157

OPINION DISSIDENTE DE M. MOROZOV
[Traduction]

J'ai voté en faveur du paragraphe 1 du dispositif de l’arrêt, où la Cour
«dit qu’elle est compétente pour connaître de l'appel de l'Inde». J’ai
voté contre le paragraphe 2 de l'arrêt, où la Cour « déclare que le Conseil
de l'Organisation de l'aviation civile internationale est compétent pour
connaître de la requête et de la plainte dont le Gouvernement pakistanais
l’a saisi le 3 mars 1971 et rejette en conséquence l'appel interjeté devant
elle par le Gouvernement indien contre la décision par laquelle le Conseil
s’est déclaré compétent sur ces demandes ».

Les raisons de mon attitude sont les suivantes:

A mon avis, l'arrêt présentement rendu par la Cour internationale de
Justice, qui statue comme juridiction d’appel pour la première fois de son
histoire, crée un précédent trompeur et fâcheux pour l’activité future de la
Cour dans ce domaine.

L'arrêt ne tient aucun compte des violations de la Convention relative
à l’aviation civile internationale du 7 décembre 1944, de l’Accord relatif
au transit des services aériens internationaux de la même date, du Règle-
ment pour la solution des différends et du règlement intérieur du Conseil
de l'OACT, que le Conseil a commises en délibérant sur la question de sa
compétence dans l'affaire Pakistan c. Inde.

Etant donné que le Conseil de l'O ACT examinait lui aussi la question de
sa compétence pour la première fois de son histoire, méconnaître ainsi
ces violations risquerait de créer un précédent trompeur et fâcheux pour
l’activité future du Conseil statuant comme organe judiciaire chargé de la
solution pacifique des différends entre les Etats membres de l'OACT.

A la séance du 29 juillet 1971, le Conseil de l'OACT a achevé les débats
relatifs à la question de sa compétence en procédant à un scrutin dans des
conditions irrégulières sur certaines questions que son président avait
formulées; mais, comme on le verra plus loin, aucun projet de décision
n'était en réalité mis aux voix. Le Conseil de l'OACI n'a donc jamais rendu
de décision écrite susceptible de révéler en vertu de quelle justification et de
quels motifs son président, à la séance du 29 juillet 1971, a déclaré que le
Conseil était compétent pour connaître de la requête et de la plainte.

Cela étant, une seule possibilité s’ouvrait à la Cour: renvoyer l'affaire
devant le Conseil de l'OACI pour qu'il examine et tranche une nouvelle fois
la question de sa compétence conformément aux dispositions de la Conven-
tion de Chicago, de l'Accord de transit, du Règlement pour la solution des

115
CONSEIL DE L’OACI (OP. DISS. MOROZOV) 158

différends adopté par le Conseil lui-même et de son règlement intérieur.

Au lieu d'agir ainsi et malgré l'absence de tout argument ou motif par
lequel le Conseil de l'OACT aurait pu fournir à une juridiction d’appel
les éléments nécessaires pour exercer son pouvoir de contrôle, la Cour,
en rendant le présent arrêt, s'est comportée en réalité comme si elle était
le Conseil de l'OACT lui-même; elle a abordé un certain nombre de pro-
blèmes relatifs au fond de l'affaire, qui se rattachaient étroitement à la
question de la compétence du Conseil.

I! faut souligner que plusieurs de ces problèmes se rapportaient, dans
une certaine mesure, à la solution de la question de là compétence de
l'OACI, mais ce que je veux dire, c'est que ces problèmes doivent être
examinés dès le départ et en tout premier lieu par le Conseil de l'OACI lui-
même. Il n'appartient pas à une juridiction d'appel d'assumer le rôle qui
appartient en propre à la juridiction inférieure.

La conception que la Cour se fait de son rôle de juridiction d’appel
est empreinte aussi d’un certain illogisme. Les paragraphes 44 et 45 de
l'arrêt rappellent que, selon l'Inde, la décision par laquelle le Conseil s’est
déclaré compétent a été viciée par diverses irrégularités de procédure et
devrait donc être déclarée nulle et de nul effet. Mais la Cour n'évoque
cette question que pour dire qu’elle «ne pense pas qu’il soit nécessaire ni
même opportun d'examiner ce point en détail », ce qui ne l'empêche pas de
conclure, dans la même phrase, que «les irrégularités alléguées ne consti-
tuent pas une atteinte fondamentale aux exigences d’une bonne procédure »
(les italiques sont de nous). Elle parvient à cette conclusion sans même
essayer d'examiner point par point les arguments présentés par l'Inde à
ce sujet et sans énumérer les irrégularités dont l'Inde fait état. La Cour a
été réduite à ce procédé parce qu'elle se heurtait au fait que l'accumulation
quantitative des irrégularités a eu un effet qualitatif, de sorte que toutes
les délibérations du Conseil sur la question de sa compétence s'en sont
trouvées faussées.

Les phrases figurant dans l'arrêt: « Dans la présente instance, sa tâche
{la tâche de la Cour] est de dire si le Conseil est compétent en l'espèce.
C'est là une question juridique objective dont la réponse ne saurait
dépendre de ce qui s'est passé devant le Conseil», n’ajoutent rien aux
arguments présentés précédemment par la Cour. Pour moi, ce n’est pas
une analyse juridique correcte du rôle d’une juridiction d’appel, mais une
preuve supplémentaire de ce que f'instance supérieure essaie d'assumer
elle-même les fonctions qui appartiennent en propre à la juridiction
inférieure.

Vient ensuite cette affirmation: « Puisque la Cour conclut à la compétence
du Conseil, les irrégularités de procédure, à les supposer vérifiées, auront
pour seul résultat qu'il sera parvenu à la décision qui convient d’une
manière erronée: il aura tout de même abouti au bon résultat.» (Les
italiques sont de nous.)

La première partie de cette déclaration montre que l’arrêt ne peut nier
qu'il y ait eu en fait certaines «irrégularités», mais n’en a pas tenu

116
CONSEIL DE L'OACI (OP. DISS. MOROZOV) 159

compte, qu'il part à tort de l’hypothèse que la Cour peut se substituer au
Conseil lui-même dans le rôle propre à celui-ci. Aussi, en dernière analyse,
l'unique motif fourni parlarrét pour expliquer que la Cour n'ait pas
examiné en détail la question des irrégularités est la même hypothèse
fallacieuse et qui suppose le problème résolu. La fin du paragraphe où il
est dit que le Conseil «sera parvenu à la décision qui convient d’une
manière erronée » mais qu'il «aura tout de même abouti au bon résultat »
se rapproche trop de «la fin justifie les moyens » pour que ce soit là un
argument juridique qui convienne à un tribunal. En réalité, aucune
décision judiciaire correcte ne peut jamais être prise d’une manière erronée.
Il n'est pas possible de faire une pareille distinction entre la conclusion à
laquelle on parvient, la façon dont on y parvient et la forme qu’elle revêt ;
comme je l’ai déjà rappelé, aucune décision valable du Conseil, susceptible
d’être portée en appel devant la Cour, n’a jamais pris forme.

Je regrette de dire que l'effet pratique du passage que je viens de citer
pourrait être d'encourager le Conseil de l'OACI à employer de nouveau,
pour examiner sa compétence, toutes les mauvaises méthodes de délibé-
ration que l’Inde a justement critiquées et 4 affaiblir ainsi les garanties
que donnent aux Etats membres l’article 84 de la Convention de Chicago,
le Règlement pour la solution des différends et le règlement intérieur du
Conseil.

Point n’est besoin d’ajouter que la dernière phrase du paragraphe 45
de l'arrêt, ainsi rédigée: « Si en revanche la Cour s'était prononcée contre
la compétence du Conseil, cela aurait infirmé la décision du Conseil de se
déclarer compétent, même en l’absence de toute irrégularité» n’ajoute
rien non plus aux arguments que la Cour a déjà présentés, parce qu'elle
repose en fait sur la même hypothèse inexacte que c’est la juridiction d'appel
et non l'instance inférieure qui devrait régler d’abord la question et
adopter une décision écrite dûment motivée.

Je regrette de dire que le Conseil de l'OACI pourrait considérer que la
démarche suivie par la Cour dans son arrêt préjuge dans une certaine
mesure diverses questions sur lesquelles le Conseil sera appelé à statuer
plus tard.

Il n’est pas nécessaire de relater en détail ce qui s’est passé à la séance
du Conseil de l'OACI du 29 juillet 1971. Qu'il suffise de mentionner les
violations les plus importantes des textes applicables qui ont été commises
par le Conseil au cours de ses débats sur la question de sa compétence.

A ce propos, il y a lieu de rappeler certaines dispositions de la Con-
vention de Chicago de 1944 et de ses annexes ainsi que du règlement
intérieur du Conseil.

L'article 51 de la Convention de Chicago, qui énumère les pouvoirs
du président du Conseil, ne lui attribue pas celui de soumettre son
propre projet de décision au vote du Conseil.

Le droit de présenter un projet de décision appartient aux membres

117
CONSEIL DE L'OACI (OP. DISS. MOROZOV) 160

du Conseil et à eux seuls. C'est ce que confirment les règles 41 et 46 du
règlement intérieur de l'OACI:

« Tout membre du Conseil peut déposer une motion ou un amen-
dement à une motion, sous réserve de l'application des règles
suivantes:

1. ... aucune motion ni aucun amendement ne peut être discuté
tant qu'il n'a pas été appuyé... » (règle 41, par. 1);

«aucune motion ni aucun amendement ne peut être mis aux voix
tant qu'il n’a pas été appuyé » (règle 46).

Dans les comptes rendus de la séance du 29 juillet 1971, on ne trouve
pas trace d’un projet de décision sur la question de compétence dont le
Conseil aurait été saisi par l'un quelconque de ses membres. C'est le
président du Conseil qui, contrairement aux dispositions des règles 41
et 46, a conçu et présenté oralement les motions qui ont été ultérieure-
ment mises aux voix lors de cette séance.

Toutes les motions étaient présentées sous forme négative, à savoir:

« i) Le Conseil n'a pas compétence pour connaître du désaccord
exposé dans la requête du Pakistan en ce qui concerne la Con-
vention relative à l'aviation civile internationale.

ii) Le Conseil n’a pas compétence pour connaître du désaccord
exposé dans la requête du Pakistan en ce qui concerne l’ Accord
relatif au transit des services aériens internationaux.

iv) Le Conseil n'a pas compétence pour connaître de la plainte
du Pakistan. » (Procès-verbal, questions débattues et décisions
prises, par. 2.)

Il convient d'observer que la procédure de vote définie par le président
du Conseil était à tel point faussée que « ceux qui estiment que le Conseil
n'est pas compétent doivent dire « oui», ceux qui estiment que le Conseil est
compétent doivent dire « non » (procès-verbal de la séance du Conseil du 29
juillet 1971, mémoire du Gouvernement indien, annexe E, e), Débat, par.
87).

Il est clair que la mise en œuvre de cette curieuse procédure pouvait
faire obstacle à l'application correcte de la disposition de la Convention
de Chicago qui indique la majorité statutairement requise pour l'adoption
des décisions du Conseil.

De même, au moment du vote sur la cause n° 2 (par. 135 à 139 du
procès-verbal de la séance du Conseil du 29 juillet 1971), le président
a déclaré: «Je demanderai aux Etats qui estiment que le Conseil n'est
pas compétent pour connaître de la plainte du Pakistan de le faire savoir
en disant « oui » et à ceux qui rejettent cette thèse de dire «non », tout comme
dans le vote qui a eu lieu précédemment ».

La majorité statutairement requise pour l'adoption de toute décision
du Conseil était évidemment de 14 voix (art. 52 de la Convention de

118
CONSEIL DE L'OACI (OP. DISS. MOROZOV) 161

Chicago). A la séance du 29 juillet 1971, le président a annoncé à propos
de la cause n° 2: «Il y a eu une voix pour, 13 voix contre et 3 abstentions »
(procès-verbal, par. 137; les italiques sont de nous).

Le président a ensuite annoncé: «l'affirmation que le Conseil n'est pas
compétent n’a pas été admise. Nous sommes donc revenus à la situation
antérieure. En d'autres termes, nous continuons à considérer que le
Conseil est compétent... »

Il faut souligner que le président du Conseil a aussi déclaré que la
procédure adoptée «s'applique à cette cause et s appliquerait, évidemment,
au fond d'une cause future » (procès-verbal, par. 66).

Il convient de rappeler que la protestation du représentant de l'Inde
contre cette procédure a été rejetée par le président, au motif que «le
Conseil avait agi jusqu’à présent dans l'hypothèse qu'il était compétent,
que l'Inde avait contesté sa compétence et qu'il appartenait par con-
séquent au Conseil de rendre une décision sur cette contestation... ».
Certains représentants ont appuyé la formulation du président, en
affirmant que le vote avait pour but de déterminer si la contestation
était appuyée ef non si le Conseil était compétent (les italiques sont de
nous), (Procès-verbal de la séance du Conseil, 29 juillet 1971, questions
débattues et décisions prises, par. 2.)

Les arguments employés par le président pour tenter de justifier cette
procédure, à savoir qu'une «exception» opposée à la compétence qu'il
s’agit de déterminer doit être considérée comme une «contestation »,
sont inacceptables et son affirmation selon laquelle le Conseil avait agi
auparavant dans l'hypothèse qu'il était compétent n'est corroborée par
rien dans les procès-verbaux.

Logiquement, cette affirmation doit signifier que la décision relative
à « l'hypothèse » dont il s’agit avait été adoptée à quelque date antérieure.
Or, dans les procès-verbaux du Conseil on ne trouve pas trace de l’adop-
tion d'une telle « hypothèse » sous forme d'une décision qu’aurait prise
le Conseil.

Le fait que le 8 avril 1971 le Conseil avait pris une décision fixant un
délai pour le dépôt du contre-mémoire de l'Inde a été mentionné à ce
propos (procès-verbal, par. 67). Cependant, on ne peut voir là une
affirmation de sa compétence par le Conseil, car il s'agissait d’un acte
de procédure des plus usuels, qu’un organe judiciaire ne saurait con-
sidérer comme équivalant à une décision préliminaire en faveur de la
compétence. Le Règlement pour la solution des différends prévoit une
procédure spéciale pour l'examen des questions de compétence. L'article
5 de ce règlement dispose:

«1) Le défendeur qui excipe de l'incompétence du Conseil à
connaître de l’affaire soumise par le demandeur, doit soulever une
exception préliminaire motivée.

4) Si une exception préliminaire est soulevée, le Conseil, après
avoir entendu les parties, rend une décision sur cette question pré-

119
CONSEIL DE L'OACI (OP. DISS. MOROZOV) 162

judicielle, avant toute autre mesure à prendre en vertu du présent
Réglement. » (Les italiques sont de nous.)

Ainsi, une exception préliminaire d’incompétence ne constitue qu’un
point de départ de la procédure spéciale qui doit s'achever par une décision
rendue sur la question. Il est incontestable que le mot «question », utilisé
à l’article 5, signifie la question de savoir si le Conseil est compétent.

En outre, le mot «décision » à l’article 5 a le même sens que le mot
«décision » à l’article 15 du règlement. Il est inconcevable que l’article 15
concerne uniquement la décision définitive sur le fond du différend et
non la décision sur la question de compétence. C’est pourquoi la décision
rendue sur la question de compétence doit comporter les éléments
indiqués à Particle 15.

A ce propos, je voudrais me référer à la conclusion à laquelle aboutit
le paragraphe 18 de l’arrêt:

«En conséquence, la Cour estime qu’aux fins des clauses juri-
dictionnelles des Traités il ne convient pas de faire de distinction
entre les décisions définitives du Conseil sur sa compétence et ses
décisions définitives sur le fond. »

Ce que je voudrais souligner ici, c’est que la décision que le Conseil
doit prendre en vertu de l’article 5 après avoir entendu les parties doit
comporter tous les éléments énumérés à l’article 15, c’est-à-dire que
notamment:

«2) La décision du Conseil est formulée par écrit et contient:

iv) un résumé de la procédure;
v) les conclusions motivées du Conseil;

vii) un exposé des votes en Conseil, indiquant si les conclusions
ont été unanimes ou votées à la majorité, et mentionnant dans
ce dernier cas le nombre des membres du Conseil qui ont voté
en faveur de ces conclusions ainsi que le nombre de ceux qui
ont voté contre elles ou se sont abstenus.

4) Le Conseil rend sa décision au cours d’une séance convoquée
spécialement à cet effet et qui a lieu aussitôt que possible après
la fin de la procédure. »

Au lieu de suivre cette procédure normale, le Conseil de l'OACI a en
réalité donné à entendre que le «résultat » de sa séance du 29 juitlet1971,
sous la forme du scrutin qui y était intervenu, devait être considéré
comme remplaçant la décision qu'il incombait au Conseil de prendre.

Il y a lieu d’observer que le mot «décision », employé à l’article 5 du
règlement, n'est pas l’équivalent du mot «vote», de même que le mot

120
CONSEIL DE L’OACI (OP. DISS. MOROZOV) 163

«question », qui figure dans le même article, n’est pas Péquivalent du
mot «exception ».

Un projet de décision du Conseil ne peut étre considéré comme la
décision qu’à l’issue du scrutin, mais le scrutin n’aboutit à une décision
(au sens de l’article 5, rapproché de l’article 15 du règlement) que si un
projet de décision (écrit) proposé par un ou plusieurs membres du
Conseil, a été mis aux voix.

Dans l'affaire Pakistan c. Inde devant le Conseil de POACI, si un ou
plusieurs membres du Conseil estimaient que celui-ci était compétent,
ils devaient présenter un projet approprié. Ce n’est qu’un tel projet (ou
évidemment le projet de toute autre espèce de décision) que le président
du Conseil avait le droit de mettre aux voix.

L'absence de motifs dans la décision constituait aussi une violation du
règlement. Certes, on pourrait soutenir qu’il est permis de considérer
les déclarations faites au cours des débats comme des motifs. Pourtant,
quiconque lit ces déclarations doit bien constater qu’elles se contre-
disaient et s’excluaient mutuellement et ne pouvaient donc guère servir
de base à un exposé des motifs du Conseil pris comme un tout.

A ce propos, je voudrais me reporter à ce que l’on peut lire au para-
graphe 18, alinéa c/, de l'arrêt:

« D'autre part, de nombreuses affaires portées devant la Cour ont
montré que, si une décision sur la compétence ne peut jamais régler
directement un point de fond, il n'en est pas moins possible que les
questions auxquelles elle touche ne puissent être dissociées du fond.
Il arrive souvent qu'une décision sur la compétence dcive aborder le
fond ou du moins comporter un certain examen du fond. » (Les italiques
sont de nous.)

Cette affirmation est exacte, mais malheureusement le raisonnement
suivi par l'arrêt dans la partie intitulée « Compétence du Conseil de
OACI pour connaître du fond de l'affaire» ne s'y conforme pas.
Logiquement, des dispositions qui s'appliquent au délibéré sur la com-
pétence devant la juridiction d’appel doivent être pareillement observées
par la juridiction inférieure quand elle examine sa compétence,

Je ne saurais donc appuyer le paragraphe 2 du dispositif de l'arrêt;
j'ai tenu à dire pourquoi dans cette opinion dissidente car, dans mon
esprit, les questions sur lesquelles j'ai attiré l'attention présentent de
l'importance à la fois pour statuer en la présente affaire et pour qu’à
l'avenir le Conseil de l'OACI respecte dûment les dispositions de la
Convention de Chicago, de l'Accord de transit, de son propre règlement
intérieur et du Règlement pour la solution des différends: il le faut en
effet si l’on veut que l’activité judiciaire du Conseil inspire confiance
comme mode de règlement pacifique des différends entre les Etats
membres de l'OACT.

{ Signé) Platon Morozov.

121


31

SEPARATE OPINION BY JUDGES BASDEVANT, ALVAREZ,
WINIARSKI, ZORICIC, DE VISSCHER, BADAWI PASHA
AND KRYLOV.

[Translation.|

Whilst concurring in the judgment of the Court, we feel obliged
to state that we should have wished the Court to have passed upon
the merits of the claim of the Government of the United Kingdom
to treat the present case as one falling within the compulsory juris-
diction of the Court. Since the Application was based upon this
claim and since the claim, if well-founded, would, in itself, have
justified recourse to this method of instituting proceedings without
there having been any need to consider the effect of the letter of
July znd, 1947, it appears to us that, logically, the question of
compulsory jurisdiction falls to be dealt with first of all.

This question has been discussed at length both in the pleadings
and during the oral proceedings. It arose because we were faced
here with a procedure which, regarded as a whole, is the outcome
of an innovation in the Charter of the United Nations. Under the
régime of the Charter, the rule holds good that the jurisdiction of
the International Court of Justice, as of the Permanent Court of
International Justice before it, depends on the consent of the
States parties to a dispute. But Article 36 of the Charter has
made it poss:bie for the Security Council to recommend the
parties to refer their dispute to the International Court of Justice
in accordance with the provisions of the Court’s Statute. The
Security Council, for the first time, availed itself of this power
on April oth, 1947. The contentious procedure, recourse to which
the Security Council thus recommended, involves, in order that
the Court may be seized of the case, certain action by the parties
or, possibly, by one of them. Faced with this new solution, the
Governments concerned had different views as to the effect of
the recommendation and, consequently, as to the method to be
adopted in bringing the case before the Court.

The Government of the United Kingdom held, on various grounds
deduced by it from the provisions of the Charter and Statute, that
this was a new case where the compulsory jurisdiction of the Court
existed. Accordingly, it instituted proceedings by Application
and cited in its Application the provisions of the Charter and
Statute on which it founded the Court’s jurisdiction.

The arguments presented on behalf of the United Kingdom to
establish that this was a new case of compulsory jurisdiction—
which arguments the Agent and Counsel for the Albanian Govern-
ment sought to refute—have not convinced us. In particular,

20
JOINT SEPARATE OPINION 32

having regard (1) to the normal meaning of the word recommend-
ation, a meaning which this word has retained in diplomatic
language, as is borne out by the practice of the Pan-American
Conferences, of the League of Nations, of the International Labour
Organization, etc., (2) to the general structure of the Charter and
of the Statute which founds the jurisdiction of the Court on the
consent of States, and (3) to-the terms used in Article 36, para-
graph 3, of the Charter and to its object which is to remind the
Security Council that legal disputes should normally be decided
by judicial methods, it appears impossible to us to accept an inter-
pretation according to which this article, without explicitly saying
so, has introduced more or less surreptitiously, a new case of com-
pulsory jurisdiction.

On this point, the view maintained on behalf of the Albanian
Government appears to us well-founded, but when that Govern-
ment claims to argue therefrom that in this case the institution of
proceedings by application was irregular, then we are unable, for
the reasons given in the judgment, to accept this argument.

(Signed) BASDEVANT.
{ ,, ) ALVAREZ.

{ ) B. WINIARSKI.
(,, ) Dr. Zoriéié.

( ) Cu. DE VISSCHER.
( ) A. BADAWI.
(4 )S.

KRYLOV.

2T


175

DISSENTING OPINION OF JUDGE RUDA

I have voted in favour of the decision of the Court to comply with the
request for an advisory opinion, in favour of the reply given to Question I,
and in favour of the reply given to Question IT in so far as it concerns the legal
ties between the Mauritanian entity and the territory of Western Sahara, but
unfortunately I cannot go along with the conclusions of the majority of the
Court concerning the legal ties between the Kingdom of Morocco and this
territory, as indicated in the penultimate paragraph of the Opinion.

My interpretation of the request in General Assembly resolution 3292
(XXIX) is that in Question IT it refers only to legal ties of a territorial
character, which could have been affected by the process of colonization at
the end of the nineteenth century. Such interpretation is based on the actual
text of Question II and on the debates in the General Assembly in 1974.

In other words, the purpose of the request as a whole, and of Question I] in
particular was simply to find out from the Court what were the rights, if any,
of Morocco and the Mauritanian entity over the territory of Western Sahara,
at the time of Spanish colonization. Of course, the rights of a political entity
over a territory mean the exercise of jurisdiction over persons and things, and
those rights are therefore established in relation to people, but, to my mind,
the General Assembly was only interested in those legal ties the existence of
which could throw light on the question whether Western Sahara belonged to
Morocco and the Mauritanian entity.

It appears to me that the legal ties of allegiance and authority, as described
in the penultimate paragraph and other paragraphs of the Opinion, are not
legal ties between the territory of Western Sahara and the Kingdom of
Morocco, but merely personal ties. If the Court had found that the existence
of such legal ties of allegiance and authority had created a territorial right, the
legal inference of such a finding would normally have been that the Sultan of
Morocco was the sovereign of the territories where these tribes lived; but this
is a proposition that the Court has not accepted.

I, therefore, conclude that the reply of the Court does not correspond to
what has been requested by the General Assembly.

It seems to me, therefore, that the correct reply to Question I} as far as the
Kingdom of Morocco is concerned would have been that there were no legal
ties between the territory of Western Sahara and the Kingdom of Morocco,
whereas the Court has found that there were legal ties of allegiance.

Moreover, I have not been convinced that the letters and documents
mentioned in the Advisory Opinion, or any other information submitted to

167
176 WESTERN SAHARA (DISS. OP. RUDA)

the Court, afford clear indication of permanent, real and manifested
acceptance either of allegiance, or of the Sultan’s political authority over
tribes in Western Sahara. Sporadic manifestations of allegiance and
authority, even if established, are not sufficient to declare the existence of
legal ties, whether of a territorial or personal character. I do however
recognize the religious, moral and political influence of the Sultan, but I
remain unconvinced that such influence has created legal ties of any nature.

For these reasons I have been unable to concur with the majority of the
Court on this point.

On the other hand, I have voted in favour of the existence of legal ties
between the Mauritanian entity, as understood by the Court, and the territory
of Western Sahara, because the ties indicated in the penultimate paragraph of
the Opinion were, in my view, legal ties of a territorial character. It has not
been contested that the various tribes living in the territories of the Bilad
Shinguitti, to use the formula employed by the Court to convey. its
understanding of the concept of the Mauritanian entity, were independent
political units which possessed rights, inter alia, to pastures, water-holes and
burial grounds, which were reciprocally acknowledged among the tribes. The
normal migratory areas were the territory of each tribe, although often
certain tribes traversed the territories of other groups. Each tribe, therefore,
enjoyed rights of a territorial character in the zones of Western Sahara
through which their nomadic routes ran at the time of Spanish colonization.
However, the independence of these tribes deprived the Bilad Shinguitti itself
of the character of a political unity, juridically capable, per se, of being the
subject of territorial rights.

The confirmation that the legal ties referred to above were affected by the
process of colonization is the 1934 administrative agreement between Spain
and France, which recognized the traditional freedom of nomads to migrate
across frontiers.

I cannot refrain from pointing out, moreover, although this does not
establish legal ties between the Kingdom of Morocco and the territory, that
the independent nomadic Tekna septs whose routes of migration are
established as traversing the Sakiet El Hamra and the Southern part of
Morocco possessed territorial rights within their migratory zones similar to
those recognized in the Advisory Opinion as belonging to the tribes living
within the territories of the Bilad Shinguitti.

(Signed) J. M. RuDA.

168


           DISSENTING OPINION OF JUDGE KOROMA

   The unilateral declaration of independence of 17 February 2008 unlawful for
 ailure to comply with laid down legal principles — In exercising its advisory
 urisdiction, the Court may only reformulate the question posed so as to make it
more closely correspond to the intent of the institution requesting the advisory
opinion — The Court’s conclusion that the declaration of independence was
made by a body other than the Provisional Institutions of Self-Government of
Kosovo is legally untenable because it is based on the Court’s perceived intent of
 hose authors — Security Council resolution 1244 (1999) constitutes the lex
 pecialis to be applied in the present case — The declaration of independence
contravenes resolution 1244 (1999), which calls for a negotiated settlement and
 or a political solution based on respect for the territorial integrity of the Fed-
eral Republic of Yugoslavia — The declaration of independence contravenes
 esolution 1244 (1999) because it is an attempt to bring to an end the interna-
 ional presence in Kosovo established by that resolution — The declaration of
 ndependence violated the Constitutional Framework and UNMIK regulations —
The declaration of independence violated the principle of respect for the sover-
eignty and territorial integrity of States — The Court should have found that the
unilateral declaration of independence of 17 February 2008 by the Provisional
 nstitutions of Self-Government of Kosovo is not in accordance with international
 aw.

  1. I have voted in favour of the decision to accede to the request for an
advisory opinion, but I unfortunately cannot concur in the finding that
 he “declaration of independence of Kosovo adopted on 17 February
2008 did not violate international law”, in view of the following.

   2. The unilateral declaration of independence of 17 February 2008 was
not intended to be without effect. It was unlawful and invalid. It failed to
comply with laid down rules. It was the beginning of a process aimed at
separating Kosovo from the State to which it belongs and creating a new
State. Taking into account the factual circumstances surrounding the
question put to the Court by the General Assembly, such an action vio-
 ates Security Council resolution 1244 (1999) and general international
 aw.
   3. Although the Court in exercising its advisory jurisdiction is entitled to
 eformulate or interpret a question put to it, it is not free to replace the
question asked of it with its own question and then proceed to answer that
question, which is what the Court has done in this case, even though it
 tates that it sees no reason to reformulate the question. As the Court states
 n paragraph 50 of the Advisory Opinion, its power to reformulate a
 equest for an advisory opinion has been limited to three areas. First, the
Court notes that in Interpretation of the Greco-Turkish Agreement of

68

1 December 1926 (Final Protocol, Article IV), Advisory Opinion, its pred-
ecessor, the Permanent Court of International Justice, departed from the
 anguage of the question put to it because the wording did not adequately
 tate what the Court believed to be the intended question (Advisory Opin-
 on, para. 50, citing 1928, P.C.I.J., Series B, No. 16). Second, the Court
points out that in Interpretation of the Agreement of 25 March 1951
between the WHO and Egypt, Advisory Opinion, the request was reformu-
 ated because it did not reflect the “legal questions really in issue” (ibid.,
citing I.C.J. Reports 1980, p. 89, para. 35). This involved only slightly
broadening the question but not changing the meaning from what had been
 ntended. Finally, the Court observes that in Application for Review of
Judgement No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Advi-
 ory Opinion, it clarified a question considered unclear or vague (ibid., cit-
 ng I.C.J. Reports 1982, p. 348, para. 46). In all of these cases, the Court
 eformulated the question in an effort to make that question more closely
correspond to the intent of the institution requesting the advisory opinion.
Never before has it reformulated a question to such an extent that a com-
pletely new question results, one clearly distinct from the original question
posed and which, indeed, goes against the intent of the body asking it. This
 s what the Court has done in this case by, without explicitly reformulating
 he question, concluding that the authors of the declaration of independ-
ence were distinct from the Provisional Institutions of Self-Government of
Kosovo and that the answer to the question should therefore be developed
on this presumption. The purpose of the question posed by the General
Assembly is to enlighten the Assembly as to how to proceed in the light of
 he unilateral declaration of independence, and the General Assembly has
clearly stated that it views the unilateral declaration of independence as
having been made by the Provisional Institutions of Self-Government of
Kosovo. The Court does not have the power to reformulate the question —
 mplicitly or explicitly — to such an extent that it answers a question about
an entity other than the Provisional Institutions of Self-Government of
Kosovo.
   4. Moreover, the Court’s conclusion that the declaration of independ-
ence of 17 February 2008 was made by a body other than the Provisional
Institutions of Self-Government of Kosovo and thus did not violate
 nternational law is legally untenable, because it is based on the Court’s
perceived intent of those authors. International law does not confer a
right on ethnic, linguistic or religious groups to break away from the ter-
ritory of a State of which they form part, without that State’s consent,
merely by expressing their wish to do so. To accept otherwise, to allow
any ethnic, linguistic or religious group to declare independence and
break away from the territory of the State of which it forms part, outside
 he context of decolonization, creates a very dangerous precedent. Indeed,
 t amounts to nothing less than announcing to any and all dissident
groups around the world that they are free to circumvent international
 aw simply by acting in a certain way and crafting a unilateral declaration
of independence, using certain terms. The Court’s Opinion will serve as a

69

guide and instruction manual for secessionist groups the world over, and
 he stability of international law will be severely undermined.

    5. It is also question-begging to identify the authors of the unilateral
declaration of independence on the basis of their perceived intent, for it
predetermines the very answer the Court is trying to develop : there can
be no question that the authors wish to be perceived as the legitimate,
democratically elected leaders of the newly-independent Kosovo, but
 heir subjective intent does not make it so. Relying on such intent leads to
absurd results, as any given group — secessionists, insurgents — could
circumvent international norms specifically targeting them by claiming to
have reorganized themselves under another name. Under an intent-
oriented approach, such groups merely have to show that they intended
 o be someone else when carrying out a given act, and that act would
no longer be subject to international law specifically developed to prevent
 t.

   6. In the case before the Court, it should be recalled that the Special
Representative of the Secretary-General had previously described such
acts as being incompatible with the Constitutional Framework, on the
grounds that they were deemed to be “beyond the scope of the Assem-
bly’s competence” and therefore outside its powers, in particular when
 hat body took initiatives to promote the independence of Kosovo (United
Nations dossier No. 189, 7 February 2003). In the face of this previous
 nvalidation, the authors of the unilateral declaration of independence
have claimed to have made their declaration of independence outside the
 ramework of the Provisional Institutions of Self-Government.
   7. As the Court has recognized in paragraph 97 of its Advisory
Opinion, resolution 1244 (1999) and UNMIK regulation 1999/1 constitute
 he legal order in force at that time in the territory of Kosovo. Kosovo
was not a legal vacuum. Any act, such as the unilateral declaration of
 ndependence of 17 February 2008, adopted in violation of resolution 1244
 1999) and UNMIK regulation 1999/1, will therefore not be in accord-
ance with international law.
   8. International law is not created by non-State entities acting on their
own. It is created with the assent of States. Rather than reaching a con-
clusion on the identity of the authors of the unilateral declaration of
 ndependence based on their subjective intent, the Court should have
 ooked to the intent of States and, in particular in this case, the intent of
 he Security Council in resolution 1244 (1999), which upholds the terri-
 orial integrity of the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia).

   9. In so far as the Advisory Opinion has not responded to the question
posed by the General Assembly, I will now give my views on the question
 rom the perspective of international law. Principally, my view is that
resolution 1244 (1999), together with general international law, in par-

70

 icular the principle of the territorial integrity of States, does not allow
 or the unilateral declaration of independence by the Provisional Institu-
 ions of Self-Government of Kosovo, and that that declaration of inde-
pendence is therefore not in accordance with international law.

   10. In the question that it has submitted to the Court, the General
Assembly recognizes that resolution 1244 (1999) constitutes the legal
basis for the creation of the Provisional Institutions of Self-Government
of Kosovo. It is therefore obvious that the question before the Court is
accordingly predicated on resolution 1244 (1999). That resolution was
adopted by the Security Council pursuant to Chapter VII of the Charter
of the United Nations and is thus binding pursuant to Article 25 of the
Charter. It remains the legal basis of the régime governing Kosovo. Thus,
when asked to determine the legal validity of the unilateral declaration of
 ndependence of 17 February 2008, this Court has, first and foremost, to
 nterpret and to apply resolution 1244 (1999), both as international law
and as the lex specialis, to the matter before it. Only after this must the
Court consider the other mandatory rules of international law, in par-
 icular, the principle of the sovereignty and territorial integrity of a State,
 n this case the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia).
   11. Therefore, what is primarily at stake in this case is the proper
 nterpretation and application of Security Council resolution 1244 (1999).
As explained in detail below, the declaration of independence is unlawful
under Security Council resolution 1244 (1999) for several reasons. First,
according to the material before the Court, the declaration of independ-
ence was adopted by the Assembly of Kosovo as part of the Provisional
Institutions of Self-Government. It was endorsed as such by the President
and Prime Minister of Kosovo. Accordingly, it is subject to resolu-
 ion 1244 (1999). Secondly, that resolution calls for a negotiated settle-
ment, meaning the agreement of all the parties concerned with regard to
 he final status of Kosovo, which the authors of the declaration of inde-
pendence have circumvented. Thirdly, the declaration of independence
violates the provision of that resolution calling for a political solution
based on respect for the territorial integrity of the Federal Republic of
Yugoslavia and the autonomy of Kosovo. Additionally, the unilateral
declaration of independence is an attempt to bring to an end the inter-
national presence in Kosovo established by Security Council resolu-
 ion 1244 (1999), a result which could only be effected by the Security
Council itself.
   12. In order to apply Security Council resolution 1244 (1999) to the
 acts at issue in the question put by the General Assembly, the Court
must interpret that resolution. In paragraph 117 of the Advisory
Opinion, the Court recalled its statement in Legal Consequences for States
of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West
Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) that
when interpreting Security Council resolutions,

71

        “The language of a resolution . . . should be carefully analysed
     before a conclusion can be made as to its binding effect. In view of
     the nature of the powers under Article 25, the question whether they
     have been in fact exercised is to be determined in each case, having
     regard to the terms of the resolution to be interpreted, the discus-
     sions leading to it, the Charter provisions invoked and, in general,
     all circumstances that might assist in determining the legal conse-
     quences of the resolution of the Security Council.” (Advisory Opin-
     ion, I.C.J. Reports 1971, p. 53, para. 114.)

   13. In this regard, resolution 1244 (1999) reaffirms “the sovereignty
and territorial integrity of the Federal Republic of Yugoslavia and the
other States of the region, as set out in the Helsinki Final Act and
annex 2” (United Nations, Official Records of the Security Council,
4011th meeting, S/RES/1244 (1999), p. 2). It further provides in operative
paragraph 1 that “a political solution to the Kosovo crisis shall be based
on the general principles in annex 1 and . . . 2” (ibid., p. 2). Both of these
annexes provide that the political process must take “full account” (ibid.,
p. 5) of the “principles of sovereignty and territorial integrity of the Fed-
eral Republic of Yugoslavia and the other countries of the region” (ibid.,
p. 5). Moreover, in operative paragraphs 11 (a) and (e) of resolu-
 ion 1244 (1999), reference is made to the Rambouillet accords. These
accords also affirm the sovereignty and territorial integrity of the Federal
Republic of Yugoslavia. In the preamble of the accords, the commitment
 o the Helsinki Final Act is reaffirmed, as is the commitment to “the sov-
ereignty and territorial integrity of the Federal Republic of Yugoslavia”
 United Nations, Official Records of the Security Council, UN doc. S/
1999/648, p. 3). Chapter 1 of the accords states that institutions of demo-
cratic self-government in Kosovo should be “grounded in respect for the
 erritorial integrity and sovereignty of the Federal Republic of Yugosla-
via” (ibid., p. 9). Whether these provisions are considered separately
or together, it is self-evident that resolution 1244 (1999) does not provide
 or the unilateral secession of Kosovo from the Federal Republic of
Yugoslavia without the latter’s consent. On the contrary, the resolution
reaffirms the sovereignty and territorial integrity of the Federal Republic
of Yugoslavia, of which Kosovo is a component part. Moreover, the reso-
 ution provides for “substantial autonomy [for the people of Kosovo]
within the Federal Republic of Yugoslavia” (United Nations, Official
Records of the Security Council, 4011th meeting, S/RES/1244 (1999),
para. 10 ; emphasis added). In other words, it was intended that Kosovo
enjoy substantial autonomy and self-government during the international
civil presence but that it remain an integral part of the Federal Republic
of Yugoslavia.

  14. The international civil presence called for in paragraph 11 of reso-
ution 1244 (1999) was established in Kosovo with the “agreement” of the

72

Federal Republic of Yugoslavia (Serbia) as sovereign over its entire ter-
ritory, including Kosovo. This position is reflected in both the preamble
and the operative paragraphs of the resolution. In the preamble, the
Security Council :
       “Welcom[ed] the general principles on a political solution to the
     Kosovo crisis adopted on 6 May 1999 (S/1999/516, annex 1 to this
     resolution) and welcom[ed] also the acceptance by the Federal
     Republic of Yugoslavia of the principles set forth in points 1 to 9 of
     the paper presented in Belgrade on 2 June 1999 (S/1999/649, annex 2
     to this resolution), and the Federal Republic of Yugoslavia’s agree-
     ment to that paper.” (Emphasis added.)

In operative paragraph 1, the Security Council decided : “that a political
solution to the Kosovo crisis shall be based on the general principles in
annex 1 and as further elaborated in the principles and other required
elements in annex 2”. And in operative paragraph 2, the Security Council :
“[w]elcome[d] the acceptance by the Federal Republic of Yugoslavia
of the principles and other required elements referred to in paragraph 1”
 emphasis added). Thus, according to resolution 1244 (1999), the Security
Council acknowledges and recognizes Kosovo to be part of the territory
of the Federal Republic of Yugoslavia and confirms that the establish-
ment of the international civil presence there was with the agreement of
 he Federal Republic of Yugoslavia. Kosovo cannot be declared inde-
pendent by a unilateral declaration while the international civil presence
continues to exist and operate in the province. The resolution does not
grant the international civil presence the right to alter or terminate the
Federal Republic of Yugoslavia’s sovereignty over its territory of Kos-
ovo, nor does it envisage the transfer of that sovereignty to any of the
Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo created by the
 nternational presence. To state this obvious fact in very clear terms,
UNMIK and the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo
were created by resolution 1244 (1999) with the express agreement of
 he Government of the Federal Republic of Yugoslavia. As subsidiary
bodies of the Security Council, they possess limited authority derived
 rom and circumscribed by resolution 1244 (1999). No power is vested
 n any of those bodies to determine the final status of Kosovo, nor do any
of them have the power to create other bodies which would have such
a power. Accordingly, when the Assembly of the Provisional Institutions
of Self-Government of Kosovo purported to declare independence on
17 February 2008, they attempted to carry out an act which exceeded
 heir competence. As such, the declaration is a nullity, an unlawful act
 hat violates express provisions of Security Council resolution 1244
 1999). It is ex injuria non oritur jus.

  15. That the unilateral declaration of independence by one of the enti-
ies of the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo con-

73

 ravenes both the text and spirit of resolution 1244 (1999) is also evident
 rom operative paragraph 10 of the resolution, providing for the establish-
ment of “an interim administration for Kosovo under which the people
of Kosovo can enjoy substantial autonomy within the Federal Republic
of Yugoslavia” (emphasis added). The use of the word “within” is a fur-
 her recognition of the sovereignty of the Federal Republic of Yugoslavia
over its territory of Kosovo and does not allow for the alteration of the
 erritorial extent of the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia).

   16. Nor is the unilateral declaration of independence consistent with
operative paragraph 11 of resolution 1244 (1999), which stipulates, inter
alia, that the Security Council :
       “Decides that the main responsibilities of the international civil
     presence will include :
     (a) promoting the establishment, pending a final settlement, of sub-
          stantial autonomy and self-government in Kosovo, taking full
          account of annex 2 and of the Rambouillet accords (S/1999/
          648)”.
The reference to a future “settlement” of the conflict, in my view, excludes
 he making of the unilateral declaration of independence. By definition,
“settlement” in this context contemplates a resolution brought about by
negotiation. This interpretation of resolution 1244 (1999) is supported by
 he positions taken by various States. For instance, France observed in
 he Security Council that :
     “the Assembly in particular must renounce those initiatives that are
     contrary to resolution 1244 (1999) or the Constitutional
     Framework . . . No progress can be achieved in Kosovo on the basis
     of unilateral action that is contrary to resolution 1244 (1999).”
     (United Nations, Official Records of the Security Council, Fifty-
     eighth year, 4770th Meeting, UN doc. S/PV.4770, p. 5 ; emphasis
     added.)
The Italian Government, on behalf of the European Union, stated that
resolution 1244 (1999) was the “cornerstone of the international commu-
nity’s commitment to Kosovo” and it “urge[d] all concerned in Kosovo
and in the region to co-operate in a constructive manner . . . on fully
 mplementing resolution 1244 (1999) while refraining from unilateral acts
and statements . . .” (United Nations, Official Records of the Security
Council, Fifty-eighth year, 4823rd Meeting, UN doc. S/PV.4823, p. 15 ;
emphasis added). The Contact Group, made up of the European Union,
 he Russian Federation and the United States, produced Guiding Princi-
ples for a settlement of the status of Kosovo according to which “Any
solution that is unilateral . . . would be unacceptable. There will be no
changes in the current territory of Kosovo . . . The territorial integrity and
 nternal stability of regional neighbours will be fully respected.” (United

74

Nations, Official Records of the Security Council, UN doc. S/2005/709,
p. 3 ; emphasis added.)

   17. Finally, it should be recalled that in paragraph 91 of the Opinion,
 he Court holds that resolution 1244 (1999) is still in force and the Secu-
rity Council has taken no steps whatsoever to rescind it. The status of
 hat resolution cannot be changed unilaterally.
   18. In the light of the foregoing, the conclusion is therefore inescap-
able that resolution 1244 (1999) does not allow for a unilateral declara-
 ion of independence or for the secession of Kosovo from the Federal
Republic of Yugoslavia (Serbia) without the latter’s consent.

   19. In addition to resolution 1244 (1999), the Court has considered
whether the unilateral declaration of independence has violated certain
derivative law promulgated pursuant to it, notably the Constitutional
Framework and other UNMIK regulations. It concludes that the
declaration of independence did not violate the Constitutional Frame-
work because its authors were not the Provisional Institutions of Self-
Government of Kosovo and thus not bound by that Framework. The juris-
prudence of the Court is clear that if an organ which has been attributed
a limited number of competences transgresses those competences, its acts
would be ultra vires (Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons
 n Armed Conflict, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1996 (I), p. 82 ;
Phosphates in Morocco, Judgment, 1938, P.C.I.J., Series A/B, No. 74,
p. 14). However, the majority opinion avoids this result by a kind of judi-
cial sleight-of-hand, reaching a hasty conclusion that the “authors” of the
unilateral declaration of independence were not acting as the Provisional
Institutions of Self-Government of Kosovo but rather as the direct
representatives of the Kosovo people and were thus not subject to the
Constitutional Framework and UNMIK regulations. That conclusion
simply cannot be correct, since the unilateral declaration of independence
was adopted in the context of resolution 1244 (1999) and the Court has
acknowledged that the question posed by the General Assembly is a legal
question and that resolution 1244 (1999) is the lex specialis and applica-
ble in this case.
   20. In addition to examining resolution 1244 (1999) and the law prom-
ulgated pursuant to it, the Court, in considering the question put before
 t by the General Assembly, had to apply the rules and principles of gen-
eral international law. In this regard, it must first be emphasized that it is
a misconception to say, as the majority opinion does, that international
 aw does not authorize or prohibit the unilateral declaration of independ-
ence. That statement only makes sense when made in the abstract about
declarations of independence in general (see, e.g., the Advisory Opinion
of the Supreme Court of Canada, reaching such a conclusion in the
abstract with respect to secession in international law, Reference by the
Governor in Council concerning Certain Questions relating to the Seces-
sion of Quebec from Canada, 1998, 2 SCR, Vol. 2, p. 217, para. 112), not

75

with regard to a specific unilateral declaration of independence which
 ook place in a specific factual and legal context against which its accord-
ance with international law can be judged. The question put before the
Court is specific and well defined. It is not a hypothetical question. It is a
 egal question requiring a legal response. Since the Court, according to its
Statute, is under an obligation to apply the rules and principles of inter-
national law even when rendering advisory opinions, it should have
applied them in this case. Had it done so — instead of avoiding the ques-
 ion by reference to a general statement that international law does not
authorize or prohibit declarations of independence, which does not answer
 he question posed by the General Assembly — it would have had to con-
clude, as discussed below, that the unilateral declaration of independence
by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo amounted
 o secession and was not in accordance with international law. A unilat-
eral secession of a territory from an existing State without its consent, as
 n this case under consideration, is a matter of international law.

   21. The truth is that international law upholds the territorial integrity
of a State. One of the fundamental principles of contemporary interna-
 ional law is that of respect for the sovereignty and territorial integrity of
States. This principle entails an obligation to respect the definition,
delineation and territorial integrity of an existing State. According to the
principle, a State exercises sovereignty within and over its territorial
domain. The principle of respect for territorial integrity is enshrined in
 he Charter of the United Nations and other international instruments.
Article 2, paragraph 4, of the Charter of the United Nations provides :

       “All Members shall refrain in their international relations from
     the threat or use of force against the territorial integrity or political
     independence of any State, or in any other manner inconsistent with
     the Purposes of the United Nations.”

The unilateral declaration of independence involves a claim to a territory
which is part of the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia). Attempting
 o dismember or amputate part of the territory of a State, in this case the
Federal Republic of Yugoslavia (Serbia), by dint of the unilateral decla-
ration of independence of 17 February 2008, is neither in conformity with
 nternational law nor with the principles of the Charter of the United
Nations, nor with resolution 1244 (1999).
   The principle of respect for territorial integrity is also reflected in
 he Declaration on Principles of International Law concerning Friendly
Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter
of the United Nations, according to which :
     “any attempt aimed at the partial or total disruption of the national
     unity and territorial integrity of a State or country or at its political

76

     independence is incompatible with the purposes and principles of the
     Charter” (United Nations, Official Records of the General Assem-
     bly, Twenty-fifth Session, resolution 2625 (XXV) of 24 October
     1970 ; emphasis added).
The Declaration further stipulates that “[t]he territorial integrity and
political independence of the State are inviolable”.
   22. Not even the principles of equal rights and self-determination of
peoples as precepts of international law allow for the dismemberment of
an existing State without its consent. According to the above-mentioned
Declaration, “[e]very State shall refrain from any action aimed at the par-
 ial or total disruption of the national unity and territorial integrity of
any other State or country”. The Declaration further emphasizes that

        “Nothing in the foregoing paragraphs shall be construed as author-
     izing or encouraging any action which would dismember or impair,
     totally or in part, the territorial integrity or political unity of sov-
     ereign and independent States.” (Emphasis added.)

The Declaration thus leaves no doubt that the principles of the sover-
eignty and territorial integrity of States prevail over the principle of self-
determination.
   23. According to the finding made by the Supreme Court of Canada,
which has already considered a matter similar to the one before the
Court, “international law does not specifically grant component parts of
sovereign states the legal right to secede unilaterally from their ‘parent’
state” (Reference by the Governor in Council concerning Certain Ques-
 ions relating to the Secession of Quebec from Canada, 1998, 2 SCR, Vol. 2,
p. 217, para. 111 ; emphasis added). This, in my view, correctly reflects
 he present state of the law with respect to the question the Supreme
Court of Canada was asked, namely,
        “Does international law give the National Assembly, Legislature
     or Government of Quebec the right to effect the secession of Quebec
     from Canada unilaterally? In this regard, is there a right to self-
     determination under international law that would give the National
     Assembly, Legislature or Government of Quebec the right to effect
     the secession of Quebec from Canada unilaterally?” (Ibid., para. 2.)

The question now before the Court, on the other hand, asks not about
 he existence of a “right” to declare independence but about the “accord-
ance” of a declaration of independence with international law. This pro-
vides an opportunity to complete the picture partially drawn by the
Supreme Court of Canada. That court, in response to the specific ques-
 ion asked, made clear that international law does not grant a right to
secede. This Court, in response to the specific question asked by the Gen-
eral Assembly, should have made clear that the applicable international

77

 aw in the case before the Court contains rules and principles explicitly
preventing the declaration of independence and secession. The unilateral
declaration of independence of 17 February 2008 was tantamount to an
attempt to secede from Serbia and proclaim Kosovo a sovereign inde-
pendent State created out of the latter’s territory. The applicable inter-
national law in this case, together with resolution 1244 (1999), prohibits
such a proclamation and cannot recognize its validity.

   24. At the time resolution 1244 (1999) was adopted, the Federal Repub-
 ic of Yugoslavia was, and it still is, an independent State exercising full
and complete sovereignty over Kosovo. Neither the Security Council nor
 he Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo, which are
creations of the Council, are entitled to dismember the Federal Republic
of Yugoslavia (Serbia) or impair totally or in part its territorial integrity
or political unity without its consent.

   25. It is for these reasons that the Court should have found that the
unilateral declaration of independence of 17 February 2008 by the Pro-
visional Institutions of Self-Government of Kosovo is not in accordance
with international law.

                                          (Signed) Abdul G. KOROMA.

78


54

     Déclaration de M. le juge ad hoc Guillaume

  Dragage du fleuve San Juan — Interprétation de l’article 6 de la sentence du
président Cleveland — Activités des deux Etats sur le territoire litigieux —
Protection de l’environnement — Coopération nécessaire du Costa Rica et du
Nicaragua.

  1. Je souscris à nombre des conclusions auxquelles la Cour est par
venue. Je souhaiterais cependant présenter ici quelques observations et
préciser en quoi je me sépare sur un point de l’ordonnance adoptée.

                     Le dragage du fleuve San Juan

   2. Dans sa demande en indication de mesures conservatoires, le
Costa Rica priait la Cour d’ordonner la suspension du programme de
dragage du fleuve San Juan mis en œuvre par le Nicaragua. Dans ses conclu-
sions finales, le Costa Rica se borne à solliciter la suspension de ce pro-
gramme dans la zone adjacente à Isla Portillos. La Cour a estimé que
les droits revendiqués par le Costa Rica en liaison avec les opérations de
dragage du fleuve San Juan entreprises par le Nicaragua étaient « plausibles »
(ordonnance, par. 59). Mais elle a constaté que ces opérations ne faisaient
pas « peser sur l’environnement du Costa Rica ou sur le débit du fleuve
Colorado un risque de préjudice irréparable » (ibid., par. 82). Elle a par voie
de conséquence rejeté la demande présentée sur ce point par le Costa Rica.
   3. J’approuve pleinement cette solution, mais pense utile d’en préciser
la portée.
   4. Le traité de limites du 15 avril 1858 fixe la frontière entre le
Costa Rica et le Nicaragua depuis l’océan Pacifique jusqu’à la mer des
Caraïbes. Entre un point situé à trois milles anglais en aval de Cas-
tillo Viejo et la mer, la frontière suit la rive droite du San Juan. Le traité
donne autorité et juridiction souveraine (« dominio y sumo imperio ») au
Nicaragua sur les eaux et le lit du fleuve, tout en reconnaissant au
Costa Rica un droit de navigation dont la Cour a eu l’occasion de fixer les
limites dans son arrêt du 13 juillet 2009.
   5. Les droits et obligations des Parties en ce qui concerne l’entretien et
l’amélioration du San Juan aux fins de navigation, et notamment son
dragage, ont été précisés dans la sentence arbitrale du président Cleveland
du 22 mars 1888. Selon l’article 6 de cette sentence :
       « 6. La République du Costa Rica ne peut empêcher la République
     du Nicaragua d’exécuter à ses propres frais et sur son propre terri-

52

55 	             certaines activités (décl. guillaume)

     toire de tels travaux d’amélioration, à condition que le territoire du
     Costa Rica ne soit pas occupé, inondé ou endommagé en consé-
     quence de ces travaux et que ceux‑ci n’arrêtent pas ou ne perturbent
     pas gravement la navigation sur ledit fleuve ou sur l’un quelconque
     de ses affluents en aucun endroit où le Costa Rica a le droit de navi-
     guer. La République du Costa Rica aura le droit d’être indemnisée si
     des parties de la rive droite du fleuve San Juan qui lui appartiennent
     sont occupées sans son consentement ou si des terres situées sur cette
     même rive sont inondées ou endommagées de quelque manière que
     ce soit en conséquence de travaux d’amélioration. »
  6. Il ressort de ces dispositions que, pour reprendre les termes de la
Cour dans son arrêt du 13 juillet 2009 :
     « [le Nicaragua peut exécuter à ses frais les travaux] nécessaires pour
     améliorer la navigation sur le fleuve San Juan … qu’il estime conve-
     nables, à condition que lesdits travaux ne perturbent pas gravement la
     navigation sur les affluents du San Juan appartenant au Costa Rica »
     (Différend relatif à des droits de navigation et des droits connexes
     (Costa Rica c. Nicaragua), arrêt, C.I.J. Recueil 2009, p. 269, par. 155).
   7. Par ailleurs, selon la sentence du président Cleveland, les opérations
d’entretien et d’amélioration menées à des fins de navigation sur le
San Juan doivent l’être sans qu’il y ait occupation du territoire costa‑
ricien, sans que celui‑ci soit inondé et sans que d’autres dommages soient
causés à ce territoire. La sentence ajoute que le Costa Rica a le droit
d’être indemnisé de tout dommage de ce type.
   8. Les Parties s’opposent sur l’interprétation à donner à cette dernière
disposition. Le Nicaragua soutient que, en cas de dommage résultant de
travaux d’entretien ou d’amélioration du fleuve, le Costa Rica n’est pas en
droit d’empêcher la poursuite de ces travaux, mais peut seulement deman-
der indemnisation du préjudice subi. Le Costa Rica est d’une opinion
contraire.
   9. La Cour n’a pas à ce stade pris parti sur ce point. Saisie d’une
demande en indication de mesures conservatoires présentée par le Costa
Rica, elle s’est bornée à rechercher si la thèse de ce dernier a un caractère
plausible. Elle n’avait pas à se demander si la thèse du Nicaragua était,
elle aussi, plausible (ordonnance, par. 57).
   10. Pour ma part, je reconnais volontiers que les deux thèses peuvent
être soutenues et qu’elles sont toutes deux « plausibles ». Je ne suis pas
certain que la Cour sera nécessairement amenée à prendre parti sur ces
thèses lorsqu’elle examinera l’affaire au fond. En effet, s’il apparaît qu’au-
cun dommage n’a été causé au territoire costa‑ricien, il lui suffira de
constater que l’Etat demandeur n’a en rien souffert des opérations de
dragage menées par le Nicaragua. S’il en était autrement, la Cour pour-
rait en revanche être amenée à interpréter l’article 6 de la sentence du
président Cleveland. A mon sentiment, elle ne pourrait alors que consta-
ter que la première et la seconde phrase de cet article n’ont pas la même

53

56 	              certaines activités (décl. guillaume)

portée. En effet, le droit à indemnisation du Costa Rica est reconnu dans
la seconde phrase uniquement en cas de dommages causés à son territoire
et non en cas de perturbation grave apportée à la navigation. On le com-
prend aisément : de telles perturbations seraient contraires à l’objet et au
but même des travaux entrepris, et il conviendrait d’y porter remède. En
revanche, les dommages ponctuels résultant en territoire costa‑ricien des
travaux menés sur le San Juan impliquent seulement indemnisation du
préjudice subi. Il s’agit là, me semble‑t‑il, de dommages transfrontaliers
relevant d’un régime de responsabilité objective (pour un cas analogue,
voir les sentences arbitrales des 16 avril 1938 et 11 mars 1941 dans l’affaire
des Fonderies du Trail, Nations Unies, Recueil des sentences arbitrales,
tome III, p. 1905).

                 Les activités sur le territoire litigieux

   11. Le Costa Rica se plaint par ailleurs devant la Cour de la construc-
tion sur son territoire d’un canal par lequel le Nicaragua aurait relié le
fleuve San Juan à la lagune de Harbor Head à travers Isla Portillos. Le
Nicaragua, quant à lui, soutient qu’il s’est borné à nettoyer à cet endroit
un chenal naturel dit caño dont la rive sud constituerait la frontière entre
les deux Etats. Ainsi, dans cette zone, deux différends opposent les Par-
ties. Le premier concerne la licéité des travaux menés par le Nicaragua ; le
second porte sur la souveraineté sur un territoire d’environ trois kilo-
mètres carrés se trouvant au nord de la voie d’eau litigieuse (dénommé
par la Cour le « territoire litigieux »). La Cour n’a bien entendu pris posi-
tion ni sur la licéité des travaux, ni sur les revendications de souveraineté.
Elle s’est bornée à relever que les droits revendiqués par le Costa Rica
étaient plausibles et n’a pas eu à se prononcer sur les droits revendiqués
par le Nicaragua, qui, à mon opinion, étaient d’ailleurs eux aussi
plausibles.
   12. La Cour s’est en revanche prononcée sur les mesures conserva-
toires sollicitées dans ce secteur par le Costa Rica. Celui‑ci, dans le der-
nier état de ses conclusions, demandait à la Cour d’inviter le Nicaragua à
s’abstenir
     « dans la zone comprenant l’entièreté de Isla Portillos … de :
      1) stationner ses troupes armées et autres agents ;
      2) construire ou élargir un canal ;
      3) procéder à l’abattage d’arbres ou à l’enlèvement de végétation ou
         de terre ;
      4) déverser des sédiments ».
   13. Au cours des audiences et en réponse à des questions qui lui avaient
été posées par un juge, le Nicaragua avait précisé qu’« aucune troupe nica-
raguayenne ne stationne actuellement dans la zone en question » et qu’il
n’avait « nullement l’intention d’envoyer des troupes ou d’autres agents

54

57 	             certaines activités (décl. guillaume)

dans la région ». Ainsi, les conclusions du Costa Rica tendant à ce que la
Cour invite le Nicaragua à ne pas stationner ses troupes armées et autres
agents sur Isla Portillos auraient pu être écartées, comme étant devenues
sans objet (en ce sens, voir l’affaire relative à des Questions concernant
l’obligation de poursuivre ou d’extrader (Belgique c. Sénégal), mesures
conservatoires, ordonnance du 28 mai 2009, C.I.J. Recueil 2009, p. 139).
   14. Le Nicaragua avait cependant ajouté que « le caño n’est plus obs-
trué. Il est possible de patrouiller dans la zone des eaux du fleuve comme
cela a toujours été le cas afin de faire respecter la loi. » Le Nicaragua avait
ainsi marqué qu’il entendait exercer sa souveraineté sur le caño disputé.
Le Costa Rica prétendant également à cette souveraineté, « un risque réel
et actuel d’incidents » (ordonnance, par. 75) existait et, dans cette perspec-
tive, il appartenait à la Cour d’indiquer proprio motu les mesures conser-
vatoires qu’elle pouvait estimer nécessaires.
   15. Sur ce terrain, la Cour a décidé non pas d’interdire au Nicaragua
d’envoyer des forces armées ou d’autres agents sur le territoire litigieux,
mais de procéder à une interdiction générale. Elle a en effet indiqué au
point 1 du dispositif de l’ordonnance que « [c]haque Partie s’abstiendra
d’envoyer ou de maintenir sur le territoire litigieux, y compris le caño, des
agents, qu’ils soient civils, de police ou de sécurité ». J’ai souscrit à ce
point, comme j’ai souscrit aux points 3 et 4 du dispositif en vue de la pré-
servation des droits à la souveraineté avancés par chacune des Parties et
de la sauvegarde de la paix dans la région.
   16. Restaient les conclusions du Costa Rica tendant à ce que la Cour
invite le Nicaragua à ne pas construire et élargir le caño. A cet égard, la
Cour a tout d’abord constaté que le Nicaragua avait « affirmé à l’audience
que les opérations de nettoyage et de dégagement du caño étaient ache-
vées et avaient pris fin » (ibid., par. 71). La Cour a pris note de cette décla-
ration sans équivoque et en a déduit à juste titre qu’il n’y avait pas lieu
d’inviter le Nicaragua à ne pas poursuivre des travaux auxquels il n’en-
tendait pas procéder (ibid., par. 74).
   17. La Cour a cependant constaté que le territoire litigieux faisait par-
tie d’une zone humide d’importance internationale déclarée telle par le
Costa Rica en vertu de la convention de Ramsar du 2 février 1971. Elle
s’est demandée, à la lumière d’un rapport établi par le Secrétariat de cette
convention sur la base d’informations fournies par le Costa Rica, si l’exis-
tence même du caño ne risquait pas d’engendrer un préjudice irréparable
à l’environnement ainsi protégé. Conformément à une jurisprudence
constante, elle s’est placée pour en juger à la date même de l’ordonnance
(voir l’affaire relative aux Activités armées sur le territoire du Congo
(République démocratique du Congo c. Ouganda), mesures conservatoires,
ordonnance du 1er juillet 2000, C.I.J. Recueil 2000, p. 128, par. 43). Elle a
constaté qu’à cette date il n’existait pas de risque imminent de préjudice
irréparable et s’est donc abstenue d’indiquer des mesures conservatoires
destinées à prévenir de tels risques.
   18. Elle n’en a pas moins jugé qu’il pourrait être utile que des person-
nels civils en charge de la protection de l’environnement soient en mesure

55

58 	             certaines activités (décl. guillaume)

de se rendre dans le territoire litigieux, y compris le caño, dans la stricte
mesure où un tel envoi serait nécessaire pour éviter qu’un tel préjudice
n’apparaisse dans l’avenir. Il s’agit là d’une situation qui, à mon senti-
ment, a peu de chances de se produire et la Cour me semble avoir fait
preuve sur ce point de craintes excessives. En vue de permettre de faire
face à cet hypothétique danger, la Cour a cru devoir donner au Costa
Rica, et au Costa Rica seul, la possibilité d’envoyer sur le territoire
contesté des agents civils chargés de la protection de l’environnement
capables d’apprécier la situation. Consciente cependant qu’une telle solu-
tion n’était pas sans inconvénients, la Cour a entouré cette venue de plu-
sieurs garanties. Elle a prévu que, avant d’agir, le Costa Rica devra
consulter le Secrétariat de la convention de Ramsar, informer le Nicara-
gua et faire de son mieux pour rechercher avec ce dernier des solutions
communes. Mais ce n’en est pas moins au Costa Rica, et au Costa Rica
seul, que la Cour a confié en dernier ressort le soin de décider si des agents
appartenant à l’administration chargée de la protection des zones humides
doivent, au cas où apparaîtrait un risque imminent de préjudice irrépa-
rable, se rendre dans le territoire litigieux.
   19. J’aurais pour ma part préféré que cette responsabilité soit confiée
conjointement aux deux Parties.
a) D’une part, il existe dans la zone, ainsi que la Cour l’a relevé (ordon-
   nance, par. 79), deux zones humides d’importance internationale
   couvertes par la convention de Ramsar. L’une, « Humedal Caribe

   Noreste », a été établie par le Costa Rica sur Isla Portillos. L’autre,
   « Refugio de Vida Silvestre Río San Juan », a été établie par le Nicara-
   gua sur le fleuve et la lagune de Harbor Head. Compte tenu notamment
   du fait que le caño unit le fleuve et la lagune, il me paraît difficile de
   dissocier la protection de l’environnement sur le caño de celle de l’en-
   vironnement en amont et en aval en ne confiant in fine la surveillance
   du territoire litigieux qu’à un seul Etat.
b) D’autre part, la solution retenue par la Cour me semble reposer sur le
   fait que ce territoire se trouve dans la zone humide « Humedal Caribe
   Noreste » établie par le Costa Rica. Elle paraît avoir pour but de per-
   mettre au Costa Rica de remplir certaines des obligations qui sont les
   siennes au titre de la convention de Ramsar. Mais, comme la Cour l’a
   relevé, les droits à la protection de l’environnement invoqués dans la
   présente affaire « découlent des prétentions des Parties à la souverai-
   neté sur le même territoire » (ibid., par. 56). Dès lors, la décision de la
   Cour confiant au seul Costa Rica le soin d’envoyer des agents sur le
   territoire contesté dans le cas où un préjudice irréparable deviendrait
   imminent pourrait être interprétée comme privilégiant le droit à la sou-
   veraineté du Costa Rica sur ce territoire.
  20. Je reconnais qu’une telle interprétation serait erronée. En effet, la
solution retenue par la Cour ne préjuge aucune question relative au fond
de l’affaire (ibid., par. 85) et notamment pas la souveraineté sur le terri-
toire litigieux (ibid., par. 57). Elle n’implique pas que le titre du Costa Rica

56

59 	             certaines activités (décl. guillaume)

sur ce territoire soit meilleur que celui du Nicaragua. Elle suppose seule-
ment que ce titre soit plausible.
   21. Cette solution me paraît cependant d’une efficacité douteuse. A
mon sentiment, il aurait mieux valu contraindre les deux Parties à négo-
cier. L’ordonnance recommande certes vivement au Costa Rica d’engager
en cas de besoin une telle négociation avec le Nicaragua. Cela m’a paru
cependant insuffisant et, de ce fait, je n’ai pu voter en faveur du point 2 du
dispositif. Il me reste à exprimer l’espoir que si, par extraordinaire, appa-
raissait un risque imminent de préjudice irréparable, un accord puisse être
trouvé entre les deux Etats.

                                            (Signé) Gilbert Guillaume.

57


                           COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

                               RECUEIL DES ARRÊTS,
                        AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

                    DIFFÉREND CONCERNANT LE STATUT
                   ET L’UTILISATION DES EAUX DU SILALA
                                 (CHILI c. BOLIVIE)

                            ORDONNANCE DU 23 MAI 2018

                                  2018
                           INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

                             REPORTS OF JUDGMENTS,
                          ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

                        DISPUTE OVER THE STATUS
                   AND USE OF THE WATERS OF THE SILALA
                                (CHILE v. BOLIVIA)

                               ORDER OF 23 MAY 2018

3 CIJ1139.indb 1                                            15/11/18 10:21

                                            Mode officiel de citation :
                         Différend concernant le statut et l’utilisation des eaux du Silala
                                 (Chili c. Bolivie), ordonnance du 23 mai 2018,
                                           C.I.J. Recueil 2018, p. 281

                                                 Official citation :
                           Dispute over the Status and Use of the Waters of the Silala
                                   (Chile v. Bolivia), Order of 23 May 2018,
                                           I.C.J. Reports 2018, p. 281

                                                                                1139
                                                                  No de vente:
                   ISSN 0074-4441                                 Sales number
                   ISBN 978-92-1-157338-1

3 CIJ1139.indb 2                                                                              15/11/18 10:21

                                                   23 MAI 2018

                                                  ORDONNANCE

                    DIFFÉREND CONCERNANT LE STATUT
                   ET L’UTILISATION DES EAUX DU SILALA
                             (CHILI c. BOLIVIE)

                        DISPUTE OVER THE STATUS
                   AND USE OF THE WATERS OF THE SILALA
                            (CHILE v. BOLIVIA)

                                                  23 MAY 2018

                                                    ORDER

3 CIJ1139.indb 3                                                 15/11/18 10:21

                    281

                                   COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

        2018                                       ANNÉE 2018
       23 mai
     Rôle général                                   23 mai 2018
       no 162

                         DIFFÉREND CONCERNANT LE STATUT
                        ET L’UTILISATION DES EAUX DU SILALA
                                               (CHILI c. BOLIVIE)

                                                 ORDONNANCE

                    Présents : M. Yusuf, président ; Mme Xue, vice-présidente ; MM. Tomka,
                                Abraham, Bennouna, Cançado Trindade, Mme Donoghue,
                                M. Gaja, Mme Sebutinde, MM. Bhandari, Robinson,
                                Gevorgian, Salam, juges ; M. Couvreur, greffier.

                        La Cour internationale de Justice,
                       Ainsi composée,
                       Après délibéré en chambre du conseil,
                       Vu l’article 48 du Statut de la Cour et le paragraphe 3 de l’article 44 de
                    son Règlement,
                       Vu l’ordonnance du 1er juillet 2016, par laquelle la Cour a fixé au 3 juil-
                    let 2017 et au 3 juillet 2018 les dates d’expiration des délais pour le dépôt,
                    respectivement, du mémoire de la République du Chili et du contre-
                    mémoire de l’Etat plurinational de Bolivie,
                       Vu le mémoire dûment déposé par la République du Chili dans le délai
                    ainsi fixé ;
                       Considérant que, par une lettre datée du 14 mai 2018 et reçue au Greffe
                    le même jour, l’agent de l’Etat plurinational de Bolivie a prié la Cour,
                    pour les raisons exposées dans ladite lettre, de reporter de deux mois la
                    date d’expiration du délai octroyé pour le dépôt de son contre-mémoire ;

                    4

3 CIJ1139.indb 4                                                                                15/11/18 10:21

                   282 	 statut et utilisation du silala (ordonnance 23 V 18)

                   et considérant que, dès réception de cette lettre, le greffier en a fait tenir
                   copie à la République du Chili ;
                      Considérant que, par une lettre datée du 16 mai 2018 et reçue au Greffe
                   le 17 mai 2018, l’agent de la République du Chili a indiqué que son gou-
                   vernement n’avait pas d’objection à ce que soit prorogé de deux mois au
                   plus le délai initialement accordé à l’Etat plurinational de Bolivie pour
                   déposer son contre-mémoire ;
                      Compte tenu des vues des Parties,
                     Reporte la date d’expiration du délai pour le dépôt du contre-mémoire
                   de l’Etat plurinational de Bolivie au 3 septembre 2018 ;
                       Réserve la suite de la procédure.

                      Fait en français et en anglais, le texte français faisant foi, au Palais de
                   la Paix, à La Haye, le vingt-trois mai deux mille dix-huit, en trois exem-
                   plaires, dont l’un restera déposé aux archives de la Cour et les autres
                   seront transmis respectivement au Gouvernement de la République du
                   Chili et au Gouvernement de l’Etat plurinational de Bolivie.

                                                                        Le président,
                                                           (Signé) Abdulqawi Ahmed Yusuf.
                                                                          Le greffier,
                                                              (Signé) Philippe Couvreur.

                   5

3 CIJ1139.indb 6                                                                                15/11/18 10:21