73

OPINION INDIVIDUELLE DE M. AZEVEDO

I. — Je suis d’accord sur les conclusions auxquelles est arrivée
la Cour, et les observations qui suivent ont simplement pour objet
d'exprimer certains motifs que j'estime de mon devoir de joindre
à Vavis.

Tout d’abord, je me permets de rappeler une manière de voir
antérieure, étant convaincu qu’une modification radicale avait
été introduite par la Charte dans le domaine des avis consultatifs ;
j'ai pensé même à la revision de l’article 82 et à la suppression
de l'article 83 du Règlement de la Cour pour écarter toute
demande déguisée en avis.

Si la fonction de conseiller attribuée à une Cour de Justice peut
choquer des convictions enracinées, il y avait à mon avis quelque
chose de beaucoup plus bizarre: c'était le fertium genus, qui a
toujours troublé la nette application de la règle énoncée à l’ar-
ticle 14 du Pacte de 1919, comme on peut le constater en lisant
les travaux de tous ceux qui se sont occupés à fond du problème
(Bassett Moore, Hudson, De Visscher, Negulesco, Ténékidés,
Dauvergne, Beuve-Méry, Remlinger, etc.).

Les expressions « tout différend ou tout point » ont donné lieu
à cette anomalie de faire trancher un litige sans force de chose jugée
et quelquefois en dehors du consentement des parties intéressées ;
ainsi, le principe de la juridiction volontaire qui était à la base du
système risquait de disparaître à la suite d’un détournement bien
facile à entreprendre,

Pour éviter de telles conséquences, la Charte a substitué à ces
expressions tout simplement les termes « toute question juridique »
(en anglais il n’yavait pas de modification à introduire parce que le
mot question correspondait déja au francais point).

A mon avis, la curieuse notion qu’on a dû appeler l’« arbitrage
consultatif », ainsi que l’intervention de juges ad hoc en matière
d'avis, ont alors disparu. L'élément perturbateur étant ainsi écarté,
la fonction consultative de la Cour assumera un grand relief, et
celle-ci n’aura pas à trancher de conflits réels par une méthode
indirecte et étrange, sorte de travestissement de la voie conten-
tieuse. .

Grant Gilmore, tout en soulignant la réduction de compétence
opérée par la Charte, a remarqué que les cas décidés par l’ancienne
Cour, par la voie contentieuse, étant liés plus au moins au consente-
ment des parties, ont présenté en général une portée médiocre,
tandis que par la voie d’avis on a tranché des questions bien plus

20
74 OPINION INDIVIDUELLE DE M. AZEVEDO

intéressantes. (Yale Law Journal, August 1946. The interna-
tional Court of Justice, pp. 1053, 1054 et 1064.)

Le fait de poser a une Cour des questions théoriques peut paraitre
trés singulier, mais on ne doit pas oublier que la Cour internationale
de Justice présente un double caractère : elle est à la fois tribunal
et conseiller. Et il appartient bien 4 un organe consultatif de donner
une réponse i abstvacto en vue d’une éventuelle application à
plusieurs situations de fait: minima circumstantia facti magnam
diversitatem juris.

Certes, Manley Hudson a remarqué que la Cour permanente ne
s’est jamais départie des faits (The Permanent Court of International
justice, 1933, par. 470, pp. 495-496, et note 69), mais il reconnaît
aussi que, dans l’Avis n° 1, la question avait déjà été tranchée par
le Bureau international du Travail et que la demande d’avis avait
le seul but d’obtenir un criferium pour l’avenir (Hudson, op. cit.,
p. 497, C. P. J. 1, Série %, n° x, p. 14).

Il faut reconnaître que toute demande — en dehors d’une attitude
tout à fait artificielle et qu’on ne saurait présumer— est toujours
provoquée ou influencée par des faits, mais il est aussi possible
d'éliminer les éléments concrets afin de dégager un point dogmatique
isolé.

Dans le rapport primitif de Lapradelle, en 1920, la demande
abstraite était déjà prévue à propos de la distinction entre, d'un
côté, le « point », toujours circonscrit à une question de droit pur,
théorique, et, d’un autre côté, Le « différend », surgi sur la base d’un
confit actuellement né, concret.

Une telle distinction correspond donc à l’idée des fondateurs de
la Cour et elle était nettement tracée dans le projet présenté, en
1920, par le juriste brésilien Clovis Bevilacqua. C’est par tout cela
que la Cour permanente a pu affirmer :

« On ne voit pas pourquoi les États ne pourraient pas demander
à la Cour de donner une interprétation abstraite d’une conven-
tion ; il semble plutôt que c’est une des fonctions les plus impor-
tantes qu’elle peut remplir. » (C. P. J. I., Série A, n° 7, pp. 18-19;
Série B, n° 1, p. 24.)

Il est même préférable que la Cour ignore les différends qui ont
donné lieu à telle ou telle question ; elle ne serait pas amenée à
engager sa responsabilité en sortant de ses fonctions et, d'autre
part, elle laisserait un plus grand champ d'appréciation à l'organe
qui en devrait faire l'application sans froisser le prestige du tribunal.

2. — Je signale ainsi avec plaisir que le premier avis demandé
à la Cour offre un exemple parfait de la manière dont je voudrais

21
75 OPINION INDIVIDUELLE DE M. AZEVEDO

qu'ils fussent toujours posés. La Cour n’a pas eu même le souci
de rechercher « avant tout si la demande .... a trait ou non à une
question juridique actuellement pendante entre deux ou plusieurs
Etats », ainsi que l’exige l’article 82 de son Règlement.

Il est certain que l’un des considérants qui précèdent la résolu-
tion adoptée par l’Assemblée générale se réfère en termes précis à
ce qui s’est passé dans quelques séances du Conseil de Sécurité, mais
si les questions posées permettent une réponse complète, la Cour
n’est pas liée par de simples considérants.

D'autre part, même si la Cour voulait connaître les faits, elle ne
serait pas soumise à des limitations et pourrait se renseigner d’une
manière totale et non fragmentaire. Voilà pourquoi le Secrétaire
général ne s’est pas borné à envoyer à la Cour les trois procès-
verbaux invoqués, mais a transmis également une documentation
copieuse, dont s’est servi aussi le Secrétaire général adjoint chargé
du Département juridique, dans son exposé oral.

Ainsi, l'examen de ces documents, comme aussi celui d’autres
éléments dont nous avons pu prendre connaissance par simple
esprit d'investigation, convainc davantage en faveur d’une étude
purement spéculative des questions posées, de manière à permettre
à la Cour de donner, sans acception de personne ou d'État, un
avis dont les effets soient par conséquent applicables à tout Membre
de l'Organisation.

En effet, on peut constater, d’après toute l’histoire du Conseil
de Sécurité et de l’Assemblée générale, depuis deux ans que l’Organi-
sation des Nations unies est en fonction, que les mémes arguments,
ou presque, ont été employés et les mémes critiques reproduites
alternativement par les représentants de certains Etats se trouvant,
par les faits, dans des situations pareilles encore qu’opposées.

On pourrait méme rapprocher la discussion entamée au Conseil
de Sécurité à partir de la fin du mois d’août 1946 de celle qui s’est
déroulée devant le méme organe dés le mois de janvier 1946, ce
qui a permis, par exemple, à John Hazard de dégager l’idée des
échanges en matiére d’admission des Membres avant qu’elle ne se
posât clairement au sein de l’Organisation des Nations unies. (Yale
Law Journal, cit., p. 1031.)

3. — En restant fidèle à un critère objectif, on pourra entre-
prendre l’examen de tout problème juridique sans égard aux
éléments politiques qui peuvent s’y mêler en n'importe quelle
proportion.

L’exception sur la portée politique du cas est bien connue des
tribunaux nationaux à propos des affaires nées d’une action discré-
tionnaire des gouvernements, mais les Cours disposent toujours de
moyens sûrs pour rejeter le non liquet et pour agir dans la zone de
transition qui constitue la frontière entre le juridique et le politique
en tâchant de protéger les droits individuels.

22
76 OPINION INDIVIDUELLE DE M. AZEVEDO

Dans mon pays, un juriste éminent, qui a été aussi membre de
cette Cour, Ruy Barbosa, a épuisé l'examen du problème à la
lumière du droit comparé (Direito do Amazonas ao Acre, Rio de
Janeiro, 1910) ; il est particulièrement intéressant de voir dans ce
travail comment, par exempie, l’histoire de la Cour de Washington
a fourni à ce propos nombre de renseignements utiles dès le com-
mencement de la vie autonome du pays, à travers la guerre de
Sécession, jusqu'aux événements de 1937 qui ont trait à l’adoption
du New Deal par Franklin Roosevelt.

Les décisions connues sous le nom d’Jusular Cases ont provoqué
des appréciations d’une grande finesse : C. F. Randolph a dit, par
exemple : « des bruyantes questions politiques peuvent garder
cette nature en dehors de la Cour, mais devant celle-ci elles se
présentent comme de simples questions judiciaires ». (The Law
and Polices of Annexation, p. 105.)

Mais la possibilité d’une séparation des deux aspects est encore
admise dans d’autres pays, dont les systèmes juridiques sont très
différents de ceux adoptés en Amérique. On pourrait à cet égard
citer l’activité du Conseil d’État français, dont la jurisprudence
en matière du contentieux administratif touche à des domaines
toujours plus étendus.

En nous transportant dans le champ du droit international, nous
constatons d’abord que, en dehors des vœux et propos contenus
dans son Préambule, la Charte de l'Organisation des Nations unies
rappelle que l'ajustement ou le règlement des différends ou des
situations de caractère international susceptibles d'aboutir à une
rupture de la paix doit être réalisé par des moyens pacifiques,
conformément aux principes de la justice et du droit international
(article premier, par. I). |

La bonne foi, dans l’accomplissement des obligations assumées
aux termes de la Charte, est aussi signalée (article 2, par. 2), ainsi
que le devoir, pour le Conseil de Sécurité, d’agir conformément
aux buts et principes des Nations unies {article 24, par. 2).

Partant, on ne pourra nier que l’Organisation des Nations unies
ne repose « essentiellement sur des bases juridiques ; l’égalité souve-
raine des Etats est reguliérement limitée afin de favoriser l'harmonie
entre les peuples (C. P. J. I., Série B, n° 13, p. 22), et il faut recon-
naître que toutes les nations, grandes ou petites, ont dû admettre
des limitations à leur activité internationale.

Les actes le plus typiquement politiques, tels que la déclaration
de guerre, restent soumis à des mesures « abortives », ingénieuse-
ment reliées les unes aux autres ; d’un autre côté, le pouvoir de
conclure des traités est nettement réglé (article 103).

Dans ces conditions, les pouvoirs discrétionnaires qui sont accor-
dés expressément ou qui peuvent filtrer à travers la flexibilité de
nombreux téxtes, se heurtent toujours à des limitations et doivent,
en outre, être exercés en vue des buts prévus par cet ordre juridique.

23
77 OPINION INDIVIDUELLE DE M. AZEVEDO

C’est pourquoi l'examen juridique des questions peut être étendu
jusqu’à la frontière de l’action politique, quoique l’abolition totale
des cas son justiciables, comme le souhaitent de grands esprits,
n'ait pas encore pu se réaliser.

Dans l'affaire présente, la question juridique est nettement
dégagée, et la Cour peut la trancher sans se demander si des mobiles
politiques déguisés y sont ou non introduits, exactement comme
l’a fait l’ancienne Cour dans l’Avis n° 23 :

« La Cour .... est appelée à remplir une fonction judiciaire,
et .... il ne semble pas qu’il y ait lieu de discuter et d’appliquer
des principes politiques ou des théories sociales... » (Série B,

n° 13, p. 23.)

4. — En passant à l'examen du cas particulier et considérant
comme écartée la notion de l’universalité de l'O. N. U., idéal non
encore transformé en règle normative à l'égard de l'admission de
nouveaux Membres, il faut d’abord vérifier s’il y a, ou non, un droit
subjectif à être admis dans cette société internationale.

Pour justifier une réponse affirmative, on a même proposé l’appli-
cation de la notion d'obligation en faveur des tiers, adoptée non
seulement par divers traités, mais aussi par plusieurs autres groupe-
ments internationaux, comme celui de la propriété industrielle, ot
tout pays est libre de donner son adhésion, cette adhésion suffisant
pour qu’il commence a jouir des droits et 4 assumer des obligations.

Mais ici, il ne s’agit pas d’un acte unilatéral, mais d’un acte
nettement bilatéral, qui n’est parfait qu'une fois la demande
acceptée par les organes principaux de l’O. N. U.

Une telle demande ne présente d’abord un caractère obligatoire
qu'à l'égard du demandeur qui attend l'acceptation, et même si
celle-là est appuyée sur l’existence des qualités requises par la
Charte, le candidat ne peut pas être lui-même le juge de la confor-
mité et de la preuve de ces conditions par rapport à l’article 4. Cette
tâche appartient à l'Organisation, qui peut, ou non, accepter la
proposition en exerçant un jugement de valeur qu'il lui appartient
exclusivement de rendre.

Donc, il ne s’agit pas d’un droit, mais d’un simple intérêt, lequel
peut toutefois être ultérieurement transformé par ledit jugement.

Les conditions d'admission ont été fixées délibérément d’une
manière si large et.si souple qu’il en résulte une forte dose d’arbi-
traire dans les recommandations et les décisions y relatives.

I] serait difficile de considérer l’une quelconque des conditions
requises comme ayant un caractère purement objectif, susceptible
d'une appréciation algébrique ; et en dépit de la place attribuée au
mot « jugement », c’est précisément au sujet du caractère pacifique

24
78 OPINION INDIVIDUELLE DE M. AZEVEDO

d'un État qu’on a ouvert un large crédit aux vues politiques de
ceux qui doivent se prononcer.

Des mobiles de tout ordre qui peuvent rapprocher ou écarter et

les hommes et les pays s’infiltreront dans les interstices qui sont
restés ; tous les préjugés et méme les aversions physiques trouveront
le moyen d’influencer la décision soit par un acte de volonté, soit
même par l’action du subconscient ; chaque appréciation sera
psychologiquement déterminée par le critère qu’appliquera chaque
votant.
_ I serait vain d'exiger dans la pratique que les représentants des
Etats se comportassent exclusivement selon des préoccupations
de nature idéale et abstraite, puisque, au fond de toute organisation
sociale, il n’y a que des hommes dont les vertus et les défauts,
d'ordre individuel ou collectif, sont à peu près les mêmes.

La querelle philosophique des « universaux » n’a pas réussi, à
travers les siècles, à donner d’autre base aux groupements humains,
en dépit du perfectionnement des doctrines nominalistes, réalistes
ou conceptualistes sur la personnalité juridique ou sur l'organisme
institutionnel.

Bref, tous les éléments politiques interviendront pour déterminer
le jugement des organes de 0. N. U. à propos des qualifications
requises à l’article 4 de la Charte : ainsi, des objections développées
à propos de la protection des droits de l’homme, des attitudes des
pays pendant la dernière guerre, de l’étendue des relations diploma-
tiques, etc., peuvent en principe justifier un refus.

De la Conférence même de San-Francisco est parti l'exemple
lorsqu'elle a -approüvé par acclamation la proposition selon laquelle
les pays dont les gouvernements avaient été installés avec l’aide des
forces militaires des pays ayant lutté contre les Nations unies,
seraient considérés comme ne se conformant pas aux conditions
requises.

A propos des institutions démocratiques, on a évité aussi d’y faire
une référence directe, à peu près dans les termes adoptés dans la
Conférence de Téhéran de 1943 (Goodrich and Hambro, Charter of
the United Nations, p. 80), par crainte d’une intervention ou d’une
simple ingérence dans les affaires domestiques d’un pays ; mais le
rapport même, qui a fait état de telles appréhensions, n'a pas oublié
de souligner qu'il était possible, pour une appréciation de ce genre,
d'intervenir lors du jugement sur les qualifications exigées.
(U. N. C. I. O., Comité 1/2, doc. 1160, vol. VII, p. 316.)

5. — En revanche, il faut réconnaître qu’on a tout de même
limité Vexamen des candidatures, en déterminant les seules
exigences qu'un candidat était tenu à satisfaire ; c'était le minimum
considéré comme nécessaire pour prévenir l'arbitraire.

Donc, la formule adoptée diffère essentiellement de celle de la
Société des Nations, où l’on n’exigeait aucune qualité ni enquête

25
79 OPINION INDIVIDUELLE DE M. AZEVEDO

préalable sur le passé du candidat; on l’invitait simplement à
prendre un engagement pour l'avenir, en donnant (« pourvu que »)
des garanties effectives de son intention sincère d'observer ses
engagements internationaux. Un régime plus restrictif et moins
discrétionnaire convenait mieux à l’ordre juridique que le monde
était désireux de rétablir, dès la déclaration des Quatre Puissances
de Moscou, en 1943, après la Charte de l’Atlantique.

En examinant l'élément systématique, on trouvera encore
que les bâtisseurs de San-Francisco, pour élargir toute énumération
de clauses, ont jugé nécessaire d'établir, le cas échéant, une faculté
expresse ; ainsi, on a réservé des exceptions à propos des questions
importantes, soumises à la votation des deux tiers (Charte, article 18,
par. 3), des territoires entrant dans le régime de tutelle (article 77,
par. 2), de la participation à la Cour des États non Membres
(article 93, par. 2) et du jugement en dehors des sources de droit
(Statut, article 38, par. 2).

Mais l’article 4 ne comporte aucune exception aux conditions
nettement posées ; en ce qui concerne l’absence du mot « condi-
tion » dans le texte anglais, cela n’altère pas le régime, si on constate
qu'à maintes reprises le même mot, pris dans le même sens, corres-
pond en anglais tantôt à condition (Charte, article 93, et Statut,
article 4, par. 2 et 3, articles 18 et 35), tantôt à qualification (Statut,
articles 2 et 9).

L'examen de tous les documents permet encore de constater que
l'interprétation limitative a prévalu dans la pratique des organes
de l’O. N. U., où des griefs sont réciproquement soulevés par leurs
Membres à propos des exigences formulées en dehors du cadre
fixé par l’article 4. Mais on n’y a jamais affirmé qu'un pays
remplissant toutes les conditions légales pouvait néanmoins n'être
pas admis, faute d’autres qualités ; au contraire, on a toujours
déclaré que l’inexistence de certaines qualités empéchait de remplir
les conditions prescrites par un texte qu’on ne voulait pas enfreindre.

Et si je ne me trouvais pas devant une question abstraite et,
partant, si j'étais obligé de tenir compte des faits, je tiendrais pour
nullement prouvées des allégations qui pourraient être mises à la
base de la première question.

6. — Après avoir établi la fixité des conditions requises, on
pourrait encore demander si, tout en admettant la grande amplitude
du jeu des raisons politiques, il serait possible, eu égard aux consé-
quences de la doctrine de la relativité des droits déjà acceptée par
le droit international (C. P. J. [., Série A, nos 7, p. 30; et 24, p. 2,
et Série A/B, no 46, p. 167), d’admettre une espéce de censure

26
80 OPINION INDIVIDUELLE DE M. AZEVEDO

pour tous les cas où, lors de l'appréciation des qualités limitative-
ment énumérées, il y a eu détournement de pouvoir présentant
un caractère abusif ou du moins anormal.

Tout ordre juridique comporte des limitations et est fondé sur des
normes précises qui sont toujours prêtes à réapparaître comme
l’élément constant de la construction, aussitôt dépassé le champ
d'action des principes de caractère discrétionnaire, adoptés à titre
exceptionnel.

Une telle constatation a des racines très anciennes dans la vie
juridique, qui ont pu mitiger, à travers les siècles, l’adage qui suo
jure utitur neminem laedit.

Le concept de l'abus de droit est dès maintenant émancipé des
classiques notions du dol et de la faute ; au dernier stade du
problème, on peut mettre de côté toute recherche d'intention pour
examiner seulement l’aspect objectif, c’est-à-dire, en présumant que
le droit dont il s’agit doit être exercé conformément aux critères de
la normalité en vue du but social de la loi. (V. g. Code civil suisse,
art. 2 ; soviétique, art. I, et brésilien, art. 160.)

Même l'arbitraire souffre de restrictions. Il serait sans doute
difficile de fixer des bornes a priori, quoiqu'il soit bien facile de
formuler des exemples : pourrait-on considérer la Suisse comme un
pays non épris d’un idéal de paix? Le politique pourrait-il
chevaucher le juridique à ce point extrême ?

Dans un autre domaine, on pourrait aussi se demander, au cas
où la réserve de la Charte à l'égard des affaires dites domestiques
n’admettrait aucun contrôle, comment l'Organisation pourrait se
maintenir.

Mais ici il n’y aurait pas de motifs à rechercher, car la Cour se
trouve en présence d’un avis théorique ; en tout cas, ce serait une
tâche très difficile à remplir parce que les Membres votants ne sont
pas tenus d’avouer les motifs qui les ont déterminés.

Certes, s’ils préfèrent faire une motivation, toujours recomman-
dable, ce serait eux-mêmes qui permettraient un examen des limita-
tions en transformant un acte abstrait en un acte causal, comme
il arrive souvent en droit privé dans le domaine de certains titres
de crédit, de manière à ouvrir la possibilité d’une enquête sur l’exis-
tence et la vérité d’une cause quelconque. La falsa demonstratio
peut ainsi vicier l'acte juridique lorsqu'on le subordonne à un
certain motif.

Il est vrai qu’on a soutenu que la déclaration des motifs n’est pas
simplement un acte de courtoisie, mais l’accomplissement d’un
devoir pour que l’Assemblée puisse connaître les raisons d’une
recommandation tendant au refus. Mais, si la grande majorité des
Membres de l'O. N. U. soutient que la recommandation du Conseil
de Sécurité est une condition sine qua non pour l'admission d’un
Membre par l’Assemblée, il serait inutile pour celle-ci de vérifier les

27
81 OPINION INDIVIDUELLE DE M. AZEVEDO

raisons que le Conseil aurait eues pour ne pas présenter une proposi-
tion favorable.

7. — La demande d’avis ne s’est pas bornée à un point général ;
elle contient également une question particulière, à savoir, l’hypo-
thèse où un vote affirmatif serait subordonné à l'acceptation
simultanée d’autres États ; et une telle attitude a pu être alléguée
à plusieurs reprises, directement ou indirectement, d’une manière
claire ou déguisée.

Mais il ne s’agit pas d’un simple exemple ou corollaire, qui rendrait
superflue une réponse spéciale ; au contraire, la seconde question,
de par sa nature intrinsèque, n’est pas tout à fait comprise dans la
première, Il y aurait une transposition de plan, de l’individuel au
collectif, sans une base juridique lorsque l’arbitraire n’existerait
plus, en passant de l’examen des qualités inhérentes à un certain
candidat à des circonstances étrangères à ce candidat, et liées en
revanche aux intérêts de tiers.

Si l’on reconnaît qu’un Etat fait preuve de toutes les qualités
demandées, on pourrait même considérer qu’un refus équivaudrait
à violer, non seulement un simple intérêt, mais un droit déjà formé,
l'acceptation de l’État ayant, par un jugement achevé, été reconnue
comme pleinement fondée.

Les raisons les plus respectables, comme celle qui est fondée sur
la validité d’un engagement international préalable, même si cet
engagement obligeait tous les Membres de l’O. N. U., ne sauraient
en aucun cas justifier un tel abandon de la règle juridique par une
espèce de rétorsion. Juridiquement, il serait aussi anormal de refuser
l'admission pour éviter une injustice contre des tiers ou pour parer
à une action tenue pour arbitraire que d’exiger des compensations
de la part d’un candidat.

8. — Après avoir circonscrit la question dans ses véritables
limites, un juge aura rempli son devoir en donnant une réponse
juridique, indépendamment des faits et sans se prononcer sur
l'attitude adoptée par l’un ou l’autre État (C. P. J. I., Série B,
n° 13, p. 24).

En agissant de la sorte, il ne troublera pas l’activité politique
des organes responsables du maintien de la paix, car des éléments
fondés sur l'opportunité, manifestes ou cachés, pourront toujours
entrer en ligne de compte à l’occasion d’un usage raisonnable des
larges possibilités ouvertes par l’article 4 de la Charte. Le respect
du droit ne peut jamais constituer une cause perturbatrice de
l'harmonie internationale, ni bouleverser la vie de n’importe quelle
société.

(Signé) PHILADELPHO AZEVEDO.

28


353

SEPARATE OPINION OF JUDGE SHAHABUDDEEN

I agree with the Court in reaffirming, and in effect emphasizing, the
continued applicability of its previous Order to the deteriorating human
situation in Bosnia-Herzegovina. In support, I give below my reasoning
on some of the issues which, in my view, merit the exercise of the right to
speak separately under Article 57 of the Statute of the Court. |

I. BOSNIA-HERZEGOVINA’S REQUEST FOR PROVISIONAL MEASURES

Forum Prorogatum

As to paragraph 34 of the Order, the consensual basis of the Court’s
jurisdiction requires no emphasis. Forum prorogatum jurisdiction is no
exception. The argument that Yugoslavia accepted the jurisdiction of the
Court beyond the scope of Article IX of the Genocide Convention of 1948
is based on the fact that, in its written observations of 1 April 1993 on
Bosnia-Herzegovina’s first request for provisional measures, Yugoslavia
stated that it “recommends that the Court . . . order the application of”
certain other provisional measures. But, in paragraph 5 of the same writ-
ten observations, Yugoslavia asked the Court to reject the last five of the
six provisional measures then sought by Bosnia-Herzegovina

“taking into account that these measures are outside Article IX of the
Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of
Genocide and that therefore the Court is not competent to decide
upon them”.

Also, in paragraph 6 of that document Yugoslavia stated

“that it does not accept the competence of the Court in any request of
the Applicant which is outside the Convention on the Prevention and
Punishment of the Crime of Genocide. This is without prejudice to
the final decision of the Yugoslav Government to be party to the dis-

299

pute submitted by the ‘Republic of Bosnia and Herzegovina’.

32
354 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

Again, at the hearing on Bosnia-Herzegovina’s first request for provi-
sional measures, on 2 April 1993, the acting Co-Agent for Yugoslavia
stated:

“The Federal Republic of Yugoslavia does not consent to any
extension of the jurisdiction of the Court beyond what is strictly
stipulated in the [Genocide] Convention itself.” (CR 93/13, p. 16,
2 April 1993, afternoon, Professor Shabtai Rosenne.)

Having regard to these clear statements on the basic jurisdictional posi-
tion taken by Yugoslavia, the question which arises is one of construction
of Yugoslavia’s own request for provisional measures of 1 April 1993 in so
far as jurisdiction is concerned. In the light of those statements, two of
which were set out in the same document requesting provisional mea-
sures, it is difficult to interpret the request as intended by Yugoslavia as an
offer to expand the jurisdiction of the Court; it seems more reasonable to
understand the request as intended to be considered only on the basis that
the provisional measures which it sought were considered by Yugoslavia
(whether rightly or wrongly) to be incidentally pertinent to genocide pro-
ceedings brought under Article IX of the Genocide Convention, assum-
ing that the Convention was in force between the Parties. Since the
question is one of consent, it is Yugoslavia’s intention which matters, not
the correctness of its view as to the relevance of its request to the subject of
genocide. It seems unlikely that the measures which it sought were under-
stood by Bosnia-Herzegovina as intended by Yugoslavia to raise issues
outside of the scope of Article IX of the Genocide Convention. Bosnia-
Herzegovina did not then seek to raise a question of forum prorogatum on
the basis of the measures so sought by Yugoslavia; on the view which it
now advances, it should have been in its interest to do so in order to repel
Yugoslavia’s persistent objection that jurisdiction did not exist outside of
that conferred by that provision.

The question in the Anglo-Iranian Oil Co. case really turned on the
intention with which Iran had filed its objections, other than its prelimi-
nary objection to jurisdiction. Its intention was that they were to be con-
sidered only if its basic objection to jurisdiction failed; accordingly, they
could not be interpreted as implying acceptance of the very thing which
was being consistently objected to (C.J. Reports 1952, pp. 113-114).
Yugoslavia’s objection to jurisdiction outside of Article IX of the Geno-
cide Convention is its basic position. That objection, being clear and con-
sistently pursued, could not reasonably be supposed to be intended by
Yugoslavia to be neutralized by something else contained in the very
document advancing the objection — at any rate, not in the absence of
language manifesting so contradictory an intention with unequivocal

33
355 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

clarity. Thus, from the point of view of intention, I am not persuaded that
Yugoslavia’s request for provisional measures can be treated differently
from Iran’s objections.

In the Corfu Channel case, Preliminary Objection, the Court noted that
Albania had by letter accepted “in precise terms ‘the jurisdiction of the
Court for this case’” (CJ. Reports 1947-1948, p. 27). This being so, the
Court was able to regard the letter as constituting a “voluntary and indis-
putable acceptance of the Court’s jurisdiction” (ibid.; emphasis added).
The need for clarity can scarcely be less imperative where, as in this case,
there is no statement accepting jurisdiction “in precise terms”. Yugo-
slavia’s conduct cannot, in my opinion, be characterized as implying an
indisputable acceptance of the Court’s jurisdiction in excess of that con-
ferred by Article IX of the Genocide Convention of 1948. The overriding
requirement of clear proof of consent sufficiently explains Fitzmaurice’s
conclusion that “[iJn actual fact the Court seems to have adopted an atti-
tude of considerable caution and conservatism on the subject of proro-
gated jurisdiction”, useful though the concept is (Sir Gerald Fitzmaurice,
The Law and Procedure of the International Court, 1986, Vol. II, p. 511).

Interim Judgment

In paragraph 19 of its written observations of 9 August 1993 on Bosnia-
Herzegovina’s second request for provisional measures, Yugoslavia
pleaded:

“Some of the provisional measures, like the one requested under
No. 3 {relating to annexation or incorporation], have the character of
a judgment. They are intended to legally resolve the subject-matter of
the dispute. Disputes are settled with judgments, not by provisional
measures. (Factory at Chorzôw, P.C.LJ, Series A, No. 12, p. 10.)”

On its own terms, that submission was not addressed to all of the
measures sought by Bosnia-Herzegovina. Assuming, however, that Yugo-
slavia is in fact invoking the interim judgment doctrine of the Factory at
Chorzow case in relation to Bosnia-Herzegovina’s request for provisional
measures to restrain genocide, I should think that the limits of the doctrine
were clearly demonstrated if its effect were to put the Court in the position
of a powerless bystander at the possible commission of that offence. The
Court’s case-law shows that that cannot be the true result of the doctrine
(see Nuclear Tests (Australia v. France), Interim Protection, I.C_J. Reports
1973, p. 99; Nuclear Tests (New Zealand v. France), Interim Protection,
LCJ. Reports 1973, p. 135; and United States Diplomatic and Consular
Staff in Tehran, Provisional Measures, I.C.J. Reports 1979, p. 16, para. 28).

34
356 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

In domestic systems the proposition that an interlocutory injunction can
in no circumstances cover the same ground as the main remedy does not
always prevail!.

The idea of a provisional measure of protection which may have the
same effect as the main remedy is conceptually distinct from the idea of an
interim judgment. The object of the former is the protection of the right in
issue pending the final adjudication of the claim; the object of the latter is
to give to the plaintiff interim relief by way of advance payment on
account of a liability which is admitted or reasonably clear but not yet
precisely quantified. Provisions for interim payment exist in some legal
systems. By contrast, as the Court pointed out in the Factory at Chorzow
case, a request which is really for relief by way of interim judgment is “not
covered by the terms of the provisions of the Statute and Rules...” of the
Court (P.C.LJ., Series A, No. 12, p. 10).

In that case, Germany did use some of the language associated with
provisional measures. It is clear, however, that it was really seeking an
interim judgment in the sense mentioned above. This was illustrated by its
opening premise “that the principle of compensation is recognized and
that only the maximum sum to be paid by the Polish Government is still in
doubt ...” (ibid. p. 6). That was the essential basis on which it was asking
for an Order requiring Poland to “pay to the German Government, as a
provisional measure, the sum of thirty millions of Reichsmarks within one
month from the date of the Order sought” (ibid., p. 10). The request was
rightly refused, the Court simply having no such power. Here, provided
that a measure is truly conservatory of the rights in contest pending judg-
ment, the possibility that it may produce the same effect as the main relief
sought (though a discretionary consideration) does not put it out of the
power conferred on the Court by Article 41 of the Statute to indicate pro-
visional measures (see Dr. E. Dumbauld, Interim Measures of Protection in
International Controversies, 1932, pp. 163-164, and the general discussion
in Jerzy Sztucki, Interim Measures in the Hague Court: An Attempt at a
Scrutiny, 1983, pp. 93 ff.).

1 See, in English law, Halsbury’s Laws of England, 4th ed., pp. 537-538, para. 953, and
Woodford v. Smith, [1970] 1 All ER 1091 n. and [1970] 1 WLR 806. °

2 See, for example, the position in English law as set out in The Supreme Court Prac-
tice 1993, London, 1992, Vol. 1, Order 29/9 ff.

35
357 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)
Media Material

Some criticism was offered by Yugoslavia in so far as the means of
proof tendered by Bosnia-Herzegovina included press, radio and tele-
vision statements and reports. Are these admissible and, if so, how far?

The Court is of course “bound by the relevant provisions of its Statute
and its Rules relating to the system of evidence” (Military and Paramilitary
Activities in and against Nicaragua (Nicaraguav. United States of America),
LCJ. Reports 1986, p. 39, para. 59). But those provisions have to do with
time-limits and other matters designed “to guarantee the sound adminis-
tration of justice, while respecting the equality of the parties” (ibid.). They
do not bear on the categories of material admissible as evidence, or on the
principles by which evidence is assessed by the Court.

As regards these, there are no technical rules, such as those which exist
in most domestic systems (South West Africa, Second Phase, I.C.J. Reports
1966, p. 430, Judge Jessup, dissenting opinion; and Barcelona Traction,
Light and Power Company, Limited, Second Phase, I.C.J. Reports 1970,
p. 98, para. 58, Judge Sir Gerald Fitzmaurice, separate opinion, and ibid.,
p.215, para. 97, Judge Jessup, separate opinion). Referring to the common
law “best evidence” rule, Judge Sir Gerald Fitzmaurice pointedly
observed that “[i]Jnternational tribunals are not tied by such firm rules .. .,
many of which are not appropriate to litigation between governments”
(ibid., p. 98, para. 58).

In United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran, the Court
said:

“The essential facts of the present case are, for the most part,
matters of public knowledge which have received extensive coverage
in the world press and in radio and television broadcasts from Iran
and other countries.” (Z.C.J. Reports 1980, p. 9, para. 12.)

The Court also noted that it had been stated on behalf of the United States
of America that the latter “has had to rely on newspaper, radio and tele-
vision reports for a number of the facts stated in the Memorial . . .”
(1.C.J. Reports 1980, p. 10, para. 12; and see I.C_J. Pleadings, United States
Diplomatic and Consular Staff in Tehran, pp. 192 ff. and pp. 329 ff.).

The Court clearly considered that material. The material had been
communicated to the Government of Iran “without having evoked from
that Government any denial or questioning of the facts alleged . . .”
(1.C.J. Reports 1980, p. 10, para. 13). But it seems to me that the absence of
denial by Iran of the facts alleged went to weight, and not to admissibility.

36
358 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

True, as the Court later said, even where such material meets high
standards of objectivity, the Court regards it

“not as evidence capable of proving facts, but as material which can
nevertheless contribute, in some circumstances, to corroborating
the existence of a fact, i.e., as illustrative material additional to
other sources of evidence” (Military and Paramilitary Activities in
and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America),
LCJ. Reports 1986, p. 40, para. 62; and ibid., Judge Schwebel, dis-
senting opinion, p. 324).

That limited use does not make the material any the less admissible, but it
is a consideration which should be carefully noted.

If media material is admissible at the merits stage, as in the
United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran case, it should be no
less admissible at the provisional measures stage, as in this case. In fact,
media material was also presented to the Court at the provisional mea-
sures stage in that case (1.C_J. Pleadings, United States Diplomatic and Con-
sular Staffin Tehran, p.45, and p.67, Appendix C, and ILC J. Reports 1979,
p. 10, para. 7). It is well known that in some domestic systems the rules of
evidence are relaxed in proceedings for interlocutory injunctions so as to
let in hearsay material not otherwise admissible!.

In this case, the need for reliance on media material is clear. The Co-
Agent for the Applicant, Professor Boyle, spoke more than once of diffi-
culties in communicating with Sarajevo; no reason appeared to doubt
those assertions. Even Yugoslavia presented certain statements in the
form of press reports (see Yugoslavia’s written observations, 9 August
1993, Annexes I, IV and V).

In my opinion, subject to questions of weight and to the limitation
referred to above, the media material presented by Bosnia-Herzegovina is
admissible. However, because of the legal considerations explained in the
Order, the reaction of the Court to its request can go no further than
therein set out.

1 Thus, in English law, evidence as to information and belief, if the sources and
grounds are stated, is receivable on interlocutory applications. See The Supreme Court
Practice 1993, Vol. 1, Order 29/1/11 and Order 41/5/1-2.

37
359 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

II. YUGOSLAVIA’S REQUEST FOR PROVISIONAL MEASURES

The Extent of Permissible Use of the Evidence

A major initial question, if a somewhat delicate one, concerns the extent
to which the Court can take account of the supporting evidence in judging
whether the circumstances require an indication of the measures sought.
The problem here is that, while it is reasonably clear from previous cases
that the Court does make use of the evidence, it is less clear in what way or
to what extent it does so. True, the Court does not at this stage make defin-
itive findings of fact, but beyond this there is little that can be said with
assurance. If it does not make definitive findings on the evidence, does it
make provisional ones ? The lack of elucidation is, I think, attributable to
some apprehension that any use made by the Court of the evidence might
lead to unwarranted inferences of prejudgment. And yet the evidence is
presented by the Parties to be used by the Court and is used by it. It seems
to me that apprehensions of unwarranted inferences of prejudgment are
less substantial than the danger deriving from uncertainty as to the way in
which, or the extent to which, the Court makes use of the material.

The settled principle that the Court cannot at this stage make definitive
findings on the merits is recalled in paragraph 48 of the Order. To say that
the Court can make such findings, subject to subsequent alteration or
amendment in the final judgment, is in effect to put the Court at the merits
stage in the position of a court of appeal, sitting on review of its own pre-
vious judgment. The obvious unacceptability of that position does not,
however, have the consequence that the Court must at this stage mechani-
cally indicate measures so long as some supporting material is before it
and regardless of its evidential quality. A court which does that may claim
the virtue of avoiding all risk of prejudgment, but it is a virtue bought at
the price of placing both parties on an artificial basis of evidential equal-
ity in circumstances in which the evidence on one side may be patently
weak. A preliminary appraisal of the quality of the evidence avoids pay-
ment of that price; in so far as it may be thought to involve some risk of
prejudgment, the craft of the judge accustoms him to make such an
appraisal for the limited purposes of interlocutory proceedings without
incurring a risk of prejudgment of the merits.

Provisional measures (whether legally binding or not) are expected to
be implemented and can be immediately productive of important prac-

38
360 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

tical consequences. They are not indicated by the Court unthinkingly.
Under Article 41, paragraph 1, of its Statute, the Court has power to indi-
cate provisional measures “if it considers that circumstances so require”.
The Court cannot know what are the circumstances without having to
consider the evidence produced in proof of the circumstances. This the
Court must do if Judge Anzilotti was correct in speaking of “the possibil-
ity of the right claimed .. . and the possibility of the danger to which that
right was exposed” (Polish Agrarian Reform and German Minority,
P.C.LJ, Series A/B, No. 58, p. 181). If that is the test, as I respectfully think
it is, then the Court is called upon at this stage to make a decision as to
whether there is on the evidence a possibility of the rights claimed by
Yugoslavia and a possibility of danger to those rights; it cannot do that
without considering the quality of the material before it.

This conclusion accords with the position taken by Yugoslavia in its
written observations of 1 April 1993 on Bosnia-Herzegovina’s first
request for provisional measures, in paragraph 5 of which it submitted
that “[t]he assertions on the basis of which the Court is requested to grant
these provisional measures are not true, i.e. they are inconsistent with
facts”. That submission necessarily implied that the Court, even at the
interlocutory stage, can competently consider questions of credibility.

As to the standard applicable, some help may be had from Dumbauld,
who wrote:

“In view of the need for rapidity and the provisional nature of the
order, absolutely convincing proof, such as would be necessary in
forming the Court’s opinion on final judgment, is not necessary.

The Court’s decision must be based on the evidence before it, how-
ever, and not upon mere speculation. Substantial credibility rather
than formally impregnable accuracy should be sought.”
(Dr. E. Dumbauld, Interim Measures of Protection in International
Controversies, 1932, p. 161.)

Thus, although it is not necessary to produce “absolutely convincing
proof”, “substantial credibility” is required. That, I would think, is the test
to be applied in making an evaluation of the quality of the material before
the Court. To the making of such an evaluation I accordingly pass.

The Methods by Which the Yugoslavian Material Has Been Prepared

Each Party disclaims responsibility for genocide and accuses the other
of it. So, from this point of view, there is a certain symmetry in positions.

39
361 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

But the symmetry is broken by an important difference concerning the
position taken by each side in relation to the conflict. Bosnia-Herzegovina
is of course involved in the conflict; Yugoslavia asserts that it is not. It
states that there is a civil war in Bosnia-Herzegovina, that Yugoslavia

“is no belligerent party, that it has no soldiers in the territory of the
‘Republic of Bosnia and Herzegovina’, that it supports with arms no
side in the conflict and that it does not abet in whatever way the com-
mission of crimes cited in the Application [made by Bosnia-Herzego-
vina on 20 March 1993]” (letter from the Federal Ministry for Foreign
Affairs of the Federal Republic of Yugoslavia to the Registrar,
1 April 1993; see also statement by Mr. Zivkovic in CR 93/13, p. 7,
2 April 1993, afternoon).

On the contrary, says Yugoslavia, it has offered refuge to a large number
of Muslims from Bosnia-Herzegovina and has extended humanitarian
help to Bosnia-Herzegovina in several ways (written observations of
Yugoslavia on Bosnia-Herzegovina’s second request for provisional
measures, 9 August 1993, para. 11).

In effect, Yugoslavia’s own position is that it has adopted an even-
handed approach of non-involvement in the military situation in Bosnia-
Herzegovina. Whether that is factually so or not is not now the point; the
point now is that that is the position adopted by Yugoslavia. The adoption
of a position of military non-involvement is relevant to the way the Court
approaches the allegations made by Yugoslavia; it has a bearing on the
quality of the allegations.

The main elements of the case presented by Yugoslavia were assembled
by the “Yugoslav State Commission for War Crimes and Genocide”. The
case so assembled by the Yugoslav Commission alleges that genocide is
being committed, but that it is all being done by Muslims against Serbs; no
hint is given of genocide being committed by Serbs against Muslims. That
is not surprising seeing that, in the first instance, the mandate of the Com-
mission did not extend so far, its report being entitled “Memorandum on
War Crimes and Crimes of Genocide in Eastern Bosnia (Communes of
Bratunac, Skelani and Srebrenica) Committed against the Serbian Popu-
lation from April 1992 to April 1993”. But page 79 of the Memorandum
states:

“A good part of the documentation on the killings, organized
ambushes, massacred persons, destroyed property, maltreatment in
prisons, the looting and the burning is in the possession of the compe-
tent authorities: police stations, health centres and other communal
establishments, as well as the command and units of the Army of the
Republic of Srpska.”

40
362 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

Professor Boyle correctly made the point that not only does this show
that the Yugoslav State Commission for War Crimes and Genocide relied
on documentation provided by “the command and units of the Army of
the Republic of Srpska”, but that it also suggests the existence of close
relations between the Yugoslav authorities and the military authorities of
the Bosnian Serbs. It would be correct for the Court to refrain at this stage
from acting on material of that kind, not simply because it is partisan, as it
is, but because it is partisan material presented by a Party which asserts a
position of military non-partisanship.

Yugoslavia’s Assertion of Non-Involvement in the Military Operations of
Bosnian Serbs

It is necessary now to return to Yugoslavia’s assertion of non-involve-
ment in, or non-support for, Serbian military activity in Bosnia. A state-
ment made on behalf of the Government of Serbia (part of Yugoslavia)
after the Court’s first Order was issued shows that that Government, at
great cost to itself, has in fact been “unreservedly and generously helping”
Serbs in what it regards as “a just battle for freedom and the equality of the
Serbian people [which] is being conducted in the Serb Republic”, i.e., in
the territory of Bosnia- Herzegovina (see the Communiqué issued after the
Session of the Government of the Republic of Serbia, set out in Bosnia-
Herzegovina’s second request of 27 July 1993, at pp. 43-44). A statement
issued on behalf of the Federal Government of Yugoslavia is to similar
effect (Federal Government Communiqué, set out in Bosnia-Herzego-
vina’s second request of 27 July 1993, at pp. 44-45). It was in evidence also
that, in a statement made on 11 May 1993, President Slobodan Milosevic
of Serbia said:

“In the past two years, the Republic of Serbia — by assisting Serbs
outside Serbia — has forced its economy to make massive efforts and
its citizens to make substantial sacrifices. These efforts and these sac-
rifices are now reaching the limits of endurance. Most of the assistance
was sent to people and fighters in Bosnia-Herzegovina, but a substan-
tial amount of aid was given to the 500,000 refugees in Serbia. At the
same time, because of its solidarity with and assistance to the Serbs in
Bosnia-Herzegovina, Serbia is subjected to brutal international sanc-
tions. Today there can be no comparison between us and any other
country in the world, or very few countries, in terms of the economic
and general difficulties we face. Clearly, we were aware we would face
these difficulties when deciding to provide assistance to Serbs who were
at war.

al
363 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

Now conditions for peace in Bosnia have been created. Following
a year of war and long-term peace negotiations, the Serbs have
gained their freedom and have regained the equality taken from them
when the war started. Most of the territory in the former Bosnia-Herze-
govina belongs now to Serb provinces. This is a sufficient reason to halt
the war, and to remove further misunderstandings through negotia-
tions and by peaceful means.

x ok x

Serbia has lent a great, great deal of assistance to the Serbs in Bosnia.
Owing to that assistance they have achieved most of what they wanted.”
(BBC transcript, as reproduced in the second request by Bosnia-
Herzegovina, pp. 47-48.)

From this and other material it is, at this stage, at least arguable that
Yugoslavia has in fact been giving military and other forms of assistance
to the war effort of the Bosnian Serbs; that this assistance began before
and continued uninterrupted by the Court’s Order of 8 April 1993; that
the object of the assistance was to enable Bosnian Serbs to obtain territory
in Bosnia-Herzegovina; and that consequently President Milosevic was
accepting responsibility for the “ethnic cleansing” which was central to
the methods by which the territory was acquired.

Yugoslavia’s assertion of non-involvement in the conflict is open to
serious question. That question must in turn cause the Court to hesitate at
this stage to act on the material presented by it in support of its allegations
of genocide being committed by Bosnia-Herzegovina.

Yugoslavia’s Silence on the Question Whether Bosnian Serbs Have Been
Committing Genocide

If, as I consider, the evidence points to Yugoslavia being in fact suppor-
tive of the Serbian military effort in Bosnia-Herzegovina, the Court might
at this stage reasonably expect Yugoslavia to be in a position to know
whether the Serbian authorities in Bosnia-Herzegovina have or have not
been committing genocide. Yugoslavia neither affirms nor denies this. It
says:

“The FR of Yugoslavia has not directed, supported or influenced
anybody to exercise the crime of genocide or any act described by
Article III of the Genocide Convention against the Muslim popu-
lation of Bosnia and Herzegovina or against any other national,
ethnical or religious group.” (Written observations of Yugoslavia
of 9 August 1993, para. 11.)

42
364 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

A pleading position of that kind leaves open the possibility that geno-
cide is being committed by Serbs against Muslims, that Yugoslavia is in a
position to know this and does know this, but that Yugoslavia is merely
taking the position that such genocide is being committed without its own
support. It is, no doubt, permissible to take up such a position at the mer-
its, the issue being one as to Yugoslavia’s responsibility. But I should have
thought that a less sparing approach was appropriate where Yugoslavia
was itself requesting provisional measures for genocide allegedly being
committed by Muslims against Serbs. Bosnia-Herzegovina for its part
denies that genocide is being committed against Serbs. That is disputed by
Yugoslavia, but it is at least a clear statement of position. The point, in the
case of Yugoslavia, is not that it denies that genocide is being committed
by Serbs, but that it neither admits nor denies it, though in a position to do
one or the other. That, in my opinion, is a circumstance to be carefully
weighed by the Court when exercising its discretion as to whether it would
accede to Yugoslavia’s request for provisional measures in favour of
Serbs.

Yugoslavia’s Request for Provisional Measures Has Been Made Only
because of Bosnia-Herzegovina’s Second Request

Then, as to the timeliness of Yugoslavia’s allegations. The fact that
Yugoslavia’s request is made in response to Bosnia-Herzegovina’s second
request is not necessarily a point against the former. But the question
which arises is this : would Yugoslavia’s request have been made at all had
it not been for Bosnia-Herzegovina’s? I cannot feel that it would have
been. The basic material on which Yugoslavia relies relates to the period
April 1992 to April 1993 and had been collected by the Yugoslav State
Commission for War Crimes and Genocide over a period ending in April
1993. Assuming that this material (whether in whole or in part) could not
be presented to the Court at the previous hearing, it is difficult to appre-
ciate why it is being presented to the Court only some four months after it
was assembled and then only in response to a second request by Bosnia-
Herzegovina. If genocide is in fact being committed against Serbs, the
need for remedial action always remains, any delay in approaching the
Court notwithstanding; but any such delay is, in my view, relevant in
appreciating Yugoslavia’s own confidence in the quality of the allegations
now being advanced by it before a judicial body.

In my opinion, without raising any question of urgency as a juridical
element in its own right, one may reasonably take the view that Yugo-
slavia’s request has been made only because of Bosnia-Herzegovina’s and

43
365 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

has not been presented with sufficient timeliness to suggest that the Court
would, at this stage, be correct in acting upon the supporting material for
the purpose of indicating the provisional measures which Yugoslavia
seeks.

Yugoslavia’s Attitude to the Court’s Order of 8 April 1993

Account has also to be taken of Yugoslavia’s disposition to the provi-
sional measures indicated by the Court in its Order of 8 April 1993. It is
Bosnia-Herzegovina’s complaint that Yugoslavia has at no stage sought to
implement these measures. The fact that the Court is not at this point
engaged in adjudicating on the merits of the case does not mean that the
Court cannot make a definitive finding on the particular question
whether the measures indicated by it have been implemented. In my opin-
ion, the evidence warrants a finding of non-implementation against
Yugoslavia.

The question of non-implementation naturally leads into the question
whether provisional measures are legally binding. The nearest that the
Court has come to answering this question was in 1986, when it said:

“When the Court finds that the situation requires that measures of
this kind should be taken, it is incumbent on each party to take the
Court’s indications seriously into account, and not to direct its con-
duct solely by reference to what it believes to be its rights.” (Military
and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua
v. United States of America), I.C.J. Reports 1986, p. 144, para. 289.)

That statement, and the reference to it in paragraph 58 of today’s Order,
stopped short, in its careful formulation, of saying that provisional
measures are binding. Indeed, it could bear the interpretation that the
measures themselves are not binding, a party merely having a duty to
take account of the Court’s indication of them.

The question, if it remains open, dates back to the founding of the
Permanent Court of International Justice (P.C.LJ., Advisory Committee
of Jurists, Procès-Verbaux of the Proceedings of the Committee,
June 16th- July 24th, 1920, p. 735). The main outlines of the argument as to
whether provisional measures are recommendatory or legally binding
appeared in the 1931 records of the rule-making proceedings of the Court
(Acts and Documents concerning the Organization of the Court, P.C.I.J,,
Series D, Second Addendum to No. 2, pp. 181-200). I do not propose to
summarize or analyse the conflicting currents of thought running through
the considerable literature which has since grown up around the subject.
One exchange of opinions may however be mentioned.

44
366 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

Adverting in 1935 to the drafting of Article 41, paragraph 1, of the
Statute of the Permanent Court of International Justice, Henri Rolin per-
ceptively distinguished the question of enforceability from the question
of the binding character of provisional measures, observing :

“le motif allégué pour expliquer l’omission du mot ‘ordonne’
permet de toucher du doigt la fragilité des considérations qui ont
retenu le Comité de juristes: pas de moyen d’exécution, donc pas
d'ordre! Comme si le même argument n’aurait pas pu être invoqué
contre le caractère obligatoire des sentences au fond, comme si dans
l’ordre des juridictions nationales aussi le décrètement des mesures
provisoires n'appartient pas au judiciaire, le contrôle de leur exécu-
tion à l’exécutif!” (Henri A. Rolin, “Force obligatoire des ordon-
nances de la Cour permanente de Justice internationale en matière
de mesures conservatoires”, in Mélanges offerts à Ernest Mahaim,
1935, Vol. 2, p. 286).

In 1952, speaking of the terms of Article 41, paragraph 1, of the Statute of
the present Court in the light of the Charter, he remarked:

“Ces termes pourraient paraître impliquer un pouvoir de décision
et une obligation pour les parties de s’y conformer.

Telle ne paraît pourtant pas être la portée de l’article 94 de la
Charte qui n’attribue d’effets obligatoires qu’aux arrêts rendus par la
Cour.” (Annuaire de l’Institut de droit international, 1954, Vol. 45, I,
p. 487.)

For these reasons, he proposed an amendment to Article 41 in order to
make it clear that provisional measures were binding (ibid., p. 431).

For his part, Hersch Lauterpacht in the following year observed:

“Tam fully in agreement with the suggestion — though not perhaps
with the reasoning — of M. Rolin with regard to Article 41 of the
Statute relating to provisional measures. Without expressing an
opinion on the question whether the indication of provisional mea-
sures is merely in the nature of a recommendation I am of the view
that if the latter interpretation is correct there is room for an amend-
ment of the Statute in this respect. It is not necessarily inconsistent
with the effectiveness of the administration of international justice
that the Court should have no power to decree, with binding effect,
provisional measures to be taken by the parties. But I believe that it is
not part of the function of the Court to recommend measures which
the parties are free to accept or to reject.” (Ibid., pp. 535-536.)

Thus, on one view, it might well be tolerable that, having regard to the
special framework in which it functions, an international court, unlike a
municipal court, should not have any power to decree provisional
measures with binding effect. What was less acceptable was that it should

45
367 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

have “power”, but “power” merely to recommend measures to the
parties which they were free to accept or to reject.

The suggested solution by way of amendment does not, of course,
remove the duty of the Court to pronounce meanwhile upon the question
of interpretation, in a proper case, as to whether provisional measures are
binding. A doubt which may present itself is whether an answer to the
questions now before the Court requires a determination of that particu-
lar issue of interpretation. The need for a determination of the issue might
arise if, for example, the question were whether a party was entitled to
reparation for non-implementation by the other party of provisional
measures, or to reparation for implementation by it where the main claim
against it later fails either for want of jurisdiction or on the merits. But it is
not the case of Bosnia-Herzegovina that any breach by Yugoslavia of the
provisional measures indicated on 8 April 1993 will expose Yugoslavia to
some specific legal penalty or give to Bosnia-Herzegovina some specific
legal right relevant to these proceedings.

This doubt may be regarded as somewhat narrowly based; the better
view may well be that the question of interpretation does arise. I do not,
however, propose to express an opinion on the question because it
appears to me that an alternative approach is possible.

The material issue is whether Yugoslavia has in fact implemented the
measures as the Court expected it would, whether or not they are legally
binding. A distinction may be drawn between the indication of measures
and the measures indicated. The question relating to the “indication” is
whether it has the effect of a judicial decision which attaches a legal obli-
gation to a party. The question relating to the “measures” is whether they
represent a judicial finding as to what needs to be done to preserve the
rights in contest. In my opinion, even if the indication is not legally bind-
ing, the measures possess the character of a judicial finding as to what was
required to preserve those rights pendente lite, that finding having been
made after due hearing by the Court sitting as a court of law in exercise of
a specific power conferred by law. It follows that any non-implementa-
tion, even if not in breach of a legal obligation, represents an inconsistency
with that judicial finding.

Now, the Court has no power to penalize such an inconsistency; but, in
my view, the inconsistency is something to be taken into account by
it in evaluating the quality of the evidence presented by the non-imple-
menting party in support of a request for provisional measures to
preserve substantially the same rights which the Court’s original
Order was in the first instance intended to protect. Unless the Court,
which has an undoubted discretion in deciding whether it would grant a
request, can take account of a non-implementation in that way, there

46
368 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

is little point in the provision in Rule 78 of the Rules of Court to the
effect that

“{t]he Court may request information from the parties on any matter
connected with the implementation of any provisional measures it
has indicated” (discussed in Geneviéve Guyomar, Commentaire du
réglement de la Cour international de Justice, 1983, pp. 495-496).

This point having been reached, it is useful to consider the following
view expressed by Dumbauld:

“When a refusal to furnish information or to carry out provisional
measures is put on record, apparently a presumption arises which
takes the place of direct evidence in the sense that it legitimates a con-
clusion derived from the fact in question by reasonable inference.”
(Dr. E. Dumbauld, Interim Measures of Protection in International
Controversies, 1932, p. 161; footnotes omitted.)

Yugoslavia, not having implemented the provisional measures indi-
cated by the Court, now seeks provisional measures of its own. I do not go
so far as to suggest that the non-implementation necessarily or automati-
cally debars Yugoslavia from making its request (as well it might in a
corresponding case in some domestic jurisdictions); but it is, in my view,
something which legitimates the conclusion that, in all the circumstances,
it would not be correct for the Court, at this stage, to act on the material
presented by Yugoslavia in support of the particular measures it requests.

III. CONCLUSION

It is difficult to think of any measures which the Court could both use-
fully and competently indicate in addition to those already set out in its
previous Order. On the other hand, such has been the deterioration in the
situation since the making of the previous Order, that the Court could
hardly do less than call for the immediate and effective implementation of
the provisional measures therein indicated. Judge Sir Hersch Lauterpacht
was not thinking of the Court when he said:

“Admittedly, there is as a rule no difficulty encountered by doing
nothing or little, but this is hardly a reasonable standard by which to
gauge the fulfilment of the task of the supervising authority.” (Admis-
sibility of Hearings of Petitioners by the Committee on South West
Africa, I.C.J. Reports 1956, p. 53.)

47
369 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

The Court is not of course in the position of the supervisory authority
there referred to, but that scarcely suffices to denude the remark of rele-
vance to such competence as belongs to the Court. Nor should it; for, to
transpose words once used by Judge Read from their peaceful context to
the unthinkable inhumanities being unleashed in Bosnia-Herzegovina :

“It takes one bold act to transform the unthinkable into the think-
able, and a second or third to make it a normal course.” (Cited in
Georg Schwarzenberger, International Law as Applied by Interna-
tional Courts and Tribunals, Vol. IV, p. 21.)

(Signed) Mohamed SHAHABUDDEEN.

48


81

ANNEXE I

TRAITE DU 12 MAI 1863 PORTANT REGLEMENT
DU REGIME DES PRISES D’EAU A LA MEUSE

Sa Majesté le Roi des Pays-Bas, Grand-Duc de Luxembourg
et
Sa Majesté le Roi des Belges,

Désirant régler d’une maniére stable et définitive le régime des
prises d’eau à la Meuse pour l'alimentation des canaux de naviga-
tion et d'irrigation, ont résolu de conclure un Traité dans ce but,
et ont nommé pour Leurs Plénipotentiaires :

Sa Majesté le Roi des Pays-Bas,

Messire Paul van der Maesen de Sombreff, Chevalier Grand’Croix
de l'Ordre du Nichan Iftihar de Tunis, Son Ministre des Affaires :
Étrangères,
le Sieur Jean Rudolphe Thorbecke, Chevalier Grand’Croix de l'Ordre
du Lion Néerlandais, Grand’Croix de l'Ordre Léopold de Belgique et
de plusieurs autres Ordres, Son Ministre de l'Intérieur, et
le Sieur Gérard Henri Betz, Son Ministre des Finances,

et Sa Majesté le Roi des Belges,

le Sieur Aldephonse Alexandre Félix Baron Dujardin, Comman-
deur de l'Ordre Léopold, décoré de la Croix de Fer, Commandeur
du Lion Néerlandais, Chevalier Grand’Croix de la Couronne de
Chêne, Grand’Croix et Commandeur de plusieurs autres Ordres, Son
Envoyé Extraordinaire et Ministre Plénipotentiaire près Sa Majesté
le Roi des Pays-Bas,

a

lesquels, aprés avoir échangé leurs pleins pouvoirs trouvés en bonne
et due forme, ont arrêté les articles suivants :

Article I. — Il sera construit sous Maastricht au pied du glacis
de la forteresse tine nouvelle prise d’eau à la Meuse, qui constituera
la rigole d’alimentation pour tous les canaux situés en aval de cette
ville, ainsi qué pour les irrigations de la Campine et des Pays-Bas.

Article IT. — VL’écluse n° 19 à Hocht sera supprimée et rem-
placée par une nouvelle écluse à établir dans le Zuid-Willemsvaart
en amont de la rigole stipulée à l’article I.

La partie du canal comprise entre l’écluse de Hocht et la nou-
velle écluse sera élargie et approfondie, de manière à offrir la même
capacité et le même tirant d’eau que la partie du bief comprise
entre l’écluse n° 19 à Hocht, et l’écluse n° 18 à Bocholt.

Article III. — Le niveau de flottaison de la partie du canal
entre Maastricht et l’écluse n° 18 à Bocholt sera élevé, de manière
à ce que l'écoulement des quantités d’eau désignées dans les
art. IV et V du présent traité, puisse avoir lieu sans que la vitesse
moyenne du courant, mesurée dans l’axe du canal, dépasse un maxi-
mum de 25 à 27 centimètres par seconde.

8x
TRAITÉ DU 12 MAI 1863 82

Article IV. — La quantité d’eau à puiser à la Meuse est fixée
comme suit :

A. Lorsque la hauteur des eaux de la Meuse se trouve au-dessus
de l’étiage de cette rivière, dix (10) mètres cubes par seconde.

B. Lorsque ces eaux sont à l’étiage ou au-dessous, sept et demi
(74) mètres cubes par seconde du quinze (15) Octobre au
vingt (20) Juin, et six (6) mètres cubes du vingt et un (21)
Juin au quatorze (14) Octobre.

La hauteur de l’étiage variant actuellement entre les cotes de
30 et 40 centimètres au-dessus du zéro de l’échelle du pont de
Maastricht, correspond à un minimum de tirant d’eau entre Maas-
tricht et Venlo de soixante-dix (70) centimètres.

Dans le courant de l’année, après la ratification du présent traité,
il sera placé à l'embouchure de la nouvelle prise d’eau à construire
près de Maastricht du côté de la Meuse, une échelle où sera mar-
quée, de commun accord, une cote correspondant à la hauteur de
l’eau à l'échelle du dit pont indiquant alors l’étiage.

En conséquence de ce qui précède, il ne sera pas fait usage de
la prise d’eau à la Meuse à Hocht, à partir de l'achèvement de la
rigole mentionnée à l’art. I.

Article V. — Sur le volume de dix (10) mètres cubes d’eau, puisé
à la Meuse à Maastricht, il sera attribué aux canaux et aux irriga-
tions des Pays-Bas, deux (2) mètres cubes par seconde à déverser par
Vécluse n° 17 à Loozen. Cette quantité de deux (z) mètres cubes sera
réduite à un et demi (1,50) mètre cube aussitôt. que le volume d’eau
puisé à Maastricht sera diminué conformément à ce qui est stipulé
à l’article précédent. : |

Il sera loisible au Gouvernement des Pays-Bas d'augmenter le
volume d’eau à puiser à la Meuse à Maastricht, sans que toutefois
par là la vitesse du courant dans le canal puisse excéder les limites
fixées à l’art. III. Ce surplus sera également déversé par I’écluse
n° 17 à Loozen.

x

Article VI. — Le Gouvernement Belge s'engage à rejeter dans les
canaux de navigation, du quinze (15) Mai au quinze (15) Juillet au
moins, les eaux provenant des irrigations effectuées en Belgique, soit
au moyen de machines, soit par un canal colateur ou par tout autre
moyen propre à atteindre le but indiqué.

Toutefois, si la construction d’un canal colateur ou de tout autre
ouvrage sur le territoire Néerlandais était jugé nécessaire, le Gouverne-
ment des Pays-Bas se réserve l'approbation des plans et la surveil-
lance de l’exécution et de l’entretien qui seront à la charge du trésor
Belge.

Les ruisseaux ou courants d’eau, qui seront traversés par ces
ouvrages, conserveront leur cours naturel. Si dans la suite, le Gou-
vernement des Pays-Bas désirait faire usage du colateur, soit
pour l'alimentation de canaux, soit comme vole de navigation, cette
question fera l’objet de négociations ultérieures.

Artide VII. — Le Gouvernement Belge laissera ou rendra à
leur cours naturel les ruisseaux et courants d’eau qui, ayant leur
source en Belgique, se dirigent vers le territoire Néerlandais.

82
83 TRAITÉ DU I2 MAI 1863

Article VIII. — Les hautes parties contractantes prendront les
mesures nécessaires pour prévenir, autant que possible, les chômages
des canaux de Liège à l’écluse n° 17 à Loozen.

Aucun abaissement des niveaux de flottaison ordinaires de ces
canaux ne pourra avoir lieu qu'après entente préalable entre les
deux Gouvernements.

Article IX. — Dans le but d'améliorer la navigabilité de la Meuse
entre Maastricht et Venlo, les hautes parties contractantes feront
exécuter dans cette partie de la rivière, pendant neuf années consé-
cutives, commençant en 1864, les travaux indiqués dans le tableau
et la note explicative joints au présent traité jusqu’à concurrence
d’une somme de 100.000 florins par an.

Un tiers de cette somme sera payé par les Pays-Bas et deux tiers
par la Belgique.

Les projets définitifs de ces travaux à exécuter annuellement
seront dressés, de commun accord, par les fonctionnaires désignés
à cet effet, et soumis à l’approbation des deux Gouvernements.

Les travaux projetés et arrêtés conformément à ce qui précède,
seront exécutés par les soins des agents du Gouvernement sur le
territoire duquel ils seront situés. L'entretien de ces travaux, après
leur achèvement, sera à la charge du Gouvernement sur le territoire
duquel ils sont établis.

Article X. — La construction de la nouvelle prise d’eau à Maastricht
mentionnée dans l’art. I, ainsi que l'exécution des travaux néces-
saires pour satisfaire aux stipulations de l’art. II, auront lieu à frais
communs.

Les projets de ces travaux seront arrêtés et exécutés de la manière
indiquée dans l’art. IX pour les travaux de la Meuse.

Toutefois il est entendu que le total des dépenses à la charge du
Gouvernement Belge, d’après les stipulations des art. IX et X,
n’excédera pas la somme de 900.000 florins.

Article XI. — Si dans la suite le Gouvernement des Pays-Bas
jugeait utile d’exécuter ou de laisser exécuter des travaux rendant
nécessaire l’augmentation du volume d’eau à puiser à la Meuse à
Maastricht, tel qu’il est fixé dans le présent traité, le concours du
Gouvernement Belge aux mesures nécessaires pour assurer l’écoule-
ment des eaux par le Zuid-Willemsvaart, sera réglé entre les deux
Gouvernements.

Article XII. — Par extension des dispositions de l’article rome
de la Convention du 8 Août 1843, aucun ouvrage qui serait de
nature à modifier le courant et par là à nuire à la rive opposée, ne
pourra être construit à une distance de moins de 150 mêtres du
Thalweg de la Meuse, 1a où elle forme limite, que de commun
accord entre les deux hautes parties contractantes.

Article XIII. — Les hautes parties contractantes s'engagent à
faire exécuter les ouvrages indiqués aux art. I, II et VI avant le
premier janvier 1866, ou plustôt si faire se peut.

Immédiatement après l’achèvement de ces ouvrages, il sera donné
suite aux stipulations des art. ITI, IV, V, VI et VII.

83
TRAITÉ DU 12 MAI 1863 84

Jusqu'à cet achèvement l'alimentation des canaux et des irriga-
tions aura lieu, conformément à ce qui s’est fait pendant les deux
dernières années.

Article XIV. — Le présent traité sera ratifié et les ratifications
en seront échangées à La Haye dans le délai de quatre mois ou
plustôt si faire se peut.

En foi de quoi les Plénipotentiaires susdits l’ont signé et y ont
apposé leur cachet.

Fait à La Haye, le douze Mai mil huit cent soixante trois.
(Signé) P. VAN DER MAESEN DE SOMBREFF.

(Signé) THORBECK (Signé) Bon Du JARDIN.
igné E.
(Signé) G. H. BETZ.

Pour copie conforme à l'original:

(Signé) B. M. TELDERS,
Agent du Gouvernement des Pays-Bas.


                      OPINION INDIVIDUELLE DE MME LA JUGE DONOGHUE

[Traduction]

       Droit international coutumier prévoyant l’obligation d’exercer la diligence requise en vue
de prévenir les dommages transfrontières importants — Evaluation de l’impact sur
l’environnement — Notification — Consultation.

       1. Dans chacune des présentes instances jointes, le demandeur soutient que le défendeur a
violé le droit international général en causant un dommage transfrontière important à son territoire,
en omettant de procéder à une évaluation de l’impact sur l’environnement et en manquant de
l’informer et de le consulter. Je souhaite présenter ici mes vues concernant le droit international
coutumier en matière de dommages transfrontières. Plus précisément, je souligne que les Etats sont
tenus, au titre du droit international coutumier, d’exercer la diligence requise en vue de prévenir les
dommages transfrontières importants. Je considère que c’est au regard de ce devoir de diligence
sous-jacent qu’il y a lieu d’examiner la question de savoir si une activité projetée exige de prendre
des mesures spécifiques, telles que la réalisation d’une évaluation de l’impact sur l’environnement,
ou d’informer ou consulter les autres Etats susceptibles d’être touchés.

       2. Je commencerai par préciser deux points terminologiques. Premièrement, comme dans
l’affaire relative à des Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay ((Argentine c. Uruguay),
arrêt, C.I.J. Recueil 2010 (I), p. 14), la Cour emploie en l’espèce les termes «droit international
général» et «droit international coutumier» sans faire de distinction apparente. Même si certains
auteurs ont attribué des sens différents à ces deux termes, j’estime que la tâche qui incombe
aujourd’hui à la Cour consiste à examiner la «coutume internationale comme preuve d’une pratique
générale, acceptée comme étant le droit», au sens de l’alinéa b) du paragraphe 1 de l’article 38 de
son Statut. Deuxièmement, j’emploie ici le terme «Etat d’origine» pour désigner l’Etat qui forme
le projet d’exercer une activité susceptible de présenter un risque de dommage transfrontière et s’y
livre lui-même, mais l’essentiel de ce que j’ai à dire s’appliquerait également à l’Etat qui autorise
pareille activité. Je n’entends pas aborder les conséquences juridiques des activités privées qui ne
sont pas attribuables à l’Etat du for, ni les activités extrêmement dangereuses, ce dont il n’est pas
question en l’espèce.

                      Le droit international coutumier de l’environnement

       3. Il est souvent difficile de déterminer l’existence et la substance des règles du droit
international coutumier. Au fil des ans, d’aucuns se sont réclamés de la déclaration faite en 1927
par la Cour permanente de Justice internationale, qui avait alors conclu que «[l]es limitations de
l’indépendance des Etats ne se présum[aient] … pas» (Lotus, arrêt no 9, 1927, C.P.J.I. série A
no 10, p. 18), pour soutenir que, s’agissant d’une règle du droit international coutumier, lorsque la
pratique des Etats et l’opinio juris n’offrent que des éléments incomplets ou contradictoires, elle ne
saurait entraver la liberté d’action des Etats. Pareille affirmation ne tient compte que d’un seul
aspect du principe dit «Lotus», alors que, pour définir le droit international coutumier, il faut
prendre en considération les paramètres fondamentaux de l’ordre juridique international,
c’est-à-dire les piliers des relations entre Etats, telle la souveraineté territoriale, et les normes
énoncées dans la Charte des Nations Unies, comme l’égalité souveraine des Etats (Charte des
Nations Unies, art. 2, par. 1).

     4. Dans l’affaire relative aux Immunités juridictionnelles de l’Etat ((Allemagne c. Italie ;
Grèce (intervenant)), arrêt, C.I.J. Recueil 2012 (I), p. 99), la question était de savoir si, au regard

                                                 -2-

du droit international coutumier, l’Allemagne bénéficiait, en Italie, de l’immunité de juridiction et
de contrainte. La Cour a reconnu qu’il s’agissait d’une situation où entraient en conflit deux
paramètres essentiels de l’ordre juridique international : l’égalité souveraine et la souveraineté
territoriale. Elle a fait observer que l’immunité de l’Etat «proc[édait] du principe de l’égalité
souveraine des Etats», qui «d[evait] être considéré conjointement avec celui en vertu duquel chaque
Etat dét[enait] la souveraineté sur son propre territoire» (p. 123-124, par. 57), avant de préciser
ceci : «Les exceptions à l’immunité de l’Etat constituent une dérogation au principe de l’égalité
souveraine. L’immunité peut constituer une dérogation au principe de la souveraineté territoriale et
au pouvoir de juridiction qui en découle.» (P. 124, par. 57.) Elle a ensuite examiné la pratique des
Etats et l’opinio juris à la lumière de ces principes concurrents et jugé qu’elle disposait d’éléments
suffisants pour définir avec une certaine précision les règles du droit international coutumier dont
relevaient les faits de cette affaire.

       5. La démarche adoptée par la Cour dans l’affaire relative aux Immunités juridictionnelles de
l’Etat et consistant à asseoir son analyse sur les principes fondamentaux s’applique tout aussi bien
à la recherche de l’existence et de la substance des règles du droit international coutumier en
matière de dommages transfrontières. Dans l’hypothèse où serait invoquée une norme
environnementale, à moins que l’argumentation ne soit étayée sur la pratique générale des Etats et
l’opinio juris, la présomption établie dans l’affaire «Lotus» amènerait à conclure que le droit
international coutumier n’impose aucune limitation à l’Etat d’origine. Toutefois, comme dans
l’affaire relative aux Immunités juridictionnelles de l’Etat, la détermination de l’existence et de la
substance des règles du droit international coutumier concernant les dommages transfrontières est
subordonnée à l’examen du conflit opposant, en l’espèce, l’égalité souveraine et la souveraineté
territoriale.

       6. La souveraineté territoriale confère à l’Etat d’origine une grande liberté en ce qui concerne
les projets qu’il entend réaliser sur son propre territoire (comme la construction d’une route ou le
dragage d’un fleuve). Cependant, l’égalité souveraine des autres Etats signifie qu’il ne peut faire
abstraction de l’impact qu’un tel projet pourrait avoir sur l’environnement de ses voisins.
Parallèlement, les droits que l’Etat susceptible d’être touché tire de l’égalité souveraine
n’emportent pas celui de faire obstacle à tout projet de l’Etat d’origine qui pourrait causer un
dommage transfrontière.

       7. La déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992 (principe 2) et
celle qui l’a précédée, la déclaration adoptée à Stockholm en 1972 par la Conférence des
Nations Unies sur l’environnement (principe 21), contiennent une disposition régulièrement citée
qui vise à concilier les intérêts de l’Etat d’origine et ceux des Etats susceptibles d’être touchés :

             «Conformément à la Charte des Nations Unies et aux principes du droit
      international, les Etats ont le droit souverain d’exploiter leurs propres ressources selon
      leur politique d’environnement et de développement, et ils ont le devoir de faire en
      sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle
      ne causent pas de dommage à 1’environnement dans d’autres Etats ou dans des zones
      ne relevant d’aucune juridiction nationale.» (Principe 2 de la déclaration de Rio.)

       8. Dans l’affaire relative à des Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay, la Cour s’est
employée à concilier les droits et responsabilités concurrents de deux Etats souverains égaux en
matière de dommages transfrontières en obligeant l’Etat d’origine à respecter la norme de la
diligence requise en vue de prévenir les dommages transfrontières importants :

                                                 -3-

              «La Cour observe que le principe de prévention, en tant que règle coutumière,
      trouve son origine dans la diligence requise («due diligence ») de l’Etat sur son
      territoire. Il s’agit de «l’obligation, pour tout Etat, de ne pas laisser utiliser son
      territoire aux fins d’actes contraires aux droits d’autres Etats» (Détroit de Corfou
      (Royaume-Uni c. Albanie), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1949, p. 22). En effet, l’Etat est
      tenu de mettre en œuvre tous les moyens à sa disposition pour éviter que les activités
      qui se déroulent sur son territoire, ou sur tout espace relevant de sa juridiction, ne
      causent un préjudice sensible à l’environnement d’un autre Etat. La Cour a établi que
      cette obligation «fait maintenant partie du corps de règles du droit international de
      l’environnement» (Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis
      consultatif, C.I.J. Recueil 1996 (I), p. 242, par. 29).» (Usines de pâte à papier sur le
      fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay), arrêt, C.I.J. Recueil 2010 (I), p. 55-56,
      par. 101.)

Ainsi, en mettant en balance l’égalité souveraine et la souveraineté territoriale des Etats, on peut
dire que, selon le droit international coutumier, l’Etat d’origine a le droit d’entreprendre des
activités dans les limites de son propre territoire et l’obligation d’exercer la diligence requise en
vue de prévenir les dommages transfrontières importants.

        9. En tant que norme fondamentale, le devoir de diligence emporte une obligation de moyens
qui concerne toutes les phases d’un projet (par exemple, planification du projet, évaluation de
l’impact qu’il pourrait avoir, décision de le réaliser, mise en œuvre et contrôle a posteriori). A
l’étape de la planification, le manquement par l’Etat d’origine à l’obligation d’exercer la diligence
requise en vue de prévenir les dommages transfrontières importants peut engager sa responsabilité,
même si les Etats susceptibles d’être touchés n’en subissent aucun préjudice matériel. Voilà
pourquoi (comme dans l’affaire Nicaragua c. Costa Rica) l’omission d’évaluer l’impact sur
l’environnement peut valoir manquement, de la part de l’Etat, aux obligations que lui impose le
droit international coutumier, même en l’absence de preuve de dommage matériel sur le territoire
de l’Etat touché. Si, à une étape ultérieure, le manquement de l’Etat d’origine à son devoir de
diligence dans la mise en œuvre du projet entraîne des dommages transfrontières importants, la
norme fondamentale violée reste celle de la diligence requise, mais les réparations dues à l’Etat
touché doivent également tenir compte du préjudice matériel subi par cet Etat (c’est pourquoi je ne
vois pas l’intérêt de distinguer entre les obligations «de nature procédurale» et «de fond», comme
l’a fait la Cour).

       10. Même si l’obligation d’exercer la diligence requise est énoncée de manière générale, cela
n’enlève rien à son importance. C’est à la lumière des faits et circonstances propres à chaque cas
qu’il convient de répondre à la question de savoir si l’Etat d’origine y a satisfait. Bien
évidemment, il est possible que le droit international coutumier prévoie aussi des règles
spécifiques, tant procédurales que de fond, qui en assurent la mise en œuvre. Pour parvenir à des
conclusions sur l’existence et la substance de ces règles spécifiques, il faut toutefois tenir compte
de la pratique des Etats et de l’opinio juris, sans quoi la Cour n’est pas en mesure de les énoncer, et
il convient d’apprécier les droits et obligations des parties par rapport au devoir de diligence
sous-jacent.

       11. C’est dans ce cadre que je formulerai à présent quelques observations concernant
l’évaluation de l’impact sur l’environnement, la notification et la consultation.

                                                -4-

                          L’évaluation de l’impact sur l’environnement

       12. Dans l’affaire relative à des Usines de pâte à papier, la Cour a étayé son interprétation
d’un traité bilatéral entre les parties en faisant observer ce qui suit :

             «[O]n peut désormais considérer qu’il existe, en droit international général, une
      obligation de procéder à une évaluation de l’impact sur l’environnement lorsque
      l’activité industrielle projetée risque d’avoir un impact préjudiciable important dans un
      cadre transfrontière, et en particulier sur une ressource partagée. De plus, on ne
      pourrait considérer qu’une partie s’est acquittée de son obligation de diligence, et du
      devoir de vigilance et de prévention que cette obligation implique, dès lors que,
      prévoyant de réaliser un ouvrage suffisamment important pour affecter le régime du
      fleuve ou la qualité de ses eaux, elle n’aurait pas procédé à une évaluation de l’impact
      sur l’environnement permettant d’apprécier les effets éventuels de son projet.»
      (Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay), arrêt,
      C.I.J. Recueil 2010 (I), p. 83, par. 204.)

       13. Ces propos sont souvent interprétés comme indiquant que le droit international général
(ou coutumier) impose l’obligation spécifique de procéder à une évaluation de l’impact sur
l’environnement lorsqu’il existe un risque de dommage transfrontière important. Toutefois, je ne
suis pas convaincue que, outre le devoir de diligence sous-jacent, la pratique des Etats et
l’opinio juris appuieraient l’existence d’une règle aussi stricte. Loin de moi l’idée de minimiser la
valeur de l’évaluation de l’impact environnemental dans la perspective de l’exécution de
l’obligation de diligence. Si une activité projetée présente un risque de dommage transfrontière
important, l’Etat d’origine aura peine à expliquer sa décision de l’entreprendre sans une
appréciation préalable du risque de dommage transfrontière.

       14. Dans l’affaire relative à des Usines de pâte à papier, la Cour s’est judicieusement refusée
à élaborer des règles de fond et de procédure spécifiques relativement à l’évaluation de l’impact
transfrontière sur l’environnement :

             «[I]l revient à chaque Etat de déterminer, dans le cadre de sa législation
      nationale ou du processus d’autorisation du projet, la teneur exacte de l’évaluation de
      l’impact sur l’environnement requise dans chaque cas en prenant en compte la nature
      et l’ampleur du projet en cause et son impact négatif probable sur l’environnement,
      ainsi que la nécessité d’exercer, lorsqu’il procède à une telle évaluation, toute la
      diligence requise.» (Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine
      c. Uruguay), arrêt, C.I.J. Recueil 2010 (I), p. 83, par. 205.)

       15. Dans le présent arrêt, la Cour précise que le passage précité de l’arrêt rendu en l’affaire
relative à des Usines de pâte à papier n’équivaut pas à un renvoi au droit interne en ce qui
concerne les règles de fond et de procédure relatives à l’évaluation de l’impact sur l’environnement
(comme l’a affirmé l’une des Parties), mais que «[c]’est à la lumière des circonstances propres à
chaque cas que doit être déterminée la teneur de l’évaluation de l’impact sur l’environnement»
(paragraphe 104). Ainsi, la Cour ne s’est pas aventurée à prescrire le détail des éléments de fond et
de procédure de l’évaluation de l’impact transfrontière. Dans la mesure où l’Etat d’origine remplit
l’obligation qui lui incombe d’exercer toute la diligence requise en vue de prévenir les dommages
transfrontières, la façon dont l’évaluation est réalisée peut varier.

                                                  -5-

                                  La notification et la consultation

      16. Dans le présent arrêt, la Cour se penche également sur les obligations de notification et
de consultation invoquées, en ce qui concerne les dommages transfrontières importants :

            «Si l’évaluation de l’impact sur l’environnement confirme l’existence d’un
      risque de dommage transfrontière important, l’Etat d’origine est tenu, conformément à
      son obligation de diligence due, d’informer et de consulter de bonne foi l’Etat
      susceptible d’être affecté, lorsque cela est nécessaire aux fins de définir les mesures
      propres à prévenir ou réduire ce risque.» (Par. 104.)

       17. La Cour ne fournit aucune explication quant à la formulation qu’elle donne aux
obligations de notification et de consultation, laquelle ne semble provenir ni des positions des
Parties ni de la pratique des Etats ou de l’opinio juris. Les Parties affirment toutes deux que le
droit international général impose la notification et la consultation en ce qui concerne les activités
qui présentent un risque de dommage transfrontière important. Toutefois, elles ne partagent pas les
mêmes vues sur la substance spécifique de pareilles obligations. Ainsi, le Nicaragua soutient qu’il
n’y a obligation de notifier et de consulter que si une évaluation de l’impact sur l’environnement
indique que d’autres Etats subiront probablement des dommages transfrontières importants, alors
que le Costa Rica fait valoir qu’il peut être nécessaire d’informer l’Etat potentiellement touché
avant de procéder à une telle évaluation.

       18. Chacune des Parties cherchant à imposer à l’autre les conditions qu’elle allègue, aucune
n’a intérêt à attirer l’attention sur les aspects de la pratique des Etats ou de l’opinio juris qui
tendraient à contredire l’existence d’obligations de notification et de consultation. Par ailleurs, la
Cour ne dispose pas des moyens nécessaires pour procéder elle-même à l’analyse des législations et
pratiques nationales sur ce sujet. (A titre d’exemple, pour parvenir à se faire une idée du droit
fédéral des Etats-Unis d’Amérique en matière d’évaluation de l’impact sur l’environnement dans
un contexte transfrontière, il faudrait étudier la législation, une réglementation très volumineuse, la
jurisprudence, ainsi que les décisions de diverses autorités administratives.)

       19. Les Parties n’ont apporté aucune preuve directe de la pratique des Etats en matière de
notification et de consultation en ce qui concerne l’impact environnemental transfrontière,
renvoyant plutôt la Cour à des textes internationaux et aux décisions des juridictions
internationales. La formulation que la Cour a donnée aux obligations de notification et de
consultation s’apparente à celle des articles 8 et 9 du projet d’Articles sur la prévention des
dommages transfrontières résultant d’activités dangereuses adopté en 2001 par la Commission du
droit international (Annuaire de la Commission du droit international, 2001, vol. II, 2e partie,
p. 157-158). Même si ce projet d’Articles et les commentaires y afférents, abondamment cités,
constituent une contribution précieuse de la Commission, il ne faut pas surestimer leur importance
pour l’appréciation de la pratique des Etats et de l’opinio juris. On doit par ailleurs se garder de
tirer des conclusions générales concernant l’état du droit international coutumier à partir du libellé
d’un traité ou de ses interprétations judiciaires (tel l’arrêt rendu en l’affaire relative à des Usines de
pâtes à papier). A titre d’exemple, la convention de 1991 sur l’évaluation de l’impact sur
l’environnement dans un contexte transfrontière (la convention d’Espoo) contient des dispositions
expresses sur la notification et la consultation. Cette convention a été rédigée pour rendre compte
des pratiques européennes et nord-américaines et, même si elle est à présent ouverte à l’adhésion
des Etats d’autres régions, elle demeure pour l’essentiel un traité entre les Etats européens et le
Canada. Lorsque c’est un groupement plus large d’Etats qui s’est penché sur les questions de
l’évaluation de l’impact sur l’environnement, de la notification et de la consultation, comme dans la
déclaration de Rio de 1992, la formule qui en est résultée est bien plus générale (voir le principe 19
de la déclaration de Rio, aux termes duquel il faut «prévenir suffisamment à l’avance les Etats

                                                -6-

susceptibles d’être affectés et leur communiquer toutes informations pertinentes», et «mener des
consultations avec ces Etats rapidement et de bonne foi»).

       20. Pour ces raisons et même si je reconnais que l’obligation d’exercer la diligence requise
en vue de prévenir les dommages transfrontières importants qui incombe à l’Etat d’origine au titre
du droit international coutumier emporte certaines exigences en matière de notification et de
consultation envers les Etats pouvant être touchés, je ne considère pas que le droit international
coutumier impose les obligations spécifiques formulées par la Cour. Je mentionnerai deux points
particulièrement préoccupants à cet égard.

       21. Premièrement, on pourrait interpréter l’arrêt comme laissant entendre qu’il n’existe
qu’un seul cas dans lequel l’Etat d’origine doit informer les Etats susceptibles d’être touchés, soit
celui où l’évaluation de l’impact sur l’environnement qu’il effectue confirme l’existence d’un
risque de dommage transfrontière important. Le projet d’Articles sur la prévention des dommages
transfrontières résultant d’activités dangereuses adopté par la Commission du droit international
en 2001 contient, en son article 8, un déclencheur similaire en ce qui concerne la notification.
Toutefois, le devoir de diligence peut exiger qu’un Etat susceptible d’être touché soit informé à un
autre stade du processus. Par exemple, la participation de cet Etat peut se révéler nécessaire pour
que l’Etat d’origine puisse procéder à une évaluation fiable du risque de dommage transfrontière.
La convention d’Espoo (art. 3) exige ainsi la notification aux Etats susceptibles d’être touchés
avant qu’il ne soit procédé à l’évaluation de l’impact sur l’environnement, ce qui leur permet de
prendre part à celle-ci.

      22. Les faits de l’affaire Nicaragua c. Costa Rica illustrent l’importance d’une notification
préalable à l’évaluation de l’impact sur l’environnement. En effet, seul le Nicaragua est à même
d’effectuer des mesures et de prélever des échantillons dans les eaux du fleuve San Juan ou
d’autoriser le Costa Rica à le faire. Dès lors, on voit difficilement comment le Costa Rica aurait pu
évaluer correctement l’impact sur le fleuve sans tenter d’obtenir l’intervention de son voisin.

       23. Deuxièmement, outre les mesures visant à empêcher ou à réduire le risque de dommage
transfrontière important, il existe d’autres sujets, tels que les vues respectives des parties sur la
fragilité de l’environnement de l’Etat touché ou les modalités du processus d’évaluation de
l’impact sur l’environnement, pour lesquels la consultation pourrait aider l’Etat d’origine à
s’acquitter de son devoir de diligence.

       24. La Cour réaffirmant aujourd’hui que le devoir fondamental de l’Etat d’origine est de
faire preuve de la diligence requise en vue de prévenir les dommages transfrontières importants, je
ne crois pas qu’il y ait lieu d’interpréter l’arrêt comme signifiant que cet Etat est tenu d’informer
les Etats susceptibles d’être touchés uniquement lorsque l’évaluation de l’impact sur
l’environnement conclut à l’existence d’un risque à cet égard. Je ne considère pas non plus que la
Cour ait exclu la possibilité que l’obligation de diligence incombant à l’Etat d’origine exige la
notification d’autres informations ou la consultation de l’Etat susceptible d’être touché sur des
sujets qu’elle n’aurait pas précisés. C’est à la lumière des circonstances de chaque cas qu’il
convient d’aborder la question de savoir si le devoir de diligence nécessite la notification ou la
consultation, ainsi que sur les modalités de temps et de contenu de telles obligations.

                                                             (Signé)   Joan E. DONOGHUE.

                                           ___________