﬀérend comme un désac-
cord sur un point de droit ou de fait, une opposition de thèses juridiques
ou d’intérêts ; il est précisé que, pour établir l’existence d’un diﬀérend, il

                                                                           48

          armes nucléaires et désarmement (op. ind. owada)                878

faut démontrer que la réclamation de l’une des parties se heurte à
l’opposition manifeste de l’autre (arrêt, par. 37). Cependant, au-delà de ce
principe généralement accepté, formulé en termes généraux et abstraits, la
jurisprudence de la Cour ne révèle aucun critère juridique concret dont
l’application permettrait de déterminer comment la condition de l’« oppo-
sition manifeste » peut être remplie.
   4. Il importe de reconnaître dans ce contexte que, comme il est dit dans
l’arrêt, « [l]a détermination par la Cour de l’existence d’un diﬀérend est
une question de fond, et non de forme ou de procédure » (ibid., par. 38).
Eﬀectivement, loin d’être une simple formalité, ce point revêt une impor-
tance considérable en tant que condition préalable nécessaire à la saisine
de la Cour par le demandeur. Le dépôt d’une requête relative à un diﬀé-
rend allégué ne peut aboutir que sur la base du consentement des parties,
en particulier lorsque la requête se fonde sur les déclarations par lesquelles
les parties ont accepté comme obligatoire la juridiction de la Cour en
vertu de la clause facultative. En fait, ces déclarations donnent compé-
tence à la Cour pour statuer uniquement sur les diﬀérends qui entrent
dans leur champ d’application (ibid., par. 36). Il s’ensuit qu’il faut d’abord
démontrer qu’il existe entre les parties un diﬀérend au sens desdites décla-
rations et entrant dans le champ d’application de celles-ci. C’est pour
cette raison que la Cour a pu déclarer que « [l]a simple aﬃrmation ne
suﬃt pas pour prouver l’existence d’un diﬀérend, tout comme le simple
fait que l’existence d’un diﬀérend est contestée ne prouve pas que ce diﬀé-
rend n’existe pas » (Sud-Ouest africain (Ethiopie c. Afrique du Sud ; Libé-
ria c. Afrique du Sud), exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 1962,
p. 328). De ce point de vue, la condition préalable selon laquelle il doit
exister un diﬀérend touche au cœur même de l’exercice de la compétence
de la Cour ; il ne s’agit donc pas d’une pure formalité.
   5. On se rappellera cependant que la Cour permanente de Justice inter-
nationale a fait observer que la Cour, en tant que juridiction internatio-
nale, n’était « pas tenue d’attacher à des considérations de forme la même
importance qu’elles pourraient avoir dans le droit interne » (Concessions
Mavrommatis en Palestine, arrêt no 2, 1924, C.P.J.I. série A no 2, p. 34).
Dans cette aﬀaire, la Cour permanente avait conclu sur ce fondement que,
« [m]ême si la base de l’introduction d’instance était défectueuse pour la
raison mentionnée, ce ne serait pas une raison suﬃsante pour débouter le
demandeur de sa requête », dans la mesure où « il aurait été toujours pos-
sible, pour la partie demanderesse, de présenter à nouveau sa requête,
dans les mêmes termes » (ibid.). Il est également vrai que la Cour interna-
tionale de Justice, qui a succédé à la Cour permanente de Justice interna-
tionale, a parfois admis une telle approche (voir, par exemple, l’aﬀaire
relative à l’Application de la convention pour la prévention et la répression
du crime de génocide (Croatie c. Serbie), exceptions préliminaires, arrêt,
C.I.J. Recueil 2008, p. 438-440, par. 81-82). Cela dit, il ne me semble pas
que la présente espèce se prêtait à l’application de cette doctrine. L’inexis-
tence, à la date du dépôt de la requête, du diﬀérend allégué était en eﬀet
un vice rédhibitoire qui invalidait dès son origine le motif juridique sur

                                                                           49

          armes nucléaires et désarmement (op. ind. owada)                879

lequel elle se fondait ; il ne s’agissait pas d’un simple vice de procédure
auquel il aurait pu être facilement remédié par une correction ultérieure,
comme dans le précédent des Concessions Mavrommatis en Palestine.
Ayant constaté qu’il n’existait pas de diﬀérend entre les parties à la date
du dépôt de la requête, la Cour était tenue d’en conclure qu’elle ne pou-
vait passer à l’examen de l’aﬀaire sur le fond.
   6. Un diﬀérend juridique doit se distinguer nettement d’une simple dif-
férence ou divergence de vues qui pourrait exister entre les parties sur la
question en cause. Dans les relations internationales interétatiques,
comme souvent dans les relations entre individus, les Etats adoptent fré-
quemment des positions diﬀérentes ou divergentes sur telle ou telle ques-
tion. Ces diﬀérences ou divergences, même quand elles sont bien établies,
ne constituent pas ipso facto un diﬀérend d’ordre juridique qu’une cour
ou un tribunal pourrait être appelé à trancher.
   7. Dans l’exposé de son opinion sur l’arrêt de la Cour dans les aﬀaires
du Sud-Ouest africain, le juge Morelli a souligné avec force cette impor-
tante distinction entre une divergence de vues en tant que question de fait
et un conﬂit d’intérêts juridiques en tant que question de droit :
    « un diﬀérend consiste, non pas dans un conﬂit d’intérêts en tant que
    tel, mais plutôt dans un contraste entre les attitudes respectives des
    parties par rapport à un certain conﬂit d’intérêts. Les attitudes oppo-
    sées des parties, par rapport à un conﬂit d’intérêts donné, peuvent
    consister, l’une et l’autre, dans des manifestations de volonté par les-
    quelles chacune des parties exige que son propre intérêt soit réalisé…
       Il résulte de ce qu’on vient de dire que la manifestation de volonté,
    au moins de l’une des parties, manifestation de volonté consistant
    dans une prétention ou bien dans une protestation, constitue un élé-
    ment nécessaire pour qu’on puisse considérer qu’il existe un diﬀé-
    rend. » (Sud-Ouest africain (Ethiopie c. Afrique du Sud ; Libéria
    c. Afrique du Sud), exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 1962 ;
    opinion dissidente de M. le juge Morelli, p. 567, par. 2.)
C’est donc une nette opposition manifestée entre les parties qui trans-
forme un simple désaccord factuel en un diﬀérend juridique susceptible
d’être soumis à une juridiction.
   8. Comme l’a conﬁrmé la Cour à plusieurs reprises dans sa jurispru-
dence, l’existence d’un tel diﬀérend juridique demande à être établie
objectivement par elle (Violations alléguées de droits souverains et d’es-
paces maritimes dans la mer des Caraïbes (Nicaragua c. Colombie), excep-
tions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 2016 (I), p. 26, par. 50). Pour
établir objectivement cette existence, la Cour a toujours été conduite à
examiner si la partie qui prétend qu’un diﬀérend existe (le demandeur) a
prouvé de façon crédible que sa prétention se heurtait à une nette opposi-
tion de la part de l’autre partie (le défendeur).
   9. Il convient de souligner que le contexte dans lequel la question de
l’existence d’un diﬀérend se pose est propre à chaque aﬀaire. Selon mes
calculs, au ﬁl de l’histoire de la Cour et de sa devancière, cette question a

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été soulevée dans dix-neuf aﬀaires. Une analyse de la jurisprudence de la
Cour pourrait donner l’impression que celle-ci a appliqué des critères
variables pour rechercher s’il existait un diﬀérend aux ﬁns d’établir sa
compétence dans ces aﬀaires. Toutefois, dans chacune d’entre elles, la
Cour a examiné attentivement les faits spéciﬁques et les circonstances par-
ticulières de l’espèce et apprécié les éléments de preuve produits par les
parties, en procédant à une évaluation approfondie de facteurs tels que la
notiﬁcation ou le défaut de notiﬁcation préalable du diﬀérend par voie
d’échanges diplomatiques, l’épuisement des négociations entre les parties
sur le sujet en cause, voire les éventuelles réactions d’une partie aux décla-
rations de l’autre.
   10. On pourrait être tenté de conclure de toutes ces aﬀaires que, à force
d’examiner les diﬀérents facteurs susmentionnés, la Cour a pu en dégager
un critère qui permettrait d’établir l’existence d’un diﬀérend. Une telle
interprétation de la jurisprudence de la Cour semble promettre un critère
juridique parfait, délibérément mis au point par la Cour au ﬁl des années,
et applicable tel quel à toutes les aﬀaires, y compris la présente espèce. Or,
selon moi, la jurisprudence de la Cour sur ce point n’est pas aussi
constante qu’elle le semble. Ces aﬀaires, dont bon nombre sont évoquées
dans le présent arrêt, concernent simplement des situations spéciﬁques,
dans lesquelles les diﬀérents éléments de preuve présentés par les parties
ont été jugés par la Cour soit suﬃsants soit insuﬃsants pour établir l’exis-
tence d’un diﬀérend. Il est donc intrinsèquement hasardeux de vouloir
déduire de cet examen d’éléments de preuve particuliers à chaque espèce
un critère universel qui permettrait de déterminer dans tous les cas s’il
existe ou non un diﬀérend juridique.
   11. Il importe de ne pas oublier ce point quand on veut comprendre le
sens véritable de l’élément de « connaissance du diﬀérend par le défen-
deur » introduit par l’arrêt. Il est dit dans celui-ci que « [l]es éléments de
preuve doivent montrer que … le défendeur avait connaissance, ou ne
pouvait pas ne pas avoir connaissance, de ce que ses vues se heurtaient à
l’« opposition manifeste » du demandeur » (arrêt, par. 41). L’arrêt paraîtra
peut-être avoir introduit ex nihilo cet élément de la « connaissance »,
comme s’il s’agissait d’une nouvelle unité de mesure à appliquer dans le
contexte de l’espèce. La Cour risque donc de se faire reprocher d’avoir
sorti de son chapeau encore un autre critère de détermination de l’exis-
tence d’un diﬀérend juridique. Or, à mon avis, cet aspect de l’arrêt doit
s’interpréter en tenant compte des considérations qui précèdent.
   12. La réalité, comme je l’ai dit plus haut, est que la question de l’exis-
tence d’un diﬀérend a été soulevée dans des aﬀaires présentant la plus
grande diversité de circonstances de fait et de droit. Les éléments de preuve
produits par les demandeurs en ces aﬀaires comprennent des échanges
diplomatiques entre les parties, des déclarations faites dans des enceintes
multilatérales et des preuves par déduction. La Cour a montré qu’elle était
disposée à apprécier chacun de ces facteurs disparates en le replaçant dans
son contexte. Dans l’aﬀaire relative à l’Application de la convention inter-
nationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale

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(Géorgie c. Fédération de Russie), par exemple, elle a certes examiné les
déclarations faites dans des enceintes multilatérales, mais a accordé « [u]ne
attention toute particulière » aux déclarations de l’exécutif de chacune des
parties, parce que « c’est en règle générale l’exécutif qui représente l’Etat
dans ses relations internationales et s’exprime en son nom sur le plan inter-
national » (exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 2011 (I), p. 87,
par. 37). Autrement dit, d’une part, seules ces déclarations de l’exécutif
peuvent donner connaissance au défendeur des prétentions considérées
comme pertinentes, une opposition manifeste pouvant également « être
déduite de l’absence de réaction d’un Etat à une accusation dans des cir-
constances où une telle réaction s’imposait » (ibid., p. 84, par. 30 ; les italiques
sont de moi), mais, d’autre part, la Cour a fait observer que, lorsqu’elle
examine le comportement des parties pour déterminer l’existence d’un dif-
férend, « il est possible … d’établir par inférence quelle est en réalité la posi-
tion ou l’attitude d’une partie » aﬁn de constater la nécessaire « opposition
manifeste » entre les parties (Frontière terrestre et maritime entre le Came-
roun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria), exceptions préliminaires, arrêt,
C.I.J. Recueil 1998, p. 315, par. 89). Il apparaît donc clairement que la
Cour tient compte d’un large éventail de facteurs pour répondre à la ques-
tion de savoir s’il existait un diﬀérend à la date du dépôt de la requête.
   13. Le point crucial à retenir est que le dénominateur commun de ces
diﬀérentes aﬀaires est l’élément de connaissance ; comme il est dit dans le
présent arrêt, c’est la connaissance du diﬀérend par le défendeur qui
manifeste la transformation d’un simple désaccord en un véritable diﬀé-
rend juridique entre les parties. Ce principe impose au demandeur de
démontrer que « le défendeur avait connaissance, ou ne pouvait pas ne
pas avoir connaissance, de ce que ses vues se heurtaient à l’« opposition
manifeste » du demandeur » (arrêt, par. 41). Il ne ressemble peut-être pas
à un strict critère juridique qu’il serait facile d’appliquer dans toutes les
situations concrètes, mais il n’en constitue pas moins un dénominateur
commun essentiel du raisonnement qu’a tenu la Cour dans son analyse de
l’existence d’un diﬀérend, et cela tout au long de sa jurisprudence.
   14. J’ai essayé de montrer que l’arrêt en l’espèce n’a pas introduit cet
élément de connaissance comme un nouveau critère supplémentaire que
l’on pourrait substituer à d’autres facteurs pour établir l’existence d’un
diﬀérend. Selon moi, il s’agit d’un élément qui présente une importance
cruciale, dans la mesure où c’est la « connaissance objective » des parties
qui transforme un désaccord en diﬀérend juridique. Cet élément de
connaissance constitue par conséquent un minimum essentiel qui est
commun à toutes les aﬀaires où l’existence d’un diﬀérend est contestée.

           II. La date critique aux fins de la détermination
                      de l’existence du différend

  15. La date à laquelle il doit être démontré que le diﬀérend existait
constituait un autre aspect important de la présente espèce. Dans son

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arrêt, la Cour a dit clairement que « la date à laquelle doit être appréciée
l’existence d’un diﬀérend est celle du dépôt de la requête » (arrêt, par. 42).
Les Iles Marshall ont cependant argué que les arrêts rendus par la Cour
dans plusieurs aﬀaires antérieures étayaient leur aﬃrmation selon laquelle
les déclarations faites en cours d’instance pouvaient permettre de démon-
trer l’existence d’un diﬀérend. Outre l’aﬀaire relative à Certains biens
(Liechtenstein c. Allemagne), les Iles Marshall ont invoqué l’arrêt de la
Cour dans l’aﬀaire relative à l’Application de la convention pour la préven-
tion et la répression du crime de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Yougo-
slavie) (ibid., par. 54). Bien que la Cour ait expliqué de façon convaincante
dans le présent arrêt le sens véritable de ces deux précédents, il semble que
le second d’entre eux appelle un exposé plus détaillé des circonstances
uniques qui le caractérisaient, aﬁn de corriger l’interprétation qu’en a
donnée le demandeur.
   16. Il est vrai que, dans son arrêt de 1996 en l’aﬀaire du Génocide, la
Cour n’a évoqué expressément aucune preuve antérieure au dépôt de la
requête pour aﬃrmer l’existence d’un diﬀérend. Il importe cependant, à
ce sujet, de souligner deux éléments essentiels qui n’appartiennent qu’à
cette aﬀaire. Ces deux éléments sont très pertinents et détachent l’arrêt
de 1996 du reste de la jurisprudence de la Cour sur cette question de
l’existence d’un diﬀérend à la date du dépôt de la requête. Le premier
élément est que, dans cette aﬀaire, la Bosnie-Herzégovine avait invoqué la
convention pour la prévention et la répression du crime de génocide
comme source de la compétence de la Cour. L’article IX de cette conven-
tion dispose que
     « [l]es diﬀérends entre les Parties contractantes relatifs à l’interpréta-
     tion, l’application ou l’exécution de la présente convention, y com-
     pris ceux relatifs à la responsabilité d’un Etat en matière de génocide
     ou de l’un quelconque des autres actes énumérés à l’article III, seront
     soumis à la Cour internationale de Justice, à la requête d’une partie
     au diﬀérend » (Application de la convention pour la prévention et la
     répression du crime de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie),
     exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 1996 (II), p. 614,
     par. 27).
La Yougoslavie, défendeur à l’instance, avait fait valoir qu’il n’existait
« aucun diﬀérend international » entrant dans les prévisions de l’article IX
de la convention sur le génocide. En d’autres termes, elle contestait non
pas l’« existence d’un diﬀérend » aux ﬁns de la saisine de la Cour, mais
l’« existence d’un diﬀérend aux ﬁns de la clause compromissoire de la
convention (c’est-à-dire de son article IX) », puisque, selon elle, le diﬀérend
en cause n’était pas un diﬀérend international au sens de cet instrument.
C’est là précisément ce qui distingue cette aﬀaire d’autres, dans lesquelles
la question est uniquement celle de « l’existence d’un diﬀérend juridique ».
   17. De plus, analysant les déclarations faites par les parties au cours de
la même procédure, la Cour a constaté que « persist[ait] » une situation
dans laquelle les points de vue étaient nettement opposés, signiﬁant par là

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qu’un diﬀérend existait déjà à la date du dépôt de la requête (Application
de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide
(Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie), exceptions préliminaires, arrêt,
C.I.J. Recueil 1996 (II), p. 614, par. 29 ; les italiques sont de moi). Le
choix du verbe « persister » semble indiquer que la Cour considérait que
les déclarations faites après le dépôt de la requête n’avaient été évoquées
que pour aﬃrmer la persistance d’un diﬀérend préexistant.
   18. En somme, le mélange d’éléments de droit et de fait touchant au
fond de cette aﬀaire faisait de la question que devait alors trancher la
Cour une question très diﬀérente de celle qu’elle devait trancher en la
présente espèce. Compte tenu de ces facteurs, le fait que, dans l’arrêt pré-
cité, la Cour ait évoqué des déclarations faites après le dépôt de la requête
s’explique par les circonstances particulières de cette aﬀaire et ne doit pas
s’interpréter comme un indice que la Cour serait prête à s’écarter de sa
jurisprudence constante sur ce sujet.

           III. La question des éléments de preuve produits
                         par les Îles Marshall

   19. Enﬁn, d’aucuns estimeront peut-être que, dans son arrêt en la pré-
sente aﬀaire, la Cour a fait preuve d’une certaine inconséquence dans son
examen des éléments de preuve présentés par le demandeur. Plus précisé-
ment, d’aucuns reprocheront peut-être à la Cour d’avoir examiné, puis
rejeté individuellement pour insuﬃsance, chaque catégorie d’éléments de
preuve introduite par les Iles Marshall, sans avoir examiné ces éléments
dans leur ensemble. Or, on se rappellera dans ce contexte que le deman-
deur avait fait valoir que,
    « la République des Iles Marshall et le Royaume-Uni, de par leurs
    déclarations et comportements antinomiques, [avaient] manifesté
    l’existence entre eux d’un diﬀérend ayant trait au non-respect par le
    Royaume-Uni de l’obligation que lui imposent le traité et le droit
    international coutumier de poursuivre de bonne foi et de mener à
    terme des négociations conduisant au désarmement nucléaire dans
    tous ses aspects, sous un contrôle international strict et eﬃcace »
    (mémoire des Iles Marshall, par. 102).
Autrement dit, le demandeur prétendait que, considérés dans leur
ensemble, les éléments de preuve démontraient l’existence d’un diﬀérend.
   20. Je suis d’avis, cependant, que la Cour a bel et bien examiné tous les
éléments de preuve qui lui avaient été présentés et a conclu à juste titre
que ceux-ci — même considérés dans leur ensemble — n’étaient pas suﬃ-
sants pour démontrer l’existence d’un diﬀérend.
   21. Cela dit, il serait bon d’ajouter qu’une nouvelle situation juridique
est peut-être née de la présente instance, dont il est permis de penser
qu’elle a vu se cristalliser l’existence d’un diﬀérend. Une nouvelle requête
pourrait être déposée sur ce fondement, qui pourrait ne pas être exposée

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à la même exception préliminaire que celle qui a été retenue dans le pré-
sent arrêt. Ce serait le cas dans la mesure où ledit arrêt exprime la posi-
tion de la Cour sur la situation juridique qui existait à la date du dépôt de
la requête. On pourrait alors soutenir que le présent arrêt ne constituerait
pas automatiquement un obstacle juridique à l’examen futur d’une nou-
velle réclamation sur le fond. La viabilité d’une nouvelle requête de ce
genre resterait naturellement à déterminer, et la suite qui lui serait donnée
dépendrait de l’examen par la Cour de toutes les exceptions d’incompé-
tence et d’irrecevabilité. La Cour ne pourrait passer à l’examen de cette
nouvelle aﬀaire au fond qu’après s’être assurée qu’elle est compétente et
que la nouvelle requête est recevable.

                                               (Signé) Hisashi Owada.

                                                                          55