          INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

           REPORTS OF JUDGMENTS,
        ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

   CASE CONCERNING APPLICATION
 OF THE INTERNATIONAL CONVENTION
 ON THE ELIMINATION OF ALL FORMS
     OF RACIAL DISCRIMINATION
       (GEORGIA v. RUSSIAN FEDERATION)

           ORDER OF 11 DECEMBER 2009

                 2009
          COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

             RECUEIL DES ARRE| TS,
      AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

   AFFAIRE RELATIVE A v L’APPLICATION
  DE LA CONVENTION INTERNATIONALE
SUR L’E
      u LIMINATION DE TOUTES LES FORMES
      DE DISCRIMINATION RACIALE
       (GE
         u ORGIE c. FE
                     u DE
                        u RATION DE RUSSIE)

       ORDONNANCE DU 11 DE
                         u CEMBRE 2009

                            Official citation :
 Application of the International Convention on the Elimination of All
  Forms of Racial Discrimination (Georgia v. Russian Federation),
       Order of 11 December 2009, I.C.J. Reports 2009, p. 308

                       Mode officiel de citation :
 Application de la convention internationale sur l’élimination de toutes
les formes de discrimination raciale (Géorgie c. Fédération de Russie),
     ordonnance du 11 décembre 2009, C.I.J. Recueil 2009, p. 308

                                             Sales number
ISSN 0074-4441
ISBN 978-92-1-071080-0
                                             No de vente :   968

                                  11 DECEMBER 2009

                                        ORDER

     APPLICATION OF THE INTERNATIONAL
CONVENTION ON THE ELIMINATION OF ALL FORMS
         OF RACIAL DISCRIMINATION
      (GEORGIA v. RUSSIAN FEDERATION)

APPLICATION DE LA CONVENTION INTERNATIONALE
   SUR L’E
         u LIMINATION DE TOUTES LES FORMES
          DE DISCRIMINATION RACIALE
      (GE
        u ORGIE c. FE
                    u DE
                       u RATION DE RUSSIE)

                                  11 DE
                                      u CEMBRE 2009

                                    ORDONNANCE

                                                                       308

              COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

                              ANNÉE 2009                                          2009
                                                                              11 décembre
                                                                              Rôle général
                            11 décembre 2009                                     no 140

   AFFAIRE RELATIVE A v L’APPLICATION
  DE LA CONVENTION INTERNATIONALE
SUR L’E
      u LIMINATION DE TOUTES LES FORMES
      DE DISCRIMINATION RACIALE
             (GE
               u ORGIE c. FE
                           u DE
                              u RATION DE RUSSIE)

                            ORDONNANCE

Présents : M. OWADA, président ; M. TOMKA, vice-président ; MM. SHI,
           KOROMA, AL-KHASAWNEH, BUERGENTHAL, SIMMA, ABRAHAM,
           KEITH, SEPÚLVEDA-AMOR, BENNOUNA, SKOTNIKOV, CANÇADO
           TRINDADE, YUSUF, GREENWOOD, juges ; M. COUVREUR, greffier.

  La Cour internationale de Justice,
  Ainsi composée,
  Après délibéré en chambre du conseil,
  Vu l’article 48 du Statut de la Cour et les articles 31 et 79 de son
Règlement,
  Vu l’ordonnance du 2 décembre 2008, par laquelle le président de la
Cour a fixé au 2 septembre 2009 et au 2 juillet 2010 les dates d’expiration
des délais pour le dépôt, respectivement, d’un mémoire de la Géorgie et
d’un contre-mémoire de la Fédération de Russie,
  Vu le mémoire de la Géorgie déposé dans le délai ainsi fixé ;

  Considérant que, le 1er décembre 2009, la Fédération de Russie a
déposé certaines exceptions préliminaires à la compétence de la Cour ;

                                                                         4

      CONVENTION SUR LA DISCRIMINATION RACIALE (ORD. 11 XII 09)             309

   Considérant qu’en conséquence, en vertu des dispositions du para-
graphe 5 de l’article 79 du Règlement, la procédure sur le fond est suspen-
due et qu’il échet de fixer un délai dans lequel la Partie adverse pourra
présenter un exposé écrit contenant ses observations et conclusions sur
les exceptions préliminaires ;
   Considérant que, dûment consultées par le président de la Cour confor-
mément à l’article 31 du Règlement, les Parties se sont accordées sur un
délai d’une durée de quatre mois à compter du dépôt des exceptions pré-
liminaires pour la présentation, par la Géorgie, de son exposé écrit sur
lesdites exceptions,
  Fixe au 1er avril 2010 la date d’expiration du délai dans lequel la
Géorgie pourra présenter un exposé écrit contenant ses observations et
conclusions sur les exceptions préliminaires soulevées par la Fédération
de Russie ;
  Réserve la suite de la procédure.

   Fait en anglais et en français, le texte anglais faisant foi, au Palais de la
Paix, à La Haye, le onze décembre deux mille neuf, en trois exemplaires,
dont l’un restera déposé aux archives de la Cour et les autres seront
transmis respectivement au Gouvernement de la Géorgie et au Gouver-
nement de la Fédération de Russie.

                                                        Le président,
                                               (Signé) Hisashi OWADA.
                                                          Le greffier,
                                             (Signé) Philippe COUVREUR.

                                                                              5


                     394

                                    SEPARATE OPINION OF JUDGE GAJA

                        1. The Judgment rendered in 2007 on the Application of the Convention
                     on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and
                     Herzegovina v. Serbia and Montenegro) (I.C.J. Reports 2007 (I), p. 43)
                     concerned events that had occurred in Bosnia. It does not formally bind
                     the Court in the present proceedings. However, it would be unreasonable
                     for the Court to adopt a different approach to the interpretation and
                     application of the Genocide Convention when considering events of a
                     similar character which had taken place in the same years in nearby areas
                     in the former Yugoslavia. Thus, it is quite understandable that the Court
                     uses with regard to events in Croatia the same criteria contained in the
                     2007 Judgment on issues such as the definition of genocide, the material
                     acts covered by this definition and the required mental element. The slight
                     difference in the formulation of the rule on evidence in the present Judg-
                     ment, which now specifies the need to make a “reasonable” inference of
                     the intention of genocide, is not intended as a modification of the stan-
                     dard previously used (Judgment, para. 148).
                        It may be worth noting, however, that both the 2007 Judgment and the
                     present Judgment use the same or a similar legal framework when consid-
                     ering issues relating to the responsibility of States for the commission of
                     acts of genocide and the criminal responsibility of individuals for geno-
                     cide. Certain aspects that are specific to State responsibility appear to be
                     underrated and will be discussed in the following paragraphs.

                        2. One aspect concerns the definition of genocide. This may at first
                     seem strange since Article II of the Genocide Convention applies to the
                     commission of genocide both by individuals and by States. I agree with
                     the Court’s view that for States “the obligation to prevent genocide
                     necessarily implies the prohibition of the commission of genocide”

                     (I.C.J. Reports 2007 (I), p. 113, para. 166). A State could hardly infringe
                     an obligation to prevent genocide more directly than by itself committing
                     genocide.
                        It is well known that, in order to define genocide, the statutes of the
                     international criminal tribunals simply reproduce Article II of the Geno-
                     cide Convention (Article 4 of the Statute of the International Criminal
                     Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) ; Article 2 of the Statute of
                     the International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR) ; Article 6 of the
                     Rome Statute of the International Criminal Court (ICC)).
                        While it would seem logical to give to the definition of genocide the
                     same meaning with regard to State responsibility and the criminal respon-
                     sibility of individuals, there are reasons for the international criminal tri-

                     395

7 CIJ1077.indb 786                                                                                18/04/16 08:54

                     395 	     application of genocide convention (sep. op. gaja)

                     bunals to adopt a restrictive approach to the definition which are not
                     applicable when one considers State responsibility.

                        According to Article 22 (2) of the ICC Statute, “[t]he definition of a
                     crime shall be strictly construed” and “[i]n case of ambiguity . . . shall be
                     interpreted in favour of the person being investigated, prosecuted or con-
                     victed”. A similar approach, implying a “strict construction”, was taken
                     by a Trial Chamber of the ICTY in Delalić (Judgment of 16 Novem-
                     ber 1998, IT‑96‑21‑T, para. 411). With regard to the definition of geno-
                     cide, a Trial Chamber of the ICTR found in Kayishema that “if a doubt
                     exists, for a matter of statutory interpretation, that doubt must be inter-
                     preted in favour of the accused” (Judgment of 21 May 1999, ICTR‑95‑1‑T,
                     para. 103).

                        A restrictive approach to the definition of genocide may also be found
                     in the “Elements of Crimes”, adopted by the Assembly of States Parties
                     in order to “assist” the ICC in the interpretation and application of the
                     relevant provisions of the Rome Statute (Art. 9). According to these Ele-
                     ments, for genocide to be committed it is necessary that “[t]he conduct
                     took place in the context of a manifest pattern of similar conduct directed
                     against that group or was conduct that could itself effect such destruc-
                     tion”. Since the adoption of the Elements of Crimes does not embody a
                     “subsequent agreement between the parties regarding the interpretation”
                     of the Genocide Convention according to Article 31, paragraph 3 (a), of
                     the Vienna Convention on the Law of Treaties, it does not affect the
                     extent of State responsibility for genocide.

                        Moreover, unlike the Court’s jurisdiction under Article IX of the
                     Genocide Convention, the jurisdiction of international criminal tribunals
                     extends to crimes against humanity and serious breaches of international
                     humanitarian law. These crimes in part overlap with genocide and are
                     generally easier to prove. This has caused the Prosecutor sometimes to
                     refrain from charging genocide and also the tribunals to take a restrictive
                     approach to finding that genocide had occurred.

                       It is noteworthy that in Krstić, one of the few instances where the ICTY
                     found that genocide had been committed, the Appeals Chamber observed :

                              “The gravity of genocide is reflected in the stringent requirements
                           which must be satisfied before this conviction is imposed. These
                           requirements — the demanding proof of specific intent and the show-
                           ing that the group was targeted for destruction in its entirety or in
                           substantial part — guard against a danger that convictions for this
                           crime will be imposed lightly.” (Judgment of 19 April 2004, IT‑98‑
                           33‑A, para. 37.)

                     396

7 CIJ1077.indb 788                                                                                18/04/16 08:54

                     396 	     application of genocide convention (sep. op. gaja)

                        3. Determining the existence of the mental element of genocide may
                     lead to different conclusions with regard to individuals and the State for
                     which they may be acting.
                        The United Nations Commission of Inquiry on Darfur found that,
                     while the Sudanese governmental authorities did not possess an intent to
                     destroy an ethnic group in whole or in part, single individuals belonging
                     to the Sudanese army or paramilitaries could have had that intent (Report
                     of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations
                     Secretary‑General, 25 January 2005, paras. 520‑521). The reverse hypo
                     thesis may also occur. While it would be difficult to infer from the act of
                     an individual his or her intent to target a substantial part of a group, a
                     number of State organs or other individuals acting for a State may pro-
                     duce a pattern of conduct from which a governmental policy concerning
                     the destruction of a group could be inferred. In relation to the events in
                     Srebrenica, the Appeals Chamber of the ICTY stated in Krstić that :

                             “The Trial Chamber found, and the Appeals Chamber endorses
                           this finding, that the killing was engineered and supervised by some
                           members of the Main Staff of the VRS. The fact that the Trial Cham-
                           ber did not attribute genocidal intent to a particular official within
                           the Main Staff may have been motivated by a desire not to assign
                           individual culpability to persons not on trial here. This, however, does
                           not undermine the conclusion that Bosnian Serb forces carried out
                           genocide against the Bosnian Muslims.” (Judgment of 19 April 2004,
                           IT‑98‑33‑A, para. 35 ; footnote omitted.)

                     Moreover, identifying the individuals who committed specific acts may be
                     problematic and therefore impede prosecution. However, when the acting
                     persons are at least identified as State organs or as acting for the State, a
                     finding of State responsibility for genocide may be warranted.

                       In any case, establishing that an individual or organ committed certain
                     acts with genocidal intent is not a precondition for finding that a State
                     committed genocide. The following passage in the 2007 Judgment may
                     contain some ambiguity, but does not suggest the existence of such a pre-
                     condition. The Court only said that “if an organ of the State, or a person
                     or group whose acts are legally attributable to the State, commits any of
                     the acts proscribed by Article III of the Convention, the international
                     responsibility of that State is incurred” (I.C.J. Reports 2007 (I), p. 119,
                     para. 179). The further developments contained in the present Judgment
                     (paras. 128‑129) on this issue do not fully remove the ambiguity, but also
                     do not point to a precondition.

                     397

7 CIJ1077.indb 790                                                                                18/04/16 08:54

                     397 	     application of genocide convention (sep. op. gaja)

                        4. The main difference between international criminal responsibility
                     and State responsibility for genocide concerns the standard of proof. In
                     international criminal proceedings, as in criminal proceedings in general,
                     the evidence against the accused is often required to be “beyond all rea-
                     sonable doubt”. This standard was set with regard to genocide by the
                     Trial Chamber of the ICTR in Akayesu (Judgment of 2 September 1998,
                     ICTR‑96‑4‑T, para. 530) and in Rutaganda (Judgment of 6 Decem-
                     ber 1999, ICTR‑96‑3‑T, para. 398) and by the Trial Chamber of the
                     ICTY in Jelisić (Judgment of 14 December 1999, IT‑95‑10‑T, para. 108).
                     In the latter Judgment the Chamber also stated that “the benefit of the
                     doubt must always go to the accused” (ibid.).
                        With regard to the evidence relating to the intent to commit genocide,
                     the 2007 Judgment of the Court used a similar approach. The Court
                     found that :
                              “The dolus specialis, the specific intent to destroy the group in
                           whole or in part, has to be convincingly shown by reference to par-
                           ticular circumstances, unless a general plan to that end can be con-
                           vincingly demonstrated to exist ; and for a pattern of conduct to be
                           accepted as evidence of its existence, it would have to be such that it
                           could only point to the existence of such intent.” (I.C.J. Reports
                           2007 (I), pp. 196‑197, para. 373 ; see also Judgment, paras. 145
                           and 148.)
                     The Court went on to say that the “broad” proposition advanced by the
                     applicant State (Bosnia and Herzegovina) concerning intent was “not
                     consistent with the findings of the ICTY relating to genocide or with the
                     actions of the Prosecutor” (I.C.J. Reports 2007 (I), p. 197, para. 374).
                        In the 2007 Judgment a variety of expressions were used to describe the
                     required standard of proof. The Court said that it had to be “fully con-
                     vinced that allegations made in the proceedings, that the crime of geno-
                     cide or the other acts enumerated in Article III have been committed,
                     have been clearly established” ; this also “applies to the proof of attribu-
                     tion for such acts” (ibid., p. 129, para. 209 ; see also Judgment,
                     paras. 178‑179). With regard to a breach of the obligations “to prevent
                     genocide and to punish and extradite persons charged with genocide”, the
                     Court observed that there was the need of “proof at a high level of cer-
                     tainty” (I.C.J. Reports 2007 (I), p. 130, para. 210). The Court also found
                     that one condition for the responsibility for complicity in genocide was
                     not fulfilled
                           “because it [was] not established beyond any doubt in the argument
                           between the Parties whether the authorities of the FRY supplied —
                           and continued to supply — the VRS leaders who decided upon and
                           carried out those acts of genocide with their aid and assistance, at a
                           time when those authorities were clearly aware that genocide was
                           about to take place or was under way” (ibid., p. 218, para. 422 ; ital-
                           ics added).

                     398

7 CIJ1077.indb 792                                                                                18/04/16 08:54

                     398 	     application of genocide convention (sep. op. gaja)

                     In substance, although different wording was used, the Court applied the
                     same standard of “beyond all reasonable doubt” that the ICTY and the
                     ICTR apply with regard to individual crimes. This was confirmed by a
                     remark made by President Higgins in her presentation in November 2007
                     of the Court’s jurisprudence to the Sixth Committee of the General
                     Assembly. After quoting paragraph 209 of the Judgment, she noted that :

                              “There have been some curious comments by observers as to this
                           being a ‘higher’ or ‘lower’ standard than ‘beyond reasonable doubt’.
                           It is simply a comparable standard, but employing terminology more
                           appropriate to a civil, international law case.” (Speech by H.E.
                           Judge Rosalyn Higgins, President of the International Court of Jus-
                           tice, to the Sixth Committee of the General Assembly, 2 Novem-
                           ber 2007.)

                     One of the reasons for requiring such a standard of proof for issues of
                     State responsibility was found by the Court in the “exceptional gravity”
                     of the charges involving the commission of genocide (I.C.J.
                     Reports 2007 (I), p. 129, para. 209). The Court referred (ibid.) to the
                     passage in the Corfu Channel Judgment where, in view of “allegations
                     short of conclusive evidence” of a minefield having been laid by two
                     Yugoslav vessels, the Court said : “A charge of such exceptional gravity
                     against a State would require a degree of certainty that has not been
                     reached here.” (Corfu Channel (United Kingdom v. Albania), Merits,
                     Judgment, I.C.J. Reports 1949, p. 17.) Also with regard to the alleged
                     breach of obligations to prevent genocide and to punish and extradite
                     persons charged with genocide, the Court linked the standard of proof
                     with the “seriousness of the allegation” (I.C.J. Reports 2007 (I), p. 130,
                     para. 210). The present Judgment adopts “the same standard of proof”
                     (para. 179).

                        However, it would be difficult to explain why the seriousness of the
                     alleged wrongful act and its connection with international crimes should
                     make the establishment of international responsibility more difficult. As
                     was pointed out by the Eritrea-Ethiopia Claims Commission in two of its
                     decisions dated 1 July 2003 :
                             “The Commission does not accept any suggestion that, because
                           some claims may involve allegations of potentially criminal individual
                           conduct, it should apply an even higher standard of proof correspond-
                           ing to that in individual criminal proceedings. The Commission is not
                           a criminal tribunal assessing individual criminal responsibility. It
                           must instead decide whether there have been breaches of international
                           law based on normal principles of state responsibility. The possibility
                           that particular findings may involve very serious matters does not

                     399

7 CIJ1077.indb 794                                                                                18/04/16 08:54

                     399 	     application of genocide convention (sep. op. gaja)

                           change the international law rules to be applied or fundamentally
                           transform the quantum of evidence required.” (RIAA, Vol. XXVI,
                           p. 41, para. 47, and p. 88, para. 38.)

                       5. The difference in approach that should be taken with regard to State
                     responsibility, on the one hand, and individual criminal responsibility, on
                     the other, may not be very substantial. However, it is not insignificant. It
                     may provide a greater opportunity for a State to assert before the Court
                     a claim that another State committed genocide.

                                                                     (Signed) Giorgio Gaja.

                     400

7 CIJ1077.indb 796                                                                                18/04/16 08:54


67

OPINION DISSIDENTE DE M. MORENO QUINTANA

Je regrette sincèrement de ne pas pouvoir me rallier à la majorité
de mes collègues dans la décision de cette affaire. Ma conviction
est tout à fait établie dans le sens que la souveraineté sur la région
du temple de Préah Vihéar revient à la Thaïlande. L'opinion
dissidente que je formule donne les raisons qui l’appuient. Dans
le droit international américain les questions touchant la souverai-
neté territoriale occupent, en vertu de raisons historiques, une
place capitale. C'est pourquoi je ne pourrais, comme représentant
d'un système juridique, m'en départir.

#
+ *

La présente affaire a trait à la souveraineté d’une fraction de
territoire où se trouvent les ruines d’un temple connu sous le nom
de Préah Vihéar.

Tant le Cambodge que la Thaïlande soutiennent être, en vertu
de la stipulation initiale d’une convention, les domina terrarum
de la fraction en question. Cette stipulation est celle de l’article rer
de la convention conclue le 13 février 1904 entre la France qui
représentait alors le Cambodge soumis à un régime de protectorat,
et la Thaïlande qui était à l’occasion le Royaume de Siam. Elle
porte que la frontière entre les deux pays à l'endroit qui est er
discussion, « suit la ligne de partage des eaux entre les bassins di
Nam Sen et du Mékong d’une part, et du Nam Moun, d'autre part,
et rejoint la chaîne de Phnom Padang dont elle suit la crête vers
l'est jusqu'au Mékong ». Nulle référence n’est faite au temple de
Préah Vihéar.

C'est cette disposition du traité qui constitue le titre juridique
des Parties à la souveraineté sur la région du temple. Elle est
par conséquent le droit intertemporel applicable au cas d'espèce.
Les opérations de délimitation de la frontière prévues par l'article 3
de la convention ou le tracé de cartes géographiques n’en sont que
l'application matérielle et peuvent par conséquent être entachées
d'erreur. Prendre une décision du cas d’espèce sur des présomptions
ou des hypothèses pour trancher la question posée ne paraît pas très
conforme aux normes qui président le règlement judiciaire. Aucune
preuve concluante n’a pu établir une reconnaissance tacite de la
Thaïlande au sujet de la prétendue souveraineté du Cambodge sur
ladite région. Ce sont les faits, et des faits clairs, qui doivent entrer
en ligne de compte.

Demandeur dans cette affaire, le Cambodge allègue que la sou-
veraineté sur la région de Préah Vihéar lui revient, qu'il ne l’a
jamais abandonnée et que la Thaïlande n’a pas accompli sur elle

65
68 ARRET DU 15 VI 62 (OP. DISS. M. MORENO QUINTANA)

des actes de souveraineté qui puissent déplacer celle du Cambodge.
Il prie aussi la Cour de disposer le retrait des forces armées installées
depuis 1954 par la Thailande dans les ruines du temple. Etat
défendeur, la Thaïlande fait usage dans les conclusions de son contre-
mémoire d’une demande reconventionnelle pour que la Cour
déclare que la souveraineté sur la région de Préah Vihéar lui
appartient. A l’une et a l’autre Partie incombe alors de fournir
la preuve de son allégation.

*
* *

L'affaire revient par conséquent à interpréter ledit article premier
de la convention de 1904 selon son sens naturel et ordinaire. Pas
de problème juridique dans l’essentiel; la règle du Pacta sunt
servanda, qui est à la base du droit international, n’est pas mise
en cause par les Parties. La situation qui en résulte est bien
celle d’une frontière jusqu'à maintenant indéterminée à l'endroit
qui est en discussion. Une circonstance de fait la gouverne: le
temple de Préah Vihéar se trouve-t-il au sud de la ligne stipulée
par la convention — c’est-à-dire dans le territoire cambodgien —
ou au nord de celle-ci, ce qui le porterait sur le territoire thaïlandais?
La ligne de partage des eaux entre deux bassins fluviaux, ou divor-
tium aquarum, est l'élément géographique déterminant de l'espèce.
Une ligne de partage des eaux n’est pas une abstraction mentale;
elle découle des caractéristiques d’un sol. Et ce sera toujours une
donnée topographique — crête de montagne, faite d’un escarpement
ou élévation d’un terrain — qui formera une ligne naturelle de
partage des eaux.

Ce but de la Cour dans le cas d'espèce est parfaitement d’accord
avec la fonction essentielle de dire le droit que lui attribue l’article 38
du Statut. Interpréter un traité international constitue, selon
Particle 36, paragraphe 2 (a), une de ses fonctions spécifiques.
Elle ne signifie en aucun sens qu’en indiquant quelle est la ligne de
partage des eaux à laquelle se réfère ledit article premier, elle se
substitue à une commission de délimitation, ni — moins encore —
qu'elle trace sur le terrain une nouvelle ligne de frontière.

En agissant ainsi, la Cour répond avec exactitude à ce que lui
demandent les Parties. Sa décision tombe dans les limites de sa
compétence et non hors d’elle. Tant la Thaïlande que le Cambodge
la prient de dire que la souveraineté sur la région de Préah Vihéar
leur appartient. La Cour ne peut se refuser à accomplir la tâche ju-
diciaire qui lui revient. Elle a rappelé à une occasion «le principe
que la Cour a le devoir — dit-elle dans son arrêt sur le droit d’asile —
de répondre aux demandes des Parties telles qu’elles s'expriment
dans leurs conclusions finales, mais aussi de s'abstenir de statuer
sur des points non compris dans lesdites demandes ainsi exprimées »
(voir Recueil 1950, p. 402). Cette saine règle est et a toujours été
à la base de son labeur.

66
69 ARRÊT DU 15 VI 62 (OP. DISS. M. MORENO QUINTANA)

Une fois indiquée par la Cour la ligne de partage des eaux qui
lui paraît être la ligne exacte, il appartiendra aux Parties de déter-
miner de quelle manière cette ligne sera matérialisée sur le terrain.
Cette dernière tâche relève d’un ordre technique et non pas de
l’ordre judiciaire auquel est reliée la Cour.

6
* *

Un acte postérieur à la convention de 1904 — le protocole
annexé au nouveau traité conclu le 23 mars 1907 entre la France
et le Siam — approuva le tracé de la frontière adopté par une
Commission de délimitation le 18 janvier de cette année. Ce tracé
n'est pas indiqué cependant en détail dans les procès-verbaux de la
Commission. I] n'apparaît que sur une carte géographique que le
Cambodge présente comme annexe I de son mémoire où, à la suite
d’une décision inconnue, le temple de Préah Vihéar figure du côté
cambodgien. Ladite carte ne porte ni date ni signature d'experts
autorisés, et moins encore celle des parties contractantes du nouveau
traité. Elle est publiée par M. Barrère, éditeur géographe à Paris,
qui n’agit apparemment que pour le compte d’une des deux Com-
missions — la française et la siamoise — qui devaient relever le
tracé de la frontière. Au coin gauche du haut de la carte il est dit
que deux capitaines de l’armée coloniale française — MM. Kerler
et Oum — ont exécuté les travaux sur le terrain, c’est-à-dire deux
techniciens qui ne représentent en principe qu'une seule des Parties
en cause et auraient dû toutefois faire constater sur la carte même
le caractère de leur intervention.

En plus, les expertises réalisées d’une part et d’autre (voir str-
tout le rapport D. A. I. du 23 octobre 1961 présenté par le Cambodge
coincident dans le sens que le tracé de la frontiére que fournit cette
annexe I se sépare en grande partie de la ligne de partage des eaux.
La géographie n’est cependant pas une matiére susceptible d’inter-
prétations divergentes. Elle traduit une seule et même réalité.
D'autre part, une étude aussi détaillée qu’elle puisse être des procès-
verbaux des réunions des Commissions mixtes franco-siamoises de
délimitation qui se sont tenues de 1905 à 1907, n’aboutit pas non
plus à un résultat en ce qui concerne de quel côté de la frontière
se trouve Préah Vihéar.

Or, la souveraineté territoriale n’est pas une chose à prendre
à la légère, surtout quand l’on prétend prouver par une carte non
authentifiée la légitimité de son exercice. Comme le dit Max Huber
dans sa sentence arbitrale sur l’île de Palmas: «... ce n’est qu'avec
la plus grande prudence qu’on peut tenir compte des cartes géogra-
phiques pour trancher une question de souveraineté... Si l’arbitre
est satisfait par rapport à l'existence de faits juridiques notoires
qui contredisent les données des cartographes dont les sources
d’information ne sont pas connues, il ne peut attacher aucun poids
aux cartes géographiques, nonobstant leur nombre et l’appréciation

67
70 ARRÊT DU 15 VI 62 (OP. DISS. M. MORENO QUINTANA)

générale dont elles peuvent être entourées … une carte géographique
ne donne qu’une indication — et encore très indirecte — et, à moins
qu'elle ne soit annexée à un instrument juridique, elle n’a pas la
valeur d’un instrument de cette nature inpliquant la reconnaissance
ou l'abandon de droits » (voir N. U., Recueil des sentences arbitrales,
vol. IT, pp. 852, 853 et 854).

Dans le cas d'espèce, l'annexe I du mémoire ne constitue pas
l’annexe valable du protocole qui approuva le tracé de la frontière
cambodgienne-siamoise dans la région des Dangrek. Le fait de sa
signature était surtout une condition sine qua non de validité.
C'est ce que disposa, à sa seconde séance du 7 février 1905, la
Commission mixte de délimitation: « Dans la méthode proposée
par le commandant Bernard dès la première réunion — lit-on dans
le procès-verbal — on devait faire d’abord une reconnaissance
générale, recueillir des renseignements de divers ordres permettant
de fixer sur le terrain les points où passe la frontière, reporter enfin
sur la carte cette frontière et, en dernier lieu, si cela était nécessaire,
en discuter la valeur et y rapporter les modifications indispensables.
Dès que l’on serait tombé d’accord — continue-t-il — on aurait
arrêté définitivement la ligne frontière en faisant signer la carte
sur laquelle elle aurait été reportée par les membres des deux
Commissions » (voir annexe 12 (a) au contre-mémoire de la Thai-
lande, volume imprimé, p. 58).

*
* *

Il a été soutenu que le silence de la Thaïlande quant à la publi-
cation de la carte de l’annexe I supposait une reconnaissance de la
ligne qu’elle fixait. Mais le silence n’a de conséquence en droit
que quand une contrepartie a l'obligation de se faire écouter face
à un fait ou situation déterminés. Il aurait alors fallu démontrer
que la Thaïlande avait cette obligation à sa charge par rapport
à un acte dépourvu en soi de signification juridique. Une règle
bien connue a été d’autre part recueillie par l’article 29 du traité
de Versailles du 28 juin 19r9. Celle que, face à une divergence au
sujet d’une délimitation de frontières entre le texte d’un traité
et des cartes géographiques, c’est ce texte et non pas les cartes
qui fait foi. Ceci étant, et jusqu'à ce qu'une preuve concluante
établisse où se trouve Préah Vihéar, l’article rer de la convention
de 1904 qui fixe la ligne de partage des eaux pour limite territoriale
des pays en cause maintient aussi bien l'interprétation de la Thai-
lande que celle du Cambodge. On peut en dire autant de la clause
I du protocole annexé au traité de 1907 qui ne fait pas non plus de
référence à Préah Vihéar mais bien à la ligne de partage des eaux.

D’autres considérations faites par les Parties doivent être
appréciées par le juge international dans leur exacte portée. Il
s'agit des cartes géographiques appartenent à l'un ou à l’autre des
plaideurs, et aux croquis, photographies, récits de voyages, fiches

68
71 ARRÊT DU 15 VI 62 (OP. DISS. M. MORENO QUINTANA)

ou autres matériaux. Elles n’ont au point de vue de la preuve qu’une
valeur supplétaire dépourvue par elle-même d’effet juridique. En
particulier, les cartes accompagnées par le Cambodge et dressées
par des services officiels thaïlandais, où Préah Vihéar apparaît en
juridiction cambodgienne. Celles-ci ne paraissent nullement concluan-
tes puisqu'elles sont basées sur la carte de l’annexe I qui ne fait
ni foi, ni recueille la ligne réelle de partage des eaux. On peut re-
connaître d’une manière expresse ou tacite une situation déterminée
de droit ou de fait mais non pas des situations entachées d’une
erreur technique. Une erreur est toujours une erreur et ne peut
bonifier par sa répétition des actes postérieurs fondés sur elle. Ce
n'est qu'avec cette portée que l’on doit apprécier la question de
l'erreur dans le cas d'espèce et non pas avec celle d’un vice du
consentement dont l'existence est possible dans un acte juridique
mais non pas dans une carte géographique.

*
* *

Aucune nécessité non plus d’examiner les actes internationaux
postérieurs à ceux de 1904 et de 1907 puisqu'ils ne font aucune
référence particuliére 4 Préah Vihéar et que la Thailande ne les met
pas en cause. Tels, les traités entre la France et le Siam du 14 fé-
vrier 1925 et du 7 décembre 1937, ainsi que l’accord de réglement
du 17 novembre 1946 qui rétablit le statu quo frontalier antérieur à
la convention de Tokyo du g mai 1941 rectifiant la frontière thai-
lando-cambodgienne. En échange, les actes qui auraient été réalisés
soit par le Cambodge, soit par la Thaïlande en exercice de leur
souveraineté sur la fraction de territoire en question pourraient avoir
de l'importance face au doute que crée ce procès. Une jurisprudence
suffisamment connue détache leur valeur juridique.

Pour analyser ces actes, il serait superflu de remonter aux
origines historiques de la construction du temple de Préah Vihéar
ainsi qu’au rôle religieux que ce temple aurait rempli tant pour le
peuple siamois que pour le peuple cambodgien. La question à
décider ne se pose pas avant 1904, date de la convention qui fixa
la frontière en litige. Du côté thaïlandais il est dit que la position
élevée du temple, bâti sur un plateau, la rend peu accessible de la
plaine située au sud de cette chaîne où se trouve le Cambodge, et
en- échange beaucoup plus accessible par la voie du nord où est
placée la Thaïlande. Cette proposition paraît exacte. Elle découle
d’une réalité géographique qui favorise évidemment l’exercise de
la souveraineté territoriale du pays d'accès facile et non pas de
celui dont l’accès ne l’est pas. L'hypothèse même selon laquelle
la région de Préah Vihéar se trouve en juridiction cambodgienne
est, face à la topographie du terrain de la frontière, un véritable
contresens. Elle se heurte à la théorie des frontières naturelles à
laquelle paraît s’étre ralliée la Commission mixte de délimitation.
Néanmoins, on ne trouve pas, hors de ladite présomption, une preuve

69
72 ARRÊT DU 15 VI 62 (OP. DISS. M. MORENO QUINTANA)

suffisante pour appuyer les actes de souveraineté qui auraient été
réalisés à Préah Vihéar par une des Parties ou par l’autre.

Le Cambodge invoque l'exercice par la France des compétences
territoriales concernant la région de Préah Vihéar. Il fait référence
à des visites officielles, des tournées administratives, des expédi-
tions archéologiques, de la chasse à l'éléphant, de la prise de
photographies, de lettres envoyées, de l’entretien du temple, etc.
Mais ces manifestations sporadiques d’activité à un endroit qui
n'était pas gardé et qui consistait en des ruines, même si elles
s'étaient accomplies de la manière dépeinte par le demandeur,
n'auraient qu'une signification très relative quant à l'exercice de la
souveraineté territoriale. A son tour la Thaïlande allègue le recou-
vrement des impôts — ce qui serait réellement une manifestation
de la souveraineté — mais ne fournit qu’une preuve consistant en
des attestations de fonctionnaires faites sous serment. Pareil genre
de preuve présente le défendeur en ce qui concerne d’autres activités
réalisées par les autorités thaïlandaises. En supposant que ces
manifestations de part et d'autre se seraient produites telles quelles,
elles n’auraient pour résultat que démontrer au juge international
Vexercice d’une activité administrative concurrente qui se serait
méconnue réciproquement. Même étant connue, elle aurait été
l’objet d’oppositions sinon d’interprétations différentes. Tout ceci
donne l'impression que tant le Cambodge que la Thailande ont
vécu pendant plus d’un demi-siècle sans être particulièrement
fixés quant à leurs droits de souveraineté sur la région du temple.
Voila pourquoi l'application correcte du traité de 1904 est le but
principal que doit rechercher la Cour dans le cas d'espèce, en
localisant par une expertise adéquate la ligne de partage des eaux
entre les bassins du Nam Sen et du Mékong, d’une part, et du
Nam Moun, de l’autre.

*
* *

Ladite expertise a été fournie surtout par la Thaïlande qui, en
dépit d'être en principe l'État défendeur, en prit l'initiative dans
cette affaire. Le Cambodge intervint aussi à ladite expertise par
le contre-examen des experts et témoins de la Partie contraire.
Cette circonstance donne aux résultats de l'expertise qui a été
présentée un poids estimable pour la solution du cas d’espèce.
Quatre rapports écrits s’y réfèrent. Deux du professeur W. Scher-
merhorn agissant au nom du Centre international d’ Instruction tech-
nique pour la photogramméirie aérienne (I. T. C.) de Delft en date
des 8 septembre 1961 et II janvier 1962, et deux autres émanant
de MM. Doeringsfeld, Amuedo et Ivey (D. A. I.) (firme privée
établie à Denver, dans l’État de Colorado, aux États-Unis) les

‘23 octobre 1961 et 21 février 1962. Aux audiences orales, un inter-
rogatoire serré pratiqué par les deux Parties visa comme témoins
ou comme experts M. Suon Bonn, qui fut gouverneur de la pro-

70
73 ARRÊT DU 15 Vi 62 (OP. DISS. M. MORENO QUINTANA)

vince de Kompong Thom au Cambodge, le professeur Schermer-
horn, bien connu en Hollande et ailleurs pour ses travaux sur la
photogrammétrie aérienne, M. Ackermann, qui a une haute répu-
tation comme topographe et fait aussi partie dudit Centre de Delft,
et puis M. Verstappen, spécialiste connu en géologie, qui est membre
à son tour de ce Centre. M. Ackermann a eu surtout le mérite de
pratiquer l'opération de reconnaissance de la frontière à laquelle
le Dictionnaire de la Terminologie du droit international publié en
1960 par d’éminents juristes donne pour mission celle de « vérifier
sur les lieux que les marques de délimitation d’une frontière sont
bien aux endroits indiqués par les traités ou conventions de déli-
mitation et figurant sur les cartes annexées auxdits traités ou
conventions » (voir p. 514). C’est notre même Cour qui, dans son
arrêt sur l'affaire du détroit de Corfou, mit en relief la valeur d’une
expertise réalisée dans une procédure semblable à celle du cas
d'espèce: « La Cour ne peut manquer d’attacher un grands poids,
dit-elle, à l’avis d’experts qui ont procédé à un examen des lieux
entouré de toutes les garanties d’information exacte et d’impar-
tialité » (voir Recueil 1940, p. 21).

Profane comme l’est généralement un juge dans les matières qui
firent l’objet de l'expertise, il doit fonder une conclusion de droit
sur un labeur technique vraisemblable. En général, les opinions
exprimées par les experts et témoins de la Thaïlande impressionnent
par leur précision technique et la logique qu’elles imposent au rai-
sonnement. D’autre part, le caractére officiel dudit Centre, qui est
relié au Gouvernement hollandais, donne 4 son opinion une impar-
tialité et une autorité peut-être supérieures à celles qui peuvent
relever l’activité d’une firme privée. Mais la possibilité d’une ligne
alternative de partage des eaux dans une zone critique qui fut
délimitée à celle adoptée par le rapport du professeur Schermerhorn,
pose une question. Le travail topographique réalisé sur place par
M. Ackermann lui donne cependant réponse. La ligne véritable
était bien celle du rapport. Même si la ligne alternative avait été la
ligne exacte, elle n'aurait nullement laissé la région du temple en
territoire cambodgien. Et c’est la question de la souveraineté sur
le temple qui est posée à la Cour et nulle autre. Les eaux d’un
bassin fluvial peuvent descendre d’un promontoire comme celui
où est situé le temple, mais jamais ne peuvent le remonter. Ceci est
l'évidence même.

*k
* *

Ce qui a été dit permet d’arriver aux conclusions suivantes:

I) la question essentielle 4 résoudre par la Cour — vu qu’aucune
des deux Parties en cause n’a prouvé d’une maniére concluante
l'exercice de sa souveraineté sur la région du temple — est celle de
l'interprétation de l’article ret de la convention du 13 février 1904
entre la France et la Thailande;

71
74 ARRÊT DU 15 VI 62 (OP. DISS. M. MORENO QUINTANA)

2) cette interprétation découle de l'établissement de la ligne
de partage des eaux entre les deux bassins fluviaux qui est indiquée
comme frontière dans la région des Dangrek entre le Cambodge et la
Thaïlande;

3) la preuve technique apportée par la Thaïlande, à laquelle
a contribué largement par son contre-interrogatoire le Cambodge,
est concluante, par sa précision et son abondance, pour établir que
la ligne de partage des eaux suit le bord de la falaise du promontoire
où est situé le temple.

4) ce résultat décide Vaffaire dans le sens que la fraction de
territoire où se dresse le temple se trouve en territoire thaïlandais.

(Signé) Lucio M. MORENO QUINTANA.

72


84

OPINION INDIVIDUELLE DE M. KLAESTAD

[Traduction]

Je suis arrivé aux mêmes conclusions finales que la Cour ; mais,
comme j’aborde la matière tout autrement, j'estime devoir exposer
aussi brièvement que possible les motifs sur lesquels je fonde mon
opinion.

I. Dans la résolution par laquelle elle a adopté la présente
demande d’avis, l’Assemblée générale des Nations Unies s’est
référée à une phrase figurant dans les motifs de l’avis de la Cour
du 11 juillet 1950 ; pour répondre a la question dont la Cour est
actuellement saisie, il est nécessaire de commenter brièvement cette
phrase. Après avoir exprimé l’opinion que le Sud-Ouest africain
doit toujours être considéré comme un territoire tenu en vertu du
Mandat du 17 décembre 1920 et que l’Union sud-africaine se trouve
dans l'obligation de se prêter à la surveillance et au contrôle de
l’Assemblée générale, la Cour a déclaré :

« Le degré de surveillance à exercer par l’Assemblée générale ne
saurait donc dépasser celui qui a été appliqué sous le Régime des
mandats et devrait être conforme, autant que possible, à la procé-
dure suivie en la matière par le Conseil de la Société des Nations.
Ces observations s'appliquent en particulier aux rapports annuels
et aux pétitions. »

La Cour a employé cette phrase à propos de l’examen des obliga-
tions internationales que l’Union sud-africaine avait assumées en
vertu du Mandat, obligations qui, dans l’opinion de la Cour,
subsistent toujours. Dans sa demande d’avis, l’Assemblée générale
posait la question :

« L'Union sud-africaine a-t-elle encore des obligations inter-
nationales en vertu du Mandat pour le Sud-Ouest africain et, si
c'est le cas, quelles sont-elles ? »

La phrase précitée se trouve dans la partie de l'avis consacrée
par la Cour à l’examen de la question relative aux obligations
découlant du Mandat, et lorsque la Cour a dit que le « degré de
surveillance à exercer par l’Assemblée générale » ne saurait dépasser
celui qui était appliqué sous le Régime des Mandats, elle traitait
des obligations internationales qui continuent à incomber à l’Union
sud-africaine, y compris celle de se prêter à une surveillance inter-
nationale, et elle se référait à ces obligations internationales. Ainsi
qu'il ressort du contexte, la Cour exprimait par là l'opinion que
l’Union sud-africaine ne devait pas, par suite de la surveillance
exercée par l’Assemblée générale, être soumise à des obligations
juridiques autres ou plus lourdes que celles qu’elle avait sous la
surveillance précédemment exercée par la Société des Nations.

21
AVIS CONS. DU 7 VI 55 (OP. INDIV. M. KLAESTAD) 85

Prenant dûment en considération les débats qui, aux Nations
Unies, ont précédé la présente demande d'avis, y compris l'opinion
exprimée par l’Union sud-africaine, j'estime que la tâche actuelle
de la Cour est de déterminer si, par le jeu de la procédure de vote
indiquée dans la requête, les décisions de l’Assemblée générale sur
les questions touchant les rapports et pétitions relatifs au Territoire
du Sud-Ouest africain soumettraient l’Union sud-africaine à des
obligations juridiques autres ou plus lourdes que celles qu’elle
avait précédemment sous la surveillance exercée par la Société des
Nations. Selon moi, la réponse à donner à la présente demande
dépend de la solution de cette question.

Pour résoudre cette question générale, il faut au préalable
examiner deux points particuliers :

a) la procédure de vote de l'organe compétent dé la Société des
Nations et de l’Assemblée générale des Nations Unies ;

b) l'effet juridique des décisions prises par l’organe compétent
de la Société des Nations et par l’Assemblée générale, confor-
mément à leurs procédures de vote respectives.

II. En vertu de l’article 22 du Pacte de la Société des Nations,
la surveillance des territoires sous mandat devait être exercée par
le Conseil. La Commission permanente des Mandats était chargée
de donner au Conseil son avis sur toutes questions relatives à
l'exécution des mandats. Aux termes de l’article 3, l’Assemblée
avait compétence générale pour connaître de toute question
rentrant dans la sphère d'activité de la Société des Nations.

La compétence pour prendre des décisions relatives aux rapports
et pétitions concernant les territoires sous mandat était conférée
au Conseil. Aux termes de l’article 5 du Pacte, ces décisions devaient
être prises à l'unanimité des membres du Conseil représentés à la
réunion, sauf pour les questions de procédure qui étaient réglées à
la majorité. L'article 4 stipulait que tout Membre de la Société qui
n'était pas représenté au Conseil devait être invité à y envoyer
siéger un représentant lorsqu'une question qui l’intéressait parti-
culièrement était portée devant le Conseil. Chaque Membre, y
compris celui qui était invité à envoyer un représentant, disposait
d’une voix. En vertu de ces dispositions, lorsque le Conseil examinait
des questions se rapportant au Territoire sous Mandat du Sud-
Ouest africain, l’Union sud-africaine était fondée à se faire repré-
senter avec droit de vote et, en sa qualité de Membre de la Société,
elle pouvait, par un vote négatif, empêcher l'adoption d’une
décision.

Tl a été allégué qu’en conséquence de l'opinion exprimée par
la Cour permanente de Justice internationale dans son avis du
12 novembre 1925, au sujet de la frontière entre l'Irak et la Turquie,
la règle exigeant l’accord de tous les membres représentés à la
réunion comportait une exception importante. L’on a dit que, par
suite de cet avis, le vote d’une Puissance mandataire ne devait pas

22
AVIS CONS. DU 7 VI 55 (OP. INDIV. M. KLAESTAD) 86

être compté dans le calcul de l’unanimité lors de l’examen d’une
question relative au Mandat de cette Puissance.

Le principe énoncé dans ledit avis, à savoir que «nul ne peut
être juge en sa propre cause », a été jugé applicable eu égard à la
compétence spéciale conférée au Conseil de la Société par le traité
de Lausanne de 1923 — compétence d’ordre judiciaire aux fins de
prendre, dans un certain différend entre deux États, une décision
définitive et obligatoire concernant la détermination finale d’une
frontière. Pour autant que j'aie pu m'en assurer, le Conseil n’a
jamais étendu ce principe aux décisions prises par lui en exerçant
sa surveillance sur l’administration des territoires sous mandat.
Je ne connais pas un seul cas où, contre le vote de la Puissance
mandataire, le Conseil aurait adopté une résolution concernant
des rapports ou pétitions.

L'article 5 du Pacte, qui énonce la règle de l'unanimité, ne
prévoit — abstraction faite des questions de procédure — aucune
exception, sauf pour ce qui est de toute « disposition expressément
contraire du présent Pacte ou des clauses du présent traité ».
Comme aucune exception n'a été expressément prévue au sujet
des questions relatives aux Mandats et comme la pratique du
Conseil ne révèle aucune exception indiquant qu'une décision sur
les rapports ou pétitions ait jamais été prise nonobstant le vote
négatif de la Puissance mandataire, il est difficile de ne pas en
conclure que les décisions sur les rapports et pétitions étaient
régies par la règle générale énoncée à l’article 5. Il n'appartient
pas à la Cour d'examiner si le Conseil aurait été fondé à modifier
la règle de l’unanimité absolue en matière de Mandats, eu égard
soit à l'avis consultatif de 1925, soit à des considérations tirées de
ce qui serait raisonnable, soit aux principes généraux du droit.

Lorsque la Cour a émis son avis de 1950, elle n’ignorait pas que
la Charte des Nations Unies avait rejeté le principe de l'unanimité ;
et, lorsqu'elle a exprimé l'opinion que les fonctions de surveillance
à l'égard du Territoire du Sud-Ouest africain, précédemment exer-
cées par le Conseil de la Société, devaient désormais être exercées
par l’Assemblée générale des Nations Unies en vertu de l’article 10
de la Charte, elle visait implicitement cet organe avec l’organisation
et les fonctions dont l’avait doté la Charte et, entre autres, l’arti-
cle 18.

Aux termes de l’article 18, les décisions de l’Assemblée générale
sur les « questions importantes » sont prises à la majorité des deux
tiers des membres présents et votant. Les décisions sur d’autres
questions sont prises à la majorité simple des membres présents et
votant. En vertu des pouvoirs que lui confère l’article 18, para-
graphe 3, l’Assemblée générale a adopté, par sa résolution 844 (IX)
du II octobre 1954, un article spécial concernant la procédure de

23
AVIS CONS. DU 7 VI 55 (OP. INDIV. M. KLAESTAD) 87

vote, article selon lequel les décisions de l’Assemblée générale sur
les questions touchant les rapports et pétitions relatifs au Territoire
du Sud-Ouest africain sont considérées comme questions impor-
tantes au sens de l’article 18, paragraphe 2, de la Charte.

C’est cette différence entre la procédure de vote au Conseil de la
Société des Nations et à l’Assemblée générale des Nations Unies qui
a fait surgir la question dont la Cour est actuellement saisie, à savoir
si, par le jeu de cette règlé de la majorité des deux tiers de 1’Assem-
blée générale, l’Union sud-africaine serait soumise à des obligations
juridiques autres ou plus lourdes que celles qu’elle avait précédem-
ment, sous la règle de l’unanimité du Conseil de la Société des
Nations. Pour répondre à cette question, il faut examiner l'effet
juridique des décisions prises, d’une part, par le Conseil de la Société
et, d’autre part, par l’Assemblée générale touchant les rapports et
pétitions relatifs au Territoire du Sud-Ouest africain.

III. Comme on l’a dit plus haut, lorsque le Conseil de la Société
des Nations votait en matière de Mandats, il était régi par la règle
de l’unanimité. Quand l’Union sud-africaine, par son vote positif
au sein du Conseil, acceptait une résolution touchant les rapports
et pétitions relatifs au Territoire du Sud-Ouest africain, elle
était juridiquement tenue de se conformer à la résolution, en raison
de cette acceptation. Cette manière de voir trouve appui dans l’avis
émis par la Cour permanente de Justice internationale le 15 octobre
1931, en l’affaire du trafic ferroviaire entre la Lithuanie et la Pologne ;
la Cour’y énonce que les Gouvernements de Lithuanie et de Pologne,
ayant participé à l’adoption de la résolution du Conseil de la Société,
se trouvaient liés par leur acceptation.

En ce qui concerne la portée juridique de décisions prises par
l’Assemblée générale des Nations Unies sur des questions touchant
des rapports et pétitions, les considérations ci-après semblent
pertinentes.

Dans son avis de 1950, la Cour a déclaré que la compétence de
l’Assemblée générale pour exercer les fonctions de surveillance à
l'égard d’un territoire sous mandat et pour recevoir et examiner des
rapports se déduit des termes généraux de l’article 10 de la Charte,
qui autorise l’Assemblée générale à discuter toute question rentrant
dans le cadre de la Charte et à formuler sur ces questions des
recommandations aux Membres des Nations Unies. Ainsi qu'il a déjà
été dit, les recommandations touchant les rapports et pétitions rela-
tifs au territoire du Sud-Ouest africain sont, conformément à la
résolution 844 (IX) de l’Assemblée générale du 11 octobre 1954,
considérées comme questions importantes au sens de l’article 18,
paragraphe 2, de la Charte, et doivent dès lors être adoptées à la
majorité des deux tiers des Membres présents et votant.

L'article 18 ne fait aucune distinction entre «décisions» et
« recommandations ». Il se réfère aux « décisions » comme compre-
nant les «recommandations ». Les décisions de l’Assemblée générale

24
AVIS CONS. DU 7 VI 55 (OP. INDIV. M. KLAESTAD) 88

sur des «questions importantes» sont de diverses catégories.
Certaines sont définitives et obligatoires, comme, par exemple,
l'élection des membres des divers organes des Nations Unies, ainsi
que les décisions approuvant le budget de l'Organisation aux
termes de l’article 17. D’autres sont des recommandations au sens
ordinaire du terme et n’ont aucune force obligatoire. À mon avis,
les recommandations adoptées en vertu de l’article 10, touchant
les rapports et les pétitions relatifs au Territoire du Sud-Ouest
africain, appartiennent à cette dernière catégorie. Elles ne sont
pas juridiquement obligatoires pour l’Union sud-africaine en tant
que Puissance mandataire. Le Gouvernement de l’Union ne peut
être juridiquement tenu de se conformer à une recommandation
que s’il l’a acceptée par un vote positif. A cet égard, la situation
juridique est la même que lorsque la surveillance était exercée par
la Société des Nations. Seul un vote positif peut donner naissance
à une obligation juridique liant l’Union sud-africaine.

_ IleSt vrai que, contre un vote négatif du Gouvernement de l’Union,
la Société des Nations ne pouvait aboutir à une décision, tandis
qu'aux Nations Unies, l’Assemblée générale peut prendre une
décision à la majorité des deux tiers sans le vote positif de ce
Gouvernement. Mais une décision (recommandation) adoptée par
l’Assemblée générale sans le vote positif du Gouvernement de
l'Union ne peut donner naissance à une obligation juridique liant
ce Gouvernement. À mon avis, ses effets sont non d'ordre juridique,
au sens habituel du terme, mais plutôt d'ordre moral ou politique.
Cela ne signifie cependant pas qu’une telle recommandation soit
dépourvue de signification ou d'importance réelles et que le Gou-
vernement de l’Union puisse simplement d’en pas tenir compte.
En tant que Membre des Nations Unies, l’Union sud-africaine a
le devoir d'examiner de bonne foi une recommandation adoptée
par l’Assemblée générale en vertu de l’article 10 de la Charte et
d'informer l’Assemblée générale de l'attitude qu'elle a decidé
d’adopter à l'égard de la question envisagée dans la recommandation.
Mais on ne saurait guère considérer qu’un devoir de cette nature,
quelque réel et sérieux qu'il soit, implique une véritable: obligation
juridique, et, en tout cas, il n'implique pas une l'obligation juri-
dique de se conformer à la recommandation.

IV. Pour ce qui est de la force obligatoire d’une décision, il n’y
a donc aucune différence entre les règles de procédure de vote du
Conseil de la Société des Nations et de l’Assemblée générale des
Nations Unies. A la Société des Nations, comme aux Nations Unies,
le Gouvernement de l’Union doit, pour être juridiquement tenu
d'appliquer une décision, y avoir consenti par un vote positif. Donc,
par le jeu des règles relatives à la procédure de vote à l’Assemblée
générale, le Gouvernement de l’Union ne peut être soumis, contre
son gré, à des obligations juridiques autres ou plus lourdes que
celles qu’elle avait sous la surveillance de la Société des Nations.

25
AVIS CONS. DU 7 VI 55 (OP. INDIV. M. KLAESTAD) 89

Cette opinion — à savoir qu’un vote positif de l’Union est
nécessaire pour que soient étendues ses obligations en vertu du
Mandat — est confirmée par une considération d’une autre nature,
déduite de l'avis de 1950. Dans sa réponse à la dernière question
énoncée dans la demande d’avis, la Cour a dit :

«que l’Union sud-africaine agissant seule n’est pas compétente
pour modifier le statut international du Territoire du Sud-Ouest
africain, et que la compétence pour déterminer et modifier ce statut
international appartient à l’Union sud-africaine agissant avec le
consentement des Nations Unies ».

Dans l'exposé des motifs, la Cour a déclaré:

«Le statut international du Territoire résulte des règles inter-
nationales régissant les droits, pouvoirs et obligations concernant
l'administration du Territoire et la surveillance de cette adminis-
tration, telles que ces règles sont énoncées dans l’article 22 du
Pacte et dans le Mandat.»

La statut international du Territoire est donc déterminé, inter
alia, par les dispositions du Mandat, dont les articles 3 à 6 énoncent
les obligations particulières de l'Union sud-africaine en tant que
Puissance mandataire, telles que ses obligations relatives à la
traite des esclaves, au travail forcé, au trafic des armements et des
munitions, des spiritueux et des boissons alcooliques, à l'instruction
et aux établissements militaires ainsi que celles relatives à la
liberté de conscience et au libre exercice des cultes, y compris des
obligations spéciales à l’égard des missionnaires et, enfin, l’obliga-
tion de présenter un rapport annuel contenant toute information
concernant le Territoire. |

Étendre l’une quelconque de ces obligations relatives à l’admi-
nistration du Territoire ou à la surveillance de cette administration
affecterait le statut international du Territoire et, en conséquence,
aux termes de l'avis antérieur, exigerait un accord entre l'Union
sud-africaine et l’Assemblée générale. Pareille extension ne serait
donc pas juridiquement obligatoire pour l’Union, si elle n’y avait
donné son consentement.

Par ces motifs, je suis d’avis que l'application de la règle concer-
nant la procédure de vote, telle qu’elle est énoncée dans la requête,

n'est pas en conflit avec*l’avis antérieur et qu’elle peut être con-
sidérée comme correspondant à une interprétation exacte dudit avis.

(Signé) Helge KLAESTAD.

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