127

DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE.

[Translation.]
I.

According to the Special Agreement signed at Rio de Janeiro
on August 27th, 1927, the Court is called upon to give judg-
ment on the following question:

“With regard to the Brazilian Federal Government’s
5 % loan of 1909 (Port of Pernambuco), 4% loan of 1970,
and 4 % loan of 1911, is payment of coupons which have
matured and are not barred by prescription at this date,
and coupons which shall mature, as also repayment of
bonds drawn for redemption but not actually paid which
are not barred by prescription on the date of the Court’s
decision, or of bonds subsequently to be redeemed, to be
effected by delivery to the French holders, in respect of
each franc, of the value corresponding, in the currency of
the place of payment at the rate of exchange of the day,
to one-twentieth of a gold piece weighing 6.45161 grammes
of 900/1000 fineness, or in such payment or repayment to
be effected as hitherto in paper francs, that is to say,
in the French currency which is compulsory legal tender ?”

II.

We must begin by noting certain facts which have an
undeniable influence upon the questions to be considered, and
their solution :

(a) The prospectus of the 5 % 1909 loan, under the heading
“Payment of coupons”, expressly states that the coupons are
payable at Paris, in gold, at the rate of frs. 12.50, half-
yearly, on February Ist and August Ist of each year, and at
places abroad which are to be subsequently named, at the
sight rate of exchange on Paris.

(6) No. 3 of the bonds of this loan states, in its turn, that
interest is payable at Paris in gold and at Rio de Janeiro,
London, Brussels, Amsterdam and Hamburg at the sight rate
of exchange on Paris. .

(c) The prospectus of the 4% xgz0 loan speaks of the
payment of coupons at Paris in gold, at the rate of xo francs
JUDGMENT No. I5.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 128.

half-yearly, and in London and at Rio de Janeiro at the
sight rate of exchange on Paris.

(d) The same meaning has also been attributed to para-
graphs 2 and 4 of the bonds of this loan.

(e) The same applies in the case of the 4% Igrz loan.

IIT.

There is therefore only one place where payments are to
be made in the local currency, and that is Paris. It seems.
useless to discuss whether the theoretical or international
gold franc, or the French gold franc, is meant. There are no
payments in gold currency at Brussels or Geneva, but only
at Paris, and when other places are mentioned, payment is.
to be based on the sight rate of exchange on Paris.

IV.”

Now, leaving aside the question of gold value, let us simply
observe the fact that at the time when the Brazilian loans.
were issued, there was no legal difficulty in speaking of the
gold franc or in deciding that payments should be made in
gold francs. There was no binding rule of French law or of
Brazilian law to prevent it.

But while, on the one hand, gold francs might simply
be spoken of for the purpose of payment, it would, on the
other hand, be possible to take steps and make provision for
fixing the meaning and scope of these words and to decide
the course to be adopted, if the gold franc vanished from
monetary circulation.

It was possible, for instance, to stipulate, and this is fre-
quently done, that the payments must be effected in gold
francs of the same weight and standard as that of the franc
in circulation at the time in France or to take other pre-
cautions widely known in the business world and very often
adopted where the intention of the Parties is to avoid indi-
rectly the consequences of certain rules established by legal
enactments of a local character.
JUDGMENT No. I5.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 129

V.

Let us now ask ourselves what is the law that governs
the contractual stipulations we have just considered.

The contracts entered into between the Brazilian Govern-
ment and the persons entrusted with the carrying-out of
public works in Brazil (the contracts annexed to the written
proceedings) are based on the assumption that the bonds of
the loan will be received in payment by those persons for
the work in question; but that only serves to emphasize
once again that in the case we are now considering we are
concerned with private contracts coming under rules of muni-
cipal law. Our task consequently consists of endeavouring in
the first place to establish in agreement with the rules of
private international law, what this municipal law is, and after
that to apply to each hypothesis the rule of municipal law
by which it is governed.

There is nothing in this task which does not come within
the jurisdiction of the Court. In the case ‘of some problems
indubitably coming within the sphere of public international
law, it often happens that no universal treaty or customary
rule has been accepted or followed, and it becomes necessary
to choose an international rule that has been followed and
enforced by a single State as one of the principles of its
municipal law. In other words, and in agreement with the
generally accepted practice of Great Britain and the U.S.A.,
international law frequently forms a part of municipal law.
We have observed these differences between the municipal
laws of different countries last year in a case submitted to
the Court and relating to a collision between a French ship
and a Turkish ship.

When we have to endeavour to ascertain and apply a
rule of private international law to a question arising between
two States that have submitted the dispute to our decision,
it may happen that with regard to the point at issue, the
Parties have either accepted the same rule of private inter-
national law or, on the contrary, divergent rules. If the
former is the case, the task of the Court is still more easy
and simple.
JUDGMENT No. I5.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 130

- Let us now see what is the problem before us in order
then to find the rule that applies.

VI.

It is a question of a contract the existence or validity of
which has not been disputed. In the first place, the meaning
of some of its clauses and the effect of the terms employed
were argued. Later, the meaning having been differently
interpreted by each of the Parties, the discussion turned on
the execution of the contract and particularly on the currency
in which the payment had to be made.

The rules of private international law that must, on prin-
ciple, be looked for are those rules which refer, on the one
hand to the law that applies to. contracts, and on the other
to methods of payment and to the currency employed in
making such payment. As regards the former, there is a
universal consensus of opinion as to the will of the Parties
being paramount, but in this case, as in many others, the
Parties were silent as to the law that applied, and it is not
even possible to construe their will. Presumptions must conse-
quently be made use of, and much was said about the law
of the place where the contract was made and about the
law of the place of its execution. In my opinion, since a
contract of adhesion is in question, the law which, generally
_ speaking, should be applied is the law of the borrower.

But this law is only applicable to such questions relating
to the contract or to its execution as do not come under the
local laws on the grounds of international public policy. If,
from this point of view, a consideration of this case were
to result in our accepting any particular local law, the ques-
tion of the construction of the contract, as well as of the
meaning and the scope of the terms “gold franc’? and “‘pay-
ment in gold’, would be immediately covered by a specific -
rule of that local law.

There are always matters which are outside the will of the
Parties and which require the application of imperative and
territorial. legal provisions. Amongst these matters, according
to the almost unanimous opinion of authors, are classed the
form, the currency and the method of payment. The Code of
JUDGMENT No. 15.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE I31

Private International Law adopted at the Sixth Pan-American

Conference at Havana and: already ratified by the Congress

and Government of Brazil, lays down in Article 166 the follow-
ing rule:

“Those obligations arising from contracts have force of

law as between the contracting Parties and should be

discharged in accordance with the terms thereof, with the
exception of the limitations established by this Code.”

Article 169 says:

“The nature and effect of the various classes of obliga-
tions, as well as the extinction thereof, are governed by
the law of the obligation in question.”

But Article 170 is careful to add:

“Notwithstanding the provisions of the preceding article,
the local law regulates the conditions of payment and the
money in which payment shall be made.”

On the other hand, the opinion of French publicists has
almost always been based on the same conceptions, and it
would be easy to make for this purpose a large number of
quotations. This seems to us to be unnecessary at the
moment.

In the case before the Court, we must therefore consider
French legislation, France being the only country in which
payment had to be made in gold francs, since in other coun-
tries payment had to be made at the sight rate of exchange
on Paris; and any binding rule laid down on this subject
at a time when the contracts of issue began to produce their
effects must be conformed to.

VII.

As regards France, the law in force is quite clear and does
not require interpretation.
Article 1895 of the French Civil Code runs as follows :

“The obligation resulting from a loan in money is always
simply for the amount in figures indicated in the contract,
and if there has been an increase or diminution of specie
before the time of payment, the debtor must return the
amount im figures lent, and must return only this amount in.
the specte in currency at the time of payment.”
JUDGMENT No. I5.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 132

At the time when the Brazilian loans were issued, Article 1895
of the French Civil Code was in force, as it is at the present
time. This article gave to the borrower the right and imposed
on him the duty, as regards payments to be made in France, of
assuming, at the moment of each payment, the consequences
_arising from the increase or diminution of the value of
the currency, in the one case to his own advantage, in the
other to the advantage of his creditors.

This situation in law is a vested right for the borrower and

for the holders of bonds and coupons, and cannot be changed by
subsequent legislation which had no retroactive effect as regards
these loans. France retained the sovereign right of changing the
weight and standard of her currency and of making notes of
the Bank of France legal or compulsory tender, subject, how-
ever, to the specific proviso of not depriving the debtors of
the benefits arising under Article 1895 of the Civil Code under
the effects and security of which they had contracted.

The law of the holders of the bonds and coupons could not
change this state of affairs by specifying at the moment when
the currency was modified that this change would not be
applicable to the borrower, or, as a general rule, to the cases
in which he was concerned.

VIII.

Since a claim by the French Government and the rights
of French holders are concerned, we must note that at the
time when the loans were issued, from 1909 to 1911, the French
franc was absolutely stable and its value in gold could not be
questioned. In France there were bank-notes, and they were legal
tender ; but as these notes must be repaid at par by the Bank
of France and as up till then no important differences existed
between the gold rate and silver rate, the question of payments
in gold or notes that were legal tender had no practical signi-
ficance.

During the world war a new French law of August 5th,
1914, had freed the Bank of France and the Bank of Algeria
from the obligation to return specie for their notes. France
certainly had the right, as we have already demonstrated, to

17
JUDGMENT No. I5.— DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 133

take such a step, and no one thought of opposing this change in
the legal tender, by which the notes become a forced currency.
But this new monetary situation had to be. adopted with all
its consequences, and contracts in force must always be inter-
preted in conformity with Article 1895 of the Civil Code
which was in force both then and now. Article 1895 of
the Code was framed precisely for these cases. Whether
that rule be good or bad in doctrine or in theory, it was
the law: Dura lex, sed lex. Since ignorance of the law
cannot be pleaded, all the holders of bonds or coupons of
Brazilian loans must be taken as knowing that, according
to the law in France, the obligation resulting from a loan
in money is always simply for the amount in figures indicated
in, the contract, and if there has.been an increase or diminu-
tion of specie before the time of payment, the debtor must
return the amount in figures lent, and must return only this
amount in the specie in currency at the time of payment.

What I have written here is merely a literal copy of Art-
icle 1895 of the French Civil Code.

IX.

The opinions of the best known authors have long ago
recognized that this rule is one of international public policy.
In the first place, a distinction must be drawn between those
who wrote before the: world':war and those who studied the
question after 1914. Writers of legal treatises just as much
as anyone else, without wanting to and without knowing it,
come under the irresistible influence of their surroundings, and
the requirements of the national situation are reflected in
their thoughts and have a great influence on their teachings.
This fact explains the existence in public and private inter-
national law of systems and opinions completely corresponding
to the requirements and interests at a given moment of a
State or of a continent.

: In order to avoid this stumbling block, we have quoted
pre-war authors in preference to others. And in order not to
unduly increase the number of quotations, we have chosen. two:
JUDGMENT No. 15.—-DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 134

writers of the highest authority and belonging to two different
States, France and Switzerland, both of which writers however
specifically refer to Article 1895 of the Code Napoléon.

DESPAGNET (Précis de Droit international privé,
5th ed., Paris, 1909, pages 916-017):
[Translation.]

“The payment shall consequently be made in money current
at the place where the debt must be discharged, and at the
nominal value of the currency at that place. If, during the
lapse of time between the date of the contract and the date
of payment, the nominal value of the currency has increased
or diminished, the debtor profits or suffers thereby, since he
has to supply a correspondingly greater or lesser number of
coins in that currency at their present nominal value, in order
to make up the amount fixed in the contract (Article 1895
Civil Code). It would moreover be impossible to evade this
consequence in a private contract since the establishment of the
nominal value of currencies is a rule of public policy.”

And he adds:

“There is another hypothesis to be foreseen: it may so
happen that in the country where payment has to be effected
a more or less depreciated paper currency which is compulsory
tender may have been substituted for the coinage. The law
establishing the forced currency of paper being one of public policy,
the creditors may be compelled to accept this paper money at its
nominal value.”

BROCHER (Cours de Droit international privé, Paris,
1882, t. II, p. 242):

Brocher remarks that this Article 1895 belongs to the
category of usual rigorous legislative measures which, as
regards forced currency of money tokens or of fiduciary secur-
ities, can be assimilated thereto.

“Those are measures’, he states, “which can only be
resorted to by imposing limitations upon the will of the indi-
vidual.”

It should be added that the exceptions set out by these
authors in the works referred to cannot be applied to the
Franco-Brazilian dispute which has been submitted to the
Court for decision.
JUDGMENT No. I5.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 135

X.

In this question between France and Brazil, it is useless
to refer to the practice of the courts in these countries. In
‘fact, all reference to this source of law and any attempt to
allow oneself to be guided thereby should be avoided. . Indeed,
in accordance with Article VI of the Special Agreement:

“In estimating the weight to be attached to any muni-
cipal law of either country which may be applicable to the
dispute, the Permanent. Court of International Justice shall
not be bound by the decisions of the respective courts.”

That means that the Court may and must take into account
municipal laws in order to decide the questions submitted to
it, but at the same time it must weigh the meaning and scope
of such municipal laws in the light of its own particular views
without allowing itself to be guided or influenced. by the
decisions of the national courts of the Parties in this respect.

XI.

By the French law of June 25th, 1928, it was decided that
the franc, the French monetary unit, should be constituted
by 65. 3 milligrams of gold, 900/rooo fine. And the law goes
on to say: “This definition shall not apply to international
payments which, prior to the promulgation of the present
law, may have been validly stipulated in gold francs.”

Why did the law of June 25th, 1928, make this declaration ?

It cannot be understood without admitting that it is French
law which must control the method of payment. If we sup-
pose that the will of the Parties, in speaking simply of
gold francs, ensures that payment shall be in gold of the
weight and fineness then in force, whatever be the provisions
of Article 1895 of the French Civil Code, the rule laid down
by the law of June 25th, 1928, which I have just quoted,
is useless and incomprehensible.

This new law, then, is undoubtedly a very serious argu-
ment from the point of view of the application to these loans
of French legislation on methods of payment.
JUDGMENT No, I5.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 136

It therefore seems evident that the said law had the pur-
pose of implicitly derogating from Article 1895 of the French
Civil Code, to the prejudice of debtors who entered into
contracts when that article was in force. It must be em-
phasized that Article 1895 does not prevent a change of
currency. On the contrary, it recognizes this sovereign power
of the French Government and it is precisely because the
currency may be changed at any time that the article in
question was considered necessary and inserted in the Civil Code.

But what cannot be done, to the prejudice of creditors or
debtors who have made contracts for payments in France
while Article 1895 was in force, is to decree that the currency
shall be changed but that the change shall not be enforce-
able against such creditors or debtors. That is to say, it is
impossible for one Party to a convention to change a rule
of law to which that convention has been subject from the
time of its conclusion.

But there is yet another aspect of the problem which is
most important.

The Special Agreement concerning the Brazilian loans was
signed at Rio de Janeiro on August 27th, 1927, and tt is
inadmissible that one of the Parties, on June 25th, 1928, almost
a year later, should be entitled to resolve in tis own favour by
domestic or national legislation the international question already
submitted to the Court, or to invoke this law which it has enacted
after the Special Agreement, as an argument’for its own case.
It seems to me clear that the second paragraph of the French
currency law of June 25th, 1928, must be entirely disregarded
in this case. . |

XII.

The question of gold currency and of its mention in the
laws, contracts and bonds referring to these loans loses all
its importance once we adopt the legal position that we have
developed. If payment is subject to the law of the place where
it is made, as concerns the currency in which the debtor must
pay, Brazil can only be obliged to deliver gold in the cases where
gold currency is legal tender at the date of each payment, at —
JUDGMENT No. I15.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 137

the place where payment is made, that is to say, at Paris so
far as this case is concerned. And Brazil need only repay the
‘amount in figures in the currency in circulation at the time of
payment. - .

And as Paris is the only place where payment in the
national currency for the amount of the sum due is to be
made, it is useless to raise the question of the French
gold franc or theoretical franc. The French franc, and the
French franc only, was meant in the documents. Seeing that
‘at the date of the loans the gold franc was legal currency in
France, there was nothing to prevent that currency from
being expressly. mentioned in the bonds. But, as Article 1895
of the Civil Code was in force, all bondholders could and
ought to know what was the significance of such a provision,
which was necessarily subject, as regards payments to be made
in France, to the terms of that article. The opposite view
implies that it is sufficient to conclude contracts outside
France or to make them under the name of a foreigner to
render the-‘‘Code Napoléon’’ inapplicable.

XIII.

On this application of Article 1895 is based the argument
concerning the carrying-out of the terms of the loan contracts
by means of payments made and accepted in the course of a
number of years following the depreciation of French currency.
So far as Brazil is concerned, which always used this currency
for her payments, this is proof of the meaning attributed by
her to the gold clause. The same applies as regards the bond-
holders. They might from the very first. have refused to
receive the amount of their bonds and coupons in that depre-
ciated currency as they did subsequently.

XIV.

Regard must also be had to the fact that the bonds and
coupons of these loans must be paid to bondholders .at other
‘places at the sight rate of exchange on Paris. Exchange
rates exist for practical purposes only, and when one buys
bills of exchange or cheques on a particular place, one is paid
JUDGMENT No. I5.—DISSENTING OPINION BY M. DE BUSTAMANTE 138

in the money in circulation at that place. It is for that, and
that alone, that exchange rates are quoted. This provision
affords yet another argument in favour of the obligatory
application of Article 1895 of the French Civil Code.

XV.

When payments are controlled by such a legislation, it is
not enough to insert the gold clause to ensure protection
against changes of the currency and against the compulsory
tender régime. The contracting Parties have the right, and
often make use of it, to stipulate that payment shall be made
in the currency of some particular country of the same weight
and standard as that in circulation at the time of the contract.

They are also entitled to stipulate for indemnities to be
paid in the money which is legal tender, if there are changes.
They may adopt other precautions to protect themselves from
what is known as “agio”. If in the case before us the Parties
have done nothing in this respect, it is their own fault,
and they must accept the consequences of their lack of fore-
sight.

XVI.

To sum up, in accordance with what I have said, the
question in the Special Agreement should, in my opinion, be
answered as follows :

With regard to the Brazilian Federal Government’s 5 %
loan of 1909 (Port of Pernambuco), 4% loan of 1910 and
4% loan of 1011, the payment of coupons matured and not
barred by prescription on August 27th, 1927, and coupons
which have matured or shall mature after that date, as
also repayment of bonds drawn for redemption but not
actually paid which are not barred by prescription on the
date of the Court’s decision, or of bonds subsequently to be
redeemed, must be effected at Paris by remittance to the
French bondholders in the French currency which is legal
tender, and at the other places agreed upon, in the local
currency at the sight rate of exchange on Paris on the day
of payment. a
(Signed) A. S. DE BUSTAMANTE.


1066

DECLARATION OF JUDGE KOROMA

While I concur with the Court’s findings in the operative paragraph of
the Judgment, I nevertheless consider it important to stress the following.

What the Court was asked to determine and has, in fact, ruled on
during this phase of the proceedings is the issue of jurisdiction.

The Applicant, the Government of Serbia and Montenegro, requested
the Court, inter alia, to adjudge and declare in respect of its jurisdiction
ratione personae.

For its part, the Dutch Government requested the Court to adjudge
and declare: that the Court had no jurisdiction or should decline to exer-
cise jurisdiction either because the Parties in fact agreed that the Court
was without jurisdiction or because there was no longer a dispute between
the Parties on the jurisdiction of the Court; or, alternatively, that the
Court had no jurisdiction over the claims brought against the Nether-
lands by Serbia and Montenegro.

Thus, neither Party called upon the Court to uphold its jurisdiction or
asserted that it was entitled to enter into the merits of the case, but rather
requested it to decide on its jurisdiction and to determine whether, as a
matter of law, the Applicant was entitled to bring a claim before the
Court. This Judgment is the response to the question about jurisdiction.
As the Court has stated (para. 37), the function of a decision of the Court
on its jurisdiction in a particular case is solely to determine whether or
not it may entertain the case on the merits and not to make any deter-
mination on substantive issues. The Court is obliged to discharge this
function before entering into the merits of a case. Moreover, this function
to decide on its jurisdiction is both primary and imperative. It is at one
and the same time both determined and limited by the Charter of the
United Nations and the Statute of the Court. The Court cannot emanci-
pate itself from this statutory requirement. It is therefore not only in con-
formity with the Statute of the Court but also by the force of logic that
the point of departure for the Court in responding to that question would
have to be the determination of its jurisdiction ratione personae.

It is within this paradigm that the Judgment should be understood: as
a decision by the Court on its jurisdiction, without any position being
taken on the merits of the dispute.

Finally, with respect to paragraph 115 of the Judgment, I remain
unpersuaded by the jurisprudential basis offered for the conclusion
reached.

(Signed) Abdul G. Koroma.

59


130

SEPARATE OPINION OF VICE-PRESIDENT SCHWEBEL

I have voted for the operative paragraphs of the Judgment because
their content is unobjectionable. At the same time, as a judgment on
jurisdiction and admissibility, the Judgment is novel — and disquieting.

The Judgment lacks an essential quality of a judgment of this Court or
of any court: it does not adjudge the principal issue submitted to it.
Unlike the characteristic judgments of this Court, it does not respond to
the submissions of the Parties. It is — or until this Judgment, it was — a
commanding feature of the jurisprudence of this Court that the submis-
sions of the Parties define the parameters of a judgment, that it is the
function of the dispositif of the judgment to rule upon and dispose of
those submissions (unless exceptional considerations rendered them
moot). That this Judgment fails to do.

The applicant State of Qatar requested the Court

“to adjudge and declare, rejecting all contrary claims and submis-
sions, that —

The Court has jurisdiction to entertain the dispute referred to in
the Application filed by Qatar on 8 July 1991 and that Qatar’s
Application is admissible.”

The Judgment adopted by the Court does neither. The respondent State
of Bahrain requested the Court

“to adjudge and declare, rejecting all contrary claims and submis-
sions, that the Court is without jurisdiction over the dispute brought
before it by the Application filed by Qatar on 8 July 1991”.

The Court equally fails to accept or reject this submission.

The Court does make two findings, in the first and second operative
paragraphs, which have judgmental elements. But these are preliminary
decisions, which put the Court in a position to pass upon the submissions
of the Parties; which the Court then fails to do (at any rate, as yet). Thus,
the second operative paragraph, which makes a finding that is correct as
far as it goes — that the Parties agreed that the whole of their dispute
should be submitted to the Court — fails to draw what in my view is the
proper conclusion from that holding, namely, that since not “the Parties”
but one Party submitted to the Court not “the whole of the dispute

22
131 MARITIME DELIMITATION AND TERRITORIAL QUESTIONS (SEP. OP. SCHWEBEL)

between them, as circumscribed by the text” agreed between them, but
only part of that dispute. the Court lacks jurisdiction.

The Court rather proceeds, in the third operative paragraph, “to
afford the Parties the opportunity to submit to the Court the whole of the
dispute”. But if the issue now before the Court is whether the Court lacks
jurisdiction, either because, by the purport of the agreements between
Qatar and Bahrain, the Court could be seised only by the two Parties
acting together, or because its material jurisdiction comprises only the
whole and not part of the dispute between them, or both, the Court
should rule upon that issue. That would be a proper decision in exercise
of its judicial function.

As it is, the Court has rather reserved, for a future time, its entire deci-
sion as to whether it has jurisdiction, whether the Parties move by what it
calls “a joint act” or “separate acts”. If the Parties together, or sepa-
rately, make no fresh motions at all, the Court’s ultimate position ts
unstated and unclear.

The Rules of Court provide, in respect of Preliminary Objections (and
hence equally in respect of other ways of passing upon objections to juris-
diction or admissibility) that,

“After hearing the parties, the Court shall give its decision in the
form of a judgment, by which it shall either uphold the objection,
reject it, or declare that the objection does not possess, in the cir-
cumstances of the case, an exclusively preliminary character.”

These are the three options afforded by Article 79, paragraph 7, of the
Rules, but with this Judgment, the Court has invented another.

I question whether the judicial function is served by such an innova-
tion, however well meant its purposes and however desirable it is that
Qatar and Bahrain realize their commitment to submit their dispute to
the Court.

(Signed) Stephen M. SCHWEBEL.

23


279

DECLARATION OF JUDGE VERESHCHETIN

The reply of the Court, in my view, adequately reflects the current legal
situation and gives some indication for the further development of the
international law applicable in armed conflict.

However, I find myself obliged to explain the reasons which have led
me to vote in favour of paragraph 2E of the dispositif, which carries the
implication of the indecisiveness of the Court and indirectly admits the
existence of a “grey area” in the present regulation of the matter.

The proponents of the view that a court should be prohibited from
declaring non liquet regard this prohibition as a corollary of the concept
of the “completeness” of the legal system. Those among their number
who do not deny the existence of gaps in substantive international law
consider that it is the obligation of the Court in a concrete case to fill the
gap and thus, by reference to a general legal principle or by way of judi-
cial law-creation, to provide for the “completeness” of the legal system.

On the other hand, there is a strong doctrinal view that the alleged
“prohibition” on a declaration of a non liquet “may not be fully sustained
by any evidence yet offered” (J. Stone, “Non Liguet and the Function of
Law in the International Community”, The British Year Book of Inter-
national Law, 1959, p. 145). In his book devoted specifically to the prob-
lems of lacunae in international law, L. Siorat comes to the conclusion
that in certain cases a court is obliged to declare a non liquet (Le
problème des lacunes en droit international, 1958, p. 189).

In critically assessing the importance for our case of the doctrinal
debate on the issue of non liquet, one cannot lose sight of the fact that the
debate has concerned predominantly, if not exclusively, the admissibility
or otherwise of non liquet in a contentious procedure in which the Court
is called upon to pronounce a binding, definite decision settling the dis-
pute between the parties. Even in those cases, the possibility of declaring
a non liquet was not excluded by certain authoritative publicists, although
this view could not be convincingly supported by arbitral and judicial
practice.

In the present case, however, the Court is engaged in advisory pro-
cedure. It is requested not to resolve an actual dispute between actual
parties, but to state the law as it finds it at the present stage of its devel-
opment. Nothing in the question put to the Court or in the written and
oral pleadings by the States before it can be interpreted as a request to fill
the gaps, should any be found, in the present status of the law on the
matter. On the contrary, several States specifically stated that the Court

57
280 THREAT OR USE OF NUCLEAR WEAPONS (DECL. VERESHCHETIN)

“is not being asked to be a legislator, or to fashion a régime for nuclear
disarmament” (Samoa, CR 95/31, p. 34) and that “[t]he Court would be
neither speculating nor legislating, but elucidating the law as it exists and
is understood by it...” (Egypt, CR 95/23, pp. 32-33; see also the oral
statement of Malaysia, CR 95/27, p. 52.)

Even had the Court been asked to fill the gaps, it would have had to
refuse to assume the burden of law-creation, which in general should not
be the function of the Court. In advisory procedure, where the Court
finds a lacuna in the law or finds the law to be imperfect, it ought merely
to state this without trying to fill the lacuna or improve the law by way of
judicial legislation. The Court cannot be blamed for indecisiveness or
evasiveness where the law, upon which it is called to pronounce, is itself
inconclusive. Even less warranted would be any allegation of the Court’s
indecisiveness or evasiveness in this particular Opinion, which gives an
unequivocal, albeit non-exhaustive, answer to the question put to the
Court.

In its reply the Court clearly holds that the threat or use of nuclear
weapons would fall within the ambit of the prohibitions and severe
restrictions imposed by the United Nations Charter and a number of
other multilateral treaties and specific undertakings as well as by custom-
ary rules and principles of the law of armed conflict. Moreover, the Court
found that the threat or use of nuclear weapons “would generally be con-
trary to the rules of international law applicable in armed conflict, and in
particular the principles and rules of humanitarian law” (Opinion,
para. 105 (2) E). It is plausible that by inference, implication or analogy,
the Court (and this is what some States in their written and oral state-
ments had exhorted it to do) could have deduced from the aforesaid a
general rule comprehensively proscribing the threat or use of nuclear
weapons, without leaving room for any “grey area”, even an exceptional
one.

The Court could not, however, ignore several important considera-
tions which debarred it from embarking upon this road. Apart from
those which have been expounded in the reasoning part of the Opinion,
I would like to add the following. The very States that called on the
Court to display courage and perform its “historical mission”, insisted
that the Court should remain within its judicial function and should not
act as a legislator, requested that the Court state the law as it is and not
as it should be. Secondly, the Court could not but notice the fact that, in
the past, all the existing prohibitions on the use of other weapons of mass
destruction (biological, chemical), as well as special restrictions on nuclear
weapons, had been established by way of specific international treaties or
separate treaty provisions, which undoubtedly point to the course of
action chosen by the international community as most appropriate for
the total prohibition on the use and eventual elimination of weapons of
mass destruction. And thirdly, the Court must be concerned about the

58
281 THREAT OR USE OF NUCLEAR WEAPONS (DECL. VERESHCHETIN)

authority and effectiveness of the “deduced” general rule with respect to
the matter on which the States are so fundamentally divided.

Significantly, even such a strong proponent of the “completeness” of
international law and the inadmissibility of non liquet as H. Lauterpacht
observes that, in certain circumstances, the

“apparent indecision [of the International Court of Justice], which
leaves room for discretion on the part of the organ which requested
the Opinion, may — both as a matter of development of the law and
as a guide to action — be preferable to a deceptive clarity which fails
to give an indication of the inherent complexities of the issue. In so
far as the decisions of the Court are an expression of existing inter-
national law — whether customary or conventional — they cannot
but reflect the occasional obscurity or inconclusiveness of a defective
legal system.” (The Development of International Law by the Inter-
national Court, reprinted ed., 1982, p. 152; emphasis added.)

In my view, the case in hand presents a good example of an instance
where the absolute clarity of the Opinion would be “deceptive” and
where, on the other hand, its partial “apparent indecision” may prove
useful “as a guide to action”.

If I may be allowed the comparison, the construction of the solid edi-
fice for the total prohibition on the use of nuclear weapons is not yet
complete. This, however, is not because of the lack of building materials,
but rather because of the unwillingness and objections of a sizeable
number of the builders of this edifice. If this future edifice is to withstand
the test of time and the vagaries of the international climate, it is the
States themselves —- rather than the Court with its limited building
resources — that must shoulder the burden of bringing the construction
process to completion. At the same time, the Court has clearly shown
that the edifice of the total prohibition on the threat or use of nuclear
weapons is being constructed and a great deal has already been achieved.

The Court has also shown that the most appropriate means for putting
an end to the existence of any “grey areas” in the legal status of nuclear
weapons would be “nuclear disarmament in all its aspects under strict
and effective international control”. Accordingly, the Court has found
that there exists an obligation of States to pursue in good faith and bring
to a conclusion negotiations leading to this supreme goal.

(Signed) Viadlen S. VERESHCHETIN.

59


OPINION DISSIDENTE DE M. PADILLA NERVO
{Traduction }

Je ne suis pas en mesure de souscrire à l'arrêt de la Cour dans la pré-
sente procédure.

Je ne puis pas approuver la méthode et le raisonnement suivis par la
Cour pour écarter et rejeter un peu rapidement les objections et les
arguments opposés à sa compétence pour connaître de la requête au fond.

En formulant des assertions par trop dogmatiques et formalistes, la
Cour risque de donner l'impression qu’elle a surtout eu le souci de re-
chercher la justification juridique d’une prémisse déjà admise de caractère
quelque peu axiomatique.

Certes, il n’en est rien, mais à mon avis les objections élevées n’ont
pas été réfutées de façon convaincante.

L’exposé de principes généraux et l’invocation de la pratique établie
de la Cour concernant certaines questions mises en jeu par des décisions
antérieures ne fournissent pas nécessairement une solution valable pour
le problème qui se pose dans laffaire actuelle, qui présente des caracté-
ristiques exceptionnelles et des particularités tout à fait inédites, et où la
question de la compétence et la question de fond sont mutuellement
liées à plusieurs points de vue.

Tous ces éléments étaient d’ailleurs présents dans l’affaire relative à la
Compétence en matière de pêcheries, mesures conservatoires, ordonnance
du 17 août 1972. Les opinions que j'avais exprimées alors demeurent
valables.

Dans la présente procédure, un arrêt a été prononcé concernant un Etat
qui refuse de reconnaître la compétence de la Cour, qui n’est pas partie à
cette procédure et dont les droits souverains sont compromis.

Tl n’est pas établi que la prétention de la République d’Islande à étendre
sa compétence en matière de pêcheries jusqu’à 50 milles marins autour
de ses côtes soit contraire au droit international.

La Cour invoque surtout pour fonder sa compétence l'échange de
notes du 11 mars 1961, accord qui, d’après la République d'Islande, a
entièrement atteint son but et son objet, dont elle considère que les dis-
positions ne sont plus applicables et sont donc devenues caduques.

Le ministre des Affaires étrangères d'Islande a envoyé au Greffier,
le 29 mai 1972, une lettre au sujet du dépôt, intervenu le 14 avril 1972,
d’une requête par laquelle le Gouvernement du Royaume-Uni introdui-
sait une instance contre l'Islande.

A cette lettre étaient joints plusieurs documents concernant l’origine

37
COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 37

et l'extinction de l'accord du 11 mars 1961, ainsi que «le changement de
circonstances résultant de l'exploitation toujours croissante des ressources
de la pêche dans les mers entourant l'Islande».

La lettre mentionne le différend avec le Royaume-Uni, qui s’opposait
à la limite de pêche de 12 milles établie par le Gouvernement islandais
en 1958, et se réfère à l’échange de notes de 1961.

L'Islande déclare que d'échange de notes de 1961 est intervenu dans des
circonstances extrêmement difficiles, à un moment où la flotte britannique
employait la force pour s'opposer à l'application de la limite de pêche
de 12 milles».

Au paragraphe 4 de la requête introductive d’instance du Royaume-
Uni, il est dit:

«La validité de cette mesure n’ayant pas été reconnue par le
Royaume-Uni, des navires de pêche de ce pays continuèrent à
pêcher en deçà de la limite de douze milles. Il s’ensuivit un certain
nombre d’incidents où furent impliqués, d’une part, des navires
garde-côtes islandais et, de l’autre, des navires de pêche britanniques
et des bâtiments de la marine royale chargés de la protection des
pêcheries.»

Il ressort des déclarations ci-dessus que de telles circonstances n'étaient
pas des plus favorables pour négocier et conclure l’accord de 1961.
Le ministre des Affaires étrangères d'Islande indique en outre:

«L'accord réglant le différend dont il s’agissait et par conséquent
la possibilité d’une instance devant la Cour (à laquelle le Gouver-
nement islandais s’est constamment opposé pour les différends con-
cernant l’étendue de sa compétence exclusive en matière de pêcheries,
ainsi que le reconnaît d’ailleurs le Royaume-Uni) n’avaient pas un
caractère permanent. En particulier on ne saurait considérer comme
permanent un engagement de se soumettre au règlement judiciaire.
Rien dans cette situation ni dans une règle générale du droit inter-
national contemporain ne justifierait une autre manière de voir.

L'accord enregistré dans l’échange de notes de 196! ayant pris
fin, la Cour ne pouvait se fonder sur son Statut le 14 avril 1972 pour
exercer sa compétence dans l'affaire visée par le Royaume-Uni.

Considérant que les intérêts vitaux du peuple islandais sont en jeu,
le Gouvernement islandais porte respectueusement à la connais-
sance de la Cour qu’il n’est pas disposé à lui attribuer compétence
dans une affaire qui concernerait l’étendue des pêcheries islandaises,
en particulier dans l’instance que le Gouvernement du Royaume-
Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a voulu introduire le
14 avril 1972.»

L’échange de notes du 11 mars 1961 sur lequel la requête fonde la
38
COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 38

compétence de la Cour mentionne la résolution du Parlement islandais
du 5 mai 1959, aux termes de laquelle «il convient de s’efforcer d’obtenir»
la reconnaissance des droits de pêche de l’Islande sur l’ensemble du plateau
continental.

Dans la note du 11 mars 1961, il est dit que «Le Gouvernement islan-
dais continuera de s’employer à mettre en œuvre la résolution de I’ Althing
en date du 5 mai 1959 relative à l'élargissement de la juridiction sur les
pêcheries autour de I’Islande...» (les italiques sont de nous).

Quand l'Islande affirme que son plateau continental doit être considéré
comme une partie du pays lui-même, elle peut s’appuyer sur la conven-
tion relative à cette question, signée à Genève le 29 avril 1958.

Dans son arrêt du 20 février 1969, la Cour a énoncé:

«la plus fondamentale de toutes les règles de droit relatives au
plateau continental et qui est consacrée par l’article 2 de la Conven-
tion de Genève de 1958 ...: les droits de l'Etat riverain concernant
la zone de plateau continental qui constitue un prolongement naturel
de son territoire sous la mer existent ipso facto et ab initio en vertu
de la souveraineté de l’Etat sur ce territoire et par une extension de
cette souveraineté sous la forme de l’exercice de droits souverains aux
fins de l’exploration du lit de la mer et de l'exploitation de ses res-
sources naturelles. [I y a là un droit inhérent. Point n’est besoin pour
l'exercer de suivre un processus juridique particulier ni d'accomplir
des actes juridiques spéciaux. Son existence peut être constatée,
comme cela a été fait par de nombreux Etats, mais elle ne suppose
aucun acte constitutif. Qui plus est, ce droit est indépendant de son
exercice «effectif». Pour reprendre le terme de la Convention de
Genève, il est «exclusif» en ce sens que, si un Etat riverain choisit de
ne pas explorer ou de ne pas exploiter les zones de plateau continen-
tal lui revenant, cela ne concerne que lui et nul ne peut le faire sans
son consentement exprès.» (C.1.J. Recueil 1969, p. 22, par. 19.)

Le Gouvernement islandais, dans les renseignements et les documents
envoyés à la Cour, donne des raisons et des explications bien motivées
de son droit souverain d'étendre sa compétence en matière de pêcheries
à la totalité de la zone du plateau continental.

Depuis toujours les pêcheries côtières de l’Islande constituent le fon-
dement même de l'économie du pays.

Les pêcheries côtières sont indispensables à l’économie islandaise ; sans
elles, le pays n'aurait pas été habitable.

L'Islande est située sur une plate-forme ou plateau continental, dont
les contours sont concentriques à ceux du pays lui-même. Ces terrasses
sous-marines peu profondes présentent des conditions idéales pour les
zones de frai et d’alevinage dont la préservation et l’utilisation sont
indispensables à la vie du pays. Il est de plus en plus généralement admis
que les pêcheries côtières dépendent des conditions particulières existant
dans les zone littorales, lesquelles fournissent l'environnement nécessaire

39
COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 39

aux réserves de poisson. Cet environnement fait partie intégrante des
ressources naturelles du pays riverain.

Le plateau continental est en réalité l’assise sur laquelle le pays repose
et il doit être considéré comme une partie du pays lui-même,

Les intérêts vitaux du peuple islandais sont donc en jeu. Ils doivent être
protégés.

La position prioritaire de l'Etat côtier a toujours été reconnue grâce
au système des limites de pêche. Dans le passé, ces limites ont été souvent
établies sans que l’on tienne aucun compte des intérêts de l'Etat riverain.
Elles doivent plutôt leur origine à l’influence prépondérante des nations
pratiquant la pêche lointaine, qui souhaitaient pêcher aussi près que
possible des côtes des autres nations et, souvent, ravageaient une zone
avant de passer à une autre.

Dans un système de développement progressif du droit international, la
question de la limite de pêche exclusive doit être réexaminée du point
de vue de la protection et de l’utilisation des ressources côtières indépen-
damment d’autres considérations qui portent sur l'étendue de la mer
territoriale. La communauté internationale reconnaît de plus en plus que
les ressources de la pêche côtière doivent être considérées comme un
élément des ressources naturelles de l'Etat riverain. La situation parti-
culière des pays qui sont tributaires avant tout des pêcheries côtières a été
admise, d’une manière générale, lors des deux conférences de Genève
de 1958 et 1960. Depuis lors cette idée a été maintes fois exprimée, que
ce soit dans la législation de divers pays ou dans d’importantes déclara-
tions politiques. L'évolution se fait résolument dans cette direction.

Rappelant les raisons qui l'avaient amené à adopter une nouvelle
réglementation sur l’exclusivité de sa compétence en matière de pêcheries
dans Ja zone du plateau continental, le Gouvernement islandais a déclaré
ce qui suit:

«Dans l’aide-mémoire du 31 août 1971, il était indiqué : «en vue de
renforcer les mesures de protection essentielles pour la préservation
des intérêts vitaux du peuple islandais dans les mers qui entourent
ses côtes, le Gouvernement islandais considère comme essentiel
d'étendre sa zone de compétence exclusive sur les pêcheries autour
des côtes de manière à inclure les espaces marins situés au-dessus du
plateau continental». Il était ajouté que, de l’avis du Gouvernement
islandais, Pobjet et le but des dispositions de l’échange de notes de
1961 visant le recours au reglement judiciaire dans certains cas
avaient été entièrement atteints. En conséquence, le Gouvernement
islandais considère que les dispositions des notes échangées ne sont
plus applicables et sont donc devenues caduques.» (Aide-mémoire
du Gouvernement islandais en date du 24 février 1972. annexe H à la
requête du Royaume-Uni.)

«Au cours des dix années écoulées, le Gouvernement du Royaume-
Uni a bénéficié de la politique du Gouvernement islandais tendant à
suspendre pour une durée raisonnable et équitable tout nouvel élar-

40
COMPETENCE PECHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 40

gissement des limites de la juridiction exclusive sur les zones de
pêche. Etant donné l’évolution scientifique et économique qui s’est
produite (et notamment la menace toujours plus grande d’une orien-
tation des activités de pêche intensives vers la zone islandaise) la
poursuite de cette politique du Gouvernement islandais a des consé-
quences excessivement lourdes et inacceptables et elle porte préjudice
à la conservation des ressources de la mer dont dépend la subsis-
tance de la population islandaise.» (Les italiques sont de nous.)
(Aide-mémoire du Gouvernement islandais en date du 31 août 1971,
annexe C à la requête du Royaume-Uni.)

Non seulement l'Islande mais encore bien d’autres pays riverains dans
toutes les régions du monde connaissent par expérience les effets néfastes
de la menace toujours plus grande d’une intensification de la pêche près de
leur littoral que font peser des flottilles étrangères de bateaux de pêche
munis, comme les chalutiers modernes du Royaume-Uni, d’un équipement
technique complexe. Les progrès techniques réalisés dans ce domaine se
traduisent par un changement de circonstances qui peut modifier radicale-
ment la situation antérieure.

L'accord que constitue l’échange de notes du 11 mars 1961 envisageait
déjà que la République d'Islande étendrait la limite de sa compétence
sur les pêcheries au-delà de 12 milles.

S'il avait été contraire au droit international d’envisager une telle
extension, le Royaume-Uni et la République fédérale d'Allemagne
n'auraient pas accepté l'insertion d’une déclaration de ce genre dans
l'échange de notes officiel.

Cet échange de notes contient la reconnaissance implicite du droit
de l’Islande d'étendre sa compétence en matière de pêcheries.

Ayant reconnu que la nation islandaise était exceptionnellement
tributaire de ses pêcheries côtières pour sa subsistance et son développe-
ment économique, le Royaume-Uni a accepté les propositions formulées
par le Gouvernement islandais et notamment celle qui figure à l’avant-
dernier paragraphe où il est dit: «Le Gouvernement islandais continuera
de s’employer à mettre en œuvre la résolution de l’Althing en date du
5 mai 1959 relative à l’élargissement de la juridiction sur les pêcheries
autour de l'Islande» (les italiques sont de nous); d’après cette résolution,
PIslande doit s’efforcer d’obtenir la reconnaissance de ses droits sur
toute la zone du plateau continental, conformément à la loi de 1948
concernant la conservation scientifique des pêcheries du plateau conti-
nental.

Le Royaume-Uni n’a pas objecté que ces droits n’existaient pas; il a
accepté la proposition dont la contrepartie était l’obligation pour l'Islande
de notifier six mois à l’avance toute mesure tendant à étendre sa juridiction
sur les pêcheries.

À supposer qu’un différend survienne en la matière, cela ne concer-
nerait pas la reconnaissance déjà admise implicitement du droit de
l'Islande à étendre sa compétence en matière de pêcheries.

41
COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 41

Pour les Etats riverains, les ressources biologiques de la mer au-dessus
de leur plateau continental et dans la zone de pêche contiguë à leur mer
territoriale sont une richesse essentielle.

Le développement progressif du droit international suppose la recon-
naissance de la notion de mer patrimoniale qui s’étend depuis les eaux
territoriales jusqu’à une certaine distance, fixée par l'Etat riverain inté-
ressé dans l'exercice de ses droits souverains, en vue de protéger les
ressources dont dépendent son développement économique et la sub-
sistance de sa population.

Cette notion n’est pas nouvelle. Elle a trouvé expression dans nombre
de déclarations par lesquelles les gouvernements ont proclamé, comme
des éléments de leur politique maritime internationale, leur souveraineté
et leur compétence exclusive en matière de pêcheries sur les eaux adja-
centes à leurs côtes.

Neuf Etats ont fixé à 200 milles marins à partir de leur littoral la zone
de leur compétence exclusive sur les pêcheries. Il y a vingt ans que
certains appliquent une réglementation en ce sens, depuis que la «déclara-
tion de Santiago» a été signée par les Gouvernements du Chili, de
l'Equateur et du Pérou en août 1952.

Le texte des notes du 11 mars 1961 est susceptible d’interprétations
différentes en ce qui touche sa durée d’application, son objet et les
obligations qu'il impose.

On ne saurait prétendre que la clause compromissoire a un caractère
permanent ou oblige l'Islande à fixer de façon définitive la limite de sa
juridiction sur les pêcheries à 12 milles.

Si l’objet et le but de la disposition prévoyant le recours au règlement
Judiciaire ont été pleinement atteints et ont valablement pris fin, cette
disposition n'offre plus aucune base sur laquelle fonder la compétence
de la Cour —- et à mon avis c’est le cas.

Il y a beaucoup d’arguments et de raisons valables qui militent en
faveur de la thèse islandaise selon laquelle l'échange de notes est devenu
caduc.

Depuis que cet échange de notes a été négocié, un changement fon-
damental de circonstances est intervenu et de nouvelles règles et normes
de droit international coutumier sont apparues et se sont développées,
qui permettent aux Etats riverains d’étendre leur juridiction en matière
de pêcheries sur les eaux qui recouvrent leur plateau continental.

A l'heure actuelle (et ce depuis les deux conférences sur le droit de
la mer). il est universellement entendu que tout Etat riverain a le droit
de porter la limite de ses eaux territoriales à une distance de 12 milles.
Beaucoup d'Etats ont adopté cette limite, y compris le Royaume-Uni.
L'Islande ne saurait être juridiquement tenue de payer le prix ou la
contrepartie de la reconnaissance de son propre droit. Qui plus est,
en matière de droits de pêche exclusifs ou préférentiels dans les eaux
situées au-delà de la mer territoriale, beaucoup d’Etats d'Amérique ont
revendiqué une extension de leur juridiction jusqu'à 200 milles marins
à partir de leurs côtes. Dans d’autres régions, plusieurs Etats ont émis

42
COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 42

des revendications analogues et de nouvelles normes ont été adoptées
à cet égard. Le Sénégal, par une loi en date du 19 avril 1972, a déclaré
étendre sa juridiction jusqu’à une distance de 110 milles marins au-delà
de la limite de sa mer territoriale.

D’autres exemples de normes nouvelles apparaissent dans les conclu-
sions et recommandations du Séminaire régional des Etats africains sur
le droit de la mer, qui comprennent les dispositions suivantes:

«Les Participants:

Recommandent aux Etats africains d'étendre leur souveraineté
sur toutes les ressources de la haute mer adjacente à leur mer
territoriale dans le cadre d’une zone économique à établir et qui
comprendra au moins le plateau continental;

Invitent tous les Etats africains à défendre le principe de cette
extension de souveraineté à la prochaine Conférence internationale
sur le droit de la mer.»

L’avant-dernier alinéa de l'échange de notes déclarait que l’Istande
continuerait de s'employer à mettre en œuvre la résolution de l’Althing.
L’acceptation de cette déclaration revenait à reconnaître implicitement
qu’en agissant éventuellement ainsi l'Islande ne se rendrait coupable
d’aucune violation du droit international.

Dans les conclusions qu’a présentées le Royaume-Uni dans son mé-
moire au sujet de la question de la compétence, il est dit:

«l’échange de notes de 1961 ... avait effet en tant qu’accord devant
rester valable jusqu’au moment où le Royaume-Uni consentirait à
l'élargissement de la compétence de I’Islande en matière de pêcheries
au-delà des limites fixées dans l’accord ou jusqu’au moment où
la Cour internationale de Justice déciderait que cet élargissement
était compatible avec le droit international» (les italiques sont de
nous).

Il découle implicitement de cette conclusion que le consentement du
Royaume-Uni suffit à rendre compatible avec le droit international toute
extension par l'Islande de sa juridiction en matière de pêcheries.

Dans la requête il est dit que la prétention de PIslande tendant à
porter les limites de sa juridiction en matière de pêcheries à 50 milles
marins à partir des lignes de base n’est pas fondée en droit international.
Mais si cette extension était en soi contraire au droit international,
le consentement du Royaume-Uni ne pourrait pas la rendre compatible
avec celui-ci.

L'intérêt qu'a le Gouvernement islandais à chercher à faire reconnaître
ses droits sur une zone de pêche recouvrant l’ensemble du plateau
continental est nécessairement un intérêt continu et permanent car il
touche sa propre souveraineté; c’est un intérêt qui sera fortifié chaque
jour par la volonté et la détermination du peuple d’Islande et qui durera

43
COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 43

aussi longtemps que le pays lui-même. La prétention de l’Islande à des
droits de pêche exclusifs sur toute la Zone du plateau continental est
affirmée quant à son but, son intention et son objet depuis 1959 et cette
prétention a été reconnue dans l’échange de notes de 1961. A mon avis,
on ne saurait nier le droit de l'Islande de chercher à mettre en œuvre la
résolution de l’Althing.

Je ne peux donc souscrire à l'affirmation qui figure dans l'arrêt selon
laquelle le droit du Royaume-Uni de contester une telle extension devait
durer «aussi longtemps que l’Éslande pourrait chercher à mettre en œuvre
la résolution de l’Althing».

La conséquence de cette affirmation semblerait être (en théorie) que
le droit du Royaume-Uni d’invoquer la compétence de la Cour en la
matière devait durer à perpétuité, sans qu'il y ait à prendre en con-
sidération un changement fondamental des circonstances, l'apparition
de nouvelles normes de droit coutumier ou d’autres facteurs portant
atteinte en fait à la validité de la prétendue «clause compromissoire».

Le 29 septembre 1972 le ministre des Affaires étrangères d'Islande
a déclaré devant l’Assemblée générale des Nations Unies lors du débat
général:

«Mon gouvernement estime que l'absence de compétence est
évidente puisque son consentement n'existait plus lorsqu'on a cherché
à obtenir une action de la Cour.» (Cf. art. 34 de la convention de
Vienne sur le droit des traités.) (Les italiques sont de nous.)

On peut donc conclure que beaucoup de changements fondamentaux
sont intervenus dans les circonstances qui existaient en 1961 quand
Péchange de notes a eu lieu, et que c’est à bon droit que l'Islande a
invoqué cet argument pour soutenir que l’accord :’est plus en vigueur.

Au cours des dernières décennies, de profondes mutations se sont
produites dans les domaines politique, social, économique et technique.
La nécessité d'établir un juste équilibre entre les nations puissantes et
faibles, entre les pays industriels et ceux qui sont en voie de développe-
ment, se fait chaque jour plus urgente.

La lutte pour la liberté et l’autodétermination des peuples dépendants
a été couronnée de succès. De nombreux Etats récemment créés apportent
maintenant des façons de voir, des forces et des possibilités de coopération
nouvelles à la communauté des nations.

Les efforts déployés pour revendiquer leurs droits souverains sur les
ressources naturelles qui leur appartiennent sont le commun dénomina-
teur des Etats côtiers de par le monde.

Les vieilles pratiques et les situations inéquitables dites traditionnelles
sont déjà révolues et vont bientôt disparaître. Le besoin et la volonté
d’éliminer les injustes privilèges obtenus par la supériorité affirmée de la
force s'imposent chaque jour davantage. Ces faits ont créé de nouvelles
circonstances qui entraînent à leur tour d’autres changements.

Les règles coutumières qui se font jour sur les problèmes de la mer
ont trouvé leur expression dans de nombreuses proclamations politiques,

44
COMPETENCE PECHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 4:

dans des déclarations de gouvernements, dans les lois et règlements
mis en œuvre par les Etats côtiers dans de nombreuses régions du monde
en vue de revendiquer leurs droits souverains et leur juridiction non
seulement sur leur mer territoriale mais sur les eaux recouvrant leur
plateau continental.

D'importantes déclarations de principes ont été faites au sein de
conférences internationales régionales et le développement progressif du
droit de la mer s’en trouve accéléré.

Les concepts et les idées auxquels l’adoption de ces principes a donné
une nouvelle forme prévalaient déjà parmi les juristes et les hommes
d'Etat d'Amérique il y a plus de vingt ans. Ces principes s'appliquent
aussi à la situation des autres Etats côtiers dans les autres continents
et l'Islande ne saurait en être exclue.

La conférence spéciale des pays de la région des Caraïbes a formulé
une déclaration de principes: je cite certains d’entre eux parce qu’ils ont
rapport aux points en question:

«Rappelant: Que les Conférences internationales américaines
réunies à Bogota en 1948 et à Caracas en 1954 ont reconnu que les
populations des Amériques dépendent de leurs ressources naturelles
comme moyen de subsistance et ont proclamé le droit de protéger,
conserver et développer cesrichesses, comme d’en assurer l’utilisation
et la jouissance, ~

Qu’en 1956 ont été adoptés les Principes de Mexico sur le régime
juridique de la mer, qui ont été admis comme «l'expression de la
conscience juridique du Continent et comme applicables par les
Etats américains» et qui ont établi les bases de l’évolution du droit
‘de la mer qui a abouti, la même année, lors de la Conférence spéciale
de la capitale dominicaine, à l’énonciation de concepts qui ont été
reconnus par la Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer,
a Genève, en 1958.

Considérant: ... Que les ressources renouvelables et non re-
nouvelables de la mer contribuent à élever le niveau de vie des
pays en voie de développement, ainsi qu'à stimuler et accélérer
leurs progrès;

Que lesdites ressources ne sont pas inépuisables, car les espèces
vivantes peuvent se raréfier et même s’éteindre comme suite à une
exploitation irrationnelle ou à la pollution; ...

Formule la déclaration de principes ci-après:

Mer territoriale. ... La largeur de cette zone et la manière dont
elle est délimitée doivent faire l’objet d’un accord international,
de préférence de portée universelle. Tout Etat a, entre-temps, le
droit de fixer la largeur de sa mer territoriale jusqu’à une limite de
12 milles marins à partir de la ligne de base applicable.

Mer patrimoniale. L'Etat riverain exerce des droits de souveraineté
45
COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 45

sur les ressources naturelles, renouvelables et non renouvelables,
qui se trouvent dans les eaux, sur le lit et dans le sous-sol, d’une zone
adjacente à la mer territoriale, dénommée mer patrimoniale.

L'Etat riverain a le devoir de promouvoir et le droit de régle-
menter les recherches scientifiques dans la mer patrimoniale, comme
celui d'adopter les mesures nécessaires pour éviter la pollution du
milieu marin et pour assurer sa souveraineté sur les ressources.

La largeur de la mer patrimoniale doit faire l’objet d’un accord
international, de préférence de portée universelle. La somme de
cette zone et de la mer territoriale, compte tenu des circonstances
géographiques, ne doit pas être supérieure au total à 200 milles
marins.

Plateau continental. L’ Etat riverain exerce des droits souverains sur
le plateau continental aux fins de l’exploration de celui-ci et de l’ex-
ploitation des ressources naturelles qui s’y trouvent.

Le plateau continental comprend le lit de la mer et le sous-sol
des régions sous-marines adjacentes aux côtes, mais situées au-delà
de la mer territoriale, jusqu’à une profondeur de 200 mètres ou
davantage jusqu’au point où la profondeur des eaux surjacentes
permet Vexploitation des ressources naturelles desdites régions.

En outre, les Etats participant à la présente Conférence émettent
l'avis que les délégations latino-américaines au Comité des utilisa-
tions pacifiques du fond des mers et des océans des Nations Unies
devraient préconiser une étude relative à l’utilité et à l'opportunité
de fixer pour le plateau des limites extérieures précises, compte tenu
de la limite extérieure de l’'émersion continentale.

Dans la partie du plateau continental couverte par la mer patri-
moniale, le régime juridique prévu pour ladite mer est applicable.
En ce qui concerne la partie non couverte par la mer patrimoniale,
le régime établi par le droit international pour le plateau continental
est applicable.» (Les italiques sont de nous.)

L'obligation de négocier est un principe de droit international général.
Le Royaume-Uni et I’Islande ont accepté de négocier en vue de parvenir
à un accord par des moyens pacifiques. Beaucoup d’offres raisonnables
ont été faites par l'Islande au cours des négociations. Que le Royaume-
Uni ait voulu obtenir plus de concessions et qu’il ait interrompu uni-
latéralement le processus de négociation en introduisant une instance
devant la Cour, cela ne signifie pas qu’un accord par voie de négociation
était impossible et que tous les efforts dans ce sens devaient être aban-
donnés.

Le Royaume-Uni a communiqué à la Cour des renseignements sur les
propositions faites par l'Islande pendant les négociations relatives à un
accord provisoire.

Le Royaume-Uni n'a élevé à l’époque aucune objection quant au droit
de l'Islande d’exercer sa juridiction sur les zones de pêche situées en
deçà de la limite des 50 milles. Le Royaume-Uni ne conteste pas le

46
COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 46

droit qu'avait l'Islande d’imposer des restrictions et de fixer les conditions
dans lesquelles les navires britanniques pouvaient étre autorisés 4 pécher
dans les eaux revendiquées par l’Islande en application de la résolution
de l’Althing.

Lorsqu’il a examiné la première proposition concrète faite par l'Islande
au cours des négociations, le Royaume-Uni n’a pas allégué que la
prétention de l'Islande d’étendre sa zone de juridiction au-delà de la
limite des 12 milles était contraire au droit international. Le Royaume-
Uni a protesté contre la nature des restrictions proposées et l’effet qu’elles
pouvaient avoir sur les prises de poisson effectuées par les navires
britanniques.

L'Islande a proposé que l’arrangement s’applique jusqu’au ler janvier
1974.

L'Islande a modifié par la suite ses propositions, en ce sens que la
zone interdite en permanence aux navires britanniques serait limitée
par une ligne tracée 4 une distance des lignes de base qui varierait entre
14 et 27 milles. A ce propos, le Royaume-Uni a dit à la Cour:

«Sur cette base le Gouvernement de Sa Majesté a calculé que
les zones en question, dans les périodes pour lesquelles elles seraient
ouvertes, produiraient 20 pour cent seulement des prises actuelles du
Royaume-Uni.»

Au lieu de poursuivre les négociations, le Royaume-Uni, en soumettant
sa requête à la Cour et en demandant des mesures conservatoires,
escomptait que l'Islande se soumettrait à ses exigences dans des circons-
tances aussi difficiles que celles qui existaient lorsque l’échange de notes
du 1i mars 1961 a mis fin à l’opposition du Royaume-Uni à la limite de
pêche de 12 milles.

Le fait même de négocier un arrangement qui permette au Royaume-
Uni et à la République fédérale d'Allemagne de pêcher dans certaines
parties de la zone de 50 milles relevant de la juridiction de I’Islande
en matière de pêcheries constitue une reconnaissance explicite du droit
de l'Islande d'élargir les limites de sa zone de pêche et une reconnaissance
implicite que cer élargissement n'est pas contraire au droit international,
en effet, le droit d’agir ainsi existe ou n'existe pas, mais ne saurait faire
l'objet de négociations bilatérales. Si cet élargissement constitue une
violation de la liberté de la haute mer, le consentement du Royaume-Uni
ne peut rendre légal un acte illégal; son consentement ne peut non plus
déterminer quelle étendue de la haute mer l'Islande peut revendiquer —
12 milles marins en 1961 et 50 milles marins à présent, pour autant que
le Royaume-Uni donne son consentement et qu’un accord bilatéral soit
conclu à cet effet.

L’assertion selon laquelle l’échange de notes de 1961 est intervenu
dans des circonstances extrêmement difficiles, alors que la marine royale
britannique utilisait la force pour s'opposer à la limite de pêche de 12
milles n’est pas contestée (paragraphe 4 de la requête du Royaume-Uni).
La Cour ne doit pas négliger ce fait et n’a pas besoin de demander des

47
COMPÉTENCE PÊCHERIES (OP. DISS. PADILLA NERVO) 47

preuves écrites établissant la nature de la force qui a été utilisée ni sous
quelle forme et de quelle manière elle l’a été (article 52 de la convention
de Vienne sur le droit des traités).

Une grande puissance dispose de bien des moyens pour utiliser la
force et exercer une pression sur une petite nation, ne serait-ce qu’en
insistant par voie diplomatique pour faire admettre et accepter ses vues,
La marine royale n’avait pas besoin d’utiliser la force armée; sa seule
présence en mer à l’intérieur des limites de pêche de l'Etat riverain
pouvait constituer une pression suffisante. Les professeurs, juristes et
diplomates qui sont au fait des relations internationales et de la politique
étrangère savent bien que certaines «notes» remises par le gouvernement
d’une grande puissance au gouvernement d’une petite nation peuvent
avoir le même objet et le même effet que l’utilisation ou la menace de
la force.

Il y a des pressions morales et politiques qui ne peuvent être établies
au moyen de preuves dites documentaires mais dont l'existence est en
fait incontestable et qui ont, au cours de l’histoire, abouti à des traités
et conventions dont on prétend qu'ils ont été conclus librement et sont
soumis au principe pacta sunt servanda.

{ Signé) Luis PADILLA NERVO.

48


219

OPINION CONJOINTE DE MM. RUDA, MOSLER, AGO,
SIR ROBERT JENNINGS ET M. DE LACHARRIERE

[Traduction]

1. L’article 63 du Statut de la Cour consacre le droit d’intervenir dans
une instance, «lorsqu'il s’agit de l’interprétation d’une convention à
laquelle ont participé d’autres Etats que les parties en litige ». Quand ces
conditions sont remplies, l’Etat désireux d'intervenir est en droit de le faire
et il n'appartient pas à la Cour de l’y autoriser ou non. La Cour doit
néanmoins décider dans chaque cas si les conditions de l'intervention,
énoncées à l’article 63, sont effectivement réunies.

2. L’article 82 du Règlement de la Cour dispose en conséquence que
l'Etat qui désire se prévaloir du droit d’intervention que lui confère l’ar-
ticle 63 dépose une déclaration contenant notamment :

« b) Vindication des dispositions de la convention dont il estime que
l'interprétation est en cause ;
c) un exposé de l'interprétation qu’il donne de ces disposi-
tions ».

3. Avec la majorité de la Cour, nous avons voté en faveur de la décision
selon laquelle la déclaration d’E] Salvador est irrecevable en la phase
actuelle de l’instance, faute d’avoir découvert, dans les communications
écrites adressées par cet Etat à la Cour, Vindication nécessaire de la ou des
dispositions particulières considérées par lui comme étant en cause dans la
phase juridictionnelle de l’affaire entre le Nicaragua et les Etats-Unis, non
plus que l’interprétation qu'il donne de cette ou de ces dispositions. Au
surplus, les bréves mentions faites 4 ce sujet ne nous ont pas convaincu que
la demande d’El Salvador corresponde à ce que prévoit l’article 63 du
Statut.

4. Nous sommes néanmoins en désaccord avec la Cour sur la question
de savoir si El Salvador aurait dû être entendu. Selon nous, il eût été plus
convenable, sur le plan de l’administration de la justice, que la Cour
entende l'Etat désireux d'intervenir et qu’elle ne se prononce pas seulement
sur la base des communications écrites.

{Signé) J. M. RUDA.

(Signé) Hermann MOSLER.
(Signé) Roberto AGo.

(Signé) R. Y. JENNINGS.
(Signé) Guy DE LACHARRIERE.