OPINION DISSIDENTE DE M. PADILLA NERVO
[Traduction]

Je ne suis pas en mesure de souscrire à l’arrêt de la Cour dans la
présente procédure.

Je ne puis pas approuver la méthode et le raisonnement suivis par la
Cour pour écarter et rejeter un peu rapidement les objections et les
arguments opposés à sa compétence pour connaître de la requête au
fond.

En formulant des assertions par trop dogmatiques et formalistes, la
Cour risque de donner l'impression qu’elle a surtout eu le souci de
rechercher la justification juridique d’une prémisse déjà admise de
caractère quelque peu axiomatique.

Certes, il n’en est rien, mais à mon avis les objections élevées n’ont
pas été réfutées de façon convaincante.

L’exposé de principes généraux et l’invocation de la pratique établie
de la Cour concernant certaines questions mises en jeu par des décisions
antérieures ne fournissent pas nécessairement une solution valable pour
le problème qui se pose dans l'affaire actuelle, qui présente des carac-
téristiques exceptionnelles et des particularités tout à fait inédites, et où
la question de la compétence et la question de fond sont mutuellement
liées à plusieurs points de vue.

Tous ces éléments étaient d’ailleurs présents dans l’affaire relative
à la Compétence en matière de pêcheries, mesures conservatoires, ordon-
nance du 17 août 1972. Les opinions que j'avais exprimées alors de-
meurent valables.

Dans la présente procédure, un arrêt a été prononcé concernant un
Etat qui refuse de reconnaître la compétence de la Cour, qui n’est pas
partie à cette procédure et dont les droits souverains sont compromis.

Il n’est pas établi que la prétention de la République d’Islande à
étendre sa compétence en matière de pêcheries jusqu’à 50 milles marins
autour de ses côtes soit contraire au droit international.

La Cour invoque surtout pour fonder sa compétence l’échange de
notes du 19 juillet 1961, accord qui, d’après la République d'Islande, a
entièrement atteint son but et son objet, dont elle considère que les
dispositions ne sont plus applicables et sont donc devenues caduques.

Le ministre des Affaires étrangères d'Islande a envoyé au Greffier,
le 27 juin 1972, une lettre au sujet du dépôt, intervenu le 5 juin 1972,
d’une requête par laquelle le Gouvernement de la République fédérale
d'Allemagne introduisait une instance contre l'Islande,

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COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 82

A cette lettre étaient joints plusieurs documents concernant l’origine
et l'extinction de l’accord du 19 juillet 1961, ainsi que «le changement
de circonstances résultant de l’exploitation toujours croissante des res-
sources de la pêche dans les mers entourant l'Islande».

La lettre mentionne le différend avec la République fédérale, qui
s’opposait à la limite de pêche de 12 milles établie par le Gouvernement
islandais en 1958, et se réfère à l’échange de notes de 1961.

L'Islande déclare que «l’échange de notes de 1961 est intervenu dans
des circonstances extrêmement difficiles».

Au paragraphe 5 de la requête introductive d'instance de la République
fédérale, il est question:

«d'incidents où étaient impliqués, d’une part, des navires
garde-côtes islandais et, de l’autre des navires de pêche britanniques
et des bâtiments de la marine royale du Royaume-Uni chargés de la
protection des pêcheries.»

Il ressort des déclarations ci-dessus que de telles circonstances n’étaient
pas des plus favorables pour négocier et conclure l’accord de 1961.
Le ministre des Affaires étrangères d’Islande indique en outre:

«L'accord réglant le différend dont il s'agissait et par conséquent
la possibilité d’une instance devant la Cour (à laquelle le Gouverne-
ment islandais s’est constamment opposé pour les différends con-
cernant l'étendue de sa compétence exclusive en matière de pêcheries)
n'avaient pas un caractère permanent. En particulier on ne saurait
considérer comme permanent un engagement de se soumettre au
règlement judiciaire. Rien dans cette situation ni dans une règle
générale du droit international contemporain ne justifierait une autre
manière de voir.

L'accord enregistré dans l’échange de notes de 1961 ayant pris
fin, la Cour ne pouvait se fonder sur son Statut le 5 juin 1972 pour
exercer sa compétence dans l’affaire visée par la République fédérale.

Considérant que les intérêts vitaux du peuple islandais sont en
jeu, le Gouvernement islandais porte respectueusement à la con-
naissance de la Cour qu’il n’est pas disposé à lui attribuer compétence
dans une affaire qui concernerait l'étendue des pêcheries islandaises,
en particulier dans l’instance que le Gouvernement de la République
fédérale d'Allemagne a voulu introduire le 5 juin 1972.»

L’échange de notes du 19 juillet 1961 sur lequel la requête fonde la
compétence de la Cour mentionne la résolution du Parlement islandais
du 5 mai 1959, aux termes de laquelle «il convient de s’efforcer d'obtenir»
la reconnaissance des droits de pêche de l'Islande sur l’ensemble du
plateau continental.

Dans la note du 19 juillet 1961, il est dit que «Le Gouvernement

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COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 83

islandais continuera de s’employer à mettre en œuvre la résolution de
l'Althing en date du 5 mai 1959 relative à l'élargissement de la juridiction
sur les pêcheries autour de l’Islande ...» (les italiques sont de nous).
Quand l'Islande affirme que son plateau continental doit être considéré
comme une partie du pays lui-même, elle peut s’appuyer sur la convention
relative à cette question, signée à Genève le 29 avril 1958.
Dans son arrêt du 20 février 1969, la Cour a énoncé:

«la plus fondamentale de toutes les règles de droit relatives au
plateau continental et qui est consacrée par l’article 2 de la Conven-
tion de Genève de 1958 ...: les droits de l’Etat riverain concernant
la zone de plateau continental qui constitue un prolongement
naturel de son territoire sous la mer existent ipso facto et ab initio
en vertu de la souveraineté de l'Etat sur ce territoire et par une
extension de cette souveraineté sous la forme de l’exercice de droits
souverains aux fins de l’exploration du lit de la mer et de l’exploita-
tion de ses ressources naturelles. JI y a là un droit inhérent. Point
n’est besoin pour l’exercer de suivre un processus juridique particulier
ni d'accomplir des actes juridiques spéciaux. Son existence peut être
constatée, comme cela a été fait par de nombreux Etats, mais elle
ne suppose aucun acte constitutif. Qui plus est, ce droit est indé-
pendant de son exercice «effectif». Pour reprendre le terme de la
Convention de Genève, il est «exclusif» en ce sens que, si un Etat
riverain choisit de ne pas explorer ou de ne pas exploiter les zones
de plateau continental Jui revenant, cela ne concerne que lui et nul
ne peut le faire sans son consentement exprès.» (C.Z.J. Recueil 1969,
p. 22, par. 19).

Le Gouvernement islandais, dans les renseignements et les documents
envoyés à la Cour, donne des raisons et des explications bien motivées
de son droit souverain d'étendre sa compétence en matière de pêcheries
à la totalité de la zone du plateau continental.

Depuis toujours les pêcheries côtières de l'Islande constituent le
fondement même de l’économie du pays.

Les pêcheries côtières sont indispensables à l’économie islandaise; sans
elles, le pays n'aurait pas été habitable.

L'Islande est située sur une plate-forme ou plateau continental, dont
les contours sont concentriques à ceux du pays lui-même. Ces terrasses
sous-marines peu profondes présentent des conditions idéales pour les
zones de frai et d’alevinage dont la préservation et l’utilisation sont
indispensables à la vie du pays. Il est de plus en plus généralement admis
que les pêcheries côtières dépendent des conditions particulières existant
dans les zones littorales, lesquelles fournissent l’environnement nécessaire
aux réserves de poisson. Cet environnement fait partie intégrante des
ressources naturelles du pays riverain.

Le plateau continental est en réalité l’assise sur laquelle ie pays repose
et il doit être considéré comme une partie du pays lui-même.

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COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 84

Les intérêts vitaux du peuple islandais sont donc en jeu. Ils doivent
être protégés.

La position prioritaire de l’Etat côtier a toujours été reconnue grâce
au système des limites de pêche. Dans le passé, ces limites ont été souvent
établies sans que l’on tienne aucun compte des intérêts de l'Etat riverain.
Elles doivent plutôt leur origine à l'influence prépondérante des nations
pratiquant la pêche lointaine, qui souhaitaient pêcher aussi près que
possible des côtes des autres nations et, souvent, ravageaient une zone
avant de passer à une autre.

Dans un système de développement progressif du droit international,
la question de la limite de pêche exclusive doit être réexaminée du point
de vue de la protection et de l’utilisation des ressources côtières in-
dépendamment d’autres considérations qui portent sur l'étendue de la
mer territoriale. La communauté internationale reconnaît de plus en plus
que les ressources de la pêche côtière doivent être considérées comme un
élément des ressources naturelles de l'Etat riverain. La situation parti-
culière des pays qui sont tributaires avant tout des pêcheries côtières
a été admise, d’une manière générale, lors des deux conférences de
Genève de 1958 et 1960. Depuis lors cette idée a été maintes fois exprimée,
que ce soit dans la législation de divers pays ou dans d’importantes
déclarations politiques. L'évolution se fait résolument dans cette direc-
tion.

Rappelant les raisons qui l'avaient amené à adopter une nouvelle
réglementation sur l’exclusivité de sa compétence en matière de pêcheries
dans la zone du plateau continental, le Gouvernement islandais a déclaré
ce qui suit:

«Dans l’aide-mémoire du 31 août 1971, il était indiqué: «en vue
de renforcer les mesures de protection essentielles pour la pré-
servation des intérêts vitaux du peuple islandais dans les mers qui
entourent ses côtes, le Gouvernement islandais considère comme
essentiel d'étendre sa zone de compétence exclusive sur les pêcheries
autour des côtes de manière à inclure les espaces marins situés
au-dessus du plateau continental». Il était ajouté que, de l’avis
du Gouvernement islandais, l’objet et le but des dispositions de
lPéchange de notes de 1961 visant le recours au règlement judiciaire
dans certains cas avaient été entièrement atteints. En conséquence,
le Gouvernement islandais considère que les dispositions des notes
échangées ne sont plus applicables et sont donc devenues caduques.»
(Aide-mémoire du Gouvernement islandais en date du 24 février
1972, annexe H' à la requête de la République fédérale.)

«Au cours des dix années écoulées, le Gouvernement de la Ré-
publique fédérale a bénéficié de la politique du Gouvernement
islandais tendant à suspendre pour une durée raisonnable et équitable
tout nouvel élargissement des limites de la juridiction exclusive
sur les zones de pêche. Etant donné l’évolution scientifique et
économique qui s’est produite (et notamment la menace toujours

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COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 85

plus grande d’une orientation des activités de pêche intensives vers
la zone islandaise) la poursuite de cette politique du Gouvernement
islandais a des conséquences excessivement lourdes et inacceptables
etelle porte préjudice à la conservation des ressources de la mer dont
dépend la subsistance de la population islandaise.» (Les italiques
sont de nous.} (Aide-mémoire du Gouvernement islandais en date
du 31 août 1971, annexe D à la requête de la République fédérale.)

Non seulement l’Islande mais encore bien d’autres pays riverains dans
toutes les régions du monde connaissent par expérience les effets néfastes
de la menace toujours plus grande d’une intensification de la pêche près
de leur littoral que font peser des flottilles étrangères de bateaux de pêche
munis, comme les chalutiers modernes de la République fédérale d’Alle-
magne, d’un équipement technique complexe. Les progrès techniques
réalisés dans ce domaine se traduisent par un changement de circonstances
qui peut modifier radicalement la situation antérieure.

L’accord que constitue l’échange de notes du 19 juillet 1961 envisageait
déjà que la République d’Islande étendrait la limite de sa compétence
sur les pêcheries au-delà de 12 milles.

S’il avait été contraire au droit international d’envisager une telle ex-
tension, le Royaume-Uni et la République fédérale d'Allemagne n’au-
raient pas accepté l’insertion d’une déclaration de ce genre dans l’échange
de notes officiel.

Cet échange de notes contient la reconnaissance implicite du droit de
l'Islande d’étendre sa compétence en matière de pêcheries.

Ayant reconnu l’importance exceptionnelle des pêcheries côtières pour
Péconomie islandaise, la République fédérale d'Allemagne a accepté les
propositions formulées par le Gouvernement islandais et notamment
celle qui figure au paragraphe 5 où il est dit: «Le Gouvernement islandais
continuera de s’employer à mettre en œuvre la résolution de l’Althing en
date du 5 mai 1959 relative à l’élargissement de la juridiction sur les
pêcheries autour de l’Islande» (les italiques sont de nous); d’après cette
résolution, l'Islande doit s’efforcer d’obtenir la reconnaissance de ses
droits sur toute la zone du plateau continental, conformément à la loi de
1948 concernant la conservation scientifique des pêcheries du plateau
continental.

La République fédérale n’a pas objecté que ces droits n’existaient pas;
elle a accepté la proposition dont la contrepartie était l’obligation pour
l’Islande de notifier six mois à l’avance toute mesure tendant à étendre sa
juridiction sur les pêcheries.

A supposer qu’un différend survienne en la matière, cela ne concer-
nerait pas la reconnaissance déjà admise implicitement du droit de
l'Islande à étendre sa compétence en matière de pêcheries.

Pour les Etats riverains, les ressources biologiques de la mer au-dessus
de leur plateau continental et dans la zone de pêche contigué à leur mer
territoriale sont une richesse essentielle.

Le développement progressif du droit international suppose la recon-

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COMPETENCE PECHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 86

naissance de la notion de mer patrimoniale qui s’étend depuis les eaux
territoriales jusqu’à une certaine distance, fixée par l'Etat riverain inté-
ressé dans l'exercice de ses droits souverains, en vue de protéger les
ressources dont dépendent son développement économique et la subsis-
tance de sa population.

Cette notion n’est pas nouvelle. Elle a trouvé expression dans nombre
de déclarations par lesquelles les gouvernements ont proclamé, comme
des éléments de leur politique maritime internationale, leur souveraineté
et leur compétence exclusive en matière de pêcheries sur les eaux adjacen-
tes à leurs côtes.

Neuf Etats ont fixé à 200 milles marins à partir de leur littoral la zone
de leur compétence exclusive sur les pêcheries. Il y a vingt ans que cer-
tains appliquent une réglementation en ce sens, depuis que la «déclara-
tion de Santiago» a été signée par les Gouvernements du Chili, de
lEquateur et du Pérou en août 1952.

Le texte des notes du 19 juillet 1961 est susceptible d’interprétations
différentes en ce qui touche sa durée d’application, son objet et les obli-
gations qu'il impose.

On ne saurait prétendre que la clause compromissoire a un caractère per-
manent ou oblige l’Islande à fixer de façon définitive la limite de sa
juridiction sur les pêcheries à 12 milles.

Si l’objet et le but de la disposition prévoyant le recours au règlement
judiciaire ont été pleinement atteints et ont valablement pris fin, cette
disposition n'offre plus aucune base sur laquelle fonder la compétence
de la Cour — et à mon avis c’est le cas.

Il y a beaucoup d’arguments et de raisons valables qui militent en
faveur de la thèse islandaise selon laquelle l'échange de notes est devenu
caduc.

Depuis que cet échange de notes a été négocié, un changement fonda-
mental de circonstances est intervenu et de nouvelles règles et normes de
droit international coutumier sont apparues et se sont développées, qui
permettent aux Etats riverains d'étendre leur juridiction en matière de
pêcheries sur les eaux qui recouvrent leur plateau continental.

A Pheure actuelle (et ce depuis les deux conférences sur le droit de la
mer), il est universellement entendu que tout Etat riverain a le droit de
porter la limite de ses eaux territoriales à une distance de 12 milles.
Beaucoup d’Etats ont adopté cette limite, y compris la République fédé-
rale d’Allemagne. L’Islande ne saurait étre juridiquement tenue de
payer le prix ou la contrepartie de la reconnaissance de son propre droit.
Qui plus est, en matiére de droits de péche exclusifs ou préférentiels dans
les eaux situées au-delà de la mer territoriale, beaucoup d’Etats d’Améri-
que ont revendiqué une extension de leur juridiction jusqu’à 200 milles
marins à partir de leurs côtes. Dans d’autres régions, plusieurs Etats ont
émis des revendications analogues et de nouvelles normes ont été adop-
tées à cet égard. Le Sénégal, par une loi en date du 19 avril 1972, a
déclaré étendre sa juridiction jusqu’à une distance de 110 milles marins
au-delà de la limite de sa mer territoriale.

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COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 87

D’autres exemples de normes nouvelles apparaissent dans les conclu-
sions et recommandations du Séminaire régional des Etats africains sur
le droit de la mer, qui comprennent les dispositions suivantes :

«Les Participants:

Recommandent aux Etats africains d’étendre leur souveraineté
sur toutes les ressources de la haute mer adjacente à leur mer terti-
toriale dans le cadre d’une zone économique à établir et qui com-
prendra au moins le plateau continental;

Invitent tous les Etats africains à défendre le principe de cette
extension de souveraineté à la prochaine Conférence internationale
sur le droit de la mer.»

Le paragraphe 5 de l'échange de notes déclarait que l'Islande conti-
nuerait de s’employer à mettre en œuvre la résolution de l’Althing. L’ac-
ceptation de cette déclaration revenait à reconnaître implicitement qu’en
agissant éventuellement ainsi l’Islande ne se rendrait coupable d’aucune
violation du droit international.

L'intérêt qu’a le Gouvernement islandais à chercher à faire recon-
naître ses droits sur une zone de pêche recouvrant l’ensemble du plateau
continental est nécessairement un intérêt continu et permanent car il
touche sa propre souveraineté; c’est un intérêt qui sera fortifié chaque
jour par la volonté et la détermination du peuple d'Islande et qui durera
aussi longtemps que le pays lui-même. La prétention de l'Islande à des
droits de pêche exclusifs sur toute la zone du plateau continental est
affirmée quant à son but, son intention et son objet depuis 1959 et cette
prétention a été reconnue dans l’échange de notes de 1961. A mon avis,
on ne saurait nier le droit de l'Islande de chercher à mettre en œuvre la
résolution de PAlthing.

Je ne peux donc souscrire à l'affirmation qui figure dans l’arrêt selon
laquelle le droit de la République fédérale d'Allemagne de contester une
telle extension devait durer «aussi longtemps que l'Islande pourrait
chercher à mettre en œuvre la résolution de l’Althing».

La conséquence de cette affirmation semblerait être (en théorie) que le
droit de la République fédérale d’invoquer la compétence de la Cour en la
matière devait durer à perpétuité, sans qu’il y ait à prendre en considé-
ration un changement fondamental des circonstances, l'apparition de
nouvelles normes de droit coutumier ou d’autres facteurs portant atteinte
en fait à la validité de la prétendue «clause compromissoire».

Le 29 septembre 1972 le ministre des Affaires étrangères d’Islande a
déclaré devant l’Assemblée générale des Nations Unies lors du débat
général, à propos de la procédure engagée par le Royaume-Uni:

«Mon gouvernement estime que l’absence de compétence est
évidente puisque son consentement n'existait plus lorsqu'on a cherché
à obtenir une action de la Cour.» (Cf. art. 34 de la convention de
Vienne sur le droit des traités.) (Les italiques sont de nous.)

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COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 88

On peut donc conclure que beaucoup de changements fondamentaux
sont intervenus dans les circonstances qui existaient en 1961 quand
l’échange de notes a eu lieu, et que c’est à bon droit que l'Islande a in-
voqué cet argument pour soutenir que l’accord n’est plus en vigueur.

Au cours des dernières décennies, de profondes mutations se sont
produites dans les domaines politique, social, économique et technique.
La nécessité d'établir un juste équilibre entre les nations puissantes et
faibles, entre les pays industriels et ceux qui sont en voie de développement,
se fait chaque jour plus urgente.

La lutte pour la liberté et l’autodétermination des peuples dépendants
a été couronnée de succès. De nombreux Etats récemment créés apportent
maintenant des façons de voir, des forces et des possibilités de coopération
nouvelles à la communauté des nations.

Les efforts déployés pour revendiquer leurs droits souverains sur les
ressources naturelles quileur appartiennent sont le commun dénominateur
des Etats côtiers de par le monde.

Les vieilles pratiques et les situations inéquitabies dites traditionnelles
sont déjà révolues et vont bientôt disparaître. Le besoin et la volonté
d'éliminer les injustes privilèges obtenus par la supériorité affirmée de la
force s’imposent chaque jour davantage. Ces faits ont créé de nouvelles
circonstances qui entraînent à leur tour d’autres changements.

Les règles coutumières qui se font jour sur les problèmes de la mer ont
trouvé leur expression dans de nombreuses proclamations politiques,
dans des déclarations de gouvernements, dans les lois et règlements mis
en œuvre par les Etats côtiers dans de nombreuses régions du monde en
vue de revendiquer leurs droits souverains et leur juridiction non seule-
ment sur leur mer territoriale mais sur les eaux recouvrant leur plateau
continental.

D’importantes déclarations de principes ont été faites au sein de
conférences internationales régionales et le développement progressif du
droit de la mer s’en trouve accéléré.

Les concepts et les idées auxquels l'adoption de ces principes a donné
une nouvelle forme prévalaient déjà parmi les juristes et les hommes
d'Etat d'Amérique il y a plus de vingt ans. Ces principes s'appliquent
aussi à la situation des autres Etats côtiers dans les autres continents
et l'Islande ne saurait en être exclue.

La conférence spéciale des pays de la région des Caraïbes a formulé une
déclaration de principes; je cite certains d’entre eux parce qu’ils ont
rapport aux points en question:

«Rappelant: Que les Conférences internationales américaines
réunies à Bogota en 1948 et à Caracas en 1954 ont reconnu que les
populations des Amériques dépendent de leurs ressources naturelles
comme moyen de subsistance et ont proclamé le droit de protéger,
conserver et développer ces richesses, comme d’en assurer l’utili-
sation et la jouissance,

Qu'en 1956 ont été adoptés les Principes de Mexico sur le

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COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 89

régime juridique de la mer, qui ont été admis comme «expression de
la conscience juridique du Continent et comme applicables par les
Etats américains» et qui ont établi les bases de l’évolution du droit
de la mer qui a abouti, la même année, lors de la Conférence spéciale
de la capitale dominicaine, à l’énonciation de concepts qui ont été
reconnus par la Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer,
à Genève, en 1958.

Considérant: ... Que les ressources renouvelables et non renouvela-
bles de la mer contribuent à élever le niveau de vie des pays en voie
de développement, ainsi qu’à stimuler et accélérer leurs progrès;

Que lesdites ressources ne sont pas inépuisables, car les espèces
vivantes peuvent se raréfier et même s’éteindre comme suite à une
exploitation irrationnelle ou à la pollution; ...

Formule la déclaration de principes ci-après:

Mer territoriale. … La largeur de cette zone et la manière dont elle
est délimitée doivent faire l’objet d’un accord international, de pré-
férence de portée universelle. Tout Etat a, entre-temps, le droit de
fixer la largeur de sa mer territoriale jusqu’à une limite de 12 milles
_ marins à partir de la ligne de base applicable...

Mer patrimoniale. L'Etat riverain exerce des droits de souve-
raineté sur les ressources naturelles, renouvelables et non renouve-
lables, qui se trouvent dans les eaux, sur le lit et dans le sous-sol,
d’une zone adjacente à la mer territoriale, dénommée mer patri-
moniale.

L’Etat riverain a le devoir de promouvoir et le droit de réglementer
les recherches scientifiques dans la mer patrimoniale, comme celui
d’adopter les mesures nécessaires pour éviter la pollution du milieu
marin et pour assurer sa souveraineté sur les ressources.

La largeur de la mer patrimoniale doit faire l’objet d’un accord
international, de préférence de portée universelle. La somme de
cette zone et de la mer territoriale, compte tenu des circonstances
géographiques, ne doit pas être supérieure au total à 200 milles
marins.

Plateau continental. L'Etat riverain exerce des droits souverains sur
le plateau continental aux fins de l'exploration de celui-ci et de l’exploi-
tation des ressources naturelles qui s’y trouvent.

Le plateau continental comprend le lit de la mer et le sous-sol des
régions sous-marines adjacentes aux côtes, mais situées au-delà de
la mer territoriale, jusqu’à une profondeur de 200 mètres ou davan-
tage jusqu’au point où la profondeur des eaux surjacentes permet
l’exploitation des ressources naturelles desdites régions.

En outre, les Etats participant à la présente Conférence émettent

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COMPETENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 90

Vavis queles délégationslatino-américaines au Comité des utilisations
pacifiques du fond des mers et des océans des Nations Unies de-
vraient préconiser une étude relative à l’utilité et à l’opportunité de
fixer pour le plateau des limites extérieures précises, compte tenu de
la limite extérieure de l’émersion continentale.

Dans la partie du plateau continental couverte par la mer patri-
moniale, le régime juridique prévu pour ladite mer est applicable.
En ce qui concerne la partie non couverte par la mer patrimoniale,
le régime établi par le droit international pour le plateau continental
est applicable.» (Les italiques sont de nous.)

L'obligation de négocier est un principe de droit international général.
La République fédérale d'Allemagne et l'Islande ont accepté de négocier
en vue de parvenir à un accord par des moyens pacifiques. Beaucoup d’of-
fres raisonnables ont été faites par l’Islande au cours des négociations.
Que la République fédérale ait voulu obtenir plus de concessions et
qu’elle ait interrompu unilatéralement le processus de négociation en
introduisant une instance devant la Cour, cela ne signifie pas qu’un
accord par voie de négociation était impossible et que tous les efforts
dans ce sens devaient être abandonnés.

La République fédérale d'Allemagne a communiqué à la Cour des
renseignements sur les propositions faites par l'Islande pendant les
négociations relatives à un accord provisoire.

La République fédérale n’a élevé à l’époque aucune objection quant au
droit de l’Islande d’exercer sa juridiction sur les zones de pêche situées
en deçà de la limite des 50 milles. Elle ne conteste pas le droit qu'avait
l'Islande d’imposer des restrictions et de fixer les conditions dans les-
quelles les navires immatriculés dans la République fédérale pouvaient
être autorisés à pêcher dans les eaux revendiquées par l'Islande en appli-
cation de la résolution de l’Althing.

Lorsqu'elle a examiné la première proposition concrète faite par
l'Islande au cours des négociations, la République fédérale n’a pas allégué
que la prétention de l’Islande d'étendre sa zone de juridiction au-delà de
la limite des 12 milles était contraire audroit international. La République
fédérale a protesté contre la nature des restrictions proposées et l’effet
qu’elles pouvaient avoir sur les prises de poisson effectuées par ses
navires. L'Islande a proposé que l’arrangement s'applique jusqu’à la
fin de 1973. A ce propos, la République fédérale a dit à la Cour que les
restrictions proposées par l'Islande «entraineraient, par leurs effets com-
binés, une réduction radicale du volume des prises annuelles des navires
de pêche de la République fédérale d'Allemagne à environ 20 pour
cent seulement du chiffre annuel actuel».

Au lieu. de poursuivre les négociations, la République fédérale, en
soumettant sa requête à la Cour et en demandant des mesures conser-
vatoires, escomptait que l'Islande se soumettrait à ses exigences dans des
circonstances aussi difficiles que celles qui existaient lorsque l'échange

45
COMPETENCE PECHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 91

de notes du 19 juillet 1961 a mis fin à Popposition de la République
fédérale a la limite de péche de 12 milles.

Le fait méme de négocier un arrangement qui permette au Royaume-
Uni et à la République fédérale d’Allemagne de pêcher dans certaines
parties de la zone de 50 milles relevant de la juridiction de l’Islande en
matiére de pécheries constitue une reconnaissance explicite du droit de
l'Islande d’élargir les limites de sa zone de pêche et une reconnaissance
implicite que cet élargissement n’est pas contraire au droit international;
en effet, le droit d’agir ainsi existe ou n’existe pas, mais ne saurait faire
l’objet de négociations bilatérales. Si cet élargissement constitue une
violation de la liberté de la haute mer, le consentement de la République
fédérale ne peut rendre légal un acte illégal; son consentement ne peut non
plus déterminer quelle étendue de la haute mer l'Islande peut revendi-
quer — 12 milles marins en 1961 et 50 milles marins à présent, pour
autant que la République fédérale donne son consentement et qu’un
accord bilatéral soit conclu à cet effet.

L’assertion selon laquelle l’échange de notes de 1961 est intervenu
dans des circonstances extrêmement difficiles n’est pas contestée (para-
graphe 5 de la requête de la République fédérale d'Allemagne). La Cour
ne doit pas négliger ce fait et n’a pas besoin de demander des preuves
écrites établissant la nature de la force qui a été utilisée ni sous quelle
forme et de quelle manière elle l’a été (article 52 de la convention de
Vienne sur le droit des traités).

Une grande puissance dispose de bien des moyens pour utiliser la force
et exercer une pression sur une petite nation, ne serait-ce qu’en insistant
par voie diplomatique pour faire admettre et accepter ses vues. Les pro-
fesseurs, juristes et diplomates qui sont au fait des relations internationa-
les et de la politique étrangère savent bien que certaines «notes» remises
par le gouvernement d’une grande puissance au gouvernement d’une
petite nation peuvent avoir le même objet et le même effet que l’utili-
sation ou Ja menace de la force.

Il y a des pressions morales et politiques qui ne peuvent être établies
au moyen de preuves dites documentaires mais dont l’existence est en
fait incontestable et qui ont, au cours de l’histoire, abouti à des traités et
conventions dont on prétend qu’ils ont été conclus librement et sont sou-
mis au principe pacta sunt servanda.

(Signé) Luis PADILLA NERVO.

46


Tor

DISSENTING OPINION BY M. URRUTIA.

[ Translation. |

The Application of the Belgian Government against the
Bulgarian State in regard to the Electricity Company of Sofia
and Bulgaria declares that that Government, for the purposes
of proceedings before the Court, relied upon :

(1) the declarations of adherence made by Belgium and
Bulgaria to the optional clause accepting as compulsory the
jurisdiction of the Court, which declarations were respectively
ratified on March roth, 1926, and August 12th, 1921; |

(2) the Treaty of conciliation, arbitration and judicial settle-
ment concluded between the two countries on June 23rd, 1931.

In the Statement of the Law contained in the Belgian Mem-
orial (p. 18), the Court’s jurisdiction was derived in the first
place from Article 4 of the said Treaty of conciliation, arbitra-
tion and judicial settlement, but the Memorial added: “In
addition, if a further source were necessary, the Belgian Govern-
ment bases the jurisdiction of the Permanent Court of Inter-
national Justice upon the declarations by which Belgium and
Bulgaria adhered to the optional clause of the Statute of the
Court”, etc.

In the Statement of Facts in the same Memorial (p. 17),
reference is made to the note sent by the Belgian Minister in
‘Sofia to the Bulgarian Minister for Foreign Affairs on June 24th,
1937 (Annex 56 of the Belgian Memorial), in which the Belgian
Minister notified the intention of his Government to submit the
dispute to the Court, “the present dispute falling within the
class of those which Articles 4 and 6 of the Treaty of conci-
liation concluded between Bulgaria and Belgium on June 23rd,
1931, permit to be submitted unilaterally to the Permanent
Court of International Justice”, etc.; in brackets these words
are added: ‘(whose compulsory jurisdiction Bulgaria moreover
accepted under the optional clause on August 27th, 1921)’.

The Belgian Government’s Additional Memorial states that
the Treaty of conciliation, arbitration and judicial settlement
is, am the second place, the basis of the Court’s jurisdiction.
The Statement of Law in the Memorial of the Bulgarian Govern-
ment introducing its preliminary objection implies that the
Bulgarian Government also understood the Belgian Application
in this sense.

It would appear that the first question to be asked in order
that the Court may establish its jurisdiction is whether the
Bulgarian Government’s objection is to be settled on the basis

4I
A./B. 77 (ELECTRICITY COMPANY).—OP. URRUTIA. . I0Z

of the Treaty already several times mentioned or on that of
the optional clause or on the two texts conjointly.

Me. Rolin, Counsel for the Belgian Government, speaking in
Court in the morning of March Ist, 1930, expressed his views.
on this question and concluded as follows :

“Until February 3rd, 1933, our relations were governed by the
‘optional clause, subject to the conditions specified in our respective:
declarations of acceptance.

From February 3rd, 1033—the date of the coming into force of
the Treaty of 1931—till February 3rd, 1938, our relations were
governed by that Treaty.

From February 3rd, 1938, up to the present time, our relations.
are again governed by the optional clause.”

“Tt seems rather strange that, after the written proceedings and
after the arguments which you have heard, you should be invited
to decide as to your jurisdiction‘in a single dispute between two:
States on the basis of two series of documents which have been
examined in succession, just as if there were two clauses in force
during the said period between Belgium and Bulgaria having to be
applied in a separate manner, two documents unrelated to one
another, two systems of rules to which you are invited to refer in
succession... Îé seems to me preposterous to suppose that it was the
intention of Belgium and Bulgaria to create another additional
system which would be in force during the same period as the
optional clause that already bound us, and would have cumulative
effect.”

At the afternoon hearing of the same day, Me. Rolin modified
his earlier opinion and expressed another view to the effect
that “in this second intermediate period—during which Belgium
filed her Application—the Court should take into consideration
the optional clause together with any amendments to it effected
by the Treaty between Belgium and Bulgaria” (Exposés oraux,
Distr. 4225).

M. Altinoff, Agent for the Bulgarian Government, disputed.
the arguments adduced by Me. Rolin in his first statement and,
according to the Bulgarian Agent, the Treaty of arbitration,
conciliation, etc., between Belgium and Bulgaria makes no
change so far as concerns judicial setilement and leaves the previous
situation wholly intact.

In order to decide this question, the Court is not obliged to
adopt the legal ground taken up by either Party, but is quite
free to reach a decision in accordance with its own judgment,
even if both Parties defend the same legal argument, should
the Court consider that that argument lacks foundation.

It is not only the right, but the duty of the Court ex officio
to make sure of its jurisdiction, that is of its power to take

42

A./B. 77 (ELECTRICITY COMPANY).—OP. URRUTIA I03

cognizance of a case in accordance with the texts governing
the said jurisdiction (Art. 53 of the Statute).

*
CS *

Bulgaria’s declaration accepting the jurisdiction of the Court
under Article 36 of the Court’s Statute was signed on July zoth,
1921; it was ratified on August 12th, 1921, and contains no
reservation, but only the general condition of reciprocity.

The declaration by Belgium is limited to fifteen years in any
disputes arising after the ratification with regard to situations
or facts subsequent to this ratification, except in cases where
the Parties have agreed or shall agree to have recourse to
another method of pacific settlement.

The Belgian declaration was ratified on March roth, 1926,
which date fixes the entry into force as between Belgium and
Bulgaria of the aforesaid declarations, under the reciprocity clause.

The Treaty of conciliation, arbitration and judicial settlement
signed between Bulgaria and Belgium on June 23rd, 1931, was
ratified on February 4th, 1933. It was denounced on August 3rd,
1937, and expired on February 4th, 1938, in accordance with
Article 37.

The adherence of the two Parties to Article 36 of the Stat-
ute of the Court is equivalent in law to an international agree-
ment between them within the limits fixed by the reservations
in the Belgian declaration. The undertaking could be modified
either by extending or restricting the obligations, or by supple-
mentary provisions embodied in some later agreement.

The said Treaty between Belgium and Bulgaria defined and
amplified the mutual undertakings following from their accept-
ance of Article 36 of the Court’s Statute through the intro-
duction of fresh provisions for judicial settlement, through the
creation of a supplementary legal system in relation with the
said settlement.

The reservation yatione temporis contained in the Belgian
declaration cannot be invoked during the current period of the
1931 Treaty. It is surely out of the question to apply simul-
taneously, in the same dispute and by the same court, one
treaty stipulation excluding certain disputes from judicial settle-
ment, and another stipulation providing for them. One stipu-
lation or the other must prevail. In the present case it is the
Treaty, which is a later law between the Parties, a special law,
the text of which is so perfectly clear that there can be no
choice of construction, still less any confusion.

Under Article 3 of the said Treaty, the High Contracting
Parties agreed to establish certain special conditions before

6 43
A./B. 77 (ELECTRICITY COMPANY).—-OP. URRUTIA 104

an application could be submitted, to the Court. This Article,
which is Article 31 in the General Act of conciliation, arbi-
tration and judicial settlement adopted by the Assembly of
the League of Nations on September 26th, 1928, laid down
an express condition governing an appeal to the compul-
sory jurisdiction of the Court as accepted in the declarations
relating to that jurisdiction in accordance with Article 36 of
the Statute. That condition, which appears in one form or
another in the many treaties which followed the General Act,
means that the High Contracting Parties, by a solemn and
positive act, accept that principle of international law con-
cerning exhaustion of internal remedies, a principle already
generally acknowledged as one of those to which paragraph 3 of
Article 38 of the Court’s Statute refers, and which the Court
recently confirmed, so happily in its recent judgment in the
case of the Panevezys-Saldutiskis Railway between Estonia and
Lithuania. | |

The application of the ordinary rule of international law
concerning exhaustion of local remedies, which in my opinion.
is binding in connection with the introduction of any applica-
tion whatever to the Court under the optional clause, is in.
the present case altogether inevitable, arising as it does out
of the express stipulation of a treaty. Article 38 of the Court’s:
Statute mentions as the first of the sources of law to be applied :
international conventions establishing rules expressly recognized:
by the contesting States.

Accordingly, for as long as the 1931 Treaty was in force,
Article 3 is the Article which must govern the jurisdiction of
the Court in the case of an application filed by one of the
High Contracting Parties. If the Parties, by merely invoking
the acceptance of the Court’s jurisdiction contained in their
declarations of adherence, could set aside this fundamental
clause in the Treaty, the latter would have a purely academic
value and no practical efficacy whatever.

Article 7 of the 1931 Treaty also inserted a new and addi-
tional clause connected with the judicial settlement of any
‘ dispute between the High Contracting Parties. It was pro-
vided that, if conciliation failed, a certain time must elapse
before an application could be submitted to the Court.

Articles 33 and 34 of the Treaty contain further provisions
concerning judicial settlement.

The Treaty established a whole legal system supplementing
and determining the exercise of the Court’s compulsory juris-
diction as accepted by the Parties. The latter did not forget
their declarations of adherence, and Article 4 of the Treaty
expressly provides that the disputes to which it refers include

44
EE toate

A./B. 77 (ELECTRICITY COMPANY).—OP. URRUTIA 105

in particular those mentioned in Article 36 of the Statute of
the Permanent Court of International Justice. Article 31 of
the Treaty also refers to the rules in regard to the substance
of the dispute indicated in Article 38 of the Statute. It may
therefore be concluded that the Parties intended to incorporate
the general system of law arising out of the acceptance of the
Court’s compulsory jurisdiction within another system more
precise and more comprehensive and which the Parties no doubt
thought best adapted to their mutual interests.

The Treaty cannot be said to have cancelled, abrogated or
suspended the legal effects of the declarations, but it made
them subject to such conditions that, during the term of the
Treaty, the Court’s jurisdiction may only be exercised in
accordance with those conditions.

If it were to be allowed that two provisions, governing the
jurisdiction of the Court in a different and even a contrary
manner, were simultaneously applicable, it would follow that
the Court can possess jurisdiction in a certain case under one
of these. provisions, while possessing no jurisdiction under another.
Such a situation seems to me hardly permissible from the legal
point of view, nor, I think, would it accord with the wish of
the Parties as expressed in the text of the instruments by
which they are bound.

If it is inadmissible under municipal law that the jurisdiction
of the Court should be governed by one law which establishes
its jurisdiction and by another law which excludes it, it is
equally impossible to contemplate a parallel situation in inter-
national law.

*
* *

Adherence to Article 36 of the Court’s Statute by several
States, provided for in that Article, was a long step towards
what is called compulsory arbitration. This provision to some
extent realized the hopes of several countries which wished the
compulsory jurisdiction of the Court to be incorporated within
the Statute itself. It was decided, however, that this general
system was to be supplemented and completed by multilateral
or bilateral agreements exactly defining the obligations of the
parties. It was this purpose which inspired the recommend-
ations of the Assembly of the League of Nations adopted on
October 2nd, 1924, and September 25th, 1926, and, finally, the
drafts of the General Act of conciliation, arbitration and judi-
cial settlement and of the model conventions annexed thereto,
voted by the Assembly of 1928. .

The question raised in the case now before the Court involves
a legal problem of great importance to the proper understanding

45
A./B. 77 (ELECTRICITY COMPANY).—OP. URRUTIA 106

of the relations existing between the optional clause and the
said conventions, and the Court’s decision will ‘certainly be
very carefully examined by all the signatory States.

*
*- *

On January 25th, 1938, the day on which the Belgian Applica-
tion was filed with the Court, the Treaty of 1031 was still
in force, and the provisions of that Treaty concerning judicial
methods must determine the jurisdiction of the Court in this
case.

In my opinion, Belgium could not submit her Application, for
as long as the said treaty was in force, without taking account
of its provisions.

Bulgaria, too, in her preliminary objection, was bound to
discuss the jurisdiction of the Court in the light of the treaty
provisions.

The Bulgarian Government bases its objection to the jurisdic-
tion of the Court on Article 3 of the said Treaty. The Belgian
Government, both in its written memorials and in its oral plead-
ings, accepted the Bulgarian Government’s objection as an
objection to the jurisdiction of the Court, which it in fact is,
since the said jurisdiction emanates from the text of the Treaty.

The above-mentioned Article 3 lays down the following con-
ditions in order that one of the Parties may object to the
submission of an application to the Court:

1. If the dispute is one the occasion of which, according to
the municipal law of one of the High Contracting Parties, falls
within the competence of the judicial or administrative author-
ities of the objecting Party.

2. If the dispute has not béen settled by means of a deci-
sion with final effect pronounced within a reasonable time by
the competent authority.

3. If the applicant Party has not notified the other Party of
its intention within a period of one year from the date of the
aforementioned decision.

The present dispute appears to me to fall within the com-
petence of the Bulgarian judicial authorities for the following
reasons.

The Belgian Government recognized the jurisdiction of the
Bulgarian courts in the Belgian Minister’s letter to the Bulgarian
Prime Minister dated April 22nd, 1937 (Bulgarian Memorial,
No. 37).

The Electricity Company of Sofia also recognized that juris-
diction, as is confirmed by the Belgian Minister in the afore-

46
A./B. 77 (ELECTRICITY COMPANY).—OP. URRUTIA 107

said note, and also by the very fact of having instituted pro-
ceedings before the courts.

The Agent for the Belgian Government acknowledged that
jurisdiction both in the written memorials and in the oral plead-
ings. The Belgian Government’s Additional Memorial contains
this important statement: ‘Moreover, far from the Belgian
Government having claimed to withdraw from the examination
of the Bulgarian courts a dispute which fell legally within their
jurisdiction, it is a fact that at the time when the Application
was filed, two Bulgarian instances had delivered final judgments.”

According to universally admitted rules of international law,

“property rights and contractual nghts depend .... on municipal
law .... and fall therefore more particularly within the juris-
diction of municipal tribunals”. That is a quotation from the
Court’s last judgment (Panevezys-Saldutiskis Railway).

The Court also laid down in that judgment that the question
whether the courts of a country do or do not possess juris-
diction in a given case depends upon the law of that country
and that on that matter only the said courts can give a final
decision.

There is no need to enter into the merits of this dispute in
order to appreciate what is already evident, namely that the
rights in question are contractual rights between the Munici-
pality of Sofia and a Belgian electricity company.

I also consider that Belgium filed her Application before the
Bulgarian courts had delivered a final judgment, for these
reasons.

The judgment by the Court of Cassation might have quashed
the judgment of the Court of Appeal and have referred the
case for re-examination by two new courts.

The Sofia Electricity Company lodged an appeal with the
Court of Cassation for the very purpose of securing a fresh
examination of the dispute by the Bulgarian courts.

The Belgian Government’s Memorial itself admits by implica-
tion that this appeal to the Court of Cassation was its last
remedy (pp. 20 and 36 of the Belgian Memorial). The Belgian
Memorial concludes as follows:

“May it please the Court, subject to any fuller submissions
that may be made in the course of the proceedings,

A. To declare that the State of Bulgaria has failed in its
international obligations,

I.
2. By reason of the above-mentioned judgments of the Dis-
trict Court and of the Court of Appeal of Sofia and of the
judgment of the Court of Cassation given on March 16th,
1938... .
47
A./B. 77 (ELECTRICITY COMPANY).—OP. URRUTIA 108

The argument whereby an appeal to a court of cassation does
not prevent the application of the local redress rule would have
as-its result that the same dispute might be dealt with simul-
taneously by a municipal tribunal and an international court.

As regards reasonable time-limits for the delivery of the final
judgment by the national courts, the Belgian Government has
made no observations and could not do so in its Application,
because at the time when it was filed it was still not known
when the Court of Cassation would deliver its judgment. For
the rest, that judgment was given within less than nine months.

The second part of Article 3 of the Treaty contains an under-
taking by the State which proposes to submit an application
to notify its intention within one year from the date of the
above-mentioned decision. As there had been no decision with
final effect, there could be no such notification. The notifica-
tion contained in the note by the Belgian Legation in Sofia
addressed to the Bulgarian Prime Minister and Minister for
Foreign Affairs on June 24th, 1937, refers to the judgment
delivered by the Sofia Court of Appeal on March 27th, 1937.

With regard to paragraph 4 of Article 37 of the Treaty, [
think that the words “proceedings pending at the expiration of
the current period of the Treaty shall be duly completed” refer to
proceedings validly instituted, that is to say that paragraph 4
of Article 37 refers to proceedings instituted in conformity with
Article 3.

! *
* *

The above considerations have led me to conclude that the
preliminary objection to the Court’s jurisdiction lodged by the
Bulgarian Government and based on the Treaty of conciliation,
arbitration and judicial settlement, concluded between Belgium
. and Bulgaria on June 23rd, 1931, is well-founded.

(Signed) URRUTIA.

48


                                                                          276

            SEPARATE OPINION OF JUDGE RANJEVA

[Translation]
                          THE DUTY TO PREVENT

  Duty to prevent — Erga omnes obligation based on international solidarity
— Enduring duty of vigilance and co-operation applying to all States parties —
International responsibility of States for omission — Concerted diplomatic
action.

   1. In law, international responsibility for omission is recognized in
order to safeguard the fundamental interests of the international commu-
nity. Stipulating the obligation to prevent is part of an approach to inter-
national legal relations based on international or even global solidarity.
This approach thus adds a new international legal relations dimension to
the interpretation of legal relations. In paragraph 430, the Judgment
describes the content of the obligation to prevent as one of means and
not one of result as such, inasmuch as there is no guarantee of success. If
the State party has the discretionary power to act as it deems most appro-
priate, the question is whether it is free to act or not to act as regards the
duty to prevent laid down by the 1948 Convention, as opposed to the
rules of general international law. Exceptionally, the State party is obliged
to act and, in this case, passivity or indifference constitutes a breach of
the obligation to prevent genocide. The silence of the Convention on the
conditions for fulfilling that obligation confers on the State party the
power to draw whatever conclusions it sees fit from the facts constituting
the dispute. Yet the question is whether the failure to act can be regarded
as a legitimate option under the treaty law concerned.

   2. The 1948 Convention makes it an obligation on States parties to
prevent the crime of genocide (see Judgment, para. 166). At the time, that
stipulation in the Convention updated the requirements of positive inter-
national law in line with the requirements of universal morality and was
justified by the universal nature of the jurisdictional mission : the univer-
sal conscience was directly challenged by the problems of breaches of the
1948 Convention at a time when most of the major players in world
affairs were present at the scene of the catastrophe. Further, one aspect
of that obligation appears to have been overlooked : the enduring nature
of this duty, unlike that of the duty to punish ; vigilance, exercised with
discernment, must be constant, with a greater degree of interest if not of
curiosity required during political or humanitarian crises. The Court had
to point out, in the present case, that the duty to prevent applies to all the

                                                                          237

        APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. RANJEVA)             277

States parties to the Convention. However, the content of this obligation
must in reality be interpreted according to the particular situation of each
State concerned. The Court’s restriction of its analysis to the legal obli-
gations of the Parties in the current proceedings alone cannot be inter-
preted as in some way qualifying or rendering extraneous the duty to
prevent the crime of genocide contracted by the international community
as a whole.
   3. The account of the preparatory work for the 1948 Convention
(Judgment, para. 164) shows that the attention of those involved was
focused more on the obligation to punish the crime of genocide than on
that to prevent it. This is explained by the historical and political circum-
stances obtaining immediately before and after the Second World War.
In the general framework of international instruments in the immediate
post-war period, the duty to prevent was essentially covered by the dec-
laration of the rights and duties of States (A/RES/177 and A/RES/178
(II)). The present Judgment puts an end to any disputes of an ideological
rather than a legal nature : the duty to prevent falls within the rules of
positive law (Judgment, para. 165). Having asserted that principle, estab-
lishing its content is nonetheless no easy matter. The awkwardness of the
description in paragraph 430 of the Judgment shows the difficulty of
charting the features of this obligation.
   4. The Judgment examines the failures in the duty to prevent the crime
of genocide in terms of “due diligence” as regards the conduct and acts
attributable to one State in particular ; mutatis mutandis, the Court has
analysed the alleged failures by studying individual conduct. From the
standpoint of treaty responsibility in bilateral relations, a method of this
kind is easily justified. On reflection, it might be queried whether such an
approach is adequate to cover the whole range of duty relations under
the 1948 Convention with respect to vigilance in a multilateral setting
and, moreover, when dealing with the supreme international crime of
genocide. If the international solidarity which underlies the duty to pre-
vent genocide is to be ensured, it is hard to see the conventional obliga-
tion of this instrument as a series of bilateral relations between the States
parties ; the Convention would fail to meet its objective if it gave rise to a
group which lacked a common understanding of the rules to be applied.
This may explain why the duties established by the Convention have been
characterized as erga omnes obligations “even without any conventional
obligation” (Reservations to the Convention on the Prevention and Pun-
ishment of the Crime of Genocide, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1951,
p. 23). The binding nature of the obligation does not arise from the indi-
vidual commitment of the State, but from the value attributed to that
duty by the law.

  5. The 1948 Convention undoubtedly represents a legal advance in
two respects. First, it specifies an undertaking to prevent the crime of
genocide, establishing the scope of States’ discretionary powers through

                                                                          238

        APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. RANJEVA)              278

the legal definition in Article II of acts that constitute genocide. Secondly,
it creates an obligation of result in Article V, where it prescribes the legis-
lation necessary to give effect to the Convention. But the initial under-
taking raises difficulties in that the existence of certain acts set out in
Article II creates a duty to take action. Likewise, seeking to categorize
acts as those referred to in Article II is a delicate task to perform, since it
involves a subjective and pejorative appraisal of the conduct of the State
to which the acts are attributed, when the issue of genocide is a matter for
multilateral co-operation. There is a great temptation to endorse, without
discernment, the ethnic presuppositions that form the basis for consti-
tuting a State. In law, one consequence is clear : States may no longer
neglect to gather data and information to account for their decisions
where such acts are in issue. For practical reasons, this conclusion is
inescapable. The undertaking of a State party is sanctioned by its
treaty responsibility, in the sense that each State has had to anticipate the
extent of its commitment and also the legal consequences that it would
have to face in the event of default. We must not allow these expecta-
tions to be undermined by subjective and artificial categorization by
third parties of the acts referred to in Article II, when all the Contracting
Parties are subject to the same terms of the Convention.

   6. For these reasons, however, one must humbly acknowledge the dif-
ficulties encountered by judges in gauging the reality of the threat or risk
of genocide when an assessment is required. But the fact remains that
such an assessment lies within the competence of each State party. Apart
from recalling the obligation under general international law not to inter-
fere in the internal affairs of States, the evaluation of the risks of geno-
cide, in disputes before the International Court of Justice, essentially
derives from the assessment produced by increasingly concerted diplo-
matic action. That is the purpose of the provisions of Article VIII and the
diplomatic approach, thus illustrating the content of the duty to prevent.
Judicial monitoring of the categorization of the acts entails the risk that
judges may be led to substitute their analysis for that of the State authori-
ties responsible for international relations.

                                           (Signed) Raymond RANJEVA.

                                                                           239


23

OPINION BY M. NYHOLM.

(Translation. |

It will be noted that. the order of Court, which is rather
an interlocutory judgment, arrives at the conclusion that the
provisions of 1815 involving the withdrawal of the French
customs line in the District of Gex are not abrogated and can-
not be abrogated without Switzerland’s consent. This conclu-
sion does not appear justified by the text of Article 435,
paragraph 2, of the Treaty of Versailles.

In this article, the Conference of Versailles, whose authority
is recognized by the Parties, declared that the stipulations of
1815 are no longer consistent with present conditions, and that
it is for France and Switzerland to come to an agreement
together with a view to settling the status of these territories.

The clause, as it stands, contains a sufficiently clear indica-
tion that an existing state of affairs is abolished and a new
state of affairs established.

No doubt the article would have been still clearer if the
first sentence had been followed by an express declaration of
abrogation of the provisions, and if the second sentence further
contained rules for the establishment of the new state of
affairs, and an indication of what would follow in case of
disagreement. But, even without these additions, the idea of
a change in the situation seems sufficiently clear.

In the Court’s decision, there is a special argument drawn
from a comparison of the first and second paragraphs of
Article 435 to the effect that the words ‘‘are no longer con-
sistent with present conditions” do not, in the first paragraph,
imply automatic abrogation, and that the same must be the
case in the second paragraph. But this argument runs coun-
ter to the fact that in the first paragraph an agreement
existed, of which it was sufficient to take note. The Court :
then argues that the words “stipulations .... are no longer
consistent with present conditions’ are merely a declaration
that the Powers cease to interest themselves in the matter,
and that the terms of the article do not involve an abro-
gation. But how can it be imagined that a legislator should
OPINION BY M. NYHOLM 24

intend to maintain in force rules which he himself declares to
be out of date? The words, therefore, express the intention
that these rules shall disappear. That such was the intention,
and further that this intention was carried into effect is
shown from the fact that the former situation—withdrawal
of the customs line—was replaced by a quite different situation,
namely, that the relations between France and Switzerland
in the districts in question have become free and are made
subject to an agreement to be entered into by the two
countries. It is clear that the former state of things and the
new freedom cannot exist at the same time; they are not two
mutually supporting rules; on the contrary, the one excludes
the other. It follows that, from a textual interpretation of
Article 435, the provisions of 1815 are abrogated.

*
* %

Against such a result, Switzerland protested. It is important
to note that, at the last moment, Switzerland took certain
steps; but she applied solely to France in her capacity as a
neighbour and not as one of the Powers which created the
Treaty of Versailles. The record indeed shows that Switzer-
land never applied to the Powers. All that could be drawn
from the Swiss observations and the French replies is strictly
without legal value, since France, a neighbour and a future
opponent in the dispute, had no right to reply in the name of
the Powers.

Switzerland, in her note of May 5th, protested against the
abrogation, and made reservations. But any protest in the
note, which emanates from Switzerland herself, must be based
on the existence of a right; it goes without saying that in
view of the wording of the 1815 provisions, in which Switzer-
land was not even mentioned, it ts for the latter to prove the
existence of the right claimed by her..

To prove her vight, Switzerland cannot rely:on the mere
existence of the note, which, as has been said, emanates from
Switzerland herself. It is only the insertion of this note as
an annex which might in itself constitute an important element
of proof in Switzerland’s favour. The publication of an.
OPINION BY M. NYHOLM 25

annex containing the Swiss contentions is in fact equivalent
to an authoritative interpretation of Article 435.

But, as has been said, the terms of the Swiss note with
its “reservations” imply the prior existence of a vipht. It
is not therefore possible to place importance, as the Court
does, on the fact that, ‘in the note of May 5th, Switzerland
states that ‘‘she acquiesces .... under reservations”. To make
such a declaration it is necessary first to have a right on
which to base oneself. —

The Court’s decision stops short at the proof which might
be drawn from the insertion of the annex. This proof would
be conclusive if the note of May 5th were the only annex.
But this annex loses its effect as proof from the fact that by
the insertion of Annex II, the French note of May 18th, -
there are two notes directly opposed to one another. It is
no longer possible to consider one of the notes only, for they
are an indivisible whole and incapable of separation.

The consequence is that the Powers, instead of appending
to Article 435 an authoritative interpretation, have set out two
arguments which might be put forward in regard to inter-
pretation. The purpose of this twofold insertion may be uncertain;
but the fact remains that, from the note of May 5th, no conclu-
sion can be drawn as to the creation of a right for Switzerland.

In order to revive the importance of the note of May 5th,
the only method is to set aside the French note of May 18th,
and this is what the Court’s decision has done. But this
result seems to be all the less admissible, as the reasons do
not appear to justify the decision. |

As the principal ground for setting aside the note of
May x8th, it is not sufficient to say, as the Court does, that it
“is unable to regard as decisive the arguments to the contrary
which it has been sought to deduce.... from the whole of
the French note of May 18th, 1919”. Nor does the second
ground for the Court’s decision seem any sounder, namely,
that ‘‘the Court—which, though its task is to interpret the
said article with its annexes, nevertheless remains free to
estimate the weight to be attached from this point of view
to each of the annexes—is unable to regard it [the French °
OPINION BY M. NYHOLM 26

note] as possessing any weight for the purposes of interpreta-
tion, having regard especially to the fact that it [the note]
cannot in any circumstances affect the conditions. of the
Federal Council’s acquiescence in the article in question, that
acquiescence being a unilateral act on the part of Switzerland”.
The above grounds seem to be simple assertions rather than
arguments. The French. note of May 18th forms with the
Swiss note of May 5th a single whole explaining the two
sides of the question. If, as the. decision says, the French
note of May x8th “‘cannot.... affect the conditions of [Swiss]
acquiescence’ which is “a unilateral act on the part of
Switzerland”, no more is it possible to say that the Swiss note
could affect the conditions of the French note. The two notes
must be placed on an equal footing without it being possible,
apart from sound reasons to the contrary, to give the pre-
ponderance to one of them. Having set aside the argument
based on the insertion of the note of May 5th, it remains to
be considered whether Switzerland has any rights. The
declarations in the note of May 5th lead to suppose that these
rights exist, and this is what the Court’s decision seems to
recognize.. Without discussing these pretended rights, referred
to in Counsel’s arguments, the Court merely says that in
its opinion the note of May 5th “is entirely based on the
existence of such a right’.

A consideration of the Swiss arguments on this point seems
however to lead to the conclusion that such rights do not exist.

In the first place, Switzerland asserts that the 1815 pro-
visions. created for France a servitude in Switzerland’s favour.
If these provisions can involve, as regards the signatory
Powers, an obligation imposed on France, they none the less
have nothing in common with the idea of a servitude, and
they are certainly not a servitude as regards Switzerland. The
withdrawal of the customs line is a domestic affair of France.
It may de facto be of importance as regards customs matters
for the neighbouring State, but no de juve relation is thereby
set up between the two countries.

Secondly, Switzerland’s argument that the provisions are for
her stipulations im favorem tertii is without foundation. Such
provisions are not admissible in inter-states relations. The
principle of sovereignty is opposed. thereto. The “stipulation
OPINION BY M. NYHOLM 27

in favorem tertir” is, by its nature, a civil obligation which
can hardly apply between nations with their constitutional
systems. Amongst other reasons, the unilateral character is
ill suited to relations between States which must be placed
on a footing defined by their reciprocal rights, and further,
the execution of such a provision could not fail to give rise
to difficult problems. As a matter of fact, the stipulation in
favorem tertit does not appear to be valid in international
law, for it does not create a right in favour of the third State,
save of course when a new agreement is added to the original
one. This theory is largely accepted by legal doctrine and the
opinion of the most highly qualified authors on international law.

Thirdly, Switzerland maintains that the new régime set up
by Article 435 (agreement) presupposes that, failing an agree-
ment, recourse must always be had to the former system.
But this interpretation is grammatically impossible. In such
a case it would have been necessary to add words to the
end of the article to make this clear. |

Fourthly, it is known that one draft of Article 435, para-
graph 2, contained the clause that the 1815 provisions were
abrogated. Evidently, the removal of these words might
constitute an argument in Switzerland’s favour. But informa-
tion as to the reasons for this removal and the circumstances
connected therewith is entirely lacking. Even with the removal,
the text of Article 435, however, remains clear.

Moreover, there is in the whole matter no information as
to the facts to form the basis for a decision in law. Nothing
is known of what took place at Paris. There are no minutes
nor even the slightest indication as to details. Moreover, it
appears from a declaration of M. Ador, published some years
afterwards, that his principal object was the question of Swiss
neutrality, and that, as regards the free zones, he secured
that the question, which was moreover regarded as secondary,
“should be dealt with separately”.

It therefore appears that no fact and no argument can
justify the Swiss contention that the provisions of 1815 are
maintained in force. | |

(Signed) D. G. NYHoLM.