                                                                                362

                                    OPINION DISSIDENTE
                            DE Mme LA JUGE XUE, VICE-PRÉSIDENTE

                [Traduction]

                  1. Je suis malheureusement en désaccord avec la décision rendue par la
                Cour dans la présente affaire. Il est de mon devoir de juge d’exposer les
                raisons de ma position.

                          1. La question pertinente dans la présente affaire

                   2. Mon désaccord avec la majorité tient principalement à ma position
                sur la question de la compétence (voir Immunités et procédures pénales
                (Guinée équatoriale c. France), exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J.
                Recueil 2018 (I), opinion dissidente commune de Mme la juge Xue,
                vice‑présidente, Mme la juge Sebutinde, M. le juge Robinson et M. le juge
                ad hoc Kateka, p. 340). La présente espèce est un exemple illustrant l’im-
                portance de la détermination de l’objet d’un différend et son rapport étroit
                avec la compétence. Comme il ressort du contexte factuel relaté dans l’ar-
                rêt, la question du statut de l’immeuble sis au 42 avenue Foch (également
                dénommé « l’immeuble ») fait partie intégrante, et est indissociable, du dif-
                férend qui oppose la Guinée équatoriale et la France concernant les immu-
                nités des hauts fonctionnaires et biens d’Etat de la première par rapport à
                la juridiction des tribunaux de la seconde. En restreignant le champ de sa
                compétence à l’interprétation et à l’application de la convention de Vienne
                sur les relations diplomatiques (également dénommée la « convention de
                Vienne » ou la « convention »), la Cour s’est elle-même empêchée de procé-
                der à un examen approfondi et suffisant des éléments de preuve produits
                devant elle et de l’ensemble des questions pertinentes en l’espèce, et donc
                de parvenir à un règlement judiciaire satisfaisant du différend.
                   3. En substance, la question du statut de l’immeuble sis au 42 avenue
                Foch à Paris concerne les immunités des biens d’Etat v is-à-vis de la juri-
                diction pénale de tribunaux étrangers. A cet égard, deux éléments sont
                pertinents. L’un est la transaction intervenue au sujet de l’immeuble entre
                M. Teodoro Nguema Obiang Mangue, le vice-président de la Guinée
                équatoriale, et la République de Guinée équatoriale. Le second élément
                est le droit de la Guinée équatoriale de désigner cet immeuble en tant que
                locaux de sa mission diplomatique. S’agissant du premier élément, les jus-
                tificatifs produits par la Guinée équatoriale montrent que la transaction a
                été dûment réalisée au regard du droit français. Deux documents sont
                particulièrement intéressants et probants.
                   4. Le premier est un formulaire intitulé « Cession de droits sociaux non
                constatée par un acte à déclarer obligatoirement » et daté du 17 octobre

                                                                                66

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                             immunités et procédures pénales (op. diss. xue)              363

                2011. Il montre que M. Teodoro Nguema Obiang Mangue a cédé le
                15 septembre 2011 à la République de Guinée équatoriale, pour un prix
                de 6 353 428 euros, les droits sociaux des cinq sociétés suisses proprié-
                taires de l’immeuble. A cette fin, un droit d’enregistrement d’un montant
                de 317 672 euros a été perçu par les autorités fiscales françaises à Noisy-
                le-Grand (annexe 5 des réponses de la Guinée équatoriale aux questions
                des juges Bennouna et Donoghue, 26 octobre 2016).

                   5. Le second de ces documents est un formulaire intitulé « Déclaration
                de plus-value sur les cessions de biens meubles ou de parts de sociétés à
                prépondérance immobilière » et daté du 20 octobre 2011. Il atteste qu’un
                impôt sur le revenu afférent à la plus-value d’un montant de 1 145 740 euros
                a été prélevé par les autorités fiscales françaises sur la cession, le 15 sep-
                tembre 2011, des actions des cinq sociétés suisses à prépondérance immo-
                bilière par M. Teodoro Nguema Obiang Mangue à la République de
                Guinée équatoriale (annexe 6 des réponses de la Guinée équatoriale aux
                questions des juges Bennouna et Donoghue, 26 octobre 2016).

                   6. Bien que la France ait affirmé que ces actes n’avaient pas suffi à
                transférer effectivement la propriété de l’immeuble à la Guinée équato-
                riale, c elui-ci étant toujours enregistré au nom des cinq sociétés suisses,
                cette position ne cadrait pas avec celle adoptée par la justice française à
                l’égard de la propriété de l’immeuble. Selon celle-ci, M. Teodoro Nguema
                Obiang Mangue, par l’intermédiaire des cinq sociétés suisses, était pro-
                priétaire de l’immeuble depuis le 20 décembre 2004 (voir arrêt rendu le
                10 février 2020 par la Cour d’appel de Paris en l’affaire relative à M. Teo-
                doro Nguema Obiang Mangue, p. 62). En toute logique, si la Guinée
                équatoriale ne pouvait posséder l’immeuble par le truchement des cinq
                sociétés suisses, celui-ci ne pouvait pas davantage appartenir à M. Teo-
                doro Nguema Obiang Mangue.
                   7. La Guinée équatoriale n’a pas approché la France au sujet de l’im-
                meuble qu’au niveau diplomatique. Le 14 février 2012, son président a
                adressé à son homologue français une lettre dans laquelle il déclarait que
                l’immeuble sis au 42 avenue Foch était
                      « une propriété légalement acquise par le Gouvernement de Guinée
                      équatoriale et où résid[ait] … la représentante auprès de l’UNESCO,
                      chargée des biens de l’ambassade. [Il ajoutait que l]adite propriété
                      joui[ssait] de la protection légale et diplomatique, en accord avec la
                      convention de Vienne et des accords bilatéraux signés entre les deux
                      Etats. »
                La France n’a accepté aucune des déclarations faites en ce sens par la
                Guinée équatoriale.
                  8. Ces documents démontrent que, dans la présente affaire, le différend
                entre les Parties allait bien au-delà de la désignation des locaux d’une

                                                                                67

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                            immunités et procédures pénales (op. diss. xue)               364

                mission diplomatique. Il ressort clairement des faits que l’objection per-
                sistante de la France à la demande de la Guinée équatoriale visant à dési-
                gner l’immeuble en cause comme locaux de sa mission n’avait guère de
                rapport avec les circonstances et conditions dans lesquelles un bien peut
                acquérir le statut diplomatique. Etant donné la controverse qui opposait
                les Parties au sujet de la procédure pénale visant M. Teodoro Nguema
                Obiang Mangue, la France, en tant qu’Etat accréditaire, disposait de tous
                les moyens voulus pour faire en sorte que l’immeuble en litige n’acquière
                pas le statut juridique recherché par la Guinée équatoriale ; il était impos-
                sible à cette dernière d’obtenir le consentement de la France à la désigna-
                tion de l’immeuble en tant que locaux de sa mission diplomatique. La
                réinstallation par la Guinée équatoriale de son ambassade dans l’im-
                meuble était pour elle, dans une large mesure, une façon d’empêcher la
                confiscation de cet édifice, qu’elle estimait être son bien d’Etat. Les deux
                Parties avaient pleinement conscience de la situation.
                   9. S’agissant du deuxième élément, c’est-à-dire la question du droit de
                la Guinée équatoriale d’utiliser l’immeuble aux fins de sa mission diplo-
                matique, les actes officiels des autorités françaises concernant l’enregistre-
                ment de la cession des droits sociaux liés à l’immeuble et le prélèvement
                de l’impôt sur la plus-value ont raisonnablement fondé la Guinée équato-
                riale à penser qu’elle avait acquis la propriété de l’immeuble. Si elle enten-
                dait maintenir ce bien dans le domaine privé, la France aurait dû couper
                court à la transaction afin de signifier clairement à la Guinée équatoriale
                le statut de l’immeuble. Outre ces actes officiels de ses autorités, la France
                n’a, à aucun moment de la procédure, mis en doute l’authenticité de la
                cession de l’immeuble par M. Teodoro Nguema Obiang Mangue à la
                Guinée équatoriale.
                   10. Le différend entre les Parties concernant le statut de l’immeuble
                tient à la propriété de celui-ci. Tout d’abord, la motivation avancée par la
                France à l’appui de son objection à la demande de la Guinée équatoriale
                portait directement sur la propriété de l’immeuble. Dans sa note verbale
                en date du 11 octobre 2011 adressée à l’ambassade de Guinée équatoriale,
                le service du protocole du ministère français des affaires étrangères décla-
                rait que l’immeuble sis au 42 avenue Foch « ne fai[sait] pas partie des
                locaux relevant de la mission diplomatique de la République de Guinée
                équatoriale [mais] rel[evait] du domaine privé et, de ce fait, du droit com-
                mun ». Cette déclaration indiquait que la France ne reconnaîtrait pas que
                l’immeuble était devenu un bien d’Etat de la Guinée équatoriale.
                   11. Ensuite, la question de la propriété a influé sur le comportement de
                la France à l’égard de l’immeuble. Si elle ne détermine pas le statut de
                mission diplomatique, la propriété des locaux, lorsqu’elle est détenue par
                l’Etat accréditant, ouvre toutefois droit à la protection prévue par la
                convention de Vienne sur les relations diplomatiques ainsi que par les
                règles coutumières relatives aux immunités juridictionnelles de l’Etat et de
                ses biens. Ainsi qu’il est indiqué dans le préambule de la convention, les
                règles coutumières continuent de régir les questions non expressément
                réglées par la convention. Dans la présente affaire, ces règles auraient pu

                                                                                68

6 Ord_1204.indb 133                                                                              19/01/22 08:24

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                entrer en jeu lors de l’examen de la licéité des mesures de perquisition, de
                saisie et de confiscation imposées par la justice française au sujet de l’im-
                meuble, si la question de la propriété avait été dûment analysée.
                   12. En résumé, en restreignant le champ de sa compétence en la pré-
                sente affaire, la Cour a éludé certains aspects cruciaux du différend entre
                les Parties. Le point de savoir si l’immeuble sis au 42 avenue Foch à Paris
                est devenu propriété de l’Etat de Guinée équatoriale par le transfert de sa
                propriété n’est pas ici une simple question de droit français ; il s’agit en
                définitive des droits et obligations dont les Etats sont titulaires en droit
                international dans la conduite des procédures pénales concernant un Etat
                étranger ou ses biens.

                            2. Interprétation de la convention de Vienne

                    13. Je conviens avec la majorité que les dispositions de la convention
                de Vienne ne précisent pas à quel moment et dans quelles conditions un
                bien acquiert le statut de « locaux de la mission », au sens de l’alinéa i) de
                son article premier, et commence à bénéficier des privilèges et immunités
                y énoncés. Eu égard à l’objet et au but de la convention, l’Etat accréditant
                ne peut imposer unilatéralement son choix de locaux à l’Etat accréditaire.
                Je suis toutefois en désaccord avec le raisonnement de la Cour qui tend à
                laisser entendre que, par son objection persistante à la désignation recher-
                chée par l’Etat accréditant, l’Etat accréditaire et lui seul aurait le dernier
                mot. Une telle interprétation n’est, à mon sens, pas conforme à l’objet et
                au but de la convention et ne tient pas non plus compte de la pratique des
                Etats en matière diplomatique.
                    14. Suivant la position de la majorité, un immeuble ne saurait acquérir
                le statut de locaux de la mission en étant unilatéralement désigné comme
                tel par l’Etat accréditant, si l’Etat accréditaire objecte à ce choix. L’Etat
                accréditaire, en revanche, aurait le pouvoir d’objecter à l’affectation par
                l’Etat accréditant d’un immeuble à sa mission diplomatique et, ce faisant,
                d’empêcher l’immeuble en question d’acquérir le statut de locaux de la
                mission. Trois raisons ont conduit la majorité à cette conclusion. Premiè-
                rement, en vertu de l’article 2 de la convention de Vienne, l’établissement
                de relations diplomatiques entre les Etats et de missions diplomatiques
                permanentes doit se faire par consentement mutuel. La désignation unila-
                térale, par un Etat accréditant, d’un immeuble aux fins de sa mission
                diplomatique, au mépris de l’objection de l’Etat accréditaire, irait à l’en-
                contre de ce fondement consensuel. Deuxièmement, pour réaliser l’objec-
                tif de la convention consistant à « favoriser les relations d’amitié entre les
                pays », l’Etat accréditaire est tenu d’accorder d’importants privilèges et
                immunités à la mission diplomatique de l’Etat accréditant. Ces lourdes
                obligations devraient cependant être mises en balance avec le pouvoir de
                l’Etat accréditaire d’objecter au choix fait par l’Etat accréditant quant
                aux locaux de sa mission. Troisièmement, le régime d’immunité et
                d’inviolabilité établi par la convention pour les missions diplomatiques

                                                                                69

6 Ord_1204.indb 135                                                                              19/01/22 08:24

                            immunités et procédures pénales (op. diss. xue)                 366

                apporte certaines restrictions à la souveraineté de l’Etat accréditaire, mais
                sans prévoir aucun mécanisme permettant de contrer les éventuelles utili-
                sations à mauvais escient ou abusives d’un tel traitement. Pour remédier
                à cette vulnérabilité de l’Etat accréditaire, le régime en question devrait
                lui reconnaître le pouvoir d’objecter (voir arrêt, par. 63-67).
                   15. Je conviens avec la majorité que le droit international régissant les
                relations diplomatiques, en tant que régime autonome, ne confère pas à
                l’Etat accréditant un droit unilatéral de désigner les locaux de sa mission
                diplomatique, mais le fait de formuler la restriction imposée à cet Etat en
                des termes si catégoriques, comme si la décision revenait à l’Etat accrédi-
                taire et à lui seul, ne me semble pas constituer une bonne interprétation
                de la convention de Vienne. Le principe fondamental de droit internatio-
                nal contenu dans le préambule de la convention, à savoir le principe de
                l’égalité souveraine, constitue le fondement juridique du droit internatio-
                nal régissant les relations diplomatiques. Les privilèges et immunités
                diplomatiques, pour « importants » ou « lourds » de conséquences qu’ils
                soient, ne sont pas accordés de manière unilatérale à l’Etat accréditant
                par l’Etat accréditaire. La mission diplomatique que l’Etat accréditaire
                établit lui-même sur le territoire de l’Etat accréditant bénéficie du même
                traitement sur le sol de ce dernier. En d’autres termes, c’est de manière
                mutuelle que les Etats s’octroient et bénéficient des privilèges et immuni-
                tés diplomatiques. La notion de réciprocité est un élément essentiel qui
                assure la stabilité des relations diplomatiques entre les Etats. L’établisse-
                ment de missions diplomatiques permanentes, pour servir les objectifs
                consistant à maintenir la paix et la sécurité et à favoriser les relations
                d’amitié entre les pays, doit être fondé sur le respect mutuel des principes
                de la souveraineté des Etats et de l’égalité de traitement.
                   16. Ainsi que la Cour le reconnaît en l’espèce, la pratique étatique à l’égard
                de la désignation des locaux diplomatiques est très variable ; la question est
                dans une large mesure régie par la pratique des Etats selon les circonstances
                propres à chacun d’eux. Cela ne signifie pas pour autant qu’il n’existe aucun
                principe à suivre dans le concret. Les Parties à la présente affaire s’accordent
                à reconnaître que, comme l’indiquent son objet et son but, la convention
                repose fondamentalement sur la nécessité de favoriser des relations d’amitié
                entre deux Etats souverains. Pour atteindre cet objectif, les Etats parties
                doivent coopérer dès leurs toutes premières relations diplomatiques. En vertu
                du principe de l’égalité souveraine, l’Etat accréditant a le droit de choisir le
                lieu de sa mission diplomatique dans la capitale de l’Etat accréditaire, lequel
                conserve cependant le pouvoir discrétionnaire d’acquiescer, ou d’objecter, à
                une telle désignation. Selon l’article 21 de la convention de Vienne, nonob
                stant son droit d’objecter, l’Etat accréditaire demeure tenu de faciliter
                l’acquisition par l’Etat accréditant de locaux diplomatiques. Il va de soi que
                ni une désignation unilatérale par l’Etat accréditant, ni une objection persis-
                tante de l’Etat accréditaire ne pourrait mettre un point final au débat dans
                la pratique, puisque ni l’une ni l’autre ne pourrait conduire à l’établissement
                d’une mission diplomatique. Seules la coopération et la consultation peuvent
                permettre de parvenir à une solution mutuellement acceptable.

                                                                                70

6 Ord_1204.indb 137                                                                                19/01/22 08:24

                             immunités et procédures pénales (op. diss. xue)                 367

                   17. En l’espèce, c’est à l’aune de la pratique constante de la France que
                le différend des Parties concernant le statut de l’immeuble devait être
                tranché. La Cour aurait tout d’abord dû rechercher si la France avait
                adopté une quelconque loi ou directive officielle en la matière. A défaut,
                c’est sur la pratique établie de la France qu’il fallait se fonder. En contes-
                tant l’argument de la Guinée équatoriale voulant que celle-ci ait suivi la
                procédure normale, la France n’a pas produit d’éléments convaincants
                démontrant que sa pratique ait jusque-là consisté à subordonner systéma-
                tiquement l’acquisition du statut diplomatique à son consentement pré
                alable. En outre, son refus répété de l’affectation sollicitée par la Guinée
                équatoriale ne tient pas tant à cette procédure elle‑même qu’aux pour-
                suites pénales contestées.
                   18. Comme il a été relevé plus haut, la désignation par la Guinée équa-
                toriale de l’immeuble sis au 42 avenue Foch en tant que locaux de sa mis-
                sion diplomatique ne constitue pas un cas ordinaire. L’immeuble en
                question n’est pas le premier que la Guinée équatoriale ait affecté à son
                ambassade ; il s’agit du lieu où la mission a été réinstallée. Son statut est
                l’objet même du différend des Parties concernant les immunités des biens
                d’Etat. Quelles que soient les circonstances, tant que la France campera sur
                sa position au sujet de la procédure pénale litigieuse, elle ne reconnaîtra pas
                cet immeuble en tant que locaux de l’ambassade équato-guinéenne. Par-
                tant, un examen général des circonstances dans lesquelles un bien acquiert
                le statut diplomatique ne répond pas à la véritable question au cœur de
                la présente affaire. La question déterminante ici n’est pas de savoir si
                la France, en tant qu’Etat accréditaire, avait le droit souverain d’objecter
                au choix de locaux diplomatiques fait par la Guinée équatoriale ; il s’agit
                de savoir si elle a indûment exercé sa juridiction en imposant des mesures
                de contrainte à l’encontre d’un bien d’Etat de la Guinée équatoriale.

                                  3. Les critères appliqués par la Cour

                   19. Dans son arrêt, la Cour reconnaît que le pouvoir de l’Etat accrédi-
                taire d’objecter à la désignation par l’Etat accréditant de ses locaux diplo-
                matiques connaît certaines limites. Elle considère que, pour exercer ce
                pouvoir de manière raisonnable et de bonne foi, l’Etat accréditaire doit
                communiquer son objection en temps voulu et de manière ni arbitraire ni
                discriminatoire. Je cite :
                      « si l’Etat accréditaire objecte à la désignation par l’Etat accréditant
                      d’un certain bien comme faisant partie des locaux de sa mission diplo-
                      matique, et si cette objection est communiquée en temps voulu et n’a
                      un caractère ni arbitraire ni discriminatoire, ce bien n’acquiert pas le
                      statut de « locaux de la mission » au sens de l’alinéa i) de l’article pre-
                      mier de la convention de Vienne et ne bénéficie donc pas de la protec-
                      tion prévue à l’article 22 de la convention. La question de savoir s’il a
                      été satisfait aux critères mentionnés ci‑dessus doit être appréciée dans
                      les circonstances propres à chaque affaire. » (Arrêt, par. 74.)

                                                                                71

6 Ord_1204.indb 139                                                                                19/01/22 08:24

                             immunités et procédures pénales (op. diss. xue)               368

                Ces trois critères régissant l’objection de l’Etat accréditaire — à savoir la
                communication en temps voulu, le caractère non arbitraire et l’absence de
                discrimination — ne font pas débat en principe. C’est la manière dont ils
                doivent être appliqués dans la pratique qu’il convient d’examiner.
                   20. S’agissant du premier critère, relatif à la communication en temps
                voulu, il ne fait aucun doute que, chaque fois que la Guinée équatoriale a
                informé le service du protocole du ministère français des affaires étran-
                gères de sa désignation ou de son utilisation de l’immeuble en tant que
                locaux de sa mission diplomatique, le ministère a objecté sans délai. Etant
                donné le contexte factuel de l’affaire, les réponses que la France a adres-
                sées en temps utile à la Guinée équatoriale sont suffisamment éloquentes :
                les Parties étaient divisées quant au statut de l’immeuble. Un silence ou un
                retard de la France dans sa réponse aurait pu être perçu ou considéré
                comme un acquiescement de sa part à la position de la Guinée équatoriale.
                   21. En examinant la question de savoir si l’objection de la France à la
                désignation par la Guinée équatoriale de l’immeuble en tant que locaux
                de sa mission diplomatique revêtait un caractère arbitraire, la Cour se
                réfère inévitablement à la procédure pénale contestée. Son raisonnement
                est toutefois fondé sur le postulat que la procédure pénale visant M. Teo-
                doro Nguema Obiang Mangue et les mesures de contrainte contre l’im-
                meuble n’étaient pas en litige entre les Parties. Ce postulat est clairement
                erroné.
                   22. Tout d’abord, au sujet de la note verbale du 11 octobre 2011 indi-
                quant que l’immeuble sis au 42 avenue Foch « relève du domaine privé »,
                la Cour déclare ce qui suit :
                         « Envisagée comme une réponse à cette notification, la note ver-
                      bale de la France ne peut être interprétée comme faisant référence à
                      la question de la propriété de l’immeuble : elle avait pour objet de
                      contester l’affirmation de la Guinée équatoriale selon laquelle l’im-
                      meuble était utilisé à des fins diplomatiques et, partant, relevait du
                      « domaine public ». » (Arrêt, par. 106.)
                De l’avis de la Cour, la position de la France était justifiée par le fait que,
                dans le cadre de la procédure pénale en cours, les autorités françaises
                avaient procédé à des inspections et à des perquisitions dans l’immeuble
                et avaient constaté que c elui-ci n’était pas utilisé en tant que locaux de la
                mission diplomatique de la Guinée équatoriale, ni ne faisait l’objet de
                préparatifs en vue d’une telle utilisation.
                   23. De plus, la Cour considère que l’objection de la France était égale-
                ment justifiée par la nécessité éventuelle, pour les autorités françaises, de
                procéder aux fins de la procédure pénale à de nouvelles perquisitions dans
                l’immeuble ou d’imposer à son égard d’autres mesures de contrainte, de
                sorte que le fait de consentir à l’affectation par la Guinée équatoriale de
                l’immeuble à sa mission diplomatique « aurait risqué d’entraver le bon
                fonctionnement de [l]a justice pénale [française] » (ibid., par. 109).
                   24. Pour ce qui concerne l’argument de la Guinée équatoriale selon
                lequel la France aurait dû se concerter avec elle avant de rejeter sa préten-

                                                                                72

6 Ord_1204.indb 141                                                                               19/01/22 08:24

                            immunités et procédures pénales (op. diss. xue)               369

                tion au statut diplomatique pour l’immeuble, la Cour estime que la
                France n’avait, au titre de la convention de Vienne, aucune obligation de
                consulter la Guinée équatoriale avant de lui communiquer son objection.
                   25. Pareil raisonnement est totalement déséquilibré. Il met en évidence
                que la question de l’objection de la France à la désignation par la Guinée
                équatoriale de l’immeuble comme locaux de sa mission diplomatique ne
                peut être dissociée de celle des immunités des biens d’Etat dans le cadre
                d’une procédure pénale. A l’époque où la Guinée équatoriale a demandé
                pour la première fois l’affectation de l’immeuble à sa mission diploma-
                tique, le fait de savoir si cet immeuble était utilisé ou faisait l’objet de
                préparatifs en vue d’être utilisé comme tel était indifférent pour l’objec-
                tion française : la situation du bâtiment n’a eu aucune incidence sur la
                désignation voulue par la Guinée équatoriale. Si la France a objecté,
                c’était précisément pour maintenir l’immeuble sous le coup de mesures de
                contrainte aux fins de la procédure pénale en cours.
                   26. Comme la Cour le fait observer, le différend des Parties relatif à la
                procédure pénale visant M. Teodoro Nguema Obiang Mangue durait
                depuis quelques années déjà lorsque le transfert de la mission a eu lieu.
                Dire que, quand la Guinée équatoriale a décidé d’affecter l’immeuble à sa
                mission diplomatique, la France n’avait, au titre de la convention de
                Vienne, aucune obligation de la consulter va à l’encontre de l’objet et du
                but de la convention consistant à « favoriser les relations d’amitié entre les
                pays ». Le différend concerne non seulement des hauts fonctionnaires de
                la Guinée équatoriale, mais aussi un grand nombre de biens de cet Etat.
                Le fait que la Guinée équatoriale ait repris l’immeuble et l’ait utilisé
                comme locaux de sa mission diplomatique ne peut être réputé « avantager
                des individus ».
                   27. S’agissant du critère de l’absence de discrimination, le raisonne-
                ment de la Cour est relativement simple : il n’existe aucune circonstance
                comparable à celles de la présente affaire qui permette de déterminer si la
                France a agi de manière discriminatoire. Pour apprécier le comportement
                de la France, toutefois, point n’est besoin d’interroger la pratique de
                celle‑ci à la recherche d’éventuels cas comparables ; il suffit de rechercher
                si, en pareilles circonstances, tout autre Etat aurait été traité ou accepté
                d’être traité par elle de la même façon.
                   28. Il ressort du dossier que la Guinée équatoriale a adressé au minis-
                tère français des affaires étrangères plusieurs notifications ou déclarations
                pour l’informer de la désignation ou de l’utilisation de l’immeuble aux
                fins de sa mission diplomatique (citons, entre autres, la note verbale en
                date du 4 octobre 2011 (mémoire de la Guinée équatoriale, annexe 33) et
                les notes verbales datées du 17 octobre 2011 (annexe 36), du 14 février
                2012 (annexe 37), du 12 mars 2012 (annexe 44) et du 27 juillet 2012
                (annexe 47)). Même après les communications officielles de la Guinée
                équatoriale à cet effet, les autorités françaises n’en ont pas moins procédé
                à plusieurs perquisitions dans l’immeuble, au cours desquelles divers biens
                ont été saisis et enlevés et certains effets personnels de M. Teodoro
                Nguema Obiang Mangue pris pour être vendus aux enchères. Les protes-

                                                                                73

6 Ord_1204.indb 143                                                                              19/01/22 08:24

                            immunités et procédures pénales (op. diss. xue)             370

                tations officielles de la Guinée équatoriale contre ces actes sont restées
                lettre morte. Pendant près de quatre ans, c’est-à-dire du 27 juillet 2012
                (date à laquelle la Guinée équatoriale a effectivement installé sa mission
                dans l’immeuble) jusqu’au 13 juin 2016 (date à laquelle la demanderesse a
                institué la présente instance contre la France devant la Cour), l’ambas-
                sade de Guinée équatoriale a utilisé l’immeuble pour l’accomplissement
                des fonctions officielles de sa mission diplomatique, mais sans bénéficier
                du statut et de la protection correspondants. Dans l’intervalle, des mesures
                de contrainte, notamment de saisie et de confiscation, ont été prises à
                l’encontre de l’immeuble. Une telle situation ne peut être considérée
                comme normale dans le cadre de relations diplomatiques ; il ne s’agit pas
                non plus de la relation que l’on attendrait entre deux Etats souverains
                égaux. Ces éléments, en eux‑mêmes, démontrent que le fait d’accorder
                une place trop importante au pouvoir d’objection de l’Etat accréditaire
                risque de rompre le fragile équilibre que la convention de Vienne a su
                établir entre l’Etat accréditant et l’Etat accréditaire.

                (Signé) Xue Hanqin.

                                                                                74

6 Ord_1204.indb 145                                                                            19/01/22 08:24


88

SEPARATE OPINION OF JUDGE ODA

1. Iam in general agreement with the Court’s decision that the request
for advisory opinion made by the WHO should be dismissed as well as
with the reasoning leading to that decision.

2. I would like, however, to make one point in connection with the
question put to the Court by the World Health Assembly. Although that
question was whether “the use of nuclear weapons by a State .. . [would]
be a breach of its obligations under international law including the WHO
Constitution” (emphasis added), the matter of whether “the use of nuclear
weapons by a State .. . [would] be a breach of its obligations under inter-
national law” is quite distinct from the separate issue of whether “[that
use] [would] . . . be a breach of its obligations under . . . the WHO Con-
stitution”. Certainly the question itself is made very ambiguous by the
use of the word “including”. My interpretation is, however, that the
Court is asked to render an opinion on the question of whether such a
use would be a breach of the States’ obligations not only under interna-
tional law but also under the WHO Constitution. The words, “including
the WHO Constitution” seem to have been added to the question put to
the Court in the hope that if the question concerning the use of nuclear
weapons under international law were to be rejected by the Court as not
arising within the scope of the activities of the Organization, then the
question of whether such a use would be a breach of the States’ obliga-
tions under the WHO Constitution might possibly elicit a different
response.

When the Court, in its reasoning, uses the terms “the legal or illegal
character of [the] causes”, “the legality or illegality of the use of nuclear
weapons” or “nuclear weapons . . . used legally or illegally”, it can be
seen to deal with the first question only and, on that basis, reaches the
conclusion that the question posed by the World Health Assembly does
not arise within “the scope of the Organization’s activities” (Advisory
Opinion, para. 22). I hold the view, however, that the question put to the
Court relates to the interpretation of the WHO Constitution and may be
said to have arisen “within the scope of [its] activities”. It does not seem
to be proper for the Court to dispose of the question in the request only
from the standpoint of the “legality or illegality [under international law]
of the use of nuclear weapons”, while paying scant attention to the ques-
tion of whether the use of nuclear weapons would be a breach of a mem-
ber State’s obligations under the WHO Constitution.

In its final analysis the Court stated that “the WHO is not empowered
to seek an opinion on the interpretation of its Constitution in relation to

26
89 USE OF NUCLEAR WEAPONS (SEP. OP. ODA)

matters outside the scope of its functions” (Advisory Opinion, para. 28),
but I hesitate to comment on the Court’s Opinion and do not intend to go
into this aspect in any detail because of my view that the Court should, in
any event, have refrained from rendering an opinion on this question.

3. My particular reason for writing this opinion is that I am personally
very much afraid that if encouragement is given or invitations are
extended for a greater use of the advisory function of the Court — as has
recently been advocated on more than one occasion by some authorities
— it may well be seised of more requests for advisory opinions which
may in essence be unnecessary and over-simplistic. I firmly believe that
the International Court of Justice should primarily function as a judicial
institution to provide solutions to inter-State disputes of a contentious
nature and should neither be expected to act as a legislature (although
new developments in international law may well be crystallized through
the jurisprudence of the Court) nor to function as an organ giving legal
advice (except that the Court may give opinions on legal questions which
arise within the scope of activities of the authorized international organi-
zations) in circumstances in which there is no conflict or dispute concern-
ing legal questions between States or between States and international
organizations.

Requests for advisory opinion should, before they are brought to the
Court, be more prudently considered by the international organizations
authorized under Article 96 of the Charter to submit such requests to the
Court, and the Court should in general give the most careful considera-
tion to the way in which it exercises its advisory function.

4. During the 50-year history of the International Court of Justice, the
Court’s opinion has been requested on only three occasions by special-
ized agencies, i.e., in the cases concerning: (a) Judgments of the Admin-
istrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against Unesco
(1. C.J. Reports 1956, p. 77), (b) Constitution of the Maritime Safety Com-
mittee of the Inter-Governmental Maritime Consultative Organization
(LC.J. Reports 1960, p. 150), and (c) Interpretation of the Agreement of
25 March 1951 between the WHO and Egypt (1 C.J. Reports 1980, p. 73).

In the Unesco case, the Court was asked to render opinions concerning
the competence of the ILO Administrative Tribunal to hear complaints
introduced against Unesco by certain staff members of the organization
whose appointments had not been renewed; the IMCO case was related
to the interpretation of the Convention for the Establishment of the
IMCO and the matter of whether the Maritime Safety Committee had
been constituted in accordance with the Convention, and the WHO case
was concerned with the application of the 1951 Regional Headquarters
Agreement in a concrete dispute between the WHO and Egypt (where the
regional headquarters of the WHO was located), and related to the pro-
posed transfer of the headquarters away from Egypt against that coun-
try’s wishes.

In each of these three cases each specialized agency, that is, Unesco,

27
90 USE OF NUCLEAR WEAPONS (SEP. OP. ODA)

IMCO and the WHO, needed the opinion of the Court in order to solve
one or more legal questions arising within the scope of its activities.
These cases brought by requests from specialized agencies in the past
history of the International Court of Justice cannot be considered as
precedents for the present request from the WHO which does not relate
to a question “arising within the scope of its activities”.

x * x

5. The fact that the WHO made its request on the understanding that
it was competent to do so on the basis of the resolution validly passed by
the World Health Assembly does not preclude the Court from taking
another position, as is properly explained in the Court’s Opinion (cf.
para. 29).

I would merely like to point out in this opinion that the limited func-
tion of the WHO, as one of the specialized agencies, was obviously well
known to the Organization and it may be seen from the records of the
World Health Assembly that the competence of the WHO to put the
question to the Court as set forth in resolution WHA46.40 was vigor-
ously contested not only by a number of States but also questioned by
the Secretariat of the Organization itself.

*

6. It is only since 1992 that some member States of the WHO have
become interested in the legal aspect of nuclear weapons — those same
nuclear weapons which have been in existence for nearly 50 years, ever
since the Organization was created. At the General Committee of the
Forty-fifth Assembly (3rd meeting) on 12 May 1992, the Chairman of the
Committee drew attention to a draft resolution proposed by the delega-
tions of Belarus, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Kenya,
Namibia, Nicaragua, Nigeria, Panama, Senegal, Swaziland, Tonga and
Zimbabwe,

“[rlequestl[ing] the Director-General:

(1) to refer the matter to the Executive Board to study and form-
ulate a request for an advisory opinion from the International Court
of Justice on the status in international law of the use of nuclear
weapons in view of their serious effects on health and environment;

(2) to report back to the Forty-sixth World Health Assembly”
(A45/A/Conf. Paper No. 2; 9 May 1992).

The General Committee decided, however, not to include “this item”
on the agenda (WHA45/1992/REC/3: Forty-fifth World Health Assem-
bly, 1992, Summary Records and Reports of Committees, pp. 4-5). The

28
91 USE OF NUCLEAR WEAPONS (SEP. OP. ODA)

reason for this was clearly explained by Mr. Piel, Legal Counsel, in a
statement made in the 12th plenary meeting on the following day,
13 May 1992, which was worded as follows:

“The reasoning . .. had to do with a number of factors, including
some serious concerns about the mandate of WHO . .. Whether the
use of nuclear weapons is legal or illegal is a question that does not
so readily fit the 22 constitutional functions of WHO under Article 2
or the 13 Health Assembly functions under Article 18.

[In order to obtain an advisory opinion, the problem must be real,
i.e., related to genuine potential controversy and not mere specula-
tion or intellectual interest.

As Legal Counsel . . . I have to share with you my grave concerns
about this question of mandate and competence of WHO. My con-
sidered opinion is that the matter is too complicated, and risks seri-
ous embarrassment and overlap within the United Nations system
for the Health Assembly to decide on the matter this year. There-
fore, I would suggest that you consider not adding this supplemen-
tary item to the agenda of your Health Assembly at this time.”
(WHA45/1992/REC/2: Forty-fifth World Health Assembly, 1992,
Verbatim Records of Plenary Meetings, p. 223.)

*

7. The inclusion of item 32 on “Health and environmental effects of
nuclear weapons” on the agenda of the following Forty-sixth World
Health Assembly in 1993, as proposed by Nicaragua, Panama and Van-
uatu (EB91/36), met with an objection at the Executive Board meeting on
29 January 1993. The Legal Counsel stated that

“he had received a letter on 22 December 1992 from the Office of the
Under-Secretary-General in charge of Legal Affairs of the United
Nations, agreeing that the United Nations itself was more suited to
dealing with the question of the illegality of nuclear weapons”,

and he repeated his advice that “the illegality aspect should be referred to
the United Nations” (EB91/1993/REC/2: Executive Board, Ninety-first
Session, Summary Records, p. 247). The Executive Board seems to have
paid insufficient attention to the views of the Legal Counsel.

8. At the Forty-sixth Assembly in May 1993 the General Committee
(1st meeting), upon the suggestion of the Executive Board, approved the
inclusion of “Health and environmental effects of nuclear weapons” as
agenda item 33 (WHA46/1993/REC/3: Forty-sixth World Health Assem-

29
92 USE OF NUCLEAR WEAPONS (SEP. OP. ODA)

bly, 1993, Summary Records and Reports of Committees, p. xiii and
p. 2).

Committee B had in hand, under this agenda item and together with
the Director-General’s report on “Health and environmental effects of
nuclear weapons” (A46/30: 26 April 1993), a draft resolution sponsored
by the delegations of 21 States, i.e., Bahrain, Belarus, Bolivia, Colombia,
Comoros, Cook Islands, Cuba, Kazakhstan, Kenya, Kiribati, Lithuania,
Mexico, Namibia, Papua New Guinea, Republic of Moldova, Swaziland,
Tonga, Uganda, Vanuatu, Zambia and Zimbabwe (WHA46/1993/REC/3:
Forty-sixth World Health Assembly, 1993, Summary Records and Reports
of Committees, p. 257) — a text worded in exactly the same way as the
eventual WHA46.40.

When addressing the Committee at its 8th meeting on 11 May 1993, the
Legal Counsel presented a negative view, just as he had done in the previ-
ous year. He suggested that “the task of deciding whether an advisory
opinion on the ‘illegality’ issue was needed [should] be that of the United
Nations General Assembly, rather than the Health Assembly”. In his view,

“[mJore urgently needed were further disarmament negotiations, cul-
minating in a truly international convention covering all nuclear
weapons, which would, of course, extend beyond the health mandate
of WHO” (ibid., p. 258).

The delegates of Zambia, Mexico, Tonga, Vanuatu, Swaziland, Colom-
bia, Zimbabwe and Namibia — which had themselves sponsored the
draft resolution — together with the delegate of Barbados, all spoke in
support of it (ébid., pp. 259-261).

On the other hand, the United States proposed that the draft resolu-
tion should be determined not to be within the competence of the WHO
(ibid., p. 260) and this United States proposal was then supported by
Denmark, speaking on behalf of the Member States of the European
Community (ibid., p. 260), and by Austria and Senegal (ibid., p. 261).

9. The support given to the draft resolution was echoed by the dele-
gates of certain non-governmental organizations who took part in the
Assembly as observers. The International Physicians for the Prevention
of Nuclear War believed that “WHO would be right to seek an opinion
on the matter from the International Court of Justice and that [WHO]
had the competence to do so”. In its opinion, “[WHO’s] request to the
Court might be the only opportunity the world health community would
have to seek a solution to its greatest health problem” (ibid., p. 262). The
World Federation of Public Health Associations informed the World
Health Assembly at the 9th meeting that

“it had [itself] unanimously adopted a resolution on nuclear weap-
ons and public health which, inter alia, urged the . .. World Health

30
93 USE OF NUCLEAR WEAPONS (SEP. OP. ODA)

Assembly to request an advisory opinion from the International
Court of Justice on the legal status of the use of nuclear weapons,
so as to remove the cloud of legal doubt under which the nuclear
powers continued their involvement with such weapons, as well
as to provide the legal basis for the gradual creation of a nuclear-
free world” (WHA46/1993/REC/3: Forty-sixth World Health Assem-
bly, 1993, Summary Records and Reports of Committees, p. 263).

10. The motion of the United States to propose that “the draft resolu-
tion should be determined not to be within the competence of WHO”
was, as a result of a secret ballot, rejected by 62 votes to 38 with 3 absten-
tions (ibid., p. 264).

A negative attitude towards the draft resolution was once again voiced
by the Legal Counsel at the 10th meeting when he asserted that

“[slince the question of the illegality of nuclear weapons did fall
squarely within the mandate of the United Nations . . . it clearly fell
within the mandate of the General Assembly to refer the question of
illegality to the International Court for an advisory opinion”.

He stressed that “[flrom a strictly legal point of view . . . it was not within
the normal mandate of WHO to refer the ‘illegality’ issue to the Court”
(ibid., p. 265). The Director-General himself also stated that “the content
of the draft resolution posed some difficult problems” and recognized
that “WHO should continue to study what was undoubtedly a major
issue, but [that] collaboration was essential within the United Nations
system in that regard” (ibid., p. 266).

11. The further amendment suggested by the United States “to main-
tain WHO’s commitment to keeping the issue under review, while avoid-
ing the difficulties to which referral to the International Court would
inevitably give rise” (ibid., p. 266) met with objections from the delegate
of Vanuatu, speaking as a sponsor of the draft resolution, and the dele-
gates of Mexico, Zambia, Papua New Guinea, Tonga, Libya and Uganda
but was supported by Finland (ibid., pp. 266-268). Senegal maintained a
somewhat reserved position on the draft resolution (ibid., p. 267).

It is noted with particular interest that, with regard to the financial cost
which might be incurred in bringing a request to the Court, the delegate
from an NGO, the International Physicians for the Prevention of Nuclear
War, said that

“[the organization itself] as well as a number of other organizations
with worldwide membership, would assist WHO in its initiative by
raising extrabudgetary funds, should the Committee adopt the reso-
lution before it” (ibid., p. 268).

The United States amendment was rejected by 60 votes to 33, with
5 abstentions.

31
94 USE OF NUCLEAR WEAPONS (SEP. OP. ODA)

The further appeal by the United States that a decision on the amend-
ment should be reached by a two-thirds majority was also rejected by 64
votes in favour to 31 against, with 2 abstentions (WHA46/1993/REC/3:
Forty-sixth World Health Assembly, 1993, Summary Records and Reports
of Committees, p. 268).

The original text of the draft resolution tabled before Committee B
was approved by 73 votes in favour to 31 against, with 6 abstentions (54
States were absent) (ibid., p. 268). Australia, New Zealand and Sweden
indicated that they had abstained from voting on account of the WHO’s
lack of competence to take such an action (ibid., p. 269).

12. It is extremely important to note that at the Committee level the
discussions between the sponsoring States and the opposing States were
exclusively focused upon the issue of whether the proposal for requesting
the Court’s opinion should be adopted, as being within the competence
of the WHO. The questions of substance to be put to the Court — which
naturally had legal or political implications —- were not, however, sub-
jected to any discussion by the delegates and were not elaborated upon.

*

13. At the 13th plenary meeting on the following and closing day of
the Forty-sixth Session of the Assembly, that is, on 14 May 1993, and
taking up the report of Committee B, the plenary dealt with the resolu-
tion entitled “Health and environmental effects of nuclear weapons”. The
United States delegate expressed his dismay that many speakers had
chosen to disregard the advice of the Legal Counsel of the WHO and he
called for the plenary session to overrule the decision of Committee B
(WHA46/1993/REC/2: Forty-sixth World Health Assembly, 1993, Ver-
batim Records of Plenary Meetings, p. 273).

The United Kingdom gave support to the United States, saying that

“[wle share the belief of WHO’s own Legal Counsel . . . that this
matter is not within the competence of WHO ... A reference to the
International Court of Justice is, in any case, a pointless and expen-
sive, and a disruptive exercise.” (Jbid., p. 273.)

France expressed its intention of voting against the draft resolution and
stated:

“the French Government considers that the World Health Assembly
is not the appropriate forum to deal with such a subject, which has
purely political connotations. My delegation deeply regrets that the
work of the Assembly, which has such important implications for
the health of the world’s peoples, should have been disturbed and
delayed by political considerations which were quite out of place.”
({bid., p. 277.) [Translation by the Registry. ]

32
95 USE OF NUCLEAR WEAPONS (SEP. OP. ODA)

On the other hand, the delegates of Mexico, Vanuatu, Zambia, Tonga
and Colombia, which were the original sponsors of the draft resolution,
took an opposite position (WHA46/1993/REC/2: Forty-sixth World
Health Assembly, 1993, Verbatim Records of Plenary Meetings, pp. 274-
277).

The Legal Counsel then spoke again, saying that “it is not within the
normal competence or mandate of WHO to deal with the lawfulness or
illegality of the use of nuclear weapons” (ibid., p. 278). He stated that
“the ultimate fundamental issue is one of mandate and competence” and
considered that it was “not the legal mandate of WHO to deal with the
lawfulness issue or refer it to the International Court of Justice” (ibid.).
The Director-General implicitly expressed his reluctance by stating:

“We shall continue to operate within our mandate as a technical
agency and a cooperative of Member States, mandated to act as the
directing and coordinating authority on international health work.”
Ubid., p. 279.)

14. A vote on the matter of whether a secret ballot should be held was
taken and the result was 75 votes in favour, 33 against, with 5 absten-
tions. The result of a vote on the draft resolution was 73 votes in favour,
40 against, with 10 abstentions (41 States were absent) (ibid., p. 282). The
draft resolution was thus adopted on 14 May 1993, obtaining only
73 votes from among 164 member States.

As the vote had been taken by secret ballot, the President did not allow
any State to express its position on the voting beforehand; however
Australia, New Zealand, Canada and the Netherlands repeated after
the voting that the question of the legality of the use of nuclear weapons
and the referral of this question to the International Court of Justice was
clearly outside the mandate of the WHO (ibid., pp. 282-283).

*

15. The adoption at the Forty-sixth World Health Assembly in 1993
of the resolution whereby the Court was asked to give an opinion was
explained at the recent oral hearings (30 October 1995) before the Court
by Mr. Vignes, who was re-appointed to the position of Legal Counsel
after the Forty-sixth Assembly (after having previously served as Legal
Counsel at the time of the earlier WHO advisory case in 1980), and who
made the following statements:

“[TJhis question is unprecedented. It is without precedent in deal-
ing for the first time with an aspect never previously considered by
the World Health Organization and not dealt with in any of the
reports presented by the Director-General. The issue is now no
longer simply one of the ‘effects of the use of nuclear weapons’, but

33
96 USE OF NUCLEAR WEAPONS (SEP. OP. ODA)
henceforth centres on ‘the lawfulness of the use of nuclear weapons’.

Why and how had this new aspect been raised? It is hard to say.
But it would none the less seem, from a reading of the discussions,
that besides the Governments which had asked for the item to be
included in the agenda, and the co-authors of the draft resolution, at
least two non-governmental organizations had been involved in its
preparation ... Furthermore, it would seem that the failure at that
time — but this is obviously no longer the case — of attempts to get
the... General Assembly to request an advisory opinion also played
some part.” {Translation by the Registry. ]

We cannot shut our eyes to interpretations given by the competent offi-
cials of the Organization.

*

* *

16. Not only does the WHO lack the competence to submit a request
for advisory opinion to the Court on the above-mentioned question,
which appears not to arise “within the scope of [its] activities” as the
Court found in its Opinion, but it also seems to be clear from the records
of the Forty-fifth and Forty-sixth World Health Assemblies for 1992
and 1993, respectively, that resolution WHA46.40 was initiated by a few
NGOs which had apparently failed in an earlier attempt to get the United
Nations General Assembly to request an advisory opinion on the subject.

The Court should have fully noted the fact that, while resolution
WHA46.40 was certainly adopted by the majority of the World Health
Assembly, this was in spite of strong objections not only from a number
of States but also from the Legal Counsel of the Organization, who was
fully aware of and actually asserted the Organization’s lack of compe-
tence to request an advisory opinion of the Court.

(Signed) Shigeru ODA.

34


235

SEPARATE OPINION OF JUDGE AL-KHASAWNEH

Concurs with Advisory Opinion — Agrees in general with reasoning — Sepa-
rate opinion only aim is to elucidate some salient points — Status of territories
as occupied resis on consistent opinio juris — Security Council and General
Assembly resolutions — Opinion of High Contracting Parties to Fourth Geneva
Convention — Position of ICRC — Position of States — Israeli recognition of
applicability of Fourth Geneva Convention — Recent Israeli court decisions —
Court however not content to merely reiterate such conclusion — Court inde-
pendently reached similar conclusions on basis of interpretation of Fourth
Geneva Convention — Court saw no reason to embark on ascertainment of prior
legal status of occupied territories — Wise decision both as unnecessary and as
having no impact on present status — Except in case those territories were terra
nullius — Cannot be the case — Concept discredited and inapplicable to today’s
world — Incompatible with territory as mandatory territory — Principles of
non-annexation and welfare of inhabitants continue even after termination of
mandate — Until right of self-determination is achieved — Obstacle to that
right now is prolonged Israeli occupation — Green Line originally an armistice
line — Israeli jurists sought to give it more importance before 1967 war —
Regardless of its present situation it represents the point from which Israeli
occupation can be measured — Doubts about its status work both ways —
Court right to refer to negotiation — Negotiations are means and not end —
They should be grounded in law — Requirement of good faith should be
reflected in abstaining from faits accomplis that prejudice outcome of
negotiations.

1. I concur with the Court’s findings and agree in general with its
reasoning. Certain salient points in the Advisory Opinion merit some
elucidation and it is specifically with regard to those points that I append
this opinion.

THE INTERNATIONAL LEGAL STATUS OF THE TERRITORIES
PRESENTLY UNDER ISRAEL! OCCUPATION

2. Few propositions in international law can be said to command an
almost universal acceptance and to rest on a long, constant and solid
opinio juris as the proposition that Israel’s presence in the Palestinian
territory of the West Bank including East Jerusalem and Gaza is one of

103
236 CONSTRUCTION OF A WALL (SEP. OP. AL-KHASAWNEH)

military occupation governed by the applicable international legal régime
of military occupation.

3. In support of this, one may cite the very large number of resolutions
adopted by the Security Council and the General Assembly often unani-
mously or by overwhelming majorities, including binding decisions of
the Council and other resolutions which, while not binding, nevertheless
produce legal effects and indicate a constant record of the international
community’s opinio juris. In all of these resolutions the territory in
question was unfalteringly characterized as occupied territory; Israel’s
presence in it as that of a military occupant and Israel’s compliance
or non-compliance with its obligations towards the territory and its
inhabitants measured against the objective yardstick of the protective
norms of humanitarian law.

4. Similarly the High Contracting Parties to the Fourth Geneva Con-
vention and the International Committee of the Red Cross “have retained
their consensus that the convention”, i.e. the Fourth Geneva Convention
of 12 August 1949, “does apply de jure to the occupied territories” !.

5. This has also been the position of States individually or in groups
including States friendly to Israel. Indeed a review of the record would
reveal that, as noted by France in its Written Statement:

“Israel initially recognized the applicability of the Fourth Conven-
tion: according to Article 35 of Order No. 1, issued by the occupying
authorities on 7 June 1967 {translation by the Registry], ‘[t]he Mili-
tary Court . .. must apply the provisions of the Geneva Convention
dated 12 August 1949, Relative to the Protection of Civilians in
Time of War, with respect to judicial procedures. In case of conflict
between this Order and said Convention, the Convention shall
prevail...” (P. 7.)

6. More recently Israel’s Supreme Court has confirmed the applica-
bility of the Fourth Geneva Convention to those territories.

7. Whilst “that consistent record of the international community’s
opinio juris cannot just be swept aside and ignored”?, the Court did not

' Report of the Secretary-General prepared pursuant to General Assembly resolution
ES-10/2 of 25 April 1997, para. 21, A/165-10/6-S/1997/494,.
? Sir Arthur Watts, CR 2004/3, p. 64, para. 34.

104
237 CONSTRUCTION OF A WALL (SEP. OP. AL-KHASAWNEH)

simply reiterate that opinio juris, instead, while taking cognizance of it,
the Court arrived at similar conclusions regarding the de jure applica-
bility of the Fourth Geneva Convention mainly on the basis of a textual
interpretation of the Convention itself (paras. 86-101). Paragraph 101 reads:

“In view of the foregoing, the Court considers that the Fourth
Geneva Convention is applicable in any occupied territory in the event
of an armed conflict arising between two or more High Contracting
Parties. Israel and Jordan were parties to that Convention when the
1967 armed conflict broke out. The Court accordingly finds that that
Convention is applicable in the Palestinian territories which before
the conflict lay to the east of the Green Line and which, during that
conflict, were occupied by Israel, there being no need for any enquiry
into the precise prior status of those territories. ”

8. The Court followed a wise course in steering away from embarking
on an enquiry into the precise prior status of those territories not only
because such an enquiry is unnecessary for the purpose of establishing
their present status as occupied territories and affirming the de jure appli-
cability of the Fourth Geneva Convention to them, but also because the
prior status of the territories would make no difference whatsoever to
their present status as occupied territories except in the event that they
were terra nullius when they were occupied by Israel, which no one would
seriously argue given that that discredited concept is of no contemporary
application, besides being incompatible with the territories’ status as a
former mandatory territory regarding which, as the Court had occasion
to pronounce

“two principles were considered to be of paramount importance: the
principle of non-annexation and the principle that the well-being
and development of . . . peoples [not yet able to govern themselves]
form[ed] ‘a sacred trust of civilization’” (International Status of
South West Africa, Advisory Opinion, 1. C.J. Reports 1950, p. 131).

9. Whatever the merits and demerits of the Jordanian title in the West
Bank might have been, and Jordan would in all probability argue that its
title there was perfectly valid and internationally recognized and point
out that it had severed its legal ties to those territories in favour of
Palestinian self-determination, the fact remains that what prevents this
right of self-determination from being fulfilled is Israel’s prolonged
military occupation with its policy of creating faits accomplis on the
ground. In this regard it should be recalled that the principle of non-
annexation is not extinguished with the end of the mandate but subsists
until it is realized.

105
238 CONSTRUCTION OF A WALL (SEP. OP. AL-KHASAWNEH)
THE SIGNIFICANCE OF THE GREEN LINE

10. There is no doubt that the Green Line was initially no more than
an armistice line in an agreement that expressly stipulated that its provi-
sions would not be “interpreted as prejudicing, in any sense, an ultimate
political settlement between the Parties” and that “the Armistice Demar-
cation Lines defined in articles V and VI of [the] Agreement [were] agreed
upon by the Parties without prejudice to future territorial settlements or
boundary lines or to claims of either Party relating thereto” (Advisory
Opinion, para. 72).

11. It is not without irony that prominent Israeli jurists were arguing
before the 1967 war that the General Armistice agreements were sui
generis, were in fact more than mere armistice agreements, could not be
changed except with the acceptance of the Security Council. Whatever
the true significance of that line today, two facts are indisputable:

(1) The Green line, to quote Sir Arthur Watts, “is the starting line from
which is measured the extent of Israel’s occupation of non-Israeli
territory” (CR 2004/3, p. 64, para. 35). There is no implication that
the Green Line is to be a permanent frontier.

(2) Attempts at denigrating the significance of the Green Line would in
the nature of things work both ways. Israel cannot shed doubts upon
the title of others without expecting its own title and the territorial
expanse of that title beyond the partition resolution not to be called
into question. Ultimately it is through stabilizing its legal relation-
ship with the Palestinians and not through constructing walls that its
security would be assured.

THE ROLE OF NEGOTIATIONS

12. The Court has included a reference to the tragic situation in the
Holy Land. A situation that can be brought to an end

“only through implementation in good faith of all relevant Security
Council resolutions, in particular resolutions 242 (1967) and 338
(1973). The ‘Roadmap’ approved by Security Council resolution 1515
(2003) represents the most recent of efforts to initiate negotiations to
this end.” (Advisory Opinion, para. 162.)

13. Whilst there is nothing wrong in calling on protagonists to nego-
tiate in good faith with the aim of implementing Security Council reso-
lutions and while recalling that negotiations have produced peace agree-
ments that represent defensible schemes and have withstood the test of
time, no one should be oblivious that negotiations are a means to an end
and cannot in themselves replace that end. The discharge of international

106
239 CONSTRUCTION OF A WALL (SEP. OP. AL-KHASAWNEH)

obligations including erga omnes obligations cannot be made conditional
upon negotiations. Additionally, it is doubtful, with regard to the Road-
map, when consideration is had to the conditions of acceptance of that
effort, whether the meeting of minds necessary to produce mutual and
reciprocal obligations exists. Be that as it may, it is of the utmost impor-
tance if these negotiations are not to produce non-principled solutions,
that they be grounded in law and that the requirement of good faith be
translated into concrete steps by abstaining from creating faits accomplis
on the ground such as the building of the wall which cannot but prejudice
the outcome of those negotiations.

(Signed) Awn AL-KHASAWNEH.

107