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OPINION DISSIDENTE DE M™™ HIGGINS
[Traduction]

1. J’approuve tout ce que la Cour a dit sur les raisons pour lesquelles
elle doit donner le présent avis et une grande partie de ce qu’elle a dit sur
le fond de la question qui lui est posée. J’ai voté aussi pour les alinéas A,
B, C, D, et F du paragraphe 2 du dispositif. Les quatre premiers alinéas
annoncent en quelque sorte ce qui est au cœur même du problème et qui
fait l’objet de l’alinéa E du paragraphe 2. Je regrette de n’avoir pu voter
pour cet alinéa tel que la Cour l’a libellé.

2. Dans la première partie de son avis, la Cour a rejeté des suggestions
tendant à ce qu’elle use de son pouvoir discrétionnaire pour refuser de
donner l’avis demandé parce que la question ne serait pas juridique,
qu'elle serait trop vague, qu’elle aménerait la Cour à écrire des scéna-
rios ou encore l’obligerait à «légiférer». Mais au paragraphe 97 de son
avis et à l’alinéa E du paragraphe 2 du dispositif, la Cour prononce bel et
bien, en ce qui concerne la question clé, un non liquet fondé sur le carac-
tère incertain de l’état actuel du droit et sur les éléments de fait. Cette
démarche me paraît illogique.

3. Je souscris pour l’essentiel à la motivation juridique des alinéas A,
B, C et D du paragraphe 2. Bien que l’alinéa C soit formulé de façon
négative, il résulte clairement de l’analyse de la Cour que ni les disposi-
tions de la Charte, ni le droit international coutumier, ni le droit conven-
tionnel ne rendent illicite en soi la menace ou l'emploi d’armes nucléaires.

4. Dans son arrêt sur les Activités militaires et paramilitaires au Nica-
ragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d'Amérique), la Cour a
confirmé qu’il existait en droit international coutumier une règle de pro-
portionnalité dans l’exercice de la légitime défense. Elle y a noté que la
Charte «ne comporte pas la règle spécifique ... selon laquelle la légitime
défense ne justifierait que des mesures proportionnelles à lagression
armée subie, et nécessaires pour y riposter» (C.IJ. Recueil 1986, p. 94,
par. 176). Qui plus est, la Cour indique clairement, dans le présent avis
(par. 40-41), que même si l’article 51 ne contient aucune mention spéci-
fique de la proportionnalité, celle-ci ne s’en applique pas moins lorsque la
légitime défense est exercée en vertu de la Charte.

5. Dans l'affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua
et contre celui-ci, il résulte nettement des termes employés par la Cour
que la notion de proportionnalité en matière de légitime défense limite la
riposte à ce qui est nécessaire pour repousser l'agression. Cela cadre bien
avec la conception du professeur Ago (c'était alors son titre) qui avait
précisé, dans l’additif à son huitième rapport sur la responsabilité des
Etats, que la notion de proportionnalité visait le caractère proportionné
des moyens mis en œuvre pour répondre à l’attaque et non pas une quel-

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MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 584

conque symétrie entre les modalités de l’agression initiale et les modalités
de la riposte (A/CN.4/318/Add.5-7, par. 121, Annuaire de la Commission
du droit international, 1980, vol. II, première partie, p. 67).

6. Le paragraphe 2 E du dispositif énonce dans sa première partie que
la menace ou l’emploi d’armes nucléaires serait généralement contraire ©
aux règles du droit international applicable dans les conflits armés, et spé-
cialement aux principes et règles du droit humanitaire et, dans sa deuxième
partie, que la Cour ne peut conclure que la menace ou emploi d’armes
nucléaires serait licite ou illicite dans une circonstance extrême de légitime
défense dans laquelle la survie même d’un Etat serait en cause.

7. Je n’ai pas été en mesure de voter pour ces conclusions pour plu-
sieurs raisons. Une exigence essentielle du processus judiciaire est que le
tribunal indique comment il est parvenu à sa conclusion. Or, je crois que
la Cour ne l’a pas fait en ce qui concerne la première partie du para-
graphe 2 E. Dans tout dispositif judiciaire, les conclusions doivent être
claires. Il me semble que le sens du paragraphe 2 E ne l’est pas (et peut-
être cette absence de clarté est-elle considérée comme une qualité). Je
regrette vivement le non liquet que constitue la deuxième partie du para-
graphe 2 E. Je crois que, dans cette deuxième phrase, la Cour refuse de
répondre à une question qui, en fait, ne lui a jamais été posée.

8. Après avoir dit, en se référant à la Charte et au droit conventionnel,
que la menace ou l'emploi d'armes nucléaires n’est pas interdit en soi, la
Cour examine si une interdiction en soi résulte du droit applicable dans
les conflits armés (et spécialement du droit humanitaire).

9. Pour répondre a la question qui lui est posée, il ne suffit pas que la
Cour mentionne briévement les exigences du droit applicable dans les
conflits armés (y compris le droit humanitaire) puis se contente de con-
clure que la menace ou l’emploi d’armes nucléaires est généralement illicite
par rapport à ces principes et à ces normes. La Cour se borne à affirmer
que les principes et règles du droit humanitaire s’appliquent aux armes nu-
cléaires. Au paragraphe 95, se référant aux «caractéristiques uniques des
armes nucléaires», elle dit que leur utilisation «n’apparaît guère conci-
liable» avec les exigences du droit humanitaire et «serait généralement
contraire» à ce droit (paragraphe 2 E du dispositif). A aucun moment la
Cour ne s’attelle, dans son avis, à la tâche que lui imposait certainement
la question posée, à savoir appliquer systématiquement le droit approprié
à la menace ou à l’emploi d’armes nucléaires. Elle conclut sans avoir pro-
cédé à une analyse détaillée. Une phase essentielle du processus judiciaire
— celle de la motivation juridique — a été omise.

10. Ce que la Cour aurait dû faire, d’après moi, c’est expliquer, préci-
ser et appliquer les éléments clés du droit humanitaire identifiés par elle.
Comme la Cour, je pense que certains principes généraux résultant des
traités sur le droit applicable dans les conflits armés et sur le droit huma-
nitaire sont obligatoires soit à titre d’obligations conventionnelles perma-
nentes soit à titre de prescriptions de droit international coutumier. Ces
principes ont pour origine toute une série de sources incontestées (je veux
dire par là qu’ils ne relèvent en rien des dispositions du protocole addi-

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MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 585

tionnel I aux conventions de Genève de 1949 et sont indépendants des
opinions formulées quant à l’application de ces dispositions aux armes
nucléaires). On peut se référer en particulier à la déclaration de Saint-
Pétersbourg du 11 décembre 1868 et au règlement annexé à la conven-
tion IV de La Haye de 1907, articles 22 et 23 e). La Cour rappelle que le
Tribunal militaire de Nuremberg a jugé en 1946 que le règlement annexé
à la convention IV de La Haye faisait partie en 1939 du droit interna-
tional coutumier (avis consultatif, par. 80).

11. Le principe juridique selon lequel les parties à un conflit armé
n’ont pas un choix illimité quant aux armes et aux méthodes qu’elles
emploient ne permet pas, à lui seul, de répondre à la question dont la
Cour est saisie. Son but est de faire en sorte que l’emploi des armes et les
méthodes de guerre utilisées soient conformes aux autres règles de fond.

12. En ce qui concerne le choix des armes, il n’est pas permis de causer
des souffrances inutiles aux combattants ennemis ni de rendre leur mort
inévitable ni d’aggraver les souffrances de ceux qui sont mis hors de com-
bat. Le rapport de la commission militaire internationale de Saint-Péters-
bourg (1868) a de même précisé qu’il n’était pas légitime de s’en prendre
aux civils pour s'assurer de la victoire sur l'ennemi et que, s’agissant
même de mettre hors de combat des militaires, toute méthode n’était pas
licite. Dans nombre d’exposés écrits ou oraux présentés à la Cour, ces
deux éléments vont de pair. Mais la Cour indique clairement, au para-
graphe 78 de son avis, que les interdictions visant des méthodes suscep-
tibles de causer des maux superflus concernant le second élément, autre-
ment dit, même quand il s’agit de mettre hors de combat des forces
militaires de l’ennemi, il existe une limitation quant aux moyens dont on
peut se servir. Ces dispositions ne visent pas la protection des civils — il
y en a d’autres à cet effet. Il est de toute façon absolument interdit d’atta-
quer des civils, que ce soit au moyen d’armes nucléaires ou avec d’autres
armes. L’illicéité des attaques dirigées contre des civils est indépendante
de toute disposition interdisant d’infliger des «maux superflus» ou
d’aggraver les souffrances de ceux qui sont déjà hors de combat.

13. Si donc la clause relative aux «maux superflus» ne constitue pas
une interdiction générale mais vise la protection des combattants, nous
devons nous demander si les conséquences primaires effrayantes de l’arme
nucléaire — effet de souffle, mcendies, rayonnements, retombées radioac-
tives — ne causent pas des maux superflus considérables. Ces effets
entraînent certes des souffrances abominables. Mais ce ne sont pas néces-
sairement des «maux superflus» au sens où cette expression doit être
comprise dans le contexte du droit de 1868 et de 1907, lequel est orienté
vers la limitation des moyens utilisés contre la cible légitime qu’est le per-
sonnel militaire.

14. L'article 23 a) du règlement de La Haye avait pour arrière-plan la
disposition de l’article 22 (par lequel commence un chapitre sur les
moyens de nuire à l'ennemi) selon lequel le choix des moyens de nuire
à l’ennemi n’est pas illimité. Un certain niveau de violence est nécessai-
rement autorisé dans l’exercice de la légitime défense; le droit humani-

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MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 586

taire cherche à contenir cette force (ainsi que ses utilisations illicites) en
prescrivant une série «équilibrée» de normes. C’est ainsi qu'il est illicite
de causer des souffrances et des dévastations allant au-delà de ce qui
est nécessaire pour atteindre ces buts légitimes. La mise en œuvre de
ce précepte exige que soit réalisé un équilibre entre la nécessité et
l'humanité. Cette façon de parvenir à une bonne interprétation de la
notion de «maux superflus» a été approuvée entre autres par les Pays-
Bas (avis consultatif sur la Licéité de l’utilisation des armes nucléaires
par un Etat dans un conflit armé, exposé écrit, par. 27), par le Royaume-
Uni (ibid., exposé écrit, par. 36 et suiv., et exposé oral, CR 95/34), par
les Etats-Unis (ibid., exposé écrit, par. 25) et par la Nouvelle-Zélande
(exposé écrit dans le cadre de la présente demande d’avis consultatif,
par. 69).

15. La pratique diplomatique ulterieure confirme cette interprétation
des «maux superflus» visés par le règlement de 1907. Lors de la confé-
rence d’experts gouvernementaux sur l’emploi de certaines armes conven-
tionnelles, tenue à Lucerne en 1974, les experts sont tombés d’accord sur
ce qu’il fallait entendre par «maux» et par «superflus». A cet égard, ils
ont dit:

«Ce problème présuppose une sorte de relation entre l’importance
de la blessure ou des souffrances infligées (aspects humanitaires)
d’une part et la nécessité plus ou moins grande de choisir telle ou
telle arme (aspect militaire) d’autre part.» (Rapport de la confé-
rence, publié par le Comité international de la Croix-Rouge en 1975,
par. 23.)

Ils se sont accordés à reconnaître que la notion de «maux superflus»
impliquait un «équilibre» ou une «relation» et non l'interdiction d’infli-
ger des souffrances graves, voire très graves. Dans la mesure où il y a eu
désaccord, celui-ci a porté plutôt sur le point de savoir si l’élément de la
nécessité militaire se limitait à exiger qu’une arme soit capable de mettre
un ennemi hors de combat ou s’il permettait que l’on s’en prenne au
matériel, aux lignes de communication et aux ressources de l’adversaire
(ibid., par. 25).

16. C’est cette interprétation du principe qui explique que les Etats
aient pu interdire spécifiquement l’emploi des balles dum-dum alors que
certaines armes qui provoquent des maux beaucoup plus considérables
n’ont jamais fait l’objet d’interdictions spécifiques ni, dans la pratique
générale des Etats, été considérées comme manifestement interdites en
application du principe qui prohibe les «maux superflus». C’est ainsi que
le statut des projectiles incendiaires, des lance-flammes, du napalm, des
armes à grande vitesse — tous moyens particulièrement odieux de faire la
guerre — est resté contesté.

17. L’interdiction d’infliger des souffrances inutiles et des maux super-
flus est, pour le personnel militaire, une protection qui doit étre appréciée
par rapport à la nécessité d’une attaque contre la cible militaire qu’il

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MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 587

vise. Le principe ne stipule pas qu’une cible légitime ne doit pas être atta-
quée parce qu’il pourrait en résulter de grandes souffrances.

18. Une question cruciale demeure cependant sans réponse: quelle néces-
sité militaire est assez grande pour jamais justifier le genre de souffrance
que l’emploi d’armes nucléaires infligerait au personnel militaire? Cette
question exige elle-même que l’on connaisse l’ampleur des souffrances dont
on parle et les circonstances qui les occasionnent. On a dit que les souf-
frances pourraient être relativement limitées sur un théâtre d’opérations où
seraient utilisées des armes tactiques. La Cour considère à juste titre que cela
n’est pas certain. Si les souffrances ressemblent à celles que l’on associe habi-
tuellement à l'emploi des armes nucléaires — du fait du souffle, du rayon-
nement, du choc, du risque d’escalade, du risque de propagation dans
l’espace et le temps — on peut concevoir que seules les circonstances les plus
extrêmes (défense contre d’indicibles souffrances ou contre la disparition
d’un Etat ou de populations) pourraient justifier qu’on établisse une «rela-
tion» équilibrée entre la nécessité militaire et les exigences de l'humanité.

19. Pour montrer comment elle est parvenue à la conclusion énoncée
au paragraphe 2 E du dispositif, la Cour aurait dû, après avoir analysé les
dispositions du droit humanitaire relatives à la protection des combat-
tants, appliquer systématiquement à la protection des civils les règles et
principes humanitaires. On aurait pu s'attendre que, dans ce contexte, la
Cour examine les principales questions juridiques suivantes: interdiction
de s’attaquer à des civils empêche-t-elle l’attaque d’un objectif militaire
dès lors que des pertes civiles collatérales sont inévitables? Compte tenu
de la réponse à cette question, que veut-on dire quand on exige qu’une
arme soit capable de distinguer entre cibles civiles et cibles militaires et
comment cela s’applique-t-il aux armes nucléaires?

20. Pour certains des Etats qui se sont exprimés devant la Cour, le fait
qu'il y ait beaucoup de victimes civiles suffit à montrer que le dommage
collatéral est excessif. Mais le droit applicable dans les conflits armés se
présente sous la forme d’une interdiction générale — les civils ne peuvent
faire l’objet d’une attaque armée — et la question du nombre de victimes
ou de la souffrance subie (à condition que cette obligation fondamentale
soit respectée) doit être envisagée dans le cadre de l’«équilibre» ou de la
«relation» entre les nécessités de la guerre et les exigences de l’humanité.
Les articles 23 g), 25 et 27 de l’annexe à la convention IV de La Haye
sont à cet égard pertinents. Même s’il n’est pas spécifiquement men-
tionné, le principe de proportionnalité est exprimé dans de nombreuses
dispositions du protocole additionnel I aux conventions de Genève de
1949. C’est ainsi que l’on ne peut attaquer même un objectif légitime si les
pertes civiles collatérales doivent être disproportionnées à l’avantage mili-
taire que l’on attend de cette attaque. On est inévitablement amené à se
poser la question de savoir si, au cas où une cible serait légitime et où
lemploi d’armes nucléaires serait le seul moyen de la détruire, cette des-
truction pourrait jamais être indispensable au point que l’on inflige aux
civils des dommages collatéraux massifs.

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MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 588

21. Pour remplir la condition juridique d’après laquelle un objectif
militaire ne doit pas étre attaqué si les pertes civiles collatérales risquent
d’être excessives par rapport à l’avantage militaire retiré de cette attaque,
cet «avantage militaire» doit être lié à la survie même de l'Etat ou per-
mettre d’écarter de grandes et cruelles souffrances (qu’elles soient causées
par des armes nucléaires ou d’autres armes de destruction massive) et il
ne doit pas y avoir d’autres moyens d’éliminer l’objectif militaire en ques-
tion.

22. On dit que les dommages collatéraux causés aux civils, même s’ils
sont proportionnels à l'importance de l’objectif militaire, ne doivent
jamais être intentionnels. «L’intention se définit par ce que l’on décide de
faire ou ce que l’on cherche à réaliser par les moyens que l’on décide
d'employer.» (Finnis, Boyle et Grisez, Nuclear Deterrence, Morality and
Idealism, 1987, p. 92-93.) Cela se rapproche beaucoup de la doctrine juri-
dique de la prévisibilité, en vertu de laquelle chacun est censé vouloir les
conséquences de ses actes. Est-ce que, pour autant, le fait de savoir que,
dans des circonstances données, l’emploi de l’arme nucléaire entraînera la
mort de civils équivaut 4 une intention de s’attaquer a des civils? En
droit, analyse doit toujours tenir compte du contexte et la question phi-
losophique posée ici n’est pas différente qu’il s’agisse d’armes nucléaires
ou d’autres armes. L'obligation de ne pas s'attaquer aux civils vaut aussi
pour les armes conventionnelles. Or, on a toujours admis que les dom-
mages collatéraux provoqués. par ces armes ne résultaient pas d’une
«intention», à condition bien sûr que l'élément de proportionnalité soit
respecté.

23. Dans le présent contexte, la condition posée par le droit humani-
taire selon laquelle on ne doit pas utiliser d’armes incapables de distin-
guer entre cibles civiles et cibles militaires est très importante aussi.

24. La condition d’après laquelle une arme doit pouvoir faire la dis-
tinction entre cibles militaires et cibles civiles n’est pas un principe géné-
ral de droit humanitaire énoncé dans le droit de 1899, de 1907 ou de
1949, mais elle résulte de la règle de base qui veut que l’on ne doit pas
s'attaquer aux civils. On a beaucoup discuté, sans aboutir à un résultat,
pour savoir si ce principe se réfère aux armes qui, vu la manière dont elles
sont couramment utilisées, frappent indistinctement les civils et les com-
battants («Les armes de nature à causer des maux superflus ou à frapper
sans discrimination», rapport sur les travaux d'experts, publié par le CICR
en 1973) ou s’il se réfère aux armes qui, «du point de vue de leurs effets
dans le temps et l’espace, ne pouvaient être employées avec une précision
suffisante et prévisible pour atteindre la cible visée» («Conférence d’ex-
perts gouvernementaux sur l’emploi de certaines armes conventionnelles,
Lucerne, 1974», rapport publié par le CICR en 1975, p. 10-11, par. 31, voir
aussi Kalshoven, «Arms, Armaments and International Law», Recueil
des cours de l’Académie de droit international de La Haye, t. 191 (1985),
p. 236). Si l’on admet que ce concept a une existence autonome, qu’il est
distinct de celui de dommage collatéral (qu’il recouvre en partie), et
quelle que soit l'interprétation retenue, on peut conclure qu’une arme

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MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 589

sera illicite en soi si elle ne peut pas être dirigée contre un objectif mili-
taire et lui seul, indépendamment des dommages collatéraux qui peuvent
se produire. Malgré les caractéristiques uniques et la nature profon-
dément destructrice de toutes les armes nucléaires, cette expression s’ap-
plique à des armes diverses dont les effets ne sont pas tous les mêmes.
Dans la mesure où une arme nucléaire donnée serait incapable de faire la
distinction, son emploi serait illicite.

25. Je ne crois pas qu’il soit juridiquement utile de dire que l'emploi
d’armes nucléaires est «généralement contraire aux règles du droit interna-
tional applicable dans les conflits armés, et spécialement aux principes et
règles du droit humanitaire» (paragraphe 2 E du dispositif). Que veut
dire «généralement»? Est-ce une allusion numérique, une référence aux
différents types d’armes nucléaires ou veut-on donner à entendre que les
règles du droit humanitaire ne peuvent s’appliquer sauf exception? S'il
en est ainsi, dans quels cas la Cour a-t-elle analysé ces règles en en don-
nant la bonne interprétation, et dans quels cas a-t-elle analysé leur appli-
cation aux armes nucléaires? Quelles sont les exceptions que recouvre le
terme «généralement»? Faut-il les associer aux possibilités exception-
nelles de respecter le droit humanitaire? Ou bien le terme «généralement »
indique-t-il, surtout compte tenu du paragraphe 96, que, si l’emploi
d’armes nucléaires dans une circonstance extrême de légitime défense est
licite, il en résulte exceptionnellement que cet emploi devient compatible
avec le droit humanitaire? La terminologie du paragraphe 2 E du dispo-
sitif soulève toutes ces questions sans répondre à aucune d’entre elles.

26. Il y a une autre raison pour laquelle je n’ai pu voter en faveur du
paragraphe 2 E du dispositif. C’est qu’il énonce une conséquence négative
du droit humanitaire et des exceptions possibles (d’ailleurs non spéci-
fiées). Le rôle du droit humanitaire, contrairement aux traités interdisant
l'emploi d’une arme déterminée, est de prescrire des normes de conduite
et non de donner des réponses d’un caractère général au sujet d’armes
particulières. Je n’exclus cependant pas l'éventualité qu’une telle arme
soit illicite au regard du droit humanitaire, s’il se révélait impossible
qu’elle réponde un jour aux exigences de ce droit — quel que soit le type
d’engin appartenant à cette catégorie d’armes et quel que soit le lieu de
son utilisation. Nous pouvons penser que, dans l’état actuel du dévelop-
pement de l’armement, il y a très peu de chances pour qu’un Etat puisse
se conformer aux exigences du droit humanitaire. Mais c’est autre chose
que de considérer l’emploi d’armes nucléaires comme «généralement illi-
cite».

27. Le sens de la deuxième phrase du paragraphe 2 E du dispositif —
et partant le sens des deux phrases du paragraphe, rapprochées l’une de
l’autre — n’est pas clair. La deuxième phrase ne se réfère probablement
pas à la légitime défense s’exerçant dans les circonstances exceptionnelles
— qu'implique le mot «généralement» — où l’on pourrait considérer la
menace ou l’emploi d’armes nucléaires comme compatible avec le droit
humanitaire. Si, comme la Cour l’a indiqué au paragraphe 42 (et au para-
graphe 2 C du dispositif), la Charte ne rend pas par elle-même illicite

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MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 590

lemploi des armes nucléaires et si, dans un cas donné, cet emploi est
conforme aux dispositions de l’article 51 et est compatible avec le droit
humanitaire, la Cour ne peut guère vouloir dire dans la deuxième phrase
du paragraphe 2 E qu’elle ignore si cette utilisation serait licite ou illicite.

28. Il semble par conséquent que la Cour vise les circonstances « géné-
rales», à savoir celles où la menace ou l’emploi d’armes nucléaires viole le
droit humanitaire, et qu’elle se demande si, dans ces circonstances, le
recours à la force dans un cas extrême et conformément à l’article 51 de
la Charte pourrait être néanmoins considéré comme licite ou non. La
Cour répond qu’elle ne peut se prononcer à ce sujet.

29. La Cour s’est bornée à conclure à une «incompatibilité d’ordre
général» avec le droit humanitaire, puis a prononcé un véritable non
liquet sur le point de savoir si ’emploi d’armes nucléaires en cas de légi-
time défense lorsque Ja survie d’un Etat est en cause pourrait étre licite,
méme si cet emploi était dans ce cas particulier contraire au droit huma-
nitaire. En évitant ainsi de se prononcer, la Cour laisse nécessairement
ouverte la possibilité qu’un recours à l’arme nucléaire, contraire au droit
humanitaire, soit néanmoins considéré comme licite. Elle est donc allée
beaucoup plus loin que ne l’ont fait les Etats dotés de l’arme nucléaire qui
se sont exprimés devant la Cour et qui ont pleinement admis que pour
être licite la menace ou l'emploi d’armes nucléaires devait respecter aussi
bien le jus ad bellum que le jus in bello (voir avis consultatif, par. 86).

30. Il n’est pas douteux que la formule choisie est un non liquet car la
Cour ne se borne pas à invoquer Pinsuffisance des faits et des arguments
concernant les armes dites «propres» et «précises». Je pense comme la
Cour qu’on ne lui a pas expliqué de façon convaincante dans quelles cir-
constances il pourrait être essentiel d’utiliser ce genre d’armement. On ne
saurait supposer que des armes de ce type (à utiliser peut-être contre des
sous-marins ou dans des déserts) puissent représenter pour un Etat doté
de l’arme nucléaire tout ce dont il a besoin pour mener une politique de
dissuasion efficace.

31. La formule contenue dans la deuxième partie du paragraphe 2 E
mentionne aussi «l’état actuel du droit international» comme la base du
non liquet prononcé par la Cour. J’ai beaucoup de mal à comprendre
cette mention. Le paragraphe 2 F du dispositif et les derniers para-
graphes de l’avis montrent que la Cour espère qu’il sera possible de par-
venir à un désarmement — y compris un désarmement nucléaire — com-
plet, négocié et vérifié. Mais ce n’est pas parce que l’on n’a pas encore
atteint ce but qu'aucune conclusion ne peut être tirée du droit internatio-
nal quant à l'emploi d’armes nucléaires en état de légitime défense. Le
droit international ne consiste pas seulement en interdictions totales. On
ne saurait dire non plus qu'il n’existe pas un droit positif de la légitime
défense sur lequel la Cour puisse donner un avis — car c’est, tout compte
fait, un des domaines du droit international les mieux développés.

32. La mention «l’état actuel du droit international» ne renverrait-elle
pas au droit humanitaire? C’est l’un des nombreux éléments qui manquent
de clarté. Cet aspect semble être déjà traité dans la première partie du para-

368
MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 591

graphe 2 E. Quoi qu’il en soit, le droit humanitaire est lui aussi déjà bien
développé. Le fait qu'il énonce ses principes en termes généraux et que
ceux-ci soulèvent souvent d’autres questions appelant une réponse ne sau-
rait justifier un non liquet. C’est justement la fonction du juge de partir de
principes d’application générale, d’expliciter leur sens et de les appliquer à
des situations données. Tel est précisément le rôle de la Cour internationale
de Justice tant en matière contentieuse qu’en matière consultative.

33. La référence à «l’état actuel du droit international» renvoie-t-elle à
des conflits que l’on peut percevoir entre d’une part l’acceptation très
répandue de la possession d’armes nucléaires (et par conséquent, on peut
le présumer, de la licéité de leur emploi en certaines circonstances), accep-
tation mentionnée par la Cour aux paragraphes 67 et 96 de l’avis, et
d’autre part les exigences du droit humanitaire. S’il en est ainsi, je crois
qu'il s’agit là d’une fausse dichotomie. La recherche de la dissuasion, la
protection qu’assure le «parapluie» nucléaire, l’acceptation tacite des
réserves et des déclarations faites par les puissances nucléaires à l’égard
de traités interdisant le recours à larme nucléaire dans certaines régions,
la recherche d'éventuelles garanties de sécurité, sont tous des éléments qui
mettent en évidence une pratique internationale importante intéressant
non seulement le droit de la légitime défense mais aussi le droit humani-
taire. Si un grand nombre des Etats de la communauté internationale
estiment que l'emploi d’armes nucléaires peut être dans une circonstance
extrême compatible avec les obligations que leur impose la Charte (soit
comme puissances nucléaires soit comme bénéficiaires du «parapluie»
nucléaire ou des garanties de sécurité), on peut supposer qu’ils estiment
aussi ne violer en rien leurs obligations au regard du droit humanitaire.

34. Rien dans les exposés présentés n’indique que les Etats qui ont
donné des garanties en matière nucléaire et ceux qui les ont reçues ont
considéré qu’ils violaient le droit humanitaire mais ont néanmoins décidé
d’agir en dépit d’une telle violation. En résumé, l’importance que l’on
peut accorder à la pratique des Etats qui vient d’être mentionnée est utile
non seulement pour comprendre ces dispositions complexes du droit
humanitaire mais aussi celles concernant le droit de la légitime défense
énoncé dans la Charte.

35. Pour tous ces motifs, je ne vois pas pourquoi la Cour a utilisé les
termes figurant dans la deuxième partie du paragraphe 2 E du dispositif.

36. C’est aussi, je crois, un principe important et bien établi que la
notion du non liquet — c’est bien la situation en l'espèce — ne fait pas
partie de la jurisprudence de la Cour.

37. Certes, la Cour a plusieurs fois refusé de répondre à une question
alors même qu’elle s’était déclarée compétente. Elle a mvoqué des motifs
d'opportunité (article 65 du Statut; Or monétaire pris à Rome en 1943 et
Cameroun septentrional) ou des graves vices de procédure (Droit d'asile
et Haya de la Torre). Mais «dans aucune de ces affaires le non liquet ne
résulte ... d’insuffisances du droit» (Rosenne, The Law and Practice of
the International Court, 2° éd. revisée, p. 100).

369
MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 592

38. Cette formulation regrettable fait abstraction de soixante-cing
années d’un noble passé judiciaire comme des convictions de nos prédé-
cesseurs. L’ancien Président de la Cour, M. Elias, nous rappelle que ce
qu’il dénomme des «instruments utiles» existent et peuvent nous aider si
nous éprouvons des difficultés à utiliser les sources habituelles du droit
international. A son avis, «ils interdisent à la Cour de prononcer un non
liquet dans une affaire déterminée» (Elias, The International Court of
Justice and Some Contemporary Problems, 1983, p. 14).

39. Les éminents rédacteurs de la neuvième édition de l'ouvrage Oppen-
heim's International Law nous rappellent ceci:

«il n’existe pas toujours une règle juridique claire et spécifique faci-
lement applicable dans toute situation internationale, mais toute
situation internationale peut être résolue en droit» (Jennings et
Watts, vol. I, p. 13).

40. La situation ne change pas si l’on fait valoir que le problème tient
autant à l’«antinomie» ou aux conflits des divers éléments du droit qu’au
caractère prétendument vague de ce droit. A supposer qu’une telle anti-
nomie existe (ce dont je doute, comme je l’ai dit ci-dessus), le rôle du juge
est précisément de dire quelle est celle parmi deux ou plusieurs normes
contraires qui est applicable dans les circonstances de l’espèce. Le corpus
du droit international consiste souvent en des normes qui, prises isolé-
ment, paraissent s’orienter dans des directions différentes, par exemple:
les Etats ne doivent pas recourir à la force/les Etats peuvent recourir à la
force en cas de légitime défense; pacta sunt servanda/un Etat peut dénon-
cer un traité ou en suspendre l’application pour des raisons déterminées.
Il appartient au juge de dire, dans le contexte et sur la base de motifs qu’il
doit exposer, pourquoi il y a lieu de privilégier une norme par rapport à
une autre dans le cas considéré. Comme ces normes existent indubitable-
ment et que les difficultés rencontrées par la Cour concernent leur appli-
cation, on ne saurait parler de législation judiciaire.

41. On ne peut rester insensible devant les insupportables souffrances
et l’ampleur des destructions dont les armes nucléaires peuvent être la
cause. Il est bien compréhensible que l’on attende de ceux que préoc-
cupent ces souffrances et ces dévastations qu'ils déclarent cette cause illicite.
On peut fort bien se demander si, quand un juge procède à une analyse
juridique de notions comme celles de «maux superflus», de «dommage
collatéral» ou de «droit à la légitime défense», il n’a pas perdu de vue las-
pect réellement humain de la situation. L’objectif judiciaire à atteindre,
qu'il s'agisse de répondre à des questions difficiles d'interprétation du
droit humanitaire ou de résoudre de prétendues tensions entre normes
antagoniques, porte sur les valeurs que le droit international s’efforce de
promouvoir et de protéger. En l’espèce, c’est la survie physique des popu-
lations que nous ne devons jamais perdre de vue. Nous vivons dans un
ordre mondial décentralisé où l’on sait que certains Etats possédant
Parme nucléaire préfèrent rester en dehors du système créé par le traité
sur la non-prolifération, tandis que d’autres Etats non parties ont déclaré

370
MENACE OU EMPLOI D’ARMES NUCLÉAIRES (OP. DISS. HIGGINS) 593

leur intention d’accéder à l’arme nucléaire et où l’on croit que d’autres
encore possèdent clandestinement cette arme ou s’emploient à l’obtenir
sous peu (certains d’entre eux pouvant d’ailleurs être parties au traité sur
la non-prolifération). Il ne me semble pas que prononcer l’illicéité des
armes nucléaires en toute circonstance ou donner les réponses que la
Cour formule au paragraphe 2 E du dispositif soient les meilleurs moyens
de protéger l’humanité contre ces souffrances indicibles que nous redou-
tons tous.

(Signé) Rosalyn Hicains.

371


385

                        SEPARATE OPINION
                   OF JUDGE CANÇADO TRINDADE

                             table of contents

                                                                     Paragraphs

     I. PROLEGOMENA                                                        1-4
  II. Provisional Measures of Protection Already Ordered to
      Secure Respect for Certain Rights Safeguarded under
      the CERD Convention                                                  5-8
 III. The Problem of the Absence of a Link in the Present
      Request                                                             9-10
 IV. The Problem of Inconsistencies, in the Present Request, as
     to the CERD Convention and as to the CERD Committee                 11-18

        1. Inconsistencies in the Request as to the ICJ’s Order of
           23 July 2018, in respect of the CERD Convention               12-15

        2. Inconsistencies in the Request as to the ICJ’s Order of
           23 July 2018, in respect of the CERD Committee                16-18

     V. Relevance and Persistence of Provisional Measures of
        Protection in Continuing Situations                              19-26
 VI. Relevance of Provisional Measures of Protection of
     Rights of Persons in Situations of Vulnerability                    27-30
VII. The Long-Standing Importance of the Fundamental
     Principle of Equality and Non-Discrimination                        31-39
VIII. The Fundamental Character, Rather than “Plausibil-
      ity”, of Human Rights Protected Under the CERD Con-
      vention                                                            40-44
 IX. Epilogue: A Recapitulation                                          45-50

28

386     application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

                            I. PROLEGOMENA

   1. In the handling of the present case of the Application of the Interna-
tional Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination
(Qatar v. United Arab Emirates) (hereinafter Application of the CERD
Convention), the International Court of Justice (ICJ) has had to face an
unfortunate sequence with the lodging with it of the present Request. The
inevitable decision it has just taken draws attention to the importance of
the provisional measures of protection that it indicated in its previous
Order of 23 July 2018, the compliance to which is obligatory. They duly
safeguard human rights under the CERD Convention.

   2. In addition to the present Order dismissing the UAE’s Request, I
feel obliged to leave on the records, under the relentless pressure of time,
in the present separate opinion, my personal considerations on the matter
dealt with, moved by a sense of duty in the exercise of the international
judicial function. I am encouraged to do so since the ICJ has had to
decide on a Request which has not invoked human rights protected under
a core human rights treaty like the CERD Convention.

   3. This being so, I shall develop my reﬂections in the following
sequence: (a) provisional measures of protection already ordered to
secure respect for some human rights safeguarded under the CERD Con-
vention; (b) the problem of the absence of link in the present Request;
(c) the problem of its inconsistencies as to the CERD Convention and as
to the CERD Committee; (d) relevance and persistence of provisional
measures of protection of persons in continuing situations of vulnerabil-
ity; and (e) the long-standing importance of the fundamental principle of
equality and non-discrimination. Last but not least, in an epilogue, I shall
conclude with a recapitulation of the key points that I sustain in the pres-
ent separate opinion.

   4. There is an additional point to make here. I reach the conclusion,
like the ICJ, that the present Request is not grounded for the ordering of
provisional measures under the CERD Convention. Yet, in my percep-
tion, as the reasoning of the Court itself is not always suﬃciently clear in
reaching this decision, and unnecessarily generates uncertainties, I deem it
ﬁt, furthermore, to fulﬁl the need to clarify some points in the present
separate opinion, also drawing attention to the provisional measures of
protection already indicated by the ICJ in its previous Order of 23 July
2018, which remain in force and are to be complied with.

29

387           application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

II. Provisional Measures of Protection Already Ordered to Secure
           Respect for Certain Rights Safeguarded under
                       the CERD Convention

   5. To start with, this is a case of human rights protection under the
CERD Convention, like other cases lodged before with the ICJ. The pro-
visional measures of protection already ordered by the ICJ on 23 July
2018 remain in force, so as to secure the safeguard of the rights protected
under Articles 2, 4, 5, 6 and 7 of the CERD Convention and the corre-
sponding obligations. This was duly requested by Qatar, as acknowledged
by the ICJ’s Order of 23 July 2018 1. There is a clear distinction in the
positions upheld by the two contending Parties.

   6. Qatar has been attentive in its endeavours to sustain a clear link
between the provisional measures of protection requested and the rights
invoked under the CERD Convention (Order, para. 56), and the ICJ held
that “a link exists between the rights whose protection is being sought
and the provisional measures being requested by Qatar” (ibid., para. 59).
In eﬀect, in its original Application (of 11 June 2018), Qatar asserts rights
under Articles 2, 4, 5, 6 and 7 of the CERD Convention and under the
customary international law principle of non-discrimination (ibid.,
para. 58).
   7. For its part, the UAE does not invoke acts appearing to amount to
racial discrimination as deﬁned in Article 1 of the CERD Convention,
which would then concern the rights under Articles 2, 4, 5, 6 and 7 of the
Convention. The UAE’s Request thus appears unrelated to the claims
made by Qatar as to the merits phase, and does not concern rights under
the CERD Convention which may subsequently be adjudged by the
Court. It can clearly be seen that the UAE’s Request of provisional mea-
sures does not invoke rights to be protected under the CERD Conven-
tion, but simply alleges a violation of the compromissory clause (Art. 22)
of the Convention.

   8. In the cas d’espèce on the Application of the CERD Convention,
unlike the present Request of the UAE, the previous Request of Qatar of
provisional measures has raised the need of protection of some rights set
forth in the CERD Convention, under Articles 2, 4, 5, 6 and 7 2. There is
thus no link between the measures presently requested by the UAE and
the subject-matter of the dispute, which concerns the protection of some
human rights of Qataris under the CERD Convention. This deserves
attention on the part of the ICJ.

     1   Order of 23 July 2018, paras. 2, 20, 21, 26, 45, 50, 52, 54, 56, 58 and 67.
     2   Qatar’s Request for the indication of provisional measures of 11 June 2018, para. 12.

30

388      application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

               III. The Problem of the Absence of a Link
                         in the Present Request

   9. In eﬀect, the faculty of the ICJ to indicate provisional measures
under Article 41 of the Statute aims at the preservation of the rights
invoked by the Parties in the cas d’espèce, pending its decision on the
merits thereof. Accordingly, the ICJ, in its recent Order of provisional
measures of 19 April 2017, in the case of the Application of the Interna-
tional Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of
the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Dis-
crimination (Ukraine v. Russian Federation), has held that it
      “must be concerned to preserve by such measures the rights which
      may subsequently be adjudged by it to belong to either party. There-
      fore, the Court may exercise this power only if it is satisﬁed that the
      rights asserted by the party requesting such measures are at least plau-
      sible. (. . .)
         A link must exist between the rights whose protection is sought and
      the provisional measures being requested.” (I.C.J. Reports 2017,
      p. 126, paras. 63-64.)
   10. In the present case opposing Qatar to the UAE, concerning also
the Application of the CERD Convention, although the subject-matter of
the dispute concerns the interpretation and the application of substantive
obligations under the CERD Convention, the Request for the indication
of provisional measures ﬁled by the UAE does not allege that Qatar vio-
lated any substantive rights set forth under the CERD Convention. The
Request of the UAE therefore does not establish the existence of a link
between the rights whose protection is sought and the provisional mea-
sures requested.

                   IV. The Problem of Inconsistencies,
                          in the Present Request,
                       as to the CERD Convention
                     and as to the CERD Committee

   11. It should not pass unnoticed that arguments that have been pre-
sented to the Court in the present Request of provisional measures dis-
close certain inconsistencies, which pertain to the rights (under the CERD
Convention) to be protected, as well as to proceedings before the CERD
Committee. May I thus brieﬂy consider such inconsistencies, recalling at
ﬁrst that the Court’s Order of 23 July 2018 aims at the safeguard of some
rights under the CERD Convention duly identiﬁed in Qatar’s previous
Request.

31

389        application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

             1. Inconsistencies in the Request as to the ICJ’s Order
                           of 23 July 2018, in Respect
                            of the CERD Convention
   12. Contrariwise, the present Request by the UAE does not corre-
spond to the human rights protected under the CERD Convention; it
does not even refer to them. Moreover, it is permeated with inconsisten-
cies, in relation to distinct points. To start with, it appears inconsistent to
request the ICJ — as the UAE does — to order provisional measures by
extending its prima facie jurisdiction and, at the same time, to object to
its jurisdiction ratione materiae.
   13. Moreover, the UAE’s Request, on the basis of the ICJ’s jurisdic-
tion under Article 22 of the CERD Convention, should concern a dispute
arising out of the interpretation or the application of the CERD Conven-
tion. Yet, it does not address the safeguard of the human rights set forth
in the CERD Convention; its Request appears thus to fall outside the
scope of the CERD Convention.
   14. In its Request, the UAE, while pretending to pursue the interests of
Qatari citizens (paras. 8, 11 and 23 (ii)), asks the Court to order Qatar to
withdraw its submission before the CERD Committee and “terminate
consideration thereof by the CERD Committee” (para. 74 (i)). In its oral
arguments before the ICJ, Qatar sustains that it is contradictory to allege
that participating in such procedure would aggravate the dispute 3, and
adds that what it seeks is the settlement of the dispute through the proce-
dure of the CERD Committee 4.

   15. Qatar contends that the UAE incurs into contradictions in alleging
that “Qatar must exhaust the CERD procedures before coming to the
Court”, and, at the same time, requesting that the Court “order Qatar to
put an end to the very procedures that it says must be exhausted as a
prerequisite to the Court’s jurisdiction” 5. Qatar furthermore recalls that,
during the proceedings with respect to the provisional measures that it
requested in July 2018, the UAE referred to the CERD Committee
as “the principal custodian of the Convention” and stated that it is “com-
pulsory to refer to the Committee in all events” 6. The UAE has thus
raised contradictory arguments in respect of Qatar’s Request of
provisional measures in 2018, and in respect of its own present Request
in 2019.

     3 CR 2019/6, of 8 May 2019, p. 25, para. 46 (Lowe).
     4 Ibid., p. 12, para. 8 (Al-Khulaiﬁ).
     5 Ibid., p. 34, para. 28 (Martin).
     6 Ibid., p. 12, para. 9 (Al-Khulaiﬁ).

32

390          application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

               2. Inconsistencies in the Request as to the ICJ’s Order
                             of 23 July 2018, in Respect
                              of the CERD Committee
   16. During the proceedings relating to the ﬁrst Request of provisional
measures presented by Qatar, the UAE notably raised the argument that
Qatar should have exhausted the procedure before the CERD Committee
before seizing the Court; it argued that, in its view, seizing both at the
same time would be incompatible with the electa una via principle and the
lis pendens exception 7.

   17. On this point, in its Order of 23 July 2018, the ICJ stated that it
was not necessary “to decide whether any electa una via principle or lis
pendens exception [were] applicable in the present situation” (para. 39).
Yet, the UAE again raises a similar argument in its own present Request
for the indication of provisional measures, arguing that Qatar has “cre-
ated a lis pendens” constituting “an abuse of the CERD dispute resolu-
tion mechanism” (Request for the indication of provisional measures,
para. 41), with a risk of “conﬂicting” decisions (ibid., para. 42).

   18. May it be recalled that, on 8 March 2018, Qatar ﬁled a communi-
cation with the CERD Committee under Article 11 of the CERD Con-
vention 8. After the ICJ’s Order of 23 July 2018, Qatar had lodged a new
communication with the CERD Committee on 29 October 2018, in appli-
cation of Article 11 (2) of the CERD Convention, as it has considered the
UAE “unwilling to engage constructively with [it] to settle the matter” 9.
It does not seem that this would depart from, or contradict, the ICJ’s
Order of 23 July 2018.

          V. Relevance and Persistence of Provisional Measures of
                   Protection in Continuing Situations

   19. In the present case of Application of the CERD Convention, the rel-
evance of the provisional measures of protection in force since the ICJ’s
Order of 23 July 2018 is underlined by the consideration of a continuing
situation aﬀecting some human rights under the CERD Convention. I

   7 Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial

Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates), Provisional Measures, Order of 23 July
2018, I.C.J. Reports 2018 (II), p. 419, para. 35.
   8 Qatar’s Communication, in UAE’s Request, Annex 20.

     9   Qatar’s Note Verbale to the CERD Committee, in UAE’s Request, Annex 21.

33

391      application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

have addressed this point in my previous separate opinion appended to
that Order, and I deem it appropriate to retake the matter here.
  20. May I recall, in this respect, that in my previous separate opinion I
have pondered, inter alia, that
         “In eﬀect, the continuing situation in breach of human rights is a
      point which has had an incidence in other cases before the ICJ as well,
      at distinct stages of the proceedings. May I brieﬂy recall here three
      examples, along the last decade. In the case concerning the Questions
      relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium v. Sene-
      gal), as the ICJ in its Order of 28 May 2009 decided not to indicate
      provisional measures, I appended thereto a dissenting opinion,
      wherein — as already pointed out (para. 79, supra) — I drew attention
      to the décalage to be bridged between the time of human beings and
      the time of human justice (paras. 35-64).

         Urgency and probability of irreparable damage, I proceeded, were
      quite clear, in the continuing situation of lack of access to justice of
      the victims of the Hissène Habré regime (1982-1990) in Chad. This
      right of access to justice assumed a ‘paramount importance’ (paras. 29
      and 74-77), I added, in the cas d’espèce, under the UN Convention
      against Torture; furthermore, I dwelt upon the component elements
      of the autonomous legal regime of provisional measures of protection
      (paras. 8-14, 26-29 and 65-73). Such measures were necessary for the
      safeguard of the right to the realization of justice (paras. 78-96
      and 101).

         In the case of Jurisdictional Immunities of the State (Germany v.
      Italy), as the ICJ, in its Order of 6 July 2010 found the counter-claim
      of Italy inadmissible, once again I appended thereto a dissenting opin-
      ion, wherein I examined at depth the notion of ‘continuing situation’
      in the factual context of the cas d’espèce, as debated between the
      contending parties (paras. 55-59 and 92-100). My dissenting opinion
      encompassed the origins of a ‘continuing situation’ in international
      legal doctrine (paras. 60-64); the conﬁguration of a ‘continuing situ-
      ation’ in international litigation and case law (paras. 65-83); the con-
      ﬁguration of a ‘continuing situation’ in international legal
      conceptualization at normative level (paras. 84-91).

         And, once again, I warned against the pitfalls of State voluntarism
      (paras. 101-123). Suﬃce it here only to refer to my lengthy reﬂections
      on the notion of ‘continuing situation’ in the case on Jurisdictional
      Immunities of the State (Germany v. Italy), as I see no need to reiter-
      ate them expressis verbis herein. What cannot pass unnoticed is that
      a continuing situation in breach of human rights has had an incidence
      at distinct stages of the proceedings before the ICJ: in addition to

34

392           application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

          decisions — as just seen — on provisional measures and counter-claim
          (supra), it has also been addressed in decision as to the merits.”
          (I.C.J. Reports 2018 (II), p. 466, paras. 89-92.)

   21. May I add, in the present separate opinion, that I further addressed
the matter at issue in my extensive dissenting opinion (paras. 17 and 301)
in the ICJ’s Judgment (of 3 February 2012) in the same case of Jurisdic-
tional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening) 10,
just as I did also in my separate opinion (paras. 165-168) in the aforemen-
tioned case of Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extra-
dite (merits, Judgment of 20 July 2012).
   22. Furthermore, there have been other occasions when I addressed
the importance of provisional measures of protection in respect of human
rights conventions. May I also refer, e.g., to my separate opinion in the
case of Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic
of the Congo) (Judgment of 30 November 2010), wherein I dedicated a
part of it (IX) to the notion of “continuing situation”, with the projection
of human rights violations in time 11 (paras. 189-199).

   23. Shortly afterwards, in the ICJ’s Judgment on reparations (of
19 June 2012) in the same case of Ahmadou Sadio Diallo, I appended a
new separate opinion, wherein I drew attention to the “centrality of the
victims” singling out their pressing need of rehabilitation (I.C.J. Reports
2012 (I), p. 379, para. 83). And I added:
             “Restorative justice has made great advances in the last decades,
          due to the evolution of the international law of human rights, human-
          izing the law of nations (the droit des gens). [. . .] The universal jurid-
          ical conscience seems to be at last awakening as to the need to honour
          the victims of human rights abuses and to restore their dignity.
             Rehabilitation of the victims acquires a crucial importance in cases
          of grave violations of their right to personal integrity. In eﬀect, there
          have been cases where medical and psychological assistance to the vic-
          tims has been ordered (. . .). Such measures have intended to overcome
          the extreme vulnerability of victims, and to restore their identity and

     10
      For a case study, cf. A. A. Cançado Trindade, La Protección de la Persona Humana
frente a los Crímenes Internacionales y la Invocación Indebida de Inmunidades Estatales,
Fortaleza/Brazil, IBDH/IIDH/SLADI, 2013, pp. 5-305.
   11 The grief suﬀered by the victim extended in time, in breach of the relevant provisions

of human rights treaties (the International Covenant on Civil and Political Rights and
the African Charter on Human and Peoples’ Rights) as well as Article 36 (1) (b) of the
Vienna Convention on Consular Relations. The victim’s grief, surrounded by arbitrariness
on the part of State authorities, amounted to a wrongful continuing situation, marked by
the prolonged lack of access to justice.

35

393          application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

          integrity. Rehabilitation of the victims mitigates their suﬀering and that
          of their next of kin, thus irradiating itself into their social milieu.
             Rehabilitation, discarding the apparent indiﬀerence of their social
          milieu, helps the victims to recuperate their self-esteem and their
          capacity to live in harmony with others. Rehabilitation nourishes the
          victims’ hope in a minimum of social justice. [. . .] In sum, rehabilita-
          tion restores one’s faith in human justice.” (I.C.J. Reports 2012 (I),
          pp. 379-380, paras. 83-85.)
   24. More recently, in the case of the Application of the Convention on
the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Croatia v. Ser-
bia), the ICJ dismissed the case in its restrictive Judgment of 3 February
2015, to which I had appended an extensive dissenting opinion. Once
again, I addressed therein, inter alia, the problem of continuing violations
of human rights, in distinct forms, such as, e.g., missing persons in
enforced disappearances (I.C.J. Reports 2015 (I), pp. 303-304, 305-307,
310 and 377, paras. 292-293, 298-302, 314-316 and 535), victims of torture
and inhuman treatment (ibid., pp. 310-312, 360 and 377, paras. 317-320,
470 and 534).
   25. In that dissenting opinion, moreover, I deemed it ﬁt to warn, inter
alia, that despite the endeavours of human thinking, along history, to
provide an explanation for evil,
          “we have not been able to rid humankind of evil. (. . .) Whenever
          individuals purport to subject their fellow human beings to their ‘will’,
          placing this latter above conscience, evil is bound to manifest itself.
          In one of the most learned writings on the problem of evil, R. P. Ser-
          tillanges ponders that the awareness of evil and the anguish emanated
          therefrom have marked presence in all civilizations. The ensuing
          threat to the future of humankind has accounted for the continuous
          presence of that concern throughout the history of human think-
          ing. 12” (Ibid., p. 361, para. 473.) 13
  26. As I have already pointed out, in another aforementioned dissent-
ing opinion that I presented, in the case of Jurisdictional Immunities of the
State (para. 21, supra), a continuing situation aﬀecting or in breach of
human rights has had an incidence at distinct stages of the proceedings
before the ICJ, namely, in provisional measures (like in the present case
of the Application of the CERD Convention, twice already), as well as in
counter-claims, merits, and reparations.

     12
     R. P. Sertillanges, Le problème du mal — l’histoire, Paris, Aubier, 1948, pp. 5-412.
     13
     For a case study, cf. A. A. Cançado Trindade, A Responsabilidade do Estado sob a
Convenção contra o Genocídio: Em Defesa da Dignidade Humana, Fortaleza/Brazil, IBDH/
IIDH, 2015, pp. 9-265.

36

394      application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

        VI. Relevance of Provisional Measures of Protection
         of Rights of Persons in Situations of Vulnerability

   27. A continuing situation aﬀecting human rights under the CERD
Convention — duly stressed by Qatar in its own Request which led to the
ICJ’s Order of 23 July 2018 — leads to the continuing vulnerability of
victimized human beings, or potential victims. Under the CERD Conven-
tion and other human rights treaties, attention is focused on human
beings aﬀected, not on their States, nor on strictly inter-State relations.
   28. On the occasion of the proceedings of the previous Order in the cas
d’espèce, such continuing situation(s) of human vulnerability — related to
rights protected under the CERD Convention — was properly addressed
by Qatar but not by the UAE, as I pointed out in my previous separate
opinion (I.C.J. Reports 2018 (II), pp. 449-450 and 452-453, paras. 35-36
and 44-46). The aim is, I continued, to set up “a higher standard of pro-
tection, under the CERD Convention, of individuals in a continuing situ-
ation of great vulnerability” (ibid., p. 458, para. 64). And I added:

         “For years I have been sustaining that provisional measures of pro-
      tection, needed by human beings (under human rights treaties, like
      the CERD Convention in the cas d’espèce), may become even more
      than precautionary, being in eﬀect tutelary, particularly for vulnerable
      persons (potential victims), and directly related to realization of jus-
      tice itself. Obligations emanating from such ordered measures are not
      necessarily the same as those ensuing from a Judgment as to the mer-
      its (and reparations), they may be entirely distinct (. . .). Particularly
      attentive to human beings in situations of vulnerability, provisional
      measures of protection, endowed with a tutelary character, appear as
      true jurisdictional guarantees with a preventive dimension.” (Ibid.,
      p. 460, para. 73.)

   29. Hence the provisional measures of protection which were ordered
by the ICJ last 23 July 2018, which remain in force, so as to safeguard
some of the rights protected under the CERD Convention. The present
Request by the UAE, unlike the previous Request by Qatar, does not
refer to those rights. The question of human vulnerability counts on the
attention of both contending Parties in the present proceedings, but in
distinct factual contexts addressed by the UAE and Qatar.

  30. Qatar keeps on invoking the protection of rights under the CERD
Convention. But, in the case of the position of the UAE, it does not relate
vulnerability to the rights safeguarded under the CERD Convention. The
UAE’s present Request cannot thus be dealt with by the ICJ in the same
way as the previous Request by Qatar. Hence the distinct decisions of the
Court as to one request and the other. The important point is that the

37

395       application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

provisional measures of protection indicated in the ICJ’s Order of last
23 July 2018 remain in force, to the beneﬁt of human beings protected
under the CERD Convention in respect of some rights (under Articles 2,
4, 5, 6 and 7).

VII. The Long-Standing Importance of the Fundamental Principle
              of Equality and Non-Discrimination

  31. In that previous Order, the ICJ has noted that Articles 2, 4, 5, 6
and 7 of the CERD Convention “are intended to protect individuals from
racial discrimination”, and hence the incidence also of Article 1 of the
Convention (para. 52). The issue of continuing human vulnerability is not
the only one that has not suﬃciently received the needed attention in the
present proceedings in respect — as I see them — of some of the rights
protected under the CERD Convention.
  32. In eﬀect, the fundamental principle of equality and non-
discrimination is of the utmost importance in the present context. Yet,
this fundamental principle has received much more attention in the pro-
ceedings pertaining to the previous Order of the ICJ (of 23 July 2018, as
to Qatar’s Request), than in the current proceedings (as to the UAE’s
Request). In its practice, the CERD Committee has understandably been
particularly attentive to the prohibition of discriminatory measures
against members of vulnerable groups (such as, e.g., migrants).

  33. This can be said also of the practice of other Committees under
UN human rights conventions, e.g., the Human Rights Committee, the
Committee on the Elimination of Discrimination against Women
(CEDAW), the Committee against Torture (CAT), among others 14. In
cases pertaining to the protection of human rights, the ICJ has been
attentive to the work and decisions of such UN Committees.
   34. For example, in its Judgment of 20 July 2012 (merits) in the afore-
mentioned case of Questions relating to the Obligation to Prosecute or
Extradite, the ICJ duly took note of a decision (of 17 May 2006) of the
CAT Committee on a complaint ﬁled with it by several Chadian nationals
(S. Guengueng et al.) against Hissène Habré for crimes committed in
Chad during his violent regime there (para. 27). There is thus nothing to
hinder the ICJ to take into account decisions of UN Committees under
human rights conventions, so as to secure protection for the rights there-
under.
   35. The fundamental principle of equality and non-discrimination, and
the prohibition of arbitrariness, constitute a point which cannot be over-
looked, in time and space. After all, in the relations between human
beings and public power, arbitrariness is a problem which has marked

     14
     E.g., the Committee on the Rights of the Child, the Committee on the Rights of
Persons with Disabilities, the Committee on Enforced Disappearances.

38

396          application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

presence, and has been a source of concern, throughout the history of
humankind. Hence the permanent need to protect human beings against
discrimination and arbitrariness.

   36. This is yet another point which I deem suﬃcient to refer to in the
present separate opinion, as I have already addressed it at length in my
previous separate opinion appended to the ICJ’s Order of provisional
measures of protection of 23 July 2018, in the cas d’espèce of the Applica-
tion of the CERD Convention (Parts III-IV, paras. 9-32). After all, the
idea of human equality, underlying the conception of the unity of human-
kind, has marked its presence since the historical origins of the law of
nations up to the present (paras. 11-12).
   37. In recent years, the principle of equality and non-discrimination,
and the prohibition of arbitrariness, have also marked presence in inter-
national case law, including that of the ICJ (as I have pointed out, e.g., in
my separate opinion in the ICJ’s Judgments on the case of Ahmadou
Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo),
merits, 2010, and reparations, 2012; in my separate opinion in the ICJ’s
Advisory Opinion on the Accordance with International Law of the Unilat-
eral Declaration of Independence in Respect of Kosovo, 2010; in my dis-
senting opinion in the case of the Application of the International
Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination
(Georgia v. Russian Federation); in my separate opinion in the ICJ’s
Advisory Opinion on Judgment No. 2867 of the Administrative Tribunal of
the International Labour Organization upon a Complaint Filed against the
International Fund for Agricultural Development, 2012; in my dissenting
opinion in the case of the Application of the Convention on the Prevention
and Punishment of the Crime of Genocide (Croatia v. Serbia), 2015; in my
three dissenting opinions in the three cases of Obligations concerning
Negotiations relating to Cessation of the Nuclear Arms Race and to Nuclear
Disarmament, 2016 (Marshall Islands v. United Kingdom) (Marshall
Islands v. India) (Marshall Islands v. Pakistan) 15; and in my separate
opinion in the ICJ’s very recent Advisory Opinion on the Legal Conse-
quences of the Separation of the Chagos Archipelago from Mauritius in
1965, of 25 February 2019).

   38. This issue has been properly addressed in the ICJ’s prior Order of
last 23 July 2018 in the present case of the Application of the CERD Con-
vention; I devoted much attention to it in my separate opinion appended
thereto, wherein I warned, inter alia, that
            “The advances in respect of the basic principle of equality and non-
          discrimination at normative and jurisprudential levels 16, have not,
     15
      For a case study, cf. A. A. Cançado Trindade, The Universal Obligation of Nuclear
Disarmament, Brasília, FUNAG, 2017, pp. 41-224.
   16 To the study of which I have dedicated my extensive book: A. A. Cançado Trindade,

El Principio Básico de Igualdad y No-Discriminación: Construcción Jurisprudencial, 1st ed.,
Santiago de Chile, Ed. Librotecnia, 2013, pp. 39-748.

39

397      application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

      however, been accompanied by the international legal doctrine,
      which so far has not dedicated suﬃcient attention to that funda-
      mental principle; it stands far from guarding proportion to its
      importance both in theory and practice of law. This is one of the
      rare examples of international case law preceding international
      legal doctrine, and requiring from it due and greater attention.”
      (I.C.J. Reports 2018 (II), p. 444, para. 18.)
   39. There remains thus a long way to go. In the present case of the
Application of the CERD Convention, in pursuance to Qatar’s Request,
the ICJ indicated provisional measures of protection of some rights under
the CERD Convention. The present Request by the UAE does not pro-
vide the Court the occasion to do the same, as it makes no reference to
rights protected under the CERD Convention. In dismissing this Request,
the ICJ could have made it clearer that the provisional measures that it
has already ordered (on 23 July 2018) remain in force, and are to be com-
plied by the contending Parties, to the beneﬁt of human beings protected
under the relevant provisions of the CERD Convention (supra).

VIII. The Fundamental Character, Rather than “Plausibility”, of
      Human Rights Protected Under the CERD Convention

   40. The rights protected under the CERD Convention, in the light of
the relevant and basic principle of equality and non-discrimination, are
endowed with a fundamental character, with all legal consequences ensu-
ing therefrom. I ﬁnd it disheartening that, in its reasoning in the present
Order, the ICJ once again indulges repeatedly into what it beholds as
“plausible rights” (paras. 17, 21, 24, 25 and 26). Fundamental rights pro-
tected under the CERD Convention cannot be regarded or labelled as
“plausible” or “implausible”: they are fundamental rights.

  41. I have been advancing my position in this respect for a long time
within this Court. Instead of reiterating here all I have been stating along
the years, may I here brieﬂy refer to a couple of very recent examples. In
my separate opinion appended to the ICJ’s Order of 18 May 2017, in the
case of Jadhav (India v. Pakistan), e.g., I have devoted a whole part (V)
of it to “The Fundamental (Rather than ‘Plausible’) Human Right to Be
Protected: Provisional Measures as Jurisdictional Guarantees of a Pre-
ventive Character” (paras. 19-23).

   42. In my separate opinion appended to the ICJ’s Order of 19 April
2017, in the aforementioned case of the Application of the International
Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the
International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Dis-
crimination (Ukraine v. Russian Federation), I have likewise dedicated a

40

398      application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

whole part (V) of it to “The Decisive Test: Human Vulnerability over
‘Plausibility’ of Rights” (paras. 36-44); additionally, recalling the relevant
case law on the matter 17, I have devoted three other parts (III, IV and IX)
of it to provisional measures of protection in face of the tragedy of the
utmost vulnerability of segments of the population (paras. 12-26, 27-35
and 62-67).

   43. And, in the present case of Application of the CERD Convention, in
the separate opinion that I have appended to the ICJ’s previous Order of
23 July 2018, I have also drawn attention to the relevance of the funda-
mental principle of equality and non-discrimination, and the prohibition
of arbitrariness (Parts III-IV, paras. 9-21 and 22-32), as well as to the
relevance of provisional measures of protection in face of a continuing
situation of vulnerability of segments of the population (Parts VIII and
XI, paras. 68-73 and 82-93). I have pondered, inter alia, that
         “Human beings in vulnerability are the ultimate beneﬁciaries of
      compliance with the ordered provisional measures of protection.
      However vulnerable, they are subjects of international law. We are
      here before the new paradigm of the humanized international law, the
      new jus gentium of our times, sensitive and attentive to the needs of
      protection of the human person in any circumstances of vulnerability.
      This is a point which I have been making in successive individual
      opinions in previous decisions of the ICJ; I feel it suﬃcient only to
      refer to them now, with no need to extend further thereon in the
      present separate opinion.” (I.C.J. Reports 2018 (II), pp. 459-460,
      para. 70.)

   44. In eﬀect, continuing human vulnerability has marked permanent
presence in human history, drawing attention to the need of protection of
vulnerable persons and groups. Awareness of human vulnerability can be
clearly found, e.g., in ancient Greek tragedies, which remain so contem-
porary in our days. Those tragedies contain warnings as to human vul-
nerability, even more so in situations of violence and armed attacks. For
example, Euripides expresses a humanist outlook, his concern with the
conﬂict between might and right, and his disillusionment with so-called
“rational” decision-making in relation to armed confrontation (Children
of Heracles, circa 430 bc, and, as to extreme violence, Medea, 431 bc). In
the twenty-ﬁrst century, human vulnerability persists, and seems to
increase.

  17 For a recent study, cf. A. A. Cançado Trindade, cf. O Regime Jurídico Autônomo das

Medidas Provisórias de Proteção, The Hague/Fortaleza, IBDH/IIDH, 2017, pp. 13-348.

41

399     application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

                   IX. Epilogue: A Recapitulation

   45. This is the third recent case under the CERD Convention; provi-
sional measures of protection (requested by Qatar) have already been
indicated by the ICJ in the cas d’espèce, in its previous Order of 23 July
2018, and remain in force. The present case of Application of the CERD
Convention concerns the rights protected thereunder, which are the rights
of human beings, and not the rights of States. The present Request by the
UAE for provisional measures, dismissed by the ICJ, does not invoke any
of the human rights protected under the CERD Convention.
   46. The ICJ has rightly dismissed the Request. In doing so, in the
course of the present Order, the Court made references (paras. 16-18,
25-26 and 29) to its previous Order of 23 July 2018. Yet, in my under-
standing, the Court could have gone further beyond that, in expressly
stressing the maintenance of the provisional measures of protection that
it had previously ordered, to be duly complied with, given the importance
of the human rights safeguarded under the CERD Convention.
   47. Keeping this in mind, may I, last but not least, proceed to a brief
recapitulation of the main points that I have deemed it ﬁt to make in the
course of the present separate opinion. Primus: In the cas d’espèce, provi-
sional measures of protection have already been ordered by the ICJ on
23 July 2018, at the prior Request of Qatar, in order to safeguard certain
human rights under the CERD Convention. Secundus: The UAE’s current
Request does not even invoke human rights under the CERD Convention.
Tertius: Moreover, unlike the previous Request of Qatar, the present
Request of the UAE does not set up the existence of a link between the
rights whose protection is sought and the provisional measures requested.
   48. Quartus: The ICJ has thus faced, in the UAE’s Request, inconsis-
tencies in respect of the CERD Convention (as to jurisdiction) as well as
in respect of the operation of the CERD Committee. Hence the ICJ’s
decision to dismiss the present Request. Quintus: The existence, as in the
cas d’espèce, of a continuing situation aﬀecting some human rights under
the CERD Convention underlines the relevance of the provisional mea-
sures of protection in force since the ICJ’s Order of 23 July 2018.

  49. Sextus: Such continuing situation brings to the fore the continuing
vulnerability of the aﬀected human beings, or potential victims. Septimus:
The rights safeguarded are the ones invoked by Qatar under the CERD
Convention; the UAE, for its part, does not even refer to those rights.
Octavus: The provisional measures of protection indicated by the ICJ’s
Order of 23 July 2018 remain in force. Nonus: Provisional measures of
protection safeguard rights under UN conventions of human rights, such
as the CERD Convention.

   50. Decimus: The fundamental principle of equality and non-
discrimination, and the prohibition of arbitrariness, lying in the founda-
tions of the CERD Convention itself, require particular attention.

42

400     application of the cerd (sep. op. cançado trindade)

Undecimus: Such attention is already present at normative and jurispru-
dential levels, but it remains still insuﬃciently examined by the interna-
tional legal doctrine, which should become more attentive and devoted to
the matter. Duodecimus: The provisional measures of protection indicated
by the ICJ’s Order of 23 July 2018, may I reiterate, remain in force and
are to be duly complied with.

                     (Signed) Antônio Augusto Cançado Trindade.

43


                                                                            323

                 DÉCLARATION COMMUNE
          DE MM. LES JUGES KEITH ET GREENWOOD

[Traduction]

   1. La présente affaire trouve son origine dans les atrocités et autres
actes inhumains perpétrés par les forces allemandes et d’autres services
du gouvernement nazi à l’encontre de ressortissants italiens, civils et mili-
taires, entre le 3 septembre 1943, date à laquelle l’Italie a signé un armis-
tice avec les puissances alliées, et le 8 mai 1945, date de la capitulation
inconditionnelle de l’Allemagne. Le caractère illicite de ces actes est indé-
niable et n’est pas contesté en l’espèce. La seule question qui se pose
devant la Cour au stade actuel de la procédure est de savoir si la demande
reconventionnelle présentée par l’Italie relève de sa compétence, comme
l’exige le paragraphe 1 de l’article 80 de son Règlement. Le seul titre
de compétence sur lequel l’Italie puisse fonder sa demande est la conven-
tion européenne de 1957 pour le règlement pacifique des différends (ci-
après la « convention européenne »). Or, l’alinéa a) de l’article 27 de
celle-ci exclut de la compétence de la Cour (prévue à l’article premier)
les « différends concernant des faits ou situations » antérieurs à son
entrée en vigueur. Dans son arrêt relatif à Certains biens (Liechten-
stein c. Allemagne), la Cour a jugé que le critère tenait à la question
de savoir si les faits ou situations générateurs du différend, ceux qui
en sont réellement la cause, étaient antérieurs à l’entrée en vigueur de
la convention (exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 2005,
p. 25, par. 44).
   2. La convention européenne étant entrée en vigueur le 18 avril 1961
entre l’Allemagne et l’Italie, la question qui se pose est de savoir si l’Italie
a établi que la demande reconventionnelle concerne un différend dont la
source ou la cause réelle réside dans des faits et situations postérieurs à
cette date. La Cour a jugé que tel n’était pas le cas. Nous souscrivons à
cette conclusion et, d’une manière générale, au raisonnement de la Cour.
Dans la présente déclaration, nous allons examiner deux questions qui, à
notre avis, viennent à l’appui de ce raisonnement.
   3. La première concerne l’existence et la définition du différend que
l’Italie entend soumettre dans sa demande reconventionnelle. D’après
l’Italie :

       « C’est ... le régime de réparation institué par les deux accords
     conclus entre l’Allemagne et l’Italie en 1961 qui est la source ou la
     cause réelle des différends portés devant la Cour en la présente
     espèce. S’y ajoutent les événements ayant suivi la création, en 2000,
     de la Fondation « Mémoire, responsabilité et avenir ». » (Contre-
     mémoire, par. 7.4.)

                                                                             17

       IMMUNITÉS JURIDICTIONNELLES DE L’ÉTAT (DÉCL. COMMUNE)             324

L’Italie avait écrit auparavant :
       « Pour reprendre les propos de la Cour dans l’affaire concernant
    Certains biens, la conclusion des accords de 1961 avait créé une
    « situation nouvelle » entre l’Italie et l’Allemagne au sujet de la ques-
    tion de la réparation. Ce sont les accords de 1961 et, plus particuliè-
    rement, les questions concernant leur portée, ainsi que la portée de la
    clause de renonciation figurant dans ces accords, qui se trouvent au
    centre des divergences entre l’Italie et l’Allemagne sur la question de
    la réparation. Ce sont donc les accords de 1961, et non pas le traité
    de paix, qui doivent être considérés comme étant l’origine ou la
    cause réelle des différends portés devant la Cour. » (Contre-mémoire,
    par. 3.18.)
   4. En dehors de ces affirmations générales, l’Italie n’indique pas quels
sont les différends relevant ainsi de la compétence de la Cour en vertu de
la convention européenne (voir également par. 3.19). Quelles sont les
divergences opposant l’Italie et l’Allemagne au sujet de « l’interprétation »
et de l’application des accords de 1961 ou de la Fondation de 2000 qui
constitueraient des « différends juridiques internationaux » ? Nulle part
dans le contre-mémoire une telle divergence ou un tel différend juridique
n’est défini ou démontré. Au chapitre II, intitulé « Les faits », l’Italie
déclare que les accords de 1961 :
    « constituent en premier lieu une confirmation du fait que l’Alle-
    magne reconnaît être tenue de l’obligation d’offrir une indemnisation
    aux victimes italiennes de violations graves du DIH. Néanmoins,
    l’Italie estime qu’il ressort de leurs dispositions mêmes que ces
    accords n’ont pas épuisé les mesures d’indemnisation possibles, mais
    ont simplement représenté une première étape d’un processus plus
    large visant à offrir une réparation appropriée à toutes les victimes
    italiennes de violations graves du DIH. » (Par. 2.15.)
   5. Dans la section suivante du chapitre consacré aux faits, l’Italie sou-
tient que les lois allemandes de 1953 et de 2000 n’ont pas institué de
mécanisme assurant une réparation effective à un très grand nombre de
victimes italiennes (par. 2.20 à 2.34). Il ressort de plusieurs passages
du contre-mémoire (par exemple, par. 2.45 et 5.58 à 5.65) que l’Italie
s’inquiète de ce que les mesures convenues jusqu’à présent avec l’Alle-
magne et mises en œuvre par le législateur allemand, ainsi que les décisions
des juridictions et des autorités allemandes, n’ont pas réparé le préjudice
subi par ces victimes italiennes. Vers la fin du chapitre concernant la
réparation, elle déclare :
       « Les accords de 1961 constituent une « situation nouvelle » en
    vertu de laquelle a) l’Allemagne a reconnu son obligation envers les
    victimes italiennes de violations graves du DIH ; b) les accords pré-
    voient certaines mesures de réparation limitées (concernant les récla-
    mations pendantes de nature économique ainsi que les réclamations
    émanant des victimes de la persécution pour plusieurs causes parti-

                                                                          18

       IMMUNITÉS JURIDICTIONNELLES DE L’ÉTAT (DÉCL. COMMUNE)             325

    culières), mais, dans le même temps, c) ces accords n’ont pas réglé
    plusieurs autres situations. A cet égard, au bout d’une longue période
    marquée par l’incertitude et de nombreuses promesses non remplies,
    les victimes italiennes furent finalement exclues du champ d’applica-
    tion de la loi de 2000, et ce en vertu d’arguments plutôt non convain-
    cants. » (Contre-mémoire, par. 5.66.)
Ce passage est immédiatement suivi de l’affirmation suivante :
      « La situation ci-dessus exposée constitue le contexte juridique qui
    a empêché les juges italiens de rejeter des demandes de réparation
    n’ayant pas été honorées pendant trop longtemps, et qui les a
    contraints à rejeter l’argument de l’Allemagne tiré de l’immunité. »
    (Par. 5.67.)
  6. Mais le contre-mémoire ne précise pas quels sont les différends juri-
diques internationaux relatifs aux accords de 1961 et aux actes ultérieurs
de l’Allemagne, pas plus qu’il ne fait référence à une correspondance
diplomatique dans le cadre de laquelle l’Italie aurait informé l’Allemagne
de l’existence de tels différends.
  7. Une autre considération s’impose à cet égard. Dans ses observations
écrites sur les observations écrites de l’Allemagne relatives à la demande
reconventionnelle, l’Italie soutient que :
    « l’Allemagne a en effet expressément reconnu l’existence d’une
    contestation entre les Parties quant au sens et à la portée des accords
    de 1961. Non seulement l’Allemagne « ne conteste pas qu’il existe
    effectivement une certaine divergence de vues quant à la signification
    juridique des deux accords de 1961 », mais elle l’affirme au contraire
    de manière explicite. » (Par. 65.)
L’Allemagne avait affirmé textuellement ce qui suit :
       « L’Allemagne ne conteste pas qu’il existe effectivement une cer-
    taine divergence de vues quant à la signification juridique des
    deux accords de 1961. Alors qu’elle est d’avis que ces instruments
    doivent être considérés comme un ajout volontaire au régime ins-
    tauré par le traité de paix de 1947, l’Italie soutient qu’ils ont rouvert
    la question des réparations. L’élément central de la demande recon-
    ventionnelle réside cependant dans l’argument selon lequel une
    obligation de réparer les violations du droit international humani-
    taire commises par les autorités nazies pendant la période de
    l’occupation militaire de l’Italie continue d’incomber à l’Allemagne.
    Ce sont donc les événements qui se sont produits entre 1943 et
    1945 qui constituent la cause réelle du différend. Les deux traités
    de règlement en tant que tels ne sont pas en cause. Les deux
    Parties conviennent que leur conclusion a fait progresser les
    relations entre les deux pays. Ces accords ne permettent donc
    nullement de fonder les demandes de l’Italie, que ce soit sur le
    plan factuel ou sur le plan juridique. » (Observations écrites

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     de l’Allemagne relatives à la demande reconventionnelle de l’Italie,
     par. 35.)
   8. Nous ne voyons pas dans la déclaration de l’Allemagne une recon-
naissance de l’existence d’un différend — au sens bien établi que ce terme
a en droit — au sujet des accords de 1961. Quoi qu’il en soit, nous esti-
mons que ces arguments ne sont pas pertinents lorsqu’il s’agit de déter-
miner si la Cour a le pouvoir de « connaître d’une demande reconvention-
nelle » en vertu de l’article 80 de son Règlement. Ils ne le sont qu’une fois
cette question tranchée. En outre, l’Allemagne n’a pas été en mesure de
répondre à ce dernier argument de l’Italie, puisque celle-ci ne l’a avancé
que dans sa réponse aux observations écrites de l’Allemagne relatives à la
demande reconventionnelle, et que le dépôt de cette réponse n’a été suivi
ni d’une procédure écrite ni d’une procédure orale.
   9. Nous estimons donc que l’Italie n’a pas établi l’existence d’un dif-
férend avec l’Allemagne survenu postérieurement au 18 avril 1961.
   10. Le second point sur lequel nous souhaitons attirer l’attention est le
fait que, quand bien même (contrairement à ce que nous venons de décla-
rer) l’Italie nous aurait convaincus de l’existence d’un différend entre les
Parties au sujet des accords de 1961 ou de la législation allemande en
matière de réparation, nous sommes persuadés que la source ou la cause
réelle de ce différend réside dans des faits antérieurs au 18 avril 1961,
d’où il résulte que la compétence de la Cour est exclue en vertu de la limi-
tation apportée par l’alinéa a) de l’article 27 de la convention euro-
péenne.
   11. Comme il est rappelé dans l’ordonnance, la question des réclama-
tions de l’Italie et de ses ressortissants pour des faits survenus pendant la
seconde guerre mondiale était l’un des nombreux sujets sur lesquels por-
tait le traité de paix conclu en 1947 entre les Puissances alliées et l’Italie.
Le paragraphe 4 de l’article 77 présente une importance particulière. En
vertu de cette disposition, l’Italie acceptait, en son nom et au nom de tous
les ressortissants italiens, de renoncer
     « à toutes réclamations contre l’Allemagne et les ressortissants alle-
     mands, qui n’[avaient] pas [été] réglées au 8 mai 1945, à l’exception
     de celles qui [résultaient] de contrats et d’autres obligations qui
     étaient en vigueur ainsi que de droits qui [avaient été] acquis avant le
     1er septembre 1939 ».
La portée et l’effet exacts de cette clause, et en particulier la question de
savoir si elle visait aussi les réclamations relatives à des violations du
droit humanitaire, ont suscité des analyses différentes et nous n’exprime-
rons pas ici d’avis sur ce sujet. Nous relèverons néanmoins que la ques-
tion de savoir si l’Allemagne devait verser des réparations pour des vio-
lations du droit international humanitaire commises en Italie et ailleurs
au cours de la seconde guerre mondiale avait été discutée bien avant
1961. Elle avait par exemple été abordée dans le contexte de la conclusion
de l’accord de Londres de 1953 sur les dettes extérieures allemandes.

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  12. Les deux accords de 1961 doivent être examinés dans ce contexte.
En vertu de ces accords, l’Allemagne s’est engagée à effectuer certains
versements à l’Italie en relation avec des faits survenus pendant la seconde
guerre mondiale. Le paragraphe 1 de l’article 2 du premier accord de
1961, à savoir le traité entre la République fédérale d’Allemagne et la
République italienne portant règlement de certaines questions d’ordre
patrimonial, économique et financier, disposait ce qui suit :
       « Le Gouvernement italien déclare que toutes les réclamations et
    créances pendantes de la République italienne ou de personnes phy-
    siques ou morales italiennes contre la République fédérale d’Alle-
    magne ou des personnes physiques ou morales allemandes sont réglées,
    pour autant qu’elles soient fondées sur des droits et situations de fait
    nés au cours de la période allant du 1er septembre 1939 au 8 mai
    1945. »
L’article 3 du deuxième accord de 1961, à savoir le traité entre la Répu-
blique fédérale d’Allemagne et la République italienne relatif à l’indem-
nisation des ressortissants italiens ayant fait l’objet de mesures de persé-
cution sous le régime national-socialiste, prévoyait que
    « [l]e paiement prévu à l’article premier portera[it] règlement définitif
    entre la République fédérale d’Allemagne et la République italienne
    de toutes les questions faisant l’objet du présent accord, sans préju-
    dice des droits éventuels de ressortissants italiens fondés sur la légis-
    lation allemande en matière d’indemnisation ».
   13. Là encore, la portée et l’effet exacts de ces dispositions peuvent
donner matière à discussion. Ce qui importe ici cependant, c’est qu’aucun
des deux accords de 1961 ne saurait en soi être interprété comme mettant
à la charge de l’Allemagne l’obligation de verser à l’Italie ou à des res-
sortissants italiens, pour des violations du droit international humani-
taire commises pendant la seconde guerre mondiale, d’autres indemnités
que les montants prévus expressément dans les deux accords. L’Italie n’a
jamais dit que l’Allemagne n’avait pas versé ces montants. Elle soutient
par contre que les deux accords constituaient de la part de l’Allemagne la
reconnaissance du fait qu’elle ne pouvait plus se prévaloir de la renoncia-
tion contenue au paragraphe 4 de l’article 77 du traité de paix. Or, dans
la mesure où l’on pourrait considérer qu’il existe un différend entre les
Parties sur cette question, celui-ci est indissociable du régime institué par
le traité de 1947 et des échanges ultérieurs qui ont eu lieu entre les deux
gouvernements après la conclusion de ce traité. Il est en particulier inex-
tricablement lié à l’appréciation de la portée et de l’effet de la clause de
renonciation contenue au paragraphe 4 de l’article 77 du traité de paix de
1947 et aux divergences de vues entre les Parties à ce sujet.
   14. De même, ni l’adoption par l’Allemagne d’une législation pré-
voyant des réparations en faveur de certaines catégories de victimes de
violations du droit humanitaire commises au cours de la seconde guerre
mondiale, ni le fait que, en vertu de cette législation, certaines victimes

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italiennes se sont vu refuser une réparation, ne constituent des faits déta-
chables du régime institué par le traité de paix de 1947. La législation
nationale allemande et son application par les juridictions et les autorités
allemandes ne donnent pas à elles seules naissance à une obligation en
vertu du droit international d’indemniser des catégories de demandeurs
qui ont été exclues du champ d’application de la législation. Là encore, sa
pertinence tiendrait à son incidence sur la possibilité pour l’Allemagne de
se fonder sur les dispositions du traité de paix de 1947. Elle est dès lors
inextricablement liée à ce traité.
   15. Nous devons donc nécessairement conclure que la source ou la
cause réelle de tout différend que l’Italie cherche à porter devant la Cour
par voie de demande reconventionnelle réside dans des faits et situations
survenus bien avant le 18 avril 1961. Cela ressort effectivement de la
manière dont l’Italie formule sa demande reconventionnelle dans son
contre-mémoire. Dans les deux phrases du chapitre sur la demande
reconventionnelle exposant le contenu de cette demande, l’Italie déclare :
       « Comme l’y autorise l’article 80 du Règlement de la Cour, l’Italie
    présente une demande reconventionnelle portant sur la question des
    réparations dues aux victimes italiennes des graves violations du
    droit international humanitaire commises par les forces du Reich
    allemand...
       Le présent chapitre expose la demande reconventionnelle de l’Ita-
    lie en l’affaire. L’Italie prie la Cour de déclarer que l’Allemagne a
    violé l’obligation de réparation qui est la sienne à l’égard des victi-
    mes italiennes des crimes commis par l’Allemagne nazie pendant la
    seconde guerre mondiale et qu’elle doit, par conséquent, mettre fin à
    son comportement illicite et accorder aux victimes une réparation
    effective et appropriée. » (Par. 7.1-7.2.)
  On ne saurait être plus clair.

                                         (Signé) Kenneth KEITH.
                                     (Signé) Christopher GREENWOOD.

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