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OPINION INDIVIDUELLE DE
SIR HERSCH LAUTERPACHT
[Traduction] |

En son ordonnance la Cour décide d'exercer sa compétence au
sujet de la demande du Gouvernement suisse, présentée en appli-
cation de l’article 41 du Statut de la Cour, afin d'indication de
mesures conservatoires en vue de sauvegarder les droits de ce
Gouvernement. Agissant en vertu de l’article 41 du Statut, la
Cour a décidé que, dans les circonstances actuelles, il n’y a pas
lieu d'indiquer les mesures conservatoires demandées par le Gou-
vernement suisse. On doit en déduire qu'elle a laissé ouverte la
possibilité d'indiquer de telles mesures, au cas où le Gouvernement
suisse renouvellerait dans l'avenir sa demande si les circonstances
le rendaient nécessaire — par exemple si la procédure actuellement
pendante devant la Cour suprême des États-Unis d'Amérique
devait se terminer d’une façon permettant au Gouvernement des
États-Unis d'Amérique d'agir en prenant les mesures qui font
l’objet de la demande suisse. Selon moi — aussi longtemps que le
Gouvernement des Etats-Unis d’Amérique continue a décider que
l’objet de la demande du Gouvernement suisse touche une question
qui reléve essentiellement de la compétence nationale des Etats-
Unis d'Amérique —, la Cour ne peut exercer sa compétence au
sujet des mesures conservatoires, ni agir en application de l’article 41
du Statut, soit en accueillant, soit en déclinant la demande.

Dans sa déclaration d'acceptation de la compétence de la Cour
en date du 4 avril 1946, le Gouvernement des États-Unis d’Amé-
rique a écarté de cette acceptation les « différends relatifs à des
questions relevant essentiellement de la compétence nationale des
États-Unis d'Amérique, telle qu’elle est fixée par les Etats-Unis
d'Amérique ». Dans sa demande en indication de mesures conser-
vatoires présentée le 3 octobre 1957, le Gouvernement suisse, visant
sa requête du 1‘ octobre 1957, prie la Cour d'indiquer notamment
que «le Gouvernement des États-Unis d'Amérique est invité à ne
pas procéder à la vente des actions de la General Aniline and Film
Corporation … tant que la procédure relative à ce différend est
pendante ». Le 11 octobre 1957, le Gouvernement des Etats-Unis
d'Amérique a déposé, conformément à l'article 62, paragraphe I,
du Règlement, une exception préliminaire dans laquelle il a fait
savoir à la Cour qu'il avait décidé que la vente ou la disposition
des actions de la société en question relevait essentiellement de sa
compétence nationale.

Invoquant l'exception préliminaire ainsi déposée, le Gouver-
nement des États-Unis affirme que l'exception préliminaire enlève
toute base à l'exercice par la Cour de sa compétence prima facze

16
INTERHANDEL (OP. INDIV. SIR HERSCH LAUTERPACHT)  II8

sur le fond du différend, et que la Cour, par conséquent, n’a pas
le pouvoir d'exercer sa compétence aux termes de l’article 41 du
Statut. Cette proposition me paraît bien fondée. A mon sens, eu
égard à la décision prise par le Gouvernement des États- Unis
d'Amérique aux termes de sa déclaration d'acceptation, la Cour
n’est pas douée d’un pouvoir de ce genre.

En décidant si elle est compétente pour exercer sa juridiction
en vertu d’une demande présentée en application de l'article 41
du Statut, la Cour n’a pas à vérifier — soit proprio motu, soit en
réponse à une exception préliminaire — si elle est compétente pour
connaître du fond du différend. A plusieurs reprises la Cour a
déclaré qu'une ordonnance indiquant ou refusant d'indiquer des
mesures conservatoires est indépendante de l'affirmation de sa
compétence au fond et qu’elle ne préjuge pas la question de la
compétence de la Cour sur le fond (Affaire concernant la réforme
agraire polonaise et la minorité allemande, Série A/B, n° 58, p. 178;
affaire de l’Anglo-Iranian Oil Co., C. I. J. Recueil 1057, p. 193).
Toute règle contraire ne serait pas conforme à la nature d’une
demande de mesures conservatoires et au facteur d'urgence inhérent
à la procédure en vertu de l’article 41 du Statut. Toutefois, c'est
une chose de dire que les mesures prises par la Cour en vertu de
l’article 41 du Statut ne préjugent en rien la question de sa com-
pétence au fond et que la Cour n’a pas, au stade actuel, à s'assurer
qu'elle a compétence sur le fond ou que sa compétence est probable;
et c’est une autre chose que d'affirmer que la Cour peut agir en
vertu de l’article 41, sans tenir compte des possibilités de sa com-
pétence au fond, et que cette dernière question ne se pose aucune-
ment à propos d’une demande en indication de mesures conser-
vatoires. Les gouvernements parties au Statut, ou qui ont pris,
sous une forme ou sous une autre, des engagements se rapportant
à la compétence obligatoire de la Cour, ont le droit d’escompter
que celle-ci n’agira pas en vertu de l’article 41 lorsque l’absence
de compétence au fond est manifeste. Il convient de ne pas décou-
rager les gouvernements d'accepter ou de continuer d'accepter les
obligations du règlement judiciaire, en raison de la crainte justifiée
qu’en les acceptant ils risqueraient de s’exposer à la gêne, aux
vexations et aux pertes pouvant résulter de mesures conservatoires
dans le cas où il n'existe aucune possibilité raisonnable de compé-
tence au fond vérifiée par la Cour prima facie. Par conséquent, la
Cour ne peut, à propos d’une demande en indication de mesures
conservatoires, négliger complètement la question de sa compétence
au fond. Le principe exact qui se dégage de ces considérations
apparemment contradictoires et qui a été adopté uniformément
par la pratique arbitrale et judiciaire internationale est le suivant:
La Cour peut légitimement agir en application de l’article 41,
pourvu qu'il existe un instrument, tel qu’une déclaration d’accep-
tation de la disposition facultative, émanant des Parties au dif-
férend, conférant à la Cour compétence prima facie et ne contenant

17
INTERHANDEL (OP. INDIV. SIR HERSCH LAUTERPACHT)  II9

aucune réserve excluant manifestement cette compétence. Ces
conditions n'existent pas dans l'affaire actuellement soumise à
la Cour.

Tant que la réserve péremptoire dont est assortie la déclaration
d'acceptation du Gouvernement des États-Unis d'Amérique, et qui
est formellement invoquée en l’espèce par ce Gouvernement, n’aura
pas été déclarée nulle au cours d’une procédure appropriée devant
la Cour, on doit considérer qu’elle exclut la compétence de la Cour
au fond en ce qui concerne la réclamation du Gouvernement suisse
tendant à restitution des biens de la Société en question — récla-
mation qui se rapporte directement à la demande en indication
de mesures conservatoires relatives à la vente et à la disposition
des actions de cette Société. Si la Cour décide par la suite que
cette réserve est valable, cela mettra automatiquement fin à sa
compétence en matière de vente des actions. Par contre, si, le
moment venu, la Cour proclame la nullité de ladite réserve, cette
nullité peut fort bien entraîner celle de la déclaration d'acceptation
dans son ensemble, et exclure ainsi complètement la compétence
de la Cour. Sans vouloir préjuger une éventuelle décision de la
Cour sur ces questions, il me semble que, dans l’un et l’autre cas,
la Cour est sans compétence pour connaître de la requête, en tant
qu’elle vise la vente et la disposition des actions. Je considère que
la troisième hypothèse — à savoir, que la Cour déclare la réserve
nulle, tout en retenant néanmoins la validité de la déclaration
d'acceptation dans son ensemble — est assez improbable pour
qu’on puisse l’exclure en tant qu’élément d’affirmation prima facie
de la possibilité de la compétence de la Cour sur le fond. Au surplus,
indépendamment de toute future décision de la Cour sur la question
de la validité de la réserve en cause, cette derniére doit porter effet
pleinement et sans restriction, tant qu’elle demeure l'expression
valable de la volonté du Gouvernement des États-Unis. Contraire-
ment à ce qui s’est passé dans d’autres affaires similaires, il n’est
pas question en l'espèce d'incertitude ou de contestation sur le
point de savoir si l’objet du différend est couvert par la réserve.
Cette réserve doit être considérée comme englobant tous les aspects
de la procédure de la Cour aux termes de son Statut. La Cour n’est
juridiquement en mesure d’exercer sa compétence à à tous les stades
de la procédure — que ce soit pour accéder à la demande en indi-
cation de mesures conservatoires ou pour la rejeter — que confor-
mément aux termes de la déclaration d'acceptation. En matière
de compétence, il ne saurait y avoir d’autre fondement juridique
à son action en application du Statut.

On pourrait faire observer que, puisque le Gouvernement des
États-Unis d'Amérique n’a invoqué ce que l’on peut appeler la
«réserve automatique» qu'en ce qui concerne la vente ou la
disposition des actions, rien n'empêche la Cour d’agir en application
de l’article 41 en ce qui concerne les autres aspects de la demande
du Gouvernement suisse. Il se peut qu’il en soit ainsi. Toutefois,

18
INTERHANDEL (OP. INDIV. SIR HERSCH LAUTERPACHT) 120

la demande suisse en indication de mesures conservatoires vise
principalement la question de la vente et de la disposition des
actions. La présente ordonnance de la Cour concerne exclusivement
cet aspect de la demande, comme étant le seul qui satisfasse aux
prescriptions de Varticle 61, paragraphe 1, du Réglement. Dans
son ordonnance, la Cour se déclare compétente à l'égard de la
demande ainsi définie. Elle refuse d’y accéder. Ainsi que je l'ai
déjà souligné, on doit clairement en déduire qu’elle admet la
possibilité d’une réponse affirmative si les circonstances venaient
à changer. Sur ces deux plans, l'ordonnance est, à mon avis,
contraire à une condition décisive sous laquelle la juridiction de la
Cour a été acceptée. A mon avis, la Cour n’a pas, en la présente
espèce, à dire s’il y a lieu ou s’il n’y a pas lieu d'indiquer des mesures
conservatoires aux termes de l’article 41. La Cour doit dire qu’elle
est sans compétence pour connaître de la demande.

Tels sont les motifs pour lesquels, tout en étant d'accord avec
le dispositif de l'ordonnance, je ne puis par ailleurs m’y rallier.

*
* *

Je me suis abstenu de mentionner ou de développer la raison
supplémentaire, et non moins concluante, pour laquelle j'estime
que la Cour est sans compétence pour connaître de la demande
en indication de mesures conservatoires déposée par le Gouver-
nement suisse. Dans mon opinion individuelle en l'affaire relative
à Certains Emprunts norvégiens (C. I. J. Recueil 1957, pp. 43-66),
je suis parvenu à la conclusion qu’une réserve telle que celle qui
se présente à la Cour en l'espèce est nulle et que sa nullité entraîne
la nullité de la déclaration d’acceptation dans son ensemble. S'il
en est ainsi, le Gouvernement des États-Unis ne saurait valablement
paraître comme demandeur ou défendeur en vertu de cette décla-
ration d'acceptation — bien qu’il puisse, à l'égard de toute demande
formulée contre lui sur la base de sa déclaration d'acceptation,
se soumettre à la compétence de la Cour sur une autre base. Je
me suis toutefois abstenu de prendre ce point de vue comme base
de la présente opinion, considérant que la question de la validité
de ladite réserve des États-Unis d'Amérique n’est pas actuellement
soumise à la Cour et qu’elle peut, avec l’éventuelle participation
d’autres signataires de la disposition facultative intervenant en
vertu de l’article 63 du Statut, faire l’objet d’une décision de la
Cour à un stade ultérieur de la procédure.

(Signé) HERSCH LAUTERPACHT.

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                                                                                335

            DÉCLARATION DE M. LE JUGE GEVORGIAN

[Traduction]

   Le présent avis consultatif apporte une contribution importante au droit de la
décolonisation et à la mission consultative de la Cour — L’inutile déclaration de
responsabilité faite au paragraphe 177 brouille la distinction entre la compétence
consultative et la compétence contentieuse de la Cour.

   1. Selon moi, le présent avis apporte une contribution importante
tant au droit de la décolonisation qu’à la mission consultative de la Cour.
Comme je souscris au raisonnement de la Cour, j’ai voté en faveur de
ses conclusions tant sur la compétence que sur la recevabilité, et en faveur
de ses réponses aux questions qui lui ont été soumises par l’Assemblée
générale. Toutefois, je tiens à faire part de mon désaccord avec la décla-
ration de responsabilité formulée par la Cour au paragraphe 177 de
son avis. Dans la présente déclaration, j’exposerai les raisons de mon
désaccord.
   2. Pour examiner cette question, il est important de rappeler la distinc-
tion qu’il convient de faire entre la compétence contentieuse et la compé-
tence consultative de la Cour. Cette distinction, déjà établie par la CPJI
dans l’avis consultatif sur la Carélie orientale, a été formulée comme suit
dans l’avis consultatif sur le Sahara occidental :
          « [L]e défaut de consentement d’un Etat intéressé peut, dans cer-
       taines circonstances, rendre le prononcé d’un avis consultatif incom-
       patible avec le caractère judiciaire de la Cour. Tel serait le cas si les
       faits montraient qu’accepter de répondre aurait pour eﬀet de tourner
       le principe selon lequel un Etat n’est pas tenu de soumettre un diﬀé-
       rend au règlement judiciaire s’il n’est pas consentant. Si une telle
       situation devait se produire, le pouvoir discrétionnaire que la Cour
       tient de l’article 65, paragraphe 1, du Statut fournirait des moyens
       juridiques suﬃsants pour assurer le respect du principe fondamental
       du consentement à la juridiction. » 1
   3. En l’espèce, on demande à la Cour de décider si le processus de
décolonisation de Maurice « a été validement mené à bien » (première
question posée par l’Assemblée générale). Dans la négative, on demande
à la Cour de déterminer les conséquences juridiques du « maintien de l’ar-
chipel des Chagos sous l’administration » du Royaume-Uni (la seconde
question). A mon avis, cette demande, plus que toute autre, se situe à la
frontière entre, d’une part, la prestation d’une assistance juridique à l’As-
semblée générale dans le cadre de la décolonisation (ce qui correspond

   1 Sahara occidental, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1975, p. 25, par. 33. Voir également
Statut de la Carélie orientale, avis consultatif, 1923, C.P.J.I. série B no 5, p. 27-28.

                                                                                244

                 séparation des chagos (décl. gevorgian)                          336

tout à fait à la mission consultative de la Cour) et, d’autre part, le règle-
ment d’un diﬀérend bilatéral par voie contentieuse sans le consentement
requis des Parties. On ne peut nier que la demande concerne une situation
dans laquelle deux Etats revendiquent la souveraineté sur un territoire ; en
eﬀet, Maurice a tenté à plusieurs reprises de porter l’aﬀaire des Chagos à
l’attention de la Cour, mais le Royaume-Uni n’a pas consenti à la compé-
tence de la Cour, une décision qu’il lui était loisible de prendre en vertu
de l’article 36 du Statut.
   4. Dans ces conditions, le rôle dévolu à la Cour dans le présent avis se
limite à examiner la légalité du processus de décolonisation de Maurice
(et à exposer toutes les conséquences juridiques qui en découlent) sans
traiter des aspects bilatéraux du diﬀérend en suspens. A cette ﬁn, la Cour
doit s’appuyer sur le droit de la décolonisation tel qu’il a été élaboré par
la Charte des Nations Unies et les résolutions et pratiques ultérieures,
sans se prononcer sur la responsabilité de l’Etat.
   5. Dans l’ensemble, l’avis de la Cour aborde correctement ces ques-
tions d’une manière que je trouve convaincante. En particulier, je souscris
au raisonnement exposé au paragraphe 136, où la Cour souligne à juste
titre ce qui suit :
        « [L]’Assemblée générale demande à la Cour de se pencher sur cer-
     tains événements intervenus entre 1965 et 1968 qui s’inscrivent dans
     le cadre du processus de décolonisation de Maurice en tant que terri-
     toire non autonome. Elle n’a pas soumis à la Cour un quelconque
     diﬀérend bilatéral de souveraineté qui opposerait le Royaume-Uni à
     Maurice. »
Toutefois, au paragraphe 177, la Cour va plus loin et déclare que « le
maintien de l’administration de l’archipel des Chagos par le Royaume-Uni
constitue un fait illicite qui engage la responsabilité internationale de cet
Etat ». Sans être en désaccord sur le fond avec cette conclusion, j’estime
qu’une telle déclaration franchit la mince ligne qui sépare la compétence
consultative de la compétence contentieuse de la Cour.
   6. On pourrait faire valoir que la Cour a déjà rendu des décisions simi-
laires dans ses avis consultatifs sur la Namibie et dans l’aﬀaire du Mur.
Toutefois, les faits étaient diﬀérents dans ces deux aﬀaires. Dans la pre-
mière, le Conseil de sécurité des Nations Unies avait déjà déclaré, dans sa
résolution 276 (1970), que « la présence continue des autorités sud-
africaines en Namibie [était] illégale et qu’en conséquence toutes les
mesures prises par le Gouvernement sud-africain au nom de la Namibie
ou en ce qui la concerne, après la cessation du Mandat, [étaient] illégales
et invalides » 2. On ne trouve aucune conclusion semblable en l’espèce. De

   2 Résolution 276 (1970) du 30 janvier, par. 2 (voir également Conséquences juri-

diques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest
africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif,
C.I.J. Recueil 1971, p. 58, point 1 du dispositif).

                                                                                245

                   séparation des chagos (décl. gevorgian)                               337

même, dans l’aﬀaire du Mur, la Cour a pu s’appuyer sur la décision du
Conseil de sécurité des Nations Unies selon laquelle l’occupation du ter-
ritoire palestinien était illégale, notamment dans sa résolution 242 (1967) 3.
   7. Il s’ensuit non seulement que la déclaration de responsabilité sus-
mentionnée est inutile —on ne la retrouve pas dans le dispositif, et avec
raison —, mais aussi qu’elle ne trouve pas appui dans la jurisprudence de
la Cour. La présente conclusion est sans préjudice de mon accord avec la
réponse que la Cour a donnée à la seconde question et qui est reprise dans
le dispositif.

                                                        (Signé) Kirill Gevorgian.

   3 Résolution 242 (1967) du 22 novembre, par. 1 (voir également avis consultatif sur
les Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé,
C.I.J. Recueil 2004 (I), p. 201, point 3) A) du dispositif). La résolution a été mentionnée
non seulement dans l’avis de la Cour (ibid., p. 166, par. 74, et p. 201, par. 162), mais aussi
dans le préambule de la résolution A/RES/ES-10/14, qui demandait un avis consultatif à
la Cour (adoptée par l’Assemblée générale le 8 décembre 2003 lors de sa dixième session
extraordinaire d’urgence).

                                                                                246


PLATEAU CONTINENTAL (DÉCL. BENGZON) 56

1945 et 1958 et que la pratique des Etats antérieure à 1958 ne fournissait
aucune définition, ni de certains éléments essentiels ni du régime juri-
dique applicable à l'Etat riverain en ce qui concerne le plateau continental,
on doit, semble-t-il, en tirer la conclusion que le principe de l’équidis-
tance n'était pas inhérent à la notion de plateau continental.

M. BENGZON, juge,"fait la déclaration suivante:

Je regrette de ne pouvoir souscrire aux conclusions principales émises
par la majorité de la Cour. Je suis d'accord avec ceux de mes collègues qui
soutiennent que l’article 6 de la Convention de Genève constitue le
droit international applicable et qu'entre les Parties la règle de délimi-
tation est l'équidistance, cette règle pouvant même être déduite des
principes généraux de droit.

M. BUSTAMANTE Y Rivero, Président, MM. Jessup, PADILLA NERVO et
AMMOUN, juges, joignent à l'arrêt les exposés de leur opinion individuelle.

M. KoreTsky, Vice-Président, MM. TANAKA, MORELLI, LACHS, juges,
et M. SORENSEN, juge ad hoc, joignent à l’arrêt les exposés de leur opinion
dissidente.

(Paraphé) J. L. B.-R.
(Paraphé) 8. A.

57


                                                                         543

             DECLARATION OF JUDGE BENNOUNA

[Translation]

   I have voted in favour of the operative part of the Judgment and, sub-
ject to the limits expressed therein, I am of the opinion that the Court has
jurisdiction to entertain Croatia’s Application on the merits. However, I
do not agree with all of the reasoning on which the Court bases its deci-
sion upholding its jurisdiction ratione personae in this case. This is par-
ticularly true of the whole part of the Judgment which draws on the
jurisprudence initiated by the Permanent Court of International Justice
in the Mavrommatis Palestine Concessions (Judgment No. 2, 1924,
P.C.I.J., Series A, No. 2, p. 34) case in order to establish the standing of
a State to take part in proceedings under Article 35, paragraph 1, of the
Statute (i.e., paragraphs 81 to 92 of the Judgment).
   Indeed, having recalled that as a general rule its jurisdiction must be
assessed at the time when the proceedings are instituted (Judgment,
para. 79), the critical date thus being 2 July 1999, the Court emphasizes
nonetheless that, like its predecessor, it has
    “shown realism and flexibility in certain situations in which the con-
    ditions governing the Court’s jurisdiction were not fully satisfied
    when proceedings were initiated but were subsequently satisfied,
    before the Court ruled on its jurisdiction” (ibid., para. 81).

   And yet the Court has chosen to take account of the findings which it
made in its Judgments of 2004 in the Legality of Use of Force cases,
namely that the FRY was not a Member of the United Nations, nor a
party to the Statute, between the break-up of the SFRY in 1992 and its
admission to the United Nations on 1 November 2000. It thus follows
from this, in the present case, that the Court did not have jurisdiction on
the date of the filing of the Application by Croatia — 2 July 1999 — but
that it could have jurisdiction if the missing condition, that is, the status
of the FRY as a party to the Statute, were to be fulfilled before it had
ruled on its jurisdiction. Indeed, the whole logic of the jurisprudence of
the Mavrommatis case is built upon the possibility available to the Appli-
cant, after the Application has been filed, of filing it again before a final
decision on jurisdiction has been made. Thus, from the perspective of the
sound administration of justice, the Court would be entitled to disregard
the initial defect which affected its jurisdiction. That is the logic under-
lying the reasoning of the Court but it needs to be pursued to its conclu-
sion, for otherwise it remains a shaky and unconvincing argument. One
can hardly decide not to pursue the argument thus chosen through to its
conclusion in order to skirt certain obstacles and avoid difficulties, know-

                                                                         135

        APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DECL. BENNOUNA)            544

ing that the Court’s so-called cautious approach may well prove incom-
patible with legal precision.
   I fear that the Court may have manoeuvred itself into a dead end by
refusing to draw all the consequences from the legal construct inspired by
the jurisprudence of the Mavrommatis case. It contents itself with finding
that Serbia became a Member of the United Nations again, and a party
to the Statute, as from 1 November 2000, and that it thenceforth had the
standing to take part in proceedings before the Court.
   However, in the present case, the question remains of what account is
to be taken of the notification by the FRY, once it had become a Mem-
ber of the United Nations on 1 November, of its accession to the Geno-
cide Convention accompanied by a reservation to Article IX on the
ratione materiae jurisdiction of the Court (accession dated 6 March 2001,
effective from 10 June of the same year).
   Can the Court base itself on the jurisprudence of the Mavrommatis
case and find that it has jurisdiction without giving any consideration to
the impact of that accession accompanied by a reservation? Can it be sat-
isfied with the finding that the missing condition, under Article 35, para-
graph 1, of the Statute was fulfilled as from 1 November and that the
jurisdiction of the Court was established from that date inasmuch as the
first condition, that of the FRY’s status as a party to the Genocide Con-
vention, had been proven at the moment when the proceedings were insti-
tuted by Croatia on 2 July 1999 ?
   I do not think that the Court can spare itself an examination of the
accession of 6 March 2001 accompanied by a reservation to Article IX
for the simple reason that the whole logic of the jurisprudence of the
Mavrommatis case might collapse, since it is built upon the possibility for
the Applicant to put the case before the Court again at any time. That
was indeed the wording which the Court used in its 1996 Judgment in the
case concerning Application of the Convention on the Prevention and
Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Yugo-
slavia), Preliminary Objections : “Bosnia and Herzegovina might at any
time file a new application, identical to the present one, which would be
unassailable in this respect” (I.C.J. Reports 1996 (II), p. 614, para. 26).
   We should therefore enquire, in the event that Croatia’s Application
had been filed again after 10 June 2001 (that is, the day after the acces-
sion of the FRY came into force), whether it would have been “unassail-
able”. And it is only possible to answer such a question after an examina-
tion of the accession concerned.
   And the answer, in our view, is self-evident and should be relatively
simple. Inasmuch as the Court has held that the FRY was a party to the
Genocide Convention, including Article IX thereof, from 27 April 1992,
without a break in continuity, it should find that the accession of 6 March
2001, accompanied by a reservation, cannot give rise to any legal effect
on relations between the two Parties.
   Indeed, it is well established that a State cannot accede to a treaty to
which it is already a party. In addition, on 18 May 2001 Croatia submit-

                                                                       136

        APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (DECL. BENNOUNA)              545

ted an objection to the filing of an instrument of accession to the Geno-
cide Convention by the FRY on the ground that the latter was “already
bound by the Convention”. The purpose of the FRY’s accession of
6 March 2001 is consequently difficult to understand, unless it was
intended to avoid the FRY’s prior undertaking in part by excluding the
application of Article IX concerning the jurisdiction of the Court. The
fact that the FRY has not made use of such a procedure for any of its
other treaty obligations makes this explanation even more likely. It was
thus that the FRY notified the United Nations Secretary-General by a
letter dated 6 March 2001 of its intention to succeed to a number of multi-
lateral treaties of which he is the depositary, emphasizing that it “under-
takes faithfully to perform and carry out the stipulations therein con-
tained as from April 27, 1992, the date upon which the Federal Republic
of Yugoslavia assumed responsibility for its international relations” (in
reference to an appended list of treaties to which the Socialist Federal
Republic of Yugoslavia was a party).
   It was, in my opinion, the Court’s duty to arrive at this conclusion in
order to dispel any ambiguity as to the application of the jurisprudence
of the Mavrommatis case as a basis of jurisdiction in the present proceed-
ings. It is regrettable that it did not do so, probably out of excessive cau-
tion. Such caution was not, however, justified in the present instance,
since the res judicata of the Court’s decision is relative and therefore
applies only to relations between the two Parties. Finally, it follows from
this that the reasoning on this point is incomplete and therefore unsatis-
factory, and is likely to weaken the Court’s findings, although they are to
my mind perfectly well grounded. The principal judicial organ of the
United Nations is expected to work to clarify complex legal situations,
and it can only do so by pursuing the inherent logic of the approach it
has decided to take through to the end.

                                        (Signed) Mohamed BENNOUNA.

                                                                         137


AFFAIRES DU SUD-OUEST AFRICAIN (ARRÊT 2I XII 62) 347

*
* *

La Cour conclut que l’article 7 du Mandat est un traité ou une
convention encore en vigueur au sens de l’article 37 du Statut de
la Cour, que le différend est de ceux qui sont prévus audit article 7
et qu’il n’est pas susceptible d’être réglé par des négociations. En
conséquence, la Cour est compétente pour connaître du différend
au fond.

Par ces motifs,

La Cour,

par huit voix contre sept,

dit qu’elle est compétente pour statuer sur le fond du différend.

Fait en anglais et en français, le texte anglais faisant foi, au
Palais de la Paix, à La Haye, le vingt et un décembre mil neuf
cent soixante-deux, en quatre exemplaires, dont l’un restera déposé
aux archives de la Cour et dont les autres seront transmis respec-
tivement au Gouvernement de l’Empire de l’Ethiopie, au Gouver-
nement de la République du Libéria et au Gouvernement de la
République sud-africaine.

Le Président,
(Signé) B. WINIARSKI.

Le Greffier,
(Signé) GARNIER-COIGNET.

M. SPIROPOULOS, juge, fait la déclaration suivante:

Bien que l'intérêt des Gouvernements de Libéria et de l’Éthiopie
de voir la Cour se prononcer sur les violations par 1’ Afrique du Sud
du Mandat pour le Sud-Ouest africain alléguées par lesdits Gouver-
nements soit parfaitement compréhensible il ne nous est pas possible
de suivre le raisonnement de la Cour qui induit celle-ci à se déclarer
compétente.

Peut-on aisément dire que le Mandat constitue un «traité ou une
convention » au sens de l’article 37 du Statut de la Cour internatio-
nale de Justice, que ie Mandat, en tant que «traité », ait survécu à
l’effondrement de la Société des Nations (l'acte formel de la « disso-
lution » de la Société des Nations en était la conséquence), que
l'article 7 du Mandat — en supposant celui-ci en vigueur — pusse

32
AFFAIRES DU SUD-OUEST AFRICAIN (ARRÊT 2I XII 62) 348

être invoqué par des États dont aucun n’est « Membre de la Société
des Nations », cette dernière organisation n’existant plus?

Il nous semble que toute tentative de donner une réponse affir-
mative 4 ces questions, et ce ne sont pas les seules qui se posent,
est nécessairement fondée sur des arguments qui, au point de vue
du droit, ne nous paraissent pas assez solides.

Dans ces conditions, il ne nous est pas possible de partager la
conclusion de la Cour. La compétence de la Cour, pour étre admise,
doit étre établie de facon claire et non équivoque et ceci ne nous
parait pas étre le cas dans la présente affaire.

MM. BUSTAMANTE Y RIVERO et JESSUP, juges, et sir Louis
. MBANEFO, juge ad hoc, joignent à l’arrêt les exposés de leur opinion
individuelle.

MM. WINIARSKI, Président, et BASDEVANT, juge, joignent à
l’arrêt les exposés de leur opinion dissidente; sir Percy SPENDER et
sir Gerald FITZMAURICE, juges, joignent à l’arrêt l'exposé commun
de leur opinion dissidente; MM. MoRELLI, juge, et vAN WYK, juge
ad hoc, joignent à l'arrêt les exposés de leur opinion dissidente.

(Paraphé) G.-C.
(Paraphé) B. W.

33


330

DÉCLARATION COMMUNE DE M. LE JUGE RANJEVA,
VICE-PRÉSIDENT, ET DE M. LE JUGE GUILLAUME,
DE M°° LE JUGE HIGGINS ET DE MM. LES JUGES KOOIJMANS,
AL-KHASAWNEH, BUERGENTHAL ET ELARABY

[Texte original français ]

Objections diverses à la compétence de la Cour — Liberté de choix de cette
dernière — Critères à retenir: cohérence; certitude; implications dans les
autres affaires pendantes — Arrêt de la Cour fondé à tort sur son incompétence
ratione personae — Arrêt incompatible avec des décisions antérieures de la
Cour.

1. Nous avons voté en faveur du dispositif de l’arrêt parce qu’en fin de
compte chacun d’entre nous estime qu’en droit la Cour ne saurait passer
à l’examen au fond de cette affaire. Nous sommes cependant en désac-
cord profond avec la motivation retenue dans l’arrêt, en particulier
s'agissant de la base sur laquelle la Cour s’est déclarée incompétente.

2. Il n’est pas rare que, dans une instance devant la Cour, celle-ci ait la
possibilité de se prononcer sur sa compétence sur plus d’un terrain (Droit
de passage sur territoire indien, exceptions préliminaires, arrêt,
C.L.J. Recueil 1957, p. 129-134; Incident aérien du 27 juillet 1955 (Israël
c. Bulgarie), arrêt, C.J. Recueil 1959, p. 132-134; Frontière terrestre et
maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria), excep-
tions préliminaires, CI.J. Recueil 1998, p. 284-289; Incident aérien
du 10 août 1999 (Pakistan c. Inde), compétence de la Cour,
C.LJ. Recueil 2000, p. 19-24). Des conclusions peuvent avoir été présen-
tées par les Parties déniant la compétence de la Cour sur plusieurs des
bases habituelles de compétence (à savoir les compétences ratione perso-
nae, ratione materiae ou ratione temporis). Si la Cour estime que, sur
deux terrains ou plus, sa compétence n’est pas établie, elle est libre de
choisir le terrain le plus approprié pour fonder sa décision d’incompé-
tence. La Cour n’a pas nécessairement à trancher d’abord des conditions
posées par l’article 35 du Statut et à ne traiter qu’ultérieurement des
conditions fixées aux articles 36 et 37.

3. Le choix de la Cour doit être opéré d’une manière conforme à sa
fonction judiciaire. Trois critères doivent guider la Cour dans son choix.
En premier lieu, elle doit s’assurer de la cohérence de la solution retenue
avec sa propre jurisprudence afin de garantir la sécurité juridique. La
cohérence est l’essence même des motivations judiciaires et cela est spé-
cialement vrai dans les différentes phases de la procédure d’une même
affaire ou s’agissant d’affaires connexes. En deuxième lieu, la recherche
d’une solution fermement assurée doit conduire la Cour à choisir le ter-
rain qui est le mieux fondé en droit et à éviter des terrains moins sûrs,
voire des terrains douteux. Enfin, en tant qu’organe judiciaire principal

55
331 LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (DÉCL. COMMUNE)

de l'Organisation des Nations Unies, la Cour doit, en choisissant entre les
différents terrains possibles, être attentive aux implications et aux consé-
quences éventuelles de ce choix dans les autres affaires pendantes.

4, Dans une phase antérieure de la procédure en la présente espèce —
comme dans d’autres affaires relatives à des événements ayant fait suite à
l'éclatement de la République fédérative socialiste de Yougoslavie —, la
Cour avait choisi de se fonder sur des considérations de compétence
ratione temporis et ratione materiae.

5. A cet égard, il convient de rappeler dès l’abord que, si, lors de l’exa-
men des demandes en indication de mesures conservatoires présentées
par la République fédérale de Yougoslavie, la Cour avait par ordon-
nances du 2 juin 1999 estimé qu’elle n’avait pas compétence prima facie
pour se prononcer sur les requêtes de la Yougoslavie, elle l’avait fait
sur de tout autres terrains que celui retenu par elle aujourd’hui.

6. Dans les ordonnances concernant la Belgique, le Canada, les Pays-
Bas, le Portugal et le Royaume-Uni, la Cour avait rappelé en premier lieu
que la déclaration par laquelle la Yougoslavie avait reconnu la juridiction
obligatoire de la Cour en vertu du paragraphe 2 de l’article 36 du Statut
avait été déposée auprès du Secrétaire général des Nations Unies le
26 avril 1999 (soit trois jours avant l’introduction de l’instance). Dans
cette déclaration, la Yougoslavie reconnaissait sous condition de récipro-
cité «la juridiction de la Cour pour tous les différends qui pourraient sur-
gir après la signature de la présente déclaration, concernant des situations
ou des faits postérieurs à ladite signature».

La Cour avait constaté que les requêtes étaient dirigées, dans leur
essence, contre les bombardements du territoire yougoslave par plusieurs
pays membres de l'OTAN. Elle avait observé que ces bombardements
avaient commencé le 24 mars 1999 et estimé, par suite, que les différends
qui lui étaient soumis avaient surgi bien avant le 25 avril 1999. Elle avait
en outre rappelé sa jurisprudence constante selon laquelle toute limita-
tion ratione temporis apportée par l’une des Parties à sa déclaration
d'acceptation de la juridiction de la Cour «fait droit entre les parties» et
en avait conclu que la déclaration de la Yougoslavie, combinée avec celle
des Etats défendeurs ayant également accepté la juridiction de la Cour en
vertu du paragraphe 2 de l’article 36 du Statut, ne pouvait constituer une
base sur laquelle la compétence de cette dernière pouvait prima facie être
fondée (voir, par exemple, affaire de la Licéité de l’emploi de la force
{Yougoslavie c. Belgique), mesures conservatoires, ordonnance du
2 juin 1999, C.LJ. Recueil 1999 (I), p. 135, par. 30). La Cour étant à
priori incompétente ratione temporis en avait déduit qu’elle n’avait pas
à rechercher si la Yougoslavie était ou non Membre des Nations Unies
et partie au Statut en 1999 et si, par suite, elle était compétente ratione
personae.

7. Dans toutes les ordonnances, la Cour avait en second lieu relevé que
tant la Yougoslavie que certains des Etats défendeurs étaient parties sans
réserves à la convention des Nations Unies sur le génocide. Elle avait rap-
pelé la définition du génocide donnée dans cette convention et observé

56
332 LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (DÉCL. COMMUNE)

que, d’après cette définition, «la caractéristique essentielle du géno-
cide est la destruction intentionnelle d’un «groupe national, ethnique,
racial ou religieux»» (C.J. Recueil 1999 (I), p. 138, par. 40). Elle avait
estimé qu’il n’apparaissait pas «au présent stade de la procédure que
les bombardements qui constituent l’objet de la requête yougoslave
«comportent effectivement l’élément d’intentionnalité, dirigé contre un
groupe comme tel, que requiert la disposition sus-citée»» (ibid, p. 138,
par. 40).

8. Par une motivation différente, la Cour a confirmé aujourd’hui qu’elle
n’a pas compétence pour connaître des demandes présentées par la
Serbie-et-Monténégro. Elle a tout d’abord estimé que la Serbie-et-Mon-
ténégro n’était pas au 29 avril 1999 membre de l’Organisation des
Nations Unies et, en cette qualité, partie au Statut de la Cour internatio-
nale de Justice. Elle en a déduit que la Cour n’était pas ouverte à la Ser-
bie-et-Monténégro au titre du paragraphe 1 de l’article 35 du Statut.

Par ailleurs, la Cour a estimé que le paragraphe 2 de l’article 35 du
Statut ne permettait à des Etats non parties au Statut d’ester devant la
Cour que sur la base de traités conclus antérieurement à l’entrée en
vigueur du Statut. Elle a constaté que la convention sur le génocide était
entrée en vigueur à une date postérieure, soit le 12 janvier 1951. Elle en a
déduit que le paragraphe 2 de l’article 35 ne donnait pas à la Serbie-et-
Monténégro accès à la Cour en vertu de l’article IX de la convention. Dès
lors, la Cour n’avait pas à décider «si la Serbie-et-Monténégro était ou
non partie à la convention sur le génocide» à la date d’introduction des
requêtes. En tout état de cause, la Cour n’était, là encore, pas ouverte à la
Serbie-et-Monténégro.

Au total, et contrairement à ce qu’elle avait fait en 1999, la Cour a
ainsi préféré se prononcer sur sa compétence ratione personae, sans
même examiner sa compétence ratione temporis et ratione materiae sur
laquelle elle s’était prononcée auparavant prima facie.

9. Ce changement d’attitude est d’autant plus surprenant que le rai-
sonnement tenu aujourd’hui par la Cour est incompatible avec des arrêts
ou ordonnances déja rendus par elle.

10. Nous reléverons en premier lieu que la question de savoir si la You-
goslavie était Membre de l’Organisation des Nations Unies et, à ce titre,
partie au Statut de la Cour, entre 1992 et 2000, était demeurée contro-
versée à cette époque. La Cour s’était refusée à la trancher tant en 1993
(Application de la convention pour la prévention et la répression du crime
de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie (Serbie et Monténé-
gro)), mesures conservatoires, C.LJ. Recueil 1993, p. 14, par. 18) qu’en
1999 (Licéité de l'emploi de la force ( Yougoslavie c. Belgique), mesures
conservatoires, ordonnance du 2 juin 1999, C.J. Recueil 1999 (I),
p. 136, par. 33). Elle s'était bornée alors à préciser que la solution adop-
tée à cet égard par résolution 757 (1992) du Conseil de sécurité et par
résolution 47/1 de l’Assemblée générale «ne laisse pas de susciter des dif-
ficultés juridiques» (Application de la convention pour la prévention et la
répression du crime de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie

57
333 LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (DÉCL. COMMUNE)

(Serbie et Monténégro)), mesures conservatoires, C.I.J. Recueil 1993,
p. 14, par. 18).

Postérieurement à l’admission le 1° novembre 2002 de la Serbie-et-
Monténégro au sein de l'Organisation des Nations Unies, la question
s’est posée devant la Cour de savoir si cette admission avait permis de
clarifier la situation antérieure. La Cour avait alors précisé, par arrêt du
3 février 2003, que

«[l]la résolution 47/1 ne portait notamment pas atteinte au droit de la
RFY d’ester devant la Cour ou d’être partie à un différend devant
celle-ci dans les conditions fixées par le Statut» (Demande en revision
de l'arrêt du 11 juillet 1996 en l'affaire relative à l’Application de la
convention pour la prévention et la répression du crime de génocide
(Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie), exceptions préliminaires
{Yougoslavie c. Bosnie-Herzégovine), C.I.J. Recueil 2003, p. 31,
par. 70).

Elle avait ajouté que

«la résolution 55/12 de l’Assemblée générale en date du 1° no-
vembre 2000 ne peut avoir rétroactivement modifié la situation sui
generis dans laquelle se trouvait la RFY vis-à-vis de l’Organisa-
tion des Nations Unies pendant la période 1992-2000, ni sa situation
à l’égard du Statut de la Cour» (ibid., par. 71).

Ainsi la Cour a déja jugé que la RFY pouvait ester devant la Cour entre
1992 et 2000 et que son admission aux Nations Unies en 2002 n’a rien
changé 4 cette situation.

11. Par ailleurs, l’interprétation donnée dans le présent arrêt du para-
graphe 2 de l’article 35 du Statut nous paraît, elle aussi, incompatible
avec la position antérieurement prise par la Cour dans son ordonnance
du 8 avril 1993, dans laquelle elle a estimé

«qu’une instance peut étre valablement introduite par un Etat contre
un autre Etat qui, sans étre partie au Statut, est partie 4 une telle
disposition particuliére d’un traité en vigueur, et ce indépendamment
des conditions réglées par le Conseil de sécurité dans sa résolution 9
(1946)» (Application de la convention pour la prévention et la ré-
pression du crime de génocide ( Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie
(Serbie et Monténégro)), mesures conservatoires, C.IJ. Recueil
1993, p. 14, par. 19).

On peut s’étonner d’ailleurs que la Cour ait cru nécessaire de se pronon-
cer sur la portée du paragraphe 2 de l’article 35 alors que l’Etat deman-
deur ne se prévalait pas de ce texte.

12. S’agissant du deuxiéme critére qui doit étre appliqué par la Cour
en opérant son choix entre différents motifs susceptibles de fonder sa
décision — le critère de certitude —, nous estimons qu’il n’est pas davan-
tage reflété dans le terrain qu’elle a choisi aujourd’hui. Depuis le dernier
arrét de la Cour en 2003, aucun fait n’est survenu dans la série d’ins-

58
334 LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (DÉCL. COMMUNE)

tances concernant le Kosovo qui laisserait à supposer que le terrain pré-
cédemment retenu par la Cour a perdu de sa crédibilité juridique. En outre,
le terrain choisi aujourd’hui par la Cour offre moins de certitude que
d’autres options possibles. La Cour a décidé que l’admission du deman-
deur en novembre 2000 comme Membre de l’Organisation des
Nations Unies «n’a pas remonté et n’a pu remonter à l’époque de l’écla-
tement et de la disparition de la République fédérative socialiste de You-
goslavie» (par. 78). La Cour a aussi déclaré que «l’importance de cette
évolution survenue en 2000 tient au fait qu’elle a clarifié la situation juri-
dique, jusque-là indéterminée, quant au statut de la République fédérale
de Yougoslavie vis-à-vis de l'Organisation des Nations Unies» (par. 79).
Sans préciser si cette «clarification» concerne la période 1992-2000, la
Cour affirme qu’il est maintenant devenu clair que «la situation sui gene-
ris du demandeur ne pouvait être regardée comme équivalant à la qualité
de Membre de l'Organisation». Nous trouvons que cette proposition est
loin d’être évidente et nous n’avons pu identifier les étapes de raisonne-
ment adopté. Une telle motivation paraît moins convaincante en droit et
dès lors moins sûre, et ouvre davantage la porte à des divergences de
points de vue que les solutions adoptées jusqu’à présent par la Cour.

13. Nous avons par ailleurs évoqué le fait que la Cour, en choisissant
parmi les terrains possibles d’une décision sur sa compétence, doit tenir
compte des implications et des conséquences éventuelles de sa motivation
dans d’autres affaires. A cet égard, nous estimons que le paragraphe 40
de l’arrêt ne reflète pas de manière satisfaisante le rôle que doit jouer la
Cour en tant qu’institution judiciaire. En effet, l’arrêt revient sur les déci-
sions antérieurement prises par la Cour alors que cette dernière avait le
choix du terrain sur lequel elle pouvait se placer et qu’elle n’était nulle-
ment tenue de se prononcer dans la présente affaire sur sa compétence
ratione personae. Bien plus, cette démarche semble laisser planer le doute
sur la question de savoir si la Yougoslavie était partie entre 1992 et 2000
à la convention des Nations Unies sur le génocide. Cette même démarche
pourrait conduire à remettre en cause les solutions adoptées par la Cour
en ce qui concerne sa compétence dans l’affaire opposant la Bosnie-
Herzégovine à la Serbie-et-Monténégro pour l’application de la conven-
tion sur le génocide. Nous regrettons que la Cour se soit engagée dans
une telle direction.

(Signé) Raymond RANJEVA.
(Signé) Gilbert GUILLAUME.
(Signé) Rosalyn Hiccins.
(Signé) Peter KOOIMANS.
(Signé) Awn Shawkat AL-KHASAWNEH.
(Signé) Thomas BUERGENTHAL.
(Signé) Nabil ELARABY.

59


116

SEPARATE OPINION OF SIR PERCY SPENDER

Whilst concurring in the decision of the Court I deem it appro-
priate to deal individually with and to make certain additional
observations upon certain aspects of this case.

I propose to confine my remarks firstly to the interpretation of
the Convention in relation to the facts of this particular case, and
secondly to the submissions by the Government of the Kingdom of
Sweden on Ordre public (Public Policy).

Is “Protective Upbringing” in conformity with the obligations bind-
ing upon Sweden vis-a-vis the Netherlands by virtue of the Convention
of 1902?

The task with which the Court is confronted may I think be
expressed thus:

(a) Is the Swedish Child Welfare Law 1924 as amended or any
provision thereof inconsistent or incompatible with the Conven-
tion?

(6) Are the measures of protective upbringing taken and main-
tained in respect of the child under the provisions of such law
inconsistent or incompatible with the Convention?

These questions will be determined primarily by the proper
construction to be given to the Convention. It is also necessary to
consider the terms of the Swedish law under which the measures
sought to be impugned by the Netherlands were taken and to do
this in the light of the interpretation to be accorded the Convention.

The aim in the interpretation of the Convention must be to
determine whether the particular case with which we are called
upon to deal, is or is not within its ambit. Our task does not require
us to go further.

The Convention, expresséd as it is in general terms, must in my
opinion be interpreted and understood according to its subject-
matter. The occasion for the Convention, its purpose, the object
sought to be obtained are important considerations. Its subject-
matter determined in the light of these considerations will mark out
its scope and operation.

What was the situation before the Convention? What were the
defects in that situation with which it sought to deal? In what
manner was it sought to remedy these defects and for what reasons?
These are all pertinent enquiries in the task of interpretation. The
answers do not admit of much dispute.

The Convention was one of a number entered into about the same
time dealing with conflict of laws. It dealt with problems there-

65
II7 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

tofore existing when such conflict occurred in relation to the admin-
istration of the guardianship of minors, as between the different
States. It sought to formulate rules which would resolve difficulties
inherent in this state of affairs and to achieve agreement as between
the contracting States as to the proper law which should be applied
in order to do this. The task of the drafters was directed to a prob-
lem of conflict of laws in relation to guardianship and its admin-
istration. This and this alone was the nature of their task.

The Convention accordingly sought to lay down rules and to
impose obligations upon the contracting States to achieve this end.
Its aim was to bring to an end the state of affairs where the law to
be applied to the administration of the property and to the custody
and control of an infant was the subject of competing and conflicting
laws between such States. Its provisions were designed to assimilate
within the respective national legal systems of the contracting
States certain provisions, in conformity with one another, where a
conflict of laws in relation to the administration of guardianship
occurred.

Where previously this conflict of laws was left to operate accord-
ing to the separate laws of each State, the aim of the Convention
was to introduce certain uniform legal rules and provisions and to
substitute in cases of conflict of laws thereafter arising these rules
and provisions on the administration of guardianship for the
national laws of each State thereon.

In the light of these observations, it is at once obvious that the
purpose of the Convention was to resolve a conflict of laws existing
at the time of, or which might arise during, its currency between
one contracting State and another, in respect of the law to govern
guardianship and its administration where a child, the national of
one country, was habitually resident in the country of another
contracting State, and that in order to accomplish this purpose, it
provided, subject to the provisions elsewhere appearing therein;
that the proper law to govern the guardianship should be the
national law of the infant.

It contemplated the contingency of a conflict between the laws
of two States—on the subject-matter of guardianship in each State.
It was not directed to the laws of States generally. It was confined
and limited to a conflict of the laws on guardianship and its admin-
istration. It was concerned with that subject-matter and with
none other.

Is any limitation or restriction on the guardian’s right to custody
and control resulting from the operation of a law of a contracting
State where the child is habitually resident, which is not a law of or
on or dealing with guardianship incompatible or inconsistent with
the Convention ?

The answer must turn upon the scope and operation of the
Convention and this in turn depends upon its subject-matter.

66
II8  CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

The characterization or subject-matter of the Convention must
be determined by looking at it as a whole. The fundamental ques-
tions are: what is its essential character; to what subject-matter in
substance does it relate? The answers are not to be found in any
abstract formulation of a general test or criterion but by the
considerations to which I have already referred.

Its essential character is in my opinion clear enough, It is that
of guardianship: its administration, and conflict of laws in respect
of guardianship and its administration. That is its subject-matter.
And that in my view marks out its scope and operation. The
Convention must be construed accordingly. So construed it does not
confer upon the guardian any such immunity. His exercise of the
right to custody and control may be restricted even in a major
degree by the effects of other laws dealing with entirely different
subject-matters, without any conflict of laws within the contempla-
tion of the Convention arising.

But are the provisions of the Swedish Child Welfare Law of 1924
as amended, by virtue of which the protective upbringing was
brought into being, laws on the subject-matter of guardianship?

A law may produce an effect in relation to a subject-matter with-
out being a law on that subject-matter. The substance of the rele-
vant law is to be determined by what it does—not by the effects in
relation to other matters of what the law does.

The Swedish Child Welfare Law forms a composite whole. Its
provisions are interrelated. Its subject-matter is child welfare and
delinquency in the content of the social problem they create, and
the protection and welfare of society in relation thereto.

Child welfare and delinquency recognized increasingly as a vital
social problem is of concern to the State not only in the interest of
children but primarily in the interest of the community, so that
young people may become useful members of society and not a
burden upon it. In my opinion, the main purposes of the Swedish
law, which gives direction to our enquiry, are:

(a) the prevention of the creation and the continuance of cor-
rupting homes, and the prevention and reformation of child delin-
quency, and

(5) the protection of society against the consequences of the bad
upbringing of the young.

Whatever is the subject-matter of the Swedish law, it is not a

law of or in relation to “guardianship”. I would hardly think any
nation that has comparable legislation would itself ever think so.

It cannot be disputed that the Swedish law does in certain
circumstances produce effects which bear on guardianship, In the

67
119 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

present case Sweden does not deny that these effects are such as to
interfere in a major degree with the guardian’s exercise of the right
of custody and control. That, however, does not, in my opinion,
make it a law on or in relation to or in respect to or of guardianship.
Its essential character is mot determined by the effects of the law
operating on particular facts and circumstances; or by the acts
which may properly be done pursuant to it and their bearing or
effect on a guardian’s right to custody and control. No conflict of
laws with which the Convention is concerned accordingly arises in
principle between the Netherlands law on guardianship and those
of the Swedish law on child welfare. They relate to different
subject-matters. Their scope and operation are separate and
distinct. The Convention was concerned with and its scope and
operation was limited to conflicts of laws arising in relation to the
one subject-matter, namely guardianship. In principle the Swedish
law is outside the domain of the Convention.

But this does not complete our enquiry. A State, party to the
Convention, may not, whatever the subject-matter of the law under
which it acts, do anything which contravenes the provisions of the
Convention.

Is then the protective upbringing established in this case a rival
guardianship ?

Is its maintenance inconsistent with the Convention or any
specific provision thereof?

As to the first question, the answer must in my view be “no”
and for the reasons given in the opinion of the Court.

And if this be so, the answer to the second question must depend
upon some specific provision of the Convention, for apart therefrom,
for reasons already advanced, no incompatibility between the
measure of protective upbringing and the Convention could be said
to exist.

Is there then any specific provision of the Convention with which
the protective upbringing may be said to be inconsistent ? The only
specific provision which I think needs to be adverted to is Article 7.

Does this Article mean that all other measures which may be
said to protect the person of the infant are precluded irrespective
of the subject-matter or context of the law under which or the
circumstances in which those measures are taken? In particular
does it on its proper construction preclude the measure of pro-
tective upbringing ?

I think not. The Article certainly in terms does not so provide.
It is in my opinion solely directed to the protection of the person
of the child in the contingencies stated therein. It must be read
within the scope and operation of the Convention of which it is
part. On its proper construction it was never intended to preclude
other measures such as protective upbringing which have no rela-
tion whatever to guardianship.

68
I20 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

Article 22 (a) of the Swedish law taken together with the asso-
ciated articles thereof must be read also within the scope and
operation of that law of which it is an integral part. They cannot
be lifted out of their context. These provisions of the Swedish law
and Article 7 of the Convention operate in different fields altogether.
Neither the relevant provisions of the Swedish law nor the protec-
tive upbringing established thereunder have anything to do with
guardianship as such or with its administration; they lie wholly
outside the provisions of Article 7 of the Convention. There is no
inconsistency or incompatibility.

One further observation needs to be made.

If in a particular case it could be shown that a law comparable
to the relevant provisions of the Swedish law had been used by a
contracting State not bona fide to carry out that law but for a
purpose alzunde, for example to interfere with and restrict a guard-
ian in the exercise of his right of custody and control as such,
other and quite different considerations would arise. But that is
not the instant case. The Netherlands has very properly conceded
that Sweden acted in complete good faith under the provisions of
its law. Nor does any question of denial of justice arise. The chal-
lenge of the Netherlands has been exclusively directed to whether
the measure of protective custody is itself in conformity with the
Convention.

In my opinion the Netherlands has failed to make out any case
that Sweden has not observed the provisions of the Convention.

Ordre public (Public Policy)

The principal issue to which the Parties to this case directed
their attention was whether the Convention should be interpreted
as containing an implied reservation authorizing on the ground of
ordre public or public policy the overruling of the application of
the foreign law recognized as normally the proper law to govern
the guardian’s right to custody and control of the infant. Whilst
the opinion of the Court does not pronounce in any way upon this,
nor is it necessary to do so, I think it proper, having regard to the
manner in which each Party has conducted its case and the impor-
tance attached to the issue, that I should express my views on it.
For I would not wish any silence on my part to admit of any reason
for thinking that the case for Sweden might have successfully
rested upon the submissions made by it under this heading.

The Swedish Government contended that ordre public or “public
policy” is reserved from the Convention, that the Swedish Child
Welfare Law, 1924, as amended, is a law of ordve public, that
accordingly the ‘“‘protective upbringing”’ established by the Swedish
authorities is not a breach of the Convention of 1902.

6g
Iai CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

Consideration of this branch of the argument raises questions
which may be of not inconsiderable importance. Whilst we are
concerned with a Convention which relates to a conflict of laws
within what may be referred to as the field of private law, none
the less it is in every sense an international convention between
sovereign States. Were support given to the Swedish contention
that such a reservation should be read into the Convention it could
provide a basis for arguments that similar reservations should be
read into other and quite dissimilar conventions and treaties.

The maxim facta sunt servanda is of special significance in con-
sidering this contention of the Government of Sweden. One should
be constantly alert lest anything that might be said—or, indeed,
fail to be said—should give any currency to a view that nations,
under ‘public policy”, may fashion their own yardstick to deter-
mine their obligations under international treaties or conventions
(cf. Greco-Bulgarian Communities, P.C.I.J., Series B, No. 17, p. 32).

Sweden’s submissions as formally presented to the Court at the
conclusion of argument were as follows:

“That the rules pertaining to conflict of laws which form the
subject-matter of the 1902 Convention on the guardianship of infants
do not affect the right of the High Contracting Parties to impose
upon the powers of foreign guardians, as indeed of foreign parents,
the restrictions called for by their ordre public (public policy).

That these rules leave unaffected in particular the competence of
the administrative authorities reponsible for the public service of the
protection of children.

That the measure of protective upbringing taken in respect of
Elisabeth Boll cannot accordingly in any way have contravened the
1902 Convention relied upon by the Netherlands.”

The argument to substantiate these submissions was developed
as follows. Two premises were sought to be established.

The first was that the application of the personal law of a for-
eigner must yield before those provisions of the ex fort which are
within the domain of ordre public (public policy), or at least of
international ordre public.

The second was that the provisions of Swedish law relating to
protective upbringing in fact have that character.

It is to be noticed that the first premise advanced by Sweden does
not state that it is every law of the lex fori before which the per-
sonal law of the foreigner must yield. It is only such laws as are
within the domain of public policy, or at least within the domain
of international public policy.

Nor is it contended that every rule or law of public policy must
have priority over the personal law of children nationals of States
signatories to the Convention. It is only that part of ordre public
(public policy) to which the legislatures clearly attach such impor-

70
I22 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

tance that, not only do they make it applicable to foreigners upon
their territory, but they will not suffer the application of the
foreign law. This part of public policy (ordre public) is referred to as
international ordre public or private international ordre public.

I refrain from making any examination of these descriptive words,
or any determination whether they do or do not involve any
definable concept of law, or are merely indicative in a general
sense of certain kinds of laws to which others may attach different
descriptive labels. It is important however to understand the sense
in which these terms are used by Sweden.

This the Swedish argument proceeded to indicate. A judgment
of the Belgian Cour de Cassation of 4th May, 1950 (Pas. 1950, I.
624) was quoted as follows:

“A law of domestic ordre public is only of private international
ordre public in so far as it was the intention of the legislature to lay
down by means of its provisions a principle which the legislature
regards as essential to moral, political or economic order and which,
on that ground, must necessarily, in its eyes, exclude the application,
in Belgium, of any rule to the contrary or any different rule in the
personal law of the foreigner.”

So it was argued that public policy (ordre public) is applied to
cases where:
(a) the application of foreign law is prevented—the negative
effect ;
(b) the application of territorial law is made compulsory—the
positive effect.

Further, it was submitted that territorial measures which are
made binding in the public interest, so as to prevail over the foreign
law, may in some cases result in complete elimination of the foreign
law, and the substitution or enforcement of the lex fori; in others
the application of the foreign law may be only partially affected.

It is hardly necessary to refer to the many instances where, in
accordance with domestic law of a country, the Courts of that
country have, apart from obligations imposed by treaty, refused to
recognize foreign laws or judgments or rights arising out of foreign
laws, on the grounds of ordre public or public policy. Each nation
does so to the extent to which it deems its fundamental principles
of public policy demand.

Public policy in every country is in a constant state of flux. It is
always evolving. It is impossible to ascertain any absolute criterion.
It cannot be determined within a formula. It is a conception. The
varying legal approaches made by the different domestic or muni-
cipal courts of different countries in the cases on which they have
been called to adjudicate, and the wide differences of viéws on
various and important aspects of public policy (ordre public)

7
123 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

expressed by learned authorities are fairly evident. The truth of the
matter is whether ordre public (public policy) is based upon consider-
ations analogous to Article VI of the French Civil Code, or on
broad principles of moral or political or economic order, or on the
imperative nature of domestic laws, or on their territorial applica-
tion to all people within the State whether foreigners or nationals,
or on differences or supposed differences between positive and
negative laws, or whether they are public or private laws, adminis-
trative or non-administrative laws, or ordre public as such or inter-
national ordre public (or private international ordre public), etc.;
decisions giving effect to public policy within the municipal domain
are based either upon the specific terms of legislative law or upon a
more or less elastic conception of what public policy demands or
permits in relation to the particular case under consideration.

It is difficult to ascertain, if indeed that is possible, any common
thread or line of reasoning to bind all the different cases together,
or to harmonize them one with another, other than the general
conception of public policy as developed in each municipal system
from law to law, from case to case, and from time to time. Cases,
no doubt, may be said to fall within general-principles or into wide
and somewhat unspecific categories. It is, for example, within one’s
knowledge that the domestic courts of the same country may vary
in their application of principles of public policy to new and evolv-
ing sets of circumstances. Some are reluctant to assert any new
head of public policy or to extend existing principles to new sets of
circumstances. Others are not so reluctant.

Attempts have been made to discern some definable principle or
principles to explain or harmonize the different cases so decided in
different countries, and to elevate these principles to the level of
rules of international law. For myself, I am bound to say that I do
not find them convincing. This is at least understandable. In each
country, however or in reliance upon what domestic laws or general
principles it may call in aid ordre public or public policy, is deter-
mining for itself, by its legislation, by its administrative agencies,
or through its courts, the extent to which, if at all, it will admit or
exclude foreign laws, or foreign rights otherwise applicable. It is,
in each case, no doubt for good and sufficient reasons in the view
of the State concerned, an assertion of national sovereignty.

It is not, therefore, to be wondered that, in attempts to enunciate
some rules of guidance, laws described as of an absolute and impera-
tive character are divided into two categories (Savigny, English
translation by Guthrie, p. 78): those “enacted merely for the sake
of persons who are the possessors of rights”, and those that are

72
124 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

not so enacted but rest on moral grounds or on the public interest
“where they relate to politics, police or political economy”.

We find Brocher describing these two categories as “Lois d’ordre
public interne” and ‘Lois d’ordre public international”, respectively.
This distinction is presented for the purpose of indicating that laws
within the first category are applicable only where the internal law
of the forum applies, whilst the second imperatively demands
application even in the sphere of private international law of the
country.

Niboyet has other ideas, and so has Bartin and so has Mancini.
The many authorities quoted during the course of the argument on
both sides at least should satisfy one, if that were necessary, that
ordre public (public policy) is but a general description of the opera-
tion by which nations reject or refuse to accept foreign laws in the
pursuance of, or presumed pursuance of, its fundamental principles
of “public policy” as understood from time to time (see Dennis
Lloyd, Public Policy: A Comparative Study on English and French
Law, 1953, and cf. Serbian Loans Case, P.C.I.J., Series A, Nos.

20/21, p. 46).

But whatever may be the position in any municipal system at any
given time, once an international agreement or convention or
treaty comes before this Court, then the considerations which, in
my opinion, are applicable to the problem, are completely different.

The difficulties in applying public policy (ordre public) to treaties
and conventions were not underestimated by the Swedish Govern-
ment. This appears particularly in Sweden’s Rejoinder to the
Netherlands Reply. The latter had advanced what are, in my opin-
ion, powerful arguments against ordre public being invoked against
State conventions on conflict of laws. No useful purpose can, I
think, be served by referring to the learned authors quoted by each
side to support their respective submissions. On the one hand
Sweden claims that practically all authors on conflict of laws sup-
port their contention that ordre public (public policy) can override—
or is excepted from—private law conventions, whilst the Nether-
lands contend the position is the reverse. It seems to me that
Sweden felt obliged in its Rejoinder to meet the force of the obser-
vations of Wolff (Das internationale Privatrecht Deutschlands, p. 70)
and Melchior (Grundlagen, p. 359), quoted in the Netherlands Reply.
These observations are, in my opinion, of such persuasive force that
they should be quoted in full:

“Lewald rightly emphasizes the dangers that arise, once ordre
public is upheld in respect of State conventions. This would enable
any State practically to restrict the application of the convention

73
I25  CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

ad libitum and, in such manner, to divest the convention of practical-
ly its entire value.” (Wolff, 2. c.)

“In my opinion it should be held, in case of doubt, that within the
realm of State conventions on conflict of law, application of ordre
public cannot be allowed. Normally the States that are parties to
the international conventions will intend to create obligations of an
equable and predictable character. If, however, one admits excep-
tions by virtue of ordre public, one must interfere considerably with
the State convention, and this in a manner that can hardly be
foreseen on contracting, since ordre public is less clearly defined than
other conflict principles. And if one is to permit the courts to apply
ordre public within the realm of State conventions, one must
necessarily also approve such ulterior laws of a contracting State as
undermine the convention in the name of ordre public.” (Melchior, /.c.)

Whilst not retreating from the position it had taken up in its
Counter-Memorial, Sweden in its Rejoinder presented its argument
somewhat differently and within limits which, no doubt, it thought
were less susceptible to attack. Having stated the issue as follows:

“The issue is whether the Swedish Government has been guilty of
a breach of the 1902 Convention in applying to a Dutch child its law
relating to the protection of children, in spite of the Dutch law
relating to guardianship which is recognized as being applicable to
that child”,

the Swedish case went on to say that the law for the protection of
children, being part of the public law, is applicable throughout the
territory to any foreign child there; that no national or foreign law
can stand in the way of its application, and that the 1902 Conven-
tion was in no way intended to alter this situation.

Rules of public (or of administrative) law are, it was submitted
by it, absolutely mandatory.

It seems unnecessary to argue that if a domestic law has been
validly passed which, either expressly or by necessary implication,
is made clearly to apply, in terms obligatory upon the judicial and
administrative organs of that country, to all persons or things
within the territorial limits of a sovereign and independent State,
the mandatory nature of the law upon all persons, foreigners or
nationals, within the territorial limits of the State must, within its
municipal system, be observed by those judicial and administrative
organs. Indeed, assuming the constitutionality and validity of the
Act within the domestic legal system of the State concerned, it is
competent for a State party to any treaty or convention to pass a
law binding on its own authorities to the effect that, notwithstand-
ing anything in the treaty or convention, certain provisions thereof

74
126  CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

binding on that State shall not apply, or to legislate in terms
clearly inconsistent with, and intending to override, the terms of
an existing treaty (cf. Sanchez v. United States, U.S. Supreme Court,
Reports, Vol. 216, at p. 167). Whether described as mandatory or
otherwise, public or otherwise, that law would have full force and
effect within the territorial limits of the State in question. But that
in no way would be relevant to the question whether that legisla-
tion—or an act done pursuant to it—is or is not in breach of or
incompatible with obligations binding upon the State by virtue of
a treaty or convention.

The argument of the Swedish Government on this aspect, as stated
in its Rejoinder and as applied to this case, may be stated thus:

(x) There is a distinction between public policy and public law
as a justification for the application of the lex fort.

(2) This is more than a difference in legal approach.

(3) Public policy may be relied upon as a ground for excluding
foreign law otherwise applicable and for applying the territorial law,
by way of exception.

(4) On the other hand, the obligatory rules of public law are
normally and mandatorily applicable to all those resident in the
territory, regardless of any foreign law whatsoever.

It is to be observed that Sweden’s case is that, whereas ‘public
policy” may be invoked by way of exception, the obligatory rules
of “public law” apply to all resident in the territory regardless of
any foreign law whatever, whether arising under convention or
treaty or otherwise; “public law’ does not even admit the principle
of the applicability of the foreign law. But if either ‘public policy”
or ‘‘public law’ may be invoked in respect of the present Conven-
tion, it is, I think, clear—however the argument is presented—that
this may only be done on the basis of an implied reservation from
or exception to the Convention. In my opinion such a reservation
should not be implied in the absence of clear necessity that it must
be so implied in order to give effect to the intentions of the parties.

. What is the character or definition of a “public law’’? Opinions
are varied. There is no agreement.

In a wide sense, legislative laws are often conveniently categorized
as public or private, the former being of general application, direct-
ed to the organization of society and applicable to all within the
domain of the State concerned, the latter rather directed to special
interests of individuals, etc., as distinct from society as a whole.

But ‘public law”, in the context of the present dispute, needs to
be more definitively indicated. The Rejoinder of Sweden left me in

75
127  CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

some doubt as to whether the concept of “public law’ was claimed:
to be part of, or separate from, that of “public policy”. In Sweden’s:
final submissions this is still somewhat unclear. But whether it is.
one or the other, it is reasonably clear that “public law’’, as the
term is used by Sweden, is a law which by its terms applies to-
nationals and foreigners alike within the territorial limits of a
State, and which is made obligatory upon all persons and upon all
instrumentalities called upon to enforce it. It includes rules of
constitutional law, of procedure and of administrative law.

“Public law” is described, if not defined, by others sometimes in.
similar, sometimes in different, senses. To some it is synonymous.
with a “social law’’. Others give it the specific role of providing for
the political structure of a State and include within it the Constitu-.
tion of a country, electoral laws, criminal laws and certain adminis-
trative and fiscal laws. In this context the field occupied by ‘‘public:
law” is different from that occupied by “public policy”. The two.
are seen by some as separate concepts whose domains may touch.
but never overlap.

Others consider ‘public law’ as a special branch of the law
whose boundaries are fairly precise and which may be defined ‘as.
the collection of rules—legislative, departmental and Judge-made—.
which fix, or ought to fix, the relation between the authorities and
the different administrative organizations or public authorities as.
well as with one another as with individuals. It comprises, therefore,
constitutional and administrative law.” (Droit public and ordre
public, Transactions of Grotius Society, 1929, Vol. 15, pp. 83 et seq.)

“Public law”, so described, seems to me not only to overlap but
to occupy a substantial part of the area generally considered as.
within that of “public policy”. It presumably would include a.
public law of the kind indicated by Sweden, but it clearly enough
includes very many others. I would think that “public law” in the.
sense used by Sweden is either part of the concept of “public policy”?
or, if a separate concept, occupies with it a substantial area of the
same field. It is not, however, for the purpose of this case necessary’
in my opinion to determine this one way or the other. For, in either:
case, in whatever words the argument is put, what the Court is.
being asked to do is to read into the Convention a reservation—in
other words, to imply a clause or proviso—excepting from the
terms and operation of the Convention all laws of “public policy”
and/or “public law”. On this basis, the arguments presented by
Sweden on each stand or fall together, for that on the one is, in my
view, indistinguishable in principle from that on the other.

76
128 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

If, indeed, ‘‘public law” is to be considered as a concept separate
and distinct from “public policy” and in no way part of it, the argu-
ment for Sweden is, in my judgment, clearly unsound (cf. Polish
Nationals in Danzig, P.C.I.J., Series A/B, No. 44, p. 24). For,
irrespective of anything which might appear in this (or any) Conven-
tion dealing with conflicts of laws, it would be permissible and
consistent with the Convention for some contracting State to pass a
“public law’’ of the character indicated by Sweden which provided,
notwithstanding anything to the contrary contained in any such
convention, that certain provisions of the “public law” should take
effect. Even suggested safeguards to keep the invocation of the
reservation of ‘public policy” within reasonable or governable
limits could hardly find a place where what is done under a reserva-
tion, exception or exclusion of “public law” may be done “‘regard-
less of any foreign law whatsoever’.

I cannot regard a proposition that could lead to such results as
sound (cf. Advisory Opinion concerning the Polish postal service in
Danzig, P.C.I.J., Series B, No. 11, pp. 37 and 39).

Moreover, Sweden appears to have disregarded or paid insuffi-
cient attention to the fact that measures which might be made the
subject of “public” laws in some countries are in others governed
by the Civil Code.

I think the issue in this case would have been clearer had less
attention been directed to “ordre public” (public policy) and “public
law’’, and more to consideration of the subject-matter, purpose and
scope and operation of the Convention having regard to the terms
in which it was drafted and agreed to.

It is understandable however that the latter received less specific
attention than the former since the submissions in favour of a
reservation or exclusion of “public policy” or “public law’ depend
on considerations which lie largely outside the terms of the Conven-
tion. Assuming such a reservation or exclusion exists—which it
was the aim of the Swedish case to establish—the terms of the
Convention in this particular case were, for the purposes of the
argument, of secondary importance. On the submissions of Swe-
den, all that is necessary to be established is that the law under
which the disputed action is taken is one of “public policy” or
of “public law”; that, in the absence of any allegation of denial of
justice, concludes the matter, whatever may be the terms of the
Convention.

Public policy is principally and primarily a concept of municipal
law. When, however, an international obligation is involved upon
which this Court is called upon to pronounce, as in the present case,
we are in a different field altogether. Treaty and convention obliga-
tions, whatever they are, must be faithfully observed. The provi-
sions of municipal law cannot prevail over those of a treaty or

77
129 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

convention (Greco-Bulgarian Communities, P.C.I.J., Series B,
No. 17, p. 32).

It should be repeated that what the Court is here being asked to
do is to read into, or in legal terms to imply, a reservation—in
what precise terms has never been made clear—excepting from the
operation of the Convention all laws of contracting States which
fall within “public policy” or within “public laws”. The strongest
of cases would have to be made out to justify the Court in doing so,
for to do so permits States to determine for themselves the extent
of their obligations under the Convention. It would permit this to
be done even in derogation of what otherwise are obligations the
Convention imposes. This could reduce the Convention to a shell.
It is difficult to imagine what value the Convention in those cir-
cumstances would have, or why, having regard to the problem with
which it sought to deal, it was ever entered into.

Before the Court would be justified in implying a clause of reser-
vation, it would need to be quite satisfied that this was essential to
be done in order to preserve the intention of the Parties. For other-
wise there would be imposed a new and different agreement upon
the contracting States.

No evidence was forthcoming that this was the intention. Re-
liance, however, was placed upon a so-called principle that such a
reservation or exclusion must be read into conventions dealing with
private law. Put in another way, ‘public policy” operates retro-
actively, and even definitively acquired rights cannot be invoked
against such a Convention.

It was open to the Parties expressly to stipulate such a reserva-
tion. Indeed in Sweden’s case it was urged that a reservation of
public policy is expressly stipulated in almost all treaties and those
that do not do so are the exceptions. The Parties to the present
Convention did not so stipulate. It is not I think for the Court to
speculate as to why they did not. The minds of the drafters were
clearly directed during the preparatory work to the question
whether some clause to that effect should or should not be included.
They deliberately refrained from including one. It would in my
opinion be going against all rules of construction as I understand
them to imply such a reservation now.

It is, I think, proper at this point to offer some general observa-
tions on the exercise of having recourse to preparatory work in seeking
the proper interpretation to be accorded to treaties and conventions.
Recourse to preparatory work of treaties or conventions may, in
certain cases, be necessary. But whenever it is permissible it should,
I think, be done with caution and restraint. For there is always
the danger that, instead of interpreting the relevant treaty or

78
130 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

convention, one will find oneself tending to interpret the prepara-
tory work and then transferring that interpretation across to the
treaty or convention which is the sole subject of interpretation.

The case before us presents, in my view, an example of this
possibility. Some find nothing in the preparatory work of any real
value, one way or the other. Others claim that it clearly supports
the view that “public policy” is excepted from the Convention.
Others are equally satisfied that the preparatory work just as
clearly supports the opposite view. For my part, I would think this
somewhat unsafe ground upon which to base any reasoning.

Those who contend that such a reservation should be implied are
obliged, I think, to concede that—subject to any review by this
Court—it is at the discretion of States, applying within their
territorial limits their own ideas of public policy, to determine to
what extent it will permit the Convention to operate. It is suggested
that a State invoking the reservation is under some kind of duty
to show that its public policy has been applied reasonably—what-
ever this in the present context means—and in good faith. The
State should be ready to submit its actions to examination. In
cases of dispute it is further urged that the acts of the States are
subject to review by this Court provided it has jurisdiction. But
what if the Court in any given case has not jurisdiction? Moreover,
if we are to determine, as we must, the meaning of the Convention
at the time it was entered into—1902—any consideration that in
event of dispute this Court would be available as a reviewing
tribunal, to mitigate the consequences of, or control the unreason-
able use by a contracting State of, the reservation, is irrelevant.
And what is to be the test or standard of reasonableness that is to
be applied? (Cf. Serbian Loans, P.C.I.J., Series A, Nos. 20/21, p. 46.)

Were such a reservation implied it would be a reservation of an
indefinable character and there would be little left in any legal sense
of any obligations under the Convention. For their content would
be variable, quite indefinite, quite unpredictable, depending on the
will of different parties. I find it difficult to understand legal obliga-
tions so undefined and indefinite.

In my opinion, the submissions of Sweden on these issues are
without substance.

The views which I have earlier expressed on the proper inter-
pretation of the Convention reject any reservation, exception or
exclusion of “public policy” or “public law”.

In this case—and the decision must, of course, be limited‘to this
case in its surrounding facts and circumstances—the result at which

79
131 CONV. OF 1902 (SEPAR. OPIN. OF SIR PERCY SPENDER)

I arrive is the same as that reached by those who support such a
reservation, exception or exclusion.

But the grounds on which we reach our conclusion are, in my
judgment, not immaterial. They represent not mere methods of
approach; they are fundamentally different.

A reservation or exception of “public policy” would, in my
judgment, set the Convention at large. What is given by one hand
may be taken away by the other. Obligations clearly enough
intended thereunder to be imposed upon all contracting States
would have no constant—if, indeed, any predictable—meaning.
Such obligations could never be defined or ascertainable in terms
reciprocally understood and binding on the parties.

The judgment of the Court, however, in which I have concurred,
in my view leaves the Convention unimpaired and intact. It pre-
serves within the domain of the administration of guardianship, to
which its scope and operation is limited, the full force and integrity
of its provisions and of the obligations thereunder undertaken by
the Contracting Parties.

(Signed) Percy SPENDER.

80