104

OPINION INDIVIDUELLE DE M. PETRÉN

Bien que j'aie trouvé inutile et par conséquent inopportun que la Cour
réponde à la question I, j’ai voté sur cette question comme mes collègues
puisque l’abstention n’est pas admise. Quant à la question II, je suis d’accord
avec ce que je considère comme le contenu essentiel de la réponse donnée
dans le présent avis consultatif, tout en ne pouvant souscrire à certaines
parties de cette réponse. C’est pourquoi j'ai pu voter avec la majorité sur la
question II, tout en joignant à l’avis consultatif l’opinion individuelle
suivante.

Ainsi qu’une procédure contentieuse, une procédure consultative peut
soulever des questions préliminaires que la Cour a le devoir de trancher avant
de se prononcer sur le fond. En ce qui concerne les affaires contentieuses, les
questions préliminaires concernant la compétence de la Cour ou la recevabi-
lité des requêtes ont fait l’objet d’une attention particulière lors de la revision
du Règlement adoptée en 1972. Selon l’article 67, paragraphe 3, du Règle-
ment revisé, une exception a pour effet la suspension de la procédure sur le
fond, laquelle ne sera reprise qu’après que la Cour se sera prononcée sur
l'exception. Le paragraphe 7 du même article permet cependant que, au lieu
de la retenir ou de la rejeter, la Cour déclare que l’« exception n’a pas dans les
circonstances de l’espèce un caractère exclusivement préliminaire ». Cette
dernière disposition a remplacé l’ancien article 62, paragraphe 5, qui autori-
sait la Cour à joindre tout simplement des exceptions préliminaires au fond.
La Cour a donc manifesté son intention de ne plus différer le règlement
définitif des exceptions que dans les cas couverts par la nouvelle formule.

Les questions préliminaires qui peuvent surgir en matière consultative ne
sont pas tout à fait de même nature qu’en matière contentieuse. Certes, des
questions concernant la compétence de la Cour peuvent aussi se poser,
puisque l’article 65, paragraphe 1, du Statut ne permet à la Cour de donner un
avis consultatif que si la demande émane d’un organe ou d’une institution
dûment autorisé à la formuler et porte sur une question juridique. Mais le
Statut n’impose pas à la Cour l’obligation absolue de donner un avis dans
tous les cas où elle serait compétente pour le faire. L’article 65, paragraphe 1,
lui laisse la liberté de s’y refuser si elle juge inopportun d’agir. La question de
l'opportunité de donner un avis consultatif peut ainsi jouer un rôle analogue
à celui de la recevabilité en matière contentieuse. La procédure consultative
connaît enfin dans la pratique de la Courunetroisième catégorie de questions

96
105 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETREN)

préliminaires: si elle estime que, telle qu’elle est formulée, la question sur
laquelle son avis est demandé ne prête pas à réponse de sa part, la Cour se
considére comme libre de reformuler cette question.

Le Réglement est trés sommaire en ce qui concerne la procédure consul-
tative. Les questions préliminaires qui viennent d’être évoquées n’y sont pas
mentionnées. L'article 87, paragraphe 1, contient la disposition suivante:

«En matière d’avis consultatifs, la Cour applique, en dehors des
dispositions de l’article 96 de la Charte et du chapitre IV du Statut, les
articles ci-après. Elle s’inspire, en outre, des dispositions du présent
Règlement relatives à la procédure en matière contentieuse dans la
mesure où elle les reconnaît applicables: à cet effet, elle recherche avant
tout si la demande d’avis consultatif a trait ou non à une question
juridique actuellement pendante entre deux ou plusieurs Etats. »

En matière consultative, il ne paraît pas moins désirable qu’en matière
contentieuse que les questions préliminaires soient tranchées avant toute
procédure sur le fond. Sinon, la réponse à une question préliminaire risque-
rait de rendre vains le temps et l’argent consacrés à la procédure sur le fond.
C’est pourquoi l’esprit et la lettre de l’article 87, paragraphe 1, exigent, à mes
yeux, que les dispositions du Règlement concernant les exceptions prélimi-
naires en matière contentieuse soient aussi appliquées dans la mesure du
possible en matière consultative.

En la présente affaire, ont été soulevées des questions préliminaires
concernant aussi bien la compétence de la Cour que l’opportunité de son
exercice et que la reformulation éventuelle des questions soumises à la Cour.

Avant l'ouverture de la procédure orale sur le fond, la Cour a indirectement
effleuré une de ces questions, celle de sa compétence, en prenant position, par
ordonnance du 22 mai 1975, sur les requêtes par lesquelles les Gouverne-
ments marocain et mauritanien avaient demandé à désigner des juges ad hoc.
En acceptant la demande du Gouvernement marocain, la Cour a ainsi motivé
sa décision:

« Considérant que, aux fins de la présente question préliminaire qu’est
la composition de la Cour en l'affaire, les éléments soumis à la Cour
indiquent que, au moment de l’adoption de la résolution 3292 (XXIX), il
paraissait y avoir un différend juridique relatif au territoire du Sahara
occidental entre le Maroc et l'Espagne; que les questions posées dans la
requête pour avis peuvent être considérées comme se rattachant à ce
différend et qu’en conséquence, pour l’application de l’article 89 du
Règlement, l’avis consultatif sollicité dans cette résolution paraît être
demandé «au sujet d’une question juridique actuellement pendante
entre deux ou plusieurs Etats. » -

Comme la compétence de la Cour dépend du caractère juridique des
questions qui lui sont posées, il va de soi que la Cour est compétente pour
connaître d’une requête pour avis consultatif au sujet d’une question juri-

97
106 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETREN)

dique pendante entre deux ou plusieurs Etats. L’ordonnance du 22 mai 1975
implique donc que la Cour s’est considérée comme compétente, mais seule-
ment à titre provisoire. Elle a déclaré que, au moment de l’adoption de la
résolution 3292 (XXIX) de l’Assemblée générale, il paraissait y avoir un
différend juridique relatif au territoire du Sahara occidental entre le Maroc et
l'Espagne et elle en a conclu, avec la même absence de certitude, que Pavis
consultatif paraissait avoir été demandé au sujet d’une question juridique .
pendante entre deux Etats. Cela représentait une sorte de fuite en avant
imposant à la Cour le devoir de prendre position plus tard sur une question de
nature préliminaire.

L’ordonnance du 22 mai 1975 soulève une question d’interprétation de
l’article 89 du Règlement que l’on ne saurait passer sous silence. Cet article
prescrit que les dispositions du Statut concernant la désignation de juges ad
hoc s'appliquent « si l’avis consultatif est demandé au sujet d’une question
juridique actuellement pendante entre deux ou plusieurs Etats ». Mais que se
passe-t-il si le différend envisagé dans la requête pour avis consultatif a cessé
d'exister au moment où la Cour prend position sur la demande de désignation
d’un juge ad hoc? L’ordonnance s’en tient à la situation qui existait le
13 décembre 1974, au moment de l'adoption par l’Assemblée générale de la
résolution demandant l’avis de la Cour. L’ordonnance a été adoptée, dit son
texte, en considération « des éléments soumis à la Cour ». Cela comprend les
pièces écrites déposées par l'Espagne, le Maroc et la Mauritanie ainsi que les
exposés présentés par les représentants de ces Etats et del’ Algérie au cours des
audiences publiques du 12 au 16 mai 1975 consacrées à la désignation
éventuelle de juges ad hoc. De leur examen, la Cour a seulement conclu qu’ils
indiquaient « que, au moment de l’adoption de la résolution 3292 (XXIX), il
paraissait y avoir un différend juridique relatif au territoire du Sahara
occidental entre le Maroc et Espagne». Elle n’a pas recherché s’il ne
ressortait pas aussi de ces déclarations que le différend ayant peut-étre existé
le 13 décembre 1974 avait disparu. En pareil cas, il aurait fallu examiner si
l’article 89 du Règlement exigeait néanmoins la désignation d’un juge ad hoc,
ce que pour ma part je ne pense pas. En ne considérant pas l’évolution
éventuelle de la situation entre le 13 décembre 1974 et le 22 mai 1975,
l’ordonnance présente donc une lacune. Elle aurait notamment dû examiner
s’il existait vraiment au mois de mai 1975 un différend juridique entre le
Maroc et l'Espagne au sujet de la qualification du Sahara occidental comme
terra nullius au moment de sa colonisation par l'Espagne.

En outre il faut constater que l’article 89 du Règlement ne prescrit
l'application de l’article 31 du Statut que si une question juridique pendante
entre deux ou plusieurs Etats est une réalité actuelle. Il ne parle pas d’un
différend paraissant exister. Il est vrai que, dans son avis consultatif sur les
Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l'Afrique du
Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du
Conseil de sécurité, la Cour a dit que la question des juges ad hoc devait être
réglée avant tout débat sur les exceptions préliminaires et que la décision prise

98
107 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETRÉN)

ne préjugeait pas la compétence de la Cour au cas où l’on prétendrait, par
exemple, qu’il n'existait pas de différend (C.I.J. Recueil 1971, p. 25 et 26). Je
ne suis pas prêt à suivre ce raisonnement. Une désignation de juge ad hoc est
définitive et vaut pour toute la procédure. Accepter pareille désignation en
supposant qu’un différend existe, mais laisser en suspens toute prise de
position définitive quant à existence de ce différend, comporte des risques
graves. Tout d’abord, si cette prise de position est finalement négative et va à
l'encontre de Pappréciation provisoire de la Cour, cela impliquera qu'il
n'aurait pas dû y avoir de juge ad hoc. De surcroît le juge ad hoc sera admis à
participer au vote final sur la question dont la Cour a fait dépendre la légalité
de sa présence sur le siège; il se peut même que sa propre voix soit décisive à
cet égard.

A mon avis, le moment est venu pour la Cour d'abandonner une pratique
susceptible de donner lieu à de telles anomalies procédurales. Elle aurait
d’autant plus de raisons de le faire que l’un des buts principaux de la revision
du Règlement adoptée en 1972 a été d’éviter que les réponses à des questions
préliminaires soient reportées à la fin de la procédure. Lors des audiences du
mois de mai 1975, la Cour avait devant elle les représentants du Maroc et de
la Mauritanie ainsi que de l'Espagne et elle était en possession non seulement
des procès-verbaux de l’Assemblée générale concernant la question de la
décolonisation du Sahara occidental mais encore des pièces écrites de la
présente procédure, avec leurs annexes. Je me permets de penser que, dans des
conditions si favorables, elle aurait pu, moyennant des questions adéquates
posées aux représentants des trois Etats concernés, obtenir tous les renseigne-
ments nécessaires pour vérifier s’il existait entre eux un ou plusieurs diffé-
rends juridiques au sujet du Sahara occidental. Elle n’aurait alors pas eu
besoin de différer sa réponse à cette question jusqu’à la fin de la procédure sur
le fond.

En outre je suis d’avis que la Cour aurait dû définir l’objet des questions
posées par l’Assemblée générale dès le mois de mai 1975, époque à laquelle les
membres de la Cour avaient eu le temps de se familiariser avec le contenu des
procès-verbaux de l’Assémblée générale. A quelle source meilleure la Cour
aurait-elle pu avoir recours pour se rendre compte du sens des questions? La
définition de leur objet aurait permis d’examiner leur caractère juridique ou
non, ainsi que l’opportunité de les reformuler. Ainsi tous les points prélimi-
naires auraient pu être tranchés avant l’ouverture de la procédure orale sur le
fond, ce qui aurait permis d’orienter celle-ci sur des sujets précis et soigneuse-
ment circonscrits. La durée de la procédure s’en serait trouvée raccourcie. La
Cour ayant choisi une autre méthode de procéder, ce n’est que maintenant, au
stade ultime de l’affaire, que les questions préliminaires sont réglées.

Ce qui caractérise avant tout les questions sur lesquelles l’Assemblée
générale des Nations Unies a demandé l’avis consultatif de la Cour, c’est

99
108 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETRÉN)

qu'elles portent sur la qualification juridique de situations appartenant à un
passé déjà lointain.

Cela soulève la question de savoir si la requête de l’Assemblée générale
satisfait aux exigences de l’article 65, paragraphe 1, du Statut selon lequel la
Cour peut donner des avis consultatifs sur des questions juridiques. Cela
veut-il dire que même des questions portant sur l’appréciation juridique de
situations qui ont cessé d’exister peuvent lui être soumises ? Que telle soit
l'opinion de la Cour, cela semble ressortir des termes dans lesquels elle
s’exprime dans le présent avis consultatif, notamment au paragraphe 19. Je
ne saurais pour ma part y souscrire. La Cour est l’organe judiciaire principal
des Nations Unies. Elle n’est pas un institut de recherches historiques. Il est de
nombreux problèmes d’histoire du droit auxquels on n’a pas encore donné de
réponse définitive. Personne n'aurait cependant l’idée de soumettre à la Cour,
par exemple, la question de l’authenticité du testament de l’empereur Trajan
ou celle de la justification de l'invasion de l’Angleterre par Guillaume le
Conquérant. Pour forcés qu’ils soient, ces exemples montrent l'impossibilité
d’une interprétation de l’article 65 du Statut selon laquelle il ne faudrait pas
exiger que les questions adressées à la Cour demandent des réponses de nature
à contribuer à la clarification de problèmes juridiques actuels. Autrement, la
Cour ne serait pas invitée à remplir une fonction judiciaire, ce à quoi doivent
aussi servir ses avis consultatifs.

A mes yeux, une requête pour avis consultatif ne saurait être considérée
comme recevable que si la question qu’elle adresse à la Cour porte soit sur
l'existence ou le contenu de droits ou obligations de droit international, soit
sur les conditions dont la réalisation donnerait lieu à la naissante, à la
modification ou à l’extinction de tels droits ou obligations. Cela est-il le cas de
la présente requête pour avis consultatif ?

Le neuvième alinéa du préambule de la résolution 3292 (XXIX) adoptée
par l’Assemblée générale le 13 décembre 1974, tel que le Secrétaire général de
l'Organisation des Nations Unies l’a communiqué à la Cour dans une version
correcte au mois d’août 1975, le ferait penser. Il y est constaté qu’une
controverse juridique a surgi au cours des débats sur le statut du territoire du
Sahara occidental au moment de sa colonisation par l’Espagne. Ce serait
donc à propos de cette controverse que l’avis de la Cour aurait été demandé.
Mais quelles seraient les parties à la controverse et sur quoi porterait-elle
exactement? C’est une réponse à cette question que la Cour a amorcée en
rendant son ordonnance du 22 mai 1975 par laquelle elle a accordé au Maroc,
mais refusé à la Mauritanie, la désignation d’un juge ad hoc. Comme je l’ai
rappelé plus haut, la Cour a énoncé dans cette ordonnance qu'il paraissait
avoir existé le 13 décembre 1974 entre le Maroc et l'Espagne, mais non entre
la Mauritanie et l’Espagne, un différend juridique relatif au territoire du
Sahara occidental et que les questions posées dans la requête pour avis
consultatif pouvaient être considérées comme se rattachant à ce différend. La
controverse juridique à laquelle la résolution 3292 (XXIX) de l’Assemblée
générale a fait allusion serait donc un différend juridique entre le Maroc et
l'Espagne relatif au territoire du Sahara occidental.

100
109 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETRÉN)

Les termes dans lesquels la Cour s’est exprimée dans l’ordonnance sont de
nature à faire croire qu’elle a supposé que la présente affaire avait trait à une
revendication de caractère territorial formulée par le Maroc à l’encontre de
FEspagne et contestée par celle-ci. C’est au paragraphe 34 de l’avis consultatif
qu'on retrouve des traces du différend présenté dans l’ordonnance comme
paraissant avoir existé le 13 décembre 1974. Sans faire aucune référence à
l’ordonnance, le paragraphe 34 de l’avis consultatif énonce qu'il existe dans
la présente affaire une controverse juridique, mais une controverse qui a surgi
lors des débats de l’Assemblée générale et au sujet de problèmes traités par
celle-ci. Le différend juridique entre le Maroc et l’Espagne dont l’ordonnance
de mai 1975 a supposé l'existence au 13 décembre précédent se trouve donc,
dans le présent avis consultatif, transformé en une controverse juridique
existant encore en octobre 1975 mais définie par une référence à des débats de
l’Assemblée générale. La suite du paragraphe 34 de l’avis consultatif, ainsi
que les paragraphes 35 et 36, sont consacrés à la définition plus détaillée de
cette controverse. Elle remonte à l’année 1958 et a pour origine une reven-
dication du Sahara occidental par le Maroc comme faisant partie intégrante
de son territoire national, revendication à laquelle l'Espagne s’est opposée.
Selon le paragraphe 36, la controverse ainsi surgie à l’Assemblée générale au
sujet du Sahara occidental a persisté.

Quoi qu'il ait pu en être au stade des débats à l’Assemblée générale, les
déclarations faites par le Maroc et par l'Espagne dès le début de la procédure
devant la Cour ont rendu clair qu’en la présente affaire il n’existe aucune
question juridique pendante entre ces deux Etats quant au Sahara occidental.
Le Maroc ne conteste pas la souveraineté actuelle de l’Espagne sur ce
territoire; aussi bien le Maroc que l'Espagne acceptent, pour sa décolonisa-
tion, l’application des résolutions de l’Assemblée générale. En d’autres
termes, la Cour ne se trouve pas devant une revendication de droit formulée
par le Maroc à l'encontre de l'Espagne et contestée par celle-ci — ce qui aurait
en effet constitué un différend juridique entre les deux Etats. Ce en quoi leurs
opinions diffèrent depuis les débats de l’Assemblée générale, ce sont les
modalités qu’il reste encore à arrêter pour la réalisation de la décolonisation.
Que des Etats participant aux débats de l’Assemblée générale manifestent
des divergences de vues au sujet des questions débattues ne saurait être
considéré comme constituant un différend juridique entre eux. À mes yeux, la
désignation, en la présente affaire, d’un juge ad hoc par le Maroc en vertu de
l’article 89 du Règlement a manqué de fondement. Si j'avais apprécié la
situation autrement, j'aurais été d’avis que la Mauritanie, elle aussi, avait
droit à la désignation d’un juge ad hoc. Pour. ces raisons, j'ai voté contre
l’ordonnance du 22 mai 1975 dans son ensemble.

Cependant le caractère juridique que l’article 65, paragraphe 1, du Statut
exige d’une question, pour qu’elle puisse faire l’objet d’un avis consultatif, ne
dépend pas de l'existence d’un différend juridique entre deux ou plusieurs
Etats. Il me faut donc poursuivre l'examen du caractère juridique des
questions posées à la Cour par la présente requête pour avis consultatif.

Le contexte dans lequel ces questions ont été formulées est celui de la

101
110 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETRÉN)

décolonisation du Sahara occidental sous administration espagnole. Point
n’est besoin de rappeler la place qu’occupe, sous l’égide de l'Organisation des
Nations Unies, la décolonisation dans l’évolution actuelle du droit internatio-
nal. Sous l’inspiration d’une série de résolutions de l’Assemblée générale,
notamment la résolution 1514 (XV), un véritable droit de la décolonisation
est en train de prendre forme. Il procède essentiellement du droit des peuples
à disposer d’eux-mêmes proclamé par la Charte des Nations Unies et
confirmé par un grand nombre de résolutions de l’Assemblée générale. Mais,
dans certains cas d’espèce, on doit également tenir compte du principe de
l'unité et de l'intégrité nationales des Etats, principe qui a fait, lui aussi, l’objet
de résolutions de l’Assemblée générale. C’est donc par la combinaison
d'éléments différents du droit international évoluant sous l’inspiration de
l'Organisation des Nations Unies que le processus de décolonisation se
poursuit. La décolonisation d’un territoire peut soulever la question de
Péquilibre nécessaire entre le droit de sa population à l’autodétermination et
l'intégrité territoriale d’un ou même de plusieurs Etats. On peut se demander,
par exemple, si le fait que le territoire appartenait, au moment de sa
colonisation, à un Etat qui existe encore aujourd’hui justifie que cet Etat le
revendique au nom de son intégrité territoriale. Cette thése a été avancée et
contestée. La question de sa validité en général et la question de son
applicabilité au Sahara occidental sont d’un caractére juridique indéniable.

Il semble pourtant que ce genre de questions ne soient pas encore
considérées comme mires pour être déférées à la Cour. La raison en est sans
doute que la grande variété de données géographiques ou autres dont il faut
tenir compte en matiére de décolonisation n’a pas encore permis de constituer
un corps de régles et une pratique suffisamment élaborés pour couvrir toutes
les situations pouvant poser des problémes. En d’autres termes, bien que ses
principes directeurs soient dégagés, le droit de la décolonisation ne constitue
pas encore un corps de doctrine et de pratique achevé. Il est donc naturel que
les forces politiques soient toujours à l’œuvre pour préciser et compléter le
contenu de ce droit dans des cas d’espèce comme celui du Sahara occidental.
Ainsi l’Assemblée générale s’est-elle réservée la tâche de déterminer les
modalités de la décolonisation du territoire en conformité avec les principes
de la résolution 1514 (XV). Mais, avant de s’en acquitter, elle a éprouvé le
besoin d’obtenir un avis consultatif de la Cour sur deux questions considérées
comme préalables aux décisions à prendre.

:Les questions sur lesquelles un avis consultatif de la Cour est demandé
visent le statut qu’avait le Sahara occidental à une époque révolue, définie
comme le moment de sa colonisation par l'Espagne. La. Cour est invitée à
répondre d’abord à la question de savoir si, à ce moment, le Sahara occidental
était un territoire sans maitre (terra nullius). Au cas où sa réponse à cette
première question serait négative, il lui est demandé de répondre à une
deuxième question, celle de savoir quels étaient les liens juridiques dudit
territoire avec le Royaume du Maroc et avec l’ensemble mauritanien. A les
prendre à la lettre, ces deux questions ne demandent à la Cour que de définir
quel était le régime juridique du Sahara occidental dans un passé déjà

102
111 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETRÉN)

lointain. La Cour n’est pas appelée à lever le regard vers le présent et encore
moins vers l’avenir. Elle n’est pas invitée à tirer de ses recherches historiques
une conclusion juridique visant le Sahara occidental d’aujourd’hui ou de
demain.

Il ressort de ce que j’ai dit plus haut que, si tel était le sens des questions
posées à la Cour, je ne leur verrais pas le caractère juridique exigé par
Particle 65, paragraphe 1, du Statut, car elles n’appelleraient aucune réponse
portant sur la solution d’un problème juridique actuel. Or, dans le présent
avis consultatif, la Cour définit les deux questions de manière à créer un tel
lien avec l’actualité. Cela est énoncé notamment aux paragraphes 85 et 161 de
Pavis consultatif. La Cour y expose qu’en répondant à la requête de
l’Assemblée générale elle doit indiquer si, au moment de sa colonisation, le
Sahara occidental avait, avec le Maroc et l’ensemble mauritanien, des liens
juridiques qui pourraient influer sur la politique à suivre pour sa décolonisa-
tion. Puis la Cour s’acquitte de cette tâche, non pas dans le dispositif, mais au
paragraphe 162 auquel le dispositif renvoie expressément. La Cour y énonce
qu’elle n’a pas constaté l’existence de liens juridiques de nature à influer sur
l'application de la résolution 1514 (XV) de l’Assemblée générale quant à la
décolonisation du Sahara occidental et en particulier sur l’application du
principe d’autodétermination grâce à l'expression libre et authentique de la
volonté des populations du territoire. C’est cette orientation du présent avis
consultatif qui lui confère à mes yeux le catactère de réponse à une question
juridique au sens de l’article 65, paragraphe 1, du Statut. Mais est-ce vraiment
conforme à la requête de l’Assemblée générale?

Nous venons de dire qu’à la lettre les questions formulées ne demandent
pas à la Cour de définir une situation juridique actuelle. Tout au long de la
procédure, le Maroc et la Mauritanie ont fait valoir que la Cour n’était pas
invitée à se prononcer sur l’effet de ses constatations quant aux modalités de
la décolonisation du Sahara occidental. Selon ces deux Etats, qui ont joué un
rôle important pour la formulation et l’adoption de la résolution 3292
(XXIX), l'incidence qu’auraient éventuellement les conclusions de la Cour
sur la définition des modalités de la colonisation du Sahara occidental
relèverait entièrement des décisions de nature politique que l’Assemblée
générale s’est réservée de prendre. Dans ces conditions, on peut se demander
si l'interprétation que la Cour a décidé de donner aux questions posées
correspond bien aux intentions de l’Assemblée générale ou si elle ne repré-
sente pas plutôt une nouvelle formulation de ces questions.

Quoi qu’il en soit, je pense que cette orientation de l’avis consultatif aurait
dû faire l’objet d’un délibéré et d’une décision au début et non à l'extrême fin
de la procédure. J’y vois un autre exemple de question préliminaire pouvant
surgir dans une affaire consultative et devant, à mes yeux, être traitée comme
telle et tranchée avant l'ouverture définitive de toute procédure sur le fond. Il
me semble qu’en la présente affaire une telle organisation de la procédure
aurait été particulièrement indiquée par égard pour les Etats représentés

103
112 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETRÉN)

devant la Cour, lesquels n’ont cessé de répéter que l’Assemblée générale
n’avait nullement invité la Cour à se prononcer sur l'effet éventuel de ses
constatations quant au processus de décolonisation. En ne dévoilant pas
qu’elle envisageait de le faire, la Cour n’a pas fait comprendre aux Etats dont
il s’agit l’intérêt qu’ils avaient à exposer leurs vues sur ce sujet.

Le point de savoir dans quelles conditions et dans quelle mesure des liens
juridiques passés peuvent influencer la décolonisation d’un territoire me
semble relever d’un domaine encore mal exploré du droit international
contemporain. C’est pourquoi je trouve que la Cour n’aurait pas dû aborder
ces questions sans procéder à un examen de leurs aspects théoriques aussi
bien que pratiques. Force m’est de constater que le paragraphe 162 de l’avis
consultatif ne porte pas la marque d’une telle analyse.

*

La participation des Etats intéressés a conféré à la présente procédure un
caractère tout à fait inaccoutumé tendant à obscurir la différence de principe
entre le contentieux et le consultatif. Alors qu’en matière contentieuse la Cour
a devant elle des parties qui plaident leur cause et doivent apporter, le cas
échéant, des preuves à l’appui de leurs thèses, la procédure consultative
suppose que la Cour se procure elle-même les renseignements dont elle a
besoin, dans la mesure où les Etats ne les lui fournissent pas. Dans une
procédure contentieuse, si une partie n’arrive pas à justifier une demande, la
Cour n’a qu’à la rejeter, tandis qu’en matière consultative la tâche de la Cour
ne se limite pas à évaluer la force probante des renseignements apportés par
des Etats, maïs consiste à essayer de se former une opinion à l’aide de tous les
éléments d’information à sa portée.

En la présente affaire, l’Assemblée générale, en formulant sa requête pour
avis consultatif, a demandé expressément à l'Espagne, au Maroc et à la
Mauritanie de soumettre à la Cour tous renseignements ou documents
pouvant servir à élucider les questions posées. Répondant à cette invitation,
ces trois Etats, auxquels s’est jointe l'Algérie, ont continué devant la Cour le
débat sur le Sahara occidental qu’ils avaient entamé à l’Assemblée générale.
L’effet en a été que la procédure a pris une allure beaucoup plus contentieuse
que consultative. Ainsi les trois Etats ont-ils présenté à la Cour une abondante
documentation historique et cartographique dont la signification a fait l’objet
de nombreuses contestations. Les mêmes événements, les mêmes traités, les
mêmes actes législatifs et administratifs, les mêmes phénomènes religieux,
culturels et linguistiques ont été présentés et interprétés de manières diffé-
rentes, souvent contradictoires. Sur maints points, la Cour a été invitée à
faire un choix entre des thèses différentes.

Bien que ces divergences de vues entre les Etats intéressés n’aient pas
abouti à des revendications de droits, la procédure s’est déroulée comme s’il
en avait été ainsi. L'activité de la Cour en vue de se procurer d’autres éléments
d’information que ceux qui avaient été mis à sa disposition par les Etats

104
113 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETREN)

intéressés s’en est trouvée réduite. Elle n’a pas éprouvé le besoin de rechercher
d’autres renseignements que ceux qui lui étaient fournis par les Etats inté-
ressés. Elle ne s’est pas adjoint d’assesseurs experts en droit islamique ou en
histoire de l’Afrique, comme son Statut le lui aurait permis. Il est notoire que
sa pratique interne ne prévoit pas la désignation de juges rapporteurs. Certes
chaque juge a dû — dans les limites de ses connaissahices linguistiques — se
frayer un chemin à travers l’immense littérature qui existe sur les questions
d'histoire africaine évoquées et il a pu faire part à ses collègues des fruits de ses
lectures. I] est néanmoins frappant que l’avis consultatif soit fondé presque
exclusivement sur des documents et arguments présentés par les Etats
intéressés, lesquels sont retenus ou rejetés en fonction d’un examen des
preuves offertes. On ne trouve pas ici la zone d’incertitude dans laquelle un
avis consultatif devrait laisser les faits qui ne sont pas établis mais dont le
contraire n’est pas prouvé non plus.

*

Ce qui vient d’étre développé n’affecte pas la compétence de la Cour pour
donner un avis consultatif sur des questions qu’elle définit comme elle l’a fait
de celles qui lui ont été posées par l’Assemblée générale. Reste à examiner
l’opportunité pour la Cour d’y répondre. Un tel examen s'impose, à mes yeux,
avec une acuité particulière en ce qui concerne la première des deux questions
adressées à la Cour, celle de savoir si le Sahara occidental était, au moment de
sa colonisation par l'Espagne, un territoire sans maitre (terra nullius).

Cette question est née d’un débat au commencement duquel on a contesté
la validité des titres de l'Espagne sur les différentes parties du Sahara
occidental. Que l’expression terra nullius ait pu faire son apparition dans ce
débat s'explique, puisque ce terme technique a servi, dans la doctrine, à
définir la légalité de certains modes d’acquisition de territoire par des
Puissances coloniales. Mais ce stade du débat sur le Sahara occidental est
maintenant dépassé. La requête pour avis consultatif n’invite pas la Cour à se
prononcer sur la légitimité de l’acquisition par l'Espagne de la souveraineté
sur le Sahara occidental. La question de savoir si ce territoire était terra
nullius au moment de sa colonisation manque donc d’objet dans le contexte
de la présente affaire. Ce sur quoi l’Assemblée générale a éprouvé le besoin
d’être renseignée par la Cour, c’est le bien-fondé des prétentions du Maroc et
de la Mauritanie dont l’un a fait valoir que la souveraineté sur le Sahara
occidental au moment de sa colonisation lui revenait, tandis que l’autre a
avancé qu’au même moment ce territoire appartenait en co-souveraineté à
une pluralité d’émirats et de confédérations tribales dénommée l’ensemble
mauritanien. Dans sa réponse à la première des questions posées par
l’Assemblée générale, l’avis consultatif passe à côté de cet objet de la requête.
C’est en éludant la question de la souveraineté que les paragraphes 81 et 82 de
l'avis énoncent que le Sahara occidental n’était pas terra nullius puisqu'il y
avait dans ce territoire des tribus nomades ayant une organisation sociale et
politique. Ce dernier fait n’a jamais été contesté par I’ Espagne et ne doit guère
être nouveau pour l’Assemblée générale.

105
114 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETRÉN)

Vu ce qui précède, je trouve inutile et en conséquence inopportun pour la
Cour de répondre à la première des deux questions posées.

En ce qui concerne la seconde question, les circonstances sont différentes.
Portant sur les liens juridiques ayant éventuellement existé entre le Sahara
occidental et le Maroc ou l’ensemble mauritanien, elle couvre le problème de
la souveraineté. À mes yeux, c’est essentiellement sur ce point que l’Assemblée
générale a besoin d’être renseignée. C’est pourquoi je trouve opportun de
répondre à la seconde question.

La réponse de la Cour à cette question est donnée au paragraphe 162 de
l’avis consultatif. La partie essentielle de ce paragraphe est la conclusion de la
Cour selon laquelle les éléments et renseignements portés à sa connaissance
n’établissent l’existence d’aucun lien de souveraineté territoriale entre le
territoire du Sahara occidental d’une part et le Royaume du Maroc et
l’ensemble mauritanien d’autre part. Je ne crois pas possible d’arriver à une
autre conclusion sur la base des éléments dont dispose la Cour. Je suis donc
d’accord également avec la dernière phrase du paragraphe 162, selon laquelle
la Cour n’a pas constaté l'existence de liens juridiques de nature à influer sur
Papplication de la résolution 1514 (XV) quant à la décolonisation du Sahara
occidental et en particulier sur l'application du principe d’autodétermination
grâce à l’expression libre et authentique de la volonté des populations du
territoire. Je crois utile de signaler que cette phrase n’indique pas quel effet
aurait eu sur la décolonisation du Sahara occidental un prononcé de la Cour
constatant l'existence d’anciens liens de souveraineté entre ce territoire et le
Maroc ou l’ensemble mauritanien.

A mes yeux, les constatations faites dans les deux dernières phrases du
paragraphe 162 suffisent pour répondre à la question de l’Assemblée géné-
rale, qui ne vise que l'existence de liens juridiques passés mais pouvant per-
mettre aujourd’hui au Maroc ou à la Mauritanie de formuler des demandes
concernant la décolonisation du Sahara occidental. Le début du para-
graphe 162 contient cependant deux déclarations auxquelles je ne saurais
souscrire car, à mes yeux, elles sont superflues et dépassent l’objectif de la
requête pour avis consultatif. La Cour énonce que les éléments et renseigne-
ments portés à sa connaissance montrent l'existence de liens juridiques
d’allégeance entre le sultan du Maroc et certaines des tribus vivant sur le
territoire du. Sahara occidental, ainsi que l’existence de droits, y compris
certains droits relatifs à la terre, qui constituaient des liens juridiques entre
l’ensemble mauritanien, au sens où la Cour l’entend, et le territoire du Sahara
occidental. Pour ma part, je doute que les éléments dont dispose la Cour lui
permettent de se prononcer aussi catégoriquement. La portée de la première
déclaration dépend en tout cas d’une analyse de la signification réelle de
l’allégeance invoquée et d’une identification exacte des tribus qui la recon-
naissaient et des parties du Sahara occidental où elles se trouvent. L'une et
l’autre sont absentes du présent avis consultatif.

D'autre part les liens ayant existé entre le territoire du Sahara occidental et
l’ensemble mauritanien sont certainement nombreux et importants, mais on
ne saurait les considérer comme des liens juridiques entre eux. C’est surtout la

106
115 SAHARA OCCIDENTAL (OP. IND. PETREN)

' contribution de la Mauritanie à la procédure qui a démontré l’existence, à
l’époque visée par la requête pour avis consultatif, d’un genre de vie et d’un
riche héritage culturel communs à une pluralité de tribus nomadisant dans de
vastes territoires de l’Afrique du Nord-Ouest compris aujourd’hui dans le
Sahara occidental et dans les Etats voisins, notamment la Mauritanie. Que
des tribus distinctes aient la même religion, la même langue, la même
structure sociale et politique, le même mode de vie et les mêmes traditions
littéraires, musicales et artistiques ne signifie pas qu’elles soient soudées en
une entité étatique. Certes, ce genre de liens non juridiques pourraient donner
lieu à l’établissement de liens juridiques représentant la création d’une telle
entité, maïs pareille évolution ne s’est pas produite en ce qui concerne le Bilad
Chinguiti, dénomination traditionnelle des territoires où se retrouvent les
tribus précitées. Cela n’empêche pas que l’Assemblée générale puisse trouver
approprié de tenir compte des facteurs non juridiques ci-dessus évoqués,
lorsqu'elle déterminera les modalités de la décolonisation du Sahara occi-
dental, mais ses décisions à cet égard auront un caractère purement politique.
Il ne revient donc pas à la Cour de se prononcer à ce sujet.

C’est pourquoi je trouve que la première partie du paragraphe 162 de l’avis
consultatif n’aurait pas dû y figurer, d’autant moins que la requête pour avis
consultatif ne saurait être interprétée comme ayant invité la Cour à constater
l'existence de liens entre le territoire du Sahara occidental et le Maroc ou
Pensemble mauritanien autres que les liens juridiques qui pourraient influer
sur l’application de la résolution 1514 (XV) à la décolonisation de ce
territoire.

(Signé) S. PETRÉN.

107


449

DISSENTING OPINION OF PRESIDENT WINIARSKI
[Translation ]

The subject or the third objection can be analysed in two ways.
It is possible to deny the existence of a dispute as such between the
Applicants and the Respondent and to find that the claim is in-
admissible on the basis of the Statute of the Court. It is also possible,
supposing Article 7 of the Mandate instrument to be still in force as
did the Court’s Opinion of rx July 1950, to show that that Article is
not applicable to the case brought before the Court by the Appli-
cants and that the Court therefore has no jurisdiction to hear the
present case.

It has been observed that the question of admissibility is one
which comes after that of jurisdiction; the consideration of a ques-
tion of admissibility assumes a finding of jurisdiction. Certainly, there
are cases where the observation would be justified; but there are
others in which it is not necessary that there should have been a
finding of competence before an Application can be held to be in-
admissible. The Permanent Court of International Justice adopted
a pragmatic position in this connection. In one case it said that the
distinction between lack of jurisdiction and inadmissibility, while
clear in municipal legal systems, has not the same significance in
international law. In another case it expressed the same opinion:
“Whether this submission should be classified as an ‘objection’ or as
a fin de non-recevoir, it is certain that nothing, either in the Statute or
Rules which govern the Court’s activities, or in the general principles
of law, prevents the Court from dealing with it at once, and before
entering upon the merits of the case; for there can be no proceedings
on the merits unless this submission is overruled.” (Polish Upber
Silesia, P.C.1.J., Series A, No. 6, p. 19.)

The second aspect involves both substantive and procedural law:
it is a question of whether the Court has jurisdiction to hear a case
in which the Applicants have no individual legal interest which is in
issue for them, as appears from the facts placed on record by the
Applicants themselves

For the purpose of the argument it will be assumed that after
examination the meaning of Article 7 remains doubtful; in fact it
is not, as will shortly be shown. The first question that arises in this
hypothetical case is what was the practice of the League of Nations
in this respect and what may be learned from it concerning the
interpretation and application of the provision. In the League of
Nations period fourteen. Mandates were in force over. twenty-five
years. During that whole period only one case concerning Mandates
came before the Permanent Court of International Justice, the

124
S. W. AFRICA CASES (DISS. OP. PRESIDENT WINIARSKI) 450

Mavrommatis case, and this fact alone is significant. It was the
subject of three Judgments (Series A, Nos. 2, 5 and 11).

The Court directed its attention, :néer alva, to the following main
point: ‘violation of international obligations accepted by the
Mandatory and damage to M. Mavrommatis’ interests resulting
therefrom’”’ (Series A, No. 5, p. 28, IT). There were several concessions
involved; in one of the cases the Court asked ‘‘whether this fact
alone constituted a violation of the international obligations con-
templated in Article 11 of the Mandate” (zd7d., p. 38). It was able
to find (Series A, No. 11, p. 18), in virtue of the jurisdiction ‘‘which
it derives under Article 26 of the Mandate’ (the corresponding
article to Article 7 in the present case), that there had been a
breach of Article 11 of the Mandate to the detriment of the Greek
national. In another case (Series A, No. 5, p. 51) the Court gave
judgment “that no loss to M. Mavrommatis, resulting from this
circumstance, has been proved”’ and dismissed the Applicant’s claim
on this point. This was a classic case.

The authors of a number of dissenting opinions took the view
that the dispute was not one between States, but was in fact a dis-
pute between Great Britain and M. Mavrommatis.

The Court was at the outset of its activities and thought it
necessary to reply to these arguments by stating, with finality, the
unquestionable principle that (Series A, No. 2, p. 12): “Once a
State has taken up a case on behalf of one of its subjects before an
international tribunal, in the eyes of the latter the State is sole
claimant... By taking up the case of one of its subjects ... a State is,
in reality, asserting its own rights.”

But in addition to this difference of view there was another which
was much more important. In his dissenting opinion Judge Busta-
mante wrote (Series A, No. 2; p. 81): “As the latter [the League of
Nations] could not appear as a party to a dispute concerning the ap-
plication or interpretation of the Mandate, having regard to the re-
strictive terms of Article 34 of the Court’s Statute, it is the Members
of the League who have been authorized, in their capacity as Mem-
bers, to bring before the Court questions regarding the interpretation
or application of the Mandate.” And later (2b7d., pp. 81-82): “When
[the Mandatory] takes action ... in respect of individuals and private
companies ... there is no question of juridical relations between the
Mandatory and the Members of the League from which she holds
the Mandate, but of legal relations between third parties who have
nothing to do with the Mandate itself.”

The opinion of Judge Oda appears to be on similar lines (zbd.,
p. 86): “provision is made for indirect supervision by the Court; but
the latter may only be exercised at the request of a Member of the
League of Nations ... an application by such a Member must be

135
S. W. AFRICA CASES (DISS. OP. PRESIDENT WINIARSKI) 451

made exclusively with a view to the protection of general interests”’.

Neither Lord Finlay nor J. B. Moore, both in the minority for
other reasons, were able to concur in these views. Lord Finlay, on
the contrary, points out (2b:4., p. 42) that in the Palestine Mandate
(which was more detailed than the Mandate for South West Africa),
there were a whole series of provisions which could be violated by the
Mandatory to the prejudice of another Member of the League of
Nations (Articles 5-21): the operation of the judicial system, freedom
of communication and transit, equality of treatment, even questions
of antiquities and excavations, the possibility of discrimination
against a country without reasonable grounds, etc. “Under all these
heads’, he wrote (p. 43), “there are endless possibilities of dispute
between the Mandatory and other Members of the League of Nations,
and it was highly necessary that a Tribunal should be provided for
the settlement of such disputes.” In the same way Judge Moore
wrote (p. 61): “There must be a difference ... in the sense ... that the
government which professes to have been aggrieved should have
stated its claims’’, etc. The view taken by Judges Bustamante and
Oda remained isolated. In 1950 two judges, Judge Sir Arnold
McNair and Judge Read, expressed similar views, but here again
the Court was unable to subscribe to them.

The Council, the League supervisory organ, had constantly to
deal with important legal problems; in no case did it request an
advisory opinion of the Court, in spite of suggestions by the Per-
manent Mandates Commission; never, if I am not mistaken, did it
envisage the possibility of a Member of the League of Nations
bringing before the Court a question relating to the general super-
vision of the administration of the Mandate, which was within the
exclusive competence of the Council and, to a certain extent, of the
Assembly. The two Hymans reports to the Council (of 5 August
and 26 October 1920) and the Council’s report to the Assembly
of the League of Nations of 6 December 1920 on “Responsibilities
of the. League arising out of Article 22 (Mandates)” are unaware
of any such problem.

The Applicants rely on the views of certain jurists in favour of
a general supervision to which any Member of the League could
subject any Mandatory by bringing it before the Permanent Court
of International Justice.

And yet Mr. van Rees, one of the most active members, and Vice-
Chairman of the Permanent Mandates Commission, says nothing in
his book Les Mandats internationaux, Vol. 1, Le contrôle international
de Vadministration mandataire (Paris, 1927) about this judicial
supervision by the Permanent Court of International Justice claimed
to be able to be brought into operation by any Member of the
League. Even more significant, the official publication The Mandates
System—Origin—Principles—A pplication which the League put
out in 1945 with a preface by the Acting Secretary-General, Mr.

136
S. W. AFRICA CASES (DISS, OP. PRESINENT WINIARSKI) 452

Sean Lester, is also silent on the subject of this alleged role of the
Court, although it contains a passing reference to the jurisdictional
clause; yet such a role, if provided for, could not have escaped the
attention of the authors. If in League quarters such as the Council,
Secretariat and Permanent Mandates Commission judicial super-
vision was contemplated even only as a possibility provided for in
extreme cases by the international agreements, the fact that we
find no mention of it in these two books is inexplicable. If in the time
of the League, when the framers of the Covenant and the Mandates,
and their associates, were still alive, judicial supervision such as the
Applicants put forward found no authoritative proponent, it may
be taken as evidence that matters were not seen in this light.

The characteristic feature of this alleged supervision was that it
could be brought into operation by any Member of the League which
considered that there existed between it and the mandatory admin-
istration “a disagreement on a point of law or fact, a conflict of legal
views” on the way in which the Mandatory was exercising its Man-
date. Reference has been made in this connection to an institution
under the old Roman penal law known as “‘actio popularts’’ which,
however, seems alien to the modern legal systems of 1919-1920 and
to international law. Is it possible that such can have been the
common intent of the framers of the Mandate instruments? There
is no evidence for it, it has been asserted without any attempt to
show that it was so; on the contrary, it would seem that the circum-
stances in which the Mandate was established exclude such an
eventuality,

At the end of the First World War two new institutions were
introduced into international law: the minorities treaties and the
Mandates, The former were imposed on the “new States’ and some
other States by the Principal Allied and Associated Powers. These
treaties, as a security for their proper observance, provided for the
jurisdiction of the Court as compulsory for the States subject to
such a régime ; but the Principal Powers desired to share the respon-
sibilities of this innovation and proceedings could be instituted by
any Member represented on the Council of the League, that is to say
in the beginning by the four Principal Powers and the four other
non-permanent Members.

The Mandates were the work of the Principal Allied and Associated
Powers, which shared among themselves (apart from the United
States but with Belgium) the conquered territories, and agreed on
the terms of the Mandates. This is clearly apparent from, inéer alia,
the report of Viscount Ishii to the Council on 26 February 1922
(L. o. N., Official Journal, No. 8, 1922, p. 850), which contains the
following passage: “In general, therefore, the role of the Council
may be limited merely to ratification of the proposals made by the

137
S. W. AFRICA CASES (DISS. OP. PRESIDENT WINIARSKI) 453

mandatory Powers”; which is what was done, with a few changes
of which only one is here relevant.

These Powers were realistic; their resistance to the Mandate idea
is known. It is difficult to believe that they should have, as Manda-
tories, accepted the heavy new burden of judicial accountability,
with all its unforeseeable implications, towards any Member of the
League which might take exception to their administration of the
Mandate. This actto popularis would have been such a novelty in
international relations, going far beyond the novelty of the Mandates
system itself in its implications, that, if the drafters of these in-
struments had all agreed on the self-imposition of such a responsi-
bility, they would not have failed to say so explicitly, as they did in
the case of certain States subjected to the minorities régime.

It is not possible to infer such an obligation as implied, understood
or resulting from tacit agreement, since it would have been an
undertaking in favour of future and unknown third parties. The
need for an explicit and clear provision was more than ever obvious.
It is difficult to see in the second paragraph of Article 7 anything
other than a simple jurisdictional clause of that period, for in order
to form an opinion as to the character and scope of a legal instrument
it is necessary to consider it from the point of view of the period
when it was drawn up.

On 17 December 1920 Lord Balfour had submitted for approval
by the Council, inter alia, the Mandate for South West Africa. The
second paragraph of Article 7 of that text read as follows: “If any
dispute whatever should arise between the Members of the League
of Nations ... this dispute shall be submitted to the Permanent
Court”, etc. The Council modified the paragraph, putting it into its
present form: “The Mandatory agrees that ... any dispute ... shall
be submitted to the Permanent Court”, etc. The explanation is to
be found in the Ishii report referred to above (zbid., p. 854). In pro-
posing a modification of the jurisdictional clause of the Mandate in-
struments to be approved on 20 July 1922, the Rapporteur proposed
a wording identical with that of the second paragraph of Article 7,
which is now in question: ‘A similar alteration has been made by
the Council in the draft C mandates. It was inspired by the con-
sideration that Members of the League other than the Mandatory
could not be forced against their will to submit their differences to
the Permanent Court of International Justice.”

If the Powers represented on the Council were so scrupulous of
the right of Member States not to be bound without their express
consent, it is difficult to believe that they would have introduced
this alleged right of action without saying so expressly.

It is not possible to find any support for the Applicants’ conten-
tion in what has been called the ‘“Tanganyika clause”

138
S. W. AFRICA CASES (DISS. OP. PRESIDENT WINIARSKI) 454

Article 13 of the British Mandate for East Africa contains, in
addition to the first paragraph which is identical to the jurisdic-
tional clause in Article 7 of the Mandate for South West Africa, a
further paragraph worded as follows:

“States Members of the League of Nations may likewise bring
any claims on behalf of their nationals for infractions of their rights
under this mandate before the said Court for decision.”

It has been said that since this paragraph specifically empowers
any Member of the League of Nations to submit to the Court
any case of infractions of the rights of its nationals, the first para-
graph, and hence Article 7 of the Mandate we are concerned with,
authorizes proceedings with a view to general judicial supervision.
This conclusion is unfounded: while that instrument, alone among
the fourteen Mandate instruments, devoted a special paragraph to
the case of infractions of the rights of nationals of a State Member,
the first paragraph relates merely to cases of infractions of rights
which are the State’s own rights. What was said by the Court in
1924, which is quoted above, has cleared up these questions.

No one has been able to explain how this paragraph, which seems
completely unnecessary, got into the Mandate for Tanganyika and
that Mandate alone, but this is not of the slightest importance.
The Permanent Mandates Commission turned to that question
in 1925 but quickly decided not to pursue its discussion.

In the practice of the League of Nations there were not two
types of supervisory machinery, one judicial and the other admini-
strative. The supervision of the Council (assisted by the Permanent
Mandates Commission) was not administrative, either by virtue
of the character of the organ which was not an administrative organ,
or by its object. The Council was a political organ; it exercised
supervision from the point of view of the conformity of the admini-
stration by the Mandatory with the terms of the Mandate, thus
from the point of view of legality; it consequently had to decide
questions of law and it did so by making available to itself suitably
qualified assistance; but, the matters with which it was concerned
being eminently of a political character, it acted with all the ne-
cessary flexibility; it never availed itself of its right to refer to
the Permanent Court of International Justice for an opinion. On
the other hand, any Member of the League of Nations which con-
sidered itself to have suffered injury as a result of the way in which
the Mandatory had exercised its functions, had the right to refer
the dispute in the ordinary way to the Court. There was only one
case of this kind, the Mavrommatis case, the classic case.

So far as scholarly authority is concerned it will suffice to cite the
opinion expressed by Professor Feinberg in his course at The
Hague Academy of International Law. He gave a summary of the

139
S. W. AFRICA CASES (DISS. OP. PRESIDENT WINIARSKI) 455

position in this connection in 1937, thus shortly before the Second
World War:

“Like most of the writers who have, in their works, expressed
a view on the question, I consider that the judicial settlement
clause does not confer on Members of the League of Nations the
right unilaterally to bring a Mandatory Power before the Court
except in cases where they can allege the violation of some right
of their own or some injury to the interests of their nationals.
This interpretation would seem to me to be entirely correct and
in conformity with the general scheme of the Mandates System.
It is indeed difficult to imagine that, by the inclusion of the judicial
settlement clause in the text of the Mandates, it was intended
to give each Member of the League of Nations a power so extensive
that it would enable it to set itself up'as a censor of the Mandatory’s
administration. The aim pursued was certainly a more limited
one; it was desired to secure compulsory reference to the Court of
all conflicts which might arise as a result of the non-performance of
obligations assumed by the Mandatory, under the Mandate, in
relation to other Members of the League of Nations.”

Pa
* *%

The Applicants rely upon the jurisdictional clause in Article 7
of the Mandate which, according to the Opinion of 1950, “‘is still in
force’ and according to which the Union of South Africa is under an
obligation to recognize as compulsory the jurisdiction of the Court
for “any dispute whatever” relative to the interpretation or the
application of the provisions of the Mandate.

These words clearly do not mean any dispute whatsoever and
still less any divergence of opinion whatsoever which a State
might see fit to bring before the Court. It is a principle of interna-
tional law that every conventional provision must be interpreted
on the basis of general international law. The relevant words of
Article 7 cannot be interpreted in such a way as to conflict with the
general rule of procedure according to which the Applicant State
must have the capacity to institute the proceedings, that is to
say, a subjective right, a real and existing individual interest
which is legally protected. ‘No interest, no action”: this old tag
expresses in a simplified, but, on the whole, correct form the rule
of all municipal law, but also of international law. We have seen it
in the Mavrommatis case. In the Wimbledon case the Permanent
Court of International Justice met the objection raised by Germany
by saying (Series A, No. 1, p. 20) that “each of the four Applicant
Powers has a clear interest in the execution of the provisions relating
to the Kiel Canal, since they all possess fleets and merchant vessels
flying their respective flags”.

The Statute of the Court is expressly to the same effect, since
Article 62 thereof requires that a request to intervene must be
made by a State which is qualified to do so; such a State must show

140
S. W. AFRICA CASES (DISS. OP. PRESIDENT WINIARSKI) 456

that it has ‘‘an interest of a legal nature which may be affected by
the decision in the case”, and it is for the Court to decide whether
that condition is satisfied. M. O. Hudson in the second edition of
his work on the Court (1943, p. 420) says: “The precise character of
the ‘interest of a legal nature’ to be established for intervention
under Article 62 is uncertain; it would seem to require a special
interest, in addition to a State’s general interest in the development
of international law.” Elsewhere (p. 209) he states: “The 1920
Committee of Jurists ... wished to exclude ‘political intervention’ ”;
the same reasons must be thought to hold good for the exclusion
of a political action.

In the discussion of the Rules of Court in 1922 (Series D, No. 2,
p. 87) Judge Max Huber said that he “did not think that interven-
tion under the terms of Article 62 should be admitted in cases
where no actual concrete right was at stake”. And Judge Anzilotti
(p. 90) did not think that Article 62 referred to cases which were
of interest from the point of view of international law; it was neces-
sary to have “an actual legal interest in the dispute”. A recent
Dutch work has pointed out that public international law also
requires that an applicant should have an interest in the claim
which it advances. “Why, indeed, should the requirement apply
solely to an intervening party and not to the applicant?” It is
a principle of international law which that law shares with municipal
legal systems.

The Applicants recognize this principle, since they have fre-
quently repeated that they have ‘‘a legal interest”; but what
interest ? That of ensuring that the burdens of the Mandate should
be faithfully performed by the Mandatory? Or perhaps that of
defending the fundamental interests of the organized international
community in the realization of international peace and security?
The Applicants contrast those interests which they describe as
“material”, ‘pecuniary’, “narrow’’, with higher legal interests.

It is unnecessary to dwell at length upon the concepts of action
and interest. In the works of writers there is an abundance of
interpretations and formulae. But the classic definition may
be taken to be that of Chiovenda: ‘An interest is a pre-condition
of an action and is to be understood in this way, that without the
intervention of judicial organs, the plaintiff would suffer some
unjust prejudice.’ An interest is therefore personal and direct.

It was not necessary for the Court to examine the question whe-
ther, in the present cases, the Applicants have such an interest since
they themselves say that this is not the way in which they under-
stand it. They assert that they have a sufficient legal interest to in-
stitute the present proceedings (Memorial, pp. 62-63): ‘‘a legal in-
terest in seeing to it through judicial process that the sacred trust of
civilization created by the Mandate is not violated”. But such a
legally protected interest has not been conferred on them by any
international instrument; such an action is not within the contem-

I4I
S. W. AFRICA CASES (DISS. OP, PRESIDENT WINIARSKI) 457

plation of Article 7. They lack the capacity to take legal action.
The decisive element for the interpretation of the second paragraph
of Article 7 is to be found in the very form of words used in that
hotly contested provision.

The second paragraph of Article 7 refers to a dispute which
“cannot be settled by negotiation”. The Applicants assert, and
the General Assembly has decided (resolution 1565 (XV) of 18 De-
cember 1960): ““The dispute which has arisen between Ethiopia,
Liberia and other Member States on the one hand, and the Union
of South Africa on the other ... has not and cannot be settled by
negotiation.” The Respondent denies that the dispute cannot be
settled by negotiation. There is here a misunderstanding. The
issue is not whether there have really been negotiations and whether
they have reached a deadlock.

When Article 7 lays down the condition “‘if it cannot be settled
by negotiation’, it is following the example of the traditional
arbitration clause. It refers to a dispute which by its nature lends
itself to settlement by negotiation but which in a particular case
cannot be so settled for one reason or another, that is, a dispute in
the classic sence, recognized by general international law for more
than forty years. In the case concerning Rights of Nationals of the
United States of America in Morocco (I.C.]. Reports 1952, p. 189)
the Court said: “It is necessary to take into account the meaning
of the word ‘dispute’ at the times when the ... treaties were con-
cluded.” .

By negotiations between States, however, it can only be possible
to settle disputes in which the parties can deal freely with their
rights and their interests. The condition laid down in Article 7
decisively proves that that Article envisages only legal cases in the
true, the only universally accepted sense of the expression, where
States, believing themselves to possess legally protected rights and
interests, and which have been unable to settle their dispute by
negotiation, ask the Court to decide as between them.

In the cases referred to the Court the three States are unable to
settle by negotiation between themselves the questions which are
the subject-matter of the submissions of the Applicants because they
do not involve their rights and interests.

It is sufficient to refer to the nine claims in the Memorials which
constitute the merits of the case to see that questions such as the
qualification of the General Assembly to exercise the supervisory
functions, or the duty to render annual reports, or that of preparing
the inhabitants for self-government, could not be settled by ne-
gotiation between the Mandatory and another Member of the League
of Nations. They do not have control over these problems, over these
duties and these interests. This condition forbids the construction
of Article 7 put forward by the Applicants; consequently it is
unnecessary to examine the impossible situation in which the Coun-
cil would have found itself if these problems had had to be settled by

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S. W. AFRICA CASES (DISS. OP. PRESIDENT WINIARSK!) 458

negotiations between States Members in their own way and to suit
their own convenience; or if a problem which had been settled by
the Council in agreement with the Mandatory could be brought be-
fore the Court by no matter what Member of the League of Nations.

The Judgment recognizes as an undeniable fact that a general
judicial supervision, available to all the Members of the League of
Nations, was from the beginning regarded as an essential security
in the Mandates System: the Council in the last resort was powerless
in the face of the refusal of a Mandatory to comply with its decisions
and recommendations; the Assembly, which in-any event was nor-
mally called upon to exercise no more than a moral influence in this
domain being likewise impotent; any opinion whicn the Permanent
Court of International Justice might give was not binding; there
remained therefore individual or collective action by Members of the
League of Nations by means of contentious proceedings, since neither
the Council nor the League of Nations was entitled to appear as a
party before the Court.

This hypothesis is quite improbable; it is not and cannot be
supported by any evidence. Article 22, paragraph 1, of the Covenant
provided in fine “that the well-being and development of such peoples
form a sacred trust of civilization and that securities for the per-
formance of this trust should be embodied in this Covenant”. These
securities are set out in the following paragraphs of Article 22,
The Mandates System was perfectly well able to do without that
“security” now recognized by the Court and for which the Council
probably felt no need, just as it felt no need for any enforcement
action, the provisions of the Covenant and of the Mandate Agree-
ment being considered sufficient by the authors of those instruments.

If the General Assembly and the Republic of South Africa en-
counter very serious difficulties in finding a satisfactory solution to
what is unquestionably an abnormal situation, the Court, which is
not called upon to decide ex aequo et bono, notwithstanding its desire
to contribute to a settlement of the conflict, cannot do so without
infringing the legal provisions governing the matter, and the Court’s
jurisdiction must be clearly established in the interest of the
international community.

(Signed) B. WINIARSKI.

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