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OPINION INDIVIDUELLE DE M™ LE JUGE HIGGINS

[Traduction]

Radiation du rôle pour des motifs autres que le désistement — Pouvoirs inhé-
rents de la Cour — Pouvoirs inhérents ne se limitant pas à deux exemples exis-
tants — Motifs pour lesquels la présente affaire aurait dû être rayée du rôle —
Inopportunité de statuer dans l'arrêt sur application du paragraphe 2 de l’ar-
ticle 35 du Statut.

1. Dans son arrêt, la Cour conclut que les observations de la Serbie-
et-Monténégro n’ont pas eu pour effet juridique un désistement d’ins-
tance au sens des dispositions du Règlement (par. 32). J’en suis d’accord.
Il ne fait aucun doute que le demandeur a refusé de se «désister» et que
le «désistement», tel que prévu dans le Règlement, dépend de la volonté
des Parties.

2. La Cour relève ensuite que:

«Avant l’adoption du paragraphe 5 de l’article 38 dudit Règle-
ment, dans un certain nombre d’affaires dans lesquelles la requête
n’indiquait aucun titre de compétence existant, mais invitait simple-
ment l’Etat désigné comme défendeur à accepter la compétence de la
Cour aux fins de l’espèce, la Cour, par voie d’ordonnance, a rayé les
affaires en question de son rôle. Par ordonnances du 2 juin 1999,
elle a rayé du rôle deux affaires relatives à la Licéité de l'emploi
de la force, portées devant elle par la Serbie-et-Monténégro contre
l'Espagne et les Etats-Unis d'Amérique, au motif qu’elle «n’a[vait]
manifestement pas compétence» (C.IJ. Recueil 1999 (II), p. 773
et 925).» (Arrêt, par. 33.)

3. Puis la Cour constate que «[I]a présente espèce ne relève toutefois ni
de l’une ni de l’autre de ces catégories». Il semble donc que la Cour
estime qu’il s’agit d’une liste limitative de cas (autres que le désistement)
dans lesquels une affaire peut être rayée du rôle et laisse entendre qu’elle
ne pouvait pas rayer la présente affaire du rôle puisque les faits ne cor-
respondent pas aux deux exemples existants.

4. Une affaire peut être rayée du rôle par le seul fait du demandeur,
une ordonnance pouvant alors être rendue à cette fin (Dénonciation du
traité sino-belge du 2 novembre 1865, ordonnance du 25 mai 1929,
C.P.J.I. série À n° 18; Statut juridique du territoire du sud-est du Groën-
land, ordonnance du 11 mai 1933, C.P.J.I. série AIB n° 55, p. 157; Pro-
tection des ressortissants et protégés français en Egypte, ordonnance du
29 mars 1950, C.I.J. Recueil 1950, p. 59; Société Electricité de Beyrouth,
ordonnance du 29 juillet 1954, C.I.J. Recueil 1954, p. 107; Incident aérien
du 27 juillet 1955 (Royaume-Uni c. Bulgarie), ordonnance du 3 août 1959,

61
LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (OP. IND. HIGGINS) 337

C.L.J. Recueil 1959, p. 264; Incident aérien du 27 juillet 1955 (Etats-Unis
d'Amérique c. Bulgarie), ordonnance du 30 mai 1960, C.I.J. Recueil 1960,
p. 146; Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, ordon-
nance du 10 avril 1961, C.J. Recueil 1961, p. 9; Procès de prisonniers de
guerre pakistanais, ordonnance du 15 décembre 1973, C.I.J. Recueil 1973,
p. 347; Actions armées frontalières et transfrontalières (Nicaragua
c. Costa Rica), ordonnance du 19 août 1987, C.I.J. Recueil 1987, p. 182;
Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci ( Nica-
ragua c. Etats-Unis d'Amérique), ordonnance du 26 septembre 1991,
CIJ. Recueil 1991, p. 47; Actions armées frontalières et transfronta-
lières (Nicaragua c. Honduras), ordonnance du 27 mai 1992,
CILJ. Recueil 1992, p. 222; Passage par le Grand-Belt ( Finlande c. Dane-
mark), ordonnance du 10 septembre 1992, C.I.J. Recueil 1992, p. 348;
Délimitation maritime entre la Guinée-Bissau et le Sénégal, ordonnance
du 8 novembre 1995, C.I.J. Recueil 1995, p. 423; Convention de Vienne
sur les relations consulaires (Paraguay c. Etats-Unis d’ Amérique), ordon-
nance du 10 novembre 1998, C.I.J. Recueil 1998, p. 426; Activités armées
sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo
c. Burundi), ordonnance du 30 janvier 2001, C.J. Recueil 2001, p. 3;
Activités armées sur le territoire du Congo ( République démocratique du
Congo c. Rwanda), C.I.J. Recueil 2001, p. 6).

5. Il existe une pratique comparable et analogue en ce qui concerne le
désistement par accord entre les parties, la radiation du rôle s’effectuant
par voie d’ordonnance. Parmi les nombreux exemples de tels cas, on peut
citer: Délimitation des eaux territoriales entre l’île de Castellorizo et les
côtes d’Anatolie, ordonnance du 26 janvier 1933, C.P.J.I. série AIB n° 51,
p. 4; Compagnie du port, des quais et des entrepôts de Beyrouth et Société
Radio-Orient, ordonnance du 31 août 1960, C.I.J. Recueil 1960, p. 186;
Certaines terres à phosphates à Nauru (Nauru c. Australie), ordonnance
du 13 septembre 1993, C.I.J. Recueil 1993, p. 322; Questions d’interpré-
tation et d'application de la convention de Montréal de 1971 résultant de
l'incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume-
Uni), ordonnance du 10 septembre 2003, C.I.J. Recueil 2003, p. 149;
Questions d'interprétation et d'application de la convention de Montréal
de 1971 résultant de l'incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe
libyenne c. Etats-Unis d’ Amérique), ordonnance du 10 septembre 2003,
CI.J. Recueil 2003, p. 152.

6. La Cour a également refusé d’examiner plus avant certaines affaires
dans des cas autres que le désistement, au sens des dispositions du Règle-
ment. C’est ainsi que la Cour permanente a mis fin à une procédure en
indication de mesures conservatoires en l’affaire de l’ Administration du
prince von Pless, au motif que la demande formulée par l’Allemagne dans
sa requête était devenue sans objet (ordonnance du 11 mai 1933, C. P.J.I.
série AIB n° 54, p. 150). Et la Cour a refusé de poursuivre l’examen de
l'affaire du Cameroun septentrional pour ce qu’elle estimait être des rai-
sons tenant à sa fonction judiciaire (exceptions préliminaires, arrêt,
CIJ. Recueil 1963, p. 29). Dans les affaires des Essais nucléaires, la

62
LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (OP. IND. HIGGINS) 338

Cour n’a pas considéré comme un obstacle pour elle le fait que l’Australie
et la Nouvelle-Zélande, une fois que la France eut annoncé qu’elle met-
tait fin à ses essais, ne s’étaient pas désistées des instances en application
de l’article 74 du Règlement de 1972. La Cour a dit que «cela n[e IJ’empé-
chfait] pas ... d’arriver à sa propre conclusion sur la question» (Essais
nucléaires (Australie c. France), arrêt, C.IJ. Recueil 1974, p. 270,
par. 54; Essais nucléaires (Nouvelle-Zélande c. France), arrêt, C.ILJ.
Recueil 1974, p. 476, par. 57) et a estimé que «l’objet de la demande
a[vait] été atteint d’une autre manière» — c’est-à-dire autrement que par
la voie contentieuse (Essais nucléaires (Australie c. France), arrêt, C.L.J.
Recueil 1974, p. 271, par. 55; Essais nucléaires (Nouvelle-Zélande
c. France), arrêt, C.I.J. Recueil 1974, p. 476, par. 58).
7. Dans un dictum pertinent, la Cour a dit qu’elle ne voyait

«pas de raison de laisser se poursuivre une procédure qu’elle sait
condamnée à rester stérile. Si le règlement judiciaire peut ouvrir la
voie de l’harmonie internationale lorsqu’il existe un conflit, il n’est
pas moins vrai que la vaine poursuite d’un procès compromet cette
harmonie.» (Essais nucléaires (Australie c. France), arrêt,
C.LJ. Recueil 1974, p. 271, par. 58; Essais nucléaires (Nouvelle-
Zélande c. France), arrêt, C.I.J. Recueil 1974, p. 477, par. 61.)

Tant en l’affaire du Cameroun septentrional que dans celles des Essais
nucléaires, la Cour a décidé de ne pas poursuivre son examen et n’a pas
rendu formellement d’ordonnance.

8. Par ordonnances rendues le 2 juin 1999 (Licéité de l'emploi de la
force (Yougoslavie c. Etats-Unis d'Amérique), mesures conservatoires,
ordonnance du 2 juin 1999, C.I.J. Recueil 1999 (II), p. 916; Licéité de
l'emploi de la force (Yougoslavie c. Espagne), mesures conservatoires,
ordonnance du 2 juin 1999, C.J. Recueil 1999 (II), p. 761), la Cour a
rayé les affaires en question du rôle après les audiences consacrées aux
mesures conservatoires au motif qu’elle n’avait manifestement pas com-
pétence. Et, comme le reconnaît le présent arrêt en son paragraphe 33,
avant l’adoption du paragraphe 5 de l’article 38 du Règlement, des af-
faires furent rayées du rôle au motif que la requête était une simple
invitation adressée au défendeur.

9. Il s’agit là de mesures prises par la Cour dans l’exercice de ses pou-
voirs inhérents. Les précédents en matière de radiation du rôle cités par la
Cour — lorsque aucun titre de compétence existant n’était indiqué au
départ ou lorsque la Cour n’avait manifestement pas compétence — ne
constituent pas deux catégories exclusives auxquelles la Cour doit se rap-
porter si elle souhaite exercer ses pouvoirs inhérents en l’absence d’un
désistement. Rien dans la jurisprudence ne permet de le soutenir. On voit
mal d’ailleurs quelle pourrait être la source juridique d’un droit permet-
tant de rayer une affaire du rôle à la seule condition qu’il soit limité à ces
deux exemples.

10. Les pouvoirs inhérents de la Cour découlent de son caractère judi-
ciaire et du fait qu’elle doit disposer de moyens pour réglementer

63
LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (OP. IND. HIGGINS) 339

des questions liées à l’administration de la justice, dont tous les aspects
peuvent ne pas être prévus par le Règlement. C’est sur ce fondement que
la Cour permanente a permis le dépôt d’exceptions préliminaires d’incom-
pétence avant même que le Règlement ne prévoie cette possibilité. La
Cour a dit qu’elle était «libre d’adopter la règle qu’elle considère comme
la plus appropriée à la bonne administration de la justice» (Concessions
Mavrommatis en Palestine, arrêt n° 2, 1924, C.P.J.I. série A n° 2, p. 16).
Le pouvoir qu’a la Cour de déterminer les remèdes pour toute violation
d’un traité, dans une affaire où sa compétence est fondée uniquement sur
ce traité, a été considéré comme relevant des pouvoirs inhérents de
la Cour en l'affaire du Détroit de Corfou (fixation du montant des répa-
rations, arrêt, C.I.J. Recueil 1949, p. 244) et en l'affaire LaGrand ( Alle-
magne c. Etats-Unis d'Amérique) (mémoire de la République fédérale
d'Allemagne, vol. I, 16 septembre 1999, par. 3.60).

11. La Cour n’a que très rarement à exercer ses pouvoirs inhérents: la
question peut se poser in limine litis, ou lorsqu'elle décide de ne pas exer-
cer sa compétence, ou encore pour des raisons liées au déroulement ou au
fond d’une affaire. Les juges qui ont rédigé une opinion dissidente com-
mune dans les affaires des Essais nucléaires ne contestaient pas l’exis-
tence de ces pouvoirs inhérents. Ils ont affirmé que ceux-ci ne pouvaient
être utilisés que «dans des cas tout à fait exceptionnels et lorsque les
considérations les plus impérieuses touchant à ce qui est approprié à la
fonction judiciaire l’exige[aielnt» (Essais nucléaires (Australie c. France),
arrêt, C.I.J. Recueil 1974, p. 322, par. 22, opinion dissidente commune).
Ces juges tenaient particulièrement, et on le conçoit sans peine, à ce que
le pouvoir de statuer d’office ne soit pas exercé sans donner au deman-
deur la possibilité de présenter des conclusions en sens contraire, ce qui
aurait été incompatible avec une bonne administration de la justice. En la
présente affaire, la question de savoir s’il y avait lieu de rayer l’affaire du
rôle a été pleinement débattue devant la Cour.

12. La vraie question n’est donc pas de savoir si le demandeur s’est
«désisté» ou non de l’affaire ni si les circonstances de l’espèce sont exac-
tement identiques aux rares cas dans lesquels la Cour, de sa propre ini-
tiative, a rayé une affaire du rôle (cas qui, d’ailleurs, étaient sans doute
«nouveaux» à l’époque et n’entraient dans aucune des catégories établies
auparavant). La question est de savoir si les circonstances sont telles qu’il
est raisonnable, nécessaire et indiqué que la Cour raye l’affaire du rôle
dans l’exercice de son pouvoir inhérent en vue de préserver l’intégrité de
la procédure judiciaire.

Je pense qu’il faut répondre à cette question par l’affirmative.

13. En matière de désistement, le point de départ est le paragraphe 2
de l’article 38 du Règlement de la Cour, aux termes duquel le demandeur
«indique autant que possible les moyens de droit sur lesquels [il] prétend
fonder la compétence de la Cour». La Cour peut, dans certaines circon-
stances, permettre l’élargissement de ces chefs de compétence et il peut
arriver aussi qu’un demandeur préfère par la suite se fonder sur un
moyen particulier plutôt que sur un autre. Néanmoins, le paragraphe 2

64
LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (OP. IND. HIGGINS) 340

de l’article 38 a beau offrir une grande latitude, l’obligation qu’il énonce
est une obligation continue. Un demandeur qui, le lundi, énonce deux
terrains de compétence pour l'affaire sur laquelle il demande à la Cour de
statuer et qui, le jeudi, informe la Cour qu’il n’entend finalement plus
invoquer ces moyens, ne saurait être considéré, le samedi, comme s’étant
conformé au paragraphe 2 de l’article 38. Il s’est exclu lui-même du cadre
légitime du paragraphe 2 de l’article 38 et le fait qu’il refuse dans le même
temps de se désister de l’affaire en application de l’article 88 ou 89 du
Règlement n’a, à cet égard, aucune pertinence.

14, La position du demandeur qui renonce aux terrains de compétence
annoncés, sans en proposer d’autres ainsi que l’exige le Règlement, n’est
pas davantage pertinente du fait qu’il prie la Cour de «statuer sur sa
compétence» en tenant compte de l’évolution de la situation (arrêt,
par. 29). Une telle demande sort complètement des prévisions du Règle-
ment. Pourtant, c’est bien ce qui s’est produit en l’espèce. Le 24 avril 1999,
l'ancienne République fédérale de Yougoslavie a déposé sa requête intro-
ductive d’instance contre plusieurs Etats en invoquant, pour fonder la
compétence de la Cour, le paragraphe 2 de l’article 36 du Statut de la
Cour ainsi que l’article IX de la convention pour la prévention et la
répression du crime de génocide. Le 20 décembre 2002, la Serbie-et-Mon-
ténégro a affirmé formellement qu’elle n’était pas partie au Statut de la
Cour avant le 1°” novembre 2000 et que, au moment du dépôt de sa
requête initiale, elle n’était pas liée par la convention sur le génocide.

15. S’étant ainsi placée dans une situation incompatible avec le para-
graphe 2 de l’article 38 du Règlement, la Serbie-et-Monténégro n’a pas
fait savoir à la Cour qu’elle se désistait de l’affaire en application de
Particle 89 du Règlement, mais l’a plutôt priée de «statuer sur sa compé-
tence». En réalité, elle ne pouvait adresser une telle demande à la Cour et
ces seuls faits auraient suffi, selon moi, pour que la Cour use de ses pou-
voirs inhérents en vue d’assurer le bon exercice de sa fonction judiciaire et
raye les affaires du rôle.

16. En fait, le caractère désordonné de la ligne de conduite suivie par
la Serbie-et-Monténégro s’est accentué. En réponse aux prétentions ini-
tiales avancées quant au fond à l’encontre des différents Etats défendeurs,
dans les huit affaires dont la Cour a permis l’examen au-delà des pre-
mières audiences consacrées aux mesures conservatoires, des exceptions
préliminaires ont été déposées. Pendant les trois années qui suivirent,
aucune réponse n’y fut donnée — et d’ailleurs, lorsque le demandeur
présenta finalement de très brèves observations, il ne chercha même pas
à réfuter les arguments de fond contenus dans les exceptions prélimi-
naires des défendeurs, ni du reste, à y répondre. Au lieu de cela, le
demandeur a renoncé aux chefs de compétence invoqués auparavant et
s’est contenté de suggérer que «la Cour statue». Cette façon incohérente
de procéder n’est pas, à mes yeux, compatible avec une procédure judi-
ciaire régulière, qui vise à traiter toutes les parties concernées de façon
équitable, et elle constituait un autre motif pour lequel il eût été indiqué
que la Cour raye les affaires du rôle.

65
LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (OP. IND. HIGGINS) 341

17. Cette regrettable série d’événements rentre dans le cadre des
circonstances décrites par la Cour en l’affaire du Cameroun septen-
trional:

«If y a des limitations inhérentes à l’exercice de la fonction judi-
ciaire dont la Cour, en tant que tribunal, doit toujours tenir compte.
Il peut ainsi y avoir incompatibilité entre, d’un côté, les désirs d’un
demandeur ou même des deux parties à une instance et, de l’autre, le
devoir de la Cour de conserver son caractère judiciaire. C’est à la
Cour elle-même et non pas aux parties qu’il appartient de veiller à
l'intégrité de la fonction judiciaire de la Cour.» (Exceptions prélimi-
naires, arrêt, C.J. Recueil 1963, p. 29.)

x * +

18. Au paragraphe 40 de son arrét, la Cour dit qu’elle «ne peut refuser
de connaitre d’une affaire simplement du fait des motivations alléguées
de l’une des parties, ou en raison des conséquences que son arrêt pourrait
avoir dans une autre instance». Les sept juges qui ont émis une déclara-
tion commune ont fait, au paragraphe 12 de celle-ci, quelques observa-
tions sur ce point. A ce propos, d’autres observations s’imposent sur
l'attention considérable qui a été portée par la Cour au paragraphe 2 de
Particle 35 du Statut. Bien entendu, cette disposition n’avait jamais été
invoquée par le demandeur au cours de la période pendant laquelle il s’en
tenait 4 ses deux terrains de compétence initiaux. La demande irréguliére
adressée à la Cour par le demandeur le 20 décembre 2002 tendait à ce que
celle-ci «[statue] sur sa compétence à la lumière de l’argumentation expo-
sée dans les présentes observations écrites». Ces observations écrites ne
renvoyaient nulle part au paragraphe 2 de l’article 35 comme chef subsi-
diaire de compétence — et pourtant, allant au-delà de ce qu’avait demandé
la Serbie-et-Monténégro en l’espèce, la Cour a consacré quelque vingt-
trois paragraphes à l’énoncé des motifs l’amenant à conclure que le para-
graphe 2 de l’article 35 du Statut ne pouvait constituer un chef subsidiaire
de compétence en vertu duquel la Serbie-et-Monténégro aurait pu accé-
der à la Cour en application de la convention sur le génocide. Cette ana-
lyse était manifestement inutile en l’espèce. Elle ne peut présenter d’inté-
rêt, et c’est le seul cas possible, qu’à l’égard d’une autre affaire pendante.
Je pense que la Cour n’aurait jamais dû se placer sur ce terrain en la pré-
sente affaire.

x * +

19. Etant convaincue qu'il ne fallait pas choisir de trancher le diffé-
rend sur la base de motifs ratione personae (pour les raisons données
dans la déclaration commune émise par sept juges), il n’est pas dans mon
intention ici de présenter mes propres vues sur les arguments avancés par

la Cour pour étayer ses conclusions sur cette base. Je me contenterai de
dire que, si la résolution 55/12 de l’Assemblée générale, adoptée le

66
LICEITE DE L'EMPLOI DE LA FORCE (OP. IND. HIGGINS) 342

1% novembre 2000, par laquelle la République fédérale de Yougoslavie a
été admise comme nouvel Etat, clarifie forcément la situation juridique à
partir de ce moment, on est toujours en droit de se demander si, «la Cour
se trouvant aujourd’hui à même d’apprécier l’ensemble de la situation
juridique», l’«évolution survenue en 2000 ... a clarifié la situation juri-
dique, jusque-la indéterminée, quant au statut de la République fédérale de
Yougoslavie vis-a-vis de l’Organisation des Nations Unies» à l’époque
qui nous intéresse (arrét, par. 79).

20. Le juge Lachs a dit en 1992 que, s’il est vrai que les divers organes
principaux de l’Organisation des Nations Unies ont chacun leur propre
rôle à jouer à l’égard d’une situation ou d’un différend, ils doivent agir

«dans l’harmonie — bien que pas, évidemment, de concert — et
[qu’il importe] que chacun d’entre eux s’acquitte de ses fonctions
concernant une situation ou un différend dont divers aspects figurent
à l’ordre du jour de chacun d’entre eux sans porter préjudice à l’exer-
cice des pouvoirs de l’autre» (Questions d'interprétation et d’applica-
tion de la convention de Montréal de 1971 résultant de l'incident
aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume-Uni),
mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992,
C.LJ. Recueil 1992, p. 27, opinion individuelle de M. le juge Lachs).

La Cour, en prétendant éclaircir à posteriori la situation qui existait
entre 1992 et 2000, alors même que l’Assemblée générale et le Conseil de
sécurité avaient estimé, lors de toutes les délibérations, que les objectifs
des Nations Unies étaient mieux servis par le flou juridique, semble avoir
fait fi de cette sage parole.

(Signé) Rosalyn Hiccins.

67


116

DISSENTING OPINION OF PRESIDENT HACKWORTH

I concur in the conclusion of the Court that it is competent to
give an Advisory Opinion in response to the request from the United
Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, and that
it should do so.

I regret that I am unable to concur in the Opinion which has
been given in response to the questions presented by the Organiza-
tion. On these questions I am in agreement with the conclusions
reached by the Vice-President, Judge Badawi, and Judge Read. My
reasons, in summary form, are as follows:

The request for an Opinion relates to judgments given by the
Administrative Tribunal of the International Labour Organisation
against the United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization in favour of four of its former officials—Messrs. Duberg
and Leff and Mrs. Wilcox and Mrs. Bernstein—who had been serving
under fixed-term appomtments which had expired, and which the
Director-General of the Organization had declined to renew.

The request for an Opinion is presented in the form of three ques-
tions :

The first of these questions is whether the Tribunal was com-
petent, under Article II of its Statute, to hear the complaints of
these former officials.

The second question, which is divided into two parts, and which
is to be answered only in the event of an affirmative answer to the
first question, inquires fa) whether the Tribunal was competent to
determine whether the power of the Director-General not to renew
fixed-term appcintments had been exercised for the good of the
service and in the interest of the Organization, and (6) whether the
Tribunal was competent to pronounce on the attitude which the
Director-General, under the terms of the Constitution of the Organ-
ization, ought to maintain in his relations with a Member State,
particularly as regards the execution of the policy of the Govern-
ment authorities of that Member State.

The third question inquires concerning the validity of the deci-
sions given by the Tribunal in its judgments i in behalf of these four
officials.

* #

In considering the first of these questions, namely, that relating
to the competence of the Tribunal to hear the complaints, it is
necessary to look to the Statute of the Tribunal by which its juris-
diction is defined.

From Article II, paragraph 5, of the Statute, we find that the
Tribunal is competent to hear complaints in two classes of cases.
One of these relates to .‘‘non-observance, in substance or in form, of

43.
II7 DISS. OPIN. OF PRESIDENT HACKWORTH (OPIN. 23 X 56)

the terms of appointment of officials’, and the other relates to the
“non-observance of provisions of the Staff Regulations”.

The Tribunal is not clothed with plenary jurisdiction. Its juris-
diction is wholly statutory and of a limited character. It is not
authorized to hear and to pass upon any and every kind of con-
troversy that may arise in connection with the administration of
the Organization. On the contrary, its competence, as just stated,
is limited by paragraph 5 of Article IT of its Statute to the two cate-
gories of complaints there mentioned. Being a Tribunal of specifi-
cally delegated and limited jurisdiction it follows that it must keep
within the orbit of that jurisdiction. Our first task, therefore, is to
determine whether the complaints here in question fall within the
compass of either of the two categories of complaints to which the
competence of the Tribunal extends.

fi is not necessary here to consider the various forms of contracts
in use by Unesco for engaging members of its staff, such as those
relating to temporary appointments, indeterminate appointments,
etc., all of which are governed by special rules. It is sufficient for our
purposes to examine only those contracts under which the four
officials here in question were serving. These contracts are described
in the Staff Regulations of Unesco as fixed-term contracts. Appoint-
ments under such contracts are to run for a definite period of time
at the end of which period, unless renewed, they automatically
terminate.

This is very clearly stated by Staff Rule 104.6 (d) which reads :

“A fixed-term appointment shall expire, without notice or
indemnity, upon completion of the fixed term unless a renewal
is offered and accepted three months before the expiry date in the
case of an initial fixed-term appointment of one year, and six months
before the expiry date in other cases.”

It will be noted that such fixed-term appointments expire, ‘‘with-
out notice or indemnity”’1, upon completion of the fixed term unless
a renewal is offered and accepted six months (in these cases) before
the expiry date. The appointments of these four officials were not
renewed. The gravamen of the complaints is that they should have
been renewed and that by reason of this failure to renew the com-
plainants became the victims of unwarranted discrimination.

1 These words were added to the old text, and that text as thus amended entered
into force November 1, 1954. The text as amended was quoted by the Tribunal in
its decision on competence.

44
II8  DISS. OPIN. OF PRESIDENT HACKWORTH (OPIN. 23 X 56)

The Staff Rules and Regulations are made an integral part of
contracts of employment. Staff Rule 104.3 provides that :

“(a) A candidate selected for appointment shall receive a Letter
of Appointment signed by the Director-General or his authorized
representative, specifying the terms of the appointment.

(b) There shall be annexed to the Letter of Appointment a copy
of the Staff Regulations and Staff Rules, and a copy of the Declara-
tion of Office.

(c) In accepting an appointment, the candidate shall declare
in writing that he has taken cognizance of the Staff Regulations
and Staff Rules and that he accepts their conditions.

(d) The Letter of Appointment with its annexes and the Letter
of Acceptance, with the Declaration of Office, duly signed, shall
constitute his contract of employment.”

Had the contracts of appointment in these cases been terminated
by the Director-General prior to the expiration of the period for
which they were to run, another Rule—Rule 104.6, paragraph (0)
—concerning reasons for the.action taken, notice, and indemnity,
would have been applicable, and there might have been grounds
for complaint by the employees of which the Tribunal would
have had jurisdiction. But we are not here concerned with a
situation of that character. Such questions could not arise in
these cases. The contracts of appointment were not terminated
before their completion. They ran their full term. They were
not terminated by the Director-General. They terminated auto-
matically by virtue of their own terms and the applicable Staff
Rule, supra. All that the Director-General did was to notify the
officials, well in advance of the terminal dates, that on the expi-
ration of the fixed-term appointments he would not be able, for
reasons stated by him, to offer them further appointments.
Requests by the complainants that the Director-General should
reconsider his decision were denied.

a
* *

Following certain preliminary measures which need not here
be related, the complainants filed petitions with the Adminis-
trative Tribunal. They did not allege non-observance of the terms
of their appointments. Taking the complaint of Peter Duberg as
an example (all the complaints followed the same general pattern),
we find that the complainant, after a preliminary recitation of
facts and allegations,‘ was content to request the Tribunal to
rescind the decision of the Director-General and to enjoin him
to renew the contract and to pay the petitioner the sum of one
franc in respect of damages and legal costs.

45
IIQ DISS. OPIN, OF PRESIDENT HACKWORTH (OPIN. 23 X 56)

In affirming its competence to hear the case, the Tribunal did
not base its action on the “non-observance”’ of the terms of
appointment. It impliedly admitted that there was no subsisting
contract of appointment for it ordered the Director-General to
rescind his decision not to offer a new appointment, and in the
alternative to pay an indemnity.

Conclusions with respect to the second basis of jurisdiction
under Article TI, paragraph 5, of the Statute, namely, “‘non-
observance of provisions of the Staff Regulations”, are equally
vague.

The Tribunal did not say that a complaint of this character
was before it. What it said was that the question before it was
“a dispute concerning the interpretation and application of the

taff Regulations and Rules of the defendant Organization”.

It is not clear whether this somewhat imprecise statement as
to the nature of the dispute was regarded by the Tribunal as
tantamount to a complaint alleging ‘‘non-observance of provisions
of the Staff Regulations”. It is not difficult to imagine that many
situations might arise in an Organization such as Unesco in which
divergent views would develop regarding the interpretation and
application of Regulations and Rules. But it does not follow that
such differences may form the basis of a complaint falling within
the competence of the Administrative Tribunal.

In order to engage the competence of the Tribunal it must be
shown not only that there is a dispute but that the rights of the
complainant have been impinged through non-observance of the
Regulations or Rules.

Now what rights of the complainant were violated by action
of the Director-General in this case ?

We find that the so-called dispute, as it developed, revolved
around two documents : One was an Administrative Memorandum
dated July 6, 1954, from the head of the Bureau of Personnel
and Management, acting under the direction of the Director-
General, concerning the renewal of appointments of staff officials
expiring at the end of 1954 and in early 1955. The other was a
letter from the Director-General to Mr. Duberg stating that he
would not offer him a further appointment.

“ The Administrative Memorandum mentioned referred to Staff
Regulation 4.5.1 providing that renewals of fixed-term contracts
should be, “(a) without limit. of time, or (6) in the light of
programme requirements, for further fixed periods of not less
than one year up to a maximum period of service of five years,
at the discretion of the Director-General”.

The Memorandum reveals that the principles to be applied to the
renewal or non-renewal of fixed-term appointments due to expire

46
120 DISS. OPIN. OF PRESIDENT HACKWORTH (OPIN. 23 X 56)

during the then current vear and in the first few months of the
succeeding year had been a subject of discussion within the Organi-
zation ; that views had been expressed by the Advisory Council on
Personnel Policies, by the Directors of Departments, and by the
Staff Council. The Director-General thought that there was general
agreement on personnel policy but he was troubled regarding the
interpretation to be given to the phrase, ‘in the light of programme
requirements”. He said that the General Conference in approving
Regulation 4.5.1 had given no interpretation of it and that various
interpretations had been proposed. He decided that the matter was
of such importance that he must consult the General Conference at
its forthcoming eighth session on the concept of “programme require-
ments”. He added that pending action by the Conference “all pro-
fessional staff members whose contracts expire between now and
30 June 1955 (inclusive) and who have achieved the required stand-
ards of efficiency, competence and integrity and whose services are
needed, will be offered one-year renewals of their appointments’.
All such appointments, he said, would be reviewed by him before
April 30, 1955, in the light of the decisions and instructions of the
General Conference.

This Memorandum was no more than the announcement of an
interim measure with respect to personnel. It obviously was designed
to allay the apprehensions of those members of the Staff whose
appointments were due to expire within a short time, and to bridge
a gap with which the Director-General felt that he was confronted
in giving effect to a regulation which he considered required clari-
fication by the General Conference.

At the time the Memorandum was issued the period within which
the fixed-term contracts in three of the cases here in question might
have been renewed under Staff Rule 104.6 (d), supra, had already
expired.

The statement in the Memorandum that one-year renewals would
be offered was a qualified one. It was subject to the required standards
of efficiency, competence, integrity, and the needs of the service.
It did not constitute an offer of renewals. It merely announced a
purpose to extend offers. Such offers were to be left to the future
and were not to be extended iso facto and in any and all events.
They depended upon the satisfying by the employee of the four
considerations mentioned in the Memorandum. There was no change
in the procedure required by the Staff Rules and Regulations for

47
121 DISS. OPIN. OF PRESIDENT HACKWORTH (OPIN, 23 X 56)

entering into new contracts of employment, namely, an offer and
acceptance. Nor could the statement be deemed to constitute a new
Staff Rule. It was nothing more than an ex parte statement of policy
of a temporary character which the Director-General intended to
pursue pending further enlightment on the course which he should
follow. But even if it be denominated a new Rule, the legal situation
would not be changed. It was vet a qualified statement. It may well
have created in the minds of members of the staff, as stated by the
Tribunal, a legitimate expectancy that they would be continued in
the service, but there was no resulting vested right. Expectations
and rights are not synonymous terms. The statement placed the
Director-General under no legal obligation vis-à-vis members of the
staff to offer new appointments, nor did it give the officials a legal
right to demand such appointments.

When, therefore, the Director-General informed the four officials
by letters that it was ‘with a deep sense of my responsibilities that
I have come to the conclusion that T cannot accept your conduct as
being consistent with the high standards of integrity which are
required of those employed by the Organization”, he was acting
within the compass of the Administrative Memorandum and of his
prerogatives, as the Chief Administrative Officer of the Organiza-
tion. Both the Constitution and the Regulations of Unesco feature
throughout the importance of a high degree of integrity in the selec-
tion and maintenance of the staff. The Director-General was charged
with the duty of effectuating this purpose. In declining to renew the
appointments, he was exercising a discretionary power given him
by the Constitution and by the Staff Regulations. It was for him to
determine whether the action of the individuals was incompatible
with the high standards required of them, and it was for him to
determine whether their actions were capable of harming the inter-
ests of the Organization.

In the absence of evidence that the Director-General had acted
in bad faith, ie. that his action was arbitrary or capricious, it
was not for the Tribunal to say that the reasons assigned by him
were not justified. It was not for the Tribunal to substitute its
judgment in this administrative field for that of the Director-
General. He, acting under the authority of the Executive Board
and of the General Conference, and not the Tribunal, was charged
with responsibility. There was no obligation to renew the appoint-
ments, He could have allowed the contracts to lapse without
assigning reasons or he could have told these officials that their

48
122 DISS. OPIN. OF PRESIDENT HACKWORTH (OPIN. 23 X 56)

terms of employment would not be renewed without stating
reasons. He stated reasons because he was asked to do so. The
fact that he did state them did not invest the officials with a
right which they previously did not have. By the same token
his statement of reasons did not invest the Tribunal with juris-
diction which it previously lacked. That jurisdiction, as already
stated, was confined to two classes of cases, i.e. (I) non-observance
of terms of appointment and (2) non-observance of provisions
of the Staff Regulations.

The terms of appointment were not interfered with by the
Director-General. They expired automatically, hence jurisdiction
could not attach on the first named ground.

The Regulations did not require renewal of the appointments
and the Director-General violated no regulation in declining to
offer new appointments. In consequence jurisdiction did not arise
on the second ground. The fact that appointments of other officials
holding fixed-term contracts were renewed, and that under the
general practice of Unesco renewals were ordinarily to be expected
by worthy officials, did not alter the legal situation—there was
no resulting legal right to renewals.

*
* ES

My conclusion is that the first question presented by Unesco
on which the opinion of the Court is requested—‘‘Was the Tribunal
competent, under Article II of its Statute, to hear the com-
plaints...”—-must be answered in the negative.

Having thus answered the first question it becomes unnecessary
to consider the second question.

The third question presented by the Organization relates to
the validity of the decisions given by the Tribunal in its judgments
awarding damages to each of the four officials.

It must be obvious that judgments given by a Tribunal which
is without jurisdiction over the subject-matter can have no
validity.

(Signed) GREEN H. HACKWORTH.

49


COUR PERMANENTE DE JUSTICE
INTERNATIONALE

TROISIÈME SESSION ORDINAIRE

Présents :

MM. LODER, Président,
Weiss, Vice-Président,
Lord FINLAY,
MM. NYHoLu, :
Moore,
DE BUSTAMANTE,
ALTAMIRA,
ODA,
ANZILOTTI,
HUBER, l

M. WANG, Juge suppléant.

Juges titulaires,

N°. 5.

1923.
Le 23 juillet
Dossier F. c. V
Rôle III. 3.

A la date du 21 avril 1923, le Conseil de la Société des

Nations a adopté la Résolution suivante :

(Texte français.)

«Le Conseil de la Société des Nations prie la Cour per-
manente de Justice internationale de donner son avis con-

sultatif, en prenant en considération les renseignements

que pourraient lui adresser également les différents

pays intéressés, sur la question suivante :

« Les articles ro et rx du Traité de Paix entre la Fin-

lande et la Russie, signé à Dorpat le 14 octobre 1920,
ainsi que la Déclaration y annexée de la délégation russe
concernant l'autonomie de la Carélie orientale, consti-
tuent-ils des engagements d’ordre international obli-
geant la Russie vis-à-vis de la Finlande à l'exécution
des dispositions y contenues ? »

« Le Secrétaire général est autorisé à soumettre cette
8

requête à’ la Cour, ainsi que tous documents relatifs à la
question, à exposer à la Cour l’action du Conseil dans la
matière, à donner toute l’aide nécessaire à l'examen de
l'affaire et à prendre, le cas échéant, des dispositions pour
être représenté devant la Cour. »

(Texte anglais.)

“The Council of the League of Nations requests the Per-
manent Court of International Justice to give an advisory
opinion on the following question, taking into consideration
the information which the various countries concerned may
equally present to the Court :

‘Do Articles 10 and 11 of the Treaty of Peace between
Finland and Russia, signed at Dorpat on October 14th,
1920, and the annexed Declaration of the Russian Dele-
gation regarding the autonomy of Eastern Carelia, con-
‘stitute engagements of an international character which
place Russia under an obligation to Finland as to the
carrying out of the provisions contained therein ?’

“The Secretary-General is authorized to submit this
application to the Court, together with all the documents
relating to the question, to inform the Court of the action
taken by the Council in the matter, to give all necessary
assistance im the examination of the question, and to make
arrangements to be represented, if necessary, at the Court.”

Le 27 du méme mois, le Secrétaire général de la Société,
en vertu de cette Résolution, a adressé la requéte suivante
a la Cour permanente de Justice internationale :

« Le Secrétaire général de la Société des Nations,

«en exécution de la Résolution adoptée par le Conseil le
21 avril 1923, dont copie conforme est annexée à la présente,

«et en vertu de l'autorisation à lui donnée par ladite
Résolution,

«a l’honneur de présenter à la Cour permanente de Jus-
tice internationale une requête du Conseil demandant à
la Cour de bien vouloir, conformément à l’article 14 du
9
Pacte, donner son avis consultatif, en prenant en consi-
dération les renseignements que pourraient lui adresser
également les différents pays intéressées, sur la question
suivante : .

«Les articles ro et 11 du Traité de Paix entre la Fin-
lande et la Russie, signé à Dorpat le 14 octobre 1920,
ainsi que la Déclaration y annexée de la délégation russe
concernant l’autonomie de la Carélie orientale, consti-
tuent-ils des engagements d’ordre international obli-
geant la Russie vis-à-vis de la Finlande à ]’exécution
des dispositions y contenues ? »

(Texte anglais.)

“In execution of the Resolution of the Council of the
League of Nations adopted on April 21st, 1923, of which a
certified true copy 1s annexed hereto,

“ And by virtue of the authorization given by this Resolution,

“The Secretary-General of the League of Nations

‘Has the honour to present to the Permanent Court of
International Justice the request of the Council that the
Court will, in accordance with Article 14 of the Covenant of
the League, give an advisory opinion upon the following
question, taking into consideration the information which the
various countries concerned may equally present to the Court:

«Do Articles 10 and 11 of the Treaty of Peace between
Finland and Russia, signed at Dorpat on October 14th,
1920, and the annexed Declaration of the Russian Dele-
gation regarding the autonomy of Eastern Carelia,
constitute engagements of an international character
which place Russia under an obligation ‘to Finland
as to the carrying out of the provisions contained
therein 2?”

Conformément à l’article 73 du Règlement de la Cour,
la requête a été notifiée aux Membres de la Société des Nations
par l'intermédiaire de son Secrétaire général, ainsi qu'aux
États mentionnés à l'Annexe au Pacte ; en outre, le Greffier fut
chargé de la notifier au Gouvernement de la République socia-
liste fédérative des Soviets de Russie.
ro

Avec la requête étaient transmis les documents énumérés
sur une liste y annexée ; cette liste est la suivante :

1. Traité de Dorpat, 14 octobre 1920.
Textes authentiques en finnois, russe et suédois, et tra-
duction française, remis par le Gouvernement finlandais.

2. Déclaration du Gouvernement russe, annexe au
Traité de Dorpat, concernant l’autonomie de la Carélie
orientale.

Textes authentiques en finnois, russe et suédois,
et traduction française, remis par le Gouvernement
finlandais.

3. Note du Secrétaire général soumettant au Conseil
une lettre du Ministère des Affaires étrangères de
Finlande, du 26 novembre 1921. (Doc. C. 506. 1921.
VIL)

4. Mémorandum du Secrétaire général, en date du 29
décembre Ig2I, exposant sommairement la situation
de la Carélie. (Doc. C. 545. 1921. VII.)

5. Note du Secrétaire général, du 31 décembre 1921,
accompagnant une lettre du Gouvernement central
de Carélie au Conseil. (Doc. C. 555. 1921. VII.)

6. Procés-verbal de la séance du Conseil tenue les
13 et 14 janvier 1922, et déclaration faite au Conseil
par le représentant de la Finlande.

7. Déclaration faite à l’Assemblée par le représentant
de la Finlande, le 6 septembre 1922.

8. Note du Secrétaire général soumettant au Conseil
une lettre, du ro novembre 1922, de M. Enckell, délé-
gué de Finlande. (Doc. C. 95. 1923. VIT.)

9. Mémorandum du Secrétaire général exposant le
‘ résultat des démarches entreprises. (Doc. C. 83. 1923.
VII.)
it

10. Mémorandum du Secrétaire général au Conseil, 10
avril 1923. (Doc. €. 251. 1923. V.) |

11. Lettre de M. Enckell et mémoire du Gouvernement
finlandais du 19 avril 1923, accompagnés du mémoire
de trois jurisconsultes finlandais. (Doc. C. 322. 1923. VIT.)

12. Rapport introductif au Conseil par M. Salandra.
(Doc. C. 321. 1923. V.)

13. Rapport du représentant de l’Halie, 21 avril
1923. (Doc. C. 327. 1923. V.)

14. Extrait du procés-verbal des séances du Conseil
des 20 et 21 avril 1923

15. Livre vert carélien, 1922.

16. Livre blanc finlandais, février 1922.

17. Rapport dé trois jurisconsultes étrangers, 1922.

x8. Ordre chronologique des étapes de l'affaire de la
Carélie orientale devant le Conseil de la Société des
Nations. ‘

De plus, la Cour s’est trouvée en présence d’un certain nom-
bre de documents qui lui ont été communiqués au nom du
Gouvernement finlandais, savoir :

x. Un article de M. Erich, intitulé « La question de la
Carélie orientale ».

2. Conclusions finales du Gouvernement finlandais.

3. Un article de M. Erich, intitulé « La question de
la Carélie orientale soumise pour avis à la Cour per-
manente de Justice internationale ».

4. Note additionnelle (à l’opinion juridique présentée
antérieurement} de M. Charles de Visscher.
5. Procès-verbaux (en finnois) des séances de la

Conférence de la Paix entre la Finlande et la Russie
tenues à Dorpat, 12 juin-14 octobre 1920. :
Iz

6. Procès-verbaux (extraits en traduction française)
de séances tenues par ladite Conférence les 15 et 16
juin, 28 juillet, 4 et 5 octobre 1920.

7. Note du Gouvernement soviétique du 27 février
1923 et notes du Gouvernement finlandais des 16 et
19 juin 1923. |

De même, la Cour a été saisie d’une note, en date du 28
juin 1923, du Ministre de Pologne à La Haye, et d’un télé-
gramme du Gouvernement esthonien du 3 juillet 1923.

La Cour a également entendu les explications orales que, sur
demande de son Gouvernement, M. Rafaël Erich, représentant
du Gouvernement finlandais, avait été admis à fournir, et a
reçu de lui un document contenant des «Considérations supplé-
mentaires » à ces explications. La Cour avait informé M. Erich,
avant l'audience, qu’elle apprécierait d'entendre son opinion
sur la question de savoir si elle était compétente pour donner
suite à la requête pour avis consultatif relative à l'affaire de
la Carélie orientale, à elle soumise par le Conseil de la Société
des” Nations. |

Le Secrétaire général de la Société des Nations avait été
dûment avisé de la démarche faite par la Cour à ce sujet.

M. Tchitchérine, Commissaire du peuple russe aux Affaires
étrangères, a adressé a la Cour, le rz juin, une dépêche
télégraphique dont le texte entier a été lu à l’audience et qui
est ainsi conçue :

« Onze juin Stop Réponse a votre 3055 du 19 mai Stop
Le Gouvernement russe trouve impossible de prendre
une part quelconque à la procédure dénuée de valeur
légale et dans le fond et dans la forme à laquelle la Cour
permanente veut soumettre la question carélienne Stop
Attendu que la Commune de travail carélienne est
une partie autonome de la Fédération russe ne possédant
point le droit de relations internationales indépendantes
Vrg Attendu ensuite que son autonomie ést basée sur
le décret du Conseil exécutif central pan-russe du huit
juin mil neuf cent vingt qui fut édicé avant l’examen de
13

cette question par la Conférence de Paix russo-finlandaise
de Yourief Vrg Attendu aussi que le Traité de Yourief
mentionne en traitant un autre sujet la Carélie autonome
comme déjà existante sans stipuler d'obligation à ce
sujet pour la Russie Vrg Attendu aussi que ia délégation
russe à Yourief chaque fois que cette question surgissait
a toujours déclaré que c'était une affaire intérieure de
la Fédération russe Vrg Attendu aussi que le Président
de la délégation russe Berzine à la séance du quatorze
octobre mil neuf cent vingt porta uniquement à titre
d’information à la connaissance de la délégation finlan-
daise le fait de l’autonomie de la Carélie Vrg Attendu
aussi que par une note du cinq décembre mil neuf cent
vingt et un au nom du Chargé d’affaires de Finlande le
Commissaire du Peuple Tchitchérine protesta catégori-
quement contre l'acte du Gouvernement finlandais
qui avait posé la question de la Carélie orientale devant
la Société des Nations ce qui dans l’opinion du Gouver-
nement russe constituait un acte hostile à la Fédération
russe et une intervention dans ses affaires intérieures
Vrg Attendu aussi que dans une communication offi-
cielle publiée le dix huit juin mil neuf cent vingt deux le
Commissariat du Peuple pour les Affaires étrangères
déclara que le Gouvernement russe repousse absolument
la prétention de la soi-disant Société des Nations d’in-
tervenir dans la question de la situation intérieure de
la Carélie et fait savoir que toute tentative de quelque
Puissance que ce soit d'appliquer à la Russie l’article
des statuts de la Société des Nations relatif aux conflits
entre un de ses Membres et une Puissance non partici-
pante serait considérée par le Gouvernement russe comme
un acte hostile contre la République russe Vrg Le
Gouvernement russe refuse absolument toute parti-
cipation à l'examen de cette question par la Société
des Nations ou la Cour permanente Stop Indépendam-
ment des considérations de droit en vertu desquelles
la question de la situation de la Carélie est une question
intérieure de la Fédération russe le Gouvernement sovié-
tiste se voit obligé de déclarer qu’il ne peut considérer
14

la prétendue Société des Nations et la Cour permanente
comme impartiales en cette matière vu que la majorité
des Puissances adhérant à la Société des Nations ne
reconnaissent point encore de juve le Gouvernement
soviétiste et plusieurs d’entre elles refusent d’entrer
avec lui-même en des relations dè fait Stop Cet état
de choses est confirmé par le fait que le Conseil de la
Société des Nations ou les Puissances qui le dirigent
représentées par le Conseil des Ambassadeurs. ont sou-
vent adopté des décisions manifestement dirigées contre
les intérêts élémentaires des Républiques soviétistes
et cela sans même demander l'avis du Gouvernement
soviétiste comme cela fut le cas quand l’annexiôn de la
Bessarabie par la Roumanie fut reconnue par eux ou
quand à Memel un régime fut établi qui écarte la Russie de
toute influence dansla question denavigation sur le Niémen
ou bien encore quand la Galicie {d’] Orient dont la popu-
lation est dans son immense majorité ukrainienne fut
annexée à la Pologne Stop Telles sont les raisons qui
écartent pour le Gouvernement russe toute possibilité de
rapports avec la discussion de la question carélienne
devant la Cour permanente Stop N. 364. Tchitchérine. »

(Traduction anglaise du Greffe de la Cour.)

‘June eleventh. Reply to your 3055 May 19th... The
Russian Government finds it impossible to take any part
in the proceedings, without legal value either in substance
or in form, which the Permanent Court intends to: insti-
tute as regards the Carelian question. Whereas the Work-
ers’ Commune of Carelia is an autonomous portion of
the Russian Federation without any right to independent
international relations ; whereas tts auionomy is based

“on the decree of the Pan-Russian Central. Executive
Council, dated June 8th, 1920, which was enacted before
the examination of “this question by the Russo- Finnish
Peace Conference at Dorpat; furthermore, whereas the

Treaty of Dorpat; in connection with another matter, refers

- to the autonomous territory of Carelia as already existing

qotthout imposing any obligation inthis respect upon Russia ;
15

whereas the Russian Delegation at Dorpat declared
each time that this question was raised that it was an inter-
nal question affecting. the Russian Federation; further-
more, whereas Berzine, the President of the Russian dele-
gation, at the meeting of October 14th, 1920, brought the
fact that Carelia was autonomous to the knowledge of the
Finnish Delegation solely for their information ; further-
more, whereas in a Note dated December 5th, 1921, and
addressed to the Finnish Chargé d’ajjaires, Tchitcherin,
the Commissary of the People, protested categorically
against the action taken by the Finnish Government
in placing the Eastern Carelian question before the League
of Nations, a course which, in the view of the Russian
Government, constituted an act of hostility to the Russian
Federation and an intervention im tts domestic affairs ;
furthermore, whereas in an official communication pub-
lished on June x8th, 1922, the Commissary of the People
for Foreign Affairs declared that the Russian Govern-
ment absolutely repudiated the claim of the so-called League
of Nations to intervene in the question of the internal
situation of Carelia and stated that any attempt on the
part of any Power to apply to Russia the article of the
Covenant of the League relating to disputes between one
of its Members and a non-participating State would be
regarded by the Russian Government as an act of hostility
to the Russian State: the Russian Government cate-
gorically refuses to take any part in the examination of
this question by the League of Nations or by the Permanent .
Court. Apart from considerations of law, according to which
the question of the status of Carelia is a matter of Russian
domestic jurisdiction, the Soviet Government is compelled
to affirm that it cannot consider the so-called League of
Nations and the Permanent Court as impartial in this
matter, having regard to the fact that the majority of the
Powers belonging to the. League of Nations have not yet
accorded the Soviet Government de jure recognition and
several of them refuse even to enter into de facto rela-
tions with it. This situation is further borne out by the fact
that the Council of the League of Nations or the Powers
I 6

-which.control tt, represented by the Council of Ambassadors,

‘ have often taken decisions obviously. directed against the
_most vital interests of. the Soviet. Republics and have done
so without even asking the views of the Soviet Government.
This occurred when the annexation of Bessarabia by
Roumania was recognized by them and again when a
regime was established at Memel which debarred Russia
from any voice in the question of navigation on the Niemen,
or again when Eastern Galicia, the great majority of whose
population is Ukrainian, was annexed to Poland. These
are the reasons which vender it quite impossible for the
Russian Government to take any part in the discussion
‘of the Carelian question before the Permanent Court.
N. 364. Tchitcherin.”

II.

La Carélie orientale est un territoire d’une étendue con-
sidérable situé entre la Mer Blanche et le Lac Onega à Pest,
et la Finlande à l’ouest. |

. La séparation complète de la Finlande d'avet la Russie
s’est accomplie en 1917. La guerre survint entre le Gouiverne-
ment des Soviets ét la Finlande en raison des différends entre
ces deux pays à propos de questions de frontière et d’un
grand nombre d’autres questions auxquelles se réfère le Traité
de Paix conclu à Dorpat le 14 octobre 1920 et entré en vigueur
le 1°° janvier 1921. Au cours des hostilités, deux des communes
de la Carélie orientale, Repola et Porajärvi, furent placées
sous la protection de la Finlande.

Les articles 10 et 11 du Traité de Dorpat sont ainsi conçus :

(Texte français.)
| ARTICLE IO. |
La Finlande retirera, dans un délai de quarante-cing

‘jours à partir de la mise en‘ vigueur du. présent Traité,
ses troupes des communes de Repola et de Porajarvi.
17
Ces communes seront réincorporées dans l'Etat russe et
attachées au Territoire autonome de la Carélie de l'Est,
qui comprendra la population carélienne des gouverne-
ments d’Arkhangel et d’Olonetz et jouira du droit des
nations de disposer d’elles-mêmes. »

ARTICLE II.

«Pour régler d’une manière plus précise les conditions
de l’union des communes de Repola et de Porajärvi,
citées dans l’article précédent, avec le Territoire autonome
de la Carélie de l'Est, les dispositions suivantes ont été
adoptées par les Puissances contractantes en faveur
de la population locale :

«ï. Les habitants des communes devront obtenir une
amnistie entière, conformément aux stipulations de
l’article 35 du présent Traité.

«2. Le maintien de l’ordre local sur le territoire des
communes séra confié, pendant une durée de deux ans à
partir de la mise en vigueur. du présent Traité, à une
milice instituée par la population locale.

«3. Il sera garanti aux habitants desdites communes la
possession intégrale de leurs biens meubles sur le territoire
de ces communes, ainsi que le droit de disposer et d’user
librement des champs qui leur appartiennent ou qu’ils
cultivent, ainsi que de tous les autres biens immeubles
en leur possession, dans les limites des lois en vigueur dans
le Territoire autonome de la Carélie de l'Est.

«4. Tout habitant de ces communes sera autorisé, s’il le
désire, à quitter librement la Russie dans un délai
d'un an à partir de la mise en vigueur du présent Traité.
Les personnes quittant la Russie sous ces conditions
seront autorisées à emporter avec elles tous leurs biens
meubles et garderont, dans les limites des lois en vigueur

©
18

, dans le territoire autonome de la Carélie de l'Est, tous
. leurs droits-aux immeubles laissés par elles dans le terri-
-toire desdites communes.

«5. Il sera accordé aux citoyens finlandais et aux socié-
‘tés commerciales et industrielles finlandaises le ‘droit,
durant un an à partir de la mise én vigueur du présent
Traité, de terminer dans ces communes la coupe des forêts
auxquelles ils ont acquis droit en vertu de contrats
conclus avant le premier juin 1920, et d en emporter le
bois coupé. » :

(Traduction: anglaise du Secrétariat de la Société des
Nations.) | |
| ARTICLE 10.

“Finland shall, within a time limit of forty-five days,
dating from the entry into force of the present Treaty,
withdraw her troops from the Communes of Repola and
Porajärvi. These Communes shall be re-incorporated
in the State of Russia and shall be attached to the autono-

mous territory of Eastern Carelia, which is to include the
Carechan, population of the governments of Archangel
and Olonetz, and which shall enjoy the national right of
self-determination.”

Article xx.

. “The Contracting Powers have adopted the following
| provisions for the benefit of the local population of the Com-
_ mumes of Repola and Porajérvi, with a view to a more
- detailed regulation of the conditions under which the union
of these communes with the Autonomous Territory of
Eastern Carelia, referred to in the preceding article, is

to take place : |

“x. The inhabitants of the Communes shall be accorded
a complete amnesty, as provided in Article 35 of the present
Treaty.

“2. The local maintenance of order in the territory of
the Communes shall be undertaken by a militia organised by
t 19
&
the local population for a period of two years, dating from
the entry into force of the present Treaty.

“3. The inhabtiants of these Communes shall be assured
of the enjoyment of all their movable property situated in
the territory of the Communes, also of the right to dispose
and make unrestricted use of the frelds which belong to or are
cultivated by them and of all other immovable property
in their possession, within the limits of the legislation in
force in the Autonomous Territory of Eastern Carelia.

“4. All the inhabitants of these Communes shall be free,
if they so desire, to leave Russia within a period of one
month from the date upon which this Treaty comes into
force. Those persons who leave Russia under these
conditions shall be entitled to take with them all their per-
sonal possessions and shall vetain, within the limits of the
existing laws in the independent territory of Eastern Carelia,
all their rights to any tmmovable property which they may
leave in the territory of these Communes.

“5. Citizens of Finland, and Finnish commercial and
industrial associations shall be permitted, for the duration
of one year from the date upon which this Treaty comes into
force, to complete in these Communes the felling of forests
to which they are entitled by contracts signed prior to June
tst, 1920, and to take away the wood felled.”

Le Traité contient également un certain nombre de stipu-
lations sur d’autres matières, telles que les frontières, les
eaux territoriales, la pêche, le droit de transit, la neutralisa-
tion de certaines eaux et îles, les douanes, la propriété et les
dettés d'Etat, le trafic et les relations commerciales, les che-
mins de fer, les postes et télégraphes. L’article 37 prévoit la
nomination d’une Commission mixte russo-finlandaise pour
la mise en vigueur du Traité, ainsi que pour les questions de
droit public et privé qui pourraient surgir à son propos.

Hi convient de remarquer que les articles 10 et 11 traitent
la Carélie orientale de «territoire autonome »; mais, sous réserve
de ce qui est stipulé dans ces articles, il n’y a pas, dans le
Traité même, de dispositions relatives à la nature et à la
portée de cette autonomie.
26

--Certains autres documents intitulés : « Déclarations ‘faites
au procès-verbal par les délégations finlandaise et russe-de la
Paix, à Dorpat, le 14 octobre 1920, à la séance de signature
du Traité de Paix entre la République de Finlande et la Répu-
blique socialiste fédérative des Soviets de Russie», ont été
également soumis à la Cour. | :

. L’un de ces documents est ainsi conçu :

(Teste francais.)
«Déclaration de la délégation russe concernant l'autonomie
_ de la Carélie de l'Est. | |

; CA la séance générale du 14 octobre des délégations de la
Paix, la déclaration suivante fut faite au procès-verbal au
nom de la délégation russe :

« La République socialiste fédérative des Soviets de
Russie garantit à la population carélienne des gouver-
nements d’Arkhangel et d’Olonetz (Aunus) les droits
suivants :

€ I) La population carélienne des gouvernements
d’Arkhangel et d’Olonetz (Aunus) jouira. du droit: des
nations de disposer. d’elles-mémes. : os

«2) La Carélie de l'Est habitée par cétte population
formera, en ce qui concerne ‘ses affaires intérieurés, un
‘’territoire autonome uni à la Russie sur base fédérative.

| _«3) Les affaires concernant cette région seront traitées
oO par une représentation nationale élue par la population
“locale, et ayant le droit d’imposition pour les besoins du
territoire, le droit de rendre des ordonnances et règle-
ments concernant les besoins locaux, ainsi que ‘de régler
l'administration interne. |

«4) La langue locale indigène sera la langue de I’ ‘admi-
. mistration, de la législation et de Vinstruction publique.

“= «8) Le territoire autonome de la Carélie de l'Est aural

"le droit de régler sa vie économique selon ses besoins:

: locaux et selon l’organisation: économique générale: dela
République.
21

-«6).En rapport avec la réorganisation des formations
militaires défensives de la République russe, il sera orga-
nisé sur le Territoire autonome de la Carélie de l’Est un
système de milice ayant pour but la suppression de l’ar-
mée permanente, et la création à sa place d’une milice
nationale pour la défense locale. »

(Traduction anglaise du Secrétariat permanent de la Société
des Nations.)

“Declaration of the Russian Delegation with vegard to the
autonomy of Eastern Carelia.

“ At the general meeting of Peace Delegates on October 14th,
the following declaration was inserted in the procés-verbal on
behalf of Russian Delegation :

“The Socialist Federative Republic of the Russian Soviets
guarantees the following rights to the Carelian population
of the Governments of Archangel and Olonetz ( Aunus) :

“t) The Carelian population of the Governments of
Archangel and Olonetz ( Aunus) shall enjoy the right
of self-determination.

“2) That part of Eastern Carelia which is inhabited

by the said population shall constitute, so far as its internal

' affairs are concerned, an autanomous territory united to
Russia on a federal basis.

“3) The affairs of this district shall be dealt with by
national representatives elected by the local population,
and having the right to levy taxes for the needs of the terri-
tory, to issue edicts and regulations with regard to local needs,
and to regulate internal administration.

“A\ The local native language shall be used in matters
of administration, legislation: and public education.

“s) The autonomous territory of Eastern Carelia shall
have the right to regulate tts economic life in accordance
with its local needs, and in accordance with the general
economic organization of the Republic.
22

“6) In connection with the reorganization of the mili-
tary defensive forces of the Russian Republic, there shall
be organized in the autonomous territory of Eastern Carelia
a militia system, having as ats object the suppression of
the permanent army and the creation in its place of a natio-
nal militia for local defence.”

III.

Des documents portés a la connaissance de la Cour, il
résulte qu’il y a controverse aiguë entre le Gouvernement de |
Finlande et celui des Soviets au sujet de la Déclaration sus- .
mentionnée, Le Gouvernement finlandais avance qu'elle
forme partie de l'accord conclu entre les deux pays et que le
Traité a été signé à la condition que la Déclaration ait la même
force obligatoire que ses propresstipulations. Le Gouvernement
des Soviets soutient que la Déclaration n’a aucun caractère.
: contractuel et que, faite seulement a titre d’information,
elle se borne à constater la situation déjà existante.

Il ressort de la correspondance et des autres documents
soumis à là Cour que des divergences se produisirent bientôt
entre les Gouvernements finlandais et russe, des manquements :
à l'exécution du Traité sur un grand nombre de points, _
dont l’un relatif à l'autonomie de la Carélie orientale, ayant
été allégués.

L'examen de la correspondance diplomatique entre la
Finlande et la Russie, correspondance qui marque les diverses
phases de la controverse entre ces deux pays au sujet de la
Carélie orientale, démontre clairement : :

1) que l’existence en droit du Traité de Dorpat et la force
obligatoire de ses dispositions ne sont pas et n’ont jamais été
mises en question par aucun des deux pays ;

2) que les deux parties, ayant reconnu l’existence et la
force obligatoire du Traité, sont en désaccord quant à l’inter-
prétation et à l’effet juridique de certaines de ses dispositions,
en particulier des articles ro et 11 qui traitent de la Carélie
_ orientale ; ,
- 23
‘ 3) que la Finlande prétend que la Déclaration, non mention- .
née au Traité mais insérée au procès-verbal de signature, fait
partie des conditions de la paix ; ce qui est contesté par la
Russie. ;

La Finlande a prié la Société des Nations de prendre 1’affaire
en mains et, aprés délibérations, le Conseil de la Société a
d’abord adopté, le 14 janvier 1922, la Résolution suivante :

(Texte francais.)

«Le Conseil de la Société des Nations, aprés avoir
entendu les renseignements fournis par la délégation
finlandaise sur la situation en Carélie orientale, qui a
fait l'objet de la lettre du Gouvernement finlandais en
date du 26 novembre 1921, ainsi que les déclarations
des représentants de l’Esthonie, de la Lettonie, de la
Pologne et de la Lithuanie, est disposé, s’il y a à ce sujet
accord entre les deux parties intéressées, à examiner la
question en vue de trouver une solution satisfaisante.
Le Conseil estime qu’un des Etats intéressés, Membre
de la Société, qui est en relations diplomatiques avec le
Gouvernement de Moscou, pourrait s’informer de ses
dispositions à cet égard.

« Si l’un de ces Etats pouvait aider, par ses bons offices
entre les deux parties, à la solution de la question dans le
haut esprit de conciliation et d'humanité qui est celui
de la Société des Nations, le Conseil ne pourrait que s’en
montrer satisfait.

« Le Secrétaire général est invité à recueillir tous
renseignements utiles pour l'information du -Conseil. »

(Texte anglais.)

“ The Council of the League of Nations, having heard
the statement submitted by the Finnish Delegation on
the situation in Eastern Carelia, contained in a letter
from the Finnish Government, dated November 26th, 1021,
and the statements submitted by the Esthonian, Latvian,
Polish and Lithuanian representatives, is willing to con-
sider the question with a view to arriving at a satisfactory
solution if the two parties concerned agree. The Council
24

is of opinion that one of the interested States, Member
of the League, which 1s in diplomatic relations with the
. Government of Moscow, might ascertain that Government's
intentions in that respect.

“The Council could not but feel satisfaction af one of
these Siates could lend its good offices as between the two
parties, in order to assist in the solution of this question,
in accordance with the high ideals of conciliation and
humanity which animate the League of Nations.

‘The Secreiary-General is instructed to obtain all
necessary information for the Council. »

Déférant au voeu du Conseil, le Gouvernement esthonien, qui
se trouvait en relations diplomatiques avec le Gouvernement
russe, invita ce dernier à soumettre la question de la Carélie
orientale. à l’examien du Conseil « sur la base de l’article 17
du Pacte », dont copie était annexée à la note du Gouverne-
ment esthonien. Dans la même note, le Gouvernement estho- _
_ men, se référant à la Résolution du Conseil, demanda au Gou-

. vernement des Soviets si ce Gouvernement pouvait, pour sa
part, consentir à soumettre la question au Conseil, confor- _
mément à l’article 17 du Pacte, et «a se faire, à l’occasion,
représenter au Conseil». — |

Le Gouvernement russe, par sa note du 2 février 1922,
se refusa à accepter la requête qui lui avait été ainsi adressée.

En dernier lieu, et sur les instances renouvelées du Gouver-
nement finlandais, le Conseil adopta la Résolution reproduite
au début de cet Avis.

IV.

Il y a lieu d'observer tout d’abord, que la question soumise
à la Cour a trait à l'obligation qu’aurait assumée la Russie, :
‘ par la Déclaration et par l’article 10 du Traité, d'assurer l’auto-
nomie de la Carélie orientale, ainsi qu’aux autres obligations,
relatives aux deux communes de Repola et de Porajarvi, et
résultant des articles 10 et 11 du Traité. Une réponse éventuelle
"ace sujet, quelle qu’elle fût, ne saurait avoir d’effet sur aucun
25

des autres points au sujet desquels la Finlande et la Russie
sont en désaccord, relativement à l'exécution ou à la
non exécution du Traité ; il n’a été demandé d’interprétation
d'aucune des stipulations se rapportant aux conditions
d'exécution. |

En second lieu, il convient de se rendre nettement compte
dela nature exacte de la question soumise à la Cour. La Cour
est priée de donner un avis consultatif sur la question de savoir
si les articles 10 et rr du Traité de Dorpat, ainsi que la Décla-
ration sus-mentionnée de la délégation russe concernant l’au-
tonomie de la Carélie orientale, constituent des engagements
dordre international obligeant la Russie vis-à-vis de la Fin-
lande. |
” Ainsi qu’on l’a déjà fait observer, le fait de la conclusion du
Traité de Dorpat n’a jamais été contesté.

x

Il ressort des documents présentés à la Cour que:
a) la thèse finlandaise est la suivante :

r° les articles 10 et 11 du Traité de Dorpat et la Déclara-
tion insérée an procès-verbal de signature y relatif constituent
_ des obligations exécutoires, que la Russie est tenue de remplir ;

2° la Russie n’a pas rempli ces obligations;
b) la thèse russe est la suivante:

1° la question relative à l’autonomie de la Carélie orientale
est d’ordre intérieur, et l’attention des représentants de la
Finlande a. été attirée sur ce fait au cours des négociations
concernant le Traité de Dorpat ; la Déclaration n’a été faite
qu’à titre d’information ; :

2° l'autonomie mentionnée aux articles Io et 11 du Traité
de Dorpat et dans la Déclaration n’a trait qu’à la commune
ouvrière de Carélie telle que l'avait établie le Décret du 7 juin
1920, antérieurement à la conclusion du Traité.

Un mémoire du Secrétaire général de la Société des Nations
en date du xo avril 1923 fait ressortir avec une clarté parfaite
le véritable point controversé (doc. C. 251. 1923. V.). Il y est dit:

« A ce point de vue, la question qui se pose en droit inter-
national est celle-ci: N’y a-t-il pas de lien contractuel
26

entre la Finlande et la Russie au sujet de la Carélie de
l'Est, et, à défaut de ce lien, les demandes de la Finlande
constituent-elles réellement des actes d’immixtion inté-
rieure en Russie ? »

Puis, après avoir exposé la thèse de la Russie :

« La Finlande soutient, au contraire, que le texte du
Traité de Dorpat est complété par les Déclarations
annexes du Gouvernement russe ; qu’en vertu de ces Dé-
clarations, le Gouvernement soviétique a pris un engage-
ment contractuel résultant notamment de ce que la Fin-
lande a rétrocédé à la Russie les deux communes de Repola
et de Porajärvi, en échange des stipulations d’auto-
nomie promises par la Russie aux Caréliens ; que la con-
nexité la plus étroite existe entre ces Déclarations et les
dispositions du Traité, à tel point que les Déclarations rus-
ses étaient pour elles la condition absolue de sa signature
au Traité ; qu’il s'ensuit que le Gouvernement finlandais
a le même droit de veiller à l'exécution des dispositions
de ces Déclarations — obtenues par lui, au profit de ses
congénères finnois de l’autre côté de la frontière
finlandaise — que s’il s’agissait des dispositions du
Traité lui-même. »

Le point de savoir si la Déclaration en question présente,
comme l'avance la Finlande, un caractère contractuel ou si,
comme le maintient la Russie, elle n’a été énoncée qu’à titre
d’information, est, par la nature même des choses, un point de.
fait. Il s’agit donc de rechercher si un engagement de cet ordre
a été pris. La question véritablement posée à la Cour porte,
dans une large mesure, sur la Déclaration concernant l’auto-
nomie, qui est insérée au procès-verbal de signature du Traité.
Si cette Déclaration faisait partie de l’accord entre la Finlande
et la Russie, elle serait, au présent point de vue, assimilable
au Traité lui-même.

Le représentant du Gouvernement finlandais a émis l'idée
que la question soumise à la Cour devrait être considérée comme
une question préalable relative à la nature du différend, par
27
analogie avec l’article 15, alinéa 8, du Pacte. Pour les raisons
ci-dessus et ci-après, la Cour ne peut se rallier à cette interpré- |
tation de la question soumise par le Conseil, interprétation que
les termes mêmes de la requête ne lui paraissent d’ailleurs pas
justifier. |

Il y a eu des divergences d'opinions sur le point de savoir
si des questions pour avis consultatif, pour autant qu'elles se
réfèrent à des points de fait actuellement en litige entre deux
nations, devraient être soumises à la Cour sans le consente-
ment des parties. Il n’est pas besoin, dans le cas actuel,
d'approfondir ce point. |

Il résulte de ce qui précède que l'avis demandé à la Cour
porte sur un différend actuellement né entre la Finlande et la
Russie. La Russie n'étant pas Membre de la Société des
Nations, il s’agit d’un cas prévu à l’article 17 du Pacte. D’après
cet article, en cas de différend entre deux Etats, dont un
seulement est Membre de la Société, l'Etat étranger à la Société
est invité à se soumettre aux obligations qui s'imposent aux
Membres aux fins de règlement du différend ; si cette invita-
tion est acceptée, les dispositions des articles 12 à 16 s’appli-
quent sous réserve des modifications jugées nécessaires par
. le Conseil. Cette règle ne fait du reste que reconnaître et appli-
quer un principe.qui est à la base même du droit international:
le principe de l'indépendance des Etats. Il est bien établi en
droit international qu'aucun Etat ne saurait être obligé de
soumettre ses différends avec les autres Etats soit à la média-
tion, soit à l'arbitrage, soit enfin à n'importe quel procédé
de solution pacifique, sans son consentement. Ce consente-
ment peut être donné une fois pour toutes sous la forme
d’une obligation librement acceptée ; il peut, par contre, être
donné dans un cas déterminé, en dehors de toute obligation
préexistante. La première hypothèse se vérifie pour les
Membres de la Société des Nations : ayant accepté le Pacte,
ils se trouvent sous l'obligation qui résulte des dispositions
du Pacte concernant le règlement pacifique des différends .
internationaux. Il en est autrement pour les Etats non-
Membres : ils ne sont pas liés par le Pacte. La soumission
d’un différend, qu’ils auraient avec un Etat Membre de la
28

Société des Nations, aux méthodes de. règlement prévues
par le Pacte, ne saurait résulter que de leur consentement.

Or, le consentement de la Russie n’a jamais été donné; par
_contre, elle a nettement et à maintes reprises déclaré qu’elle
n'accepte aucune intervention de la Société des Nations dans
son différend avec la Finlande. Les refus que la Russie avait
déjà opposés aux démarches suggérées par le Conseil ont été
renouvelés lorsque la requête d’avis lui a été notifiée. .Par
conséquent, la Cour se voit dans l'impossibilité d'exprimer
un avis sur un différend de cet ordre.

La Cour estime qu’il y a encore d’autres raisons péremp-
toires pour lesquelles tout effort de la Cour de traiter la ques-
tion actuelle serait inopportun. Le point de savoir si la Fin-
lande et la Russie ont passé un contrat, d’après les termes
de la Déclaration concernant lautonomie de la Carélie |
orientale, est en réalité un point de fait. Y répondre implique-
rait le devoir de rechercher quelles preuves seraient de nature ~
à éclairer la Cour sur la force relative des thèses avancées à
ce propos par la Finlande et la Russie, et de faire comparaitre
tel témoin que nécessaire. La Russie refusant de prendre part
à un enquête de ce genre, la Cour serait très embarrassée pour
la mener à bien. Il paraît, en effet, douteux que la Cour puisse:
obtenir les renseignements matériels nécessaires pour lui per-
mettre de porter un jugement sur la question de fait qui est
celle de savoir quel fut l’objet de l’accord des parties. La Cour
ne saurait aller jusqu’à dire qu’en règle générale une requête
‘pour avis consultatif ne puisse impliquer une vérification de
faits ; mais, dans des circonstances ordinaires, il serait cer-
‘tainement utile que les faits sur lesquels l’avis de la Cour est
demandé fussent constants : le soin de les déterminer ne
devrait pas être laissé à la Cour elle-même.

La Cour se rend compte. qu’elle n’est pas invitée à tran-
cher un différend, mais à donner un avis consultatif.
Cependant, cette circonstance ne modifie pas essentiellement

les considérations ci-dessus. La question posée a la Cour
n'est pas de droit abstrait, mais concerne directement le
29

point essentiel du conflit entre la Finlande et la Russie, et
il ne peut y être répondu qu'à la suite d’une enquête sur les
faits qui sont à la base de l’affeire. Répondre à la question
équivaudrait en substance à trancher un différend entre les
parties. La Cour, étant une Cour de Justice, ne peut pas se
départir des règles essentielles qui dirigent son activité de
tribunal, même lorsqu'elle donne des avis consultatifs.

C'est avec regret que, le Gouvernement russe ayant
refusé son concours, la Cour se voit dans l’impossibilité de
poursuivre une enquéte qui, comme la requéte du Conseil
Vavait déjà donné à entendre, présuppose le consentement
et la coopération des deux parties. Les autres. considérations
développées dans le présent avis semblent appeler la même
conclusion. |

La Cour ne saurait cependant regretter que la question
lui ait été posée, car il sera dorénavant clair pour tous que
le Conseil, sans épargner ses peines, a désiré, afin d’assurer
le règlement d’un conflit entre deux nations, explorer tout
chemin éventuellement susceptible d'aboutir à une solution.

Le présent avis ayant été rédigé en français et en anglais,
c'est le texte anglais qui fera foi.

Fait au Palais de la Paix, à La Haye, le vingt-trois juillet
mil neuf cent vingt trois, en deux exemplaires, dont l’un
restera déposé aux archives de la Cour et dont l’autre
sera transmis au Conseil de la Société des Nations. :

Le Président :
(Signé) LODER.

Le Greffier :
(Signé) À. HAMMARSKJÜLD.

MM. Weiss, Vice-Président, Nyholm, de Bustamante et
Altamira, juges, déclarent ne pas pouvoir partager l’opinion
de la majorité de la Cour, concernant l’impossibilité d’émettre
un avis consultatif sur l’affaire de Ja Carélie orientale.

(Paraphé) E.
(Paraphé) À. H.