186

OPINION DISSIDENTE DE M. DE VISSCHER

J'ai le regret de ne pouvoir me rallier à la deuxième partie de
la réponse que la Cour a faite à la question sous litt. 6). J’admets
que les dispositions du chapitre XII de la Charte n’imposent pas
à l'Union sud-africaine l'obligation juridique de conclure un Accord
de Tutelle, en ce sens qu’elle est libre d'accepter ou de refuser les
termes particuliers d’un projet d'accord. Par contre, j'estime que
ces dispositions imposent à l’Union l'obligation de se prêter à des
négociations en vue de la conclusion d’un accord. A cet égard, la
réponse de la Cour reste en deçà de l’idée que je me forme des obliga-
tions qui découlent de la Charte pour la Puissance mandataire. Je
fonde cette opinion sur une interprétation des textes qui n’est pas
celle adoptée par l'avis.

Comme le constate l'avis, «la Charte n'a prévu et réglé qu’un
seul régime, le régime international de tutelle. Elle n’a prévu ni
réglé à côté de lui un régime de mandat.» D’autre part, les articles
du chapitre XII relatifs à l'institution même d’un régime inter-
nationai de tutelle sont nettement impératifs : article 75 : « L’orga-
nisation des Nations Unies établira, sous son autorité, un régime

international de tutelle....»; « The United Nations shall establish
under its authority an international trusteeship system.... »;
article 77: « Le régime de tutelle s’appliquera.... » ; « The trustee-

ship system shall apply.... ».

C'est seulement à titre purement transitoire que le maintien du
régime des mandats est envisagé à l'article 80 de la Charte. Déjà
les termes du paragraphe premier dudit article: « et jusqu’à ce
que ces accords aient été conclus » excluent la possibilité d’une
coexistence prolongée des deux régimes. Quant à l’article 80,
paragraphe 2, il revêt, dans ce même ordre d'idées, une portée
juridique nettement définie. I] dispose que le paragraphe précédent,
celui qui maintient le sfatu quo jusqu’à ce que des accords de tutelle
aient été conclus (clause dite conservatoire ou de sauvegarde}, « ne
doit pas être interprété comme motivant un retard ou un ajourne-
ment de la négociation et de la conclusion d'accords destinés à
placer sous le régime de tutelle des territoires sous mandat ou
d’autres territoires ainsi qu’il est prévu à l’article 77 ».

J'estime que l'avis n’a pas fait à ces dispositions la place qui
leur revient dans l'économie générale des textes du chapitre XII
et qu’ainsi il n’en a pas déduit toutes les conséquences que ces
dispositions comportent. Il en réduit la signification au point de n’y
voir que l’idée «qu’on s'attendait à ce qui les Puissances manda-

62
187 OPINION DISSIDENTE DE M. DE VISSCHER

taires suivent la voie normale tracée par la Charte, c’est-à-dire :
conclure des accords de tutelle ».

C'est une règle d'interprétation reconnue que les clauses d’un
traité doivent non seulement être envisagées dans leur ensemble,
mais encore s’interpréter de façon à éviter, autant que possible,
de priver aucune d’elles de son effet utile au bénéfice des autres.
Cette règle trouve particulièrement son application dans l’inter-
prétation d’un traité de caractère constitutionnel, tel que la Charte
des Nations Unies, surtout lorsque, comme c’est ici le cas, ses
dispositions sont constitutives d’un régime international bien
défini et peuvent, à ce titre, être présumées comme étant complé-
mentaires les unes des autres.

Il m'est difficile de concevoir que, par une disposition expresse
et singulièrement pressante, les auteurs de la Charte aient pris
le soin d’avertir les Puissances mandataires que la négociation et
la conclusion des accords de tutelle ne pourraient, en raison du
statu quo provisoire garanti par l’article 80, paragraphe premier,
«motiver un retard ou un ajournement » si la portée de cette
disposition se réduisait à l'expression d’une expectative ou tout
au plus d’un vœu ou d’un conseil. Les termes de l’article 80, para-
graphe 2, ne se prêtent pas à cette interprétation.

La tournure négative de la phrase n’est pas un argument en
faveur de l'absence d’obligation : avertir les Puissances manda-
taires que le statu quo prévu au paragraphe précédent ne leur
fournit aucun motif valable pour retarder ou ajourner des accords
qui, comme il sera indiqué plus loin, sont la condition même de
la mise à effet du régime de tutelle, c'est très clairement, selon
moi, leur enjoindre de se prêter, au plus tôt, à des négociations
en vue de la conclusion de tels accords. Ce que l’article 80, para-
graphe 2, a entendu exclure, c’est qu’une Puissance mandataire,
invoquant d’une part la disparition de la Société des Nations,
refuse d’autre part de reconnaître les Nations Unies et d'envisager
de se soumettre à l’unique régime prévu par la Charte, le régime
de tutelle. Ce que cette même disposition a voulu imposer, c’est
que la Puissance mandataire prenne les mesures voulues pour
négocier un accord de tutelle.

Si, comme il a été dit plus haut, il faut s’appliquer à concilier
les textes au lieu de les opposer l’un à l’autre, et s’efforcer de
faire à chacun sa juste part en lui conservant son effet utile dans
l'ensemble du système, on se. trouve conduit aux conclusions
suivantes.

Les rédactions des articles 75, 77 et 79 sont permissives, en
ce sens que la mise sous tutelle est subordonnée à la conclusion
d'accords ultérieurs, et que la Puissance mandataire est libre
d'accepter ou de refuser les termes du projet d'accord. Telle est

63
188 OPINION DISSIDENTE DE M. DE VISSCHER

la part à faire à l'aspect dit « facultatif » de la mise sous tutelle.
On ne peut toutefois concilier ces dispositions permissives avec
l'article 80, paragraphe 2, et avec la volonté certaine des rédac-
teurs de la Charte de substituer le régime de tutelle au régime
des mandats que si l'on admet que, libre de se refuser à souscrire
aux termes particuliers d’un projet d'accord, la Puissance manda-
taire a contracté l'obligation juridique de se prêter à l'ouverture
de négociations et de poursuivre celles-ci de bonne foi en vue
de la conclusion d’un accord.

Qu’une obligation ainsi comprise puisse former l’objet valable
et utile d’un engagement international, c’est ce.que la Cour
permanente de Justice internationale a clairement admis dans
le passage suivant de son avis consultatif du 15 octobre 1931:
«En réalité, il est permis de considérer que l’engagement des
deux Gouvernements, conformément à la résolution du Conseil,
n'est pas seulement d'entamer des négociations, mais encore de les
poursuivre autant que possible, en vue d’arriver à des accords. »
La Cour ajoutait toutefois: «mais l'engagement de négocier
n'implique pas celui de s’entendre....»1. Il est raisonnable de
penser que l’article 80, paragraphe 2, qui, outre «Ja négociation »,
mentionne «la conclusion », n’a pas d’autre signification : l’obli-
gation de se prêter à négocier en vue de conclure.

On ne peut d’ailleurs perdre de vue la valeur psychologique
de l'ouverture de négociations. Alors surtout que la négociation
n’d, en définitive, pour objet, comme c’est le cas ici, que la mise
en application concrète de principes qui forment un régime inter-
national préétabli, cette ouverture est souvent un pas décisif
dans la voie de la conclusion d’un accord.

Le terme « volontairement », qui ne figure à l'article 77 qu’à
propos des territoires de la seule catégorie c), a suscité des diffi-
cultés d'interprétation. Il me paraît impossible que cette spéci-
fication, qui s'oppose si nettement à l'absence de toute mention
semblable pour les territoires des catégories a) et b), ait été faite
sans intention précise et qu'elle ne corresponde pas, dans l’économie
générale du système, à un intérêt bien défini.

Le terme «volontairement » a ici la signification de « spontané-
ment » ; il caractérise l’acte unilatéral de volonté par lequel un État,
libre de toute obligation, décide, de sa propre initiative, de placer
un territoire sous régime de tutelle par la voie indiquée au cha-
pitre XII, celle de la conclusion d'un accord ultérieur. Ce serait
détourner le terme « volontairement » de son sens naturel et le
dépouiller de sa signification dans le contexte que d’y voir l’équi-
valent de par accord, et d’en faire ainsi un synonyme des termes

1 Publications de la Cour permanente de Justice internationale, Série A/B,
fasc. n° 42, p. 116.

64
189 OPINION DISSIDENTE DE M. DE VISSCHER

«en vertu d'accords de tutelle » qui figurent au début de l’article 77,
ou des termes «un accord ultérieur » dans le paragraphe 2 du
même article. L'accord de tutelle est une condition commune aux
trois catégories de territoires énumérées à l’article 77 pour la mise
sous tutelle. Au contraire, la décision volontaire, c’est-à-dire spon-
tanée, d’un État de placer sous tutelle un territoire de la catégorie c)

est une condition propre à cette dernière catégorie. La décision
précède l'accord ; elle ne se confond aucunement avec lui.

Le terme « volontairement », qui retrouve ainsi dans le contexte
sa valeur propre et son effet utile, démontre que c’est seulement à
l'égard des territoires de la catégorie c) que la conclusion d’un
accord de tutelle a été envisagée par la Charte comme étant affran-
chie de toute obligation préexistante même dans l’ordre de la négo-
ciation. La différence des rédactions s'explique parfaitement si
l’on prend en considération les différences qu’offraient, du point
de vue de leur intérêt international et au moment de la rédaction
de la Charte, les territoires énumérés à l’article 77: ceux de la
catégorie a), déjà soumis à un régime international et, au surplus,
parfaitement connus et définis ; ceux de la catégorie b), détachés
d’Etats ennemis par la victoire commune des Puissances alliées.
A des titres divers, les uns et les autres offraient un intérêt inter-
national qui, de prime abord, les désignait comme devant néces-
sairement faire l’objet d’un règlement international. La position
des territoires de la catégorie c) était à cet égard profondément
différente ; liberté complète fut laissée à la décision des Etats
responsables de leur administration pour les placer « volontaire-
ment » sous un régime de tutelle et, par conséquent, pour consentir
ou se refuser à des négociations ayant cet objet.

La Charte a donné naissance à un régime international qui
n'aurait jamais eu qu'une existence purement théorique si les
Puissances mandataires ne s'étaient reconnu aucune obligation de
négocier les accords opérant conversion de leur mandat en tutelle.
C’est d’ailleurs un fait qu’en dehors de cas d’accession à l’indépen-
dance et de celui de la Palestine, toutes les Puissances mandataires
autres que l’Union sud-africaine ont consenti à cette conversion.
L'obligation de se prêter à une négociation en vue de la conclusion
d’un accord représentait le minimum de coopération internationale
sans lequel tout le régime prévu et réglé par la Charte se serait
écroulé. Il faut se souvenir, dans ce même ordre d’idées, que l’inter-
prétation d’un grand acte constitutionnel international comme
la Charte des Nations Unies ne saurait s’inspirer des conceptions
individualistes qui prévalent généralement dans l'interprétation
des traités ordinaires. Il ressort de l’article 76 de la Charte que
«les fins essentielles du régime de tutelle» sont conformes « aux
buts des Nations Unies, énoncés à l’article premier de la présente
Charte ». En reconnaissant son obligation de se prêter à la négocia-

65
igo OPINION DISSIDENTE DE M. DE VISSCHER

tion d’un projet d’accord de tutelle, sans aliéner pour autant sa
liberté d’en accepter ou d’en refuser les termes, une Puissance
mandataire se conforme, dans un domaine particulièrement impor-
tant, aux fins les plus hautes de l'Organisation des Nations Unies.

(Signé) CH. DE VISSCHER.

66


178

SEPARATE OPINION OF JUDGE ELIAS

I have voted, without enthusiasm, for subparagraphs (2) to (16) of the
operative clause, but I consider that subparagraph (1) of the operative
clause is out of place in the present Judgment. It is inappropriate because it
is contradictory to the Judgment already given in 1984, which, from the
standpoint of the Court, is difficult to attempt to amend now. It has no
organic or even symbolic relation to the remaining operative subpara-
graphs. | hesitate to call it a mere concession to expediency, but find it
linguistically colourless and procedurally out of place.

By the Court’s Judgment of 26 November 1984 the question of the
Vandenberg Reservation was definitely left in abeyance, pending any
intervention by El Salvador, Honduras or Costa Rica in the current phase
of the proceedings, on merits and reparation ; since none of the three
countries has sought to intervene, the reservation is of no further rele-
vance.

I cannot accept what appears to me to be the employment by the Court
of Article 53 of the Statute to endow itself with the power to interpret and
revise its own previous Judgment on jurisdiction and admissibility, by an
extended interpretation of Articles 60 and 61 of the Statute. Such a power
could not be exercised even if the non-appearing Respondent itself had
requested it at this stage. It is thus even more remarkable that the Court
should attempt to invoke such a power for the benefit of non-parties to the
present case (like El Salvador, Honduras and Costa Rica).

I do not intend to make general remarks either on the Judgment itself or
on Judge Schwebel’s dissenting opinion because I believe that the reader
himself will read and judge. I would however like to say a few words on two
attacks launched against me personally in two separate paragraphs, 109
and 115 of Judge Schwebel’s dissenting opinion, together with their
accompanying remarks.

As for the reference to the Press Release, I wish to say very briefly as
follows :

By its Order of 4 October 1984 the Court after deliberation, decided not
to hold a hearing on the Declaration of Intervention of El Salvador filed on
15 August 1984 and that the Declaration was inadmissible inasmuch as it

168
179 MILITARY AND PARAMILITARY ACTIVITIES (SEP. OP. ELIAS)

related to the then current phase of the proceedings. These decisions were
taken after consideration by the Court of the Declaration of El Salvador
and of the written observations thereon submitted by Nicaragua and the
United States pursuant to Article 83 of the Rules of Court, the time-limit
for which had been set at a date, 14 September 1984, prior to the opening of
the oral proceedings on the questions of jurisdiction and admissibility. The
opening of those oral proceedings having been fixed for the afternoon of
8 October 1984, this date was made public in advance, after consultations,
in accordance with standard practice, by means of a press communiqué
issued on 27 September 1984, which indicated also that the Court was
seised of a Declaration of Intervention of El Salvador. There is nothing
inherent in the Statute and Rules of Court that would have prevented the
Court, had it so decided on 4 October 1984, from holding a hearing on the
Declaration before or during the oral proceedings on the questions of
jurisdiction and admissibility to open on 8 October 1984, or El Salvador
from submitting during those proceedings its observations with respect to
the subject-matter of the intervention pursuant to Article 86 of the Rules of
Court. Under Article 82 of the Rules of Court, a State which desires to avail
itself of the right of intervention conferred upon it by Article 63 of the
Statute shall file its declaration to that effect as soon as possible and “not
later than the date fixed for the opening of the oral proceedings”. It is thus
evident that only after such a date is announced can other States know
whether or not a declaration is filed within the time-limits prescribed by
the Rules of Court. It is significant that Judge Oda, who is cited by Judge
Schwebel, did vote with the majority of the Court to reject El Salvador’s
Declaration of Intervention.

With regard to the interview referred to by Judge Schwebel, he should
recall that it took place in the Court on 12 December 1984, after repeated
requests by the Associated Press to the First Secretary in charge of infor-
mation matters, to persuade me to grant an interview on the Judgment
which we delivered on 26 November 1984, holding that the Court had
jurisdiction to hear the case brought by Nicaragua. The First Secretary was
present throughout the question and answer interview and demanded from
the interviewer a promise that he would let us see the transcript from the
tape recording which he had made before any publication. Judge Schwe-
bel’s account in his written dissenting opinion was the first that the First
Secretary and I had ever seen of the account narrated in the opinion
together with the comments of outsiders, who are not Members of the
Court, also cited by Judge Schwebel. Apart from the slants given to my
alleged remarks, I confirm that the gist of what I am supposed to have said
is quite correct and I very much regret the use made of it in a Member of the

169
180 MILITARY AND PARAMILITARY ACTIVITIES (SEP. OP. ELIAS)

Court’s dissenting opinion to a Judgment which still confirms that the
United States of America was found wrong by the Court even under a new
President, on all the essential points made by Nicaragua against it.

(Signed) T. O. ELIAS.

170


459

DISSENTING OPINION OF JUDGE BASDEVANT
[Translation] |

I regret that Iam unable to subscribe to the Judgment by which
the Court upholds its jurisdiction in the case against the Republic
of South Africa which Ethiopia and Liberia have referred to it.
In particular I am unable to subscribe to the grounds which the
Court has stated in support of that Judgment.

In their Applications instituting: proceedings, Ethiopia and
Liberia stated, “having regard to Article 80, paragraph 1, of the
United Nations Charter”, that they found ‘the jurisdiction of the
Court on Article 7 of the Mandate for German South West Africa
made at Geneva on December 17, 1920, and on Article 37 of the
Statute of the International Court of Justice”. To these Applications
and to the ensuing Memorials of these two States, the Republic of
South Africa raised Preliminary Objections, and it put forward
various grounds on which it disputed the jurisdiction of the Court.
The Court thus had before it ‘‘a dispute as to whether the Court has
jurisdiction”, in the event of which, Article 36, paragraph 6, of the
Statute provides that “the matter shall be settled by the decision
of the Court’.

In order to settle this dispute, the Court, “whose function is to
decide in accordance with international law such disputes as are
submitted to it”, should have considered the invitation to the
Applicants in Article 32, paragraph 2, of the Rules of Court to
indicate the provisions on which they founded the jurisdiction of
the Court. They have done so. This being so, the Court had in the
first place to consider what had thus been indicated by the Appli-
cants. Without dwelling upon the silence preserved in the reasoning
of the Judgment with regard to the Applicants’ reference to Article
80, paragraph 1, of the Charter, which appears only incidentally
as part of a quotation from the statement of the Belgian delegate
during the discussion of the resolution of 18 April 1946, I would
observe that the method adopted by the Court consists on the
contrary of taking as a point of departure considerations advanced
by the Respondent in support of its denial of jurisdiction.

The ‘dispute as to whether the Court has jurisdiction” in the
present case, a matter which is to be settled by the decision of the
Court in the present Judgment, found its precise expression in the
submissions presented by the Parties. In its final submissions, the
Government of South Africa, for various reasons set forth by it in
its pleadings and oral arguments, submitted that the Court “has no
jurisdiction to hear or adjudicate upon the questions... raised

144
S. W. AFRICA CASES (DISS. OPIN. JUDGE BASDEVANT) 460

in the Applications and Memorials” of the Applicants. The Govern-
ments of Ethiopia and Liberia, for their part, in their final sub-
missions, asked that it might ‘please the Court to dismiss the
Preliminary Objections ... and to adjudge and declare that the
Court has jurisdiction to hear and adjudicate the questions ...
raised in the Applications and Memorials”.

In order to decide whether it has jurisdiction in the present case,
the Court must apply its Statute, Chapter II, which is entitled
“Competence of the Court”, in particular Articles 36 and 37.
Article 36, in its first paragraph, lays down the principle; there
follow, in that Article and in Article 37, certain particular and
complementary provisions. On the basis of what is laid down by
the Statute, the Court need only consider Article 7 of the Mandate,
which has been invoked by the Applicants, if the Statute itself
leads to effect being given to Arcicle 7. This is so in the present
case but, for the moment, I am concerned to point out that the
proper procedure, in the face of the assertion of the Applicants
that they invoke Article 7 of the Mandate and Article 37 of the
Statute, would have been to cor ider them in the opposite order.

The Court however directed its attention in the first place to the
Mandate and to Article 7 thereof. It was led to do this by the form
in which the Respondent presented its Preliminary Objections.

The examination of the First Objection led the Court to state its
views as to the legal character of the “Mandate for German South
West Africa made at Geneva on December 17, 1920”, the Mandate
being thus designated in accordance with the wording of the
Applications. The Court, on the basis of its findings, has stated that
that Mandate was in itself a treaty: it was on that basis that the
Court examined the other questions in issue before it at the present
stage of the proceedings, and it is on that basis that it has reached
its decision as to its jurisdiction to hear and determine the dispute
referred to it.

The Court has done this without reference to the fact that
according to the Applications, paragraph 1, “the subject of the
dispute is the continued existence of the Mandate for South West
Africa”. The Court has done so without explaining whether, in
adjudicating upon the issue of jurisdiction, it intended or did not
intend to prejudge the merits.

I regret that I am unable to accept that the Mandate made by
an act of the Council of the League of Nations of 17 December 1920,
an act performed by the Council in the exercise of powers conferred
upon it by Article 22, paragraph 8, of the Covenant of the League
of Nations, was anything other than an instrument issuing from
the Council, that it was a treaty of which I am unable to see which
were the contracting States. I can indeed see that, prior to the
instrument instituting the Mandate, several agreements were

145
S. W. AFRICA CASES (DISS. OPIN. JUDGE BASDEVANT) 461

reached, declarations of intention were made and are referred to,
in particular the acceptance by the Mandatory of the jurisdiction
of the Permanent Court to hear and determine certain disputes, all
these things were important in their own way, but reference
thereto by the Council of the League of Nations in the instrument
instituting the Mandate, an instrument issuing from the Council,
cannot affect the character of that instrument itself. It is an
instrument issuing from an international authority, an act done in
virtue of powers conferred upon that international authority by
Article 22 of the Covenant, one which lays down the legal rules
binding as between States Members of the League of Nations; that
decision taken on 17 December 1920 by the Council of the League
of Nations might, at the appropriate time, have been regarded as
among the “existing international instruments to which Members
of the United Nations may respectively be parties”, instruments
to which reference is made in Article 80, paragraph 1, of the Charter;
exploration of that course might have been attempted; this is not
the time to do it. I am quite unable to accept that characterization
according to which the Mandate instrument issuing from the
Council of the League of Nations was, on 17 December 1920, a treaty.

Since I do not recognize the Mandate instrument as having the
character of a treaty, it is unnecessary for me to follow the Court
in its examination of the requirement laid down by Article 18 of the
Covenant of the League of Nations concerning the registration of
treaties and of what was done in this connection. Still less is it
necessary for me, as going beyond such concerns, to consider the
differences between Article 18 of the Covenant and Article 102 of
the Charter. ‘

The statement that the Mandate is a treaty is a very important
point in the reasoning of the Judgment. It leads easily to a finding
of the substitution of the International Court of Justice for the
Permanent Court, to the attribution to the International Court, by
the operation of Article 37 of the Statute, of certain powers con-
ferred entirely on the Permanent Court. This leads to a replacement
of the reference in Article 7 of the Mandate to ‘‘another Member of
the League of Nations” by a reference to Members of the United
Nations; moreover this is effected not directly but by means of
interpretation. This, however, is subject to a reservation with
regard to any increase of supervision over the Mandatory which
may be involved by that replacement.

I recognize that to regard the Mandate as a treaty simplifies the
task before the Court. If the Mandate is something other than a
treaty, if it is an act of the Council of the League of Nations,
legally binding on all its Members, the question would still arise
whether Article 37 of the Statute of the Court is applicable to it, on
the ground that the expression “treaty or convention in force” is
to be taken in Article 37 in a broad sense extending to “existing
international instruments to which Members of the United Nations

146
S. W. AFRICA CASES (DISS. OPIN. JUDGE BASDEVANT) 462

may respectively be parties’ in the wording adopted in Article 80
of the Charter.

As I have said, the Court has felt able to rely on what it recognizes
as the treaty character of the Mandate established by the decision
of the Council of the League of Nations of 17 December 1920. I do
not subscribe to this interpretation. I adhere to the character of the
instrument made by the Council of the League of Nations on 17
December 1920 and thus to what existed during the lifetime of the
League of Nations and the Permanent Court of International
Justice. I have not found anything to indicate that at that time the
particular character of the Council’s instrument was disputed.

I therefore confine myself to the provisions of the Mandate and
hence to the contents of Article 7.

Article 7 of the Mandate containing the jurisdictional clause,
which the Applicants rely on, deriving the substitution of the
International Court for the Permanent Court from Article 37 of the
Statute, cannot be used to found the jurisdiction of the new Court
unless certain explanations to this effect are now given. These
explanations are not to be found in the Judgment because it has
understood the Mandate as constituting a treaty in itself as of 1920
and hence during the lifetime of the League of Nations. The ex-
planations which I would have hoped to find i in the Judgment may
be sought in a number of directions.

First of all, one explanation would be to point to the imprecision
of the terminology in the use of the expression “‘treaty or convention
in force”. Ina particular case two States may be agreed upon the use
of that expression in this sense. It could be maintained that such
is the meaning of that expression in Article 37 of the Statute of the
International Court of Justice.

Moreover, if the International Court’s title to jurisdiction is
sought through the application of Article 37 of the Statute to
Article 7 of the Mandate, Article 36 should not be left aside in its
entirety. That Article makes careful provision for the ability of
States to declare that they recognize as compulsory the jurisdiction
of the Court; is not the acceptance of jurisdiction stated by the
Mandatory in Article 7 of the Mandate similar, and is that similarity
not strengthened by the similarity of origin, in 1920, of these two
provisions? But what is then to be concluded from this? Is it that
Article 36, paragraph 5, of the Statute is applicable to Article 7;
is it on the contrary that nothing occurred to transfer to the Inter-
national Court jurisdiction rendered inapplicable by the disappear-
ance of the Permanent Court? These are all questions which in my
view should have been dealt with in the Judgment.

Whatever course might be followed with a view to reaching a
decision on the jurisdiction or lack of jurisdiction of the Court in
the present case, I would have wished the Court to give greater
attention than it has done to an examination of the third objection.

147
S. W. AFRICA CASES (DISS. OPIN. JUDGE BASDEVANT) 463

The Court might even have been able to do this without going into
the legal nature of the Mandate.

In examining the third objection, it would have been desirable
to recall that Judgment No. 2 of the Permanent Court of Inter-
national Justice (Mavrommatis case) held that a State, on the basis
of the jurisdictional clause of a Mandate, had capacity to exercise
judicial protection of its nationals before that Court.

It is something else which is involved in the present case. Here:
the Applicant States rely on their membership of the United
Nations; their participation in United Nations supervision over
the Mandatory and their interést in the sacred trust of civilization
which is the basis of the Mandate institution; and finally, their
right to protect the interests of the populations of the territory
against breaches of its obligations by the Mandatory.

In another case the Court emphasized and set its seal upon the
right of the United Nations to exercise functional protection of its
agents as against a State, by diplomatic means. Should the Court
recognize that a Member of the United Nations has a right to exer-
cise judicial protection for the benefit of the peoples of the mandated
territory ?

This is certainly a new question. Since the Mandate was con-
ferred on South Africa, and thus for almost forty years, no such
claim has been made before the Applications of the present two
States. In addition, considerations of high moral value have been
adduced in favour of such judicial protection. However, such
considerations cannot disguise the fact that if they are at the root
of the Mandate, the best way of satisfying them was sought in the
selection of the Mandatory and in supervision over the Mandatory
in accordance with the provisions of the Mandate on the basis of
Article 22 of the Covenant of the League of Nations.

Is the Court right to recognize that Applicant States Members
of the United Nations are qualified to exercise such judicial pro-
tection, which they seek to do by relying on their participation in
the exercise of supervision by the General Assembly, an organ of
the United Nations of which they are Members? Is there anything to
be gleaned on this point from municipal legal systems or inter-
national law? Must it be found that the availability of judicial
protection is necessary for the effectiveness of the supervision to
which it was the intention of the Mandate that the Mandatory
should be subject? Did the Mandatory, by stating in Article 7 of
che Mandate that it agreed that if any dispute should arise between
it and another Member of the League of Nations, it should be sub-
mitted to the Court, thereby accept such a novel application of
judicial supervision? Is such an interpretation of Article 7 consistent
with the characteristic of compulsory jurisdiction which is so often
referred to, namely that it is based on State consent? Is it possible
to embark on such a course, since subsequent to the replacement of
League of Nations by United Nations organs the number of States

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S. W. AFRICA CASES (DISS. OPIN. JUDGE BASDEVANT) 464

entitled to have recourse to this form of judicial protection sub-
stantially increased, while no special agreement for this purpose to
which the Mandatory was a party can be advanced.

All these points have not been given sufficient attention by the
Court. Moreover, if their examination were to make for acceptance
of such judicial protection on behalf of the peoples of the mandated
territory, then, having regard to the great number and diversity of
the points on which the Applicants call the Mandatory’s conduct
in question, the very novel problem of jurisdiction thus raised could
not be examined except by reference to each of those points. It is
possible that the third objection could be upheld or overruled and
hence a decision taken on the jurisdiction of the Court only after
discussion of the merits of the dispute referred to the Court.

The third objection does not seem to me to have been given
adequate study; it is naturally not for me to enter further into
the details of the study which should have been made of it.

The foregoing considerations prevent me from concurring in the
operative part of the Court’s Judgment.

(Signed) BASDEVANT.

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 OPINION INDIVIDUELLE DE M. LE JUGE AL-KHASAWNEH

[Traduction]

   La Cour n’a pas compétence — Doutes concernant le raisonnement relatif
aux négociations préalables — La Cour reconnaît qu’il y a eu des protestations
— Aux plans bilatéral et multilatéral — Ne visant pas l’interprétation ou
l’application de la convention sur la discrimination à l’égard des femmes — Dif-
férend aux multiples aspects — Il n’est pas réaliste de s’attendre à ce qu’il soit
fait référence à un traité précis dans des négociations diplomatiques — Beau-
coup dépend du contexte — Le contenu du traité est également pertinent — Le
critère essentiel est la pertinence des dispositions de fond — Les allégations de
viol et de violences sexuelles satisfont à ce critère — La violence est une forme
de discrimination — L’observation faite par le comité de surveillance de la mise
en œuvre de la convention a un poids considérable — La jurisprudence de la
Cour favorise une interprétation large — Critère de la plausibilité — Critère du
lien « raisonnable » ou tangible — La négociation préalable est une condition
préalable — Nécessité de faire preuve de souplesse pour ce qui est de la forme
— Les plaintes de la RDC répondent à la qualification de négociation préalable
— Absence d’arbitrage — D’où il découle que les conditions préalables pres-
crites pour la saisine de la Cour ne sont pas remplies.

   1. Bien qu’ayant jugé comme la Cour que celle-ci « n’a pas compétence
pour connaître de la requête déposée par la République démocratique du
Congo le 28 mai 2002 » (arrêt, par. 128), j’ai toujours de sérieux doutes
quant à certains éléments de son raisonnement ayant conduit à conclure
au défaut de compétence fondée sur l’article 29 de la convention sur l’éli-
mination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes.
   2. Il apparaît clairement que les conséquences de cette conclusion vont
au-delà de la présente affaire et concernent non seulement les nombreuses
clauses compromissoires qui
     « en viennent rapidement à remplacer les déclarations d’acceptation de
     la juridiction obligatoire de la Cour au titre du paragraphe 2 de l’ar-
     ticle 36 en tant que mode principal d’attribution de compétence à la
     Cour dans les affaires contentieuses » (Jonathan I. Charney, « Compro-
     missory Clauses and the Jurisdiction of the International Court of Jus-
     tice », American Journal of International Law, vol. 81, p. 855 (1987)),
mais aussi la définition même de ce qui constitue un différend.
   3. Eu égard à cette circonstance et au fait que je trouve ladite conclu-
sion déconcertante, j’estime devoir exposer dans cette brève opinion indi-
viduelle mon point de vue sur la question.
   4. Au paragraphe 91 de l’arrêt, la Cour prend note de ce que :

     « la RDC a formulé de nombreuses protestations contre les agisse-

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    ments du Rwanda prétendument contraires au droit international
    relatif aux droits de l’homme, tant au plan bilatéral, à travers des
    contacts directs avec le Rwanda, qu’au plan multilatéral dans le
    cadre d’organes internationaux ».
Cependant, elle conclut ensuite que :
       « Quelle que puisse être la qualification juridique de telles protes-
    tations au regard de l’exigence de l’existence d’un différend entre
    la RDC et le Rwanda aux fins de l’article 29 de la convention, cet
    article requiert également qu’un tel différend fasse l’objet de négo-
    ciations. Les éléments de preuve présentés à la Cour n’ont pas per-
    mis d’établir à sa satisfaction que la RDC ait en fait cherché à enta-
    mer des négociations relatives à l’interprétation ou l’application de
    la convention. » (Arrêt, par. 91.)
  5. Au paragraphe 79 de son ordonnance en indication de mesures
conservatoires du 10 juillet 2002, la Cour avait déjà eu l’occasion de rai-
sonner comme suit :
       « Considérant qu’à ce stade de la procédure le Congo n’apporte
    pas la preuve que ses tentatives en vue d’entamer des négociations
    ou d’engager une procédure d’arbitrage avec le Rwanda ... visaient
    l’application de l’article 29 de la convention sur la discrimination à
    l’égard des femmes ; considérant que le Congo n’a pas précisé davan-
    tage quels seraient les droits protégés par cette convention qui
    auraient été méconnus par le Rwanda et qui devraient faire l’objet
    de mesures conservatoires ; que dès lors les conditions préalables à la
    saisine de la Cour fixées par l’article 29 de la convention ne semblent
    pas remplies prima facie. » (Activités armées sur le territoire du
    Congo (nouvelle requête : 2002) (République démocratique du Congo
    c. Rwanda), mesures conservatoires, ordonnance du 10 juillet 2002,
    p. 247, par. 79.)
   6. Autrement dit, la Cour a reconnu que la RDC avait tenté d’entamer
des négociations ou d’engager une procédure d’arbitrage mais n’a pas
considéré comme établi à sa satisfaction qu’il s’agissait de négociations
« relatives à l’interprétation ou l’application de la convention » (arrêt,
par. 91).
   7. Le monde entier sait que le différend entre les deux Etats voisins ne
se limitait pas à l’application ou à l’interprétation de la convention sur la
discrimination à l’égard des femmes mais embrassait un vaste domaine
aux multiples aspects, où, néanmoins, les allégations de graves atteintes
aux droits de l’homme étaient partout présentes. Dans une telle situation,
les négociations diplomatiques, notamment lorsqu’il s’agit de « diploma-
tie par conférences » (Sud-Ouest africain (Ethiopie c. Afrique du Sud ;
Libéria c. Afrique du Sud), exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil
1962, p. 346), doivent-elles obligatoirement détailler les plaintes traité par
traité ? J’estime qu’une telle exigence serait peu réaliste, comme en
conviendra quiconque ayant une connaissance raisonnable des négocia-

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tions diplomatiques. Beaucoup dépend du contexte. Les plaintes sou-
mises au Conseil de sécurité ne sont généralement pas comparti-
mentées traité par traité ou disposition par disposition. Beaucoup dépend
en outre du contenu des conventions en cause. Dans un traité de
délimitation maritime, par exemple, la matière même incitera, ou même
obligera, par sa technicité, à se référer de façon très précise à des disposi-
tions particulières. Il n’en sera sans doute pas de même dans le cas
d’allégation de violations des droits de l’homme, où il pourra suffire de
citer les atteintes aux droits de l’homme en termes généraux.
   Le point crucial à prendre en considération est que, sur le fond, la per-
tinence de la convention sur la discrimination à l’égard des femmes paraît
évidente, eu égard aux multiples faits de viol et de violence sexuelle qui
auraient été commis à l’encontre de milliers de femmes et de jeunes filles
congolaises, sous les formes les plus horribles qu’on puisse imaginer. Le
comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes avait
déclaré à ce propos :
       « Observations générales
       6. L’article premier de la convention définit la discrimination à
    l’égard des femmes. Cette définition inclut la violence fondée sur le
    sexe, c’est-à-dire la violence exercée contre une femme parce qu’elle
    est une femme ou qui touche spécialement la femme. Elle englobe les
    actes qui infligent des tourments ou des souffrances d’ordre phy-
    sique, mental ou sexuel, la menace de tels actes, la contrainte ou
    autres privations de liberté. La violence fondée sur le sexe peut violer
    des dispositions particulières de la convention, même si ces disposi-
    tions ne mentionnent pas expressément la violence. » (Recommanda-
    tions générales, no 19, onzième session, 1992.)
   Le comité poursuivait en déclarant que la violence fondée sur le sexe,
qui compromet ou rend nulle la jouissance des droits individuels et des
libertés fondamentales, constitue une discrimination au sens de l’article
premier de la convention, et citait plus particulièrement dans ce contexte
« le droit à l’égalité de protection qu’assurent les normes humanitaires en
temps de conflit armé national ou international » (ibid.).
   8. Certes, le langage sans équivoque dans lequel s’est ainsi exprimé
l’organe des droits de l’homme chargé du suivi de la mise en œuvre de la
convention ne suffit pas en soi à trancher la question et ne dispense pas
les juges du devoir d’interpréter les dispositions de cet instrument pour en
apprécier la pertinence au fond s’agissant de plaintes faisant état de vio-
lations des droits de la personne commises à l’encontre des femmes.
Néanmoins, le poids de cette observation du comité est considérable.
   9. Plus important est le fait que la jurisprudence de la Cour elle-même
concernant l’interprétation des clauses compromissoires est très dévelop-
pée et favorise une interprétation large de ces dispositions. On peut affir-
mer sans risque que lorsque le demandeur montre par des arguments
« plausibles » ou « raisonnables » que des dispositions de fond du traité
contenant la clause compromissoire ont été violées, la Cour ne lui impose

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pas de surcroît la charge d’établir que le différend a trait à l’application
ou à l’interprétation du traité. Ce critère de plausibilité a été décrit dans
l’affaire Ambatielos de 1953 en ces termes :
       « [S]’il apparaît que [la partie] avance une interprétation défen-
    dable du traité, c’est-à-dire une interprétation qui puisse se soutenir,
    qu’elle l’emporte finalement ou pas, il existe des motifs raisonnables
    pour conclure que sa réclamation est fondée sur le traité. » (Amba-
    tielos (Grèce c. Royaume-Uni), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1953,
    p. 18.)
   10. D’ailleurs, l’avis est souvent émis que la jurisprudence de la Cour
révèle une disposition constante, de sa part, à accepter de se prononcer
sur une matière ayant simplement un lien raisonnable ou tangible avec le
traité contenant la clause compromissoire. Il me suffira, pour les besoins
de cette brève opinion, de citer l’affaire récente des Plates-formes pétro-
lières, dans laquelle la Cour s’est prononcée sur l’ensemble du droit rela-
tif à l’emploi de la force découlant de la Charte des Nations Unies et du
droit international coutumier dans le contexte de l’interprétation ou de
l’application de la clause compromissoire (Plates-formes pétrolières
(République islamique d’Iran c. Etats-Unis d’Amérique), arrêt, C.I.J.
Recueil 2003 ; art. X, par. 1, du traité de 1955 et exception à cette disposi-
tion, art. XX, par. 1 d) 1).
   11. Dans la présente affaire, l’objet du différend, à savoir les alléga-
tions de violences généralisées à l’encontre des femmes, a un rapport
direct avec les dispositions de fond du traité.
   12. J’ai indiqué plus haut (par. 7) qu’en matière de négociations diplo-
matiques exiger que celles-ci visent un traité particulier ou des disposi-
tions particulières d’un traité n’est pas réaliste, et je dirais même, en me
référant à la jurisprudence de la Cour, que cela n’est pas nécessaire, à
condition bien entendu qu’il existe un lien entre les dispositions de fond
du traité en cause et le différend. On se souviendra que dans l’affaire
Nicaragua les Etats-Unis avaient argué d’une telle exigence à propos de
la condition des négociations préalables, en déclarant :
       « Puisque ... le Nicaragua n’a jamais seulement soulevé, dans ses
    entretiens avec les Etats-Unis, la question de l’application du traité
    aux allégations de fait ou de droit contenues dans sa requête, ni de
    l’interprétation dudit traité et à cet égard, il n’a pas satisfait aux
    conditions stipulées dans le traité même pour faire jouer la clause
    compromissoire. » (Activités militaires et paramilitaires au Nicara-
    gua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d’Amérique), com-
    pétence et recevabilité, arrêt, C.I.J. Recueil 1984, p. 427-428.)
La Cour a écarté cette objection, en déclarant :
       « De l’avis de la Cour, parce qu’un Etat ne s’est pas expressément
    référé, dans des négociations avec un autre Etat, à un traité particu-
    lier qui aurait été violé par la conduite de celui-ci, il n’en découle pas
    nécessairement que le premier ne serait pas admis à invoquer la

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    clause compromissoire dudit traité. Les Etats-Unis savaient avant
    l’introduction de la présente instance que le Nicaragua affirmait que
    leur comportement constituait une violation de leurs obligations
    internationales ; ils savent maintenant qu’il leur est reproché d’avoir
    violé des articles précis du traité de 1956. » (C.I.J. Recueil 1984,
    p. 427-428.)
   13. En conclusion, si, pour déterminer les limites du consentement à se
soumettre à la juridiction de la Cour, il est nécessaire de s’assurer que la
condition préalable des négociations préalables est satisfaite, la manière
dont ces négociations se déroulent est, en dernière analyse, une question
de forme et il n’existe pas d’exigence générale selon laquelle l’objet des
négociations devrait être détaillé point par point. Il n’est pas non plus
nécessaire qu’elles fassent expressément référence à un traité particulier.
L’élément décisif semble être la pertinence des dispositions de fond du
traité en cause au regard de l’objet du différend. Le fait que la RDC ait
tenté d’engager des négociations au plan bilatéral ou multilatéral avec le
Rwanda au sujet des violations des droits de l’homme à l’encontre des
femmes qu’elle alléguait devrait suffire à satisfaire à la condition des
négociations diplomatiques préalables énoncée à l’article 29 de la conven-
tion sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des
femmes. La plainte dont la RDC a saisi le 24 février 1999 la Commission
africaine des droits de l’homme et des peuples ainsi que les plaintes fai-
sant état d’atteintes aux droits de l’homme qu’elle a adressées au Conseil
de sécurité satisfont, aux fins de l’article 29, à l’exigence d’une tentative
de négociations préalables.
   14. Etant parvenu à cette conclusion, je rappellerai néanmoins qu’outre
la condition de négociations préalables, l’article 29 de la convention sur
la discrimination à l’égard des femmes pose d’autres conditions préa-
lables, à savoir l’engagement d’une procédure d’arbitrage et le délai de
six mois devant s’écouler avant que la Cour ne soit saisie. En ce qui
concerne l’arbitrage, et nonobstant le langage ambigu du paragraphe 79
de l’ordonnance de 2002, où il était question des « tentatives [de la RDC]
en vue d’entamer des négociations ou d’engager une procédure d’arbi-
trage avec le Rwanda », je n’ai trouvé aucun élément me permettant de
conclure « que la RDC aurait proposé au Rwanda l’organisation d’une
procédure d’arbitrage et que ce dernier Etat n’aurait pas donné suite à
cette proposition » (arrêt, par. 92). C’est sur ce fondement que je me suis
associé à la décision par laquelle la Cour s’est déclarée incompétente.

                                         (Signé) Awn AL-KHASAWNEH.

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