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DISSENTING OPINION BY M. SCHÜCKING.

I, THE UNDERSIGNED, am also unable to concur in the
judgment of the Court, for the following reasons :

I. The right to free passage through the Kiel Canal, in my
opinion, undoubtedly assumes the form of a servitus juris
publici voluntuaria This conception, which for centuries
has proved extremely useful in international law, is, it is
true, at the present time the subject of controversy amongst
writers on international law, but its importance has in fact
been increased by the peace treaties following the World
War. For in these treaties many legal situations have been
created which can be placed in no other category than that
of servitudes of international law.

If the right in question is regarded as a servitude, impor-
tant consequences ensue with respect to the present case.

a) According to the teaching of writers on international
law, all treaties concerning servitudes must be interpreted
restrictively in the sense that the servitude, being an excep-
tional right resting upon the territory of a foreign State,
should limit as little as possible the sovereignty of that State.
According to a purely literal construction of Article 380, the
servitude is excluded from application only in cases where
ships are concerned which belong to nations themselves at war
with Germany. Serious doubts, however, arise as to whether
Germany, in order to safeguard her interests, when placed
in the position of a belligerent or neutral, should in fact,
under Article 380, lose the right to take special measures
as regards the canal, not provided for under Article 381,
para. 2, also as against ships belonging to States other than
her enemies. The canal is under the jurisdiction of Germany
and it has not been neutralised as the Suez Canal had been, nor
even ina still less complete form like the Panama Canal. Its use
has rather been internationalised, like that of the great inland
waterways. The right to take special measures in times of
war or neutrality has not been expressly renounced ; nor can
such renunciation be inferred from the fact that the Canal
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is to be “maintained free and open.” The fact that the
right is granted in perpetuity does not in itself exclude
the possibility of regulating or even of temporarily suspend-
ing its exercise, and the essential words which were
used to provide for the neutralisation of the Suez Canal and
which were reproduced in the treaty relating to the Panama
Canal namely “in time of war as in time of peace”, do not
appear in Article 380. It is possible that a restrictive inter-
pretation of the treaty establishing the servitude may
infringe the purely literal meaning of Article 380, an interpre-
tation, that is to say, according to which in time of war and
neutrality the Reich, as possessing sovereignty over the
canal zone, is entitled to take such measures against shipping
as in normal times may not be taken by her under Article
380 and the following Articles. This interpretation, how-
ever, is imposed by two further considerations: In the first
place there is the fact that Article 381, para. 2 proves the
willingness of the victorious States to guarantee in normal
times the interests of the administration of the riparian State
even as against the right of free passage, a fact which makes
it possible to argue that when provision is made for these less
important interests, it is to be inferred that the more impor-
tant interests are also covered. In the second place there
is the circumstance that during the peace negotiations Ger-
many, with regard to the clearly inadequate provisions of
Article 380, made the express proposal “à conclure des
arrangements précis’, though, it is true, on condition of reci-
procity. Seeing that the victorious States did not accept
this suggestion, they must allow the principle of Roman
law “obscuritas pacti nocet et qui apertius loqui potwit”
to prevail against them.

b) Again, according to the teaching of writers on internatio-
nal law the States benefiting by the servitude are under the
obligation civiliter uti as regards the State under servitude.
The vital interests of the State under servitude must in all
circumstances be respected. From this standpoint the
benefiting Stategmust allow its rights at times to be tempora-
rily impaired. The vital interests of Germany at the moment
made it necessary for her to observe a strict and absolute
45

neutrality with regard to the war which was being waged
in the immediate vicinity of her frontiers. In this respect
the internal political situation of Germany at the time plays
no unimportant part. Already on several occasions the
transit of eastward bound trains loaded with munitions had
given rise in Germany, for instance at Giessen, Marburg and
Untertiirkheim, to local disturbances which it had not always
been possible for the police and Reichswehr to master. In
several localities the workers’ organisations had decided to
use force in order to stop the transit of war material. Similar
occurrences might also have taken place in the Kiel Canal
where, owing to the existence of locks and gates, a ship
could only pass with the assistance of German labour. It
is certain that the principle of respect for treaties requires
that the State which has accepted an obligation should not
lightly invoke internal difficulties as an excuse for disregard-
ing. external engagements. But the German Government
at that time was faced with quite exceptional difficulties
arising out of Germany’s internal political situation. If it
is possible to apply the doctrine of civiliter uit to a servitude
of international law, then the German Government, in
applying also to the Kiel Canal the prohibition against transit
of contraband, did so in order to safeguard its vital interests.
In doing this Germany did not allow a special right of necess-
ity to prevail over her contractual obligations ; she merely
made use of the natural limitations to which every servitude
is subjected.

II. Considerations ot another kind also justified Germany
in prohibiting, in spite of Article 380, the passage of the
“Wimbledon” through the Kiel Canal. One of the two belli-
gerent States — Russia — did not participate in the Versailles
Treaty ; in my opinion, Germany therefore remained under
an obligation to fulfil her duties as a neutral towards her.
In refutation of this contention, it has been asserted that
there is a general consensus of legal opinion to the effect
that when an artificial waterway connecting two open seas
has been permanently dedicated to the use of the whole
world, such waterway is assimilated to natural straits, in the
sense that the neutral riparian State can no longer be held
46

responsible either for the passage of ships belonging to belli-
gerents or, probably, for the passage of ships carrying muni-
tions, and this even when such dedication has taken place
only by means of a special agreement. The existence of such
a consensus of opinion, however, does not seem to me to be
sufficiently proved. The practice as regards the Suez and
Panama Canals is adduced as a basis for the opinion in ques-
tion. In refutation of this argument, it must once more be
stated that the legal situation of the Suez and Panama Ca-
nals is entirely different from that of the Kiel Canal, in that,
as regards the former Canals, neutralisation has taken place
in the sense of a general “Befriedung”’ (negative neutralisa-
tion) of the Canal Zone, whereas such a neutralisation is not
established by Article 380 as regards the Kiel Canal. Even
admitting that the Panama Canal is placed under the exclu-
sive control of the United States, it is nevertheless true that
the Hay-Pauncefote Treaty of November 18th, 1907, mentions
this general neutralisation and contains a number of provi-
sions in the same sense. In these circumstances it would
appear open to objection to apply de plano to the Kiel Canal
conceptions of international law which have been developed
in connection with the Suez and Panama Canals, when, as
has already been stated, the use only of this Canal has been
internationalised, a fact which undoubtedly tends rather
to create a resemblance between it and international inland
waterways.

In these circumstances it is in my opinion at all events ne-
cessary to answer the question whether the passage of the
“Wimbledon” was compatible with Germany’s duties as a
neutral towards Russia. The answer to this question must
for the following reasons be in the negative.

A close examination of the origin of Articles 2 and 7 of the
fifth Hague Convention of 1907 concerning the rights and
duties of Neutral Powers and persons in land warfare, and
of the application of these articles, during the World War,
in particular by Holland in her capacity as a neutral, shows
that the despatch of war material, even when not under
military control or escort, is to be considered as a convoy
in the sense of Article 2 of the Convention when it does not
47

take place as the result of a commercial transaction, but
when the belligerent himself assumes the double capacity
of consignor and consignee, no matter whether the transport
is effected by means of private ships. No neutral may tole-
rate the transit through its territory of such a convoy. It
follows that the German Reich had not the right to grant
the “Wimbledon” passage through the Kiel Canal seeing that
the munitions in question were despatched by a Polish Mission
in Salonika, were consigned to the Naval Base of the Polish State
in Danzig and were the property of that country ; moreover,
at that date a state of peace had not yet been reestablished.
As Holland, in the capacity of a neutral, rightly emphasised
in connection with the sand and gravel transport on the Rhine,
and having regard to the fact that one belligerent had in that
matter invoked the Rhine Navigation Act, neutral duties
must take precedence over any contractual obligations. Such
is also the doctrine of the writers on international law (see
Richard Kleen: Lois et usages de la neutralité. . Paris
1898. Vol I: pp. 223, 224). The violation of the duties of
a neutral no doubt constitutes an offence under international
law even when treaty obligations assumed towards third
States can be put forward in support of such an act. It
cannot have been the intention of the victorious States to
bind the Reich, by means of the Versailles Treaty, to commit
such offences as against third States. It would, moreover,
have been impossible to give effect to such an intention,
because a legally binding contractual obligation cannot be
undertaken to perform acts which would violate the rights of
third parties.

(Signed) WALTHER SCHÜCKING.


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OPINION DISSIDENTE DE M. EVENSEN
[Traduction]

1. Dans sa requête du 28 août 1984, le Comité des demandes de réfor-
mation a prié la Cour de donner un avis consultatif sur deux questions
relatives au jugement n° 333 du Tribunal administratif des Nations Unies
qui sont libellées comme suit:

«1) Dans son jugement n° 333, du 8 juin 1984 (AT/ DEC/333), le
Tribunal administratif des Nations Unies a-t-il manqué d’exercer sa
juridiction en ne répondant pas 4 la question de savoir s’il existait un
obstacle juridique au renouvellement de l’engagement du requérant
à l'Organisation des Nations Unies après la venue à expiration de son
contrat le 26 décembre 1983?

2) Le Tribunal administratif des Nations Unies, dans le même ju-
gement n° 333, a-t-il commis une erreur de droit concernant les dispo-
sitions de la Charte des Nations Unies?»

L'article 11, paragraphe 1, du statut du Tribunal administratif prévoit
quatre motifs de contestation permettant de présenter à la Cour une re-
quête pour avis consultatif:

a) le Tribunal a outrepassé sa juridiction ou sa compétence;

b) le Tribunal n’a pas exercé sa juridiction;

c) le Tribunal a commis une erreur de droit concernant les dispositions de
la Charte des Nations Unies;

d) le Tribunal a commis, dans la procédure, une erreur essentielle qui a
provoqué un mal-jugé.

La demande d’avis consultatif a été enregistrée dans les délais prévus à
l’article 11, paragraphes 1 et 2, du statut du Tribunal administratif et à
l’article II du règlement intérieur du Comité des demandes de réforma-
tion (doc. A/AC.86/2/Rev.3 du 25 mars 1983). La compétence de la Cour
pour donner suite 4 la demande d’avis ne se heurtait 4 aucun grave obs-
tacle de procédure et la Cour a décidé d’y donner suite conformément a
l’article 96 de la Charte des Nations Unies.

QUESTION 1

2. La première question posée à la Cour, qui est de savoir si le Tribunal
administratif a manqué « d’exercer sa juridiction en ne répondant pas à la
question de savoir s’il existait un obstacle juridique au renouvellement de
l’engagement du requérant à l'Organisation des Nations Unies», semble

145
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 160

comporter des éléments abstraits qui risquent de masquer le véritable pro-
bléme. Elle semble insister sur les aspects de procédure plus que sur les
questions de fond. Du point de vue de la procédure, on peut dire que le
Tribunal a exercé sa juridiction. L’affaire a été plaidée devant le Tribunal
et celui-ci a examiné dans son jugement un grand nombre de problémes et
d’arguments. Sur le fond, on peut approuver le jugement ou ne pas l’ap-
prouver. Mais pour savoir s’il y a eu non-exercice de la juridiction «on
doit appliquer ce qui est le vrai critére et déterminer si le Tribunal a fait
porter sa réflexion sur les bases de la demande et en a tiré ses propres
conclusions...» (Demande de réformation du jugement n° 158 du Tribunal
administratif des Nations Unies, C.1.J. Recueil 1973, p. 193, par. 56.)

Répondre à la question de savoir si le Tribunal a manqué d’exercer sa
juridiction dans des affaires de cette nature revient à dire si oui ou non le
Tribunal a consciencieusement et judicieusement évalué les éléments de
fait et de droit de façon à exercer ses pouvoirs et notamment le pouvoir
discrétionnaire dont il jouit en tant que tribunal pour parvenir à une déci-
sion, en fait comme en droit.

C’est dans ce sens que la Cour s’est prononcée dans l’avis consultatif
qu’elle a donné le 12 juillet 1973 à propos de l'affaire Fasla:

«ce motif de contestation ne vise donc que les cas où, soit sciemment
soit par inadvertance, le Tribunal n'a pas exercé les pouvoirs juridiction-
nels qu'il détient et qui lui permettent de statuer à l'égard d’une affaire
ou d’un élément important d’une affaire » (C.I.J. Recueil 1973, p. 189,
par. 51; les italiques sont de moi).

La Cour explicite ce principe de la façon suivante:

«IL est clair que, pour déterminer si le Tribunal a exercé des pou-
voirs juridictionnels applicables en l'espèce, la Cour doit tenir compte
de la substance et pas seulement de la forme.» (Ibid., p. 189-190,
par. 51; les italiques sont de moi.)

Dans cet avis consultatif, la Cour souligne aussi qu’elle a Y obligation

«d’apprécier dans chaque cas, compte tenu de tous les éléments per-
tinents, si le Tribunal a utilisé en l’affaire les pouvoirs juridictionnels
qu'il possédait et qui lui permettaient de statuer» (ibid., p. 190, par. 51;
les italiques sont de moi).

La déclaration de MM. Foster et Nagendra Singh jointe à cet avis
consultatif contient des indications qui sont également pertinentes en
l'espèce. Il y est dit:

«Mais il faudrait alors se demander si, pour parvenir à sa conclu-
sion, le Tribunal n’est pas sorti d’une marge d’appréciation raison-
nable et de ce qu’on pourrait appeler une évaluation normale des
faits de la cause...» (Ibid., p. 218.)

r conséquent, la vraie question à trancher n’est pas oir si ri-
Par c ent, | e tion à trancher n’est pas de sav le T

146
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 161

bunal administratif a manqué d’exercer sa juridiction; il est évident qu’il
l’a exercée. Le vrai problème est celui qui est soulevé dans la question 2:
en exerçant sa juridiction, le Tribunal a-t-il commis une erreur de droit
concernant les dispositions de la Charte des Nations Unies?

Je partage donc les conclusions de la Cour sur la question 1 à savoir que
le Tribunal n’a pas manqué d’exercer sa juridiction en ne répondant pas à
la question de savoir s’il existait un obstacle juridique au renouvellement
de engagement du requérant à l'Organisation des Nations Unies après la
venue à expiration de son contrat le 26 décembre 1983.

QUESTION 2

3. La seconde question posée à la Cour est de savoir si le Tribunal ad-
ministratif, dans son jugement n° 333, a «commis une erreur de droit
concernant les dispositions de la Charte des Nations Unies ». Sur ce point,
je me vois contraint de présenter une opinion dissidente car je ne partage
pas les vues exprimées par la majorité des membres de la Cour.

4. Les principales dispositions de la Charte des Nations Unies qui sont
pertinentes en l’espèce figurent au chapitre XV de la Charte et concernent
le Secrétariat; ce sont en particulier les articles 100 et 101.

L'article 100 est ainsi libellé:

«1. Dans l’accomplissement de leurs devoirs, le Secrétaire général
et le personnel ne solliciteront ni n’accepteront d’instructions
d’aucun gouvernement ni d’aucune autorité extérieure à l’Organisa-
tion. Ils s’abstiendront de tout acte incompatible avec leur situation
de fonctionnaires internationaux et ne sont responsables qu’envers
l'Organisation.

2. Chaque Membre de l'Organisation s’engage à respecter le
caractère exclusivement international des fonctions du Secrétaire
général et du personnel et à ne pas chercher à les influencer dans
l'exécution de leur tâche. »

L'article 101 dispose ce qui suit dans ses paragraphes 1 et 3:

«1. Le personnel est nommé par le Secrétaire général conformé-
ment aux règles fixées par l’Assembiée générale. »

«3. La considération dominante dans le recrutement et la fixation
des conditions d'emploi du personnel doit être la nécessité d’assurer
à l'Organisation les services de personnes possédant les plus hautes
qualités de travail, de compétence et d’intégrité. Sera dûment prise
en considération l’importance d’un recrutement effectué sur une
base géographique aussi large que possible. »

Dans ces articles, la Charte énonce des principes généraux. Ceux-ci ont
été mis en œuvre par le statut et le règlement du personnel, conformément

147
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 162

à l’article 101, paragraphe 1, de la Charte, ainsi que par la jurisprudence
du Tribunal administratif. La disposition figurant dans le paragraphe 5 de
la section IV de la résolution 37/126 de l’Assemblée générale, que le dé-
fendeur reconnaît être tenu d’appliquer, appartient aussi à cette catégorie
de textes.

Il s’agit donc de savoir si le Tribunal, dans son jugement n° 333, a
commis une erreur en interprétant et en appliquant aux faits qui font
l’objet du présent avis ceux de ces textes qui étaient pertinents.

5. Les principes susmentionnés de la Charte ont été repris et déve-
loppés au chapitre IV du statut du personnel. C’est ainsi que le chapitre IV
contient, à son article 4.4, des dispositions qui semblent particulièrement
pertinentes en l'espèce. On y lit:

« Sous réserve des dispositions du paragraphe 3 de l’article 101 de
la Charte, et sans entraver l’apport de talents nouveaux aux divers
échelons, il doit être pleinement tenu compte, pour les nominations aux
postes vacants, des aptitudes et de l'expérience que peuvent posséder des
personnes qui sont déjà au service de l'Organisation.» (Les italiques
sont de moi.)

Des dispositions analogues se trouvent dans le réglement du personnel;
elles comportent des règles détaillées sur les modalités d’application des
dispositions susmentionnées de la Charte des Nations Unies et du statut
du personnel. La disposition 104.14 du réglement du personnel dispose
aotamment à son alinéa a)i): « Le Secrétaire général constitue un comité
des nominations et des promotions chargé de donner des conseils sur les
aominations, les promotions et la revision de la situation des ... fonction-
aaires.» Selon l’alinéa a) ii), le comité «lorsqu'il y a des postes à pourvoir,
donne normalement la préférence, à titres égaux, aux fonctionnaires du Se-
crétariat» (les italiques sont de moi).

6. Aux dispositions de la Charte, du statut et du règlement du per-
sonnel il faut ajouter le paragraphe 5 de la section IV de la résolu-
ion 37/126 de l’Assemblée générale, qui prévoit d’autres modalités
d'application du principe susmentionné. Ce paragraphe est ainsi libellé :

«5. Décide que, lorsque des fonctionnaires nommés pour une
durée déterminée auront accompli cinq années de service continu en
donnant satisfaction, leur cas sera pris équitablement en considéra-
tion aux fins d’une nomination de carrière. »

7. C’est un fait établi que le supérieur hiérarchique de M. Yakimetz le
louait sans réserve. Les états de service de celui-ci étaient excellents; ainsi
qu'il ressort du dossier de l’affaire, il a également été dit qu’il fallait conti-
nuer à s'assurer ses services et à bénéficier de sa longue expérience de
fonctionnaire de l'Organisation. A propos du rapport d’appréciation du
comportement professionnel de M. Yakimetz, établi le 3 novembre 1983,
le Sous-Secrétaire général a clairement déclaré dans sa lettre du 8 no-
vembre 1983 (doc. AT/DEC/333, p. 6):

148
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 163

«Je viens de signer le rapport d'appréciation du comportement
professionnel vous concernant d’où il ressort que l’excellent travail
que vous avez accompli au cours de votre première année au bureau
.. a continué de donner pleinement satisfaction à vos supérieurs. Je
noteavec plaisir que vous avez répondu pleinement à notre attente en
continuant de faire preuve des qualités professionnelles, du dévoue-
ment et de l’ardeur au travail qui avaient justifié votre promotion. Je
considère que vous êtes un fonctionnaire dont la contribution … satisfait
aux normes les plus élevées de compétence et de dévouement qui sont
attendues d’un fonctionnaire de l'ONU … je ne vois aucune diffi-
culté à recommander une nouvelle prolongation de votre contrat...»
(Les italiques sont de moi.)

Dans sa lettre du 29 octobre 1983, M. Yakimetz a demandé «un re-
nouvellement de [son] contrat» ou «mieux encore [sa] nomination à titre
définitif ». Le 23 novembre 1983, M. Yakimetz a alors reçu la réponse sui-
vante, qui est assez singulière:

«Sur instructions du cabinet du Secrétaire général, je tiens à vous
informer que l'Organisation n’a pas l'intention de prolonger votre
engagement pour une durée déterminée au-delà de sa date d’expira-
tion, à savoir le 26 décembre 1983.» (Annexe 36 à l'exposé des faits et
plaidoirie du requérant.)

Cette lettre semble extraordinaire pour plusieurs raisons. Du point de
vue de la forme, elle est d’une brièveté excessive. A ce sujet, on se rappel-
lera que M. Yakimetz avait été un excellent fonctionnaire de l’Organisa-
tion, pendant nombre d’années, d’abord de 1969 à 1977 en tant que revi-
seur, puis de décembre 1977 à décembre 1982, pendant une période de
cinq ans prolongée d’une année jusqu’au 26 décembre 1983, en qualité
de reviseur puis d'administrateur de programmes au département des
affaires économiques et sociales internationales.

La lettre ne fournit en fait aucune explication au refus d'envisager une
prolongation du contrat de M. Yakimetz. Il n’y est pas indiqué que sa de-
mande de nomination de carrière avait été transmise au comité des nomi-
nations et des promotions constitué par le Secrétaire général et « chargé de
donner des conseils sur les nominations, les promotions et la revision de la
situation des agents des services généraux et des fonctionnaires de la caté-
gorie des administrateurs » (disposition 104.14 a)i) du règlement du per-
sonnel). I] n’y est même pas dit que sa candidature à un poste de carrière
avait été enregistrée et encore moins qu’elle était à l'examen. Rien n’in-
dique s’il a été tenu compte de la disposition applicable du paragraphe 5
de la section IV de la résolution 37/126 de l’Assemblée générale. En outre,
il n’est pas précisé que la disposition 104.14 a) ii) a été dûment prise en
considération, non plus que l’article 4.4 du chapitre IV du statut du per-
sonnel, aux termes duquel:

«il doit être pleinement tenu compte, pour les nominations aux

149
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 164

postes vacants, des aptitudes et de l'expérience que peuvent posséder
des personnes qui sont déjà au service de l'Organisation ».

Devant le refus du Secrétariat de prolonger le contrat de M. Yakimetz, :
son supérieur hiérarchique, le Sous-Secrétaire général à la planification et
à la coordination des programmes, a fait connaître son avis dans une lettre
du 2 décembre 1983 qu'il a adressée au Sous-Secrétaire général aux ser-
vices du personnel (doc. AT/DEC/333, p. 7). Il lui a notamment écrit:

« I] me paraît extraordinaire qu’une telle décision soit prise sans
que le principal responsable du bureau concerné soit consulté,
d’autant plus que le fonctionnaire visé a rendu pendant onze ans des
services d’une excellente qualité à l'Organisation, qu’on lui attribuait il
y a encore quatre semaines la note la plus élevée possible dans son
rapport d’évaluation, qu’il a été promu à la classe P-5 et élu au début
de l’année vice-président de la commission des nominations et des
promotions, et enfin que ce fonctionnaire s’acquitte actuellement de
tâches importantes — pour l’une desquelles il est à certains égards
exceptionnellement qualifié... » (Les italiques sont de moi.)

8. Bien entendu, toute décision du Secrétaire général de prolonger ou
de ne pas prolonger un contrat de service au Secrétariat de l'Organisation
des Nations Unies ou d’accorder à un fonctionnaire une nomination de
carrière relève de son pouvoir discrétionnaire. Pourtant, comme le Tri-
bunal administratif de l'Organisation internationale du Travail l’a dé-
claré en l’affaire Rosescu (jugement n° 431, p. 7, par. 5):

« Bien que la décision de renouveler ou de ne pas renouveler l’en-
gagement d’un fonctionnaire relève du pouvoir d'appréciation, elle
n'échappe pas entièrement au contrôle du Tribunal. Elle est au
contraire susceptible d’être censurée lorsqu'elle est atteinte de vices
tels que l'incompétence, la violation de règles de forme ou de procédure,
l'erreur de fait ou de droit, l'omission de tenir compte de faits essentiels,
le détournement de pouvoir ou l’inexactitude manifeste des conclusions
tirées du dossier. » (Les italiques sont de moi.)

Au sujet de la nécessité de consulter le gouvernement de l'Etat inté-
ressé lorsque le renouvellement de l’engagement d’un de ses fonction-
naires est envisagé, le Tribunal administratif a relevé ce qui suit en l’affaire
Rosescu (ibid. p. 7-8, par. 6):

«s’il s’agit de renouveler le contrat d’un tel fonctionnaire, il est com-
préhensible que organisation consulte de nouveau l’Etat membre,
qui peut avoir de sérieuses raisons de réengager son ancien agent.
Toutefois, il ne s'ensuit pas que le Directeur général doive se plier aveu-
glément au désir de l'Etat avec lequel il a pris contact. Certes, il s'incline
à juste titre devant une opposition fondée expressément ou implicitement
sur des motifs légitimes. En revanche, il ne saurait renoncer à prendre
une mesure favorable à l organisation à la seule fin de se conformer à la
manière de voir d'un Etat membre. Le souci d’une organisation d’en-

150
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 165

tretenir des relations harmonieuses avec tous les Etats membres ne
doit pas conduire le Directeur général à faire la volonté de chacun
d’eux.» (Les italiques sont de moi.)

9. Je reviens maintenant à la question essentielle, celle de savoir si le cas
du requérant a été pris «équitablement en considération aux fins d’une
nomination de carrière», comme le prévoit le paragraphe 5 de la sec-
tion IV de la résolution 37/126 de l’Assemblée générale. Il faut aussi se
demander comment le Secrétaire général va exercer dûment son pouvoir
discrétionnaire en la matière et quelles sont les modalités particulières qui
s'imposent à cet égard.

Le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, comme je
lai relevé plus haut, exerce et doit nécessairement exercer un pouvoir dis-
crétionnaire lors du recrutement et de l’engagement des fonctionnaires.
Mais il doit l'exercer dans certaines limites et selon certains principes
directeurs reconnus, parfois généraux et parfois plus précis, comme
c’est le cas pour la nomination des fonctionnaires.

Les principales dispositions régissant la compétence du Secrétaire
général en matière de nomination du personnel de l'Organisation se
trouvent à l’article 101, paragraphe 1, de la Charte des Nations Unies,
aux termes duquel: «Le personnel est nommé par le Secrétaire général
conformément aux règles fixées par l’Assemblée générale.» (Les italiques
sont de moi.) Il en résulte que son pouvoir discrétionnaire est soumis aux
règles fixées par l’Assemblée générale. Ces questions ont été débattues
lors des travaux préparatoires de la Charte.

Dans l’ouvrage de Goodrich, Hambro et Simons intitulé Commentary
to the Charter of the United Nations (3° éd. revisée, p. 601) il est dit
que pendant la rédaction de la Charte une proposition visant à partager ce
pouvoir de nomination entre le Secrétaire général et les gouvernements a
été rejetée:

«Au cours des débats sur l’organisation du Secrétariat qui eurent
lieu à la commission administrative et budgétaire ... il a été proposé
que la nomination des fonctionnaires du Secrétariat soit subordonnée
à l'accord du gouvernement du candidat intéressé. Pour appuyer cette
proposition, on a fait valoir que ce sont les gouvernements qui sont
les mieux placés pour juger des qualités des candidats, que les per-
sonnes nommées devaient jouir de la confiance de leur gouverne-
ment et qu’une fois nommées leurs fonctions exclusivement interna-
tionales seraient ainsi respectées. Mais la majorité a considéré que
la procédure proposée empiéterait sur la responsabilité exclusive
impartie au Secrétaire général par l’article 101.» (Les italiques sont
de moi.)

10. I résulte de l’article 101, paragraphe 1, de la Charte non seulement
que le Secrétaire général a été investi du pouvoir de nommer le personnel
de l'Organisation mais qu’il est tenu d’exercerson pouvoir discrétionnaire.
Ii ne peut pas se plier aux ordres ou aux vœux de gouvernements et d’orga-

151
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 166

nisations, ou à d’autres pressions extérieures, ni se laisser indûment in-
fluencer par eux. Il est à noter aussi que le pouvoir discrétionnaire du
Secrétaire général n'est pas synonyme d'attributions illimitées ou absolues.
Selon les principes généraux du droit, ce pouvoir discrétionnaire doit
s'exercer conformément à des modalités reconnues.

En revanche, il est dit clairement dans la disposition 104.12 b) du règle-
ment du personnel que les nominations de durée déterminée n’autorisent
pas leur titulaire à compter sur une prolongation ou sur une nomination
de carrière. En conséquence, le pouvoir discrétionnaire du Secrétaire gé-
néral revêt une importance capitale pour la composition du Secrétariat et
la nomination des fonctionnaires. De même, il est clair que le Secrétaire
général, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, est tenu d’appli-
quer certaines règles et normes bien établies.

Il convient de rappeler ici les conditions et règles élémentaires énoncées
dans le jugement n° 54 du Tribunal administratif à l’occasion de l’affaire
Mauch. Le Tribunal a déclaré alors (p. 251, par. 5):

«Si l’on a voulu dans ce domaine laisser au Secrétaire général une
entière liberté d'action, i/ ne saurait cependant user de ses pouvoirs de
façon arbitraire ou capricieuse ni donner, du licenciement, un motif spé-
cieux ou inexact qui révélerait un manque de bonne foi ou un mépris des
droits du fonctionnaire en cause.» (Les italiques sont de moi.)

Un tel abus du pouvoir discrétionnaire risquerait d'aboutir à un déni de
justice, voulu ou non, qui serait incompatible avec l’exercice de ce pou-
voir.

11. Des dispositions concrètes relatives à l’exercice par le Secrétaire
général de son pouvoir discrétionnaire en matière de nomination du
personnel figurent dans la résolution 37/126 de l’Assemblée générale,
dans le chapitre IV, articles 4.2 et 4.4, du statut du personnel et dans la
disposition 104.4 du règlement du personnel.

La résolution 37/126 de l’Assemblée générale dispose, au paragraphe 5
de sa section IV:

«lorsque des fonctionnaires nommés pour une durée déterminée
auront accompli cinq années de service continu en donnant satisfac-
tion, leur cas sera pris équitablement en considération aux fins d'une
nomination de carrière» (les italiques sont de moi).

Le paragraphe 4 de la même section de la résolution dispose que les orga-
nisations :

«déterminent de façon continue leurs besoins en personnel perma-
nent et en personnel nommé pour une durée déterminée en même
temps qu’elles appliquent le processus de planification des res-
sources humaines ».

Compte tenu non seulement de la résolution 37/126 de l’Assemblée gé-
nérale, mais aussi des conditions assez strictes énoncées au chapitre IV,

152
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 167

articie 4.4, du statut du personnel et dans la disposition 104.14 du règle-
ment du personnel, il aurait été tout à fait irrégulier de rejeter la candi-
dature du requérant aux fins d’une nomination de carrière. Or, au vu
notamment de la correspondance échangée entre le Secrétaire général et
M. Yakimetz, force m’est de conclure que le cas du requérant n'a pas été
pris équitablement en considération aux fins d'une nomination de carrière
selon la lettre et l’esprit de la résolution 37/126 de l’Assemblée générale.

12. Dans la lettre qu’il a adressée le 13 décembre 1983 au Secrétaire
général (annexe 39 à l’exposé des faits et plaidoirie du requérant), le
conseil de M. Yakimetz mentionne la résolution 37/126 (sect. IV, par. 5)
de l’Assemblée générale, l’article 4.4 du statut du personnel et la disposi-
tion 104.14 du règlement du personnel ainsi que l’article 101, para-
graphe 3, dela Charte des Nations Unies. Dans cette lettre, il est dit à juste
titre que la demande de M. Yakimetz tendant à ce que son engagement
soit prolongé ou à ce qu’il soit nommé à un poste de carrière devait être
prise «équitablement en considération» et que des éléments non perti-
nents ne sauraient empêcher que sa candidature «soit prise équitable-
ment et raisonnablement en considération ».

La réponse du 21 décembre 1983, signée au nom du Secrétaire général
par M. Nègre (annexe 40 à l'exposé des faits et plaidoirie du requérant),
révèle que la demande de M. Yakimetz n’a pas été «prise équitablement
en considération » car le raisonnement juridique a été entaché de graves
vices. Ii ressort clairement de cette lettre qu’on est parti à tort de l’idée que
M. Yakimetz ne pouvait pas être mis au bénéfice du principe selon lequel
un cas comme le sien doit être «pris équitablement en considération »
aux fins d’un maintien en fonctions parce que sa situation n’était pas «la
même que celle de «la plupart des fonctionnaires » ayant des états de
service comparables»; la raison suivante lui est donnée: «votre présent
contrat a été conclu sur la base d’un détachement de la fonction publique
de votre pays» (ibid.).

On peut relever en passant que méme ce qui est dit des faits parait
inexact ou du moins tendancieux. De surcroit, M. Négre semble partir
du principe, dans sa lettre, qu’un fonctionnaire détaché dés le début pour
travailler au Secrétariat ne devrait pas pouvoir être nommé à un poste de
carriére «sans la participation de toutes les parties initialement en
cause». Cela semble impliquer qu’une nomination de carriére serait en
fait, dans de telles circonstances, une sorte de contrat de détachement
déguisé. Le fait que des contrats de détachement «n’autorisent pas leur
titulaire à compter sur une prolongation ou sur une nomination d’un
type différent» ne doit pas constituer un obstacle à un éventuel renou-
vellement de ces contrats ou à leur conversion en une nomination de
carrière. Au contraire, ce libellé vise la possibilité d’un renouvellement
ou d’une conversion, s’il apparaît raisonnable et opportun d’y procéder
dans un cas concret.

C’est commettre une erreur de droit concernant des dispositions de la
Charte des Nations Unies que de présumer qu’une nomination de carriére
ne serait possible qu’avec un détachement ou du moins avec le consente-

153
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 168

ment de l’Etat ayant précédemment accordé le détachement. Ce ne serait
pas non plus dans l'intérêt de l'Organisation, du Secrétariat et des fonc-
tionnaires. D’autres faits assez bizarres semblent confirmer l'impression
que la candidature de M. Yakimetz n’a pas été dûment prise en considéra-
tion.

13. C’est ainsi que le 28 février 1983 le requérant a reçu de M. Sadry,
directeur de la division d'administration du personnel, un «mémo-
randum » dans lequel celui-ci l’informait de ce qui suit:

«il m’a été demandé de vous communiquer la décision du Secrétaire
général de vous placer en congé spécial à plein traitement, à compter
du 1* mars 1983 et jusqu’à nouvel ordre» (annexe 26 à l’exposé des
faits et plaidoirie du requérant).

M. Sadry n'avait pas mâché ses mots pour lui signifier cette mesure
inhabituelle. Elle entrait immédiatement en vigueur et ce pour un temps
indéterminé. Qui plus est, elle n’était pas motivée. La disposition 105.2 a)
du règlement du personnel relative aux périodes de congé spécial était
citée, mais il n’était pas dit pourquoi cette disposition était invoquée. À ce
propos il convient de noter que, en plus du congé spécial qui peut être
accordé aux fonctionnaires soit «pour leur permettre de poursuivre des
études ou des recherches dans l'intérêt de l'Organisation, soit en cas de
maladie prolongée», un congé spécial peut également leur étre accordé
«pour toute autre raison importante ». Il me semble découler du libellé de
la disposition 105.2 du règlement du personnel que cette raison doit être
fournie, surtout lorsque aucune demande de congé spécial n’a été pré-
sentée. La durée de ce congé spécial non sollicité n’a pas non plus été
précisée, il s’appliquait «jusqu’à nouvel ordre».

Lorsque de telles mesures extraordinaires sont sommairement prises à
l'égard d’un fonctionnaire respecté, il semble que la moindre des choses
serait de bien les motiver.

Qu'il me soit permis de dire que le Secrétaire général aurait dû aussi, en
vertu des principes de justice et d'équité, fixer au requérant un délai de
réponse et qu’il n’aurait pas dû mettre lesdites mesures en application
avant la fin de ce délai et avant que le requérant ait pu répondre, protester
ou demander un entretien à propos de cette atteinte brutale et inattendue
à son avenir professionnel.

A mon avis, le Secrétariat n’a pas suivi une procédure équitable en met-
tant le requérant, sans qu'il ait sollicité, en congé spécial illimité. Il aurait
fallu respecter un minimum de règles de procédure dans l’exercice d’un tel
pouvoir discrétionnaire.

Certains passages du jugement n° 333 du Tribunal administratif sem-
blent mériter d’être relevés à ce sujet. Il est dit, à la page 20, para-
graphe XX, du jugement:

«Le Tribunal tient toutefois à marquer sa réprobation devant le
fait que le défendeur n’a pas indiqué suffisamment tôt et de façon spé-

154
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 169

cifique qu’il avait pris équitablement en considération le cas du re-
quérant aux fins d’une nomination de carrière comme l’y enjoignait
la résolution de l’Assemblée générale. Cependant, cette omission de la
part du défendeur n'a pas causé de préjudice notable au requérant...»
(Les italiques sont de moi.)

Il peut paraître surprenant d’affirmer que ladite omission du défendeur
n’a pas causé de préjudice notable au requérant étant donné que l’engage-
ment de M. Yakimetz n’a pas été renouvelé et que sa candidature à un
poste de carrière a été passée sous silence.

14. Il s’agit notamment de savoir comment le Secrétaire général doit
dans les formes exercer son pouvoir discrétionnaire, en l’absence de toute
procédure spécifiée dans le règlement du personnel et sans que rien n’in-
dique en l’occurrence par quel processus le Secrétaire est parvenu à sa
décision ni ce qui l’a motivée. Ni le statut ni le règlement du personnel ne
contiennent de dispositions sur la procédure à suivre, ce qui ne veut pas
dire que le Secrétaire général puisse agir sans respecter les formes.

A mon sens, cette absence totale de formalisme dans la procédure de
prise de décision en l'affaire Yakimetz et l’absence de toute raison indi-
quant comment le Secrétaire général est parvenu à sa décision frisent le
déni de justice. S’agissant de l'exercice du pouvoir discrétionnaire du Se-
crétaire général, il se pourrait donc bien qu’un grave abus de ce pouvoir
ait été commis quand, par le mémorandum du 11 mars 1983 émanant du
cabinet du Secrétaire général, il a été interdit au requérant de pénétrer
dans l'enceinte de l'Organisation des Nations Unies «jusqu'à nouvel ordre »
(annexe 29 à l'exposé des faits et plaidoirie du requérant). Cette interdic-
tion n’a pas été motivée. En outre, selon les renseignements disponibles,
M. Yakimetz s’est aussi vu interdire l’accès à la cafétéria de l’Organisa-
tion. I] ne faut pas oublier que M. Yakimetz était encore titulaire d'un contrat
d'engagement en cours de validité. Le fondement juridique de ces mesures
était et reste ténu. Aucun motif de fait ni de droit n’a été donné à l’appui de
cette décision extraordinaire, si ce n’est cette vague explication:

«il était dans l'intérêt de l'Organisation, à ce stade et dans l’attente
d’un examen plus approfondi de la question, que vous ne pénétriez
pas dans l’enceinte de l'Organisation des Nations Unies » (annexe 30
à l’exposé des faits et plaidoirie du requérant).

Mais qu’en est-il des intérêts légitimes du requérant? Une interdiction
aussi exceptionnelle doit avoir été ressentie par M. Yakimetz et consi-
dérée aussi bien par ses collègues que dans d’autres milieux comme dés-
honorante.

15. Ii découle des principes fondamentaux de justice et de correction
envers le personnel du Secrétariat qu'il aurait fallu fournir par écrit à
M. Yakimetz des raisons adéquates à l’appui de la décision de ne pas lui
accorder une nomination de carrière.

En fait, le requérant n’a pas reçu de réponse à sa candidature à un poste

155
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 170

de carrière et aucune communication à ce sujet ne lui est parvenue à ce
jour.

Cette série d'événements inhabituels me semble indiquer que la can-
didature de M. Yakimetz à un poste de carrière n’a pas été prise équita-
blement en considération comme l’exigeait la résolution 37/126 de
l’Assemblée générale. Il est d’autre part peu probable que les dispositions
du chapitre IV, articles 4.2 et 4.4, du statut du personnel et ainsi que la
disposition 104.14 du règlement du personnel aient été dûment respec-
tées. Les événements qui ont suivi semblent confirmer cette conclusion.

Pour des raisons qui n’ont pas été spécifiées, M. Yakimetz s’est vu inter-
dire de travailler dans son propre bureau du bâtiment du Siège mais il a
été autorisé par la suite à travailler à quelque distance de là, d’abord dans
le bâtiment Chrysler puis dans le bâtiment Burroughs. Lorsque le nou-
veau bâtiment CD-2 a été prêt, il a été autorisé à retourner dans sa section
et à travailler dans ce bâtiment jusqu’à l’expiration de son contrat.

La Cour ne possède pas de renseignements adéquats sur les raisons qui
sous-tendent ces mesures. Maïs il semble au moins que celles-ci contri-
buent à éclairer quelque peu la question de savoir si le cas du requérant a
été pris «équitablement en considération aux fins d’une nomination de
carrière » conformément à la résolution 37/126 de l’Assemblée générale.
Quelles que puissent avoir été ces raisons, il ne peut pas s’agir d’un
manque d’aptitude ni d’un manque d’intégrité puisque M. Yakimetz a été
promu à la classe P-5 le 29 juin 1983 et que cette promotion récompensait
manifestement ses qualités professionnelles et son dévouement au service
de Organisation.

Je me vois forcé de conclure de ces événements que le cas du requérant
n’a guère été pris «équitablement en considération aux fins d’une nomi-
nation de carrière ».

16. Pour terminer l’examen de ce que devrait être la norme régissant
l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré à un fonctionnaire chargé
de l'administration, on peut mentionner les éléments complémentaires ci-
après. Il faut respecter l’article 100 de la Charte des Nations Unies, suivant
lequel ni le Secrétaire général ni le personnel «ne solliciteront ni n’accep-
teront d'instructions d'aucun gouvernement ni d’aucune autorité exté-
rieure à l'Organisation». Il faut aussi tenir compte du paragraphe 3 de
l’article 101, aux termes duquel le Secrétaire général doit assurer à l’Orga-
nisation les services de personnes «possédant les plus hautes qualités de
travail, de compétence et d’intégrité» et dans lequel il est ajouté que le
Secrétaire général doit prendre en considération «f’importance d’un re-
crutement effectué sur une base géographique aussi large que possible».

ll convient de mentionner également les éléments suivants:

a) l'obligation d’agir de bonne foi et compte dûment tenu des normes ad-
mises en matière de comportement;

b) l'obligation de prendre dûment en considération les droits et devoirs
du personnel en général et du fonctionnaire concerné en particulier;

156
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 171

c) la nécessité évidente d’envisager une nomination de carrière pour
M. Yakimetz lors de la prise en considération équitable de son cas et la
nécessité de lui en faire connaître le résultat sans délai et en le motivant.

17. On ne peut examiner la question de savoir si, dans son jugement
n° 333, le Tribunal administratif a «commis une erreur de droit concer-
nant les dispositions de la Charte des Nations Unies » sans étudier briève-
ment la nature juridique de la notion de détachement.

L'application et les conséquences juridiques de la notion assez vague
de détachement doivent être envisagées à la lumière des principes qui
viennent d’être examinés succinctement. C’est ainsi que l’article 100 de la
Charte dispose que, dans l’accomplissement de leurs devoirs, les fonc-
tionnaires du Secrétariat des Nations Unies «ne solliciteront ni n’accepte-
ront d'instructions d’aucun gouvernement ni d’aucune autorité extérieure
à l'Organisation ». D’autre part les fonctionnaires «s’abstiendront de tout
acte incompatible avec leur situation de fonctionnaires internationaux
[qui] ne sont responsables qu’envers l'Organisation ». Ces obligations fon-
damentales sont développées à l’article 1 du statut du personnel.

18. Ni la Charte des Nations Unies, ni le statut et le règlement du per-
sonnel ne contiennent de dispositions relatives au détachement. Il se
pourrait par contre que le principe même du détachement soulève des
questions liées à l’article 100 de la Charte et aux dispositions susmention-
nées du règlement du personnel.

Une des conclusions à tirer de ces dispositions est que, si une personne
détachée demande que son engagement soit renouvelé ou plus spéciale-
ment qu’on la nomme à un poste de carrière, sa précédente nomination,
fondée sur un détachement, ne devrait en principe pas constituer un obstacle
juridique à un renouvellement ou à une nomination de carrière. L Organi-
sation peut avoir intérêt à s’assurer pour le Secrétariat les services de
fonctionnaires ayant fait la preuve de leurs qualités et ayant acquis une
expérience précieuse en tant que fonctionnaires détachés.

Dans son jugement n° 333, le Tribunal administratif a déclaré:

«IV. Dans la lettre qu’il a adressée le 21 décembre 1983 au requé-
rant, le défendeur a conclu que, comme la participation de toutes les
parties en cause était nécessaire pour que l'engagement du requérant
soit renouvelé, il était impossible en l’espèce de prendre une décision
dans ce sens.»

Cette déclaration du Tribunal constitue une simplification si grave qu’elle
est indéfendable. Le Tribunal semble ne pas avoir envisagé ou ne pas
avoir voulu envisager l’éventualité d’une nomination de carrière indépen-
dante d’un détachement. Le détachement peut être un procédé utile dans
la mesure où l’on peut escompter qu’une personne détachée par son gou-
vernement aura bien les qualités personnelles et professionnelles corres-
pondant à l'emploi en question. Certes, les personnes nommées à des
postes de carrière le sont aussi souvent sur recommandation officielle,
même en l’absence de détachement.

157
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 172

Dans la demande de réformation du jugement n° 333 du Tribunal admi-
nistratif formée par M. Yakimetz (doc. A/AC.86/R.117, p. 4, par. 9), il est
donné un aperçu succinct de ce problème de détachement :

«le défendeur a-t-il commis une erreur en estimant qu’ayant anté-
rieurement été employé dans le cadre d’un contrat qualifié de « déta-
chement », le requérant était de ce fait privé de manière permanente
de la possibilité d’être employé à l'Organisation des Nations Unies
au titre d’un contrat ou d’une nomination d’un type différent ».

A mon avis, ce problème est fondamental en l'espèce et le Tribunal semble
lavoir occulté.

Un aspect essentiel de ce problème a été évoqué comme suit par M. Kean
dans son opinion dissidente (jugement n° 333, p. 26, par. 10):

«Dans le cas du requérant, il était impossible, étant donné les
circonstances, que le requérant reprenne ses fonctions au sein de
l'administration nationale dont il venait de démissionner, ce que ne
souhaitait d’ailleurs ni le gouvenement ni le requérant. Par consé-
quent, un accord présumé d’exclusion (explicite ou implicite)
n'aurait eu pour effet que d'empêcher le requérant d’être employé
par PONU, immédiatement ou à une date ultérieure, aussi précieux
ou indispensables que ses services puissent être. Il est impensable
que le défendeur ait jamais été partie à un accord aussi déraison-
nable, étant donné que l’article 101.3 de la Charte ... stipule que «la
considération dominante dans le recrutement et la fixation des condi-
tions d'emploi du personnel doit être la nécessité d’assurer à l’Or-
ganisation les services de personnes possédant les plus hautes
qualités de travail, de compétence et d’intégrité ». (Les italiques sont
de moi.)»

19. Mes conclusions, après cet examen rapide de la notion de détache-
ment, sont les suivantes:

Un conflit fondamental entre les dispositions de l’article 100 de la
Charte relatives à l'indépendance et à l'intégrité du Secrétariat et la pra-
tique du détachement risque de surgir si le principe du détachement est
appliqué trop strictement. Pour le cas d’une nomination de carrière, tout
au moins, l'absence de détachement ne saurait constituer un obstacle juri-
dique à un nouvel engagement à l'Organisation. A mon avis, le fonction-
naire dont l'engagement repose sur un contrat de détachement doit aussi
pouvoir solliciter une période de service au Secrétariat, au titre d’un
contrat permanent.

Au vu de ce qui précède, je conclus que le Tribunal administratif, dans
son jugement n° 333 du 8 juin 1984, a commis des erreurs de droit concer-
nant des dispositions de la Charte des Nations Unies. Il a commis une
erreur en entérinant le manquement manifeste du Secrétaire général qui
n’a pas appliqué les dispositions réglementaires du paragraphe 1 de l’ar-
ticle 101 de la Charte, qui s’imposaient à lui. Il a commis une erreur en ne
concluant pas que les mesures administratives prises à l’encontre de

158
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 173

M. Yakimetz étaient incompatibles avec l’article 100 de la Charte. Et il a
commis une erreur concernant le paragraphe 3 de l’article 101 de la
Charte en regardant comme une considération dominante le consente-
ment d’un gouvernement au recrutement d’un fonctionnaire au Secréta-
riat.

C’est parce que je suis en désaccord avec ce qui est dit dans l’avis
consultatif à propos de la question 2 que j’ai dû rédiger la présente opinion
dissidente.

20. Pour conclure, je souhaite ajouter quelques observations sur un
point qui concerne à la fois la question 1 et la question 2, à savoir les consé-
quences juridiques éventuelles, s’il y en a, du fait que M. Yakimetz a
changé de résidence permanente et opté pour la nationalité américaine.

M. Ustor a souligné, dans la déclaration qu'il a jointe au jugement
n° 333 du Tribunal administratif (p. 22), que:

«le requérant ne remplissait pas les conditions requises pour que son
cas soit pris en considération aux fins d’une nomination de carrière.
En tout état de cause, vu les circonstances dans lesquelles il a choisi
de rompre avec son pays, le requérant «ne pouvait plus prétendre
remplir les conditions qui régissent l’emploi à l'Organisation des Na-
tions Unies » et il ne pouvait s'attendre à ce que l’examen de sa can-
didature aboutisse à une nomination permanente ».

Cette assertion paraît trop catégorique pour être soutenable. J’ai exa-
miné plus haut la disposition de la résolution 37/126 de l’Assemblée géné-
rale selon laquelle le cas des fonctionnaires «sera pris équitablement en
considération aux fins d’une nomination de carrière».

Dans sa déclaration, M. Ustor semble renverser ce principe en affir-
mant en fait qu’il ne faut aucunement prendre en considération aux fins
d’une nomination de carrière le cas des fonctionnaires appartenant à la
catégorie de M. Yakimetz. Ce qui me préoccupe également, c’est que l’ab-
solutisme de M. Ustor frise la violation des principes sur lesquels reposent
l'article 100 de la Charte, ceux qui ont trait à l'indépendance et à l’inté-
grité des fonctionnaires, ainsi que des principes juridiques fondamentaux
énoncés dans la déclaration universelle des droits de l’homme du 10 dé-
cembre 1948, et notamment ceux des articles 13 et 15, aux termes des-
quels : « Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et
de revenir dans son pays» (art. 13, par. 2); « Nul ne peut être arbitraire-
ment privé de sa nationalité ni du droit de changer de nationalité » (art. 15,
par. 2).

Certes, un changement de nationalité risque de créer des complications
du point de vue des nécessités et des effets du détachement ainsi que de
la disposition du paragraphe 3 de l’article 101 de la Charte, qui est ainsi
rédigée: «Sera dûment prise en considération l'importance d’un recru-
tement effectué sur une base géographique aussi large que possible. »

Or, la «considération dominante» définie au paragraphe 3 de l’ar-
ticle 101 de la Charte doit être «la nécessité d’assurer à l'Organisation les
services de personnes possédant les plus hautes qualités de travail, de

159
DEMANDE DE RÉFORMATION (OP. DISS. EVENSEN) 174

compétence et d’intégrité» dans le recrutement des fonctionnaires. Ces
qualités, M. Yakimetz les possédait indéniablement. On peut dire que le
requérant est resté loyal à l’égard de l'Organisation malgré certaines pres-
sions et certains revers. A mon avis, la rupture des liens avec un gouverne-
ment n’est pas unilatérale. Il y a différentes manières dont un gouverne-
ment peut rompre ses liens avec l’un de ses ressortissants. Cette situation
doit-elle modifier radicalement les chances de celui-ci d’être nommé à un
poste de carrière ? Selon moi, il faut répondre par la négative à cette ques-
tion.

On voit encore moins bien dans quelle mesure le seul changement de rési-
dence devrait avoir un effet défavorable. Souvent, le fait qu’une personne
soit en poste pendant une bonne partie de sa vie d’adulte dans un pays ou
dans une ville où se trouve situé l’organe des Nations Unies pour lequel
elle travaille peut l’amener tout naturellement à y établir sa résidence. J/ ne
faut pas encourager le gouvernement d'origine à manifester en pareil cas une
susceptibilité excessive. Dans ces circonstances, un premier détachement
devrait suffire pour maintenir le fonctionnaire dans ses fonctions et, en
cas de difficultés, une nomination de carrière pourrait être la solution. Le
règlement du personnel n’interdit pas de changer de résidence.

Dans son jugement n° 326 (affaire Fischman, p. 8, par. VID), le Tribunal
administratif a soutenu un point de vue légèrement différent. Il s’est
référé à la circulaire du 19 janvier 1954, aux termes de laquelle:

«La décision d’un fonctionnaire de conserver ou d’acquérir le
statut de résident permanent dans ... le pays [de son lieu d’affectation]
ne va nullement dans le sens des intérêts de Organisation des Na-
tions Unies. Cette décision risque au contraire de nuire aux intérêts
de l'Organisation dans le cas des administrateurs recrutés sur le plan
international... »

Ii me semble que cette conclusion est beaucoup trop catégorique. Res-
treindre ainsi les libertes fondamentales de personnes possédant de
hautes qualités professionnelles risque, pour de nombreuses raisons, de
nuire aux intérêts de Organisation des Nations Unies, en Pempéchant
d’obtenir des fonctionnaires qualifiés ou en lui faisant perdre des per-
sonnes bien adaptées, qui ont passé de longues années à son service et y
ont ainsi acquis une compétence précieuse pour elle.

Appliquées à la présente affaire, ces considérations montrent que le fait
que M. Yakimetz a établi sa résidence permanente à New York et qu’il a
demandé la citoyenneté américaine ne saurait être considéré comme un
obstacle à l’examen de sa candidature à un poste de carrière.

(Signé) Jens EVENSEN.

160


86

SEPARATE OPINION OF JUDGE ONYEAMA

I regret that | find myself unable to concur in the decision that the
Court is competent to entertain India’s appeal.

The jurisdiction of the Court is derived from the combined effect of
Article 36 (1) of the Statute of the Court, Article 84 of the Convention on
International Civil Aviation (the Convention) and Article 37 of the
Statute of the Court. Article 36 (1) of the Statute of the Court confers
jurisdiction on the Court in “all cases which the parties refer to it”;
Article 84 of the Convention, in the relevant part, provides that ‘any
contracting State may... appeal from the decision of the Council...
to the Permanent Court of International Justice”: and Article 37 of the
Statute of the Court provides that ‘‘whenever a treaty or convention in
force provides for reference of a matter to a tribunal to have been insti-
tuted by the League of Nations, or to the Permanent Court of Interna-
tional Justice, the matter shall, as between the parties to the present
Statute, be referred to the International Court of Justice”.

The International Court of Justice is not, in the Charter of the United
Nations of which the Statute of the Court is an integral part, designated
a court of appeal, and its competence to hear an appeal from some other
tribunal depends entirely on the terms of the agreement of the parties
to refer a case to it by way of appeal from the decision of the tribunal
concerned. Whether the Court can entertain a particular appeal is there-
fore a matter to be settled in the light of the intention of the parties as
evidenced by the express terms of the agreement, and is not, in my view,
based on considerations of principle or doctrine.

In the present appeal the relevant provision of the Convention for
construction, in order to determine whether the Court is competent to
hear it, is Article 84 which ts tn the following terms:

“If any disagreement between two or more contracting States
relating to the interpretation or application of this Convention and
its Annexes cannot be settled by negotiation it shall, on the application
of any State concerned in the disagreement, be decided by the Council.
No member of the Council shall vote in the consideration by the
Council of any dispute to which it is a party. Any contracting State
may, subject to Article 85, appeal from the decision of the Council to
an ad hoc tribunal agreed upon with the other parties to the dispute
or to the Permanent Court of International Justice. Any such appeal
shall be notified to the Council within sixty days of receipt of noti-
fication of the decision of the Council.”

44
87 ICAO COUNCIL (SEP. OP. ONYEAMA)

The relevant portions have been italicized. The Council referred to is
the Council of the International Civil Aviation Organization (herein-
after referred to as the Council).

This provision of the Convention is the only source of the jurisdiction
of the Court to hear the instant appeal from the Council, and if it is not
clear from it that the parties to the Convention intended that appeals from
a decision of the Council on its jurisdiction to adjudicate on a disagree-
ment put before it should lie to the Court, the Court must decline juris-
diction.

In approaching the text of Article 84 it is well to bear in mind that
the States, parties to the Convention, were concerned with the develop-
ment of international aviation, and a desire to avoid friction and to pro-
mote co-operation between nations and peoples. To this end, they agreed
on certain principles and arrangements “in order that international civil
aviation may be developed in a safe and orderly manner and that inter-
national air transport services may be established on the basis of equality
of opportunity and operated soundly and economically”. (See the Pre-
amble to the Convention.)

In the attempt to ascertain what the parties meant by the words used
in Article 84 of the Convention, their objectives may furnish a useful
guide.

It seems to me that the first requirement of Article 84 is that a dis-
agreement between contracting States should first be negotiated. This
requirement fully accords with the expressed desire to avoid friction.
What is to be negotiated is a disagreement relating to the interpretation
or application of the Convention; that is to say, a difference of opinion
as to the meaning of some provision of the Convention, or as to how
such a provision should be applied between contracting States in the
field of civil aviation. It is only when negotiations have failed that any
State concerned in the disagreement may, by application, call upon the
Council to decide it. It seems to me that this part of Article 84 is con-
cerned with some disagreement arising in the course of the application
of the Convention to the operation of civil aircraft.

I do not apprehend that the intention of the authors of the Convention
was to include among the matters for negotiation a disagreement on a
hypothetical question of the jurisdiction of the Council, unconnected
with any real substantive dispute on a concrete case.

The purpose of the Convention seems to me to make it clear beyond
doubt that the Council was expected, and intended, to decide disagree-
ments on substantial questions concerning civil aviation which may
arise between the contracting States and which cannot be settled by
negotiation.

The jurisdiction conferred on this Court by Article 84 of the Conven-
tion to hear an appeal from a decision of the Council is, in my view,
confined to an appeal from a decision of the Council on a disagreement
on a substantive issue of merits placed before it by the application of a

45
88 ICAO COUNCIL (SEP. OP. ONYEAMA)

State concerned tn the disagreement.

Although Article 84 of the Convention (read with Article 54 (b)) con-
stitutes the Council a tribunal to decide on the type of disagreements
therein set out. yet in adjudicating on the question of its jurisdiction to
entertain an application made to it or, indeed, the limits of its juris-
diction, the Council, in common with other international tribunals,
derives power from general international law.

No doubt, in deciding on a preliminary objection to its jurisdiction to
entertain an application, the Council would have to decide on a dis-
agreement “relating to the interpretation or application of the Conven-
tion and its Annexes” between the contending States. since the Con-
vention defines the limits of the Council's jurisdiction (Nottebohm case,
LC.J. Reports 1953, p. 11H) !, but the tenor of Article 84 does not, in my
view, lend any weight to the suggestion that the authors of the Conven-
tion intended to include in the jurisdictional and the appeal clauses any-
thing but the merits of the disagreement. I call attention, once again, to
the requirement to negotiate the disagreement. 1 do so because the juris-
diction of the Council is a matter of law not, in my view, susceptible of
negotiation. Furthermore, the disagreement on which the Council is to
decide is referred to the Council by Application, as to which the Rules
for the Settlement of Differences (approved by the Council on 9 April
1957) provide:

Article 2

“Any Contracting State submitting a disagreement to the Council
for settlement (hereinafter referred to as ‘the applicant’) shall file an
application to which shall be attached a memorial containing:

(a) The name of the applicant and the name of any Contracting
State with which the disagreement exists (the latter hereinafter
referred to as ‘the respondent’);

(b) The name of an agent authorized to act for the applicant in the
proceedings, together with his address, at the seat of the Or-
ganization, to which all communications relating to the case,
including notice of the date of any meeting, should be sent;

fc) A statement of relevant facts;

(d) Supporting data related to the facts;

(ce) A statement of law;

(f) The relief desired by action of Council on the specific points
submitted;

1 “Since the Alabama case, it has been generally recognized, following the earlier
precedents, that, in the absence of any agreement to the contrary, an international
tribunal has the right to decide as to its own jurisdiction and has the power to in-
terpret for this purpose the instruments which govern that jurisdiction” (ibid.,
p. 119).

46
89 ICAO COUNCIL (SEP. OP. ONYEAMA)

(g) A statement that negotiations to settle the disagreement had
taken place between the parties but were not successful.”

These Rules also provide in Article 5 for filing a preliminary objection
“if the respondent questions the jurisdiction of the Council to handle the
matter presented by the applicant”; that is, the matter contained in the
application.

The proceedings on a preliminary objection, although emanating from
the substantive case on the merits of the disagreement, are quite distinct
and self-contained, and, as the Rules for the Settlement of Differences
make clear, are governed by different rules from those applicable to the
proceedings on the merits of the Application. Indeed, the proceedings
on the merits are suspended upon a preliminary objection being filed
(see Article 5 (3) of the Rules for the Settlement of Differences).

It seems to me therefore, that if these Rules are any guide to the Coun-
cil’s understanding of the meaning of Article 84 of the Convention, they
show that the Council did not regard preliminary objections to jurisdic-
tion as a disagreement which would be covered by an application. This
procedural difference provides further evidence that a disagreement on
the Council’s jurisdiction was not intended to come within the scope of
Article 84 of the Convention which provides for the application.

The right of appeal from the decision of the Council conferred by
Article 84 is not limited to the “States concerned in the disagreement”
but is given to “any contracting State”. I can easily understand that con-
tracting States though not concerned in a disagreement would be directly
affected by a decision of the Council on the merits of such a disagree-
ment, which decision could well set the pattern for a wider application of
a particular, and perhaps unfavourable, interpretation of a provision of
the Convention, and that one or more of such States would, therefore,
wish to appeal against such a decision; but I find it difficult to suppose
or conclude that it was also intended that third-party States, not con-
cerned in a disagreement, could appeal from a decision of the Council
affirming or denying its jurisdiction, or making any other interlocutory
order.

If an appeal can lie from a decision of the Council on a question of
jurisdiction, I can see no reason of principle why it would not also lie
from any other preliminary or interlocutory decision.

A decision to admit or reject a document in a case before the Council
may have a decisive effect on the case. Is it to be expected that ‘‘any con-
tracting State’ may appeal from such a decision, or from a decision
setting a time-limit in a case which such other “contracting State” con-
sidered unjust? Indeed, in the present case, India complained that the
Council refused to adjourn the hearing before it in order that members
of the Council would have time to consider the submissions made to the

47
90 ICAO COUNCIL (SEP. OP. ONYEAMA)

Council. Would this refusal be appealable?

It is not disputed that a decision on an objection to jurisdiction settles
a substantial question crucially affecting the position of the parties, and,
if it upheld the objection, capable of bringing the whole case to an end.
But unless such a decision of the Council falls within Article 84 of the
Convention, it is not, in my view, appealable, no matter how desirable
it may be that such a right of appeal should be provided for. It is for the
contracting States, and not for the Court by judicial interpretation to
provide it.

For the reasons which I have set out above, 1 reached the conclusion
that the framers of the Convention had in mind, in Article 84, final de-
cisions of the Council on the merits of disagreements, which would be
of concern to all contracting States, and not decisions on preliminary
objections, procedural matters or interlocutory applications which con-
cern only the contesting parties. These latter matters the framers of the
Convention left to the Council to regulate by its Rules. These Rules
deal with these matters in a manner to suggest that decisions on juris-
diction are not appealable (see Article 18 of the Rules for the Settlement
of Differences).

As the Convention does not, in terms, provide for an appeal from a
decision on a preliminary objection, and the Rules for the Settlement of
Differences exclude such a right of appeal, there is, so far as I can see,
no provision of law on which the present appeal can be grounded, and
considerations of principle and the importance or potential effect of a
decision on jurisdiction do not appear to me solid bases on which to
construct, for the Court, a jurisdiction which it does not appear other-
wise to possess.

The majority of the Court, however, has decided that the Court has
jurisdiction to entertain the appeal, and this, in view of Article 36 (6) of
the Statute of the Court, settles the matter. I am constrained, therefore,
to consider the substance of the appeal.

*
* *

It is beyond argument that the Application and the Complaint filed
with the Council by Pakistan relate to a disagreement with India, and
manifestly raise matters involving the interpretation and application of
the Convention.

There is nothing on the face of the Application and the Complaint
which suggests that the matters with which they deal fall outside the
Convention, or do not come within the area of matters which the Council
is competent to decide.

In its so-called preliminary objection, India, it seems to me, does not
suggest that the Council would not be competent to handle the matters
raised in the Application as made by reason of want of competence or
excess of jurisdiction apparent on the face of the Application: it takes

48
91 ICAO COUNCIL (SEP. OP. ONYEAMA)

the line that certain facts, which it then introduced in the objection, would,
if established, disentitle Pakistan to the reliefs it seeks; this is not, in my
view, a ground for the Council to decline jurisdiction; it is for India to
establish the facts on which its objection is based at a hearing on the
Application.

It is clearly for the Council to consider the allegations in the Appli-
cation which are prima facie within its jurisdiction, and the substance
of the objection raised in defence, and come to a decision on them; its
jurisdiction to do so cannot be taken away by the assertion of one party
to the disagreement that the Council has no jurisdiction on account of
certain unilateral action it alleges it had taken, and which is itself a
matter of dispute.

I agree with the Court’s Judgment on the substance of the issue before
it, which is whether the Council has or has not jurisdiction to decide on
the disagreements between India and Pakistan presented to it by the
Application and the Complaint of Pakistan in purported pursuance of
the provisions of the Convention and the International Air Services
Transit Agreement.

I concur in the decision that the Council is competent to entertain
the Application and Complaint laid before it by the Government of
Pakistan. I agree with the reasons given by the Court for this decision
on this aspect of the appeal, and have nothing further to add to them.

(Signed) Charles D. ONYEAMA.

49


INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

SOUTH WEST AFRICA CASES

(ETHIOPIA v. SOUTH AFRICA;
LIBERIA v. SOUTH AFRICA)

ORDER OF 5 DECEMBER 1961

1961

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

RECUEIL DES ARRETS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

AFFAIRES DU SUD-OUEST AFRICAIN

(ÉTHIOPIE c. AFRIQUE DU SUD;
LIBÉRIA c. AFRIQUE DU SUD)

ORDONNANCE DU 5 DÉCEMBRE 1961
This Order should be cited as follows:

“South West Africa Cases (Ethiopia v. South Africa,
Liberia v. South Africa),
Order of 5 December 1961: I.C.J. Reports 1961, p. 61.”

La présente ordonnance doit étre citée comme suit:

« Affaires du Sud-Ouest africain (Ethiopie c. Afrique du Sud;
Libéria c. Afrique du Sud),
Ordonnance du 5 décembre 1961: C. I. J. Recueil 1961, p. 61.»

Sales number 955
N° de vente:

61

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

ANNÉE 1961
1961
5 décembre 1961 Le 5 décembre
Rôle général
nos 46 & 47

AFFAIRES DU SUD-OUEST AFRICAIN

(ÉTHIOPIE c. AFRIQUE DU SUD;
LIBÉRIA c. AFRIQUE DU SUD)

ORDONNANCE

Le Président de la Cour internationale de Justice,

vu l’article 48 du Statut de la Cour et l’article 62 du Règiement
de la Cour,

vu l'ordonnance du 13 janvier 1961 fixant au 15 décembre 1961
la date d'expiration du délai pour le dépôt du contre-mémoire du
Gouvernement de la République sud-africaine ;

Considérant que, dans le délai ainsi fixé, le Gouvernement de la
République sud-africaine a déposé certaines exceptions prélimi-
naires à la compétence de la Cour;

Considérant qu’en conséquence, en vertu des dispositions de
l’article 62, paragraphe 3, du Règlement de la Cour, la procédure
sur le fond est suspendue et qu’il échet de fixer un délai dans lequel
la Partie adverse pourra présenter un exposé écrit contenant ses
observations et conclusions sur les exceptions préliminaires;

Fixe au re? mars 1962 la date d’expiration du délai dans lequel
les Gouvernements de l’Ethiopie et du Libéria pourront présenter
un exposé écrit contenant leurs observations et conclusions sur les
exceptions soulevées par le Gouvernement de la République sud-
africaine.

Fait en anglais et en français, le texte anglais faisant foi, au
Palais de la Paix, à La Haye, le cinq décembre mil neuf cent

4
AFFAIRES S.-O. AFRICAIN (ORDONN. 5 XII 61) 62

soixante et un, en quatre exemplaires, dont l’un restera déposé aux
archives de la Cour et dont les autres seront transmis respectivement
au Gouvernement de l’Éthiopie, au Gouvernement du Libéria et au
Gouvernement de la République sud-africaine.

Le Président,
(Signé) B. WINIARSKI.

Le Greffier,
(Signé) GARNIER-COIGNET,


                                                                                142

            SEPARATE OPINION OF JUDGE BENNOUNA

[Translation]

   Relationship between the principal proceedings and the request for the indica-
tion of provisional measures — Safeguard of rights and preservation of status
quo — Violation of rights and risk of irreparable prejudice — Parties’ agree-
ment to a prima facie examination by the Court of the existence of the rights
at issue — Circumstances authorizing the Court to rule prima facie on the
existence of the rights at issue — The Court avoided a debate on the rights.

   1. Although I voted in favour of the operative part of the Order
adopted by the Court, I cannot fully accept the process of reasoning from
which it sprang. In particular, I regret that the Court did not take the
opportunity offered to it in this case to clarify the relationship between
the principal proceedings and the request for the indication of pro-
visional measures.
   That relationship is inescapable, as was clearly stated by the Court in
the case concerning United States Diplomatic and Consular Staff in
Tehran :
     “whereas, moreover, a request for provisional measures must by its
     very nature relate to the substance of the case since, as Article 41
     expressly states, their object is to preserve the respective rights of
     either party ; and whereas in the present case the purpose of the
     United States request appears to be not to obtain a judgment,
     interim or final, on the merits of its claims but to preserve the sub-
     stance of the rights which it claims pendente lite” (United States Dip-
     lomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v.
     Iran), Provisional Measures, Order of 15 December 1979, I.C.J.
     Reports 1979, p. 16, para. 28).
   2. The Court’s jurisprudence has made it clear that the protection of
the rights of each party is ensured by means of provisional measures
adopted as a matter of urgency with a view to preventing irreparable
prejudice from nullifying the rights at issue which have been flouted. The
aim is undoubtedly to preserve the status quo and to make sure that there
is no “aggravation or extension of the dispute”, to use the Court’s termi-
nology. Yet we have to ask ourselves whether this is to preserve the status
quo prevailing at the time of the seisin of the Court or to restore that
which existed prior to the Respondent’s allegedly unlawful act 1.
   1 Even in this instance, the purpose of the provisional measure is still to safeguard the

right at issue in the dispute before the Court, since there is no question of reparation for
the prejudice at that stage, as was pointed out by E. Dumbauld : “interim protection looks
to the future” (Interim Measures of Protection in International Controversies, 1932, p. 164).

                                                                                33

                      PULP MILLS (SEP. OP. BENNOUNA)                      143

   3. If the latter is the case, the violation of protected rights of itself
carries the risk of irreparable prejudice and the Court can indicate pro-
visionally, as it did in the case concerning United States Diplomatic and
Consular Staff in Tehran, measures to restore the situation existing
before the allegedly unlawful act. The Court thus acknowledged prima
facie the existence of the rights claimed, the violation of which in itself
represented irreparable prejudice. In other words, the rights claimed by
the United States in the United States Diplomatic and Consular Staff in
Tehran case were presumed to exist, and the Court could more readily
come to this prima facie conclusion since Iran did not appear before it
and did not have the opportunity effectively to contest the rights con-
cerned ; and indeed Article 53 of the Statute makes it easier for the
Court to decide in favour of the Applicant, in particular as regards the
presumption in favour of the rights claimed.

  4. Similarly, the Court can avoid a debate as to the prima facie
existence of the rights to be protected, when it is not their actual existence
but their extent which is at issue.
  Thus in the case concerning Passage through the Great Belt :

    “the Court notes that the existence of a right of Finland of passage
    through the Great Belt is not challenged, the dispute between the
    Parties being over the nature and extent of that right, including its
    applicability to certain drill ships and oil rigs” (Passage through the
    Great Belt (Finland v. Denmark), Provisional Measures, Order of
    29 July 1991, I.C.J. Reports 1991, p. 17, para. 22).

   In the Nuclear Tests case, the Court was divided as to the existing legal
situation which needed to be preserved pendente lite, inter alia on the
scope of the right to carry out nuclear tests (Nuclear Tests (New Zealand
v. France), Interim Protection, Order of 22 June 1973, I.C.J Reports
1973, p. 135 ; see notably the dissenting opinions of Judges Forster and
Petrén).
   The issue raised by the request for the indication of provisional meas-
ures filed by Argentina against Uruguay is more complex, since the two
Parties engaged in a full-scale debate before the Court as to the very
existence of the right claimed by Argentina, namely that authorization to
build the pulp mills could not be given, nor could work on the sites begin,
without the prior agreement of both States.
   5. Should the Court not have taken this opportunity to consider
whether, in certain circumstances, it is not obliged to examine prima facie
the existence of the right concerned ? Especially as this is an issue on
which both judges and doctrine are still divided (see the separate opinion
of Judge Shahabuddeen appended to the above Order of 29 July 1991 in
the case concerning Passage through the Great Belt (Finland v. Den-
mark), I.C.J. Reports 1991, notably pp. 29 et seq.)

                                                                           34

                     PULP MILLS (SEP. OP. BENNOUNA)                    144

  6. In my opinion, the Court could have addressed this issue, while
taking all necessary precautions to avoid being accused of having, in so
doing, prejudged the merits of the case. Argentina had not in any case
asked the Court to rule finally on part of its claims ; it had merely pro-
posed that the status quo be maintained pending final judgment (in the
Factory at Chorzów case, the Court held that
    “the request of the German Government cannot be regarded as
    relating to the indication of measures of interim protection, but as
    designed to obtain an interim judgment in favour of a part of the
    claim formulated in the Application above mentioned” (Order of
    21 November 1927, P.C.I.J., Series A, No. 12, p. 10)).
   7. The Parties were, moreover, agreed that the Court should rule
prima facie on the existence of the right claimed, that is to say the right
whereby construction work could not be commenced without their prior
agreement — a right described as “procedural”. And indeed, foremost of
the rights that Argentina sought to safeguard in its request for provi-
sional measures of 4 May 2006 was
    “the right to ensure that Uruguay shall not authorize or undertake
    the construction of works liable to cause significant damage to the
    River Uruguay — a legal asset whose integrity must be safe-
    guarded — or to Argentina”.
  8. However, the issue of who, in the final analysis, authorizes such
construction, in the event of disagreement between the Parties as to what
constitutes “significant damage”, remained unanswered.
  In oral argument, Argentina expressed its interpretation of the Statute
more precisely :
       “[W]here Argentina has objected to a project that is subject to the
    requirements of the Statute — and it has, time and time again, in the
    present case — Uruguay is not entitled to carry out any work at
    all . . . Argentina has the clear right that Uruguay may not carry out
    any works. Article 9 establishes a ‘no construction’ obligation. It is
    as simple as that.” (CR 2006/46, p. 31, para. 12 (Sands).)

  9. Argentina effectively takes the view that, if the Parties differ over
the issue of whether a project is liable to cause significant damage to the
River Uruguay, there is a consequential obligation on Uruguay not to
authorize that project and a right on the part of Argentina that it should
not be authorized. Argentina accordingly argued that
    “[t]he fact that Uruguay has allowed construction to continue . . .
    causes irreparable damage not only to Argentina’s rights but also . . .
    to the effective functioning of this Court, which has a very signifi-
    cant role in the scheme established by the Statute” (CR 2006/46,
    p. 32, para. 14 (Sands)).

                                                                        35

                      PULP MILLS (SEP. OP. BENNOUNA)                      145

  10. Uruguay, for its part, acknowledged that this is the crux of the
debate between the Parties over the indication of provisional measures :
      “The last few days’ proceedings have been revealing, because they
    have shown up the real subject, or rather the very heart, of the
    dispute between the Parties. The heart of the dispute is represented
    by the question whether, yes or no, a right of veto exists under this
    Statute : in the last analysis everything comes down to this.
      However, it goes without saying that such a fundamental differ-
    ence of opinion cannot be settled by the Court at this stage of pro-
    ceedings. The fact remains that your Court is obliged to deal with it
    summarily now because — it has to be said — it could not grant the
    provisional measures requested unless it recognized, at least prima
    facie, that the Statute did give the Parties a right of veto. If on the
    other hand, the Court were to find that there were serious reasons
    for doubting this, the granting of provisional measures would not be
    justified . . .” (CR 2006/49, pp. 19-20, paras. 8-9 (Condorelli).)

   11. In these circumstances, the Court should have examined the issue
of the prima facie existence of this right. It is, however, true that it would
not have been appropriate to settle the issue, even prima facie, if doubt
subsisted as a result of the possible complexity, ambiguity or silence of
the texts concerned (in particular the 1975 Statute of the River Uruguay),
making it impossible to decide at this stage between the Parties’ differing
interpretations. In that case, all discussion would have to be postponed
until the merits stage. And that was precisely the situation in which the
Court found itself when faced with Argentina’s request for a finding that
it had a right to make the works subject to joint authorization. Once a
decision had been reached as to the existence of the rights at issue, the
risk of irreparable prejudice and the indication or otherwise of provi-
sional measures should then have followed from this. There is therefore,
in my opinion, a link missing in the Court’s reasoning, namely as to the
prima facie existence of the right claimed.
   12. This link in the reasoning is significant, as the Parties themselves
recognized, since it determined the answer to be given to the request for
the indication of provisional measures, at least as far as the suspension of
construction was concerned. If the Court found prima facie that Uruguay
could not initiate the works without Argentina’s consent, then Argen-
tina’s right would need to be safeguarded urgently by the withdrawal
of the authorizations granted and the freezing of the situation on the
ground. If, however, the 1975 Statute — correctly interpreted in accord-
ance with accepted methods — and any later agreements did not permit
of such a response, then debate on the issue would be postponed until
consideration of the merits of the case.

  13. The Court has chosen to evade the issue (whereas both Parties had
addressed it) by confining itself to stating that, if the right claimed by

                                                                           36

                         PULP MILLS (SEP. OP. BENNOUNA)                             146

Argentina had been violated, this did not mean that redress would not be
possible at the merits stage (paras. 70 and 71 of the Order) — in other
words, that the prejudice would not be irreparable. That, however, begs
the question, since, if the purpose of provisional measures is to preserve
the rights at issue, the Court must ensure that these are not simply ren-
dered nugatory. What, then, would be the fate of Argentina’s possible
right of consent in respect of the works if, having been authorized with-
out its agreement, these could be continued to completion at a time when
the Court was already seised of the matter 2 ? That right would have
simply ceased to exist and it is difficult to see what measure of redress
could bring it back to life again. True, the construction of these massive
pulp mills is not a “fait accompli” — as the Court has emphasized — but
what do we know of the short- and medium-term impact it will have on
the area concerned, which on the Argentine side of the border is due to
be developed for tourism?
   14. The Court preferred not to raise the veil which, in its jurispru-
dence, modestly conceals the rights at issue at this stage of the proceed-
ings. We may conclude that it did so implicitly, without actually saying as
much ; but, as in all things, its task could only benefit from being made
explicit.
   15. Would that involve a risk of the Court addressing now issues
which should properly be dealt with at the merits stage ? I do not think
so. Did not the Parties debate the right at issue and request a decision
from the Court on a prima facie basis, while keeping within the time-
limits allotted to them, without ever effectively addressing the merits ?
And, once again, it is all a question of dosage, of the extent to which the
issues are addressed, rather than a matter of their nature, given that the
proceedings on the request for provisional measures cannot be totally
severed from the principal proceedings, as the rights at issue form an
indissoluble link between them. The difference is that, in the case of
the former, it is sought to safeguard rights on a temporary basis while,
for the latter, the aim is to arrive at a final settlement of the disputes
having arisen regarding them.
   16. That is why I regret that the Court failed to take this opportunity
to clarify that aspect of provisional measures. The fact remains that,
since I also considered that the evidence presented to the Court was
insufficient for it to determine prima facie whether the right claimed by
Argentina existed and I agreed with the rest of the Court’s reasoning,
I voted in favour of the Order.

                                              (Signed) Mohamed BENNOUNA.

  2 In her commentary on Article 41 of the Statute, Karin Oellers-Frahm pointed out that

“what is to be preserved is the subject-matter of the right, the factual use of the right
which would be impossible if the subject-matter were irreparably destroyed” (The Statute
of the International Court of Justice, ed. A. Zimmermann et al., 2006, p. 931).

                                                                                37


COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

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AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

AFFAIRE
DE L’ANGLO-IRANIAN OIL Co.

(ROYAUME-UNI / IRAN)

ORDONNANCE DU 22 AOUT 1951

1951

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

ANGLO-IRANIAN
OIL Co. CASE

(UNITED KINGDOM / IRAN)

ORDER OF AUGUST 22nd, 1951

SOCIETE D’EDITIONS A. W. SIJTHOFF’S

LEYDE | LEYDEN
A. W. SIJTHOFF PUBLISHING COMPANY
La présente ordonnance doit être citée comme suit :

« Affaire de V Anglo-Iranian Oil Co., Ordonnance du
22 août 1951: C.I. J. Recueil 1951, p. 106.»

This Order should be cited as follows :

_“Anglo-Ivanian Oil Co. Case, Order of August 22nd, TOSI :
I.C. J. Reporis I951, p. 106.”

Ne de vente: 69
Sales number

106

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

1951
Le 22 août

Rôle général ANNÉE 1951

22 août I951I

AFFAIRE
DE L’ANGLO-IRANIAN OIL Co.

(ROYAUME-UNI / IRAN)

ORDONNANCE

Le Président de la Cour internationale de Justice,
vu l’article 48 du Statut de la Cour,
vu l’article 37 du Règlement de la Cour,

vu la requête, datée du 26 mat 1951, déposée et enregistrée au
Greffe le même jour, par laquelle le Gouvernement du Royaume-
Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, se référant aux
déclarations d'acceptation par ce Gouvernement et par le Gouver-
nement impérial de l'Iran de la disposition facultative prévue à
l'article 36, paragraphe 2, du Statut, a introduit devant la Cour
contre l’Empire de l'Iran l'affaire de l Anglo-Iranian Oil Company,

vu l’ordonnance rendue par la Cour le 5 juillet 1051 fixant les
délais pour le dépôt du Mémoire et du Contre-Mémoire en ladite
affaire, et réservant la suite de la procédure ;

Considérant que, par lettre du 16 août 1951, l’Agent du Gouver-
nement du Royaume-Uni a sollicité la prorogation au 10 octobre
1951 du délai pour le dépôt du Mémoire de ce Gouvernement, fixé
au 3 septembre To5I ;

4
107 ORDONN. DU 22 VIII 5I (ANGLO-IKANIAN OIL CO.)
Décide

de proroger aux dates suivantes les délais fixés par l'ordonnance
du 5 juillet 1951 :

pour le Mémoire du Gouvernement du Royaume-Uni au 10 oc-
tobre 1951 ;

pour le Contre-Mémoire du Gouvernement impérial de l'Iran au
10 janvier 1952.

Réserve la suite de la procédure.

Fait en français et en anglais, le texte français faisant foi, au
Palais de la Paix à La Haye, le vingt-deux août mil neuf cent
cinquante et un, en trois exemplaires, dont l’un restera déposé aux
archives de la Cour et dont les autres seront transmis respective-
ment au Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et
d'Irlande du Nord et au Gouvernement impérial de l'Iran.

Le Président de la Cour,
(Signé) BASDEVANT.

Le Premier Secrétaire faisant
fonction de Greffier de la Cour,

(Signé) J. F. LALIVE.