COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE

SERIE A/B
ARRET S, ORDONNANCES ET AVIS CONSULTATIFS

FASCICULE N° 51

AFFAIRE RELATIVE A LA DÉLIMITATION
DES EAUX TERRITORIALES ENTRE L'ILE
DE CASTELLORIZO ET LES CÔTES D’ANATOLIE

ORDONNANCE DU 26 JANVIER 1933
XXVime SESSION

1933

XXVIth SESSION
ORDER OF JANUARY 26th, 1933

PERMANENT COURT OF INTERNATIONAL JUSTICE

SERIES A./B.
JUDGMENTS, ORDERS AND ADVISORY OPINIONS

FASCICULE No. 51

. CASE CONCERNING THE
DELIMITATION OF THE TERRITORIAL WATERS
BETWEEN THE ISLAND OF CASTELLORIZO
AND THE COASTS OF ANATOLIA

SOCIÉTÉ D’EDITIONS A. W. SIJTHOFF’S

LEYDE LEYDEN
A. W. SIJTHOFF PUBLISHING COMPANY
PERMANENT COURT OF INTERNATIONAL JUSTICE
ORDER MADE ON JANUARY 26th, 1933.

TWENTY-SIXTH (EXTRAORDINARY) SESSION.

January 26th, 1933.

CASE CONCERNING THE DELIMITATION
OF THE TERRITORIAL WATERS BETWEEN
THE ISLAND OF CASTELLORIZO
AND THE COASTS OF ANATOLIA.

Present: MM. ADATCI, President; GUERRERO, Vice-President ;
Baron ROLIN-JAEQUEMYNS, Count ROSTWOROWSKI,
MM. ANZILOTTI, URRUTIA, Sir CEcIL Hurst, MM. NEGu-
LESCO, SCHÜCKING, Jhr. van EvsiNGA, M. Wana,
Judges.

The Permanent Court of International Justice,

composed as above,
after deliberation,

Makes the following Order:

Having regard to Article 48 of the Statute of the Court ;

Having regard to Article 61 of the Rules of Court ;

Whereas, by a Special Agreement signed at Ankara on
May 30th, 1929, the Government of the Turkish Republic and
the Royal Italian Government agreed to request the Permanent
Court of International Justice at The Hague to give its deci-
sion upon certain questions which had arisen in connection
with the delimitation of the territorial waters between the
island of Castellorizo and the coasts of Anatolia ;

4

1933.
January 26th.
General list:

No. 46.
ISLAND OF CASTELLORIZO AND COASTS OF ANATOLIA 5

Whereas, according to the Special Agreement, these ques-
tions were to be brought before the Court, as soon as the
Special Agreement should have come into force, by means of
a notification of the Special Agreement to the Registrar of
the Court. by either of the Parties ;

Whereas the Special Agreement came into force on August 3rd,
1931, following upon the exchange of instruments of ratification ;

Whereas the Special Agreement. was notified to the Registrar
of the Court, in accordance with the terms of Article 40 of
the Statute of the Court, by a letter dated November 18th,
1931, from the Turkish Chargé d’affaires at The Hague;

Whereas Turkey, which is not mentioned in the Annex
to the Covenant of the League of Nations, was not, at that
time, a Member of the League; and whereas she caused to
be transmitted to the Registrar, together with the text of
the Special Agreement, a declaration made in conformity with
Article 35, paragraph 2, of the Rules of Court;

Having regard to the Orders of November 30th, 1931,
March 8th, 1932, and June 23rd, 1932, whereby the Court
fixed, and subsequently at the request of the Parties extended,
the time-limits for the presentation by them of their Cases,
. Counter-Cases and Replies in the suit ;

Whereas the time-limit ultimately fixed for the filing of the
Cases expired on January 3rd, 1933;

Whereas, by a letter dated January 3rd, 1933, the Turkish
Chargé d’affaires at The Hague, by order of his Government,
informed the Registrar, with reference to the provisions of
Article 61 of the Rules of Court, that the Turkish Govern-
ment, acting in agreement with the Royal Italian Government,
was discontinuing the proceedings instituted on Novem-
ber 18th, 1931, and requested him to note this communication
in order that the suit might be removed from the Court’s list ;

Whereas, by a letter dated the same day, the Ttalian
Minister at The Hague, by order of his Government, informed
the Registrar, with reference to the provisions of Article 61
of the Rules of Court, that the Italian Government intended
to break off the proceedings contemplated by the Special
Arbitration Agreement of May 30th, 1920, and instituted by
the letter of November 18th, 1931, of the Turkish Chargé
d’affaires at The Hague, and requested the Registrar to
take note of this intention in order that the proceedings
might be terminated ;

Whereas, the two Parties to the Special Agreement of
May 30th, 1929, being thus agreed in their intention to
break off proceedings, there is nothing to prevent the Court
from recording this fact, which terminates the proceedings ;
ISLAND OF CASTELLORIZO AND COASTS OF ANATOLIA 6

Whereas, in these circumstances, the request of the two
Governments concerned in the case to the effect that it be
removed from the Court’s list, should be complied with,

THE COURT

Records the fact that, by mutual agreement, the Royal
Italian Government and the Government of the Turkish
Republic intend to break off the proceedings contemplated in
the Special Agreement concluded at Ankara on May 3oth,
1920, between Italy and Turkey;

Declares that the proceedings begun in regard to the case
concerning the delimitation of the territorial waters between
the island of Castellorizo and the coasts of Anatolia are
thus terminated ;

Decides that the said case shall be removed from the
Court’s list.

Done in English and French, the French text being author-
itative, at the Peace Palace, The Hague, this twenty-sixth
day of January, one thousand nine hundred and thirty-three,
in three copies, one of which is to be deposited in the
archives of the Court and the others to be transmitted to
the Royal Italian Government and to the Government of the
Turkish Republic respectively.

(Signed) M. Aparct,
President of the Court.

(Signed) A. HAMMARSKJÜLD,
Registrar of the Court.


474

DISSENTING OPINION OF JUDGE FORSTER

[Translation]

However learned the reasoning of the majority Judgment, declaring
the claim of Liberia and Ethiopia to be inadmissible and consequently
rejecting it, Y am unable to subscribe to it.

In my view, the very essence of the Mandate for South West Africa
demands that the Court should examine the complaints against the
Mandatory, namely the Republic of South Africa, and then declare
whether they are justified or not.

The sacred trust laid by the League of Nations on the Union of South
Africa is defined in the second paragraph of Article 2 of the Mandate for
German South West Africa, of 17 December 1920, which provides:

“The Mandatory shall promote to the utmost the material and
moral well-being and the social progress of the inhabitants of the
territory subject to the present Mandate.”

When it was requested to give its view on the international status of
South West Africa, the International Court of Justice, on 11 July 1950,
gave the following Opinion:

“that South West Africa is a territory under the international
Mandate assumed by the Union of South Africa on December 17th,
1920;

that the Union of South Africa continues to have the international
obligations stated in Article 22 of the Covenant of the League of
Nations and in the Mandate for South-West Africa as well as the
obligation to transmit petitions from the inhabitants of that Terri-
tory, the supervisory functions to be exercised by the United Nations,
to which the annual reports and the petitions are to be submitted,
and the reference to the Permanent Court of International Justice to
be replaced by a reference to the International Court of Justice, in
accordance with Article 7 of the Mandate and Article 37 of the
Statute of the Court;

that the provisions of Chapter XII of the Charter are applicable
to the Territory of South-West Africa in the sense that they provide
a means by which the Territory may be brought under the Trustee-
ship System;

that the provisions of Chapter XII of the Charter do not impose
on the Union of South Africa a legal obligation to place the Territory
under the Trusteeship System;

“that the Union of South Africa acting alone has not the competence
to modify the international status of the Territory of South-West
Africa, and that the competence to determine and modify the inter-

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SOUTH WEST AFRICA (DISS. OP. FORSTER) 475

national status of the Territory rests with the Union of South Africa
acting with the consent of the United Nations.”

There were two further Advisory Opinions of this Court, relating to
the Mandate for South West Africa, given on 7 June 1955 and 1 June
1956 concerning the voting procedure and hearings of petitioners.

On 4 November 1960 the Registrar of the International Court of
Justice received two Applications, each instituting proceedings against
the Government of the Union of South Africa relating to “‘the continued
existence of the Mandate for South West Africa and the duties and
performance of the Union, as Mandatory, thereunder”. One of these
Applications was submitted on behalf of the Government of Ethiopia,
and the other on behalf of the Government of Liberia.

To found the jurisdiction of the Court in the proceedings thus insti-
tuted, the Applications, having regard to Article 80, paragraph 1, of the
Charter of the United Nations, relied on Article 7 of the Mandate of
17 December 1920 for German South West Africa and Article 37 of the
Statute of the International Court of Justice.

The Applications of Ethiopia and Liberia asked the Court to adjudge
and declare that:

“A. South West Africa is a Territory under the Mandate con-
ferred upon His Britannic Majesty by the Principal Allied and
Associated Powers, to be exercised on his behalf by the Government
of the Union of South Africa, accepted by His Britannic Majesty
for and on behalf of the Government of the Union of South Africa,
and confirmed by the Council of the League of Nations on December
17, 1920; and that the aforesaid Mandate is a treaty in force, within
the meaning of Article 37 of the Statute of the International Court
of Justice.

B. The Union of South Africa remains subject to the International
obligations set forth in Article 22 of the Covenant of the League
of Nations and in the Mandate for South West Africa, and that the
General Assembly of the United Nations is legally qualified to
exercise the supervisory functions previously exercised by the League
of Nations with regard to the administration of the Territory, and
that the Union is under an obligation to submit to the supervision
and control of the General Assembly with regard to the exercise
of the Mandate.

C. The Union of South Africa remains subject to the obligations
to transmit to the United Nations petitions from the inhabitants
of the Territory, as well as to submit an annual report to the satis-
faction of the United Nations in accordance with Article 6 of the
Mandate.

D. The Union has substantially modified the terms of the Mandate
without the consent of the United Nations; that such modification
is a violation of Article 7 of the Mandate and Article 22 of the
Covenant; and that the consent of the United Nations is a necessary

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SOUTH WEST AFRICA (DISS. OP. FORSTER) 476

prerequisite and condition to attempts on the part of the Union
directly or indirectly to modify the terms of the Mandate.

E. The Union has failed to promote to the utmost the material
and moral well-being and social progress of the inhabitants of the
Territory; its failure to do so isa violation of Article 2 of the Man-
date and Article 22 of the Covenant; and that the Union has the
duty forthwith to take all practicable action to fulfil its duties under
such Articles,

F. The Union, in administering the Territory, has practised
apartheid, i.e. has distinguished as to race, colour, national or
tribal origin, in establishing the rights and duties of the inhabitants
of the Territory; that such practice is in violation of Article 2 of the
Mandate and Article 22 of the Covenant; and that the Union has
the duty forthwith to cease the practice of apartheid in the Territory.

G. The Union, in administering the Territory, has adopted and
applied legislation, regulations, proclamations, and administrative
decrees which are by their terms and in their application arbitrary,
unreasonable, unjust and detrimental to human dignity; that the
foregoing actions by the Union violate Article 2 of the Mandate
and Article 22 of the Covenant; and that the Union has the duty
forthwith to repeal and not to apply such legislation, regulations,
proclamations, and administrative decrees.

H. The Union has adopted and applied legislation, administrative
regulations, and official actions which suppress the rights and
liberties of inhabitants of the Territory essential to their orderly
evolution toward self-government, the right to which is implicit in
the Covenant of the League of Nations, the terms of the Mandate,
and currently accepted international standards, as embodied in
the Charter of the United Nations and the Declaration of Human
Rights; that the foregoing actions by the Union violate Article 2
of the Mandate and Article 22 of the Covenant; and that the Union
has the duty forthwith to cease and desist from any action which
thwarts the orderly development of self-government in the Territory.

J. The Union has exercised powers of administration and legis-
lation over the Territory inconsistent with the international status
of the Territory; that the foregoing action by the Union is in violation
of Article 2 of the Mandate and Article 22 of the Covenant; that
the Union has the duty to refrain from acts of administration and
legislation which are inconsistent with the international status of
the Territory.

J. The Union has failed to render to the General Assembly of
the United Nations annual reports containing information with
regard to the Territory and indicating the measures it has taken to
carry out its obligations under the Mandate; that such failure is
a violation of Article 6 of the Mandate; and that the Union has the

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SOUTH WEST AFRICA (DISS. OP. FORSTER) 477

duty forthwith to render such annual reports to the General As-
sembly.

K. The Union has failed to transmit to the General Assembly
of the United Nations petitions from the Territory’s inhabitants
addressed to the General Assembly; that such failure is a violation
of the League of Nations rules; and that the Union has the duty
to transmit such petitions to the General Assembly.”

The Union of South Africa replied by raising preliminary objections:

“For all or any one or more of the reasons set out in its written
and oral statements, the Government of the Republic of South
Africa submits that the Governments of Ethiopia and Liberia have
no locus standi in these contentious proceedings, and that the Court
has no jurisdiction to hear or adjudicate upon the questions of law
and fact raised in the Applications and Memorials, more particu-
larly because:

Firstly, by reason of the dissolution of the League of Nations,
the Mandate for South West Africa is no longer a ‘treaty or con-
vention in force’ within the meaning of Article 37 of the Statute
of the Court, this submission being advanced—

(a) with respect to the said Mandate Agreement as a whole, in-
cluding Article 7 thereof, and
(b) in any event, with respect to Article 7 itself;

Secondly, neither the Government of Ethiopia nor the Govern-
ment of Liberia is ‘another Member of the League of Nations’,
as required for locus standi by Article 7 of the Mandate for South
West Africa;

Thirdly, the conflict or disagreement alleged by the Governments
of Ethiopia and Liberia to exist between them and the Govern-
ment of the Republic of South Africa, is by reason of its nature
and content not a ‘dispute’ as envisaged in Article 7 of the Man-
date for South West Africa, more particularly in that no material
interests of the Governments of Ethiopia and/or Liberia or of
their nationals are involved therein or affected thereby;

Fourthly, the alleged conflict or disagreement is as regards
its state of development not a ‘dispute’ which ‘cannot be settled
by negotiation’ within the meaning of Article 7 of the Mandate
for South West Africa.”

In its Judgment of 21 December 1962 the Court dismissed all four of
these preliminary objections and found as follows:

“The Court concludes that Article 7 of the Mandate is a treaty
or convention still in force within the meaning of Article 37 of the
Statute of the Court and that the dispute is one which is envisaged
in the said Article 7 and cannot be settled by negotiation. Con-

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SOUTH WEST AFRICA (DISS. OP. FORSTER) 478

sequently the Court is competent to hear the dispute on the merits.

For these reasons, the Court, by eight votes to seven, finds that
it has jurisdiction to adjudicate upon the merits of the dispute.”

Thereafter the second phase of the case was opened and the pro-
ceedings on the merits resumed. During these proceedings the facts were
abundantly canvassed, the law keenly debated, and witnesses and experts
examined and cross-examined, all of which took many long months.

And now today this same Court, which gave the three above-mentioned
Advisory Opinions in 1950, 1955 and 1956 and which in 1962 delivered
a judgment upholding its jurisdiction to adjudicate upon the merits of
the dispute, this Court now declares the claim to be inadmissible and
rejects it on the ground that Ethiopia and Liberia have no legal interest
in the action.

This passes my understanding.

Tt is not that I turn a blind eye on the old maxim “no interest, no
action”, but I find it difficult to believe that in proceedings concerning
the interpretation and application of an international mandate based
on the altruistic outlook of the time, legal interest can be straight-
jacketed into the narrow classical concept of the individual legal interest
of the applicant State.

The requirement that there should be an individual interest is no doubt
the rule, but every rule has its exceptions. In international law there
exists a form of legal interest which may, in certain circumstances, be
quite separate from the strictly individual interest of the applicant State.
J find evidence of this, for example, in the Convention on the Prevention
and Punishment of the Crime of Genocide. In its Advisory Opinion of
28 May 1951, the Court held as follows:

“In such a convention the contracting States do not have any
interests of their own; they merely have, one and all, a common
interest, namely, the accomplishment of those high purposes which
are the raison d'être of the convention. Consequently, in a convention
of this type one cannot speak of individual advantages or dis-
advantages to States, or of the maintenance of a perfect contractual
balance between rights and duties. The high ideals which inspired
the Convention provide, by virtue of the common will of the parties,
the foundation and measure of all its provisions.”

The concept of a legal interest separate from the individual interest
of the applicant State is thus not unknown in international law. It can
even be clearly seen in certain international treaties for the protection
of minorities concluded after the Great War of 1914-1918. It there takes
the form of a compulsory jurisdiction clause which confers the status of in-
ternational dispute on any difference of opinion in regard to questions of
law or of fact concerning the application of the treaty between the min-
ority State and any Power which was a member of the Council of the
League of Nations. It was not required that the Power which was a

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SOUTH WEST AFRICA (DISS. OP. FORSTER) 479

member of the Council of the League of Nations should be a contracting
party to the minorities treaty, nor was it required it should have an
individual legal interest. It was sufficient for it to apply to the Court in
the general interest of a correct application of the régime.

In my view the circumstances are similar in this case. It was in the
interest of the Native inhabitants that the Mandate for German South
West Africa was instituted, and its essential provisions have no other
purpose than ‘‘to promote to the utmost the material and moral well-
being and the social progress of the inhabitants of the territory”. The
Mandate was not concluded in the interests of the State Members of the
League of nations or in that of the League itself. It was concluded in the
interest of Native peoples not yet capable of governing themselves. It
was a “sacred trust” conferred and accepted without any corresponding
advantage for either the Mandator or the Mandatory. The circumstances
were those of complete altruism. However, the beneficiaries of the
generous provisions of the Mandate, namely the Natives of South West
Africa, have no capacity to seise the International Court of Justice as
they do not yet constitute a sovereign State. Nor do they enjoy the
nationality of a State capable of seising the Court for the protection of its
nationals. This being so, what is the compelling rule which prevents
the Court, in examining the admissibility of the claim, also taking into
account, as in the field of international protection of minorities, the
principle of the general interest in a correct application of the mandate
régime? Ethiopia and Liberia were Members of the League of Nations,
and can it not be said that here the legal interest consists of the interest
possessed by any Member in securing observance of a convention
prepared in a League in which it participated? While it is true that the
Mandate for South West Africa does not contain terms which are
absolutely indentical with those in the compulsory jurisdiction clause in
the treaties for the international protection of minorities to which I have
referred, there is at least the following provision in the second paragraph
of Article 7:

“The Mandatory agrees that, if any dispute whatever should
arise between the Mandatory and another Member of the League of
Nations relating to the interpretation or the application of the
provisions of the Mandate, such dispute, if it cannot be settled by
negotiation, shall be submitted to the Permanent Court of Inter-
national Justice (sc. the International Court of Justice) provided
for by Article 14 of the Covenant of the League of Nations.”

Contrary to the view taken by the majority, I personally am convinced
that this provision made it possible for the Court to declare admissible
the claims of Ethiopia and Liberia which, having been Members of the
League of Nations, retain a legal interest in securing observance by the
Mandatory of its undertakings so long as its presence in South West
Africa continues. I find it hard to believe, as is held by the majority,
that the second paragraph of Article 7 of the Mandate, providing for
resort to an international tribunal, covered disputes relating only to the

ATT
SOUTH WEST AFRICA (DISS. OP. FORSTER) 480

individual interests of States under the provisions of Article 5. It is not
possible for me to accept that the authors of a Mandate, the essential
(and highly altruistic) purpose of which was the promotion by all the
means in the Mandatory’s power of the material and moral well-being
and social progress of the inhabitants of the territory, when they came
to Article 7 had lost the generous impulses by which they were inspired
at the beginning and, selfishly, no longer had in mind, in the event of
resort to international justice, anything more than the individual legal
interest of States Members. This would not fit in with the context or
with the terms of the provision itself, which reads:

“ ...if any dispute whatever should arise between the Mandatory

and another Member of the League of Nations relating to the in-

terpretation or the application of the provisions of the Mandate...”.

I therefore believe the claims of Ethiopia and Liberia to be completely
admissible.

I therefore consider that it was the duty of the Court to examine the
Applicants’ complaints, and adjudge and declare them to be well-
founded or otherwise.

It was the duty of the Court to declare whether South Africa, as
Mandatory, is properly and conscientiously performing its obligations
under the Mandate.

For example, the Court was under a duty to declare:
whether or not racial discrimination, erected into a doctrine by the

Mandatory, instituted by law and systematically applied in South

West Africa, is likely to promote “the material and moral well-being

and the social progress of the inhabitants of the territory” as required

by the second paragraph of Article 2 of the Mandate;

whether or not laws and regulations based on apartheid and reflected
in measures which are for the most part disadvantageous or offensive
to people of colour are likely to promote “‘the material and moral
well-being and the social progress of the inhabitants of the territory”?
as required by the second paragraph of Article 2 of the Mandate;

whether or not the exclusion of the Natives from certain occupations
because of their race, colour or tribal origin is likely to promote “the
material and moral well-being and the social progress of the inhabitants
of the territory” as required by the second paragraph of Article 2 of
the Mandate;

whether or not the prohibition whereby Natives, because of their race and
colour, are forbidden to live in a particular district, stay in a partic-
ular hotel, be on the streets at particular times and occupy particular
seats in public transport is likely to promote “the material and moral
well-being and the social progress of the inhabitants of the territory”
as required by the second paragraph of Article 2 of the Mandate.

Certainly the Mandatory is given a very wide latitude in the choice of
methods of administration by the first paragraph of Article 2 of the
Mandate, which reads as follows:

478
SOUTH WEST AFRICA (DISS. OP. FORSTER) 481

“The Mandatory shall have full power of administration and
legislation over the territory subject to the present Mandate as an
integral portion of the Union of South Africa, and may apply
the laws of the Union of South Africa to the territory, subject to
such local modifications as circumstances may require.” (First
paragraph of Article 2 of the Mandate for German South West

Africa.)

However, this discretionary power is by no means synonymous with
arbitrary power. It may be lawfully used only for the achievement of the
purposes laid down in the Mandate, namely the promotion of “the
material and moral well-being and the social progress of the inhabitants
of the territory”, and must only be so used. For in the last resort, however
complete the powers conferred on the Mandatory, they stop short of
sovereignty over South West Africa. Therefore the discretionary power
cannot cover acts performed for a purpose different from that stipulated
in the Mandate. Such acts would be an abuse of power /détournement de
pouvoir]. In my view it was the Court’s duty to list and analyse the laws
and regulations applied by the Mandatory in the mandated territory, to
probe the Mandatory’s acts, and then to adjudge and declare whether
or not such laws, regulations and acts are designed to promote “the
material and moral well-being and the social progress of the inhabitants
of the territory” as required by the second paragraph of Article 2 of the
Mandate.

It is not playing politics or taking into account only ethical or humani-
tarian ideals to ascertain whether the Mandatory’s policies are a breach
of the provisions of the Mandate, which is the subject-matter of the
dispute; for a Court seised of a breach of obligations under the Mandate
is competent to appraise all the methods used in the application of the
Mandate, including the political methods. The Court would be within
its powers in declaring whether or not the policy of apartheid on which
the laws and regulations applied in the Mandated Territory of South
West Africa are based is conducive to the purpose laid down in the second
paragraph of Article 2 of the Mandate. In fact by now the Court is the
only body which can do so, since the Mandatory has obstinately declined
to accept any international supervision.

The Court’s silence concerning the Mandatory’s conduct is disturbing
when it is recalled that the very same Court, in its earlier Judgment of
1962, upheld its jurisdiction to adjudicate upon the merits of the dispute.
The Court now declines to give effect to the claim of Ethiopia and Liberia
on the ground that the Applicants have no legal interest in the action.
I repeat once again my conviction that the classic notion of individual
legal interest is not the only acceptable one, and that it is not necessarily
applicable in proceedings instituted with reference to the interpretation
and application of an international mandate, the beneficiaries of whose
provisions are not the States which subscribed to them but African
peoples who have no access to the Court because they do not yet con-
stitute a State. Nor is the doctrine of legal interest one of crystalline

479
SOUTH WEST AFRICA (DISS. OP. FORSTER) 482

clarity. Distinguished lawyers when discussing the subject have on
occasion had to admit that “the concept of interest is however inherently
vague and many-sided ...” (Paul Cuche, quondam Dean of the Grenoble
Law Faculty; Jean Vincent, Professor of Law and Economics at Lyon
University. Précis Dalloz, 12th ed., 1960, p. 19.)

Can it be categorically affirmed that Ethiopia and Liberia have no
legal interest at all in securing the proper application of an international
mandate held on behalf of the League of Nations of which they were
Members? I do not think so.

What is to happen now? How is a peaceful solution to the present
dispute to be found? In the reasoning of its earlier judgment of 21
December 1962 in the same case, the International Court of Justice held:

“The administrative supervision by the League constituted a
normal security to ensure full performance by the Mandatory of
the ‘sacred trust’ toward the inhabitants of the mandated territory,
but the speciaily assigned role of the Court was even more essen-
tial, since it was to serve as the final bulwark of protection by
recourse to the Court against possible abuse or breaches of the
Mandate.

The raison d'être of this essential provision in the Mandate is
obvious. Without this additional security the supervision by the
League and its Members could not be effective in the last resort.”
(South West Africa, Preliminary Objections, [.C.J. Reports 1962,
p. 336.)

And now the position today. What value does this Court now attach
to “the final bulwark of protection by recourse to the Court against
possible abuse or breaches of the Mandate’? Apparently all that is now
relevant is the individual legal interest of the Applicant States, and re-
course to the Court no longer appears, as in 1962, as the final bulwark
of protection against possible abuse or breaches of the Mandate. Who
henceforward will be able to seise the Court of the possible abuses or
breaches of the Mandate of which thousands of Africans may be the
victims?

Since in 1962 the Court upheld its “jurisdiction to adjudicate upon the
merits of the dispute” it was its duty, today, to declare whether or not
South Africa has committed abuses in South West Africa and is in
breach of its obligations under the Mandate. For that is the real merits
of the dispute, not merely an arid scrutiny and relentless analysis of the
individual legal interest of the Applicant States, Ethiopia and Liberia,
which, in the last resort, did no more than have recourse legitimately and
legally to “the final bulwark of protection ... against possible abuse
or breaches of the Mandate” (to use the Court’s own terms).

If the Court had only consented to take its examination of the merits
a little further it would have found the multiplicity of impediments put
in the way of coloured people in all fields of social life. Barriers abound:

480
SOUTH WEST AFRICA (DISS. OP, FORSTER) 483

in admission to employment, in access to vocational training, in con-
ditions placed on residence and freedom of movement; even in religious
worship and at the moment of holy communion.

Creating obstacles and multiplying barriers is not, in my view, a way
to contribute to the promotion of “the material and moral well-being
and the social progress of the inhabitants of the territory”. It is, on the
contrary, a manifest breach of the second paragraph of Article 2 of the
Mandate.

(Signed) Isaac FORSTER.

481


449

OPINION DISSIDENTE DE M. WINIARSKI, PRÉSIDENT

L'objet de la troisième exception peut être analysé de deux
manières. I] est possible de nier l’existence du différend comme tel
entre les demandeurs et le défendeur et de conclure à l’irrecevabilité
de la demande sur la base du Statut de la Cour. On peut également,
en admettant que l’article 7 de l'instrument de Mandat est toujours
en vigueur, comme l’a fait l’avis de la Cour du 11 juillet 1950,
prouver que cet article ne s'applique pas à l’action portée devant la
Cour par les demandeurs et que, par conséquent, la Cour ~’est pas
compétente pour connaître de la présente affaire.

On a fait observer que la question de la recevabilité vient après
celle de la compétence; examiner la question de la recevabilité
présuppose la compétence reconnue. Assurément, il y a des cas où
cette observation est justifiée; mais il y en a d’autres où pour décla-
rer la requête irrecevable il n’est pas nécessaire d’avoir affirmé la
compétence. La Cour permanente de Justice internationale a eu à
cet égard une position pragmatique. Dans un cas elle a dit que la
distinction entre l’incompétence et l’irrecevabilité, claire dans des
ordres juridiques internes, n’a pas la même signification en droit
international. Dans un autre cas elle a exprimé la même opinion.
« Que cette conclusion se qualifie d’« exception », ou qu’elle prenne
le nom de « fin de non-recevoir », il est certain que rien, ni dans le
Statut et dans le Règlement qui la régissent, ni dans les principes
généraux du droit, n'empêche la Cour de s’en occuper dès à présent,
et préalablement à tout débat sur le fond, puisque c’est de sa
non-admission que dépendra la possibilité d’un tel débat. » (Haute-
Silésie polonaise, C. P. J. I., série A n° 6, p. 19.)

L'aspect indiqué en second lieu tient du droit matériel aussi
bien que du droit de la procédure: il s’agit de savoir si la Cour est
compétente pour connaître de l'affaire dans laquelle les demandeurs
n'ont pas d'intérêt juridique personnel qui est pour eux en cause
ainsi qu’il résulte des faits constatés par les demandeurs eux-mêmes.

Pour le besoin de la démonstration on voudra supposer que le
sens de l’article 7 après examen reste douteux; en réalité il ne l’est
point, ainsi qu’il sera montré tout à l'heure. La première question
qui se pose dans ce cas hypothétique est celle de savoir quelle était
la pratique de la Société des Nations à cet égard, quelle indication
nous a été laissée en ce qui concerne soninterprétation et application.
Or, à l'époque de la Société des Nations, quatorze Mandats ont été
en vigueur pendant vingt-cinq ans. Sur toute cette période on ne
trouve qu’une seule affaire relative aux Mandats qui ait été jugée par

134
450 AFF. S.-O. AFRICAIN (OPIN. DISS. DE M. WINIARSKI)

la Cour permanente de Justice internationale, l'affaire de Mavrom-
matis, et ce fait seul est significatif; elle a fait l’objet de trois arrêts
(Série A, n°’ 2, 5 et II).

La Cour a porté son examen, entre autres, sur le point principal
suivant: « Violation des obligations internationales contractées par
le Mandataire et le préjudice en découlant au détriment de M. Ma-
vrommatis » (Série A, n° 5, p. 28, II). Il y était question de plusieurs
concessions: dans un de ces cas la Cour demande (ibid., p. 38):
« Ce seul fait a-t-il constitué un manquement aux obligations inter-
nationales visées par l’article 11 du Mandat? » Elle a pu constater
(cbid., n° 11, p. 18), en vertu de la compétence qu’« elle tient de
l’article 26 du Mandat » (cet article correspond à notre article 7)
une violation de l’article 11 du Mandat au détriment du ressortissant
grec. Dans un autre cas (2bid., n° 5, p. 51) la Cour a décidé et jugé
« qu'aucun préjudice résultant de ce fait au détriment de M. Ma-
vrommatis n’a été prouvé » et débouté le demandeur de sa demande
sur ce point. C'était un cas classique.

Les auteurs de quelques opinions dissidentes étaient d’avis qu'il
ne s’agissait pas d’un différend entre États, qu’en réalité c'était un
différend entre la Grande-Bretagne et M. Mavrommatis.

La Cour était à ses débuts et elle a jugé nécessaire de répondre à
ces arguments en énonçant, d’une manière définitive, le principe
indiscutable (5bid., n° 2, p. 12): « Du moment qu'un État prend fait
et cause pour un de ses nationaux devant une juridiction interna-
tionale, cette juridiction ne connaît comme plaideur que le seul
Etat... En prenant fait et cause pour un des siens ... cet Etat fait, à
vrai dire, valoir son droit propre. »

Mais a côté de cette divergence d’opinions il y en avait une autre
beaucoup plus importante. Le juge Bustamante dans son opinion
dissidente (Série A, n° 2, p. 81) a écrit: « Comme la Société des
Nations ne pouvait pas comparaitre en qualité de partie dans un
litige relatif à l’application ou à l'interprétation du Mandat, étant
donné les termes restrictifs de l’article 34 du Statut de la Cour, ce
sont les Membres de la Société qui ont été autorisés, en leur condition
de Membres, à porter devant la Cour les questions relatives à l’inter-
prétation et à l'application du Mandat. » Et plus loin (1b14., p.82):
« Quand le Mandataire agit ... en face des individus ou des associa-
tions privées nous ne sommes pas en présence de relations juridiques
entre le Mandataire et les Membres de la Société mandante, mais en
présence des relations juridiques entre des tiers qui n’ont rien à faire
avec le Mandat même. »

L'opinion du juge Oda paraît se rapprocher de la précédente
(tbid., p. 86): « Un droit de surveillance indirecte est donné à la
Cour, à la condition qu'il puisse être exercé seulement à la demande
d’un Membre de la Société des Nations. La requête de celui-ci doit

135
451 AFF. S.-0. AFRICAIN (OPIN. DISS. DE.M. WINIARSKI)

étre présentée exclusivement en vue de sauvegarder un intérét
général. »

Ni lord Finlay, n1 J. B. Moore, tous deux de la minorité pour
d’autres raisons, n’ont pu partager ces idées. Lord Finlay indique
(tbid., p. 42), au contraire, que dans le Mandat pour la Palestine
(plus développé que pour le Sud-Ouest africain) il existe toute une
série de dispositions qui peuvent étre violées par le Mandataire au
détriment d'un autre Membre de la Société des Nations (to tts
prejudice ; art. 5-21): fonctionnement du système judiciaire, liberté
des communications et du transit, égalité de traitement, même en ma-
tière d’antiquités et de fouilles, possibilité de discrimination d’une
nation sans motif, etc. (p. 43): « Toutes ces clauses, dit-il, offrent
d’infinies possibilités de conflits. entre le Mandataire et les autres
Membres de la Société des Nations et il était au plus haut point
nécessaire qu’un tribunal fût prévu pour régler ces conflits. » Moore
écrit de même (p. 61): « Il doit y avoir un différend dans ce sens:
le gouvernement qui se plaint d’avoir subi un préjudice doit avoir
exposé l’objet de sa réclamation », etc. L'opinion des juges Busta-
mante et Oda est restée isolée. En 1950, deux juges, sir Arnold
MeNair et M. Read, ont exprimé des opinions analogues, mais, ici
encore, la Cour n’a pu partager ces vues.

Le Conseil, l’organe de surveillance de la Société des Nations,
a eu à s'occuper constamment des problèmes juridiques importants ;
dans aucun cas il n’a demandé un avis consultatif de la Cour malgré
quelques suggestions de la Commission permanente des Mandats;
jamais, sauf erreur, il n’a envisagé la possibilité pour un Membre
de la Société des Nations de porter devant la Cour une question
touchant à la surveillance générale de ladministration mandataire
qui était de la compétence exclusive du Conseil et dans une certaine
mesure de l’Assemblée. Les deux rapports Hymans au Conseil (du
5 août et 26 octobre 1920) et le rapport présenté par le Conseil à
l’Assemblée de la Société des Nations le 6 décembre 1920.sur « Les
responsabilités qui incombent à la Société des Nations en vertu
de l’art. 22 (Mandats) » ignorent un tel problème.

Les demandeurs invoquent quelques opinions de juristes en faveur
d’un contrôle général auquel tout Membre de la Société des Nations
pouvait soumettre tout Mandataire en le citant devant la Cour per-
manente de Justice internationale.

Et pourtant M. van Rees, l’un des membres les plus actifs et le
vice-président de la Commission permanente des Mandats, dans son
livre’Les Mandats internationaux, tome premier: Le contrôle 1nter-
national de l'administration mandataire (Paris, 1927), ne dit mot
sur le prétendu contrôle judiciaire de la Cour permanente de Justice
internationale pouvant être mis en mouvement par n'importe quel
Membre de la Société des Nations. Mieux encore, la publication
officielle Le système des Mandats, origine, principes et application,
que la Société des Nations a fait paraître en 1945, avec préface du

136
452 AFF. S.-O. AFRICAIN (OPIN. DISS. DE M. WINIARSKI)

Secrétaire général par intérim, M. Sean Lester, est aussi muette sur
ce prétendu rôle de la Cour, bien qu’elle contienne un mot en passant
pour signaler la clause juridictionnelle; et pourtant un rôle pareil,
s’il avait été prévu, n’aurait pu échapper à l'attention de ses auteurs.
Si dans les milieux de la Société des Nations: Conseil, Secrétariat,
Commission permanente des Mandats, on envisageait le contrôle
judiciaire, ne fût-ce que comme une possibilité prévue pour les ca:
extrêmes par les accords internationaux, le fait que nous n’en trou.
vons aucune mention dans ces deux livres ‘est inexplicable. Si à
l’époque de la Société des Nations, quand les auteurs du Pacte et des
Mandats et leurs collaborateurs étaient encore en vie, un contrôle
judiciaire tel que les demandeurs le proposent n’a pas été envisagé
avec autorité, cela peut être considéré comme preuve que l’on ne le
comprenait pas ainsi. .

La caractéristique de ce prétendu contrôle était qu'il pouvait
être mis en mouvement par tout Membre de la Société des Nations
qui estimerait qu’il existait entre lui et l'administration mandataire
un « désaccord sur un point de droit ou de fait, une contradiction,
une opposition de thèses juridiques » sur la façon dont le Mandataire
s’acquittait de son Mandat. On a invoqué à cette occasion une insti-
tution du vieux droit pénal romain appelée acito popularis, qui
cependant paraît étrangère aux systèmes juridiques modernes de
1919-1920 et au droit international. Est-il possible que telle ait été
l’intention commune des auteurs des textes de Mandats? Rien
ne le prouve; on l’affirme sans avoir essayé de le démontrer; bien au
contraire, il semble que les circonstances dans lesquelles le Mandat
a été créé excluent une telle possibilité.

A la fin de la première guerre mondiale deux nouvelles institutions
ont été introduites dans le droit international: les traités de mino-
rités et les Mandats. Les premiers ont été imposés aux « États
nouveaux » et à quelques autres États par les Principales Puissances
alliées et associées. Ces traités prévoyaient, comme garantie de leur
correcte observation, la juridiction de la Cour, obligatoire pour les

tats soumis à ce regime; mais les Principales Puissances ont
voulu partager la responsabilité de cette nouveauté et des instances
pouvaient être introduites par tout Membre représenté au Conseil
de la Société des Nations, donc au début par les quatre Principales
Puissances et par les quatre autres Membres non permanents.

Les Mandats ont été l'œuvre des Principales Puissances alliées
et associées qui ont partagé entre elles (excepté les États-Unis, mais
y compris la Belgique) les territoires conquis et étaient tombées
d'accord sur les termes des Mandats. Cela ressort clairement notam-
ment du rapport fait par le vicomte Ishii au Conseil le 26 février 1922
(S. d. N., J. O. n° 8, 1922, p. 850): « En général, par conséquent, le
rôle du Conseil pourra se borner à la ratification des propositions
faites par les Puissances mandataires »; ce qui fut fait avec quelques

137
453 AFF. S.-O. AFRICAIN (OPIN. DISS. DE M. WINIARSKI)

modifications dont une seule nous intéresse ici.

Ces Puissances étaient réalistes; on connaît leurs résistances à
l’idée du Mandat. Il est difficile d'admettre qu’elles aient assumé,
comme Mandataires, la charge de leur responsabilité judiciaire,
lourde, nouvelle et imprévisible dans ses implications, envers tout
Membre de la Société des Nations qui soulèverait des objections à
leur administration mandataire. Cette actio popularis aurait cons-
titué une telle nouveauté dans les rapports internationaux, nou-
veauté dépassant dans ses conséquences la nouveauté de l'institution
des Mandats elle-même, que, si les auteurs de ces textes avaient été
tous d’accord pour s'imposer à eux-mêmes une pareille charge, ils
n'auraient pas manqué de le dire expressément, comme ils l'ont fait
à l'endroit de quelques Etats soumis au régime des minorités.

On ne saurait déduire une telle obligation comme impliquée,
sous-entendue ou résultant d’un accord tacite, et ceci d'autant
qu’il s'agissait d’un engagement en faveur des tiers futurs et in-
connus. La nécessité d’une stipulation expresse et claire s’imposait
plus que jamais. Il est difficile de voir dans le paragraphe 2 de l’ar-
ticle 7 autre chose q’une simple clause juridictionnelle correspon-
dant à l’époque, car pour apprécier le caractère et la portée d’un
acte juridique il faut se placer au moment de sa confection. La seule
remarque qui puisse être faite concerne le caractère unilatéral de
cette clause, d’ailleurs assez naturel dans un pareil acte.

Le 17 décembre 1920, lord Balfour avait soumis à l'approbation
du Conseil, entre autres, l'instrument de Mandat pour le Sud-Ouest
africain. L’alinéa 2 de l’article 7 de ce texte était ainsi libellé:
«Tout différend, quel qu’il soit, qui viendrait à s’élever entre les
Membres de la Société des Nations ... sera soumis à la Cour Per-
manente », etc. Le Conseil a modifié cet alinéa en lui donnant la
forme actuelle: « Le mandataire accepte que tout différend. soit
soumis à la Cour Permanente », etc. L’explication se trouve dans le
rapport Ishii susmentionné (27d. p. 854). En proposant une modi-
fication de la clause juridictionnelle des instruments de Mandats qui
allaient être approuvés le 20 juillet 1922, le rapporteur a soumis une
formule identique à celle de l’article 7, alinéa 2, en question: « Une
modification semblable a été apportée par le Conseil aux projets
des Mandats C. Elle fut inspirée par la pensée que des Membres
de la Société des Nations, autres que le Mandataire, ne pourraient
pas être obligés de soumettre leurs différends à la Cour permanente
de Justice internationale sans leur approbation. »

Si les Puissances représentées au Conseil étaient tellement
attentives au droit des États Membres de ne pas être liés sans leur
consentement exprès, il est difficile d'admettre qu'elles aient
introduit ce prétendu droit d’action sans le dire expressément.

Il n’est pas possible de voir un appui de la thèse des demandeurs
dans ce que l’on appelle la Tanganyika clause.

138
454 AFF. S.-0. AFRICAIN (OPIN. DISS. DE M. WINIARSKI)

L'article 13 du Mandat britannique sur l’Est africain contient,
à côté de l'alinéa premier qui correspond exactement à la clause
juridictionnelle de l’article 7 du Mandat sur le Sud-Ouest africain,
un autre alinéa ainsi libellé:

«Les États Membres de la Société des Nations pourront égale-
ment soumettre au jugement de ladite Cour, au nom de leurs natio-
naux, toutes plaintes émanant de ces derniers et signalant une
atteinte portée à leurs droits tels qu'ils sont définis par le présent
mandat. »

On a dit que puisque cet alinéa autorise spécialement tout État
Membre de la Société des Nations à soumettre à la Cour tout cas
d'atteinte portée aux droits de ses ressortissants, le premier alinéa,
et par conséquent l’article 7 de notre Mandat autorise l’action en
contrôle judiciaire général. Cette conclusion n’est pas fondée: si
cet instrument, unique parmi les quatorze instruments de Mandat, a
consacré un alinéa spécial aux cas d’atteinte portée aux droits des
nationaux d’un Etat Membre, l'alinéa premier vise simplement les
cas d'atteinte portée aux droits propres de l'État. L’énonciation
de la Cour de 1924, citée ci-dessus, a mis de l’ordre dans ces pro-
bièmes.

Personne n’a pu expliquer comment cet alinéa, qui paraît
parfaitement inutile, a pu se trouver dans le seul Mandat pour le
Tanganyika, mais cela n’a pas la moindre importance. La Commis-
sion permanente des Mandats a abordé.cette question en 1925 et
a vite renoncé à en poursuivre la discussion.

Dans la pratique de la Société des Nations il n’y avait pas deux
mécanismes de contrôle: judiciaire et administratif. La surveillance
exercée par le Conseil (assisté de la Commission permanente des
Mandats) n’était pas un contrôle administratif, ni par le caractère
de l'organe qui n’était pas un organe administratif, ni par son objet.
Le Conseil était un organe politique; il exerçait la surveillance du
point de vue de la conformité de l’administration mandataire
avec les termes du Mandat, donc du point de vue de la légalité;
par conséquent il avait à décider des questions de droit et il le
faisait en s’entourant de compétences qualifiées; mais, la matière
étant éminemment politique, il agissait avec toute la souplesse
nécessaire; il n’avait jamais fait usage de la faculté de s'adresser
à la Cour permanente de Justice internationale pour avis. D'un
autre côté, tout Membre de la Société des Nations qui se croyait
lésé par la façon dont le mandataire exerçait ses fonctions avait
le droit de porter normalement le différend devant la Cour. Il
n'y a eu qu'une affaire de ce genre, l'affaire Mavrommatis, cas
classique.

En ce qui concerne la doctrine, qu'il suffise de citer l'opinion
du professeur Feinberg dans son cours fait à l’Académie de droit
international de La Haye. Il résume bien l’état de cette question

139
455 AFF, S.-O, AFRICAIN (OPIN. DISS. DE M. WINIARSKI)

en 1937, donc peu avant la deuxième guerre mondiale.

«D'accord avec la plupart des auteurs qui se sont, dans leurs
travaux, prononcés sur la question posée, nous croyons que la clause
judiciaire ne confère aux Membres de la Société des Nations la
faculté de citer unilatéralement une Puissance mandataire devant
la Cour que dans les seuls cas où ils peuvent alléguer la violation
d’un droit qui leur est propre ou un préjudice porté aux intérêts de
leurs nationaux. Il nous semble que cette interprétation est tout à
fait fondée et conforme à l’économie générale du système des
mandats. Il est difficile de concevoir, en effet, que, par l'insertion
de la clause judiciaire dans les textes de mandat, on ait voulu
accorder à chaque Membre de la Société des Nations un pouvoir
tellement étendu qu’il lui permette de s’ériger en censeur de la
gestion mandataire. Le but poursuivi était sans doute plus restreint;
il s'agissait de renvoyer obligatoirement devant la Cour tous les
conflits pouvant surgir par suite de la non-exécution des obligations
assumées par un mandataire, aux termes du mandat, vis-à-vis des
autres Membres de la Société des Nations. »

oe
ok *

Les demandeurs invoquent la clause juridictionnelle de l’article 7
du Mandat qui, d’après l’avis de 1950, «est encore en vigueur », et
d’après laquelle l’Union sud-africaine est tenue de reconnaître
comme obligatoire la juridiction de la Cour «pour tout différend,
quel qu’il soit », relatif à l'interprétation ou à l'application des
dispositions du Mandat.

Ces mots évidemment ne signifient nullement n’importe quel
différend et encore moins n'importe quelle divergence d'opinion
qu’un État se plairait à porter devant la Cour. Un principe du droit
international veut que toute disposition conventionnelle soit in-
terprétée sur le fond du droit international commun. Ces mots
de l’article 7 ne sauraient être interprétés en contradiction avec
la règle générale de procédure d’après laquelle l’État demandeur
doit avoir qualité pour introduire l'instance, c’est-à-dire un droit
subjectif, un intérêt individuel, réel, actuel et juridiquement pro-
tégé. « Pas d'intérêt, pas d'action»: ce vieux brocard exprime,
dans une forme simplifiée mais somme toute exacte, la règle de
tout droit interne mais aussi du droit international. Nous l'avons
vu dans l'affaire Mavrommatis. Dans l'affaire du Wimbledon la
Cour permanente de Justice internationale a répondu à l’objection
de l’Allemagne (Série A n° I, p. 20) que «chacune des Puissances
demanderesses a un intérêt évident à l’exécution des stipulations
qui concernent le canal de Kiel, puisqu'elles ont toutes des flottes
et des navires marchands battant leur pavillon ».

Le Statut de la Cour est expressément dans le même sens, puisque
son article 62 exige que la demande d'intervention soit formée
par l'État qualifié; cet Etat doit justifier « d’un intérêt d'ordre

140
456 AFF. S.-O. AFRICAIN (OPIN. DISS. DE M. WINIAPSKI)

juridique. qui est pour lui en cause », et c’est la Cour qui décide si
cette condition est remplie. M. O. Hudson, dans la deuxième édition
de son livre sur la Cour (1943, p. 420), dit: « Sur la nature précise
de l'intérêt d'ordre juridique dont, aux termes de l’article 62,
l’intervenant doit justifier l'existence, il existe quelque incertitude;
cet article paraît exiger un intérêt spécial à côté de l'intérêt général
porté par un État au développement du droit international. »
Ailleurs (p. 209) il constate: « Le Comité de juristes de 1920 désirait
exclure lintervention politique »; il faut croire que les mêmes
motifs valent pour l'exclusion de l’action politique.

Dans la discussion du Règlement de Ia Cour en 1922 (Série D
n° 2, p. 87) le juge Max Huber dit qu’il «ne croit pas que l’inter-
vention, aux termes de l’article 62, puisse être admise dans les
cas où un droit positif, concret, n’est pas en jeu ». Et le juge Anzi-
lotti (p. go) ne croit pas que l’article 62 vise les cas présentant un
intérêt au point de vue du droit international; il faut avoir un
véritable droit dans la question litigieuse. Un ouvrage hollandais
récent constate que le droit international public exige aussi du
demandeur qu’il ait un intérêt à sa demande. « Pourquoi, en effet,
le précepte vaudrait-il uniquement pour l’intervenant et non pour
le demandeur? » C’est un principe du droit international qui lui
est commun avec les ordres juridiques nationaux.

Les demandeurs reconnaissent le principe, puisqu'ils répètent
souvent qu’ils ont un «intérêt juridique »; mais quel intérêt?
Celui de veiller à ce que les charges du Mandat soient fidèlement
exécutées par les mandataires? Ou encore celui de défendre les
intérêts fondamentaux de la communauté internationale organisée
à la réalisation de la paix et de la sécurité internationales? Les
demandeurs opposent les intérêts qu'ils qualifient de « matériels »,
« pécuniaires », «étroits » aux intérêts juridiques supérieurs.

Il n’est pas nécessaire de s'étendre sur les conceptions de l’action
et de l'intérêt. Dans la doctrine les constructions et les formules
abondent.. Mais on peut considérer comme classique la définition
de Chiovenda: « L’intérét est une condition de l’action et consiste
en ce que sans l’intervention des organes judiciaires le demandeur
subirait un préjudice injuste. » L'intérêt est donc personnel et
direct.

La Cour n’avait pas à examiner le point de savoir si dans les pré-
sentes affaires les demandeurs ont un tel intérêt, puisqu'ils déclarent
eux-mêmes qu'ils ne l’entendent pas ainsi. Pour intenter la présente
action ils affirment qu'ils ont un intérêt juridique suffisant (Mé-
moire, pp. 62-63): «intérêt juridique à s'assurer par une pro-
cédure juridique que la mission sacrée de civilisation créée par
le Mandat n'est pas violée ». Mais un tel intérêt juridiquement
protégé ne leur a été conféré par aucun acte international; Particle 7
ne connaît pas une telle action. Ils n’ont pas la qualité pour agir

I41
457 AFF. S.-0. AFRICAIN (OPIN. DISS. DE M. WINIARSKI)

en justice. L'élément décisif pour l'interprétation de l’article 7,
alinéa 2, se trouve dans la formule même de la disposition si âpre-
ment contestée.

L’alinéa 2 de l’article 7 dit: « différend qui ne soit pas susceptible
d’être réglé par des négociations ». Les demandeurs affirment et
l’Assemblée générale décide (résolution 1565 (XV) du 18 décembre
1960): « Le différend qui oppose l’Éthiopie et le Libéria et d’autres
États Membres à l’Union sud-africaine n’a pas été et ne peut pas
être réglé par la négociation. » Le défendeur conteste que le différend
ne puisse pas être réglé par la négociation. Il y a là un malentendu.
Il ne s’agit pas de savoir si des négociations avaient réellement eu
lieu et si elles ont abouti à un point mort.

Quand l’article 7 met une condition: « qui ne soit pas susceptible
d’étre réglé par la négociation », il reste dans la ligne traditionnelle
des clauses arbitrales. Il vise un différend qui par sa nature se
préte a étre réglé par la négociation, mais dans ce cas particulier
ne pouvait l'être pour une raison ou pour une autre, donc, un
différend dans un sens classique, admis il y a plus de 40 ans par le
droit international commun. Dans l'affaire relative aux Ressortis-
sants des Etats-Unis d'Amérique au Maroc (Recueil 1952, p. 189),
la Cour a dit: « Il est nécessaire ... de tenir compte du sens du
terme « différend » à l’époque où les traités furent conclus. »

Mais par des négociations entre États ne peuvent être réglés
que des différends où les parties disposent librement de leurs droits
et de leurs intérêts. La condition de l’article 7 prouve de manière
décisive que cet article n’envisage que des affaires judiciaires
dans le vrai sens du mot et le seul universellement accepté, d’après
lèquel des États qui se croient titulaires des droits et des intérêts
juridiquement protégés et qui n’ont pu régler leur différend par
voie de négociations demandent au juge de les départager.

Dans les affaires soumises à la Cour, les trois États ne peuvent
pas régler par la négociation entre eux les problèmes qui font l’objet
des conclusions des demandeurs parce qu’il ne s’agit pas de leurs
droits et intérêts. |

Il suffit de se reporter aux neuf demandes des mémoires qui
constituent le fond de l'affaire pour voir que des problèmes tels
que la qualification de l’Assemblée générale pour exercer les
fonctions de contrôle, ou le devoir de présenter des rapports annuels,
ou celui de préparer des habitants à l’autonomie, ne pouvaient
être réglés par la négociation entre le mandataire et un autre
Membre de la Société des Nations. Ils ne sont pas maîtres de ces
problèmes, de ces devoirs et de ces intérêts. Cette condition interdit
l'interprétation de l’article 7 avancée par les demandeurs; par con-
séquent, il est inutile d'examiner l'impossible situation dans la-
quelle se serait trouvé le Conseil si ces problèmes avaient dû être

142
458 AFF. S.-O. AFRICAIN (OPIN. DISS. DE M. WINIARSKI)

réglés par les négociations entre États Membres à leur manière
et à leur convenance; ou si un problème réglé par le Conseil d’ac-
cord avec le mandataire pouvait être porté devant la Cour par
n'importe quel Membre de la Société des Nations.

L'arrêt admet comme un fait indéniable que le contrôle judiciaire
général à la portée de tous les Membres de la Société des Nations a
été dès le début considéré comme une garantie indispensable du
système des Mandats: le Conseil en définitive était impuissant
devant le refus d’un mandataire de se conformer à ses décisions ou
recommandations; impuissante l’Assemblée, qui d’ailleurs n’était
appelée normalement à exercer dans ce domaine qu’une linfluence
morale; les avis éventuels de la Cour permanente de Justice inter-
nationale n'étaient pas obligatoires; restait donc l’action individuelle
ou collective des Membres de la Société des Nations par voie con-
tentieuse, puisque ni le Conseil ni la Société des Nations n'avaient
le droit d’ester en justice.

Cette hypothèse est invraisemblable; elle n’a pu et ne peut être
prouvée. L'article 22, paragraphe 1, du Pacte dispose im fine:
« Le bien-être et le développement de ces peuples forment une
mission sacrée de la civilisation, et il convient d’incorporer dans le
présent Pacte des garanties pour l’accomplissement de cette
mission. » Ces garanties sont énoncées dans les paragraphes suivants
de l’article 22. Le régime des Mandats se passait assez bien de la
« garantie » admise maintenant par la Cour et dont le Conseil n’é-
prouvait probablement aucun besoin, comme il n’éprouvait aucun
besoin de l’exécution forcée, les dispositions du Pacte et de l’accord
de Mandat ayant été jugées suffisantes par les auteurs de ces
instruments.

Si l’Assemblée générale et la République sua-atricaine se heurtent
à une très sérieuse difficulté pour trouver une solution satisfaisante
dans cette situation incontestablement anormale, la Cour, qui
n’est pas appelée à se prononcer ex aequo et bono, malgré tout son
désir de contribuer au règlement du conflit ne peut le faire sans
se trouver en désaccord avec les dispositions de droit qui régissent
la matière. Et la compétence de la Cour doit être bien établie dans
l'intérêt de la communauté internationale.

(Signé) B. WINIARSKI.

143


80

DISSENTING OPINION OF JUDGE KLAESTAD

The Hellenic Government, which has not made any declaration
under Article 36 (2) of the Court’s Statute, contends that the juris-
diction of the Court can be derived from Article 29 of the Treaty
of Commerce and Navigation of 1926 between Great Britain and
Greece. The text of this Article is as follows :

“The two Contracting Parties agree in principle that any dispute
that may arise between them as to the proper interpretation or
application of any of the provisions of the present Treaty shall, at
the request of either Party, be referred to arbitration.

The Court of arbitration to which disputes shall be referred shall
be the Permanent Court of International Justice at The Hague,
unless in any particular case the two Contracting Parties agree other-
wise.”

The facts invoked by the Hellenic Government relate to the period
from 1919 to 1923. Such facts can hardly involve an interpretation
or application of provisions of a treaty which did not exist at the
time when the acts complained of were done. One cannot commit a
breach of non-existing treaty provisions, and it cannot make any
difference if such provisions in a future treaty might become more
or less similar to some of the provisions of the Anglo-Greek Com-
mercial Treaty of 1886 actually existing at the time when the
alleged breaches of those provisions were committed. The two
Treaties were independent legal instruments, governed by different
arbitration clauses.

The Hellenic Government further contends that the jurisdiction
of the Court can be derived from the Declaration attached to the
Treaty of 1926. The text of this Declaration is as follows :

“It is well understood that the Treaty of Commerce and Naviga-
tion between Great Britain and Greece of to-day’s date does not
prejudice claims on behalf of private persons based on the provi-
sions of the Anglo-Greek Commercial Treaty of 1886, and that any
differences which may arise between our two Governments as to the
validity of such claims shall, at the request of either Government,
be referred to arbitration in accordance with the provisions of the
Protocol of November toth, 1886, annexed to the said Treaty.”

As the Declaration itself does not refer any dispute to the Perma-
nent Court of International Justice, the contention of the Hellenic
Government is that the Declaration is a part of the 1926 Treaty and
as such is covered by the arbitration clause in Article 29. The

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81 DISSENTING OPINION OF JUDGE KLAESTAD

appreciation of this contention depends on considerations of form
as well as of substance.

As to matters of form, it should be noted that the Treaty and the
Declaration were treated as two separate instruments, in so far as
they were drafted and issued as separate documents and signed
separately. On the other hand, they were signed at the same time
by the same signatories, and the Declaration was ratified by both
Governments, together with the Treaty. That the two instruments
were ratified together and covered by the ancient routine formula
for ratifications does not necessarily mean that the one is to be
regarded as a part of the other. As this point is developed in the
Dissenting Opinion of President Sir Arnold McNair, I shall not deal
further with it.

As to matters of substance, it should be taken into consideration
that nothing in the Treaty or Declaration indicates that the Declar-
ation shall be regarded as a part of the Treaty. The Declaration does
not present itself as an interpretation of any of the Treaty provi-
sions, nor does it appear as an application of any of those provisions.
It does not in any way modify the Treaty. It adds nothing to its
provisions, nor does it subtract anything from them.

It has been argued that the Declaration affects the interpretation
of certain articles of the 1926 Treaty in the sense that it prevents
the coming into force of the Treaty from extinguishing claims which
have accrued out of facts governed by the 1886 Treaty. The real and
only scope of the Declaration is, however, in my opinion, that it
provides what is to be done with certain claims accrued under the
1886 Treaty when that Treaty disappears. It keeps such claims
alive, together with the arbitral procedure prescribed by the Pro-
tocol attached to the 1886 Treaty. It relates to the 1886 Treaty,
and to that Treaty only.

Having regard to these various considerations, I am inclined to
hold that the Declaration cannot be regarded as a part of the 1926
Treaty, and that Article 29 therefore does not apply to it. I shall
limit myself to these brief remarks with regard to this aspect of the
matter, since the following considerations are, in my opinion, more
conclusive. I shall now examine this preliminary dispute on the
hypothesis that, contrary to my view, the Declaration does form a
part of the Treaty.

Article 29 contains a general arbitration clause by which the
Parties “‘agree in principle that any dispute that may arise between
them as to the proper interpretation or application of any of the
provisions of the present Treaty shall, at the request of either Party,
be referred to arbitration’’—arbitration by the Permanent Court of
International Justice (or now by the International Court of Justice
by the operation of Article 37 of the Court’s Statute).

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82 DISSENTING OPINION OF JUDGE KLAESTAD

The Declaration contains a special arbitration clause which refers
disputes as to certain particular claims based on the 1886 Treaty to
arbitration in accordance with the provisions of the 1886 Protocol.
This special arbitration clause must, in accordance with general
principles of interpretation, prevail over the general arbitration
clause.

In fact, the Parties agreed ‘‘in principle” that disputes as to the
interpretation or application of the provisions of the 1926 Treaty
should be referred to the Court. But when they considered the
particular claims based on the 1886 Treaty, they expressly provided
that disputes as to such claims should be referred to the Arbitral
Commission. They maintained for such disputes the arbitral proce-
dure of the 1886 Protocol. The Parties agreed, in other words, that
these two different methods of arbitration should exist side by side.
Even if the Declaration is to be regarded as a part of the Treaty of
1926, the method of arbitration prescribed by Article 29 could not
therefore be applied in the case of disputes concerning claims based
on the Treaty of 1886. For such disputes the other method of
arbitration was expressly maintained.

I shall now take a step further and assume that, contrary to my
view, Article 29 does apply to the Declaration, and that the Court
has jurisdiction to interpret and apply this Declaration and to
decide whether the United Kingdom Government is under an obliga-
tion to submit the present dispute to the Arbitral Commission.

The Declaration contains various conditions for the submission
of a dispute to that Commission. The claim must be ‘“‘based on the
provisions of the Anglo-Greek Comimercial Treaty of 1886’. It must
be made ‘‘on behalf of private persons”. The difference must have
arisen ‘between our two Governments’. It must relate ‘“‘to the
validity of such claims”. In this connection should also be men-
tioned the contention of the United Kingdom Government that the
claim must have been formulated before the Declaration was signed.
This alleged condition invoked by the United Kingdom Government
relates, in my opinion, as do all the other above-mentioned condi-
tions, to the question of the interpretation or application of the
Declaration and not to the question, now under consideration, as
to whether the Court has jurisdiction to interpret and apply the
Declaration. Further conditions are contained in the 1886 Protocol
to which the Declaration refers.

Before the Court could decide whether the United Kingdom
Government is under an obligation to submit the dispute to the
Arbitral Commission, it would have to determine the conditions
prescribed for such a submission and to ascertain whether these
conditions are fulfilled.

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83 DISSENTING OPINION OF JUDGE KLAESTAD

On the other hand, the merits of the dispute could not in any
case, by virtue of the Declaration, be referred to the Court, since it
is expressly provided in that Declaration that differences as to the
validity of claims based on the 1886 Treaty shall, at the request of
either Government, be referred to the Arbitral Commission.

On the hypothesis that the Court has jurisdiction to interpret and
apply the Declaration, there would thus be established a duality of
jurisdiction with regard to disputes relating to such claims. For one
and the same dispute there would be two different processes of
arbitration. Questions relating to the interpretation or application
of the Declaration and to a part of the 1886 Protocol, including the
question of the competence of the Arbitral Commission, would have
to be referred to the Court, while other questions arising out of the
same dispute, including the appreciation of the merits, would have
to be submitted to the Arbitral Commission. While, for instance, a
difference as to the validity of a claim would have to be referred to
that Commission, as expressly prescribed by the Declaration, the
question whether the difference, in fact, does relate to the validity
of the claim would have to be referred to the Court, since this is a
condition for submission to arbitration and involves an interpreta-
tion or application of the Declaration.

Such a dual arbitral procedure for one and the same dispute would
be'so complicated and artificial, so time-wasting and unusual, that
it can hardly be believed to have been contemplated and accepted
by the Parties to the Treaty and Declaration of 1926. In fact, they
prescribed nothing of the kind, as far as I can see. They simply
referred disputes concerning claims based on the 1886 Treaty to
arbitration in accordance with the 1886 Protocol. They did not
refer any question relating to such disputes to the Court. They did
not prescribe that these disputes, or parts thereof, shall be settled
by the method of arbitration provided for by Article 29 of the 1926
Treaty, though they could easily have done so if it had been their
intention.

It should, moreover, be taken into consideration that, according
to a recognized principle of international law, an international
tribunal has the power to determine its own competence. It would
accordingly be for the Arbitral Commission itself to decide whether
it is competent to deal with a dispute referred to it. The Commission
could be excluded from exercising such a competence only by an
express and clear provision to that effect ; but no such provision
limiting the competence of the Commission is contained in Article 29
of the 1926 Treaty or in the Declaration. It is difficult to believe
that the Parties, by the provisions of Article 29, intended to confer
also on the Permanent Court of International Justice the compe-
tence to decide whether a dispute is within the competence of the

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84 DISSENTING OPINION OF JUDGE KLAESTAD

Arbitral Commission, thereby exposing themselves to the risk that
the two tribunals might arrive at opposite results.

For these reasons, I have arrived at the conclusion that the Court
lacks jurisdiction in the matter. This conforms with the view
expressed by the Greek Government in a note to the Foreign
Secretary of the United Kingdom, dated 6th August 1940, in which
it declared : ‘‘From the enclosed Memorandum it clearly appears, in
the opinion of the Royal Hellenic Government, that the Arbitral
Committee provided for by the final Protocol of the Greco-British
Commercial Treaty of 1886 is the only competent authority in the
matter....’’ This interpretation by the Greek Government itself as
to the exclusive competence of the Arbitral Commission confirms
the conclusion that the Court has no jurisdiction in the present case.

(Signed) Helge KLAESTAD.

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