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OPINION INDIVIDUELLE DE M. AJIBOLA

[Traduction]
1. INTRODUCTION

J'ai voté pour la décision par laquelle la Cour a réaffirmé les mesures
conservatoires indiquées au paragraphe 52 de son ordonnance du 8 avril
1993, mais, eu égard à la nature de la demande, qui me paraît unique, et à
Vimportance de son objet pour la paix mondiale et le développement de la
jurisprudence de la Cour, spécialement du point de vue des questions de
procédure que soulèvent toutes les demandes en indication de mesures
conservatoires, j'aimerais consacrer quelques observations et développe-
ments 4 certains aspects de la demande.

2. LES DEMANDES

Le 27 juillet 1993, l’agent de la Bosnie-Herzégovine a déposé devant la
Cour une demande — la seconde — en indication de mesures conserva-
toires dont la raison était indiquée dans sa lettre de couverture.

M. Rodoljub Etinski, agent de la Republique fédérative de Yougoslavie
(Serbie et Monténégro), a lui aussi déposé au Greffe une demande en indi-
cation de mesures conservatoires en date du 9 août 1993.

Il n’est pas hors de propos, dans cette affaire, de nous rappeler que, dans
le préambule de la Charte, les Nations Unies se sont déclarées résolues:

«à préserver les générations futures du fléau de la guerre qui deux fois
en l'espace d’une vie humaine a infligé à l'humanité d’indicibles souf-
frances,

à proclamer à nouveau [leur] foi dans les droits fondamentaux de
l’homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, dans
légalité de droits des hommes et des femmes, ainsi que des nations,
grandes et petites,

a créer les conditions nécessaires au maintien de la justice et du
respect des obligations nées des traités et autres sources du droit inter-
national...» (les italiques sont de moi).

Ces déclarations louables par lesquelles les Nations Unies ont exprimé
leur détermination d’assurer le maintien de la paix et de la sécurité dans le
monde ne peuvent pas être considérées comme un simple verbiage qui
nirait pas de pair avec une ferme volonté de leur donner effet par l’entre-
mise des organes principaux de l’Organisation comme le Conseil de sécu-

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APPLICATION DE CONVENTION GENOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 391

rité, l’Assemblée générale et évidemment, en l’espèce, la Cour internatio-
nale de Justice, organe judiciaire principal de l’Organisation, ainsi saisie
de la question. La première guerre mondiale a débouché sur la création de
la Société des Nations, qui avait comme organe judiciaire la Cour perma-
nente de Justice internationale, et l’une et l’autre ont cessé d’exister à la fin
de la seconde guerre mondiale.

Les Etats qui se sont réunis à San Francisco pour faire œuvre de pion-
niers et rédiger la Charte des Nations Unies ont déployé des efforts
considérables pour faire en sorte que la paix, la sécurité, la justice et le
réglement pacifique des différends soient assurés et soient pleinement
garantis par la Charte. Aussi ont-ils énoncé en termes dépourvus d’ambi-
guité certains de leurs buts et certaines de leurs aspirations en vue d’assu-
rer la primauté du droit international et la paix, la sécurité et la justice
entre toutes les nations.

Comme il est dit dans la deuxième partie du préambule de la Charte, les
Membres se sont engagés:

«à pratiquer la tolérance, à vivre en paix l’un avec l’autre dans un
esprit de bon voisinage,

à unir [leurs] forces pour maintenir la paix et la sécurité internatio-
nales,

à accepter des principes et instituer des méthodes garantissant qu’il
ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l'intérêt
commun...» (les italiques sont de moi).

C’est peut-étre pour répondre a ceux qui diraient que le preambule de la
Charte n’est pas justiciable et pour éviter ce probléme que nombre des
déclarations, manifestations de volonté, buts et objectifs des Etats
Membres ont été résumés comme suit dans le premier paragraphe du tout
premier article de la Charte:

«1. Maintenir la paix et la sécurité internationales et 4 cette fin:
prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et
d’écarter les menaces à la paix et de réprimer tout acte d’agression ou
autre rupture de la paix, et réaliser, par des moyens pacifiques,
conformément aux principes de la justice et du droit international,
l'ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de
caractère international, susceptibles de mener à une rupture de
la paix. »

Si j'ai cité certaines de ces dispositions de la Charte des Nations Unies,
ce n’est pas sans raison: C’est notamment pour mettre en relief, aux fins de
mon argumentation, les désirs ardents et les aspirations à la paix grâce au
droit international et au règlement pacifique des différends internatio-
naux qu’éprouvent à cette époque cruciale toutes les nations du monde.
C’est pour toutes ces raisons que j' approuve, en m’en félicitant, la décision
qu’a prise la Cour sur la base des dispositions de la convention sur le géno-
cide. Pour toutes les raisons susmentionnées, j’aborderai maintenant

70
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 392

certains aspects pertinents des demandes en indication de mesures
conservatoires de la Bosnie-Herzégovine ainsi que de la République fédé-
rative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro).

3. L’UNICITÉ DES DEMANDES

Il suffit de jeter un regard sur l’histoire récente de la Cour pour consta-
ter qu’il y a eu une seule affaire dans laquelle la Cour a été appelée à
statuer sur une seconde demande en indication de mesures conserva-
toires: l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et
contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d'Amérique), dans laquelle une telle
demande a été déposée au Greffe de la Cour le 25 juin 1984. Dans sa
seconde demande, présentée en application du paragraphe 41C de
Pordonnance rendue par la Cour le 10 mai 1984, le Nicaragua a déclaré
que cette demande était occasionnée par le fait que, selon lui, les Etats-
Unis ne s'étaient pas conformés à l’ordonnance susmentionnée de la Cour
et que celle-ci devrait rendre une seconde ordonnance pour assurer la
mise en œuvre de la première. Comme en l’espèce, le Nicaragua a joint en
annexe à sa demande de nouveaux éléments devant établir que l’ordon-
nance de la Cour avait été enfreinte. La Cour n’a pas statué sur cette
seconde demande, considérant, comme indiqué dans la lettre du Prési-
dent de la Cour en date du 16 juillet 1984, que le Nicaragua devait attendre
l'issue de la procédure concernant la compétence de la Cour qui se pour-
suivait alors devant celle-ci. Cet épisode a été mentionné au para-
graphe 287 de l’arrêt rendu par la Cour en 1986. Au paragraphe 288 du
même arrêt, toutefois, la Cour a souligné à nouveau, à la lumière de ses
conclusions quant au fond, ce qu’elle avait indiqué dans l’ordonnance
qu’elle avait rendue le 10 mai 1984.

L’autre affaire qui a une certaine ressemblance avec celle mentionnée
ci-dessus a été portée devant le Conseil de sécurité. Il s’agit de l’affaire de
PAnglo-Iranian Oil Co., dans laquelle l’Iran avait ignoré l’ordonnance
rendue par la Cour en juillet 1951. Le Conseil de sécurité, dans cette
affaire, a décidé que le Royaume-Uni devait attendre l’issue de la procé-
dure au sujet de la compétence de la Cour qui se déroulait alors devant
celle-ci. Alors même que, dans la présente affaire, le défendeur s’est
réservé le droit de soulever une exception préliminaire en ce qui concerne
la compétence de la Cour, il ne l’a pas encore fait et la Cour n’est actuelle-
ment saisie d’aucune action concernant sa compétence, ce qui l’aurait
peut-être empêchée d’accepter de statuer sur cette nouvelle demande de la
Bosnie-Herzégovine. Au contraire, la Yougoslavie, défendeur, a elle
aussi déposé sa propre demande en indication de mesures conservatoires.
Le Conseil de sécurité est déjà fermement saisi de ce différend et celui-ci a
déjà fait l’objet de multiples résolutions, peut-être en plus grand nombre
que toute autre affaire dont le Conseil de sécurité ait jamais eu à connai-
tre. Dans sa résolution 819 (1993) du 16 avril 1993, le Conseil de sécurité a
pris note de l’ordonnance rendue par la Cour le 8 avril 1993 et a réaffirmé

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APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 393

sa condamnation de toutes les «violations » du droit humanitaire interna-
tional et du «nettoyage ethnique» en particulier. I] est clair pour moi
qu’aussi bien la Cour que le Conseil de sécurité ont adopté des mesures
pour qu’il soit mis fin aux actes de génocide qui se poursuivent en Bosnie.

4. LA PREMIERE ORDONNANCE DE LA COUR A-T-ELLE ETE RESPECTÉE ?

Le 26 août 1993, à l’audience tenue par la Cour au sujet des demandes’
en indication de mesures conservatoires dans la présente affaire, j’ai posé
aux deux Parties une question dont le texte était le suivant:

«La Cour, statuant sur la première demande en indication de
mesures conservatoires qui lui a été présentée par le demandeur dans
cette affaire, a rendu le 8 avril 1993 l’ordonnance suivante:

«LA COUR,

Indique a titre provisoire, en attendant son arrét définitif dans
l’instance introduite le 20 mars 1993 par la République de Bosnie-
Herzégovine contre la République fédérative de Yougoslavie
(Serbie et Monténégro), les mesures conservatoires suivantes :

A. 1) Al’unanimité,

Le Gouvernement de la République fédérative de Yougosla-
vie (Serbie et Monténégro) doit immédiatement, conformé-
ment à l'engagement qu'il a assumé aux termes de la conven-
tion pour la prévention et la répression du crime de génocide
du 9 décembre 1948, prendre toutes les mesures en son pouvoir
afin de prévenir la commission du crime de génocide;

2) Par treize voix contre une,

Le Gouvernement de la République fédérative de Yougo-
slavie (Serbie et Monténégro) doit en particulier veiller a
ce qu’aucune des unités militaires, paramilitaires ou unités
armées irrégulières qui pourraient relever de son autorité ou
bénéficier de son appui, ni aucune organisation ou personne
qui pourraient se trouver sous son pouvoir, son autorité, ou son
influence ne commettent le crime de génocide, ne s’entendent
en vue de commettre ce crime, n’incitent directement et publi-
quement à le commettre ou ne s’en rendent complices, qu’un tel
crime soit dirigé contre la population musulmane de Bosnie-
Herzégovine, ou contre tout autre groupe national, ethnique,
racial ou religieux;

B. Al’unanimité,

Le Gouvernement de la République fédérative de Yougosla-
vie (Serbie et Monténégro) et le Gouvernement de la Républi-
que de Bosnie-Herzégovine doivent ne prendre aucune mesure

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APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 394

et veiller à ce qu’il n’en soit prise aucune, qui soit de nature à
aggraver ou étendre le différend existant sur la prévention et la
répression du crime de génocide, ou à en rendre la solution
plus difficile. »

Quelles mesures chacune des Parties a-t-elle adoptées pour assurer
la mise en œuvre de cette ordonnance ?»

Les deux Parties ont répondu à cette question, mais je regrette de dire
que leurs réponses ne m’ont guère convaincu que l’une ou l’autre d’entre
elles se soit conformée aux mesures relatives à la commission d’actes de
génocide que la Cour avait indiquées dans l’ordonnance citée ci-dessus.

Si, par conséquent, l’on peut dire que la première ordonnance n’a pas
été observée, la Cour ne serait-elle pas fondée à s’abstenir d’édicter une
seconde ordonnance jusqu’à ce que la première série de mesures ait été
appliquée ? Quelle que puisse être la controverse concernant l'effet juri-
dique d’une ordonnance de la Cour, celle-ci n’a-t-elle pas le pouvoir de
refuser de rendre une ou plusieurs autres ordonnances jusqu’à ce que la
première ait été mise en œuvre ? La Cour doit-elle rendre ses ordonnances
en vain? Ne rentre-t-il pas dans les pouvoirs inhérents à la Cour de
rendre une ordonnance ou de rejeter une demande sans pour autant
devoir invoquer les dispositions de l’article 41 du Statut ainsi que les
pouvoirs que lui confère la section D du Règlement de la Cour, et spécia-
lement les articles 73, 74, 75 et 76 de son Règlement ? La Cour ne peut-elle
pas exercer son pouvoir discrétionnaire comme elle le juge bon au sujet de
toutes les questions de cette nature? Tels sont certains des points sur
lesquels je me suis interrogé depuis que les dernières demandes ont été
déposées devant la Cour. Pour en revenir à ma première question, qui est
de savoir si la Cour a le pouvoir de refuser de rendre une ou plusieurs
autres ordonnances tant que la première n’a pas été respectée, je devrais,
me semble-t-il, la nuancer en limitant ce pouvoir de la Cour seulement au
même type de demandes en indication de mesures conservatoires ratione
materiae et rationale personae. Je n’ai pas à l'esprit des demandes comme
celles qui ont été présentées à la Cour dans l’affaire du Nicaragua, dans
laquelle le demandeur avait prié la Cour de rendre une ordonnance
tendant a ce que:

«Tant que les Etats-Unis n’auront pas mis fin et renoncé à toutes
activités contraires à l’ordonnance du 10 mai 1984, ils n’auront pas
accès à la Cour pour qu’elle se prononce en leur faveur dans toute
autre affaire pendante ou future et ne seront pas autorisés à faire
appel à l'assistance de la Cour à quelque fin que ce soit.» (C_LJ.
Mémoires, Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre
celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d'Amérique), demande de la Répu-
blique du Nicaragua, en date du 25 juin 1984, concernant la mise en
œuvre de l’ordonnance rendue par la Cour le 10 mai 1984.)

Il me semble, avec tout le respect voulu, que c’était là aller trop loin, et je
partage l’avis exprimé par la Cour, tel qu’il a été reflété dans la lettre

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APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 395

susmentionnée du 16 juillet 1984, lorsqu'elle a répondu qu’elle «consi-
dère que cette demande assez inédite est difficile à envisager » (lettre du
6 juillet 1984 adressée à l’agent du Nicaragua par le Président de la Cour)
et a donné des raisons auxquelles je souscris. Dans de nombreuses juridic-
tions du droit interne, et spécialement dans les pays de common law, les
actions avant dire droit relèvent exclusivement des pouvoirs discrétion-
naires des tribunaux et, le plus souvent, lorsque ceux-ci sont appelés à
exercer ce pouvoir discrétionnaire (qui fait partie de leurs pouvoirs inhé-
rents), l’«équité» joue un très grand rôle, et le demandeur qui «sollicite
l'équité doit lui-même être équitable », ce qui veut dire que le demandeur
doit «avoir les mains propres ». Cela signifie que si le demandeur prie le
tribunal d’exercer ses pouvoirs discrétionnaires en équité au sujet d’une
affaire, il doit commencer par convaincre le tribunal que l’ordonnance
déjà rendue par celui-ci a été observée, faute de quoi le tribunal pourra
refuser de prononcer toute autre ordonnance.

Fitzmaurice a dit douter que la juridiction de la Cour soit inhérente en
soi, et a estimé que l’on pouvait débattre de toute la question de savoir si la
compétence de la Cour d’indiquer des mesures conservatoires doit être
considérée comme faisant normalement ou automatiquement partie de
ses pouvoirs inhérents en tant que juridiction internationale en l’absence
de dispositions spécifiques comme l’article 41 du Statut de la Cour. Il a
cependant conclu son exposé en exprimant une opinion ambivalente,
rédigée dans les termes suivants:

«A cette occasion, j'ai exprimé l’avis que, dans la conjoncture
internationale actuelle, les arguments avancés pour nier le caractère
«inhérent» du pouvoir en question prévaudraient dans toute affaire
destinée à faire jurisprudence. J’ai cependant dit aussi que, à mon
avis, les arguments en sens inverse.ont beaucoup plus de poids, et je
ne vois aucune raison de modifier cette conclusion.» (Fitzmaurice,
The Law and Procedure of the International Court of Justice, vol. IL,
1986, p. 774.)

En ce qui concerne toutefois les pouvoirs inhérents à la Cour en vertu
de son Statut, Fitzmaurice a exprimé son avis dans ces termes:

« La compétence d’indiquer des mesures conservatoires, en ce qui
concerne la Cour internationale, fait partie de la compétence inci-
dente de la Cour, qui est caractérisée par le fait qu’elle ne dépend pas
du consentement direct donné par les parties à son exercice, mais est
un élément inhérent des pouvoirs permanents qu’a la Cour en vertu de
son Statut. Son exercice est donc régi, non pas par le consentement des
parties (sauf en un sens lointain), mais par les dispositions perti-
nentes du Statut et du Règlement de la Cour.» (Jbid., p. 533; les ita-
liques sont de moi.)

On pourra soutenir que cela n’en demeure pas moins un pouvoir inhé-
rent découlant du Statut et du Règlement de la Cour. Il est peut-être
important de relever que la juridiction de la Cour est alors incidente,

74
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 396

comme tous les autres pouvoirs incidents des autres tribunaux qui
statuent au plan international. Par conséquent, dès lors que la Cour est
saisie d’une affaire à l'égard de laquelle elle a prima facie compétence,
tous ses pouvoirs incidents devraient naturellement découler de cette
compétence, qu’elle soit dérivée de son Statut ou non, comme tout autre
tribunal international, même si la plupart de ces pouvoirs, fonctions et
compétences sont prévus dans le Statut et le Règlement de la Cour.
Cet éminent auteur est allé encore plus loin lorsqu'il a dit que:

«Comme il a été établi ci-dessus, le pouvoir qu’a la Cour d’indi-
quer des mesures conservatoires relève de la même catégorie que sa
compétence de la compétence. Dans l’un et l’autre cas, il s’agit de
l'exercice d’une compétence incidente, nécessaire, dans le cas de la
compétence de la compétence, pour permettre à la Cour de fonction-
ner, et, dans le cas du pouvoir d’indiquer des mesures conservatoires,
pour empêcher que ses décisions soient privées d’effet. Il est néan-
moins une règle établie du droit que ce pouvoir fait partie des
pouvoirs inhérents à tous les tribunaux internationaux, sans égard à
la question de savoir s’ils leur ont été expressément conférés ou
non.» (Fitzmaurice, op. cit., p. 542.)

L'avis ainsi exprimé par sir Gerald Fitzmaurice a été confirmé de façon
concluante dans l’affaire Nottebohm, où la Cour a revendiqué de façon
claire et positive un tel pouvoir incident lorsqu’elle a fait observer que:

«Le paragraphe 6 de l’article 36 ne fait que reprendre pour la Cour
une règle que le droit international commun a consacrée en matière
d'arbitrage international. Depuis l'affaire de l’ Alabama, il est admis,
conformément à des précédents antérieurs, qu’à moins de conven-
tion contraire, un tribunal international est juge de sa propre compé-
tence et a le pouvoir d'interpréter à cet effet les actes qui gouvernent
celle-ci. » (C.1.J. Recueil 1953, p. 119.)

Deux thèses possibles peuvent donc se dégager du passage cité ci-
dessus; comme la question de la compétence est une question incidente
— comme l’est le pouvoir de la Cour d’indiquer des mesures conserva-
toires — ils’ensuit qu’un tel pouvoir doit lui aussi faire partie des pouvoirs
inhérents à la Cour. Encore une fois, comme, en droit international, les
tribunaux arbitraux internationaux ont ce pouvoir, la Cour doit à fortiori
l’avoir elle aussi. De plus, à en juger par la décision rendue par la Cour
dans l’affaire du Détroit de Corfou à la suite d’une procédure marquée par
un défaut de comparution, l’on peut conclure qu’en règle générale, en
matière de procédure, la Cour peut faire tout ce qui n’est pas spécifique-
ment interdit par le Règlement (Rosenne, The Law and Practice of the
International Court, 1965, vol. IL, p. 590-591, par. 244). Il ne manque pas
d’éléments permettant de considérer que:

«le fait pour un Etat de ne pas se conformer 4 une décision avant dire
droit peut déboucher sur l'imposition automatique par la Cour elle-

75
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 397

même d’une sanction contre ledit Etat et ne peut être que désavanta-
geux pour lui ... étant donné que la décision avant dire droit, en elle-
même, n’affecte pas, quant au fond, les droits des parties » (Rosenne,
op. cit., vol. I, p. 124-125).

Le pouvoir discrétionnaire de la Cour, méme s’il repose sur le Statut,
découle de l’article 75 du Règlement de la Cour. Le paragraphe 1 de cet
article stipule clairement que la Cour peut à tout moment décider d’office
d'indiquer des mesures conservatoires si les circonstances de l’affaire
l’exigent, et aussi que les parties ou l’une d’elles doivent prendre ou exécu-
ter ces mesures. Le paragraphe 2 va plus loin et habilite la Cour à indiquer
des mesures totalement ou partiellement différentes de celles qui sont
sollicitées ou des mesures à prendre ou à exécuter par la partie même dont
émane la demande si elle considère, dans l’exercice de son pouvoir discré-
tionnaire, que les parties devraient prendre ou exécuter de telles mesures.
Cet article donne à la Cour un pouvoir discrétionnaire plus large que celui
que lui confère Particle 41 de son Statut. Il s’agit d’un article qui, dans une
large mesure, permet à la Cour de fonctionner comme elle le doit et qui, à
son tour, tire sa validité du paragraphe 1 de l’article 30 du Statut, qui
dispose que: «La Cour détermine par un règlement le mode suivant
lequel elle exerce ses attributions. Elle règle notamment sa procédure. »

Indépendamment donc des pouvoirs discrétionnaires et inhérents de la
Cour, ces pouvoirs réglementaires sont nécessaires pour lui permettre de
fonctionner en tant que juridiction et pour faire en sorte que les ordon-
nances qu’elle rend soient obéies. Je pense que la Cour a par conséquent,
sur la base de son Statut et de façon inhérente, le pouvoir d’assurer l’appli-
cation des directives ou des ordonnances avant dire droit, quelles qu’elles
soient, qu’elle peut édicter dans toute affaire dont elle est saisie. Si ce
pouvoir échappait à la Cour ou lui était refusé, il pourrait surgir une situa-
tion absurde, eu égard en particulier aux dispositions du paragraphe 3 de
l'article 74, la Cour risquant d’être constamment inondée de demandes en
indication de mesures conservatoires par les mêmes parties alors que, en
fait, une ordonnance antérieure n’a pas été mise en œuvre.

5. L’ORDONNANCE EST-ELLE OBLIGATOIRE ?

Il est difficile de répondre à cette question. On aurait pensé qu’une
question apparemment aussi simple aurait pu recevoir une réponse posi-
tive étant donné que, dans le cas des arbitrages internationaux et des
affaires portées pour règlement devant d’autres tribunaux, de telles
ordonnances, comme les sentences, ont un caractère définitif et obliga-
toire. La controverse sur le point de savoir si une ordonnance de la Cour a
force obligatoire découle du libellé de l’article 41 du Statut et de l’ar-
ticle 94 de la Charte. Sir Hersch Lauterpacht, regrettant cette situation, a
suggéré un amendement pour y porter remède. Je voudrais citer ce qu’il a
dit de l’effet utile du droit:

76
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 398

«Cette circonstance illustre dans une certaine mesure la difficulté
et l’artifice qui caractérisent le sujet des mesures conservatoires,
inconvénients qui tiennent au fait que selon le libellé et, peut-être,
Vintention du Statut aucune force juridiquement obligatoire ne
s'attache aux ordonnances édictées en vertu de l’article 41 du Statut.
Cette dernière affirmation est controversée. Toutefois, ce fait même
peut suggérer la nécessité de modifier le Statut en vue d'éliminer
ce qui est soit une ambiguïté, soit, à supposer que les ordonnances
édictées en vertu de cet article soient dépourvues de force juridique,
une disposition qui n’est pas appropriée à un instrument juridique. »
(Sir Hersch Lauterpacht, The Development of International Law
by the International Court, 1958-1982, p. 112-113; les italiques sont
de moi.)

Que peut-on donc reprocher à l’article 41 du Statut qui fasse qu’une
telle ordonnance ne serait pas obligatoire? Ce vice, si tant est qu’il y en ait
un, tient-il à une «omission » ou à une «commission » ? Cette disposition
est-elle réellement ambiguë ? Comment aurait-elle du être rédigée ? Après
tout, cet article est le principal véhicule emprunté par toutes les demandes
en indication de mesures conservatoires pour franchir le portail de la
justice au Palais de la Paix. A première vue, le texte de cet article ne
contient aucune disposition qui conduit spécifiquement à conclure qu’il
n’a pas force obligatoire. Le premier paragraphe de l’article se lit comme
suit:

«La Cour a le pouvoir d’indiquer, si elle estime que les circons-
tances l’exigent, quelles mesures conservatoires du droit de chacun
doivent être prises à titre provisoire. »

Si l’on considère la jurisprudence de la Cour, l’on constate qu’il n’y a
pas eu d’affirmation catégorique sur ce point mais que le 19 août 1929,
dans l’affaire des Zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex, la
Cour permanente de Justice internationale a déclaré qu’à la différence de
Parrêt définitif de la Cour ses ordonnances n’ont pas de «force obliga-
toire » ou d’«effet définitif » s’agissant de décider le différend. Le passage
pertinent de cet arrêt se lit comme suit:

«considérant … que, à la différence des arrêts visés par l’article 58 du
Statut, auquel se réfère l’article 2, alinéa premier, du compromis, les
ordonnances rendues par la Cour, bien qu’étant, en règle générale,
lues en audience publique, les agents dûment prévenus, ne décident
pas avec force «obligatoire » (article 59 du Statut) et avec effet « défi-
nitif» (article 60 du Statut) le différend que les Parties ont porté
devant la Cour» (C.P.LJ. série A n° 22, p. 13).

Depuis lors (voilà de cela quelque soixante-quatre ans), la question de
savoir si les mesures conservatoires indiquées ont ou n’ont pas de force
juridiquement contraignante est demeurée controversée.

77
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 399

Je crois cependant le moment venu pour la Cour de prendre définitive-
ment position sur ce point. Après tout, le principe stare decisis n’est pas
applicable à la Cour. En fait, il suffit d’analyser attentivement le para-
graphe 1 de l’article 41 pour voir que, prima facie, il est manifestement
dépourvu de toute ambiguïté. Selon le sens usuel et ordinaire attaché à la
forme du verbe et aux mots utilisés, l'emploi des mots «a» et «pouvoir» a
indubitablement une connotation obligatoire et impérative et donne à la
Cour la prérogative indiscutable d’indiquer des mesures conservatoires.
Le membre de phrase «si elle estime que les circonstances l’exigent» a
trait à l’exercice discrétionnaire de ce pouvoir, lequel doit être utilisé ou
appliqué dans les cas qui le méritent. La raison pour laquelle ce pouvoir a
été accordé à la Cour ressort clairement de la fin de l’article: c’est pour lui
permettre de s’acquitter de la fonction qui est la sienne en sauvegardant le
«droit» de chacun. La logique et le bon sens font qu’il serait ridicule et
absurde pour la Cour de ne pouvoir sauvegarder le droit de chacun en
attendant l’arrét définitif.

Si la Cour n’est pas suffisamment efficace et si elle n’est pas réellement
habilitée à préserver le statu quo, à quoi servirait-il de poursuivre l’ins-
tance jusqu’à son issue finale, jusqu’à ce qu’elle débouche sur le prononcé
de l’arrêt ? Une telle absurdité équivaudrait à affirmer que c’est à la minute
du jugement et non au juge qu'il convient d’accorder crédit: Absurdum est
affirmare (re judicata) credendum esse non judici. Dans le texte que j'ai
déja cité, Lauterpacht a fait observer que «selon le libellé et, peut-étre,
Vintention du Statut aucune force juridiquement obligatoire ne s’attache
aux ordonnances ». Pour ce qui est de la première partie de cet argument,
je ne vois rien de critiquable, prima facie, dans le libellé de cet article.
Son texte est clair car il envisage même le risque que la Cour ne puisse s’ac-
quitter de la fonction qui est la sienne si elle ne peut pas exercer un tel
pouvoir d'indiquer de telles mesures conservatoires, lorsqu'il parle des
«mesures conservatoires du droit de chacun [qui] doivent être prises
à titre provisoire ». L’on peut même dire qu’il ressort clairement du texte
de Particle que le risque existe qu’une décision ultérieure de la Cour
devienne irréalisable ou vaine, peut-être comme en l’espèce — ou comme
dans l'affaire du Nicaragua — si de telles mesures conservatoires ne
peuvent pas être indiquées immédiatement pour mettre un terme à la
situation dont il s’agit.

On pourrait se demander aussi quelle utilité il y a à considérer une
demande en indication de mesures conservatoires comme une question
urgente, à tenir immédiatement une audience rapide à son sujet et à lui
accorder la priorité (la procédure débouchant le plus souvent sur le
prononcé d’une ordonnance dans un délai d’une ou deux semaines) si,
malgré tous les efforts qui lui sont consacrés, l'ordonnance qui en résulte
doit être considérée comme n’étant pas juridiquement obligatoire et
comme dépourvue d’effet? Il convient de relever à cet égard, par exemple,
la situation d’urgence envisagée par l’article 74 du Règlement de la Cour,
qui ressemble en quelque sorte à un recours en habeas corpus dans les pays
de common law. Cet article se lit en partie comme suit:

78
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AHBOLA) 400

«1. La demande en indication de mesures conservatoires a prio-
rité sur toutes autres affaires.

2. Si la Cour ne siège pas au moment de la présentation de la
demande, elle est immédiatement convoquée pour statuer d’urgence
sur cette demande. » (Art. 74, p. 1 et 2; les italiques sont de moi.)

Il y a un autre aspect de cette question qu’il convient de mentionner ici.
Si l’on admet, et je pense qu’il ne subsiste aucun doute sur ce point, que la
compétence de statuer sur une demande en indication de mesures conser-
vatoires fait partie de la compétence incidente de la Cour, l’on peut affir-
mer sans crainte de se tromper qu’une ordonnance incidente fait partie de
l'issue de la mission judiciaire de la Cour, qui est l’objectif final ou le tout.
Si le jugement envisagé comme un «tout » est obligatoire, pourquoi n’en
irait-il pas de même de cette «partie» du «tout»?

Pour conclure cette partie de mon opinion, consacrée à la question de
savoir si l’ordonnance de la Cour est obligatoire ou non, il n’y a à mon sens
aucune raison que l'ordonnance de la Cour ne lie pas les Parties; dans le
cas contraire, la Cour ne serait pas habilitée à prononcer de telles ordon-
nances conformément aux dispositions de son Statut et de son Règlement.
La Cour a un pouvoir réglementaire en vertu de l’article 30 du Statut; par
conséquent, en évoquant cet article, les ordonnances prononcées en vertu
du Règlement de la Cour sont tout aussi valables et obligatoires. S’il devait
subsister dans l’esprit de la Cour ne serait-ce que le moindre doute quant à
la force qui sous-tend les pouvoirs envisagés dans le Statut, il me semble
que toutes les dispositions du Règlement relatives aux demandes en indi-
cation de mesures conservatoires, considérées ensemble, donnent à la
Cour un pouvoir suffisant de prononcer une ordonnance.

6. CONSEQUENCE DE L’INOBSERVATION :
L’EXECUTION DE L’ORDONNANCE PEUT-ELLE ÊTRE OBTENUE ?

Si une ordonnance n’est pas obligatoire, l’on voit difficilement
comment son exécution pourrait être obtenue. Cette difficulté a été bien
mise en relief dans l’affaire du Personnel diplomatique et consulaire des
Etats-Unis à Téhéran (ordonnance du 15 décembre 1979, C.I.J. Recueil 1979,
p. 20-21, par. 74). En fait, cette affaire a été le premier «test» important,
depuis l’adoption de la convention de Vienne de 1961 sur les relations
diplomatiques et de la convention de Vienne de 1963 sur les relations
consulaires, entre deux Etats Membres de l'Organisation des Nations
Unies, les Etats-Unis d'Amérique et l'Iran.

Cette affaire avait été portée devant la Cour au moyen d’une requête
introduite par les Etats-Unis d'Amérique le 29 novembre 1979 contre le
Gouvernement iranien à propos du différend relatif à la capture et à la
détention d’otages qui étaient membres du personnel de l'ambassade des
Etats-Unis à Téhéran. Une demande en indication de mesures conserva-

79
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 401

toires avait été jointe à la requête, et l’une et l’autre visaient à obtenir la
libération immédiate des otages. Le Gouvernement iranien, bien que la
requête et la demande lui aient été notifiées, a refusé de participer à l’ins-
tance, se bornant à envoyer un télégramme niant que la Cour eût compé-
tence. La Cour a cependant exercé son pouvoir discrétionnaire — à bon
droit me semble-t-il — et a décidé d’accueillir la demande des Etats-Unis
d'Amérique. La Cour a indiqué cinq mesures conservatoires dans une
ordonnance dont la partie A (contenant trois mesures) demandait au
Gouvernement iranien de libérer les otages, de restituer la chancellerie et
les consulats des Etats-Unis d’ Amérique qui avaient été occupés, d’accor-
der à tous les membres du personnel diplomatique et consulaire des Etats-
Unis d'Amérique la pleine protection et les privilèges et immunités
auxquels ils avaient droit en vertu des conventions de Vienne susmention-
nées et de permettre aux otages de quitter l’Iran. Les autres mesures ne
sont pas si pertinentes pour la thèse que j’expose ici. L'important était que
la République islamique d'Iran a refusé d'appliquer les mesures ordon-
nées par la Cour. La Cour n’a à sa disposition aucun mécanisme d’exécu-
tion et peut seulement avoir recours au Conseil de sécurité pour qu’il
assure cette exécution conformément à l’article 94 de la Charte.

Il n’est pas inutile, à ce stade, de citer les dispositions de l’article 94 de la
Charte, qui est ainsi rédigé:

«1. Chaque Membre des Nations Unies s’engage à se conformer à
la décision de la Cour internationale de Justice dans tout litige
auquel il est partie.

2. Si une partie à un litige ne satisfait pas aux obligations qui lui
incombent en vertu d’un arrêt rendu par la Cour, l’autre partie peut
recourir au Conseil de sécurité et celui-ci, s’il le juge nécessaire, peut
faire des recommandations ou décider des mesures à prendre pour
faire exécuter l'arrêt.» (Les italiques sont de moi.)

Les conséquences de cet article et le problème qu’il suscite du point de
vue de la justiciabilité et de l'exécution des ordonnances indiquant des
mesures conservatoires dans des affaires en suspens devant la Cour
ressortent clairement de l’argumentation développée par sir Gladwyn
Jebb lorsque le Royaume-Uni a déposé une plainte devant le Conseil de
sécurité — vraisemblablement en vertu du paragraphe 1 de l’article 94
— dans laffaire de l’Anglo Iranian Oil Co., qui est un autre exemple
classique de la difficulté qu’il y a à obtenir l’exécution des mesures
conservatoires indiquées par la Cour. Dans cette affaire, et comme cela
allait de nouveau être le cas dans l’affaire du Personnel diplomatique et
consulaire des Etats-Unis à Téhéran, l'Iran avait refusé de se conformer
à l’ordonnance rendue par la Cour. Mais officiellement et légitimement,
à mon avis, le Royaume-Uni a soumis sa plainte au Conseil de sécurité
en vertu des articles 34 et 35 de la Charte des Nations Unies.

Je voudrais m’arréter ici un instant. On peut dire sans crainte de se trom-
per que même si des questions de cette nature — concernant des ordon-
nances de la Cour — ne peuvent pas être soumises au Conseil de sécurité

80
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 402

en vertu de l’article 94, rien n'empêche l’Etat affecté de saisir le Conseil de
sécurité en vertu des articles 34 et 35 de la Charte pour faire en sorte que
l'ordonnance de la Cour ne soit pas traitée à la légère, même si, ce qui est
extrêmement regrettable, cela peut aussi parfois se révéler vain en défini-
tive. Comme, dans sa déclaration, sir Gladwyn a exposé la thèse que je
défends en termes à la fois clairs et succincts, je voudrais ici citer ses
propos:

«le Conseil a des fonctions spéciales qui résultent des décisions de la

Cour, en vertu du paragraphe 2 de l'article 94 de la Charte, et du para-
graphe 2 de l'article 41 du Statut de la Cour... et cela implique claire-

ment que le Conseil a le pouvoir d’examiner les questions que posent

ces mesures conservatoires. Or, il est établi que l’arrêt définitif de la

Cour est obligatoire pour les parties. C’est ce que stipulent expressé-

ment les articles 59 et 60 du Statut et le paragraphe 1 de l’article 94 de

la Charte. Mais il est évident qu'il serait vain de rendre obligatoire
l'arrêt définitif si l’une des parties pouvait à Vavance s’y soustraire par
des actes qui rendraient sans valeur le jugement définitif. Il découle donc
nécessairement, selon nous, du caractère obligatoire de l'arrêt définitif
que les mesures conservatoires destinées à préserver l'efficacité de l'arrêt
doivent être également obligatoires.» (Nations Unies, Documents offi-
ciels du Conseil de sécurité, 559° séance, 1% octobre 1951, S/ PV.559,

p. 20; les italiques sont de moi.)

Cette déclaration de sir Gladwyn appelle un examen un peu plus
approfondi eu égard aux difficultés que suscitent les questions découlant
de l’indication de mesures conservatoires par la Cour. Si, en se référant au
paragraphe 2 de l’article 94 de la Charte, sir Gladwyn voulait parler du
pouvoir qu’a le Conseil de sécurité face a celui qu’a la Cour d’indiquer des
mesures conservatoires sous forme d’une ordonnnance, j’ai certaines
réserves à formuler. Le paragraphe 2 de l’article 94 traite uniquement de
l'arrêt et non d’ordonnances incidentes ou d’actions avant dire droit. Si le
mot arrét est interprété comme englobant une ordonnance comme celle
dont il s’agit ici, force est pour moi d’exprimer un avis différent. Sur ce
point, je considére que les rédacteurs de la Charte avaient a l’esprit une
décision définitive de la Cour ou peut-être un arrêt définitif. Si nous
voyons dans le mot « décision » un terme générique qui englobe à la fois
ordonnances et arrêts, je pense qu’il vaut mieux se référer au paragraphe 1
de l’article 94 étant donné que ce paragraphe traite de décisions. Dans ce
cas également, toutefois, je tiens à souligner que le paragraphe 1 est faible
et trop général car l'emploi du mot «s’engage» donne l’idée d’un appel à
l’«obligation morale» d’un Etat. Il aurait peut-être fallu employer des
mots plus impérieux comme « doit», «est tenu de», «se conforme » ou «a
l’obligation de». L’aspect du libellé du texte finalement adopté qui conti-
nue de m’étonner est que le mot «décision » a été utilisé au paragraphe 1 et
le mot «arrêt» au paragraphe 2.

A mon sens, il eût été préférable d'employer le mot «décision» dans les
deux cas, mais il aurait encore mieux valu bien préciser les choses en

81
APPLICATION DE CONVENTION GENOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 403

parlant, dans ces deux dispositions, des «arrêts ou ordonnances», ce qui
manifesterait de façon élégante le désir de veiller à ce que toutes les déci-
sions de la Cour soient observées. Mais, comme je l’ai déjà dit, la plainte
du Royaume-Uni a été déposée en vertu des articles 34 et 35, ce qui, à mon
avis, reflétait une attitude de prudence. Faute de temps, je ne pourrai pas
m’étendre davantage sur les paragraphes | et 2 de l’article 94 de la Charte,
et il suffira de dire que ces dispositions ne sont pas rédigées de façon satis-
faisante ni élégante et que, de ce fait, elles n’aident pas la Cour a faire en
sorte que ses ordonnances soient dûment appliquées.

Sir Galdwyn s’est également référé à la force obligatoire des décisions
rendues par la Cour en vertu des articles 59 et 60 de son Statut. D’une
façon générale, je suis d’accord avec lui sur ce point, mais je m’empresse-
rai d'ajouter que, alors même que l’article 59 du Statut de la Cour est
rédigé en termes négatifs, rien n’empécherait de le coucher en termes posi-
tifs, le cas échéant en stipulant que «la décision de la Cour est obligatoire
pour les parties en litige et dans le cas qui a été décidé ». La façon dont cet
article est rédigé met un accent trop marqué sur les éléments ratione perso-
nae et ratione materiae. S'agissant de l’article 60, je pense que cet ar-
ticle renforce comme il convient les pouvoirs et la fonction de la Cour
de manière à garantir que le règlement de tout différend porté devant elle
ait un caractère définitif.

Cependant, le passage le plus important de la déclaration de sir Glad-
wyn est celui qui contient les deux dernières phrases citées ci-dessus.
Assurément, il n’y a aucune raison qu’un arrêt soit rendu ou prononcé en
pareille situation si l’ordonnance de la Cour est d’avance privée d’effet, ce
qui ferait de l’arrêt une opération tout à fait vaine. Cette déclaration me
conforte nettement dans mon avis, à savoir que la Cour ne doit pas appa-
raître comme rendant une nouvelle ordonnance si les parties en litige
n’ont pas adopté les mesures nécessaires pour donner effet à celles qu’elle
a déjà prononcées. C’est pour cette raison que je partage l’avis de Rosenne
lorsqu'il écrit:

«Ce droit, qui pour les Etats a un caractère impersonnel et non
éclectique, est par hypothèse obligatoire pour tous les Etats. Lex vera,
atque princeps, apta ad jubendum, et ad vetandum! Aussi me semble-
t-il que l’obligation de se conformer à la décision de la Cour ne peut
pas être considérée uniquement comme une «obligation morale.»
(Shabtai Rosenne, The Law and Practice of the International Court,
1965, vol. I, p. 120.)

7. LA COUR ET LE CONSEIL DE SÉCURITÉ

La Charte des Nations Unies stipule clairement, à son article 94, que le
Conseil de sécurité peut être appelé à prendre des mesures pour faire
exécuter les décisions de la Cour. Le Conseil de sécurité est investi
d'immenses pouvoirs par le chapitre VI et le chapitre VII de la Charte, qui

82
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 404

lui confient à cet égard en quelque sorte un rôle «exécutif». Toutefois,
lors des audiences concernant la demande en indication de mesures
conservatoires, la Bosnie s’est référée maintes fois à l’embargo sur les
livraisons d’armes qui lui avait été imposé ainsi qu’à la nécessité pour elle
d’exercer son droit de légitime défense pour empêcher la poursuite d’actes
de génocide. A l’article premier de la convention sur le génocide, les
hautes parties contractantes confirment:

«que le génocide, qu’il soit commis en temps de paix ou en temps de
guerre, est un crime du droit des gens, qu’elles s'engagent à prévenir et
à punir» (les italiques sont de moi).

Pour ce qui est de la légitime défense, l’agent de la Bosnie s’est
référé maintes fois pendant les audiences ainsi que dans sa demande à
l’article 51 de la Charte des Nations Unies. Cette importante disposition
relative à la légitime défense se lit comme suit:

«Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au
droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le
cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression
armée, jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures néces-
saires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Les
mesures prises par des Membres dans l’exercice de ce droit de légi-
time défense sont immédiatement portées à la connaissance du
Conseil de sécurité et n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu'a le
Conseil, en vertu de la présente Charte, d’agir à tout moment de la
maniére qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la
sécurité internationales. »

Il ne fait aucun doute que le Conseil de sécurité a examiné attentive-
ment la situation créée par les hostilités en Bosnie et, à la suite de cet
examen, il a adopté de nombreuses résolutions a ce sujet. Le 16 avril 1993,
par exemple, c’est-à-dire juste une semaine après l’ordonnance de la
Cour, le Conseil de sécurité a adopté sa résolution 819 (1993), dans
laquelle il a pris note de ’ordonnance rendue par la Cour et a réaffirmé sa
condamnation de toutes les violations du droit humanitaire international,
et en particulier de la pratique du «nettoyage ethnique». Par sa résolu-
tion 808 (1993), le Conseil de sécurité a créé un tribunal international
pour la poursuite des personnes responsables des graves violations du
droit humanitaire commises sur le territoire de l’ex-Yougoslavie. Tout
récemment encore, le 24 aout 1993, le Conseil de sécurité a adopté
une autre résolution — la résolution 859 (1993) — pour garantir et réaffir-
mer l'intégrité territoriale de la Bosnie-Herzégovine et sa qualité de
Membre des Nations Unies. Toutes ces résolutions ne laissent subsister
aucun doute sur le fait que le Conseil de sécurité a tenu et continue
de tenir dûment compte des obligations internationales découlant des
chapitres VI et VII de la Charte en ce qui concerne les hostilités qui se
poursuivent en Bosnie.

83
APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 405

Cela dit, il y a peut-être lieu de faire une pause pour se demander si cet
argument de la Bosnie suscite une quelconque question juridique posi-
tive. Dans sa seconde demande en indication de mesures conservatoires,
la Bosnie-Herzégovine a présenté comme suit la quatrième mesure sol-
licitée :

«Le Gouvernement de Bosnie-Herzégovine doit avoir les moyens
de «prévenir » la commission d’actes de génocide contre son propre
peuple comme le requiert l’article premier de la convention sur le
génocide. »

Pour commencer, j'ai peine à comprendre cette demande. Quel type de
mesures la Cour pourrait-elle indiquer pour permettre à la Bosnie
d’«avoir les moyens de «prévenir» la commission d’actes de génocide
contre son propre peuple»? Cependant, il ne faut jamais perdre de vue
que le but de I’indication de mesures conservatoires est de sauvegarder le
«droit de chacun », et ce en dépit des stipulations de l’article premier de la
convention sur le génocide.

L'article IX de cette convention se lit comme suit:

«Les différends entre les Parties contractantes relatifs à l’interpré-
tation, l’application ou l'exécution de la présente Convention, y
compris ceux relatifs à la responsabilité d’un Etat en matière de
génocide ou de l’un quelconque des autres actes énumérés à l’ar-
ticle III...»

seront soumis à la Cour à la requête de l’une des parties.

Pour ce qui est de cette quatrième mesure que cherche spécifiquement à
obtenir la Bosnie, si celle-ci sollicite un jugement déclaratoire de la Cour,
ce qui me semble être l’objet de sa demande, et à condition que la Cour
puisse accueillir une telle demande, elle doit attendre l’issue finale de la
procédure quant au fond. De plus, l’on peut se demander si le génocide,
tel qu’il est visé à l’article premier de la convention, n’est pas exclusive-
ment une question qui relève des Etats qui se sont «engagés » à le «préve-
nir » et à le «punir ». Une autre question pertinente peut aussi être posée:
« qui est le « peuple bosniaque » ? Cette expression n’englobe-t-elle pas les
Croates, les Serbes, les Musulmans et les Juifs?» La demande n’a-t-elle
pas manqué son objectif vu qu'il y est allégué que les «violations» du
droit humanitaire et les «actes de génocide» ont été dirigés contre les
Musulmans ? Pour ce qui est des pouvoirs, de la fonction et des obligations
de la Cour, je pense que la Cour s’en est acquittée comme il convient dans
l’ordonnance qu'elle a rendue le 8 avril 1993, spécialement pour ce qui est
de la prévention des actes de génocide, qui est l’objet de la demande en
indication de mesures conservatoires présentée par le demandeur.

Si, toutefois, la question de la «prévention» est, comme je le soup-
çonne, à tel point élargie de façon à englober celle de l’accès que devrait
avoir le demandeur aux moyens (c’est-à-dire aux armes) nécessaires pour
«prévenir» la commission d’actes de génocide, je tiens à faire observer
que la demande est malavisée, tout au moins en ce qui concerne la Cour.

84
APPLICATION DE CONVENTION GENOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 406

C'est le Conseil de sécurité, agissant conformément aux pouvoirs que lui
confère la Charte, et à très juste titre, qui, le 25 septembre 1991, a imposé
un embargo sur les livraisons d’armes et de matériel militaire à la Yougo-
slavie (telle qu’elle s’appelait alors), avec le consentement de cet Etat. Bien
que le demandeur ait soutenu — et je crois que son argument n’est pas
totalement dépourvu de logique — qu’à lépoque, c’est-à-dire le
25 septembre 1991, l'Etat de Bosnie-Herzégovine n'existait pas vu qu’il
n’a proclamé son indépendance que le 6 mars 1992 et n’est devenu
Membre de l'Organisation des Nations Unies que le 22 mai 1992, et que
l’ancien Etat de Yougoslavie n'existe plus, les résolutions décrétant
l’embargo ont été maintenues depuis l’accession à l'indépendance de la
Bosnie-Herzégovine. A cet égard, le Conseil de sécurité agit maintenant
dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés par le chapitre VII de la
Charte, et il demeure saisi de la question. Si la Cour avait indiqué des
mesures conservatoires à la suite de la demande dont elle est actuellement
saisie et si ces mesures n'étaient pas mises en œuvre (comme cela a été le
cas des mesures indiquées dans l'ordonnance rendue le 8 avril 1993), la
Bosnie aurait peut-être dû porter sa plainte devant le Conseil de sécurité,
soit en vertu des articles 34 et 35 de la Charte, soit en vertu de l’article 94, à
propos duquel jai déjà exprimé mon avis.

Ma conclusion est qu’une ordonnance, comme un arrêt (et étant un
élément incident de celui-ci), ne devrait pas être privée d’effet ni être arti-
ficielle ou illusoire. Elle devrait être obligatoire et son exécution devrait
pouvoir être obtenue, faute de quoi, ab initio, l’on pourrait valablement et
raisonnablement s'interroger sur l’opportunité de rendre une ordon-
nance. La Cour, me semble-t-il, ne doit pas apparaître comme agissant en
vain: Judicium non debet esse illusorium; suum effectum habere debet.

La Cour, je tiens à le souligner, jouit de ce pouvoir en vertu de son Statut
et de son Règlement, de sorte qu’il fait également partie de ses pouvoirs
inhérents en vertu du droit international général. Autrement, la Cour ne
pourrait pas s'acquitter de la fonction qui est la sienne. Telles sont les
raisons pour lesquelles j’estime que la Cour aurait dû rejeter la demande
tendant à obtenir le prononcé d’une autre ordonnance dans la présente
affaire ou refuser d’édicter une telle ordonnance jusqu’à ce que celle
qu’elle a rendue le 8 avril 1993 ait été appliquée par les deux Parties. Je
suis donc d’accord avec la Cour lorsqu'elle réaffirme les mesures conser-
vatoires indiquées dans sa première ordonnance et souligne à nouveau la
nécessité pour les deux Parties de prendre toutes les mesures nécessaires
pour appliquer la première ordonnance de la Cour, rendue le 8 avril 1993,
et s’y conformer.

(Signé) Bola AJIBOLA.

85


INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

ADMISSIBILITY OF HEARINGS BY THE
COMMITTEE ON SOUTH WEST AFRICA
(REQUEST FOR ADVISORY OPINION)

ORDER OF DECEMBER 22nd, 1955

1955

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

RECUEIL DES ARRETS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

RECEVABILITÉ DE DEMANDES D'AUDIENCE

PRÉSENTÉES
AU COMITÉ DU SUD-OUEST AFRICAIN
(REQUÊTE POUR AVIS CONSULTATIF)

ORDONNANCE DU 22 DÉCEMBRE 1955
This Order should be cited as follows :

“Admissibility of hearings by the Committee on South West Africa,
Order of December 2end, 1955: 1.C. J. Reports 1955, p. 131.”

La présente ordonnance doit étre citée comme suit :

« Recevabilité de demandes d'audience présentées au Comité
du Sud-Ouest africain,
Ordonnance du 22 décembre 1955: C.I. J. Recueil 1955, p. 131.»

Sales number 1 40
No de vente:

131

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

ANNÉE 1955 Le 22 décembre
Rôle général
22 décembre 1955 n° 31
RECEVABILITÉ DE DEMANDES D'AUDIENCE
_ PRÉSENTÉES

AU COMITÉ DU SUD-OUEST AFRICAIN
(REQUÊTE POUR AVIS CONSULTATIF)

ORDONNANCE

Le Président de la Cour internationale de Justice,

vu l’article 66, paragraphe 2, du Statut ;

Considérant que le 3 décembre 1955 l’Assemblée générale des
Nations Unies a adopté une résolution demandant à la Cour inter-
nationale de Justice de donner un avis consultatif sur la question
suivante :

« Le Comité du Sud-Ouest africain, créé par la résolution
749 À (VIII) de l’Assemblée générale, en date du 28 novembre
1953, se conformerait-il à l'avis consultatif rendu par la
Cour internationale de Justice, le 11 juillet 1950, en accor-
dant des audiences à des pétitionnaires sur des questions rela-
tives au Territoire du Sud-Ouest africain ? »

Considérant que la copie certifiée conforme des textes anglais
et français de la susdite résolution de l’Assemblée générale a été
transmise à la Cour par une lettre du Secrétaire général des Nations
Unies du 19 décembre 1955, enregistrée au Greffe le 22 décembre

1955 ;

Fixe au 15 février 1956 la date d'expiration du délai dans lequel
des exposés écrits peuvent être présentés par tout État admis à

4
COMITÉ DU SUD-OUEST AFRICAIN (ORD, DU 22 XI155) 132

ester devant la Cour ou par toute organisation internationale
jugés par le Président susceptibles de fournir des renseignements
sur la question soumise à la Cour ;

Réserve la suite de la procédure.

Fait en anglais et en français, le texte anglais faisant foi, au
Palais de la Paix, à La Haye, le vingt-deux décembre mil neuf cent
cinquante-cinq.

Le Président,
(Signé) GREEN H. HACKWORTH.

Le Greffier,
(Signé) J. Lopez OLIvAN.


DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE.

I.
(Translation. ]

According to Article I of the Special Agreement, there are
two opposing contentions, that of the Serbian Government
which claims the right to effectuate the service of its 4%
1895, 5 % 1902, 45 % 1906, 44% 1909 and 5% 1913
loans in French paper francs, and that of the French Govern-
ment, which puts two questions : |

(a) As regards the Serbian 4 % loan of 1895, whether holders
are entitled to obtain at their free choice payment of the
amount of their coupons and of their bonds drawn for redemp-
tion and those to be so drawn, in Paris, London, Berlin,
Vienna, Geneva and Belgrade.

(b} With regard to the 5 % 10902, 44 % 1906, 44 % 1909,
5 % 1913 loans, and subsidiarily with regard to the 4 % 1895
loan, whether holders are entitled to obtain payment of their
coupons and of their bonds in gold francs at Belgrade, Paris,
Brussels and Geneva, or in the equivalent value of the said
amount at the exchange rate of the day in the local currencies
at Berlin, Vienna and Amsterdam, in so far as concerns the
1902, 1906 and 1909 loans.

(c) Lastly, how the value of the gold franc is to be determ-
ined as between the Parties for the above-mentioned payments.

If the Serbian Government’s arguments were accepted, all
the other questions would at once fail to the ground, and it
would be useless to consider them in detail. We must there-
fore first refer to the Serbian argument, which is based on
two different points of view, the one which asserts that pay-
ment in gold was not stipulated for by the contracting
- Parties, and the other that, if it had been stipulated for, the
law applicable to such a stipulation permits the Serbian
Government to make payment in French francs.

Being always guided by a desire not to complicate problems
_néedlessly, I think it preferable to begin my-opinion by con-
sidering the latter question. If, in spite of the provision for
payment in gold, the Serbian Government had the right to
pay its debt in paper francs or in present-day gold francs,
JUDGMENT No. 14.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 51

it would be quite useless to consider whether that Govern-
ment is or is not expressly bound to make payment in gold,
and how the value of the gold franc shall be determined as
between the Parties.

IL

Two facts which, in substance, lead to the same result as
regards the holders of bonds or coupons of the Serbian 1895
loan, must first be made clear. Can payment of this 4%
1895 loan be demanded at London and Geneva?

To begin with London: in Article r of the Serbian law of
July 8th/2oth, 1895, on the conversion of a public debt by
the issue of a new loan, the pound sterling is mentioned at
the same time as other foreign currencies in regard to the
total of bonds and coupons. In execution of this law, a
contract was signed at Paris on April 3rd/15th, 1896, between
the Serbian Government and certain banks; Article 1 clearly
separates the different blocks of the loan by stating
the amount of the bonds quoted and negotiable at Paris and
Berlin and that of the bonds to be subsequently given a quo-
tation on the Paris, Berlin, London and Brussels markets.
The bonds placed in circulation for France do not mention
London as place of payment of coupons or of the principal
sum due. .

By a Protocol concluded at Paris on June 27th/July oth,
1897, an issue was made in London of a block of £1,000,000
STERLING. These bonds only, and not the others, contain a
special statement to the effect that principal and coupons of
each of the bonds of this block shall be paid in London by
Parr’s Bank Limited.

-It therefore seems clear that the contracting Parties were
agreed on the fact that only a part of the bonds of the
loan should be paid in England; and holders whose bonds do
not mention LONDON or POUNDS STERLING can never have
thought of being paid in England. More than thirty years
afterwards, it is somewhat difficult to change this state of
things.
JUDGMENT No. I4.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 52

IT].

It is still clearer that Geneva is not amongst the places
where these payments of the 1895 loan were to be made.
The mention of Geneva as place of payment does not occur
in the law or on the bonds or coupons, but only in a pros-
pectus dated six years after the issue and as regards which
no proof has been furnished that it was approved by Serbia.
The quotation of the bonds on the Geneva Exchange,.as in
any other country, does not in any way lead to suppose that
the payment of coupons and redeemable bonds is to be made
at that place.

IV.

We must therefore now enter upon the consideration and
the decision of the principal problem which dominates all
others :

How, as regards currency, are payments of all these loans
to be made?

To answer this question, it is above all important to determ-
ine in advance what rules of law are applicable to the prob-
lem. We have to do with public loans of the Serbian State,
which were issued abroad through negotiations with banks and
foreign bankers, and the holders of which, ‘or some holders,
are French citizens. The French Government undertakes the
representation and defence of the holders, but it has no
other interest. It could bring forward no argument that
could not have been raised by the holders and rely on no
rights save those of the said holders.

The manner in which a State can act in regard to the recov-
ery of the public debts of another State has been a subject
of the doctrine and rules of International Public Law. It
suffices to mention the doctrine of M. Drago and the treaty
drafted at the Second Hague Peace Conference in 1907. But
as regards the relations between the debtor State and foreign
bankers or holders, there are not, and could not be, any rules
or doctrine in international public law.
JUDGMENT No. I4.—-DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 53

The question is one of a loan, ie., a civil or, in some
circumstances, commercial contract, the purely private legal
nature of which cannot be changed between the contracting
Parties owing to the fact that the debtor or borrower happens |
to be a State. For all difficulties of a legal nature that may
arise between these contractiiig Parties, there must be rules
of private law which, drawn from a particular legislation, fix
the limits in space of each national law, if there is a possi-
bility that two or several laws may be rendered applicable.

In contracts, both as regards their provisions and their
execution, two different laws, or better, two different rules,
may be invoked or applied. On the one hand, the sovereign
will of the Parties who adopt a particular law or freely
determine their wishes as to each detail of their affair. These
wishes, from the point of view of the selection of the law
applicable, may be express, or tacit, or presumed, and the
law of the place of contract, of the place of execution, and
the others which are often spoken of in treatises on these
questions, amongst which must be mentioned as most import-
ant the law of the borrower, since we have here a contract
of adhesion, come within the sphere of legal presumptions.

On the other hand, there are matters which are outside
the will of the Parties and which require the application of
imperative and territorial legal . provisions. Amongst these
matters, according to the almost unanimous opinion of authors
and the decisions of the courts in the countries to which the
dispute before us relates, are classed the form, the currency
and the method of payment.

The Code of International Private Law, to which the
Agents of the Parties refer in their argument, lays down in
Article 166 the following rule:

“Those obligations arising from contracts have force of
law as between the contracting Parties and should be
discharged in accordance with the terms thereof with the
exception of the limitations established by this Code.”

Article 169 says:

“The nature and effect of the various classes of obliga-
tions, as well as the extinction thereof, are governed by
the law of the obligation in question.”
JUDGMENT No. 14.—-DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 54

But Article 170 is careful to add:

“Notwithstanding the provisions of the preceding article,
the local law regulates the conditions of payment and the
money in which payment shall be made.”

In the case before us, we must therefore begin by consider-
ing the legislation of the country in which payment was to
be made, in this case especially French legislation, and must
abide by any binding rule laid down on this subject at the
time when the loan contract began to produce its effects.
The law must govern the contract from the first moment
of its existence, and therefore must be the same as if the case
had been decided by a competent municipal court.

V.

As regards France, the law in force is quite clear and
does not require interpretation. Article 1895 of the Civil
Code runs as follows :

“The obligation resulting from a loan in money is always
simply for the amount in figures indicated in the contract,
and if there has been an increase or diminution of specie
before the time of payment, the debtor must return the
amount in figures lent, and must return only this amount,
in the specie in currency at the time of payment.”

The Belgian Civil Code is the same Code Napoléon and
therefore contains the same article 1895. .

As regards Switzerland, in the two Federal Codes concerning
the law of Obligations dated January ist, 1912, and June
4th, 1881, we find, with slight modifications that are with-
out importance as regards our case, an article numbered 84 in

the former Code, and 97 in the latter; the 1912 text is here
| reproduced :

“The payment of a debt which consists of a sum of
money shall be made in the currency of the country. If
the contract specifies a currency which is not legal tender
at the place of payment, the debt may be paid in the
currency of the country at the rate of exchange on the
date it falls due, unless the literal execution of the con-

tract has been provided for by means of the words ‘actual
value’ or by some similar expression.”
JUDGMENT No. 14.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 55

There is no doubt for us as regards the international
character of these rules.

Owing to the motives of a general economic nature on
which they are based and for other not less important reasons,
authors and jurisprudence in the countries concerned have
always given them the character of territorial rules or, using
a synonymous expression, relating to international public policy.

In this connection, mention was made during the arguments
of our eminent and regretted colleague, M. André Weiss, who
also refers to several authorities.

VI.

There is another point to be noted.

At the time when the Serbian loans were issued, Art-
icle 1895 of the French Civil Code was in force. This article
gave to the borrower the right, and imposed on him the
duty, as regards payments to be made in France, of assuming,
at the moment of each payment, the consequences arising
from the increase or diminution of the value of the currency,
in the one case to his own advantage, in the other to the
advantage of his creditors.

This situation in law was an acquired right for the borrower
and for the holders of bonds and coupons, and could not be
changed by subsequent legislation which had no retroactive
effect as regards these loans. The law of the holders could
not change its provisions by specifying at the moment when
the currency was modified that this change would not be
applicable to the borrower, or as a general rule to the cases
in which he was included. Subsequent rules modifying his
established situation cannot be invoked against him.

VIL.

Since a claim by the French Government and the rights of
French holders are concerned, we must note that at the time
when the loans were issued, from 1895 to 1913, the French
franc was absolutely stable and its gold value could not be
questioned. In France there were bank-notes, and they were legal
tender ; but as these notes must be repaid at par by the Bank
JUDGMENT No. I4.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 56

of France and as there existed no ‘important differences
between the gold rate and silver rate, the question of payments
in gold or notes that were legal tender was without practical
importance. |

During the world war a néw French law of August 5th,
1014, had freed the Bank of France and the Bank of Algeria
from the obligation to return specie for their notes. France
certainly had the right to take such a step, and no one
thought of opposing this change in the legal tender, which thus
became forced currency.

But this new monetary situation had to be adopted with
all its consequences, and contracts in force had to be inter-
preted in conformity with Article 1895 of the Civil Code which
was in force. |

Article 1895 of the Code was framed precisely for these
cases. Whether that rule be good or bad in doctrine or in
theory, it was the law: Dura lex, sed lex.

Since ignorance of the law cannot be pleaded, all the hold-
ers of bonds or coupons of Serbian loans must be taken as
knowing that, according to the law in France, the obligation
resulting from a loan in money is always simply for the
amount in figures indicated in the contract, and if there has
been an increase or diminution of specie before the time of
payment, the debtor must return the amount in figures lent,
and must return only this amount, in the specte in currency at the
time of payment.

What I have written here is merely a literal copy of
Article 1895 of the French Civil Code.

The French courts, having regard to national rather than
adopting an international point of view, hesitated as to the
solution to be given in the case of obligations entered into
abroad but to be executed in France, and finally drew a
series of distinctions on this point; but it does not appear
that the doctrine of acquired rights as regards contracts in
which payment is provided for subject to the provisions of
Article 1895, has ever been questioned or even discussed by
the Parties or by the judgments. No one seems to have
claimed before the French courts in the cases in question that
JUDGMENT No. 14.—-DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 57

their contracts were signed at a moment when all must have
thought or could have thought that the money in which pay-
ment was to be made in France would be the currency legally
placed in circulation by the French Government, and that the
debtor was only bound to repay that sum in the currency
current at the tinie of payment.

VIIL.

The French law of June 25th, 1928, decided that the French
monetary unit, the franc, should be constituted by 65.5 mil-
ligrams of gold, nine hundred thousandths fine:

“This definition”, it added, ‘shall not apply to inter-
national payments which, prior to the promulgation of the
present law, may have been validly stipulated in gold
francs.”

Why did the law of June 25th, 1928, make this declaration ?

It cannot be understood without admitting that it is French
law which must determine the method of payment. If we
suppose that the will of the Parties, in speaking simply of
gold francs, ensures that payment shall be in gold of the
weight and fineness then in force, whatever be the provisions
of Article 1895 of the French Civil Code, the rule laid down
by the law of June 25th, 1928, which I have just quoted,
is useless and incomprehensible.

This new law, then, is, from the point of view of the
application of French legislation on.methods of payment to
these loans, undoubtedly a very serious argument.

It therefore seems evident that the said law had the pur-
pose of implicitly derogating from Article 1895 of the French
Civil Code, to the prejudice of debtors who entered into
contracts when that article was in force. But there is another
thing equally important. The Special Agreement concerning
the Serbian. loans was signed at Paris on April roth, 1928,
and it cannot be admitted that one of the Parties should,
two months later, have the right to decide in its favour by
a provision of municipal law the question submitted to the
Court or to put forward that law, which is its own work,
JUDGMENT No. I4.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 58

accomplished after the Special Agreement, as a favourable
argument.

IX.

The question of gold currency and its mention in the laws,
contracts, and bonds referring to these loans loses all its
importance once we adopt the legal position that we have
developed.

If payment is subject to the law of the place where it is
made, as concerns the currency in which the debtor must
pay, the Serbian State can only be obliged to deliver gold
in the cases where gold currency is legal tender at the date
of each payment, at the place where payment is made. :

I would, however, beg to add a few words as to the expression
GOLD FRANC of which much has been said. In my opinion,
since the bonds and coupons were to be paid in several coun-
tries, and many of these, for instance Belgium, France,
Switzerland and even Serbia (under the denomination DINAR)
had that currency, the GOLD FRANC without any qualifica-
tion is referred to in order to indicate the currency of these
four countries and of each of them.

That is the meaning to be given to:

(a) paragraph 4 of Article 1 of the law of July 8th/zoth,
1895: “The payment of matured coupons and bonds drawn
for payment shall be in gold at the places appointed therefor
at the holders’ option and in the gold currency of the respective
countries” ; |

(b) paragraph 4 of Article r of the contract of August 23rd/
September 15th, 1902: “All payments shall be in gold francs
at Belgrade, Brussels, Paris and Geneva” ;

(c) the same paragraph in the other contracts ;

(d) the coupons and bonds of the loans.

It must be added that when places at which payment is
only to be made in the lawful currency are referred to,
inter alia, Berlin, Vienna and Amsterdam, it is never said
that payment shall be in the currency of the country at
the rate of exchange of the gold franc, but only at the rate
of exchange on Paris. This is the completest possible proof
of the intention of the Parties when they refer to the gold
JUDGMENT No. I4.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 59

franc, for it cannot be supposed THAT, AT THE TIME OF ISSUE
OF A LOAN, EVIDENT DIFFERENCES AS TO PAYMENT OF COUPONS
IN DIFFERENT PLACES CAN HAVE BEEN ACCEPTED.

And precisely the fact that, as regards payment at Berlin,
Vienna, etc., reference is to be made to the rate of exchange
on Paris, leads to suppose that the rate of exchange on Paris
is excluded as regards places where that rate is not mentioned.
In other words, the argument as to the French franc for
payments at Brussels, Belgrade, etc., cannot be admitted.

On the other hand, when the State itself is a contracting
Party, as in the Treaty of Versailles or the Universal Postal
Union, it may very well establish for its own use these differ-
ences between the gold franc and the national currency,
which differences are outside the power of other States and
individuals who purchase the bonds.

X.

It might be objected that, as bearers have the choice of
the place in which they receive payment of coupons and
bonds due, they might profit by this right and receive it
to-day, for instance, at Geneva as regards most of the loans,
or at Berlin as regards one of them, and thus practically
receive the gold francs in question. That is true, but it also
demonstrates to what extent we are concerned with law and
justice and not with actual results. If, in accordance with
a clear and precise rule, any particular result is arrived at,
this has nothing to do with the question put.

XI.

To sum up: in accordance with what I have said, the ques-
tions in the Special Agreement should, in my opinion, be
answered as follows :

(a) The Government of the Kingdom of the Serbs, Croats
and Slovenes must effect payment of the 4 % 1895, 5 % Igo2,
44 % 1906, 5% 1913 loans in accordance with the local law
as regards method of payment in the currency in circulation,

8
JUDGMENT No. I4.— DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 60

legal tender or forced tender, at the time of such payment
in each of the places in question.

(b) Holders of bonds of the Serbian 4% 1895 loan issued
in England dated London, October 1897, and containing the
special passage, alone have the right to demand and obtain
payment at London in the money there current.

(c) Holders of bonds of the Serbian 4% 1895 loan have
not the right to demand payment of these bonds at Geneva.

(d) Holders of bonds of this Serbian 4% 1895 loan, sub-
ject to what has been said as regards the English portion,
have the right to receive payment of the nominal amount
of their coupons due for payment but not paid and of those
subsequently falling due, as also of their bonds drawn for
redemption but not refunded and of those subsequently drawn
at their choice at Paris, Belgrade, Berlin and Vienna, in the
currency that is legal or forced tender at the time of pay-
ment at the place where payment is made, in accordance
with the local law in force as to the methods of payment
at the time when each loan was issued.

(e) Holders of the Serbian 5% 1902 and 44% 1906 loans
have the right to obtain the payment mentioned in para-
graph (d) at their choice at Paris, Belgrade, Brussels and Geneva
in the currency that is legal or forced tender at the time of
payment at the place where payment is made, or at Berlin,
Vienna and Amsterdam in the respective currencies of these
towns at the rate of exchange on Paris.

+

(f) Holders of bonds and coupons of the Serbian 41%
1909 loan have the same right as holders of bonds of the
5% 1902 and 44% 1906 loans and, further, the right to be
paid at Frankfort-on-the-Main, Hamburg and St. Petersburg
at the rate of exchange at sight on Paris, in accordance
with Article r of the contract entered into on October gth,
1909, between the Royal Serbian Government and the banks,
and also in accordance with the text of the coupons.
JUDGMENT No. I14.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 61

(g) Holders of bonds and coupons of the Serbian 5 % 1913
loan have the same rights as holders of bonds of the Serbian
5% 1902 and 4$% 1906 loans, with the exception of the
tight to payment in Amsterdam.

:(4) In view of the arguments contained in the judgment,
it is purposeless to determine how the value of the gold franc
shall be arrived at between the Parties for the purpose of the
above payments. .

(Signed) A. S. DE BUSTAMANTE.


878

           DISSENTING OPINION OF VICE-PRESIDENT
                      AL-KHASAWNEH

   Colombian preliminary objection not of exclusively preliminary nature —
Where decision on preliminary objection also determinative of important aspect
of the merits of the dispute — Where decision on alleged invalidity of 1928
Treaty requires analysis of complex issues of fact and law — Requirement that
judgments be reasoned — No presumption in favour of party raising preliminary
objection in Article 79, paragraph 9, of the Rules of Court — Limits on Court’s
discretion to define the subject-matter of the dispute — Jurisdiction under Pact
of Bogotá and optional clause declarations distinct and independent bases of the
Court’s jurisdiction.

   1. I am unable to concur with the majority view that the 1928 Treaty
between Colombia and Nicaragua is valid (Judgment, para. 81), nor with
the finding, directly flowing from that view, and predicated upon it, that
Colombia’s first preliminary objection to jurisdiction is upheld in so far
as it concerns sovereignty over the Islands of San Andrés, Providencia
and Santa Catalina (Judgment, subparagraph (1)(a) of operative
para. 142).
   2. I should, however, hasten to add, before a misunderstanding occurs,
that in saying this I do not imply that the Treaty and Protocol in ques-
tion are necessarily invalid, nor that the Islands referred to above conse-
quently necessarily appertain to Nicaragua. All I say is that I belong to
the party of the “don’t knows” who believe that crucial and intricate
questions, of the nature encountered in this case, can only be determined
definitively after thorough consideration at the merits phase, and not in a
summary, unconvincing and premature manner as was the case in the
present instance, especially since there was no compelling judicial reason
to have done so.

   3. I am of course not oblivious to the fact that in order to establish its
jurisdiction and to ascertain the limits thereof, the Court may need, on
occasion, to touch on the merits to better inform itself of facts that help
it achieve that purpose of ascertaining its jurisdiction and which can only
be gleaned by looking at the merits. That such recourse to the merits is
permissible is beyond doubt. It is necessitated by considerations of com-
mon sense and rests on a long chain of precedents. As was rightly
observed by Judge Shahabuddeen in a learned separate opinion,
      “[t]he idea that, in determining preliminary objections, the Court’s
      enquiry could ‘touch’ on the merits went back to the 1920s” (Oil
      Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States of America),

50

879     TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. AL-KHASAWNEH)

       Preliminary Objection, Judgment, I.C.J. Reports 1996 (II), separate
       opinion of Judge Shahabuddeen, p. 830 ; see Certain German Inter-
       ests in Polish Upper Silesia, Jurisdiction, Judgment No. 6, 1925,
       P.C.I.J., Series A, No. 6, p. 15).
   4. At the same time, such permissibility should be balanced against the
well-established principle that the integrity of the merits must be pre-
served and not prejudged or predetermined at the preliminary objections
phase. To be sure, this principle and, indeed, the division of proceedings
into jurisdictional and merits phases are not ends in themselves but they
are indispensable tools for the fair and proper administration of justice
and can be tampered with only at peril to those ideals and to the judicial
function itself.

   5. With these considerations in mind, I feel that, in the present case,
the issue of whether the 1928 Treaty and the 1930 Protocol are valid and
in force could have been safely — and should have been — left to the
merits. As indicated above (para. 2), at no point in the Judgment is
a compelling case made as to why it was necessary to dispose of the valid-
ity of the Treaty and Protocol at the preliminary objections stage thereby
effectively deciding the question of sovereignty over the islands of San
Andrés, Providencia and Santa Catalina with virtually no discussion as is
required in an adversarial system of litigation. Thus for example the
question of the alleged coercion of Nicaragua (which if proven may, sub-
ject to resolving certain questions about the status in customary law of
the rules now codified in Articles 45 and 52 of the Vienna Convention on
the Law of Treaties at the material time, produce an ab initio invalid
treaty, incurable by the subsequent practice of the Parties 1) was not
adequately discussed in the oral proceedings (in complete contrast to the
written proceedings where Nicaragua devoted a substantial part of its
written comments to it) and then mostly to require that it be decided at
the merits phase (Nicaragua) or to oppose that argument (Colombia).
The substance of the issue, however, was not even properly discussed or
subsequently considered by the Court. This is reflected in the summary

  1 Cf. paragraph 79 of the Judgment. The fact that acquiescence cannot validate a treaty

obtained by coercion was clearly described in the Commentaries to the Draft Articles on
the Law of Treaties :
         “The effects and the implications of coercion in international relations are of such
      gravity that the Commission felt that a consent so obtained must be treated as abso-
      lutely void in order to ensure that the victim of the coercion should afterwards be in
      a position freely to determine its future relations with the State which coerced it. To
      admit the application of the present article [the draft Article that became Article 45
      of the Vienna Convention on the Law of Treaties on acquiescence] in cases of coer-
      cion might, in its view, weaken the protection given by articles 48 and 49 to the vic-
      tims of coercion.” (Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries, Year-
      book of the International Law Commission, 1966, Vol. II, pp. 239-40).

51

880    TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. AL-KHASAWNEH)

sentences dealing with the issue of coercion (Judgment, paras. 75-80)
which, arguably, do not even meet the requirement that judgments should
be reasoned. The only motivation proffered by the Judgment for deciding
the issue at the present stage (in effect prejudging the outcome of the
merits phase) is to be found in paragraphs 50 and 51 of the Judgment.
Paragraph 50 reads :

        “The Court believes that it is not in the interest of the good
      administration of justice for it to limit itself at the present juncture
      to stating merely that there is a disagreement between the Parties as
      to whether the 1928 Treaty and 1930 Protocol settled the matters
      which are the subject of the present controversy within the meaning
      of Article VI of the Pact of Bogotá, leaving every aspect thereof to
      be resolved on the merits.”
   6. With great respect to the majority view — or belief — for the para-
graph starts by stating that “the Court believes”, it can be said that any-
one persuaded by the logic of this paragraph will be persuaded by any
argument. No attempt is made to explain why it is inimical to the inter-
ests of the good administration of justice to leave to the merits stage the
central question of whether the 1928 Treaty and the 1930 Protocol were
valid and hence settled the dispute (referred to in the best traditions of
oratio obligua as “disagreement” or “controversy”). Nor is there any-
thing in the subject matter of the dispute that would suggest irreversibil-
ity or perishability and hence warrant haste. Nor has there been a delay
in justice for “the case became ready for hearing in respect of the pre-
liminary objections” only in 2004 (Judgment, para. 6) — a normal delay
by the standards of other cases before this Court. Nor can justification be
found in the general proposition that preliminary points should be dealt
with and eliminated before moving to the merits for that presupposes
that they have an exclusively preliminary nature.

   7. In short, no element in the paragraph, whether expressly stated or
implied therein, comes near an answer to Nicaragua’s contention that
“[it] is difficult to find a better example of an objection that ‘does not
possess, in the circumstances of the case, an exclusively preliminary char-
acter’” (Judgment, para. 46).
   8. Building on paragraph 50, the subsequent paragraph seeks to adduce
reasons for dealing with the issue of the validity of the Treaty and Pro-
tocol at this stage. It reads :

        “In principle, a party raising preliminary objections is entitled to
      have these objections answered at the preliminary stage of the pro-
      ceedings unless the Court does not have before it all facts necessary

52

881    TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. AL-KHASAWNEH)

      to decide the questions raised or if answering the preliminary objec-
      tion would determine the dispute, or some elements thereof, on the
      merits. The Court finds itself in neither of these situations in the
      present case. The determination by the Court of its jurisdiction may
      touch upon certain aspects of the merits of the case (Certain German
      Interests in Polish Upper Silesia, Jurisdiction, Judgment No. 6, 1925,
      P.C.I.J., Series A, No. 6, p. 15). Moreover, the Court has already
      found that the question of whether the 1928 Treaty and the 1930
      Protocol settled the matters in dispute does not constitute the sub-
      ject-matter of the dispute on the merits. It is rather a preliminary
      question to be decided in order to ascertain whether the Court has
      jurisdiction.” (Judgment, para. 51.)
   9. The paragraph rests on a number of misconceptions : it posits a
non-existent presumption in favour of the Party making the objections.
Article 79, paragraph 9, of the Rules of Court — recalled in paragraph 48
of the Judgment — states that the Court “shall either uphold the objec-
tion, reject it, or declare that the objection does not possess, in the cir-
cumstances of the case, an exclusively preliminary character”. It is plain
that the third possibility, i.e., declaring the objection not to be of an
exclusively preliminary nature, carries as much weight, and constitutes as
much an answer to the objection in question as the first two, although it
entails delaying the answer to the objection until the merits phase.

   10. In other words, the Party making the preliminary objections is, of
course, entitled to an answer within the meaning of Article 79, para-
graph 9, of the Rules of Court, but it is not entitled to a positive answer
in all circumstances.
   11. Paragraph 51 of the Judgment then provided two criteria for
deciding that the objection is not of an exclusively preliminary character,
or effectively joining the objection to the merits :
(a) that the Court is not in possession of all the facts necessary to give
    an answer ; or,
(b) that by giving an answer it will determine the dispute, or some ele-
    ments thereof, on the merits.
In the same paragraph the Court comes to the conclusion that it found
itself in neither situation and therefore goes on to pronounce on the
validity of the Treaty and the Protocol. With respect, nothing is more
debatable. I have already indicated that, in my opinion, the Court did not
appraise itself as it should have of the necessary facts (para. 5). I can only
add, by way of example, that no recourse was made to the negotiating
history of the Pact of Bogotá which would have shed light on the histori-
cal background necessary to come to a reasoned interpretation of what
was meant by the terms “settled” or “governed” ; nor was there any con-
sideration of the important and relevant question of inter-temporal law,
namely whether by 1928, the strong body of opinion which held “that

53

882    TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. AL-KHASAWNEH)

treaties brought about by the threat or use of force should no longer be
recognized as legally valid” 2, had attained the status of customary law.
Such consideration would have been indispensable because Nicaragua
did not contest the factual existence of the Treaty and Protocol nor their
relevance to the Pact of Bogotá ; it impinged the very validity of the
Treaty and Protocol themselves.

   In other words, it questions the first premise on which Colombia based
its contention that the Treaty and Protocol settled or governed the
present dispute within the meaning of Article VI of the Pact of Bogotá.

   12. With regard to the second criterion, i.e. that the answer should not
determine the dispute on the merits, the Judgment sought to avert this
eventuality by resort to the simple device of first defining the subject-mat-
ter of the dispute narrowly so as to exclude the status of the Treaty and
Protocol from its ambit.
   13. In doing this, the Judgment relied on precedents supporting the
contention that the Court retains freedom to define the subject-matter of
the dispute on the basis of the submissions of the Parties (see Fisheries
Jurisdiction (Spain v. Canada), Jurisdiction of the Court, Judgment,
I.C.J. Reports 1998, pp. 447-449, paras. 29-32 ; Nuclear Tests (Australia
v. France), Judgment, I.C.J. Reports 1974, p. 262, para. 29 ; Nuclear
Tests (New Zealand v. France), Judgment, I.C.J. Reports 1974, p. 466,
para. 30). Such freedom however cannot be unlimited if only because of
considerations of legitimacy and of common sense. In this respect and in
the context of this case, it would have been prudent for the Court to heed
the sentiment expressed by Judge Vereshchetin in his dissenting opinion
in the Fisheries Jurisdiction case, where he stated :

      “The point of departure for the Court’s resolution of this dispute
      within the dispute should be Article 40, paragraph 1, of the Statute,
      which provides that it is for the applicant State to indicate the sub-
      ject of the dispute. Hence, while it is true that ‘[t]he Court’s jurispru-
      dence shows that the Court will not confine itself to the formulation
      by the Applicant when determining the subject of the dispute’
      (para. 30 of the Judgment), it must be equally true that, in charac-
      terizing the main dispute between the Parties, the Court cannot with-
      out well-founded reasons redefine the subject of the dispute in dis-
      regard of the terms of the Application and of other submissions by
      the Applicant. Yet this appears to be what the Court has done in its
      Judgment . . .” (Fisheries Jurisdiction (Spain v. Canada), Jurisdic-
      tion of the Court, Judgment, I.C.J. Reports 1998, dissenting opinion
      of Judge Vereshchetin, p. 571, para. 4.)

   2 Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries, Yearbook of the Interna-

tional Law Commission, 1966, Vol. II, p. 246.

54

883    TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. AL-KHASAWNEH)

Indeed, in the present case I cannot find any well-founded reasons for the
defining of the subject-matter of the dispute in complete disregard of the
submissions of Nicaragua.
   14. Additionally, the Judgment’s approach to this problem is not free
of contradictions. Thus, in paragraph 42 the Judgment acknowledges,
inter alia, that sovereignty over territory (namely the islands and other
maritime features claimed by the Parties) and the course of the maritime
boundary between the Parties are “questions which are in dispute between
the Parties on the merits”. However, the Court had, in paragraph 40,
stated that

      “Nicaragua submitted that issues relating to the validity and alleged
      termination of the 1928 Treaty as well as the question whether the
      Treaty and its 1930 Protocol covered or resolved all the contentious
      matters between the Parties, including the geographical scope of the
      San Andrés Archipelago, sovereignty over Roncador, Quitasueño
      and Serrana and maritime delimitation, all formed part of the dis-
      pute before the Court . . .

        In the Court’s view, all those issues relate to the single question
      whether the 1928 Treaty and 1930 Protocol settled the matters in
      dispute between the Parties concerning sovereignty over the islands
      and maritime features and the course of the maritime boundary. The
      Court considers, however, that this does not form the subject-matter
      of the dispute between the Parties and that, in the circumstances of
      the present case, the question is a preliminary one . . .”

   15. This reasoning gives rise to a fundamental question : can an issue
(the validity of the 1928 Treaty) central to the resolution of a question
acknowledged to be in dispute between the Parties on the merits (sov-
ereignty over the named islands of the San Andrés Archipelago) not be
part of the subject-matter of the dispute ? The answer must obviously be
not.
   16. With respect to this question, the all too apparent logical absurdity
bears testimony to the artificiality of the distinction. In particular, it
shows that the question of the validity of the Treaty and Protocol is not
a secondary line of argument but a crucial and indispensable logical step
in resolving the dispute on the merits regarding the sovereignty over the
islands of San Andrés, Providencia and Santa Catalina. The question is
part and parcel of the dispute and is preliminary only in the sense that it
has an antecedent nature in the logical process of resolving the dispute
but is not a pre-dispute point that can be disposed of separately. In other
words, the preliminary objection in this case is so interwoven with the
merits that to decide the question of the validity of the 1928 Treaty and
the 1930 Protocol either way is to decide the dispute on the merits in
favour of one Party or the other as it relates to the aforementioned
islands and to affect the outcome of any maritime delimitation. Indeed

55

884    TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. AL-KHASAWNEH)

this case is an example par excellence of a circumstance in which the
Court should find
      “that the objection is so related to the merits, or to questions of fact
      or law touching the merits, that it cannot be considered separately
      without going into the merits (which the Court cannot do while pro-
      ceedings on the merits stand suspended under Article 62), or without
      prejudging the merits before these have been fully argued” (Barce-
      lona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v.
      Spain), Preliminary Objections, Judgment, I.C.J. Reports 1964,
      p. 43).
   17. I have no desire to attempt, in this relatively brief opinion, to offer
theoretical formulae which govern which preliminary objections should
be declared not to possess an exclusively preliminary nature, and in any
event, I doubt whether such an attempt would succeed, given that every
case turns on its own facts and circumstances, but I can state with rea-
sonable confidence that where the claim underlying the objection is not
frivolous, and where it is moreover arguable and plausible, the Court
should not snuff attempts to argue the merits fully 3. As was stated by
Judge Read in his dissenting opinion in the Anglo-Iranian Oil Co. case :

         “It is impossible to overlook the grave injustice which would be
      done to an applicant State, by a judgment upholding an objection to
      the jurisdiction and refusing to permit adjudication on the merits,
      and which, at the same time, decided an important issue of fact or
      law, forming part of the merits, against the applicant State. The
      effect of refusal to permit adjudication of the dispute would be to
      remit the applicant and respondent States to other measures, legal or
      political, for the settlement of the dispute. Neither the applicant nor
      the respondent should be prejudiced, in seeking an alternative solu-
      tion of the dispute, by the decision of any issue of fact or law that
      pertains to the merits.” (Anglo-Iranian Oil Co., Preliminary Objec-
      tion, Judgment, I.C.J. Reports 1952, dissenting opinion of Judge
      Read, p. 149.)

   18. Lastly, it is obvious to me that the jurisdiction of the Court under
Article 36, paragraph 2 of its Statute is both independent of and wider
than the jurisdictional system erected by the Pact of Bogotá. Neverthe-
less, to establish its jurisdiction in this concrete case, the Court would
have been forced, had it started with the optional clause jurisdiction, to

  3 For an earlier well-reasoned case in this respect see Oil Platforms (Islamic Republic of

Iran v. United States of America), Preliminary Objection, Judgment, I.C.J. Reports
1996 (II), separate opinion of Judge Shahabuddeen, pp. 824-825.

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885   TERRITORIAL AND MARITIME DISPUTE (DISS. OP. AL-KHASAWNEH)

deal with the question of whether there existed a “legal dispute” between
the Parties. As the Court notes in paragraph 138 of its Judgment, the
question of whether the 1928 Treaty settled the dispute brought before
the Court is, thus, equally relevant to determining the Court’s jurisdic-
tion under the optional clause as it is to determining the Court’s jurisdic-
tion under the Pact of Bogotá. For the reasons set out in my opinion
above, however, it is also my view that the decision in paragraph 138 of
the Judgment that there is no “extant legal dispute between the Parties” is
a decision so interwoven with the merits that it should have been left to
be determined at the merits stage.

   19. In this context, it is worth emphasizing that in no case decided by
the Permanent Court of International Justice or this Court has the plea
that there is no legal dispute within the meaning of Article 36, para-
graph 2, of the Statute been accepted in limine litis. Rather such ques-
tions have always been deferred to the merits 4. Further, it should be
noted that the citation from the South West Africa case in paragraph 138
of the Judgment on which the Court relies in part to hold that there is no
extant dispute between the Parties is incomplete. The quote omits the
very important statement that a dispute exists if it can be “shown that the
claim of one party is positively opposed by the other” (South West Africa
Ethiopia v. South Africa ; Liberia v. South Africa) Preliminary Objec-
tions, Judgment, I.C.J. Reports 1962, p. 328). The test of whether there
exists a dispute is thus one of opposability and not of unfettered freedom
for the Court. In this case it seems undeniable that Nicaragua’s claim
that the 1928 Treaty is invalid is positively opposed by Columbia.

                                (Signed) Awn Shawkat AL-KHASAWNEH.

  4 See Shabtai Rosenne, The Law and Practice of the International Court 1920-2005,

2006, Vol. II, para. II.195.

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