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OPINION INDIVIDUELLE DE M. EL-ERIAN
[Traduction]

Je souscris à l'avis de la Cour. J’approuve lanalyse des faits de Pespéce,
l’exposé des principes de droit applicables et les réponses claires et précises
données par l'avis. Si j'écris une opinion individuelle, c’est, d’une part,
pour développer certains points préliminaires et, d’autre part, pour mettre
en rapport certains points soulevés dans l'avis avec le droit général des
organisations internationales.

Je voudrais aborder pour commencer un aspect préliminaire portant sur
les motifs constitutionnels et les raisons de fond qui m'ont déterminé à
donner des réponses positives à la présente requête. Les deux questions
posées dans la requête sont des questions juridiques. La première a trait à
l'interprétation d’un traité. La seconde vise à déterminer les responsabi-
lités juridiques des parties au traité mentionné dans la première question
en cas de réponse affirmative à ladite question.

Dans les exposés écrits ou oraux présentés à la Cour ainsi que dans les
documents, un certain nombre de points relatifs à l'interprétation de
certaines dispositions de la Constitution de l'Organisation mondiale de la
Santé et d’autres textes juridiques ont été soulevés. I] s'agissait : 1) de
l'interprétation de l'accord de siège de 1951 entre l'Egypte et l'Organisa-
tion mondiale de la Santé et des conditions applicables à sa revision et à sa
dénonciation ; 2) du pouvoir qu’a une organisation internationale d'établir
un bureau régional et des conditions de l’exercice de ce pouvoir ; 3) des
règles régissant l'intégration dans l'OMS d'organisations régionales inter-
gouvernementales de santé préexistantes, et 4) des principes juridiques
réglementant le choix et le transfert de l'emplacement d’un bureau régio-
nal. Toutes ces questions sont de nature juridique ; elles se posent dans le
cadre de l’« activité » de l'Organisation et sont de son « ressort » : l'OMS
est autorisée à « demander des avis consultatifs à la Cour » à leur sujet
(art. 96, par. 2, de la Charte des Nations Unies ; art. 65, par. 1, du Satut de
la Cour ; art. 76 de la Constitution de l'OMS, et art. X, par. 2, de l'accord
de 1947 entre Organisation des Nations Unies et l'OMS).

Au cours du débat de l’Assemblée mondiale de la Santé sur le projet de
résolution qui a servi de base à la présente requête, certains adversaires de
ce projet ont laissé entendre que le transfert du Bureau régional d’Alexan-
drie était une question politique. Ce n'était pas la première fois que des
requêtes pour avis consultatif transmises à la Cour suscitaient de telles
objections, soit au cours de débats au sein de l’organisation internationale

94
INTERPRÉTATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 164

demandant l’avis, soit dans les exposés écrits ou oraux présentés à la Cour.
Dans l’un de ses avis, la Cour a déclaré :

« On a fait valoir que la question posée à la Cour touche à des
questions d’ordre politique et que, pour ce motif, la Cour doit se
refuser à donner un avis. Certes, la plupart des interprétations de la
Charte des Nations Unies présentent une importance politique plus
ou moins grande. Par la nature des choses, il ne saurait en être
autrement. Mais la Cour ne saurait attribuer un caractère politique à
une requête qui l'invite à s'acquitter d’une tâche essentiellement judi-
claire, à savoir l'interprétation d’une disposition conventionnelle. »
(Certaines dépenses des Nations Unies {article 17, paragraphe 2, de la
Charte), avis consultatif, C.I.J. Recueil 1962, p. 151.)

Il convient donc de faire une distinction entre le caractère politique du
problème qui donne lieu à une requête pour avis consultatif et le caractère
juridique de la question qui fait l’objet de l’avis demandé. Le critère est
la nature intrinsèque des questions et non les divers facteurs extrin-
sèques.

Mais, même si la question posée à la Cour est une question juridique, la
Cour peut refuser d’y répondre. Se fondant sur ce qu’elle a appelé le
« caractère permissif » de l’article 65 de son Statut, qui l’habilite à donner
un avis consultatif, la Cour a dit dans l’un de ses avis qu’elle a « le pouvoir
d'apprécier si les circonstances de l'espèce sont telles qu’elles doivent la
déterminer à ne pas répondre à une demande d’avis » (Interprétation des
traités de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, première
phase, C.LJ. Recueil 1950, p. 72). Dans un autre avis, la Cour a indiqué
qu’il faudrait des « raisons décisives » pour la déterminer à opposer un
refus à une demande d’avis consultatif (Jugements du Tribunal adminis-
tratif de l'OIT sur requêtes contre l'Unesco, C.LJ. Recueil 1956, p. 86). Je ne
vois aucune raison, décisive ou non, pour que la Cour s’écarte en l’espèce de
sa pratique constante qui est d’accéder aux requêtes pour avis consultatif.
En Poccurrence, la requête est tout à fait fondée et POMS a réellement
besoin d’un avis juridique autorisé. Lorsque le directeur de la division
juridique de l'OMS a été invité par l’Assemblée mondiale de la Santé à
donner son avis sur interprétation de la section 37 de l’accord de 1951
entre l'OMS et l'Egypte, il s’est borné à mettre en évidence les problèmes
posés par cette section et à exposer les diverses interprétations possibles,
s’abstenant de formuler une interprétation définitive. Le groupe de travail
du Conseil exécutif de l'OMS n’est pas non plus parvenu à s'entendre sur
une interprétation définitive de la section 37 de l'accord de 1951. Dans sa
résolution WHA33.16 du 20 mai 1980, l’Assemblée mondiale de la Santé a
noté que « le groupe de travail du Conseil exécutif n’a pas été en mesure de
décider si la section 37 dudit accord [accord de 1951] devait ou non être
appliquée ni de formuler une recommandation à ce sujet ». Au paragra-
phe 4.3 de son rapport, le groupe de travail déclarait « qu’il n’était pas en
mesure de décider si la section 37 de l’accord conclu avec l'Egypte devait

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INTERPRETATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 165

ou non être appliquée », et que « la Cour internationale de Justice pourrait,
en application de l’article 76 de la Constitution de l'OMS, également être
priée de donner un avis consultatif » (WHA33/19/annexe |, EB65/19
Rev.l, 16 janvier 1980).

Je vais maintenant aborder brièvement une autre question de pratique
judiciaire qui revêt à mes yeux tant d'importance qu’elle doit être tout
spécialement mentionnée. Dans les débats de l’Assemblée mondiale de la
Santé sur le projet de résolution proposant la requête pour avis consultatif,
certains adversaires de la proposition ont prétendu qu'il s'agissait d'une
manœuvre politique visant à ajourner la décision relative au transfert du
Bureau régional. Je tiens à noter d’abord que la jurisprudence de la Cour a
établi qu’« elle n’a point à s'arrêter aux mobiles qui ont pu inspirer cette
demande » (Conditions de l'admission d'un Etat comme Membre des Nations
Unies (article 4 de la Charte), avis consultatif, 1948, C.I.J. Recueil 1947-
1948, p. 61 ; voir aussi Compétence de l'Assemblée générale pour l'admission
d'un Etat aux Nations Unies, avis consultatif, C.1.J. Recueil 1950, p. 6 et
suiv., et Certaines dépenses des Nations Unies (article 17, paragraphe 2, de la
Charte), avis consultatif, C.J. Recueil 1962, p. 155).

Mais je tiens aussi à souligner que lorsque, au cours des débats d’une
organisation internationale, les conséquences juridiques d’une décision
inspirent une certaine préoccupation, cette préoccupation est légitime : il
faut en tenir compte et non l’écarter comme une tactique dilatoire. I est
impératif que les organisations internationales fondent leurs actions sur
des motifs juridiques valables et solides et prennent leurs décisions en
connaissant exactement leurs répercussions juridiques et en se laissant
guider par une interprétation autorisée de leurs actes constitutifs. L’ob-
jectif predominant doit être le respect des principes de l’organisation et
lPaccomplissement de ses objectifs. L'intérêt commun des Etats membres
de l’organisation peut être bien défendu non par l'influence excessive de
considérations politiques, qui sont de caractère passager, mais sur la base
du respect des sauvegardes et des contraintes juridiques. Les Nations
Unies sont invitées par leur Charte à s’acquitter de fonctions de nature
éminemment politique, à savoir le maintien de la paix et de la sécurité
internationales et le règlement des différends internationaux, en applica-
tion de l’article 1, paragraphe 1 : « conformément aux principes de la
justice et du droit international ».

Dès l’origine, l’Assemblée générale des Nations Unies a reconnu l’im-
portance du rôle de la compétence consultative de la Cour dans l’inter-
prétation des actes constitutifs des institutions spécialisées. A sa deuxième
session, en 1947, l’Assemblée générale a adopté une résolution relative à la
« nécessité pour l'Organisation des Nations Unies et pour ses organes
d'utiliser davantage les services de la Cour internationale de Justice ».
Dans sa résolution 171 (II), l'Assemblée générale notait « qu’il est de la
plus haute importance que l'interprétation de la Charte des Nations Unies

96
INTERPRÉTATION DE L'ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 166

et des constitutions des institutions spécialisées repose sur des principes
consacrés de droit international » (italiques ajoutés). Elle recommandait

« aux organes de l'Organisation des Nations Unies et aux institutions
spécialisées d'examiner de temps à autre les points de droit difficiles et
importants soulevés au cours de leurs travaux et, si ces points sont de
la compétence de la Cour internationale de Justice et concernent des
questions de principe qu'il est désirable de voir régler — telles que
notamment des points d'interprétation de la Charte des Nations
Unies ou des statuts des institutions spécialisées —, de les soumettre
pour avis consultatif à la Cour internationale de Justice, pourvu que
les organes ou institutions visés y soient dûment autorisés conformé-
ment à l’article 96, paragraphe 2, de la Charte. »

En considérant toute la signification et la portée des questions sur
dans l’avis consultatif que, bien que les questions de la requête soient
formulées uniquement en fonction de la section 37 de l'accord de 1951, la
véritable question juridique qui se pose à l’Assemblée mondiale de la Santé
et, partant, la question juridique soumise à la Cour par la requête est
celle-ci : Quels sont les principes et règles juridiques applicables à la
question de savoir selon quelles conditions et selon quelles modalités peut
être effectué un transfert du Bureau régional hors d'Egypte ? Je suis tout à
fait d'accord avec l’affirmation figurant dans l’avis selon laquelle, pour
rester fidèle aux exigences de son caractère judiciaire, dans l'exercice de sa
compétence consultative, la Cour doit rechercher quelles sont véritable-
ment les questions juridiques que soulèvent les demandes formulées dans
une requête.

Je tiens à faire deux remarques sur le pouvoir qu’a la Cour d'interpréter
une question qui lui est soumise pour avis consultatif.

La première remarque porte sur la jurisprudence de la Cour permanente
de Justitice internationale et de la Cour actuelle. Cette jurisprudence
établit que le pouvoir qu’a la Cour d'interpréter toute requête pour avis
consultatif est inhérent à sa qualité d’organe judiciaire. Ledit pouvoir a été
exercé par la Cour tant pour déterminer l’objet même de la question posée
que pour interpréter celle-ci. Comme exemples de la jurisprudence de la
Cour permanente de Justice internationale et de la Cour actuelle, on peut
citer les affaires suivantes : Décrets de nationalité promulgués en Tunisie et
au Maroc ; Statut de la Carélie orientale ; Compétence de l'OIT pour régle-
menter accessoirement le travail personnel du patron; Compétence de la
Commission européenne du Danube ; Compétence des tribunaux de Dantzig ;
Ville libre de Dantzig et OIT ; Traitement des nationaux polonais et des
autres personnes d’origine ou de langue polonaise dans le territoire de Dant-
zig; Conditions de l'admission d’un Etat comme Membre des Nations Unies ;
Interprétation des traités de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la

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INTERPRÉTATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 167

Roumanie ; Effet de jugements du Tribunal administratif des Nations Unies
accordant indemnité ; Procédure de vote applicable aux questions touchant les
rapports et pétitions relatifs au territoire du Sud-Ouest africain ; Admissibi-
lité de l'audition de pétitionnaires par le Comité du Sud-Ouest africain ;
Composition du Comité de la sécurité maritime de l'Organisation intergou-
vernementale consultative de la navigation maritime ; Certaines dépenses des
Nations Unies.

Dans son ouvrage intitule The Extent of the Advisory Jurisdiction of the
International Court of Justice (Leyde, 1971), Kenneth James Keith présente
une analyse détaillée d’affaires dans lesquelles la Cour a jugé nécessaire de
remanier la question qui lui était posée afin de s’assurer de son objet réel et
de sa véritable signification.

Je tiens aussi à souligner que l'interprétation suivant le principe de l'effet
utile est de surcroît inhérente au but et à la raison d’être de la compétence
consultative de la Cour. Dans Pune de ses résolutions demandant un avis
consultatif à la Cour, l’Assemblée générale des Nations Unies a dit:
« Reconnaissant qu’elle a besoin d'un avis juridique autorisé » (résolu-
tion 1731 (XVI) de l’Assembiée générale). Si la Cour doit donner cet avis,
elle ne peut se borner à fournir une réponse formaliste ou simpliste fondée
sur une interprétation étroite de la question telle qu’elle est rédigée. Il
lui incombe d'établir qu'elle est la question véritable lorsqu'une organi-
sation internationale envisage d'adopter une certaine ligne de conduite et
demande l’élucidation de problèmes juridiques ainsi qu’un avis fondé
sur des principes et règles juridiques.

En étudiant les buts de la compétence consultative de la Cour perma-
nente de Justice internationale, Manley Hudson a fait ressortir notamment
la contribution de la Cour aux travaux du Conseil de la Société des
Nations, de l'Organisation internationale du Travail et d’autres institu-
tions internationales qui ont pu, par l'intermédiaire du Conseil de la
Société, demander des avis consultatifs. Dans ses travaux sur l’ancienne
Cour, Hudson écrit :

« Plusieurs fois, les avis consultatifs ont grandement facilité les
travaux du Conseil de la Société des Nations... L’avis de la Cour peut
permettre d’élucider des questions difficiles concernant la compé-
tence du Conseil ou peut trancher des questions juridiques dont
dépend le processus de règlement de problèmes politiques.

Les avis consultatifs ont aussi facilité le fonctionnement efficace
d'institutions internationales autres que le Conseil. Les organes inter-
nationaux ne fonctionnent pas de manière automatique et de nom-
breuses questions juridiques peuvent se poser et entraver leurs acti-
vités. Dans de nombreux cas des réponses autorisées à de telles
questions ont été obtenues de la Cour par lintermédiaire du
Conseil. » (Manley O. Hudson, The Permanent Court of International
Justice 1920-1942, A Treatise, 1943, p. 523.)

La contribution de la nouvelle Cour aux travaux de l'Organisation des
Nations Unies et des institutions spécialisées ne saurait être trop soulignée.

98

INTERPRETATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 168

Compte tenu de la nouvelle relation organique existant entre la Cour et les
Nations Unies (le Statut faisant partie intégrante de la Charte et la Cour
étant l’un des organes principaux de l'Organisation des Nations Unies), la
Cour s’estime à juste titre tenue de participer, dans le cadre de sa com-
pétence, aux activités de l'Organisation. Il en va de même pour les autres
organisations internationales liées aux Nations Unies, c’est-à-dire les ins-
titutions spécialisées qui peuvent demander directement des avis consul-
tatifs à la Cour.

L'importance, pour les travaux des organisations internationales, d’un
avis juridique autorisé, se traduit par le nombre relativement élevé d’avis
consultatifs portant sur la compétence des organisations internationales.
Sur les quinze requêtes pour avis consultatif soumises à la Cour, pas moins
de dix portaient sur l'interprétation de questions juridiques relatives à la
compétence des Nations Unies et de certaines institutions spécialisées.

J'en viens maintenant à la question du pouvoir qu’a l'OMS de choisir et
de transférer le siège de l’un de ses bureaux régionaux et des conditions
d'exercice de ce pouvoir. I] est à juste titre souligné dans l'avis que ce
pouvoir n’est pas absolu et que l’organisation internationale est un sujet de
droit international lié, en tant que tel, par toutes les obligations qui lui
incombent en vertu des règles générales du droit international, de son acte
constitutif ou des accords internationaux auxquels il est partie. J’ai quel-
ques observations à faire, de manière à situer ce problème dans le contexte
du droit général des organisations internationales.

Les actes constitutifs des organisations internationales comportent des
dispositions établissant leurs principaux organes et habilitant ceux-ci à
créer les organes subsidiaires qu’ils estimeraient nécessaires en vue d’ac-
complir certaines tâches. D’ordinaire, les organes subsidiaires sont établis
pour mener à bien une tâche précise que leur a confiée l’un des organes
principaux, et ils disparaissent une fois leur mission accomplie. I] s’agit
donc d'organes subsidiaires « éphémères », chargés de procéder à des
travaux préparatoires, d’enquéter sur des situations données ou d'étudier
certains aspects des activités de l’organisation et d’en rendre compte. A
Vinverse, il existe ce que certains auteurs ont appelé des « organismes
d’exécution » fonctionnant de maniére « permanente ». On trouve surtout
ce type d’organisme dans le domaine des activités économiques, sociales ou
techniques des organisations internationales ; on peut citer par exemple les
commissions économiques régionales des Nations Unies, les bureaux
régionaux du programme pour le développement, les centres régionaux
d’information, et les sièges ou bureaux régionaux des institutions spécia-
lisées. Les bureaux régionaux d’exécution sont généralement situés sur le
territoire d’un Etat autre que celui qui accueille le siège de l’organisation
lui-même, d'où la nécessité, outre les décisions et réglementations adoptées
en vertu du droit interne de l’organisation, de conclure un accord avec

99
INTERPRETATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 169

YEtat choisi pour accueillir le bureau régional d'exécution. Ainsi, tandis
que le pouvoir qu’a l’organisation d'établir un bureau régional procède de
son acte constitutif et est discrétionnaire, le processus juridique met en
cause l'Etat hôte sur le territoire duquel le bureau régional mène ses
activités et jouit du statut juridique nécessaire à cet effet ; ce processus est
appliqué dans la sphère d’action de l'Etat hôte. Par conséquent, l’établis-
sement du bureau régional ne relève pas d’une manière tellement absolue et
exclusive du pouvoir discrétionnaire de l’organisation. La disposition de la
constitution d’une organisation internationale qui confère à cette organi-
sation le droit d'établir son bureau régional ne saurait être interprétée dans
Pabstrait ni dans le vide. Elle doit être interprétée compte tenu des autres
éléments du processus d'établissement du bureau régional et non en dehors
du déroulement réel de ce processus.

Le caractère composite du processus montre bien que l'acte juridique
qui consiste à établir un bureau régional d'une organisation internationale
comporte de nombreuses étapes. Une décision de principe est d’abord
prise en vue d'établir ce bureau. L’un des Etats de la région se propose
comme Etat hôte. L'organisation décide alors d’accepter l'invitation à titre
provisoire et autorise son directeur général à mener des négociations avec
l'Etat d'où émane l'invitation, de manière à préciser le statut juridique du
bureau, ses privilèges et immunités, les facilités que devra accorder l'Etat
hôte et les conditions de travail. Pour sa part, l'Etat hôte prend des mesures
préliminaires en adoptant des dispositions législatives internes qui sont
ultérieurement complétées et consacrées par l'accord d'établissement avec
l'organisation. L'établissement d’un bureau régional comprend par con-
séquent certains actes qui ressortissent au droit interne de l'organisation et
trouvent leurs origines dans les instruments constitutifs et les décisions de
celle-ci. Maïs cet établissement comprend aussi certains actes qui rentrent
dans la sphère d’activité territoriale du bureau régional, correspondant au
territoire de l'Etat hôte. Les sources de ces actes sont l'accord de siège ainsi
que les engagements et arrangements contractuels s’y rapportant. En
d'autres termes, deux ordres juridiques sont en jeu en l'espèce : le droit
interne de l'organisation et le droit régissant les relations extérieures de
l'organisation avec les Etats.

Il s'ensuit qu’un bureau régional établi par un acte juridique composite
de ce genre et suivant un processus aussi complexe ne peut être supprimé
sans qu'il soit dûment tenu compte de la nature de cet acte et de ce
processus. La nécessité de consultations, de négociations et d’une période
de préavis comme garantie de la stabilité d’arrangements complexes et
anciens aux fins de l’institutionnalisation de la coopération entre Etats et
comme mesure de précaution contre l'interruption brutale de ces arran-
gements ne peut être considérée comme limitant le pouvoir qu'a l’organi-
sation d’établir un bureau régional.

On doit faire une distinction entre, d’une part, le pouvoir d’une orga-
nisation d'établir un bureau régional, pouvoir qu’elle possède sans aucun
doute et de manière discrétionnaire, et, d’autre part, l'exercice de ce pou-
voir, qui peut être soumis à certaines garanties et conditions. Il en va de

100
INTERPRÉTATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 170

même pour l'Etat hôte. Son consentement, nécessaire à l’accueil d’un
bureau régional sur son territoire, est une manifestation de sa souveraineté
territoriale. Mais dès lors qu’il a donné son consentement dans un enga-
gement ayant force obligatoire sur le plan international, l'Etat hôte doit
observer les garanties prévues, quelles qu’elles soient, et notamment le
préavis applicable s’il demande le transfert du bureau hors de son terri-
toire. Un autre exemple est celui de l'Etat qui se retire d’une organisation
internationale. Certes le retrait est un attribut de la souveraineté étatique ;
pourtant un préavis est en général nécessaire.

* *

Qu'ils soient pour ou contre l'application de la section 37 de l'accord de
1951 en cas de transfert hors d'Egypte du Bureau régional de l'OMS, les
exposés écrits et oraux présentés à la Cour semblent faire des distinctions
juridiques quant à savoir si accord est un « accord d’établissement ou de
siège » ou bien un « accord sur les privilèges et immunités » et en tirer des
conclusions.

Avant de donner mon avis sur l'accord de 1951 compte tenu de sa genèse
et de sa nature, de ses antécédents législatifs et de ses termes je tiens à faire
la remarque suivante.

Si Pon regroupe tous les accords relatifs aux sièges d'organisations
internationales, qu’il s'agisse de leur siège principal ou du siège de leurs
bureaux régionaux, ainsi que les arrangements relatifs à la tenue, sur le
territoire d'un Etat autre que celui où leur siège est situé, de réunions de
leurs organes ou de conférences convoquées sous leurs auspices, on peut les
ranger en trois catégories. La première est constituée par les « accords de
siège » conclus entre les Nations Unies et des institutions spécialisées
d'une part et d’autre part les Etats sur le territoire desquels ces organisa-
tions ont leur siège. La deuxième catégorie comprend les conventions
générales sur les privilèges et immunités de l'ONU et des institutions
spécialisées, qui ont été conclues en 1946 et en 1947 respectivement.

Ces deux types d'accords ont pour but et pour objet la définition du
statut juridique ainsi que des privilèges et immunités de l’organisation, de
ses fonctionnaires, des représentants assistant aux réunions de ses organes
et aux conférences, et d’autres personnes participant à ses activités. Ils
contiennent des dispositions qui reconnaissent la capacité juridique de
l’organisation et accordent à celle-ci ainsi qu’à ses biens et avoirs Pimmu-
nite à l’égard de toute forme d’action judiciaire. Les locaux de l’organi-
sation sont inviolables. Les représentants des membres jouissent des pri-
vilèges et immunités généralement accordés aux diplomates. Certains pri-
vilèges et immunités sont en outre accordés aux fonctionnaires de l’orga-
nisation et aux «experts se trouvant en mission » pour le compte de
l’organisation. Par conséquent, leur nature juridique n’est pas fondamen-
talement différente. Il existe cependant des différences d'orientation et des
nuances qui découlent du fait que les parties à l'instrument et le champ

101
INTERPRÉTATION DE L'ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 171

d'application de celui-ci varient. L'accord de siège est conclu entre l'or-
ganisation et l'Etat hôte. Il définit le statut du siège de l’organisation et
régit les activités de Yorganisation sur le territoire de l'Etat hôte. En
revanche, les conventions sur les privilèges et immunités s'adressent à tous
les Etats membres et doivent s’appliquer aux activités auxquelles les orga-
nisations se livrent sur leurs territoires respectifs.

La troisième catégorie comprend ce que lon peut en gros appeler les
« accords spéciaux ». Le Répertoire de la pratique suivie par les organes des
Nations Unies, vol. V (1955), contient, dans sa section relative aux arti-
cles 104 et 105 de la Charte, une étude synoptique de ces accords spéciaux.
Cette étude comprend les accords complétant ou précisant les dispositions
de la convention générale, les accords relatifs à l’application des disposi-
tions de la convention générale, s'agissant d'Etats Membres n'ayant pas
encore adhéré à la convention, et les accords précisant la nature des
privilèges et immunités à accorder à certains organes des Nations Unies
dans les pays hôtes. (Voir aussi Supplément n° 1, vol. 11 (1959), Supplément
n° 2, vol. TIT (1964) et Supplément n° 3, vol. IV (paru en anglais en
1973)).

Jenks donne une énumération détaillée de ces accords spéciaux et les
répartit dans les catégories suivantes :

a) Accords de siège (exemples : accords conclus par l'Organisation mon-
diale de la Santé pour l'établissement de bureaux régionaux avec
l'Egypte, la France et le Pérou et par l'Organisation internationale du
Travail avec le Mexique, le Pérou, la Turquie et le Nigéria pour l’éta-
blissement de centres d’actions).

b) Accords relatifs à des tâches politiques spéciales (exemples : accords
relatifs aux forces d’urgence des Nations Unies).

c) Accords d'assistance technique et de fourniture.

d) Accords relatifs à des réunions particulières (exemple : Paccord du
17 août 1951 entre les Nations Unies et la France relatif à la tenue de la
sixième session de l'Assemblée générale des Nations Unies à Paris).
(C. Wilfred Jenks, International Immunities, 1961, p. 7 à 11.)

Les textes de tous les accords susmentionnés sont rassemblés dans la série
législative des Nations Unies sous le titre Textes législatifs et dispositions de
traités concernant le statut juridique, les privilèges et les immunités d’orga-
nisations internationales (ST.1/LEG/SER.B10 et B11). En outre, lorsqu'un
accord est un « accord de siège » ou un « accord sur les privilèges et
immunités », son principal objectif est, dans l’un et l’autre cas, de régle-
menter le statut juridique de l'organisation (ou d’un organe ou d’une
conférence de cette organisation) ainsi que ses privilèges, immunités et
facilités sur le territoire de l'Etat hôte. Cette notion trouve son expression
dans la définition des accords de siège donnée par P. Cahier, pour qui ce
sont :

« des accords conclus entre une organisation internationale et un Etat

dans le but d'établir le statut de cette organisation dans l'Etat où elle a

102
INTERPRETATION DE L’ACCORD (OP. IND, EL-ERIAN) 172

son siège et de délimiter les privilèges et immunités qui lui seront
accordés, ainsi qu’à ses fonctionnaires » (Etude des accords de siège
conclus entre les organisations internationales et les Etats où elles rési-
dent, Milan, 1959, p. 1, et Le droit diplomatique contemporain,
Genève/ Paris, 1962, p. 45).

Cahier, de même que Jenks, cite l'accord de 1951 entre l'Egypte et l'OMS
parmi les accords de siège (Etude des accords de siége..., op. cit., p. 432).

Après ces observations sur les « accords de siège » et sur les « accords sur
les privilèges et immunités » en général, j’en viens à accord de 1951 entre
POMS et l'Egypte. Un examen détaillé des circonstances de sa conclusion,
des buts recherchés par un tel instrument et une analyse de ses dispositions
montrent bien qu'il s’agit d’un « accord de siège ». Il visait à définir le
statut juridique et à réglementer les activités du Bureau régional à Alexan-
drie. Le préambule de l’accord dispose :

« Désireux de conclure un accord ayant pour objet de déterminer
les privilèges, immunités et facilités qui devront être accordés par le
Gouvernement de l'Egypte à l'Organisation mondiale de la Santé, aux
représentants de ses Membres, à ses experts et à ses fonctionnaires,
notamment en ce qui concerne les arrangements pour la région de la
Méditerranée orientale, ainsi que de régler diverses autres questions
connexes. » (Italiques ajoutés.)

Un certain nombre de dispositions de l'accord contiennent des mentions
du « Comité régional de la région de la Méditerranée orientale », du
« Bureau régional à Alexandrie », du « Directeur régional en Egypte et son
adjoint » et de «la surveillance de police qu’exigent la protection des
locaux de Organisation et le maintien de l’ordre dans leur voisinage
immédiat ». Il ressort de toutes ces mentions que l’un des buts fondamen-
taux de accord était de réglementer les activités du Bureau régional à
Alexandrie et que cet accord est bien instrument régissant le régime
juridique dudit Bureau.

Que le Bureau ait commencé à fonctionner avant la conclusion de
Paccord de 1951 ne modifie pas la situation juridique. Dans la pratique,
certains arrangements de fait précèdent, à titre provisoire, l'établissement
officiel de ces bureaux avant d’être incorporés dans l’accord régissant le
statut juridique et consacrés par cet accord. L'accord de siège de POrga-
nisation des Nations Unies a lui-même été précédé d’arrangements pro-
visoires de ce type. Le 14 février 1946, l’Assemblée générale, réunie à
Londres, a accepté l'invitation du Congrès des Etats-Unis en date du
10 décembre 1945, qui lui proposait d’établir son siège sur le territoire des
Etats-Unis. Les Nations Unies s’y sont dès lors établies bien que l’accord
de siège n'ait pas été conclu avant le 26 juin 1947. Dans une déclaration
faite au cours du débat de la quatrième Assemblée mondiale de la Santé sur

103

INTERPRETATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 173

le projet d’accord entre l'OMS et l'Egypte, le représentant de l'OMS avait
confirmé que les arrangements antérieurs a la conclusion de cet accord
étaient des arrangernents de fait : il avait en effet souligné

« que le Gouvernement égyptien a, jusqu'ici, fait preuve d’une très
large compréhension et a pratiquement accordé à l'Organisation tou-
tes les facilités nécessaires au fonctionnement satisfaisant du Bureau
régional d'Alexandrie. Toutefois, bien que l'Organisation jouisse ainsi
d’un régime de courtoisie, il serait fort désirable que cette situation de
fait devienne une situation de droit » (OMS, Actes officiels, n° 35,
p. 315).

Le transfert des fonctions du Bureau sanitaire d'Alexandrie au Bureau
régional de l'OMS pour la Méditerranée orientale n’a lui non plus aucun
effet juridique sur Paccord de 1951. Peu importe qu'il ait résulté d’une
déclaration unilatérale du Gouvernement égyptien ou de la déclaration
suivie d’acceptation, qualifiées par le directeur de la division juridique de
l'OMS dans sa réponse aux questions que lui a posées la Cour de « dé-
clarations unilatérales séparées mais concordantes faites par les parties »
(audience du 23 octobre 1980). Le transfert des fonctions du Bureau sani-
taire d'Alexandrie et l'établissement du Bureau régional d'Alexandrie sont
deux opérations distinctes qui ont des buts et des objets différents ; ils
supposent donc deux actes juridiques distincts.

En outre, on peut difficilement admettre que létablissement du Bureau
régional à Alexandrie ait procédé d’un « acte unilatéral de l'Organisation »
ou d’un «accord en forme simplifiée » résultant de l'acceptation par
l'Egypte de la décision de l'Organisation. Comme je l’ai déjà précisé,
l'établissement impliquait un acte juridique composite et ne pouvait être
effectué par décision unilatérale de l'Organisation, dans la mesure où son
champ d'application était le territoire d’un Etat dont le consentement était
nécessaire. Le processus d'établissement d’un bureau régional est long ;
l'Etat hôte envoie une invitation à l’organisation, lui proposant d’établir
sur son territoire l’un de ses organes subsidiaires. Puis l’organisation prend
une décision, à laquelle l’Etat hôte participe, s’il est membre de l’organi-
sation, car sa volonté individuelle concourt à la volonté générale qui
aboutit à la décision. Ensuite un certain nombre de mesures préliminaires
sont prises et des négociations sont menées pour leur donner une forme
définitive et consacrer le régime juridique qui régira l’ensemble de l’insti-
tution par un acte officiel. Un accord par lequel un Etat accueille un
bureau régional jouissant de l’inviolabilité et de Pimmunité à l'égard de
toute forme d’action judiciaire suppose, en vertu des règles constitution-
nelles de l'Etat hôte, un certain nombre de mesures législatives, qui ne
peuvent être fondées (et ne le sont pas) sur un « accord en forme simpli-
fiée ». Quant à l'organisation, elle ne peut non plus donner son assentiment
définitif à l’établissement de l’un de ses organes subsidiaires avant la
conclusion d’un accord final prévoyant les modalités précises de ce régime
juridique et la consécration de cet accord dans un instrument ayant force

104

INTERPRETATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 174

obligatoire et opposable à PEtat hôte. Une fois que cet instrument entre
en vigueur, il regroupe les actes, arrangements et ententes antérieurs
et devient le droit applicable au fonctionnement de l’institution, aux
modifications possibles de ses réglementations et 4 sa suppression
éventuelle.

*
* *

Un autre point sur lequel j’ai des observations à faire a trait aux
conditions de transfert du Bureau régional.

La section 37 de l’accord de 1951 confère aux deux parties le droit de
dénoncer l'accord au cas où elles ne seraient pas parvenues à s'entendre sur
certaines modifications demandées par l’une d’elles. Cette même section
prescrit des garanties visant à éviter une dénonciation brusque ou une
terminaison désastreuse de l’accord. Elle prévoit des consultations entre
les parties au sujet des modifications à apporter aux dispositions, ainsi
qu'un préavis de deux ans pour la dénonciation de l'accord au cas où, dans
le délai d’un an, les négociations en vue de sa revision n’auraient pas abouti
à une entente. Les conditions et garanties stipulées par la section 37
montrent à l'évidence que les parties entendaient assurer la sécurité et la
stabilité d’un bureau régional établi pour une période indéterminée et dont
la présence sur le territoire de l'Etat hôte devait permettre à ce dernier de
continuer à mener ses activités sanitaires au niveau de la région, activités
anciennes et qui remontent à 1831.

On a fait valoir dans certains des exposés présentés à la Cour que la
section 37 n’est pas une clause de dénonciation mais une clause de revision.
Selon ces exposés, elle s’appliquerait exclusivement à des cas de dénon-
ciation consécutive à un désaccord sur certaines demandes de revision et
non au transfert du Bureau régional. A mon sens, les thèses avancées à
l’appui de cette interprétation restrictive de la section 37 ne sont ni justi-
fiées ni très solides. Les antécédents législatifs comme le droit général des
organisations internationales me conduisent à opter pour l'interprétation
donnant effet à la section 37.

La section 37 de l'accord de 1951 s'inspire d’une formule initialement
utilisée dans l'accord de siège de 1946 entre la Suisse et l'Organisation
internationale du Travail et ultérieurement reproduite dans l’accord de
siège de 1948 entre la Suisse et l'Organisation mondiale de la Santé. Les
documents présentés à la Cour par le conseiller juridique de l'Organisation
internationale du Travail au sujet des négociations qui ont abouti à la
conclusion de l'accord de 1946 donnent à penser que l’intention des parties
était que la dénonciation de l’accord serait nécessaire pour le déplacement
du siège.

Le transfert du siège du Bureau régional d'Alexandrie emporterait revi-
sion de l’accord de 1951 dans Ja mesure où il le priverait subitement de son
objet. Avancer que les garanties prévues par la section 37 ne s'appliquent
pas au transfert du siège équivaudrait à concéder à l’une des parties à
l’accord le droit de se soustraire à ces garanties en invoquant un motif

105

INTERPRETATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 175

technique lui permettant de réduire à néant l’objet même de |’accord sans
respecter la procédure de dénonciation prescrite, à la suite d’une demande
de revision d’une ou plusieurs des dispositions de l'accord.

L'interprétation de la section 37 selon laquelle la période de préavis
stipulée serait applicable en cas de transfert du Bureau est aussi en con-
formité du droit général des organisations internationales. Si l’on étudie les
accords de siège des organisations internationales on constate que la
condition de préavis est une caractéristique commune. Les dispositions
pertinentes de ces accords pourraient être considérées comme l'indication
d’une règle coutumière. Le souci de préserver la sécurité et la stabilité des
arrangements aux fins de l’institutionnalisation de la coopération entre
Etats se traduit aussi par la règle bien établie exigeant un préavis en cas de
retrait d’un Etat membre, telle qu’elle figure dans les actes constitutifs des
organisations internationales.

Dans son avis, la Cour a examiné l’applicabilité de la section 37 de
Paccord de 1951 à un transfert du Bureau régional dans une optique
générale, considérant la question dans le « contexte juridique général dans
lequel doivent être résolus les véritables problèmes de droit qui lui sont
soumis. » Elle a souligné que quoi que l’on puisse penser de la question, il
reste que certains principes et règles juridiques s'appliquent dans l’hypo-
thèse d’un tel transfert. Il s’agit des consultations préalables à la décision
de transfert, des négociations relatives aux conditions et aux modalités de
celui-ci et de la période transitoire raisonnable entre la notification de la
décision et son application éventuelle.

Je note et approuve l’une des conclusions finales de l'avis (par. 43), dans
laquelle la Cour dit :

« Ce régime juridique spécial [régissant le Bureau régional], com-
portant des droits et obligations réciproques, est en vigueur entre
l'Egypte et l'OMS depuis plus de trente ans. Il en résulte qu'il existe
aujourd’hui à Alexandrie une institution de l'OMS qui emploie un
personnel nombreux et s’acquitte de fonctions sanitaires importantes
pour l'Organisation comme pour l'Egypte »

et que « tout transfert du Bureau régional de l'OMS hors du territoire
égyptien pose nécessairement des problèmes pratiques d’une certaine
ampleur ».

Je suis d’accord avec la Cour lorsqu'elle dit :

« Certes ces problèmes sont du ressort de l'Organisation et de
l'Egypte plutôt que de la Cour. Mais ils concernent également la Cour,
dans la mesure où ils sont susceptibles d’influer sur les conditions
juridiques dans lesquelles un transfert du Bureau régional hors
d'Egypte pourrait se réaliser. »

Tl faut naturellement tenir compte de tout cela au cours des consultations et
négociations entre l'OMS et l'Egypte concernant la détermination de ce
que l’avis appelle « un laps de temps raisonnable pour que les fonctions du

106

INTERPRETATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 176

Bureau d’Alexandrie soient transférées de façon ordonnée... » afin que le
tranfert « nuise le moins possible aux travaux de l'Organisation et aux
intérêts » de l'Etat hôte.

La Cour souligne à juste titre dans l’avis que les délais précis qui peuvent
être nécessaires pour s'acquitter des obligations de consultation et de
négociation et le préavis de dénonciation exact qui doit être donné varient
forcément en fonction des nécessités de l'espèce. La conclusion à tirer de
cette déclaration de portée générale en la présente affaire est évidente dans
la mesure où il s’agit en l'occurrence d’un arrangement pour une coopé-
ration institutionnalisée entre Etats, coopération ancienne et bien établie,
et qui fonctionne efficacement dans l'intérêt de tous. Il est impératif de
protéger le régime juridique créé par ces arrangements contre une inter-
ruption soudaine et précipitée.

Un dernier point appelle des observations de ma part ; il s’agit de ce que
la Cour appelle dans l’avis « certaines indications » concernant « les délais
… qui peuvent être nécessaires » en cas de transfert du siège du Bureau
régional hors du territoire de Etat hôte. Dans l’avis, lorsque la Cour passe
en revue un certain nombre d’accords de siège conclus par des Etats avec
diverses organisations internationales et contenant des dispositions variées
relatives à leur revision, à leur extinction ou à leur dénonciation — accords
qui ont été portés à son attention — elle distingue avec raison deux caté-
gories principales d’accords. Les accords de la première catégorie pré-
voient le régime nécessaire pour le siège d’une organisation ou celui de
bureaux régionaux « de caractère plus ou moins permanent ». Ceux de la
deuxième catégorie définissent le régime applicable à d’autres bureaux
« établis sur une base ad hoc et qui ne sont pas conçus comme étant de
caractère permanent ». C’est à juste titre que la Cour inclut dans la pre-
mière catégorie les accords de siège conclus par l'OMS pour des bureaux
régionaux. La Cour a déclaré qu’on peut trouver certaines-indications au
sujet des délais qui peuvent être nécessaires dans les dispositions des
accords de siège, y compris la section 37 de l’accord du 25 mars 1951, dans
l’article 56 de la convention de Vienne sur le droit des traités et dans
l’article correspondant du projet de la Commission du droit international
sur les traités entre Etats et organisations internationales ou entre orga-
nisations internationales. Je tiens a faire observer que cette affirmation a
une portée assez générale pour s’appliquer aux différentes catégories d’ac-
cords de siège. Il convient cependant de signaler que Particle 56 de la
convention de Vienne sur le droit des traités et l’article correspondant du
projet de la Commission du droit international sur les traités entre Etats et
organisations internationales ou entre organisations internationales visent
les cas où il n'y a pas de clause de dénonciation et où la règle supplétive
énoncée dans ces deux articles est indispensable. Pour le Bureau régional
de l'OMS en Egypte, aucune règle supplétive n’est nécessaire. L’accord de
1951 énonce une règle contractuelle que les parties ont adoptée. Cette règle
exprime leur intention quant au préavis qui devrait s'appliquer s’il était mis
fin aux activités du Bureau régional. En conséquence, les indications qui
sont à la fois applicables et particulièrement pertinentes en l'espèce doi-

107

INTERPRETATION DE L’ACCORD (OP. IND. EL-ERIAN) 177

vent être recherchées dans la section 37 de Paccord de 1951 et complétées
de la manière éventuellement nécessaire afin de prévoir un délai raison-
nable pour que prennent fin dans l’ordre les activités du Bureau régional
d'Alexandrie, organisme d’exécution dans le domaine de la santé, le plus
indispensable de tous les domaines techniques de coopération entre Etats.
Comme je l’ai dit, cet organisme a été créé pour une durée indéterminée ; il
est bien établi, fonctionne depuis longtemps et s’est acquitté de sa tâche de
manière satisfaisante dans l'intérêt de tous les Etats de la région.

(Signé) Abdullah EL-ERIAN.

108


COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

RECUEIL DES ARRÊTS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

AFFAIRE RELATIVE À LA LICÉITÉ
DE L'EMPLOI DE LA FORCE

(YOUGOSLAVIE c. ITALIE)

ORDONNANCE DU 21 FÉVRIER 2001

2001

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

CASE CONCERNING
LEGALITY OF USE OF FORCE

(YUGOSLAVIA v. ITALY)

ORDER OF 21 FEBRUARY 2001
Mode officiel de citation:

Licéité de l'emploi de la force (Yougoslavie c. Italie),
ordonnance du 21 février 2001, C.LJ. Recueil 2001, p. 25

Official citation:

Legality of Use of Force {Yugoslavia v. Italy),
Order of 21 February 2001, LC.J. Reports 2001, p. 25

N° de vente:
ISSN 0074-4441 Sales number 8 1 3

ISBN 92-1-070914-4

25

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE
ANNÉE 2001

21 février 2001

AFFAIRE RELATIVE À LA LICEITE
DE L'EMPLOI DE LA FORCE

(YOUGOSLAVIE c. ITALIE)

ORDONNANCE

Présents: M. Sut, vice-président, faisant fonction de président en l'affaire;
M. GUILLAUME, président de la Cour; MM. ODA, BEDJAOUI,
RANJEVA, HERCZEGH, FLEISCHHAUER, KOROMA, VERESHCHETIN,
M°° HicGcINns, MM. PARRA-ARANGUREN, KOOUMANS, REZEK,
AL-KHASAWNEH, BUERGENTHAL, juges; M. COUVREUR, gref-

fier.

La Cour internationale de Justice,

Ainsi composée,

Après délibéré en chambre du conseil,

Vu Particle 48 du Statut de la Cour et les articles 44 et 79 de son Règle-
ment,

Vu l’ordonnance du 30 juin 1999, par laquelle la Cour a fixé au 5 jan-
vier 2000 et au 5 juillet 2000 les dates d’expiration des délais pour le
dépôt, respectivement, d’un mémoire de la République fédérale de You-
goslavie et d’un contre-mémoire de la République italienne,

Vu les exceptions préliminaires d’incompétence et d’irrecevabilité
déposées par l'Italie le 4 juillet 2000,

Vu l’ordonnance du 8 septembre 2000, par laquelle le vice-président de
la Cour, faisant fonction de président en l’affaire, a fixé au 5 avril 2001 la
date d’expiration du délai dans lequel la République fédérale de Yougo-

4
26 LICÉITÉ DE L'EMPLOI DE LA FORCE (ORD. 21 IE 01)

-slavie pourrait présenter un exposé écrit contenant ses observations et
conclusions sur les exceptions préliminaires soulevées par la République
italienne;

Considérant que, par lettre du 18 janvier 2001, reçue au Greffe le
19 janvier 2001 par télécopie, le ministre des affaires étrangères de la
République fédérale de Yougoslavie s’est notamment référé à de récentes
initiatives diplomatiques et a prié la Cour, pour les raisons exposées dans
ladite lettre, «de suspendre la procédure ou ... de reporter de douze mois
la date d'expiration du délai fixé pour la présentation par la Yougoslavie
de ses observations»; et considérant que, dès réception de cette lettre, le
greffier en a fait tenir copie à l’agent de la République italienne;

Considérant que, par lettre du 30 janvier 2001, reçue au Greffe le
même jour par télécopie, l’agent de la République italienne a informé la
Cour que son gouvernement ne s’opposait pas à la suspension de la pro-
cédure ou, si cette suspension n’était pas possible, à la prorogation du
délai pour le dépôt des observations et conclusions de la Yougoslavie sur
les exceptions préliminaires de l'Italie,

Compte tenu de l’accord des Parties et des circonstances de l’espèce,

Reporte au 5 avril 2002 la date d'expiration du délai dans lequel la
République fédérale de Yougoslavie pourra présenter un exposé écrit
contenant ses observations et conclusions sur les exceptions préliminaires
soulevées par la République italienne:

Réserve la suite de la procédure.

Fait en français et en anglais, le texte français faisant foi, au Palais de
la Paix, à La Haye, le vingt et un février deux mille un, en trois exem-
plaires, dont l’un restera déposé aux archives de la Cour et les autres
seront transmis respectivement au Gouvernement de la République fédé-
rale de Yougoslavie et au Gouvernement de la République italienne.

Le vice-président,
(Signé) Sut Jiuyong.
Le greffier,
(Signé) Philippe COUVREUR.


109

OPINION DISSIDENTE DU JONKHEER VAN EYSINGA

La requête belge se prévaut tant des déclarations bulgare et
belge du 29 juillet 1921 et du 25 septembre 1925, déclarations
qui acceptent la juridiction de la Cour en vertu de l’article 36
du Statut, que du Traité de conciliation, d'arbitrage et de
règlement judiciaire bulgaro-belge du 23 juin 1931.

Cette double source de juridiction met la Cour en présence
du problème des sources de sa juridiction concurrentes, problème
qui a pris une importance pratique notamment quand la juridiction
de la Cour, en vertu de l’article 36 du Statut, s’est jointe aux
autres juridictions prévues dans des traités déjà existants. Dès
l'entrée en fonction de la Cour, au début de 1922, l'importance
du problème a été signalée par van Vollenhoven dans un article
qui a été publié dans le Rechisgeleerd Magazijn au cours de
cette même année, et qui est reproduit dans le deuxième volume
de ses Verspreide Geschriften (1934, pp. 559 et suiv.). Par la
suite, le problème a encore été compliqué par la conclusion,
postérieurement à l'acceptation de la juridiction de la Cour
sur la base de l’article 36 du Statut, de traités pour le règlement
pacifique de différends internationaux, de même que par l’Acte
général de Genève du 26 septembre 1928. Dans ces conditions,
il est compréhensible que le problème ait attiré attention de
plusieurs autres auteurs.

Dans la présente affaire, il suffit d'examiner la question de
savoir quelle est la relation exacte quant à la juridiction de la
Cour entre d’une part les déclarations bulgare et belge en vertu
de l’article 36 du Statut, et, d’autre part, le Traité de 1931.

Comme il s’agit ici de la base de la juridiction de la Cour,
celle-ci est appelée à se former elle-même une opinion.

Le lien juridique concernant la juridiction obligatoire sur la
base de l’article 36 du Statut s’est constitué le 10 mars 1926,
au moment où la déclaration belge, postérieure de quelques
années à celle de la Bulgarie, est entrée en vigueur. Par le jeu
de la réciprocité, seule condition posée dans la déclaration bul-
gare, les deux conditions ratione lemporis formulées dans la
déclaration belge — le différend doit s’élever après le 10 mars
1926, et ceci au sujet de situations ou de faits postérieurs a
cette date — sont également de droit pour la Bulgarie. I en
est de même pour la réserve qui constitue la fin de la décla-
ration belge : « sauf les cas où les Parties auraient convenu ou
conviendraient d’avoir recours à un autre mode de règlement
pacifique ».

49
IIO -A/B 77 (COMPAGNIE D'ÉLECTRICITÉ). — OP. VAN EYSINGA

Après l'essor qu’a causé, dans le domaine de la réglementation
pacifique des conflits internationaux, l’activité de la Société des
Nations et notamment l’Acte général de Genève de 1028, ainsi
que les projets de traités bilatéraux établis à côté de l’Acte
général, la Bulgarie et la Belgique ont fait un nouvel effort, en
vue du règlement pacifique de leurs différends éventuels, en
signant le Traité de 1931, entré en vigueur le 4 février 1933.
En effet, ce traité signifie un élargissement très considérable de
ce que prévoyaient les déclarations bulgare et belge sur la
base de l’article 36 du Statut de la Cour.

.Tandis que les déclarations bulgare et belge visaient les
différends d’ordre juridique futurs mentionnés à l’article 36 du
Statut, le Traité de 1931 vise « Tous différends » (futurs) « au
sujet desquels les Parties se contesteraient réciproquement un
droit » (art. 4, al. x), notion qui, d’après l'alinéa 2 de cet
article, comprend plus que les différends juridiques mentionnés
à l’article. 36 du Statut. Et, tandis que les déclarations bulgare
et belge prévoyaient uniquement le recours à la Cour, le Traité
de 1931 est plus souple en prévoyant encore, dans ses articles 5
à 7, pour les différends justiciables, trois autres modes de
règlement pacifique: conciliation suivie d’arbitrage, arbitrage
seul, conciliation suivie d’un règlement judiciaire, tandis que ce
serait uniquement au cas où l’un de ces trois modes de règle-
ment ne serait pas suivi que la Cour seule déciderait le différend.

En outre, le Traité de 1931 ne se borne pas au règlement
pacifique des. conflits juridiques dans le sens large de son
article 4. En effet, le traité prévoit une solution pacifique pour
« Les différends » (futurs) « de toute nature qui viendraient à
s'élever entre les Hautes Parties contractantes ». Pour autant
que ces différends ne seraient pas justiciables, ils seront, sans
exception, déférés à la conciliation (art. 8-23) et, le cas échéant,
à larbitrage (art. 24-31).

La condition de la déclaration belge que le différend futur
doit s'élever « au sujet de situations ou de faits postérieurs à
la ratification de la déclaration » a disparu dans le Traité de
1931. En revanche, avant que les Parties puissent s’adresser
à l’une des instances prévues par le traité, elles doivent avoir
recouru à la voie diplomatique (art. rer) et épuisé les instances
nationales, judiciaires ou administratives (art. 3); ces deux
dernières conditions nouvelles s'expliquent parfaitement du fait
que le Traité de 1931 constitue un très important élargissement
du règlement pacifique obligatoire de conflits internationaux.

La comparaison qui vient d’être faite entre d’une part les
déclarations bulgare et belge, et d’autre part les articles du
Traité de 1931, démontre que les deux pays, en concluant le
traité, ont voulu donner un développement trés marqué a
l’organisation de la solution pacifique de leurs différends éven-
tuels. Et en ce qui concerne plus particuliérement les différends

50
III A/B 77 (COMPAGNIE D'ÉLECTRICITÉ). — OP. VAN EYSINGA

justiciables, non seulement les deux pays ont élargi le cadre de
cette catégorie de différends, mais encore ils ont changé le
mode de leur règlement.

Le nouvel essor que les deux pays ont donné au règlement
pacifique de leurs différends éventuels ressort aussi du préam-
bule du Traité de 1931. Dans ce préambule, les deux Hautes
Parties contractantes se réfèrent à « la recommandation faite
par l’Assemblée de la Société des Nations, dans sa résolution :
en date du 26 septembre 1928, à tous les États de conclure
des conventions de règlement pacifique des différends interna-
tionaux », et elles considèrent « que la sincère observation, sous
les auspices de la Société des Nations, des procédures pacifi-
ques permet d'arriver au réglement de tous les différends inter-
nationaux ». Il semble difficile d'admettre que deux Etats qui,
dans un tel esprit, établissent un nouvel accord qui va beau-
coup plus loin dans le développement du règlement de leurs
différends éventuels, n’aient pas voulu appliquer uniquement le
nouvel accord tant que celui-ci serait en vigueur.

Du reste, la déclaration belge du 25 septembre 1925, qui,
comme il a été dit, est de droit également pour la Bulgarie,
a prévu en toutes lettres un tel état de choses, avec la réserve
suivante: « sauf les cas où les Parties auraient convenu ou
conviendraient d’avoir recours à un autre mode de règlement
pacifique ». Il s’ensuit que la déclaration belge elle-même veut
être subsidiaire ; elle veut ne pas être appliquée lorsque et pour
autant qu’un autre mode de règlement pacifique a été établi;
or, comme on l’a exposé plus haut, le Traité de 1937 a, en effet,
établi un autre mode de règlement pacifique pour les différends
d'ordre juridique visés aux déclarations bulgare et belge.

Ce qui frappe, c’est le flottement dans la façon dont le
problème de la concurrence des sources de la juridiction de la
Cour a été envisagé, dans la présente affaire, du côté belge.

La lettre du ministre de Belgique à Sofia, du 24 juin 1937,
lettre par laquelle la Belgique propose de résoudre le différend
par la juridiction internationale, ne se fonde que sur le Traité
de 1931. La lettre ne mentionne qu'entre parenthèses la déclara-
tion bulgare de r92r, mais non pas la déclaration belge, ce
qui aurait été nécessaire, mais alors sans parenthéses, au cas
où le Gouvernement belge aurait voulu faire des deux décla-
rations la base de sa proposition.

En revanche, la requête belge se prévaut, tant des déclara-
tions en vertu de l’article 36 du Statut que du Traité de 1931.
La Belgique, et aussi la Bulgarie, continuent leurs exposés dans
cet ordre d'idées, mais sans poser nettement le probleme de la
concurrence des sources de juridiction. Le calme est rompu _
lorsque le conseil belge, dans la matinée du re mars, expose —

51
IIZ A/B 77 (COMPAGNIE D'ÉLECTRICITÉ). — OP. VAN EYSINGA

que.c’est le Traité de 1931 qui, seul, doit être appliqué pendant
la période de son existence (4 févr. 1033 jusqu’au 4 févr. 1938),
et que ce n’est qu'avant et après cette période que les décla-
rations bulgare et belge peuvent trouver leur application, lorsque,
en d’autres termes, il revient à la manière de voir, exacte, de
la lettre belge du 24 juin 1937. L’aprés-midi, le conseil belge se
voit amené à revenir au point de vue de la requête belge. qui,
enfin, a été appuyé et commenté avec beaucoup d'énergie, sans
toutefois me convaincre, dans la’ réplique orale de l'agent bul-
gare. Toutefois, il n’est pas absolument exclu qu’il existe des
nuances entre la manière de voir du conseil belge et celle de
l'agent bulgare.

Le flottement signalé dans l'attitude belge en ce qui concerne
un problème qui est fondamental dans la présente affaire est
d'autant plus étonnant que la Belgique, aussi bien en formu-
lant la déclaration du 25 septembre 1925 — reprise par la
suite. par- beaucoup d’autres gouvernements — qu’en adhérant
à l’Acte général et en signant un grand nombre de traités avec
ou sans la seconde condition vatione temporis (au sujet de situa-
tions ou de. faits postérieurs à la ratification) de la déclaration
de 1925, a toujours agi avec beaucoup de netteté et de précision.

Vouloir appliquer à la fois deux régimes, dont le second a
été établi précisément pour modifier le premier, semble être
une chose difficile et qui, nécessairement, doit conduire à des
résultats qui, à eux seuls, démontrent le peu. de consistance
d'un tel désir. Je me permets d’indiquer une de ces consé-
quences. La seconde condition vatione temporis (au sujet de
situations ou de faits postérieurs à la ratification) de la décla-
ration belge est de droit pour les différends d’ordre juridique
de l’article 36 du Statut. Si l’on veut appliquer à la fois la
déclaration belge et le Traité de 1931, la condition reste de
droit pour les différends d'ordre juridique de l’article 36 du
Statut, mais elle n’est pas de droit pour les autres différends
d'ordre juridique visés par l'article 4 du traité. Est-ce qu’on
peut supposer que les deux pays aient voulu de telles choses ?

Il ressort de ce qui précède que la juridiction de la Cour,
dans la présente affaire, laquelle a commencé lorsque le Traité
de 1931 était en vigueur, doit être envisagée uniquement sous
Vangle de ce. traité.

* * *

La requête belge, à part le point B, demande à la Cour de
déclarer que l’État bulgare a manqué à ses obligations inter-
nationales, et ceci par trois manifestations de ses pouvoirs
administratif, judiciaire et législatif. La Bulgarie nie le man-
quement imputé, et son principal argument est que les trois
manifestations de ces pouvoirs administratif, judiciaire et légis-

52:
113 A/B 77 (COMPAGNIE D'ÉLECTRICITÉ). — OP. VAN EYSINGA

latif, appartiennent à la compétence exclusive de la Bulgarie,
et par conséquent pas à la compétence de la Cour internationale,
ce que celle-ci est sollicitée par la Bulgarie de déclarer. À part
ce chef de l’exception préliminaire, la Bulgarie soulève trois
autres chefs qu’elle englobe, tous les trois, dans sa seule excep-
tion préliminaire d’incompétence. Il n’est pas facile de se rendre
exactement compte de ce qu’est l'intention du Mémoire bul-
gare, qui parle aussi de recevabilité à côté de compétence. La
présente Note interprète le Mémoire bulgare dans ce sens qu'y
est introduite une seule exception préliminaire d’incompétence,
laquelle, en vérité, se trouve composée de quatre exceptions,
dont deux ont le caractère d’irrecevabilité.

*
* 2

En premier lieu, la Bulgarie objecte que le différend belgo-
bulgare ne se serait pas élevé au sujet de situations ou de
faits postérieurs au 10 mars 1926 et que, par conséquent, la
Cour ne serait pas compétente. Puisque cette objection est
fondée sur la déclaration belge du 25 septembre 1925, et non
pas sur le Traité de 1931, qui ne contient pas cette condition
vatione temporis, la Cour ne peut pas la retenir.

2 4

En deuxième lieu, la Bulgarie, cette fois-ci sur la base du
Traité de 1931, objecte le non-épuisement des instances natio-
nales, épuisement auquel l’article 3 du Traité de 1931 subor-
donne l'introduction d’une requête. Ici encore, le Mémoire bulgare
parle d’incompétence, puisque, au cas où la Cour retiendrait
l'argument bulgare, la Belgique ne serait pas à même de
revenir devant la Cour sur la base du Traité de 1931, qui a
perdu sa force le 4 février 1938. Mais, comme la Belgique
aurait alors le droit d’introduire une requête sur la base des
déclarations bulgare et belge de 1921 et 1925, il s’agit ici d’une
exception d’irrecevabilité, qui, d’ailleurs, a plusieurs fois été qua-
lifiée comme telle du côté bulgare.

Il est constant que l’objet du différend entre les deux Etats,
pour autant qu'il concerne la requête belge sous A, 1° et 2°,
est le même que l’objet du différend entre la compagnie belge
et la Municipalité de Sofia et que, partant, l’article 3 du Traité
de 193r est applicable. Il est également constant que la juri-
diction nationale bulgare s’est prononcée en première instance
et en appel dès le 27 mars 1937, et que le président du Conseil
de Bulgarie a déclaré, le 3 août 1937, que les tribunaux bul-
gares avaient déjà eu l’occasion de rendre leur décision. Mais
il est vrai aussi que la compagnie belge s’est pourvue en

53
114 A/B 77 (COMPAGNIE D'ÉLECTRICITÉ). — OP. VAN EYSINGA

cassation le 23 juin 1937, et que la requête du Gouvernement
belge a été transmise à la Cour le 26 janvier 1938, donc avant
que la Cour de cassation se fût prononcée, ce qu’elle a fait le
16 mars 1938, en rejetant intégralement le pourvoi en cassation.

On a dit, du côté belge, que l'expression « décision défini-
tive », dans l’article 3 du Traité de 1931, n’engloberait pas le
recours extraordinaire de la cassation. Mais, peut-on demander
à ce sujet, pourquoi la compagnie belge défend-elle avec tant
d'énergie ses droits? Précisément parce qu’elle les considère
lésés. Et pourquoi le Traité de 1931, comme du reste tant
d’autres traités de ce genre, a-t-il formulé, dans son article 3,
la condition de l'épuisement des instances nationales ? Parce que
les Parties contractantes n’ont pas voulu que l'instance inter-
nationale se prononce avant que les instances nationales aient
eu l’occasion de remédier à la violation commise, s’il y a viola-
tion. Dès lors, il ne paraît pas possible d’exclure de ces
instances nationales la Cour de cassation, dont la tâche unique,
et en tout cas principale, est précisément de veiller à ce que
le droit ne soit pas violé.

Donc, la décision définitive de la juridiction nationale bul-
gare n’était pas encore intervenue lorsque la requête belge a
été introduite. Elle intervint quelques semaines plus tard, le
16 mars 1938. Quelle serait la situation si la Cour avait retenu
l'exception d’irrecevabilité bulgare? Le Gouvernement belge
pourrait alors, immédiatement, réintroduire sa requête sur la
base des déclarations en vertu de l'article 36. du Statut, puis-
que à ce moment les instances nationales bulgares auraient
déjà été épuisées depuis plus d’un an. Dans ces conditions, ce
serait, semble-t-il, du formalisme pur que de vouloir retenir
l'exception fondée sur le non-épuisement des instances nationales
à un moment où ces instances ont été épuisées depuis longtemps,
et ceci en raison du fait qu'à un stade antérieur elles ne
l'avaient pas encore été.

On a dit, néanmoins, que, dès le 3 août 1937, le Gouverne-
ment bulgare s’est opposé à ce que le différend fût soumis à
la Cour avant qu’une décision définitive eût été rendue par les
instances nationales bulgares. Est-ce bien exact? Ce que la
lettre du président du Conseil bulgare du 3 août 1937 reven-
dique, c’est la compétence exclusive des tribunaux bulgares. La
Bulgarie ne veut de la Cour de La Haye ni avant ni après
‘épuisement des instances nationales. Mais, puisque la Belgique
avait dit vouloir saisir la Cour en vertu du Traité de 1931, la
Bulgarie riposte en se prévalant de l’article 3 de ce traité —
traité qu’elle dénonce immédiatement après —, mais elle le
fait en des termes qui ne laissent pas de doute sur son intention:
elle s'oppose, non pas seulement à la soumission du différend
à la Cour avant l'épuisement des instances nationales — lesquelles,

54
II5 A/B 77 (COMPAGNIE D'ÉLECTRICITÉ). — OP. VAN EYSINGA

en effet, avaient déjà rendu leur décision, d’après la lettre du
ministre —, mais bien à foule soumission à la Cour. Partant,
le compromis proposé par la Belgique s'était avéré comme
irréalisable. Voilà, semble-t-il, la portée de la lettre bulgare
du 3 août 1937.

Il ressort de ce qui précède que l'exception du non-épuise-
ment des instances nationales ne peut pas être retenue.

*
* *

La Bulgarie objecte, en troisième lieu, que la requête belge
est irrecevable lorsqu'elle demande à la Cour de déclarer que
l'État bulgare a manqué à ses obligations internationales par
la promulgation de la loi du 3 février 1936, dont l’article 30,
paragraphe C, institue un impôt spécial sur la distribution de
l'énergie électrique achetée aux entreprises non soumises à
l'impôt.

La loi de 1936 est restée étrangère aux différends dont s’est
occupée, comme dernière instance bulgare, la Cour de cassa-
tion, et le Gouvernement belge a été informé du grief prove-
nant de cette loi seulement après l'échec de son intervention
relativement aux décisions rendues par les tribunaux bulgares.

Le Mémoire bulgare a formulé deux raisons pour lesquelles
la requête belge serait irrecevable en ce qui concerne la loi
de 1936.

En premier lieu, ‘la réclamation belge. n’aurait jamais fait
Vobjet des essais de solution par la voie diplomatique visés
a l’article premier du Traité de 1931 invoqué par le Gouver-
nement belge comme base de la compétence de la Cour. Sur
ce point l’attitude belge n’est pas tout à fait consistante, et
il y a lieu de penser qu’il existe des raisons pour lesquelles on
a préféré, du côté belge, ne pas produire la preuve que la
voie diplomatique avait, en effet, été épuisée. Quoi qu'il en
soit, à l'audience du ree mars 1939, l'agent belge a fini par
dire qu'il était en mesure d'offrir la preuve des négociations
diplomatiques restées sans succès. L'agent belge a, par consé-
quent, nettement offert une preuve, mais il s’en est remis à la
Cour de décider si elle devait ou non être produite. Dans ces
conditions, il semble difficile de tirer de la non-présentation de
la preuve offerte une conclusion au détriment de la Belgique.

En second lieu, le chef de demande relatif à la loi de 1936
n'aurait, d’après le Mémoire bulgare, donné lieu, de la part de
la compagnie belge, à l'exercice d’aucune voie de recours
interne quelconque. Le Mémoire bulgare expose, à ce sujet,
qu'il n'y a même pas eu un différend au sens juridique du
mot, de sorte que la Belgique n'aurait pas respecté l'article 3

55
. 116 A/B 77 (COMPAGNIE D'ÉLECTRICITÉ). — OP. VAN EYSINGA

du -Traité de 1031, qui exige, pour qu'il y ait un différend
entre les deux États comme visé dans le Traité de 1931, non
seulement l'existence d’un différend relevant des autorités
judiciaires ou administratives bulgares, mais encore qu’il y
ait une décision définitive de ces autorités.

A ce sujet, il y a lieu d'observer qu’il n’a pas été démontré
qu’il existe des autorités judiciaires ou administratives dans le
sens de l’article 3 du Traité de 1931 auxquelles la compagnie
belge aurait pu s’adresser en vue de la modification de la loi
de 1936. Mais, à part cela, il ne s’agit pas, dans l'espèce, d’un
différend dans lequel la Belgique a fait sienne la cause de sa
ressortissante contre les autorités bulgares, mais d’un différend
qui se-caractérise par le fait que la Belgique s’attaque direc-
tement a un acte législatif de la Bulgarie. Et, pour employer
des termes empruntés à la jurisprudence de la Cour, l’existence
d’un différend, d’un désaccord ou d’une divergence d’opinions
sur un point de droit ou de fait, d’une contradiction ou d’une
opposition de thèses juridiques ou d’intéréts, se manifeste dès
qu’un des gouvernements en cause constate que l’attitude obser-
vée par l’autre est contraire à la manière de voir du premier.
(Arrêt n° 2, dans l’affaire Mavrommatis, p. 11; Arrêt n° 6,
dans l'affaire de certains intérêts allemands en Haute-Silésie,
p. 14.) |

On a dit que la Bulgarie aurait opposé à la demande du
Gouvernement belge concernant la loi de 1936 un moyen d’irre-
cevabilité, tiré du fait que la réclamation n'aurait pas fait
l’objet, entre les Gouvernements et avant le dépôt de la requête
belge, d’un différend. Abstraction faite de la circonstance que
cette question n'aurait pu être tirée au clair que si l’agent
belge avait produit la preuve qu’il avait offerte au sujet de
l’épuisement de la voie diplomatique, il y a lieu d’observer,
comme il ressort de ce qui a été dit, que le Gouvernement
bulgare n’a pas formulé cette opposition dans son Mémoire. Dans
leurs exposés oraux, l’agent et le conseil bulgares ont encore eu
recours à un certain nombre d’arguments supplémentaires aux
deux arguments du Mémoire bulgare, arguments supplémen-
taires auxquels il n’est pas nécessaire de s'arrêter ici, et parmi
lesquels se trouve l’argument qui domine toute l’attitude prise
par la Bulgarie dans la présente affaire, et qui sera traité en
dernier lieu dans cette Note: Les actes législatifs appartiennent
à la compétence exclusive de la Bulgarie. Mais l'argument
qu’il n’y aurait pas eu de différend entre les deux Gouvernements
avant .le dépôt de la requête belge ne figure pas plus dans les
arguments supplémentaires que dans le Mémoire bulgare.

56
117 A/B 77 (COMPAGNIE D'ÉLECTRICITÉ). — OP. VAN EYSINGA

*
* *

J'aborde maintenant l'exception préliminaire d’incompétence
fondamentale soulevée par la Bulgarie: les manifestations des
pouvoirs administratif, judiciaire et législatif incriminées appar-
tiendraient toutes à la compétence exclusive de la Bulgarie.

A l'égard de cet aspect de l’incompétence prétendue, il y a
lieu de présenter les observations suivantes.

L'objet du différend se trouve indiqué dans la requête, et
consiste dans un prétendu manquement, par la Bulgarie, à ses
obligations internationales. Dans le différend, les deux Parties
se contestent réciproquement un droit: prétendu manquement
aux obligations internationales, d’une part, prétendue compé-
tence exclusive, d'autre part. Partant, le différend tombe sous
le coup de l’article 4 du Traité de 1931.

La Bulgarie accepte la compétence de la Cour pour déclarer
que les manifestations incriminées de ses pouvoirs administratif,
judiciaire et législatif appartiennent toutes à la sphère de sa
compétence exclusive; elle réclame même cette compétence,
lorsqu'elle demande à la Cour de se déclarer incompétente à
connaître de la requête belge. Décider que les manifestations
des pouvoirs administratif, judiciaire et législatif incriminées
appartiennent toutes à la compétence exclusive de la Bulgarie,
exigerait de la Cour le même examen que celui que demande
en premier lieu la requête belge, savoir déclarer que l’État
bulgare, par lesdites manifestations, a manqué à ses obligations
internationales. En effet, avant de pouvoir se prononcer sur
la question de savoir si la Bulgarie a manqué à toutes ou à
certaines de ses obligations internationales visées dans la
requête belge, la Cour doit décider si la Bulgarie a bien des
obligations internationales par rapport aux actes incriminés,
ou si, au contraire, ces actes ont été laissés à la compétence
exclusive de la Bulgarie. Il s'ensuit que l'examen de l'exception
préliminaire d’incompétence fondamentale de la Bulgarie exige-
rait un examen du fond de l'affaire et que, partant, cette
exception n'a pas le caractère d’une exception préliminaire et
doit être rejetée, ce qui permettrait à la Bulgarie d’y revenir
comme moyen de défense.

*
* %

Les observations qui précédent conduisent au rejet des quatre
exceptions préliminaires, tandis que, dans le présent stade de
la procédure, la Cour n’a pas à se prononcer sur l’alinéa 2 des
conclusions bulgares.

(Signé) v. EYSINGA.

57


COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

RECUEIL DES ARRETS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

AFFAIRE RELATIVE A LA
SOUVERAINETE SUR CERTAINES

PARCELLES FRONTALIERES
(BELGIQUE / PAYS-BAS)

ORDONNANCE DU 12 DÉCEMBRE 1957

1957

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

CASE
CONCERNING SOVEREIGNTY
OVER CERTAIN FRONTIER LAND
(BELGIUM / NETHERLANDS)

ORDER OF DECEMBER 12th, 1957
La présente ordonnance doit étre citée comme suit:

« Affaire relative à la souveraineté sur certaines parcelles frontalières,
Ordonnance du 12 décembre 1957: C.I. J]. Recueil 1957, D. 194.»

This Order should be cited as follows:

“Case concerning sovereignty over certain frontier land,
Order of December rath, 1957: I.C.J. Reports 1957, p. 194.”

Ne de vente: 175
Sales number

194
INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

YEAR 1957

December 12th, 1957

CASE
CONCERNING SOVEREIGNTY

OVER CERTAIN FRONTIER LAND
(BELGIUM/ NETHERLANDS)

ORDER

The President of the International Court of Justice,
having regard to Articles 40 and 48 of the Statute of the Court,
having regard to Articles 30 and 37 of the Rules of Court,

Whereas by a letter of November 26th, 1957, received in the
Registry on November 27th, the Minister for Foreign Affairs 4.1.
of the Netherlands transmitted to the Registry a certified true
copy of a Special Agreement concluded between the Government
of the Kingdom of Belgium and the Government of the Kingdom of
the Netherlands and signed at The Hague on March 7th, 1957, by
which the Court is requested to determine whether the sovereignty
over the parcels of land shown in the survey and known from 1836
to 1843 as Nos. gI and 92, Section A, Zondereygen, belongs to the
Kingdom of Belgium or the Kingdom of the Netherlands;

Whereas the Minister for Foreign Affairs a.7. of the Netherlands
also attached to his letter a certified true copy of the Certificate of
the exchange of instruments of ratification of the Special Agree-
ment which took place at Brussels on November roth, 1957;

Whereas, by his said letter, the Minister for Foreign Affairs a.z.
of the Netherlands stated that Mr. W. Riphagen, Legal Adviser

4

1957
December 12th

General List:
No. 38
SOVEREIGNTY OVER FRONTIER LAND (ORDER I2 XII 57) 195

to the Ministry for Foreign Affairs, had been appointed as Agent
for the Government of the Netherlands for the purposes of this case;

Whereas Article III of the Special Agreement provides that it
shall be notified to the Court by the Kingdom of the Netherlands;

Whereas, by a letter of November 28th, 1957, the Government
of the Kingdom of Belgium was duly informed of the notification
to the Registry of the Spécial Agreement;

Whereas, by a letter of December 5th, 1957, the Belgian Ambas-
sador to the Netherlands notified the Court of the appointment by
his Government of M. Y. Devadder, Legal Adviser to the Ministry
for Foreign Affairs, as its Agent for the purposes of this case;

Whereas Article II of the Special Agreement recites the agree-
ment of the Parties that, without prejudice to any question as to
the burden of proof and having regard to Article 37 of the Rules of
Court, the written proceedings should consist of

(x) a Memorial of the Kingdom of Belgium to be submitted to the
Court within three months of the notification of the Agree-
ment; ‘

(2) a Counter-Memorial of the Kingdom of the Netherlands to be
submitted within three months of delivery of the Memorial
of the Kingdom of Belgium;

(3) a Reply of the Kingdom of Belgium followed by a Rejoinder
of the Kingdom of the Netherlands to be delivered within
such times as the Court may order;

Whereas there is no objection to taking this agreement into
account;

Fixes February 27th, 1958, as the time-limit for the filing of the
Memorial of the Government of the Kingdom of Belgium, and May
29th, 1958, as the time-limit for the filing of the Counter-Memorial
of the Government of the Kingdom of the Netherlands;

And reserves the subsequent procedure for further decision.

Done in French and English, the French text being authoritative,
at the Peace Palace, The Hague, this twelfth day of December,
one thousand nine hundred and fifty-seven, in three copies, one of
which will be placed in the archives of the Court and the others
transmitted to the Government of the Kingdom of Belgium and to
the Government of the Kingdom of the Netherlands, respectively.

(Signed) GREEN H. HACKWORTE,
President.

(Signed) J. LOPEZ OLIVAN,
Registrar.


51 SOUTH WEST AFRICA (JUDGMENT)

can indeed be very considerable,—but this is a different thing. It operates
on the political not the legal level: it does not make these resolutions
binding in law. If the “necessity” argument were valid therefore, it
would be applicable as much to trusteeships as it is said to be to man-
dates, because in neither case could the administering authority be
coerced by means of the ordinary procedures of the organization.
The conclusion to be drawn is obvious.

*
* *

99. In the light of these various considerations, the Court finds that the
Applicants cannot be considered to have established any legal right or
interest appertaining to them in the subject-matter of the present claims,
and that, accordingly, the Court must decline to give effect to them.

100. For these reasons,

THE Court,
by the President’s casting vote—the votes being equally divided,

decides to reject the claims of the Empire of Ethiopia and the Republic
of Liberia.

Done in English and in French, the English text being authoritative,
at the Peace Palace, The Hague, this eighteenth day of July, one thousand
nine hundred and sixty-six, in four copies, one of which will be placed
in the archives of the Court and the others transmitted to the Government
of the Empire of Ethiopia, the Government of the Republic of Liberia
and the Government of the Republic of South Africa, respectively.

(Signed) Percy C. SPENDER,
President.

(Signed) S&S. AQUARONE,
Registrar.

President Sir Percy SPENDER makes the following declaration:

1. The judgment of the Court, which consists of its decision and the
reasons upon which it is based (Article 56 (1) of the Statute), is that the
Applicants cannot be considered to have established that they have
any legal right or interest in the subject-matter of the present claims,
and that accordingly their claims are rejected.

49
52 SOUTH WEST AFRICA (DECL. SPENDER)

2. Having so decided, the Court’s task was completed. It was not
necessary for it to determine whether the Applicants’ claims should or
could be rejected on any other grounds. Specifically it was not called
upon to consider or pronounce upon the complex of issues and questions
involved in Article 2 of the mandate instrument (“The Mandatory
shall promote to the utmost the material and moral well-being and the
social progress of the inhabitants of the territory subject to the present
Mandate”); or Article 6 thereof (“The Mandatory shall make to the
Council of the League of Nations an annual report to the satisfaction
of the Council, containing full information with regard to the territory,
and indicating the measures taken to carry out the obligations assumed.
under Articles 2, 3, 4 and 5”); or to enter into a legal enquiry as to
what it would or might have decided in respect to these and related
matters had it not reached the decision it did. To have done so would,
in my view, have been an excess of the judicial function.

3. The Judgment of the Court does not represent the unanimous
opinion of the judges and, in consequence, Article 57 of the Statute of
the Court, which provides that in that case ‘‘any judge shall be entitled
to deliver a separate opinion”, comes into operation.

4. It follows that any judge, whether he concurs in or dissents from
the Court’s judgment, is entitled, if he wishes, to deliver a separate
opinion.

5. Since in my view there are grounds other than as stated in the
Judgment upon which the Applicants’ claims or certain of them could
have been rejected, and since I agree with the Court’s Judgment, there
arises for me the question whether, and if so to what extent, it is per-
missible or appropriate to express by way of separate opinion my
views on these additional grounds for rejecting the Applicants’ claims
or certain of them.

6. In order to answer this question, it is necessary to consider not
merely the text of Article 57 but the general purpose it was intended
to serve, and its intended application.

7. I would not wish to say anything which would unreasonably
restrict the right accorded to a judge by Article 57. It is an important
right which must be safeguarded. Can it be, however, that there are
no limits to the scope and extent of the exercise of this right by any
individual judge? I cannot think so. There must, it seems to me, be
some limits, to proceed beyond which could not be claimed to be a
proper exercise of the right the Statute confers.

8. The right of a judge to express a dissenting opinion in whole or in
part was not easily won.

9. In the Hague Convention of 1899 a right of dissent from arbitral
decisions was recognized; it was adopted without discussion. At the
Hague Conference of 1907 the question of dissent or no dissent was
discussed at considerable length. In the result the right of dissent was
suppressed.

50
53 SOUTH WEST AFRICA (DECL. SPENDER)

10. The Committee of Jurists, in drafting the Statute of the Permanent
Court in 1920, after discussion, reached the conclusion that a judge
should be allowed to publish his dissent, but not his reasons. This
however failed to receive the approval of the Council of the League
at its tenth meeting in Brussels in October of that year. There was
then introduced into the text the right of a judge who did not concur
in all or part of the judgment to deliver a separate opinion.

11. The record reveals clearly that this recognition of the right of
a judge not only to publish his dissent but, as well, to express the reasons
for the same, was the result of compromise (League of Nations Documents
on Article 14 of the Covenant, pp. 138 et seq.). It was stated by Sir Cecil
Hurst, who was at Brussels, and who defended, before the Sub-Committee
of the Assembly, the view arrived at at the Brussels meeting of the
Council, that the reason for disagreeing with the Committee of Jurists
was because it was feared in England that the decisions of the Court
might establish rules of law which would be incompatible with the
Anglo-Saxon legal system. The agreement reached in the Council of
the League in Brussels, it seems clear, aimed at avoiding this apprehended
danger by the publication of dissenting opinions.

12. This would strongly suggest that the contemplated purpose of
the publication of the dissent, certainly its main purpose, was to enable
the view of the dissenting judge or judges on particular questions of
law dealt with in the Court’s judgment to be seen side by side with
the views of the Court on these questions.

13. In the result there was, without dissent, written into the Statute
of the Permanent Court Article 57 thereof, which read:

“If the judgment does not represent in whole or in part the
unanimous opinion of the judges, dissenting judges are entitled
to deliver a separate opinion.”

14. There is the considerable authority of President of the Permanent
Court Max Huber for the view that the contemplated purpose of the
right to publish reasons for a dissent was as stated in paragraph 12
above. In the course of a long discussion in that Court in July of 1926
on the general principle of dissenting opinions (Series D, Addendum
No. 2, p. 215) he is recorded as having observed (my italics):

‘Personally the President had always construed the right con-
ferred on judges by Article 57 as a right to state their reasons and
not simply to express their dissent, the object being to enable judges
to explain their understanding of international law in order to
prevent the creation of a false impression that a particular judgment
or opinion expressed the unanimous opinion of the Court, in regard
to the interpretation of international law on a particular point.”

51
54 SOUTH WEST AFRICA (DECL. SPENDER)

15. Further support for Max Huber’s view is, I think, to be found
in a resolution of the Permanent Court of 17 February 1928 which, in
part, read as follows (my italics): “Dissenting opinions are designed
solely to set forth the reasons for which judges do not feel able to accept the
opinion of the Court...”

16. It would appear evident from the record that it would have
been quite foreign to the understanding of those who drafted the
provision according the right of a judge to publish the reasons for his
dissent, that this right could be one which permitted a judge to express
his opinion at large, on matters not directly connected with the nature
and subject-matter of the Court’s decision.

17. This then was the origin of Article 57 of this Court’s Statute,
which was evidently based by its framers not only on the text of the
corresponding article in the Statute of the Permanent Court, but, as
well, upon the commonly understood purpose a dissenting opinion was
designed to serve.

18. Article 57 of this Court’s Statute extends the right to deliver
a separate opinion to any judge, where the judgment does not represent
in whole or in part the unanimous opinion of the judges.

19. If a dissenting judge is free to state his opinion on matters which
are not directly connected with the Court’s judgment, so it would
appear is a concurring judge who, for any reason which recommends
itself to him, desires to deliver a separate opinion.

20. In other words, if any judge is entitled to give a separate opinion
quite outside the range of the Court’s decision and on issues upon
which the Court has made no findings of any kind, every other judge
is so entitled. The inevitable confusion which this could lead to cannot,
in my view, be supported by any rational interpretation and application
of Article 57. It would, or could, in practice be destructive of the authority
of the Court.

21. President Basdevant, a former distinguished President of this
Court, in his Dictionary of the Terminology of International Law (p. 428)
defines an individual concurring opinion as not a mere statement of
disagreement as to the reasons given for a decision, the dispositif of
which the judge accepts, but the formal explanation he gives of the
grounds on which he personally does so; whilst a dissenting opinion
denotes not a mere statement of dissent relative to a decision but the
formal explanation given of the grounds on which the judge bases his
dissent.

22. In the light of all these considerations the following conclusions
appear justified:

(a) individual opinions, whether dissenting or merely separate, were,
when the Court’s Statute was drafted, regarded as such as were
directly connected with and dependent upon the judgment of the

52
55 SOUTH WEST AFRICA (DECL. SPENDER)

Court itself (or in the case of advisory opinions (Statute, Article 68,
Rules, Article 84 (2)), its opinion), in the sense of either agreeing
or disagreeing with it, or its motivation, or as to the sufficiency of
the latter;

(b) the judgment (or opinion) of the Court must be the focal point of the
different judicial views expressed on any occasion, since it is the exis-
tence and nature of the judgment (or opinion) and their relation-
ship to it that gives individual opinions their judicial character;

(c) in principle such opinions should not purport to deal with matters
that fall entirely outside the range of the Court’s decision, or of
the decision’s motivation;

(d) there must exist a close direct link between individual opinions
and the judgment of the Court.

23. If these conclusions are, as I think them to be, sound, there
still remain wide limits within which an individual judge may quite
properly go into questions that the Court has not dealt with, provided
he keeps within the ambit of the order of question decided by the Court,
and in particular observes the distinction between questions of a pre-
liminary or antecedent character and questions not having that character.
I cannot however agree that a separate or dissenting opinion may
properly include all that a judge thinks the judgment of the Court
should have included.

24. The mere fact that a judgment (or opinion) of the Court has been
given does not afford justification for an expression of views at large
on matters which entirely exceed the limits and intended scope of the
judgment (or opinion). Without the judgment (or opinion) there would,
of course, be no relationship and nothing of a judicial character that
could be said by any judge. There is equally no relationship imparting
judicial character to utterances about questions which the Court has not
treated of at all.

25. Suppose that the Court, on a request to give an advisory opinion,
refuses to do so, as for example it did in the case of Eastern Carelia,
1923, Series B, No.5, on a specific ground stated; could a judge of the
Court, by way of a separate individual or dissenting opinion, proceed
to give his views as to what the opinion of the Court should have been
if it had decided to express it? I should have thought not.

26. Is there in principle any real distinction between this supposed
case and the present cases? I think not. The Court has decided, on
what is a preliminary question of the merits, that the Applicants’ claims
must be rejected: thus further examination of the merits becomes
supererogatory. Is any judge in a separate opinion, in disregard of the
particular issue or question decided by the Court and the reasoning
in support of the decision, entitled to go beyond giving his reasons for
disagreeing with that decision, and passing entirely outside it to express
his views on what the Court should have decided in relation to other
matters of the merits, on which no decision has been arrived at and no

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56 SOUTH WEST AFRICA (DECL. SPENDER)

expression of opinion has been given by the Court? To do so, in my
view, would be to go outside the proper limits of an individual or
separate opinion.

27. It cannot be that the mere dispositif itself can enlarge the proper
scope of a separate opinion. The dispositif cannot be disembowelled
from the Court’s opinion as expressed in its motivations. It surely
cannot be that just because the dispositif rejects the claims, it is permis-
sible for a dissenting judge to give his reasons why the claims should
be upheld in whole or part. The content of the judgment must be ob-
tained from reading together the decision and the reasons upon which
it is based. The claims are dismissed for particular assigned reasons
and on a specific ground. It is to these reasons and this ground, it seems
to me, that in principle all separate opinions must be directed, not to
wholly unconnected issues or matters.

28. It would seem inconceivable that a judge who concurs in the
dispositif should in a separate opinion be free to go beyond considerations
germane to the actual decision made by the Court and its motivations.
In the present cases he would, of course, be free to advance another
ground of the same order as that on which the Court’s decision rests
which would separately justify it, or other related reasons which might
go to support it. But it would hardly be justifiable for such a judge to
proceed further into the merits, expressing his views on how he thinks
the Court should or would have pronounced upon the whole complex
of questions centering around different provisions of the Mandate, for
example Articles 2 and 6 thereof, had the Court not reached the decision
it actually did.

29. There is however no warrant to be found in Article 57 of the
Court’s Statute which would leave it free for a dissenting judge to do
this but not a concurring judge. They both stand upon an equal footing.
The dispositif and a judge’s vote thereon, for or against, could not,
in itself, affect the proper limits within which any separate opinion
under Article 57 may be delivered.

30. In the present cases the questions of merits that arise can them-
selves be divided into two categories, namely questions of what might
be called the ultimate merits and certain other questions which, thougt
appertaining to the merits, have an antecedent or more fundamentai
character, in the sense that if decided in a certain way they render a
decision on the ultimate merits unnecessary and indeed unwarranted.
As the Judgment states, there are two questions having that character—
that of the Applicants’ legal right and interest (which is the basis of
the Court’s decision) and that of the continued subsistence of the
Mandate for South West Africa.

31. It would be entirely proper for a judge who votes in favour of
the dispositif to base a separate opinion wholly or in part upon the
second of those two questions. He would not be going outside the

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order of question considered by the Court, namely that of antecedent
issues On merits operating as a bar to all the Applicants’ claims, he
would not have attempted to pronounce on the question of ultimate
merits, necessarily excluded and rendered irrelevant by the Court’s
Judgment.

32. To the extent that any separate opinion, whether concurring o1
dissenting, goes outside the order of the question considered by the
Court, it is my view that the opinion ceases to have any relationshif
with the judgment of the Court, whatever the means may be by which
such a relationship or link is sought to be established—it ceases therefore
to be an expression properly in the nature of a judicial expression of
opinion, for, as has been already indicated, it is only through their
relationship to the judgment that a judicial character is imparted to
individual opinions. |

33. In my view, such an opinion, to the extent it exceeds these limits,
ceases to be a separate opinion as contemplated by the Court’s Statute
and Rules since it expresses views about matters for which the judgment
of the Court does not provide the basis necessary for the process of
agreement or disagreement which is the sole legitimate raison d’être
of a separate opinion.

34. I am not persuaded that the views I have expressed are in any
sense invalidated if it be that on one or two occasions this or that judge
has, in some manner, not acted in conformity therewith. Action which
is impermissible does not become permissible because it may have been
overlooked at the time or no objection taken. The correct path to follow
remains the correct path even though there may have been occasional
straying from it.

35. These views must dictate my own action. However I might agree
or disagree with the views expressed by any individual judge in a
separate opinion in relation to the complex of questions both of law
and fact centering around Articles 2 and 6 of the Mandate and certain
other articles thereof, I would not, in my considered view, be entitled to
express any opinion thereon. Were I to do so I would be expressing
purely personal and extra-judicial views contrary to what I think is the
object and purpose of Article 57 of the Statute, and contrary, in my view,
to the best interests of the Court.

36. And what it is not permissible or proper to do in a separate
opinion, it is certain would be impermissible and improper to do in a
declaration.

37. I associate myself unreservedly with the Court’s Judgment, and,
having regard to the views herein expressed, have nothing to add thereto.

Judge MorELLi and Judge ad hoc VAN WYK append Separate Opinions.
to the Judgment of the Court.

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Vice-President WELLINGTON Koo, Judges KORETSKY, TANAKA, JESSUP,
PADILLA NERVO, FORSTER and Judge ad hoc Sir Louis MBANEFO append.
Dissenting Opinions to the Judgment of the Court.

(Initialled) P.C.S.
(Initialled) S.A.

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