COUR PERMANENTE DE JUSTICE
: INTERNATIONALE

1922.
Le 12 août.
Dossier F.a.ll.
Rôle I:1,

PREMIÈRE SESSION (ORDINAIRE)

PRÉSENTS:

M. Lover, Président,
M. WEIss, Vice-Président,
Lord FINLAY,
MM. NYxoL,
Moore,
DE BUSTAMANTE, ww
ALTAMIRA,
ODA,
ANZILOTTI, juges titulaires,
M. NEGULESCO, juge suppléant.

AVIS CONSULTATIF No. 2

Par sa résolution en date du 12 mai 1922, le Conseil de la
Société des Nations a invité la Cour, conformément à l’article
14 du Pacte, à donner un avis consultatif sur la question
suivante :

« La compétence de l'Organisation internationale du Travail
s’étend-elle à la réglementation des conditions du travail des per-
sonnes employées dans l'agriculture ? »

En vertu des pouvoirs que lui conférait cette résolution,
le Secrétaire général de la Société des Nations, par lettre datée
de Genève le 22 mai 1922, transmettait à la Cour la requête du
Conseil. A cette lettre était annexée une copie certifiée conforme
de la résolution ainsi qu’un mémoire préparé par le Bureau
international du Travail, lequel avait été invité par le Conseil,
dans la même résolution, à fournir à la Cour toute l'assistance
dont celle-ci pourrait avoir besoin pour l'examen dela ques-
tion à elle soumise.

En exécution de l’article 73 du Règlement de la Cour, la
10

requête a été notifiée aux Membres de la Société des Nations
par l'intermédiaire de son Secrétaire général, aux Etats
mentionnés à l’annexe au Pacte, et aux organisations sui-
vantes :

La Confédération internationale des Syndicats agri-
coles ;

la Ligue internationale des Sociétés agricoles (Znéer-
nationaler Bund der Landwirischaftlichen Genossen-
schaften) ;

la Commission internationale d’Agriculture ;

la Fédération internationale des Syndicats chrétiens
des Travailleurs de la Terre ;

la Fédération internationale des Travailleurs de la Terre;

l'Institut international d’Agriculture à Rome ;

la Fédération syndicale internationale ; .

l’Association internationale pour la protection légale
des Travailleurs.

La requête a été en outre communiquée à l'Allemagne et à
la Hongrie.

Enfin, la Cour a décidé d'entendre, en séance publique, les
représentants de tout gouvernement et de toute organisation
internationale qui lui notifieraient, dans un délai déterminé,
le désir d’être ainsi entendus. Cette décision fut portée à
la connaissance de tous les Membres, États et organisations
mentionnés ci-dessus et du Bureau international du Travail,
à Genève.

Au moment de formuler son avis, la Cour se trouvait en
présence des documents suivants :

I) Copie certifiée conforme d’une lettre, sans date,
du Directeur du Bureau international du Travail au
Secrétaire général de la Société des Nations, avec une
note annexée; et note complémentaire du 20 juillet
1922 ;

2) copie certifiée conforme d’une lettre, en date du
13 juin 1922, du Ministre des Affaires étrangères du Gou-
vernement de la République française au Secrétaire géné-
ral de la Société des Nations, avec un mémoire de ce Gou-
vernement et un mémoire annexé de la Société des
Agriculteurs de France; et note complémentaire, du
12

14 juillet 1922, présentée par le représentant spécial du
Gouvernement français ;

3) lettre en date du 15 juin 1922, de la Fédération
internationale des Travailleurs de la Terre (International
Landworkers Federation), à la Cour permanente de Jus-
tice internationale ;

4) lettre, en date du 8 juin 1922, du Président du
Syndicat central des Agriculteurs de France, au Vice-
Président de la Cour permanente de Justice internatio-
nale ;

5) lettre, en date du 19 juin 1922, du Président de
l’Institut international d’Agriculture, au Président de
la Cour, avec annexes ;

6) mémoire, en date du 28 juin 1922, adressé a la Cour
par la Fédération internationale des Syndicats chrétiens
des Travailleurs de la Terre ;

7) télégramme du Gouvernement suédois en date du
22 juillet 1922 ;

8) lettre, en date du 20 juin 1922, de la Confédéra-
tion internationale des Syndicats agricoles, au Greffier
de la Cour ;

g) mémoire, en date du 6 juillet 1922, du Gouverne-
ment italien. |

Elle a, de plus, entendu des exposés oraux :

x) de la part du Gouvernement français ;

2) de la part du Gouvernement britannique ;

3) de la part du Gouvernement portugais ;

4) de la part du Gouvernement hongrois ;

5) de la part de la Commission internationale d’Agri-
culture ;

6) de la part du Bureau international du Travail ;

7) de la part de la Fédération internationale des
Syndicats.

Les faits suivants peuvent être considérés comme établis :

La Conférence générale, habituellement connue sous le nom
de Conférence internationale du Travail, au cours de sa pre-
14

mière session qui eut lieu à Washington en octobre-novembre
1919, décida, par 42 voix contre 14, d'inscrire certaines ques-
tions se rapportant au travail agricole à l’ordre du jour d’une
conférence future. La deuxième session, qui eut lieu à Gênes,
en juin-juillet 1920, s’occupa principalement des marins.

En mars 1920, le Conseil d'administration du Bureau inter-
national du Travail qui, en vertu de l’article 400 du Traité,
règle l’ordre du jour de la Conférence, inscrivit à l’ordre du
jour de la troisième session qui devait avoir lieu en 1927, les
questions suivantes se rapportant aux conditions du travail
agricole :

»2. Questions agricoles.

a) Adaptation au travail agricole des résolutions de
Washington :
i. Réglementation des heures de travail;
ii, moyens de prévenir le chômage et de re-
médier à ses conséquences ;
ili. protection des femmes et des enfants ;
b) enseignement technique agricole ;
c) logement et couchage des travailleurs agricoles ;
d) garantie des droits d'association et de coali-
tion ;
e) protection contre les accidents, la maladie, l'in-
validité et la vieillesse. »

Le Gouvernement suisse a adressé au Conseil d’administra-
tion, le 7 janvier 1921, une lettre par laquelle il appelait l’at-
tention sur les difficultés que souléverait la réglementation
internationale du travail dans l’agriculture, et proposait
que ces questions fussent rayées de l’ordre du jour, ou que leur
examen fût tout au moins différé, En réponse, le Conseil
d’administration fit observer que Varticle 402 du Traité
prévoit que chacun des gouvernements des Membres aura
le droit de contester Vinscription, à l’ordre du jour de la session,
de l’un ou plusieurs des sujets prévus, mais que les motifs
justifiant cette opposition devront être exposés dans un mé-
moire explicatif, communiqué à tous les Membres de l’Orga-
nisation permanente, et que les sujets auxquels il aura été fait
opposition ne seront pas exclus, si les deux tiers des suffrages
exprimés par les délégués présents sont en faveur de leur exa-
16

men. Le Gouvernement suisse laissa tomber la requête qu'il
avait formulée et répondit au questionnaire préparé par
le Bureau international du Travail, en se réservant d’user de
la faculté qui lui était conférée par l’article 402, s’il le jugeait
opportun.

Le 13 mai 19217, le Gouvernement français envoya au Bureau
international du Travail un mémoire visant particulièrement
la réglementation des heures de travail et demandant que la
question du travail agricole fût rayée de l’ordre du jour de la
future conférence, en justifiant cette demande par ce que
la discussion de ce sujet serait inopportune. Toutefois, le
Gouvernement français, le 7 octobre 1921, retira ce mémoire
et en transmit un autre dans lequel il demandait, sans d’ail-
leurs renoncer à l'argument de l’inopportunité, que toutes
les questions relatives à l’agriculture fussent rayées de l’ordre
du jour, en indiquant que le Traité ne mentionnait pas
«expressément. ... les travailleurs agricoles », et que, cer-
tains doutes ayant été soulevés en ce qui concerne la compé-
tence du Bureau international en ces matières, cet argument
devrait suffire pour justifier le renvoi de toutes les questions
agricoles, en attendant le résultat de l'examen de la question
de la compétence.

La Conférence internationale du Travail, dont la troisième
session fut tenue à Genève en octobre 1927, se trouva en pré-
sence d’un ordre du jour dont le texte définitif réunissait les
questions concernant l’agricuiture, portées à l’ordre du jour
original, sous les trois points suivants :

2. — Adaptation au travail agricole de la résolution
de Washington concernant la réglementation des heures
de travail.

3. — Adaptation au travail agricole des autres
résolutions de Washington :

a) moyens de prévenir le chômage ;

b) protection des femmes et des enfants.

4. — Mesures de protection spéciale pour les tra-
vailleurs agricoles :
a) enseignement technique agricole ;

b) logement et couchage des travailleurs agricoles ;
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c) garantie des droits d'association et de coalition ;

d) protection contre les accidents, la maladie, l’invali-
dité et la vieillesse.

Lors de sa troisième séance, le 27 octobre 1921, la Conférence
adopta, par 74 voix contre 20, une résolution affirmant de
nouveau sa compétence en matière de travail agricole et déci-
dant de considérer séparément, en ce qui concerne chacune
des trois questions mentionnées ci-dessus, s’il était opportun
de les y maintenir.

À la séance du 28 octobre, la question 2 fut rayée de l’ordre
du jour, le nombre de voix en faveur de son maintien ayant
été de 63 contre 30, c’est-à-dire de moins des deux tiers requis.
Le jour suivant, cependant, il fut décidé, par 90 voix contre
17, que la question 3 serait maintenue, et, par 93 voix contre
13, qu’il en serait de même de la question 4. La Conférence
alors nomma une commission qui serait chargée d'examiner
ces questions et, en même temps, certains projets de conven-
tion et certaines recommandations ; et le 31 octobre, la Con-
férence adopta, sur une motion présentée par les délégations.
britannique, italienne et néerlandaise, une résolution tendant
à inscrire la ,,réglementation des heures de travail dans l’agri-
culture” à l’ordre du jour de la prochaine conférence. Plus.
tard, la Conférence adopta trois projets de convention et
sept recommandations relatifs à la protection des travailleurs
agricoles.

Au cours de la 16™° session du Conseil de la Société des
Nations, le 13 janvier 1922, le représentant de la France au
Conseil soumit, conformément aux instructions de son Gouver-
nement, une résolution demandant que la Cour fût invitée
à donner un avis consultatif sur la question suivante :

, L'Organisation internationale du Travail est-elle
compétente pour les questions de travail agricole ? Dans
Vaffirmative, quelle est l'étendue de sa compétence
en ces matières ?”

Le Conseil décida de renvoyer à l’une des sessions ulté-
rieures la suite à donner à cette résolution, et chargea le Secré-
taire général de prendre les mesures nécessaires en vue de
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son examen futur, entre autres de consulter le Bureau inter-
nationai du Travail et les conseillers techniques du Secréta-
riat de la Société.

Lors de la 18% session, le 12 mai 1922, le Conseil décida
de soumettre à la Cour la question dont elle se trouve actuelle-
ment saisie ; cette question n’a trait qu’à la compétence de
l'Organisation et non pas à son étendue éventuelle.

Se basant sur les faits ainsi exposés, la Cour émet l’avis
suivant :

La question dont la Cour a à s'occuper, est simplement
relative à la compétence de l'Organisation internationale du
Travail en matière de travail agricole. Aucune question concer-
nant l'opportunité d'appliquer une mesure proposée à l’agri-
culture, ne se pose à son sujet.

Le Traité de paix entre les Puissances Alliées et Associées
d'une part et l'Allemagne d’autre part, signé à Versailles le
28 juin 1910, est divisé en quinze parties, la Partie XIII se
rapportant au Travail. La Partie XIII est divisée en deux
sections, dont la première, qui débute par un préambule,
comprend les articles 387-426, et dont la seconde, limitée à
l’article 427, formule certains ,principes généraux”. La
section I, qui a pour titre ,,Organisation du Travail’, crée
une ,,Organisation permanente” d’un caractère international,
connue sous le nom d’,,Organisation internationale du Tra-
vail’. Cette organisation consiste 1) en une Conférence géné-
rale qui se réunit au moins une fois par an et qui est formée
des délégués des Membres de l'Organisation internationale du
Travail, et 2) en un Bureau international du Travail, sous la
direction d’un Conseil d'administration.

La Conférence se compose de délégués nommés par les
Membres de l'Organisation, chaque Membre ayant le droit de
nommer quatre délégués, dont deux sont des délégués gou-
vernementaux et deux des délégués non-gouvernementaux ;

ces derniers représentent :
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respectivement, d’une part, les employeurs, d'autre
part, les travailleurs ressortissant à chacun des Membres.

Chaque délégué peut être accompagné par des conseil-
lers dont le nombre pourra être de deux au plus pour
chacune des matières distinctes inscrites à l’ordre du
jour de la session” {article 389).

Le Conseil d'administration du Bureau international du
Travail se compose de vingt-quatre personnes qui sont dési-
gnées selon les dispositions suivantes : douze personnes ,,re-
présentant les Gouvernements”, six élues par les délégués , ,re-
présentant les patrons”, et six par les délégués , représentant
les employés et ouvriers”. Il est prévu que sur les douze per-
sonnes représentant les Gouvernements, huit seront nommées
par les Membres ,,dont l'importance industrielle est la plus
considérable”. ,,Les contestations éventuelles sur la question
de savoir quels sont les Membres ayant l'importance indus-
trielle la plus considérable seront tranchées par le Conseil
de la Société des Nations” (article 393).

Pour examiner la question actuellement pendante devant
la Cour, à la lumière des termes mêmes du Traité, il faut
évidemment lire celui-ci dans son ensemble, et l’on ne sau-
rait déterminer sa signification sur la base de quelques phrases’
détachées de leur milieu et qui, séparées de leur contexte,
peuvent être interprétées de plusieurs manières.

Dans les discussions devant la Cour, on a soutenu avec beau-
coup de force que l’établissement de l'Organisation interna-
tionale du Travail comporte une renonciation a certains droits
qui dérivent de la souveraineté nationale, et que, pour cette
raison, la compétence de |’Organisation ne doit pas être éten-
due par voie d’interprétation. Cette these ne manque peut-
étre pas de valeur ; mais toujours est-il que dans chaque cas
spécial, la question se réduit forcément à celle de savoir quel
est le sens exact des termes mêmes du Traité; et c'est a
ce point de vue que la Cour se propose d’aborder la question
qui lui a été soumise. |

Ainsi que la Partie XIII le déclare d’une manière expresse,
le but des Parties contractantes a été d’établir une organisa-
tion permanente du Travail. En soi, ce fait vient déjà forte-
ment à l’encontre de l’argument qui consiste à dire que l’agri-
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culture — qui est incontestablement l’industrie du monde la
plus ancienne et la plus considérable, et qui donne du travail
à plus de la moitié des salariés du monde — devait être consi-
dérée comme étant laissée en dehors des limites de l’ Organisa-
tion internationale du Travail, puisqu'elle ne se trouve pas
expressément mentionnée.

Le caractère compréhensif de la Partie XIII se dégage
clairement du préambule qui déclare qu’il existe ,,des condi-
tions de travail (conditions of labour), impliquant pour un grand
nombre de personnes, l'injustice, la misère et les privations,
ce qui engendre un tel mécontentement que la paix et l’harmo-
nie universelles sont mises en danger”. Il est dit dans le préam-
bule qu’il est urgent d'améliorer ces conditions à plusieurs
égards, et les exemples suivants sont donnés :

I) ,,La réglementation des heures de travail, la fixation
d’une durée maxima de la journée et de la semaine de travail” ;
2) ,,le recrutement de la main-d'œuvre” ; 3) ,,la lutte contre
le chômage” ; 4) ,,la garantie d’un salaire assurant des con-
ditions d'existence convenables” ; 5) ,,la protection des tra-
vailleurs contre les maladies générales ou professionnelles
et les accidents résultant du travail” ; 6) ,,la protection des
enfants, des adolescents et des femmes” ; 7) ,,les pensions de
vieillesse et d'invalidité” ; 8) ,,la défense des intérêts des tra-
vailleurs occupés à l'étranger” ; 9) , l'affirmation du principe
de la liberté syndicale” ; et, enfin 10) , l’organisation et
l’enseignement professionnel et technique.

Le préambule déclare encore que la raison pour laquelle
il est nécessaire de prendre par voie internationale les mesu-
res indiquées, c’est que ,la non-adoption par une nation
quelconque d’un régime de travail réellement humain, fait
obstacle aux efforts des autres nations désireuses d'améliorer
le sort des travailleurs dans leurs propres pays‘. Ce principe
est en soi tout aussi applicable à la navigation qu’à toute autre
industrie, et il est également applicable, jusqu'à un certain
point, à la pêche et à l’agriculture. L'adoption de conditions
humaines de travail dans l’une quelconque de ces trois indus-
tries, pourrait dans une certaine mesure être retardée par le
danger, pour les nations qui les auraient acceptées, de ciéer
dans le jeu de la concurrence sur les marchés du monde, une
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sorte dobstacle (handicap) qui serait au préjudice de ces
nations et dont bénéficieraient celles qui n'auraient point
adopté des mesures analogues.

, Mues’’, continue le préambule, ,,par des sentiments de
justice et d'humanité aussi bien que par le désir d’assurer une
paix mondiale durable’’, les Hautes Parties contractantes
ont, dans les articles du Traité qui suivent immédiatement
(articles 387, 388), établi une ,,organisation permanente”,
chargée de travailler à la réalisation du programme exposé
dans le préambule.

C'est en ces termes que le Traité définit expressément la
compétence de l'Organisation internationale du Travail,
et on ne pouvait guère user d'un langage plus compréhensif,

Le langage employé dans l’article 389, lequel s'occupe
de la composition de Ia Conférence générale, est également
compréhensif. Dans chaque délégation, il y aura un représen-
tant des , travailleurs” (workpeople). Ce délégué ainsi que ses
conseillers techniques eront désignés par le Gouvernement,
d'accord avec les , organisations professionnelles” (industrial
organisations) les plus représentatives des , travailleurs”;
le texte français parle d’,,organisations professionnelles”,
et de , travailleurs” (workpeopie) sans qualificatifs. Le mot
industrial dans le texte anglais s'applique à l’agriculture,
et le mot ,, professionnelles”, rendu au préambule par le mot
anglais vocational, est, dans son acception ordinaire, appli-
cable aux organisations de travailleurs agricoles.

En arrivant à l'article 396 qui définit les fonctions du
Bureau international du Travail, on trouve que ces fonctions
comprennent la ,,centralisation et la distribution de toutes
informations concernant la réglementation internationale de
la condition des travailleurs et du régime du travail.” Le
mot , industriel” est absent, comme on le voit. L’équivalent
dans le texte anglais de la phrase conditions des travailleurs
et régime du travail” est: conditions of industrial life and la-
bour. Plus loin, le Bureau est invité (article 396, paragraphe 4)
à publier un bulletin périodique consacré à l'étude de questions
concernant l'industrie et le travail présentant un intérêt in-
ternational. Dans le texte anglais, l’équivalent du mot ,, travail”
est le mot employment, d'une acception également large.
28

Au cours des exposés oraux, une certaine ampleur a été
donnée à l'argument consistant à dire que l’on n'avait pas
pu avoir l'intention de faire entrer le travail agricole dans
le domaine d’application de la Partie XIII, parce que cer-
tains des principes généraux énoncés dans sa section II
{article 427 du Traité} sont inapplicables à l’agriculture.

Les principes généraux énoncés dans l'article 427 sont
les suivants : 1) ,,Le travail ne doit pas être considéré simple-
ment comme une marchandise ou un article de commerce” ;
2) les employés, aussi bien que les employeurs, jouiront du
droit d'association en vue de tous objets non contraires
aux lois’; 3) les travailleurs recevront ,,un salaire leur
assurant un niveau de vie convenable, tel qu’on le comprend
dans leur temps et dans leur pays” ; 4) l’on prendra la journée
de huit heures et la semaine de quarante-huit heures ,,comme
but à atteindre partout où il n’a pas encore été obtenu” ;
5) un repos hebdomadaire de vingt-quatre heures au minimum,
qui devrait comprendre le dimanche toutes les fois que ce
sera possible”, devra être adopté ; 6) le travail des enfants
devra être aboli et l’on devra ,,apporter au travail des jeunes
gens des deux sexes les limitations nécessaires pour leur
permettre de continuer leur éducation et d’assurer leur déve-
loppement physique” ; 7) les hommes et les femmes recevront
un ,,salaire égal, sans distinction de sexe, pour un travail de
valeur égale ;’ 8) ,,les règles édictées dans chaque pays au
sujet des conditions du travail devront assurer un traitement
économique équitable à tous les travailleurs résidant léga-
lement dans le pays” ; 9) ,,chaque Etat devra organiser un
service d’inspection, qui comprendra des femmes, afin d’as-
surer l'application des lois et règlements pour la protection
des travailleurs”.

Le fait que la plupart de ces principes sort aussi bien appli-
cables à l’agriculture qu’à toutes autres formes de travail,
n’a pas été contesté. On n’a même pas suggéré que le travail
dans l’agriculture devrait être simplement considéré comme
une marchandise, qu'on devrait interdire aux travailleurs
agricoles de former des associations, que ceux-ci n’auraient pas
droit à des salaires suffisants, que la règle du salaire égal
pour un travail de valeur égale ne s’appliquerait pas à eux
30

et qu'on ne leur étendrait pas davantage le bénéfice de la
législation assurant un traitement économique équitable
semblable à celui de tous les travailleurs résidant dans le
pays. Les principes auxquels des objections distinctes
furent faites, sont les quatrième, cinquième, sixième, et
neuvième.

A supposer qu'il fût essentiel d'examiner maintenant si
ces principes peuvent s'appliquer à l’agriculture et dans
quelle mesure, il y aurait lieu d’appeler l'attention sur ce
fait bien connu que la limitation générale des heures de tra-
vail et du travail des enfants résulte déjà, jusqu’à un certain
point, et même en ce qui concerne l’agriculture, directement
ou indirectement de lois existantes, et qu'il y a d’autres in-
dustries rentrant incontestablement dans le domaine de la
Partie XIII, pour lesquelles des limitations de cette nature,
fixes et rigides, seraient d’une application aussi difficile qu’elles
le seraient pour l’agriculture. Mais il suffira, pour la question
actuelle, de constater que le Traité a reconnu entièrement
cette difficulté : d'une part, aucune mesure ne peut être appli-
quée dans un pays qui ne Juge pas opportun de l’adopter, et,
d'autre part, il n’y a aucune disposition dans l'article 427
qui ordonne l’application de tous les principes, dans leur en-
semble, par aucun Etat particulier ou à une époque détermi-
née ou à une catégorie spéciale de travail. Au contraire, l’énon-
ciation de ces principes est précédée d'une déclaration ex-
plicite à Veffet que les Hautes Parties contractantes reconnais-
sent que les différences ,,de climat, de mœurs et d’usages,
d'opportunité économique et de tradition industrielle, ren-
dent difficile à atteindre, d’une manière immédiate, l’uni-
formité absolue dans les conditions de travail”, mais que,
,.persuadées qu’elles sont que le travail ne doit pas être
considéré simplement comme un article de commerce, elles
pensent qu'il y a des méthodes et des principes pour la régle-
mentation des conditions de travail que toutes les commu-
nautés industrielles devraient s’efforcer d'appliquer, autant
que les circonstances spéciales dans lesquelles elles pourraient
se trouver, le permettraient”. Et il y a lieu de faire observer
que le Traité, lorsqu'il définit le pouvoir de la Conférence
générale, dispose, de manière analogue (article 405), que ,,en
32

formant une recommandation ou un projet de convention
d’une application générale, la Conférence devra avoir égard
aux pays dans lesquels le climat, le développement incomplet
de l’organisation industrielle ou d’autres circonstances parti-
culières rendent les conditions de l’industrie (industrial con-
ditions) essentiellement différentes, ct elle aura à suggérer
telles modifications qu’elle considérerait comme pouvant être
nécessaires pour répondre aux conditions propres à ces pays.”
Il est évident que selon leurs termes mêmes, ces dispositions
sont applicables à l’agriculture.

Mais, se reportant à l’article 427, la Cour constate que ses
termes ne permettent aucun doute quant à son caractère
compréhensif. Le premier paragraphe à soin de déclarer que
, l'organisme permanent”, prévu dans la Partie XIII, s'occupe
du ,,bien-être physique, moral et intellectuel des travailleurs
salariés’, ou, comme le dit le texte anglais, des industrial
wage-earners, I n'y a ici aucune limitation ni aucun qualifica-
tif. Et on ne pouvait s'attendre à en trouver, puisque la Partie
XIII, ainsi que cela a été indiqué plus haut, déclare, dès le
début, d’une manière très large, que le but de l’organisation
permanente est d'améliorer les ,,conditions” de travail (con-
ditions of labour).

La thèse de l’incompétence s'appuie, si on l’analyse, presque
uniquement sur la prétention que les mots français , industrie”
et ,,industriel’’, s'appliquant dans l'usage courant à l’industrie
manufacturière et se trouvant dans le texte français de cer-
tains articles, la Partie XITI tout entière devrait être inter-
prétée comme étant limitée de la même manière.

Avant d'examiner en détail cette thèse, il peut être utile
d'étudier les acceptions dans lesquelles ces mots sont employés.

Dans le dictionnaire français de Littré, nous trouvons au
‘mot ,,industrie’’ la définition suivante :

»4. Nom sous lequel on comprend toutes les opérations
qui concourent à la production des richesses : l’industrie
agricole, l’industrie commerciale et l’industrie manufac-
turière. L'industrie agricole s'applique principalement à
provoquer l’action productive de la nature ou à en recueil-
lir les produits. ... L'industrie se dit quelquefois de tous
les arts industriels, sauf l’agriculture, par opposition à
l’agriculture.”
34

L’adjectif , industriel”, industrielle”, dans le même dic-
tionnaire, est défini comme suit : ,,qui appartient à l’industrie”,
et bien qu'il ne soit pas douteux que ce terme soit le plus
souvent employé avec un sens restrictif et spécial, la question
qui se pose est de savoir quelle acception il convient de
lui donner ici, en examinant le Traité dans son ensemble.

L'article 440 du Traité porte que les deux textes français
et anglais , feront foi’ (are authentic).

Dans le dictionnaire dit d'Oxford, on trouve parmi les défi-
nitions du mot industry, celle-ci :

»4. Systematic work or labour ; habitual employment in some
useful work, now esp. in the productive aris or manufactures.
(This, with 5, is the prevalent sense)....5. A particular form
or branch of productive labour ; a trade or manufacture.”

Dans le même dictionnaire, l'adjectif industrial est
d’abord défini comme suit: ,, 4, adj. Pertaining to, or of the
nature of, industry or productive labour; resulting from industry.”
Dans les exemples qui sont fournis, l’expression imdustrial
fruits est définie comme suit: ,, Fruits grown or cultivated
by human industry’. Comme substantif, le mot industrial
est défini: ,, One engaged in industrial pursuits” ; et le premier
exemple cité est tiré du Pall Mall Gazette du 16 août 1865
où nous trouvons la classification suivante: ,,commercials....
agricullurisis. . .. and industrials’.

Ti est clair que l'usage des mots français , industrie” et
industriel” n’est pas essentiellement différent de celui des
mots anglais industry et industrial, Bien qu'ils soient
employés dans un sens restreint par opposition à l’agricul-
ture, il n’en est pas moins vrai que dans leur sens primitif
et général, ils comprennent cette forme de travail productif.
Aujourd’hui, l'adjectif est peut-être le plus communément
employé, surtout en français, à propos des arts et métiers ou
des industries manufacturières, et c’est probablement cette
acception qu'on lui donne naturellement, à moins que le con-
texte n'indique qu’il doit être interprété différemment. Mais
c'est le contexte qui est le critère définitif, et dans le cas
qui à été soumis à la Cour, celle-ci doit prendre en considéra-
tion la place de ces mots dans la Partie XIII du Traité de
Versailles, et l’acception qu'ils y reçoivent.
36

En ce qui concerne la position de ces mots, il faut observer
qu'ils sont totalement absents du préambule où est défini
le champ d'activité de l'Organisation internationale du Tra-
vail. Là, l'expression essentielle est : ,,conditions du travail”
(conditions of labour). Comme on l’a vu, c’est également ainsi
que le mot ,,professionnelles’’ — lequel, incontestablement,
est assez large pour englober toutes les formes d'industrie, —
est employé pour définir les organisations d’accord avec
lesquelles les gouvernements devront désigner les délégués
ouvriers et leurs conseillers techniques. De même, encore, dans
l’article 409, qui a trait aux plaintes adressées au Bureau in-
ternational du Travail par ,,une organisation professionnelle
ouvrière ou patronale” (an industrial organisation of employers
ov of workers) en ce qui concerne le manquement par un Mem-
bre à l'engagement d’assurer d’une manière satisfaisante
l'exécution d’une convention, le texte français se sert du mot
professionnelle”.

Si l’on se reporte maintenant aux clauses qui contiennent
le mot ,, industriel”, il faut citer d’abord l’article 412 qui pré-
voit la formation d’une liste sur laquelle seront choisis
les membres des commissions d'enquête constituées en vue
d'examiner toute plainte d’un Membre de l'Organisation ,,con-
tre un autre Membre qui, à son avis, n’assurerait pas d’une
manière satisfaisante l'exécution d’une convention que l’un
et l’autre auraient ratifiée” en vertu des dispositions de la
Partie XIII.

L'article prévoit que cette liste sera composée de ,,personnes
compétentes en matière industrielle” (persons of industrial
experience). Si l'on étudie cette phrase à la lumière de l’en-
semble du Traité, l’on arrive tout naturellement à cette conclu-
sion que l'expression , matières industrielles” était destinée
à comprendre l’industrie de l’agriculture. Mais quand bien
même on ne l’interpréterait pas de cette façon, on arriverait
seulement à conclure qu’il manquerait quelque chose à la
constitution de l'organisme à cet égard particulier, et non pas
que les pouvoirs donnés à l'Organisation internationale en ce
qui concerne les conditions du travail, devraient être limités
d’une manière semblable.

Mais les points auxquels on attacha le plus d'importance
38

en développant cet argument, furent l'emploi de l’expression
,importance industrielle”, dans l’article 393, et celui de
l'expression ,ççommunautés industrielles” dans l’article 427.

Ainsi qu'on l’a déjà vu, l’article 393 stipule que les huit
personnes représentant les gouvernements au Conseil d’admi-
nistration du Bureauinternational du Travail, seront nommées
par les Membres , dont l'importance industrielle est la plus
considérable” (of the chief industrial importance). Dans l’ar-
ticle 427, l'expression ,,communautés industrielles” (industrial
communities) se trouve employée lorsqu'il s’agit, à la fin de
l’article, d'exprimer l'opinion que les principes généraux
qui y sont énoncés répandraient, s’ils étaient adoptés par les
communautés industrielles (industrial communities) ,,des
bienfaits permanents sur les salariés du monde” (the wage-
earners of the world).

La Cour est d’avis que parmi les arguments avancés con-
tre l'inclusion de l’agriculture dans la compétence de l’Orga-
nisation, on a donné une place trop importante à l'emploi
accidentel, dans le Traité, de l'adjectif français , industriel’.
Le mot ,, professionnel”, dont on s’est servi lorsque, dans d’au-
tres clauses du Traité, il s’est agi d'indiquer clairement que
l’agriculture était visée, n’est pas applicable à tout propos.
C'est ainsi que, dans l’article 393, l'expression importance
professionnelle” serait trop large et que le mot , industrielle”
est employé pour rendre le mot anglais industrial. I] était,
en effet, difficile de trouver un mot irançais répondant à ce
besoin et auquel on ne pouvait reprocher d’être soit trop lar-
ge, Soit trop restreint.

La Cour n'a pu trouver aucune ambiguïté dans la Partie
XIIT considérée dans son ensemble, en ce qui concerne son
applicabilité & l’agriculture. La Cour ne doute pas que le
travail agricole y soit inclus. Si une équivoque avait existé,
la Cour, en vue G’arriver à étabiir le sens véritable du texte,
aurait pu examiner la manière dont le Traité a été appliqué.
Il fut signé en juin 1919, et jusqu’au mois d’octobre 1927,
aucune des Parties contractantes ne mit en question que l’agri-
culture rentrat dans la compétence de l'Organisation inter-
nationale du Travail. Pendant la période intermédiaire, l’agri-
culture avait fait l’objet de maintes discussions et , par ailleurs,
40

diverses mesures la concernant avaient été prises. A lui
seul, cet ensemble de faits pourrait suffire pour faire pencher
la balance en faveur de la compétence en matière agricole,
s’il y avait quelque ambiguïté.

Il n'est pas un seul des arguments invoqués en taveur de
la thèse de l’incompétence en matière agricole qui ne puisse
être employé avec une force égale à l’appui de l’incompétence
en matière de navigation et de pêche. Ainsi qu'on l’a déjà
fait observer dans le présent Avis, la Conférence internatio-
nale du Travail eut à s'occuper, lors de sa deuxième scssion,
presque exclusivement des marins. C’est aussi à cette session
qu'une recommandation fut adoptée, le 30 juin 1920, visant
la limitation des heures de travail dans l’industrie de la pêche,
Et l’on n’a jamais prétendu que ces deux industries importan-
tes, ou l’une d’entre elles, ne soient pas de la compétence de
l'Organisation internationale du Travail.

Dans les exposés écrits et oraux présentés à la Cour, on
a attribué beaucoup d'importance aux travaux de la Commis-
sion de Législation internationale du Travail, qui prépara
et soumit à la Conférence de la Paix la Partie XIII du Traité.
Le représentant du Gouvernement français mit en doute,
en particulier dans une note additionnelle présentée à la
Cour après la clôture des exposés oraux, la pertinence
comme moyen de preuve, dans le cas actuel, de ces travaux
préparatoires. Il a, en substance, fait valoir que puisque les
termes du ‘Traité font nettement justice de la prétention
à compétence, il n’y a pas lieu d'admettre de preuves extrin-
sèques en sens contraire, et en outre que certaines Puissances
qui n’eurent aucune part dans ces travaux, furent invitées
à accéder au Traité, et y accédèrent effectivement. La Cour
estime qu'il n’est pas nécessaire pour elle de discuter ces argu-
ments : elle est, en effet, déjà en interprétant le texte même
du Traité, arrivée à la conclusion que le travail agricole se
trouve compris dans la compétence de l'Organisation interna-
tionaie du Travail; et il n’y a certainement rien dans les
travaux préparatoires qui puisse l’amener à modifier cette
conclusion.
42
PAR CES MOTIFS :

La Cour est d'avis que la compétence de l'Organisation
internationale du Travail s'étend à la réglementation inter-
nationale des conditions du travail des personnes employées
dans l'agriculture, et donne par conséquent une réponse
affirmative à la question qui lui a dé soumise.

Le présent avis ayant été rédige en français et en anglais,
c'est le texte anglais qui fait foi.

Fait au Palais de la Paix, à La Haye, le douze août mil neuf
cent vingt deux, en deux exemplaires, dont l’un restera déposé
aux archives de la Cour et dont l’autre sera transmis au Con-
seil de la Société des Nations.

Le Président,
(Signé) LODER.
Le Greffier,
(Signé) À. HAMMARSKJOLD.

M. le juge-suppléant Beichmann a pris part aux délibéra-
tions au sujet du présent avis, mais a été obligé de partir
pour la Norvège avant la rédaction finale.

Usant de la faculté qui leur est reconnue par l'article 71
du Kèglement de la Cour, M. le Vice-Président Weiss et
M. le juge-suppléant Negulesco ont déclaré ne pas pouvoir
se rallier à l’avis émis par la Cour.

(Paraphé) L.
(Paraphé) À. H.


                                                                                373

                             SEPARATE OPINION OF JUDGE ABRAHAM

                 [Translation]

                    Agreement with the operative part of the Judgment — Disagreement with the
                 Court’s reasoning in finding that the dispute does not fall within the scope ratione
                 materiae of Article 4 of the Palermo Convention — Agreement with the finding
                 that Article 4 of the Convention does not incorporate the customary international
                 rules relating to immunities of States and State officials — Unjustified distinction
                 made by the Court between the rules relating to immunities and the other rules of
                 customary international law that derive from the principles of sovereign equality,
                 non‑intervention and territorial integrity referred to in Article 4 — Absence of
                 incorporation, by reference to those principles, of any customary international rule
                 or principle into the Convention — The function of Article 4 to preserve the
                 application of obligations that exist under customary international law.

                    1. I agree with the general tenor of the present Judgment and voted in
                 favour of all the paragraphs of the operative part. Indeed, in my view, the
                 dispute submitted to the Court by Equatorial Guinea does not fall within
                 the provisions of Article 35 of the United Nations Convention against
                 Transnational Organized Crime (the “Palermo Convention”), because it
                 does not concern “the interpretation or application of [the said] Conven-
                 tion”, and therefore this clause cannot form the basis of the Court’s juris-
                 diction in the present case; however, the Optional Protocol to the Vienna
                 Convention on Diplomatic Relations does provide a jurisdictional basis
                 on which the Court can entertain the Application in so far as it concerns
                 the status of the building at 42 Avenue Foch, which is claimed by Equa-
                 torial Guinea to form part of the “premises of [its] diplomatic mission” in
                 Paris and to benefit, as such, from the protections afforded to such prem-
                 ises by Article 22 of the Convention in question.
                    2. There is, however, one part of the Judgment’s reasoning that I find
                 needlessly complicated, at times rather obscure, and even, in certain
                 respects, legally flawed. I refer here to the reasons underlying the finding
                 that the dispute submitted to the Court does not fall within the scope
                 ratione materiae of Article 4 of the Palermo Convention and, conse-
                 quently, does not fall within the provisions of the compromissory clause
                 of Article 35 of the same Convention.
                    I believe the Court could and should have followed a simpler line of
                 reasoning that would have led it to the same conclusion by a different
                 route, which I shall now describe.
                    3. To convince the Court that it had jurisdiction under Article 35 of
                 the Palermo Convention to entertain the part of its Application relating
                 to France’s alleged violation of the immunities and protections which, in
                 its view, are enjoyed by both its Vice-     President and the building at

                                                                                85

5 CIJ1142.indb 167                                                                                21/02/19 15:44

                        immunities and criminal proceedings (sep. op. abraham)            374

                 42 Avenue Foch, Equatorial Guinea did not claim that France had
                 breached any of the specific obligations imposed on States parties by the
                 Palermo Convention, namely by Articles 5 to 31 thereof, whose overall
                 aim, as stated in Article 1, is to “promote co-operation to prevent and
                 combat transnational organized crime more effectively”.

                    4. It claimed that France had breached Article 4 of the Convention,
                 which is a general provision appearing under the heading “Protection of
                 sovereignty”, and whose first paragraph, the one relied on by the Appli-
                 cant, provides that “States Parties shall carry out their obligations under
                 this Convention in a manner consistent with the principles of sovereign
                 equality and territorial integrity of States and that of non-intervention in
                 the domestic affairs of other States”. According to Equatorial Guinea, by
                 initiating criminal proceedings against its Vice-President and by carrying
                 out various searches and attachments in respect of the building and cer-
                 tain property at 42 Avenue Foch, France breached the principle of “sov-
                 ereign equality . . . of States”, which encompasses the rules of customary
                 international law relating to the immunities of States, State property and
                 State officials. Consequently, it alleges that there is a dispute relating to
                 the Respondent’s compliance with Article 4 of the Palermo Convention
                 and thus falling within the provisions of the compromissory clause of
                 Article 35. Equatorial Guinea admittedly accepts that Article 4 does not
                 apply in isolation but must be combined with another provision (or other
                 provisions) of the Convention, since it concerns instances where States
                 “carry out their obligations under this Convention”. However, the Appli-
                 cant contends that, by initiating criminal proceedings against its Vice‑
                 President and attaching part of its property, France was acting with a view
                 to implementing its obligations under the Convention and was therefore
                 required to respect the principles mentioned in Article 4, which it failed to
                 do. The Applicant of course accepts that the question whether France
                 breached the principle of “sovereign equality” to its detriment is a matter
                 for the merits, but it maintains that the fact that the Parties make con-
                 flicting claims in this regard is sufficient to characterize a dispute “con-
                 cerning the interpretation or application” of the Palermo Convention,
                 which thus falls within the Court’s jurisdiction by virtue of Article 35 of
                 that Convention.

                     5. In my opinion, this reasoning is flawed. But neither for the reason
                 invoked by France in support of its preliminary objection to jurisdiction,
                 nor for the reasons adopted by the Court in its Judgment.
                     6. The Respondent contended that Article 4 of the Palermo Conven-
                 tion was a “general clause” comparable to the one at issue in the case
                 concerning Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States
                 of America), where the Court considered that Article I of the Treaty
                 of Amity between the United States and Iran had to be regarded as
                 “fixing an objective, in the light of which other Treaty provisions [were]

                                                                                86

5 CIJ1142.indb 169                                                                               21/02/19 15:44

                        immunities and criminal proceedings (sep. op. abraham)              375

                 to be interpreted and applied” (Preliminary Objection, Judgment, I.C.J.
                 Reports 1996 (II), p. 814, para. 28), but which, in itself, had no prescrip-
                 tive scope.
                    However — and on this point I agree with paragraph 92 of the Judg-
                 ment — there is little in common between a provision such as the one at
                 issue in the case concerning Oil Platforms, whereby it was proclaimed, by
                 way of introduction to the Treaty, that “[t]here shall be firm and enduring
                 peace and sincere friendship between the United States . . . and Iran”, and
                 a clause such as Article 4 of the Palermo Convention. In the latter
                 instance, the idea is not to assert a purpose (if not to say an ideal) in light
                 of which all the subsequent provisions are to be understood because it
                 indicates to some extent their general orientation; rather, it is to fix cer-
                 tain limits on the obligations which ensue from the Convention and which
                 are contained in the subsequent articles — limits which reflect the basic
                 idea that the Convention does not authorize States parties to dispense
                 with the rules imposed on them by customary international law with
                 regard to sovereign equality of States, respect for territorial integrity
                 and non-  intervention in the domestic affairs of other States. In this
                 sense, Article 4 of the Palermo Convention seems to me to have a pre-
                 scriptive and operational scope (or, one might say, an effet utile) which
                 far exceeds that of Article I of the Treaty of Amity at issue in the former
                 case.
                    7. Even though, as I have said, I am not convinced by Equatorial
                 Guinea’s reasoning, I would rather the Court had not rejected it on the
                 basis of the arguments in paragraphs 92 to 102 of the Judgment, which to
                 my mind are hardly convincing. My own conclusion is also that “Arti-
                 cle 4 does not incorporate the customary international rules relating to
                 immunities of States and State officials” (para. 102), but for different rea-
                 sons from those given in the Judgment.

                    8. The key question is whether and to what extent Article 4, in men-
                 tioning “the principles of sovereign equality and territorial integrity of
                 States and . . . that of non-intervention in the domestic affairs of other
                 States”, has the effect of incorporating these principles (and thus, neces-
                 sarily, the rules of customary international law that derive and are insepa-
                 rable from those principles) into the Convention itself; that is to say, in
                 other words, whether it has the effect of transforming customary obliga-
                 tions into conventional obligations, through the treaty’s reference to cus-
                 tom.
                    9. The Judgment appears, generally, to answer this question in the
                 affirmative, albeit not without a certain amount of ambiguity on this
                 point.
                    It is, in any event, in that affirmative sense that paragraph 92 might be
                 understood, where it is stated that Article 4 “imposes an obligation on
                 States parties”, in that “[i]ts purpose is to ensure that the States . . . per-
                 form their obligations in accordance with the principles” mentioned (my
                 emphasis).

                                                                                87

5 CIJ1142.indb 171                                                                                21/02/19 15:44

                        immunities and criminal proceedings (sep. op. abraham)           376

                    10. The Court’s reasoning then appears to take a different direction,
                 when it observes that Article 4 “refers only to general principles”, rather
                 than to specific customary international rules, and concludes that “[i]n its
                 ordinary meaning, Article 4 (1) does not impose, through its reference to
                 sovereign equality, an obligation on States parties to act in a manner con-
                 sistent with the many rules of international law which protect sovereignty
                 in general” (para. 93).

                    11. The reasoning thus focuses on the customary international rules
                 relating to the immunities of States and State officials.
                    While acknowledging that “the rules of State immunity derive from the
                 principle of sovereign equality of States”, as the Court has found in a
                 previous case, the Judgment pursues a line of reasoning which leads to
                 the conclusion that the rules relating to immunities are not covered by the
                 provision contained in the first paragraph of Article 4.
                    Two reasons are given in support of this conclusion : primarily, an
                 interpretation of Article 4 that incorporates immunities as conventional
                 obligations would be inconsistent with the object and purpose of the Con-
                 vention as a whole, which is to promote co-operation to prevent and
                 combat transnational organized crime more effectively ; and, subsidiarily,
                 an examination of the travaux préparatoires of the Palermo Convention
                 shows that the intention of the drafters of Article 4 was neither to protect
                 the immunities of States nor to incorporate, by reference, the rules relat-
                 ing to such immunities into the Convention.
                    Hence the conclusion set out in paragraph 102: “Article 4 does not
                 incorporate the customary international rules relating to immunities of
                 States and State officials”.
                    12. The impression one may have in reading paragraphs 92 to 102 of
                 the Judgment is that, in the Court’s opinion, it may well be that certain
                 rules of customary international law are “incorporated by reference” into
                 the Convention, as a result of the reference made in Article 4, para-
                 graph 1, to the principles of sovereign equality, non-intervention and ter-
                 ritorial integrity (without the reader really knowing which ones), but, in
                 any event, this is not true of the rules relating to immunities of States.
                 Consequently, a dispute relating to one State party’s respect for the
                 immunities to which another State party is (allegedly) entitled under cus-
                 tomary international law falls outside the scope of Article 35 ratione
                 materiae, and the Court does not have jurisdiction to entertain it (even if
                 the Respondent had acted with a view to implementing its obligations
                 under Articles 5 et seq.).
                    13. I am of the opinion that the Court could and should have reached
                 the same conclusion here without making any distinction between the
                 rules relating to immunities and other rules of customary international law
                 deriving from the three principles mentioned in Article 4, paragraph 1.
                    14. Indeed, Article 4, as a whole, is a safeguard clause. It aims neither
                 to create (conventional) obligations for States parties, nor to incorporate,
                 by reference, pre-existing rules of customary law into the Convention. It

                                                                                88

5 CIJ1142.indb 173                                                                              21/02/19 15:44

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                 aims to clarify, by expressly formulating, an idea which might otherwise
                 give rise to contention, namely that no provision of the Convention may
                 be interpreted as authorizing (or a fortiori obligating) a State party, in
                 applying the said Convention, to dispense with the rules that customary
                 international law imposes on all States (whether or not they are parties to
                 the Convention) with regard to sovereign equality, respect for territorial
                 integrity and non-intervention in the domestic affairs of other States.

                    15. Thus understood, Article 4 undeniably has an effet utile, but it is
                 not the one ascribed to it by Equatorial Guinea. Article 4 does not, in my
                 view, incorporate into the Convention any rule or principle of customary
                 international law, not the rules relating to immunities or any others. It
                 states simply — though this may be of great importance in certain situa-
                 tions — that nothing in the Convention derogates from the rules of cus-
                 tomary international law relating to certain fundamental principles that it
                 sets forth; or, in other words, that the Convention does not affect the
                 application of those rules or prejudice them (even in legal relations
                 between States parties).
                    16. It follows that if a State, in implementing a particular obligation
                 under the Convention, acted contrary to, for example, a customary rule
                 deriving from the principle of non-intervention in the domestic affairs of
                 other States, it could not legally justify its conduct by arguing that it was
                 performing an obligation imposed on it by the Convention: Article 4,
                 paragraph 1, would preclude such a justification. In this hypothetical sce-
                 nario, the State would be in breach of its international legal obligations.
                 However, this would be because it had violated general international law,
                 not because it had violated the Convention, i.e. Article 4. Article 4 in
                 itself is not the source of any obligations; it aims to preserve obligations
                 which exist separately and are not conventional in nature.

                    17. What leads to this interpretation is, first of all, the argument the
                 Judgment itself gives in paragraph 95, whose scope, however, it curiously
                 limits to the rules relating to the immunities of States and State officials.
                 The interpretation of Article 4 advanced by Equatorial Guinea, whereby
                 the customary rules flowing from the principles mentioned in the first
                 paragraph of that Article are incorporated into the instrument in ques-
                 tion as conventional obligations, “is unrelated to the stated object and
                 purpose of the Palermo Convention”. What is true, according to the
                 Judgment, of the rules relating to immunities is also true of all customary
                 rules aiming to protect sovereign equality, territorial integrity or non-
                 intervention: no more, no less. The object and purpose of the Convention
                 are clearly stated in Article 1. They are, in essence, to better combat cer-
                 tain forms of transnational crime of particular concern through closer
                 co-operation between States. It is understandable that, in negotiating this
                 instrument, the States wished to make clear, as a precaution, that the
                 enhanced obligations they were establishing did not go so far as to make

                                                                                89

5 CIJ1142.indb 175                                                                               21/02/19 15:44

                        immunities and criminal proceedings (sep. op. abraham)            378

                 it possible to dispense with certain fundamental principles enshrined in
                 general international law; it would be less understandable if they had
                 sought to incorporate those principles by making them conventional obli-
                 gations within an instrument which in no way had that raison d’être.

                    18. In my opinion, a reading of Article 4 as a whole points the same
                 way. Whereas the first paragraph is drafted in positive terms (“States Par-
                 ties shall carry out their obligations . . . in a manner consistent with the
                 principles . . .”), paragraph 2 is quite clearly drafted in the standard form
                 of a saving clause, i.e. in negative terms: “[n]othing in this Conven-
                 tion entitles a State Party to undertake in the territory of another
                 State the exercise of jurisdiction and performance of functions that
                 are reserved exclusively for the authorities of that other State by its
                 domestic law”.
                    19. It is clear that paragraph 2, as drafted, does not incorporate into
                 the Convention the prohibitive rule that it sets out. It could be argued
                 that, by contrast, paragraph 1 has a different scope, in that it has an
                 “incorporating” effect, since it is formulated in positive terms. However,
                 in my opinion, it is actually the opposite that is true, namely that para-
                 graph 1 must be read, not in contrast with, but in light of paragraph 2.
                 The idea set out in paragraph 2 is in fact nothing more than a particular
                 aspect — whose importance justified it being emphasized — of the more
                 general idea laid down in paragraph 1. For a State to undertake in the
                 territory of another State the exercise of jurisdiction or performance of
                 functions that are reserved for that other State by its domestic law would
                 be contrary to the principles of sovereign equality and non-intervention
                 in the domestic affairs of another State. Consequently, it would be incon-
                 sistent to ascribe any incorporating effect to paragraph 1, whereas para-
                 graph 2 would be applied — as it surely must be — as a saving clause.
                 The whole of Article 4 is inspired by a single notion.

                    20. Were it necessary, an examination of the travaux préparatoires
                 would confirm this interpretation. Not the travaux préparatoires of the
                 Palermo Convention directly, but rather the travaux préparatoires of the
                 United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and
                 Psychotropic Substances of 1988, since Article 4 of the former Conven-
                 tion was transposed from Article 2, paragraphs 2 and 3, of the latter.
                    21. The initial proposal, put forward notably by Canada and Mexico,
                 for what was to become Article 2 of the Convention, included a second
                 paragraph which stated that “[n]othing in this Convention derogates
                 from the principles of the sovereign equality and territorial integrity of
                 States or that of non-intervention in the domestic affairs of States”.

                   22. At the meeting of 13 December 1988, the United States delegate to
                 the diplomatic conference proposed an amendment to that text, finding its

                                                                                90

5 CIJ1142.indb 177                                                                               21/02/19 15:44

                        immunities and criminal proceedings (sep. op. abraham)                 379

                 tone too negative and therefore suggesting that it be redrafted in more
                 positive terms (“[the US delegation] had accordingly redrafted the text
                 with the aim of giving it a more positive mode of expression”). That is how
                 paragraph 2 was presented in the form in which it was eventually adopted,
                 which is identical to Article 4, paragraph 1, of the Palermo Convention.
                 The Canadian and Mexican delegations, and those from a group of coun-
                 tries that had together originally sponsored the initial text, accepted the
                 American proposal at the afternoon session the same day, for the basic
                 reason that they did not see any substantial difference between their text
                 and that proposed by the United States, and that it was preferable to
                 avoid a long, pointless discussion which might have put the conference’s
                 outcome at risk (United Nations Conference for the Adoption of a Con-
                 vention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Sub-
                 stances, Vienna, 25 November‑20 December 1988, Official Records Vol. I,
                 pp. 97‑98, paras. 2‑3; Vol. II, p. 171, para. 5; p. 176, para. 4).
                    23. In sum, neither the United States delegation that proposed it, nor
                 the other delegations that accepted it, saw in the “more positive” terms of
                 the text which became Article 2, paragraph 2, of the Convention against
                 Illicit Traffic in Narcotic Drugs, and subsequently Article 4, paragraph 1,
                 of the Palermo Convention, anything substantially different from a tradi-
                 tional saving clause, whose purpose is to state that the Convention does
                 not derogate from (or is without prejudice to) the rules of customary
                 international law.
                    24. If the Court had adopted this interpretation of Article 4, there
                 would have been no need for it to devote long arguments (paras. 104 to
                 117) to another of Equatorial Guinea’s claims, according to which France
                 had also violated that Article, since it had breached both the principle of
                 sovereign equality of States and that of non-intervention in overextending
                 the jurisdiction of its criminal courts, by the way in which it criminalized
                 the offence of money laundering in its domestic law, as Article 6 required
                 it to do, and defined the jurisdiction of its courts to entertain such an
                 offence, in performance of Article 15.

                    25. Rather than responding that Article 4 does not incorporate into
                 the Convention any of the principles to which it refers, as I believe it
                 should have done, and being unable to rely on the reasoning that it had
                 very specifically devoted to the customary rules relating to immunities —
                 so as to exclude them from the scope of Article 4 — the Court takes a
                 different direction here. It justifies its refusal to find that it has jurisdiction
                 to entertain this aspect of the case on the ground that, by criminalizing
                 money laundering and delineating its courts’ jurisdiction to entertain it
                 (too broadly, according to Equatorial Guinea), France did not act with a
                 view to implementing its obligations under the Palermo Convention. In
                 this regard, I shall simply say, with all due respect, that the demonstra-
                 tion is laborious.
                    26. The foregoing reservations do not, of course, as I stated at the out-
                 set, prevent me from fully supporting all the conclusions reached in the

                                                                                91

5 CIJ1142.indb 179                                                                                21/02/19 15:44

                       immunities and criminal proceedings (sep. op. abraham)        380

                 Judgment, both on the objection to jurisdiction relating to the Palermo
                 Convention, which the Court upholds, and on the objection relating to
                 the Optional Protocol to the Vienna Convention, which, in my opinion, it
                 rightly rejects.

                 (Signed) Ronny Abraham.

                                                                                92

5 CIJ1142.indb 181                                                                          21/02/19 15:44