WESTERN SAHARA (ORDER 22 V 75) 9

President LACHS makes the following declaration:
[Traduction]

Il se peut que la Cour veuille commenter de façon plus approfondie la
question de la désignation de juges ad hoc en la présente affaire quand elle
se prononcera sur la demande d’avis consultatif. Il va de soi que les
membres de la Cour pourront également exprimer leurs vues sur la
question à ce moment-là, dans l’exercice du droit que leur confère Par-
ticle 57 du Statut. :

Judge Morozov appends a dissenting opinion to the Order of the
Court.

(Initialled) M.L.
(Initialled) S.A.


127

OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

I.

D’accord avec le compromis signé à Rio-de-Janeiro le 27 août
1927, la Cour doit statuer sur la question suivante:

« En ce qui concerne les emprunts du Gouvernement
fédéral brésilien 5 % 1909 (Port de Pernambuco), 4 % 1910
et 4 % IOII, le paiement des coupons échus et non pres-
crits à cette date, et des coupons à échoir, ainsi que le
remboursement des titres amortis et non effectivement
remboursés, qui ne seraient pas couverts par la prescrip-
tion à la date de la décision de la Cour, ou à amortir
ultérieurement, doivent-ils être effectués entre les mains
des porteurs français par le versement, pour chaque franc,
de la contre-valeur, dans la monnaie du lieu du paiement,
au cours du jour, de la vingtième partie d’une pièce d’or
pesant 6 grammes 45161 au titre de Q00/1000 d’or fin, ou
doivent-ils être effectués, comme jusqu’à présent, en francs-
papier, c’est-à-dire dans la monnaie française ayant cours
forcé ? »

II.

Nous devons commencer par la constatation de certains
faits qui ont une influence indéniable sur les questions à
poser, ainsi que sur leurs solutions.

a) Le prospectus de l'emprunt 5 % 909, sous la rubrique
« Paiement des coupons », porte la mention expresse que les
coupons sont payables à Paris, en or, à raison de 12 fr. 50
par semestre, le 1° février et le 1 août de chaque année,
et sur les places de l'étranger qui seront désignées ultérieure-
ment, au cours du change à vue sur Paris

b) Le numéro 3 des titres de cet emprunt constate à son
tour que les intérêts sont payables à Paris en or, et sur les
places de Rio-de-Janeiro, Londres, Bruxelles, Amsterdam et
Hambourg au cours du change à vue sur Paris.

c) Le prospectus de l'emprunt 4% 1910 parle du paiement
des coupons à Paris, en or, à raison de 10 francs par semestre,
I28 ARRÊT N° 15. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

et à Londres et à Rio-de-Janeiro au cours du change à vue
sur Paris. |

ad) C'est aussi le sens qu'on a attribué aux paragraphes
deuxième et quatrième des titres de cet emprunt.

e) C’est la même chose pour l'emprunt 4% 1911.

ill.

H n’y a donc qu'une place où les paiements doivent se
faire dans la monnaie locale: c’est Paris. Il semble inutile
de discuter s’il s’agit du franc-or idéal ou international, ou
du franc-or français. Pas de paiements dans la monnaie d’or
à Bruxelles ou à Genève. Seulement à Paris, et quand on
mentionne les autres places, c’est le cours du change à vue
sur Paris qui donne la formule pour le paiement.

IV.

@

Maintenant, laissant de côté le problème de la valeur or,
constatons seulement qu'au moment où les emprunts du Brésil
furent émis, il n’y avait aucune difficulté légale à parler du
franc-or ou à décider que les paiements devaient se faire en
francs-or. Aucune règle obligatoire de la législation française
ou de la législation brésilienne ne s’y opposait.

Seulement, on pouvait tout simplement parler de francs-or
pour le paiement, ou prendre des mesures et faire des prévi-
sions pour fixer le sens et les effets de ces phrases et décider
le moyen d'agir, si le franc-or venait à disparaître de la
circulation monétaire.

Il était possible, par exemple, de stipuler — et ceci est
souvent fait — que les paiements devaient être effectués en
francs-or de même poids et titre que celui qui à ce moment
était en circulation en France, ou prendre d’autres précautions
assez bien connues dans le monde des affaires et très souvent
employées quand l'intention des Parties a été d'éviter, d’une
manière indirecte, les conséquences de certaines règles établies
par des légisiations locales.
~~

I29 ARRET N° I5. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

V.

Demandons-nous maintenant quelle loi régit les stipulations
contractuelles dont nous venons de parler. |

Les contrats passés entre le Gouvernement brésilien et les
personnes chargées des travaux publics au Brésil (contrats
annexés à la procédure écrite) supposent que les titres des
emprunts seront reçus par lesdites personnes en paiement
desdits travaux; mais cela ne fait que mettre en relief,
encore une fois, qu'il s’agit, dans l’espèce, de contrats privés
soumis aux règles d’un droit national. Notre tâche est donc
de fixer avant tout ce droit national, d'accord avec les règles
du droit international privé, et, après cela, d'appliquer à
chaque hypothèse la règle du droit national qui doit la régir.

x

Il n'y a rien dans cette tâche qui soit contraire à notre
juridiction ou à notre compétence. Dans plusieurs problèmes
classés, sans aucun doute possible, dans le cadre du droit
international public, il advient très souvent qu'aucune règle
universelle, conventionnelle ou coutumière, n'a été acceptée
ou observée, et qu'il faut choisir une règle internationale
observée et maintenue par un État comme un principe de
son droit national. En d’autres termes, et d'accord avec la
doctrine très générale en Angleterre et aux États-Unis, le
droit international public fait souvent. partie du droit national.
Nous avons constaté ces différences des droits nationaux
l’année : dernière à l’occasion de l'affaire d’abordage, entre
un bateau français et un bateau turc, soumise à la Cour.

Quand il faut chercher et appliquer une règle de droit
international privé dans un problème entre deux États qui
ont soumis leur différend à notre décision, il peut se donner le
cas, au point de vue litigieux, que les deux Parties acceptent
la même règle de droit international privé, ou, au contraire,
des règles diverses. Dans le premier cas, la tâche de la Cour
est encore plus simple et plus facile.
130 ARRÊT N° 15. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

Voyons maintenant quel est le problème, pour chercher
ensuite la règle applicable.

VI.

Il s’agit d’un contrat, mais personne ne discute son existence
ou sa validité. Avant tout, on plaide sur le sens de quelques-
unes des clauses et sur. les effets des mots employés. Après
cela, le sens étant fixé d’une manière différente pour chaque
Partie, on discute sur l'exécution du contrat et spécialement sur
la monnaie dans laquelle les paiements doivent se faire.

Les règles de droit international privé qu’il faut en principe
chercher sont celles qui se réfèrent d’une part à la loi appli-
cable aux contrats, et d'autre part aux modalités des paie-
ments et à la monnaie employée dans ces paiements. Quant
au premier problème, il y a un consentement universel sur
l’autonomie de la volonté, mais dans ce cas, comme dans bien
d’autres, les Parties ont gardé silence sur la loi applicable, et
il n’est pas même possible d'arriver à l'interprétation de:
leur volonté. Il faut donc se servir des présomptions, et on
a beaucoup parlé de la loi du lieu de la célébration et de
la loi du lieu de l'exécution. A notre avis, puisqu'il s’agit
d'un contrat d’adhésion, la loi à appliquer d’une manière
générale serait la loi de l’emprunteur.

Mais l'application de cette loi ne doit se faire qu'aux ques-
tions relatives au contrat et à son exécution qui ne seraient
pas soumises à la loi locale pour des raisons d'ordre public
international. Si l'examen du cas, à ce point de vue, nous

s

conduisait à l'acceptation d’une loi locale déterminée, la
question relative à l'interprétation du contrat et au sens.
et à la portée des termes « franc-or » ou « paiement en or », tombe-
rait immédiatement dans l'hypothèse d’une règle expresse
de cette loi locale.

Il y a toujours des matières qui échappent à la volonté
des Parties et qui demandent l'application d’une loi impé-
rative et territoriale. Parmi ces matières l’on trouve, d'accord
avec la doctrine presque unanime des auteurs, la forme, la
monnaie et les modalités des paiements. Le Code de Droit
131 ARRÊT N° I5. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

\

international privé adopté à la VI Conférence pan-amé-
ricaine de La Havane et ratifié déjà par le Congrès et le
Gouvernement du Brésil, établit, à l'article 166, la règle
suivante :

« Les obligations qui naissent des contrats ont force de
loi entre les Parties contractantes et doivent être exécu- -
tées suivant ces contrats, sauf les restrictions établies par
le présent Code. »

L'article 169 dit à son tour:

« La nature et les effets des diverses catégories d’obliga-
tions, de même que leur extinction, sont régis par la loi
de lobligation dont il s’agit. »

Mais l’article 170 a pris soin d’ajouter :

« Nonobstant la disposition de l’article précédent, la loi
locale réglemente les conditions du paiement et la monnaie
en laquelle il doit étre fait. »

De sa part, la doctrine française s’est presque toujours
inspirée des mêmes idées, et il serait facile de multiplier,

à cet effet, les citations. Cela nous semble inutile pour le
moment.

Tl s'agit donc, dans le cas soumis à la décision de la Cour,
de faire l'étude de la législation française, la France étant
le seul pays où les paiements devaient se faire en francs-or,
puisque dans les autres pays on doit payer au change à vue
sur Paris, et on doit se soumettre à toute règle obligatoire éta-
blie à cet égard au moment où les contrats d'émission des

N

emprunts ont commencé 4 produire leurs effets.
VII.

Pour la France, le texte en vigueur est tout a fait clair
et ne donne pas lieu à des interprétations.
L'article 1895 du Code civil français est ainsi conçu:

« L'obligation qui résulte d’un prêt en argent n'est
toujours que de la somme numérique énoncée au contrat.

Sil y a eu augmentation ou diminution d'espèces avant
l'époque du paiement, le débiteur doit rendre la somme
numérique prétée, et ne doit rendre que cette somme dans les
espèces. ayant cours au moment du paiement. »
I32 ARRÊT N° 15. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

Au moment où les emprunts du Brésil furent émis, l’arti-
cle 1895 du Code civil français était en vigueur, comme il est
en vigueur aujourd'hui. Cet article, pour les paiements à faire
en France, donnait à l’emprunteur le droit et lui imposait le
devoir de se soumettre, à la date de chaque paiement, à
l'augmentation ou diminution des espèces, dans un cas pour
son bénéfice, dans l'autre pour le bénéfice des créanciers.

Cette situation légale est un droit acquis, pour l’emprun-
teur et pour les porteurs des titres et coupons, et ne peut
pas être changée par des lois postérieures, sans effet rétroactif
pour ces emprunts. La France gardait le droit souverain de
changer le poids et le titre de sa monnaie et d’accorder aux
billets de la Banque de France le cours légal ou le cours
forcé, mais sous la condition précise de ne pas priver les
débiteurs qui avaient contracté sous l’empire et avec la garan-
tie de cette règle, des bénéfices de l’article 1895 du Code civil.

La loi des porteurs des titres et coupons n'avait pas la
faculté de changer cet état de choses, en spécifiant au moment
d’altérer la valeur de la monnaie, que ce changement ne serait
pas applicable à I’emprunteur, ou, comme règle générale, au
cas où il était compris. ‘

VII.

Puisqu’il s’agit d’une demande du Gouvernement frangais
et des droits des porteurs français, il faut constater qu’au
moment où les emprunts furent émis, à partir de 1909 et jus-
qu'à 1911, le franc français était absolument stable et sa
valeur en or ne pouvait pas être mise en doute. Il y avait
en France des billets de banque, et ils étaient de cours légal.
Mais comme ces billets devaient être remboursés au pair
par la Banque de France, et comme il n’existait pas encore
de différences importantes entre le cours de l'or et celui de
l'argent, la question des paiements en or ou en billets de cours
légal n'avait aucun intérêt au point de vue pratique.

Pendant la guerre mondiale, une nouvelle loi française, du
5 août 1914, avait dispensé la Banque de France et la Banque
d'Algérie de l'obligation de rembourser leurs billets en espèces.
La France avait bien le droit, comme nous l'avons déjà
133: ARRÊT. N° 15. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

établi, de prendre une telle décision, et personne n'a pensé à
s'opposer à ce changement dans la monnaie légale, par laquelle
le billet’ devenait de cours forcé. Mais cette nouvelle situation
monétaire dévait être adoptée avec toutes ses conséquences,
et les contrats en vigueur doivent être toujours interprétés :
d'accord avec l’article 1895 du Code civil, alors et aujourd’hui
en vigueur. C’est précisément pour ces cas que l’article 1895 du
Code avait été écrit. Bonne ou mauvaise, cette règle-là, au
point de vue de la doctrine ou de la théorie, c'était la loi:
Dura lex, sed lex. Comme l'erreur de droit ne peut pas être
invoquée, tous les porteurs de titres ou de coupons des
emprunts brésiliens devaient savoir en France, au point de vue
légal, que l'obligation qui résulte d’un prêt en argent n'est
toujours que de la somme numérique énoncée au contrat,
et que sil y a eu augmentation ou. diminution des espèces
avant l’époque du paiement, le débiteur doit rendre la somme
numérique prêtée, et ne doit rendre que cette somme dans les
espèces dyant cours au moment du paiement.

Ce que nous venons d'écrire est, purement et simplement,
la transcription littérale de l’article 1895 du Code civil fran-
Cais.

IX.

Le caractère d'ordre public international qui doit être
reconnu à cette règle a été consacré dès longtemps par la
doctrine des auteurs les plus réputés. Il faut tout d’abord
établir une distinction entre ceux qui écrivaient avant la
guerre mondiale et ceux qui ont étudié le problème après
1914. Les écrivains de droit, comme tous les hommes, sans
le vouloir et sans le savoir, ont à subir l'influence décisive
du milieu, et les besoins de la situation nationale se reflètent
sur leurs pensées et ont une grande influence sur leurs
doctrines. Cette situation explique l'existence, dans le droit
international public et privé, des systèmes et des opinions.
qui répondent parfaitement aux besoins et aux intéréts d’un
Etat ou d’un continent à un moment donné.

Pour éviter cet écueil, nous citons de préférence des auteurs
d’avant-guerre. Et pour ne pas multiplier les citations, nous
avons choisi deux écrivains de la plus haute autorité, et

evar
ey
134 ARRÊT N° I5. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

appartenant à deux États différents, la France et la Suisse,
mais se référant expressément, tous les deux, à l’article 1895
du Code Napoléon.

DESPAGNET (Précis de Droit international privé,
sm éd., Paris, 1909, pages 016-017) :

« Le paiement se fera donc en monnaie ayant cours dans le
leu où la dette doit être acquittée et d’après la valeur nominale
des monnaies dans ce lieu. Si, dans le laps de temps qui s'écoule
depuis le jour du contrat jusqu’à celui du paiement, la valeur
nominale des monnaies a augmenté ou diminué, le débiteur en
profitera ou en souffrira, car il devra fournir moins ou plus de
pièces de monnaie, de manière à parfaire, d’après leur valeur
nominale actuelle, la somme fixée dans le contrat (art. 1895
Code civil). I] serait du reste impossible d'éviter cette conséquence
par une convention particulière, puisque la fixation de la valeur
nominale des monnaies est une règle d'ordre public. »

a

Et il ajoute:

« Une autre hypothése est encore 4 prévoir: il peut se faire
que, dans le pays où le paiement doit être effectué, un papier-
monnaie plus ou moins déprécié ait été substitué, avec cours
forcé, à la monnaie métallique. La loi. qui établit le cours forcé
du papier-monnaie étant d'ordre public, le créancier pourra étre
contraint de vecevoir ce papier-monnaie d'après sa valeur nomi-
nale. »

BROCHER (Cours de Droit international privé, Paris,
1882, t. II, p. 242):

Brocher fait remarquer que cet article 1895 se rattache aux
rigueurs législatives usitées en matiére de cours forcé de la
monnaie ou des valeurs fiduciaires qui lui sont assimilées.

« Ce sont là », dit-il, « des mesures auxquelles on ne peut
recourir qu'en imposant des limites à la volonté individuelle. »

Il faut ajouter que les exceptions qui ont été établies par
ces auteurs dans les ouvrages mentionnés, ne peuvent pas
s'appliquer au litige franco-brésilien soumis 4 la décision de la
Cour. |
‘135 ARRÊT N° 15. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE
X.

Dans cette question entre la France et le Brésil, il est inu-
tile de mentionner la jurisprudence de ces pays. On doit méme
omettre toute référence 4 cette source de droit. ou tout propos
de se laisser guider par elle. En effet, d’accord avec l’article VI
du compromis :

« Dans Vappréciation. de toute loi nationale de l’un ou
l’autre pays et applicable au litige, la Cour permanente
de Justice internationale ne sera pas liée par la juris-
prudence des tribunaux respectifs. »

Cela veut dire que la Cour peut et doit tenir compte des
lois nationales pour résoudre la question qui lui a été posée,
mais qu'en même temps elle doit apprécier le sens et la portée
de ces lois nationales, en tenant compte de son opinion par-
ticulière et sans se laisser guider ou influencer par les déci-
sions, à ce sujet, des tribunaux nationaux des Parties.

XI.

La loi française du 25 juin 1928 a décidé que le franc, unité
monétaire française, serait constitué par 65,5 milligrammes d’or
au titre de goo millièmes de fin. « La présente définition »,
a-t-elle déclaré, « n’est pas applicable aux paiements interna-

tionaux qui, antérieurement à la promulgation de la présente
loi, ont pu valablement être stipulés en francs-or. »

Pourquoi la loi du 25 juin 1928 a-t-elle fait cette déclaration ?

On ne peut pas la concevoir sans accepter que c’est la loi
française qui doit régir les modalités du paiement. Si l’on sup-
pose que la volonté des Parties, en parlant tout simplement
de francs-or, assure le paiement en or, du titre et poids alors
‘en vigueur, quel que soit le texte de l’article 1895 du Code
civil français, la règle établie par la loi du 25 juin 1928, que
mous venons de copier, devient inutile et incompréhensible.

Cette loi nouvelle est bien, au point de vue de l'application
aux emprunts de la législation française sur. les modalités du
paiement, un très sérieux argument.
136 ARRÊT N° 15. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

Il semble donc évident que ladite loi a eu le propos de
déroger implicitement à l’article 1895 du Code civil français,
au préjudice des débiteurs qui ont contracté quand cet article
était en vigueur. L'article 1805, il faut bien le souligner, ne
s'oppose pas au changement de la monnaie. Bien au contraire,
il reconnaît cette faculté souveraine du Gouvernement français,
et c’est précisément parce que la monnaie peut être changée
à n'importe quel moment, que l’article mentionné a pu être
considéré nécessaire et qu'il a été inséré dans le Code civil.
. Mais ce qu'on ne peut pas faire, au préjudice des créditeurs
ou des débiteurs qui ont contracté leurs paiements en France
quand Particle 1895 était en vigueur, c'est d’ordonner que la
monnaie serait changée, mais que le changement ne serait pas
opposable à ces créditeurs ou à ces débiteurs. C’est à dire, on
ne peut, d’un seul côté, dans une convention, changer une
règle de droit à laquelle a été soumise cette convention dès sa
naissance. |

Mais il y a encore un autre aspect du problème qui est très
important.

Le compromis relatif aux emprunts brésiliens fui signé à
Rio-de- Janeiro le 27 août 1927, et on ne peut pas accepter
qu'une des Parties, le 25 juin 1928, presque un an plus tard,
ait le droit de résoudre à sa faveur par une loi intérieure ou
nationale la question internationale soumise déjà à la Cour, ou
d’invoquer cette loi, qui est son œuvre, apres le compromis, comme
un argument favorable. Il nous semble évident que le deuxième
paragraphe de la loi monétaire française du 25 juin 1928 doit
être entièrement écarté de cette affairé.

XII.

La question relative à la monnaie d’or et à sa mention dans
les lois, les contrats et les titres qui se réfèrent à ces emprunts,
perd toute son importance dès qu’on se place au point de vue
légal que nous venons de développer. Si le paiement est subor-
donné à la loi du lieu où il se fait, quant aux espèces dans
lesquelles le débiteur doit s’acquitter, le Brésil ne peut être obligé
à faire les livraisons en or que dans le cas où la monnaie d’or
137 ARRÊT N° I5. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

-serait de cours légal à la date de chaque paiement au lieu
-ou il doit se faire, c’est-à-dire à Paris, aux effets de ce litige.
- Et il ne doit rendre que la somme numérique dans les espèces
-ayant cours au moment du paiement.

Et comme il n’y a que Paris comme lieu du paiement en la
monnaie nationale jusqu’au montant de la somme due, il est
inutile de poser la question du franc-or francais ou du franc
idéal. C’est du franc français et seulement du franc fran-

.çais que l’on voulait parler dans les documents. Étant donné
-qu’a la date des emprunts le franc-or était une monnaie légale

en France, rien ne s’opposait à ce que cette monnaie fût expres-

sément mentionnée sur les titres. Mais, comme l'article 1895
-du Code civil était en vigueur, tous les porteurs de titres

pouvaient et devaient savoir quelle était la portée d’une telle
stipulation, nécessairement subordonnée, pour les paiements à
faire en France, aux règles de cet article. La thèse contraire
porte à supposer qu'il suffit de contracter hors de France ou
de mettre les contrats sous le nom d’un étranger pour rendre
inapplicable le Code Napoléon.

XIII.

Cette application de l’article 1895 est à la base de l’argu-
ment relatif à l'exécution des conventions sur les emprunts,
au moyen des paiements faits et acceptés pendant des années,

.après la dépréciation de la monnaie française. De la part du

Brésil, qui se servait toujours de cette monnaie pour les paie-
ments, c’est la démonstration du sens qu’il donnait à la clause
or. De la part des porteurs, c’est la même chose. Ils ont pu
se défendre, dès la première heure, de toucher le montant de
leurs titres et de leurs coupons dans cette monnaie dépréciée,
comme ils l’ont fait plus tard.

XIV.

I faut tenir compte aussi du fait que les titres et les cou-

‘pons de ces emprunts doivent être payés aux porteurs dans

d’autres places, au cours du change à vue sur Paris. La cote
n'existe que pour la réalité matérielle, et quand on achète des
lettres ou des chèques sur une place quelconque, on est payé
138 ARRÊT N° 15. — OPINION DISSIDENTE DE M. DE BUSTAMANTE

dans la monnaie courante à cette place. C’est pour cela et
seulement pour cela qu’il y a des cotes. Cette stipulation est
encore un argument en faveur de l'application nécessaire de
l'article 1895 du Code civil français.

XV.

Il ne suffit pas, quand les paiements doivent se faire sous
l'empire d’une telle législation, de stipuler la clause or pour se
mettre à l’abri des changements de la monnaie et du cours
forcé. Les contractants ont le droit, et ils en font usage très
souvent, de stipuler que le paiement se ferait en monnaie de
tel ou tel pays, du même poids et titre que celle en circula-
tion à ce moment.

Ils ont aussi le droit de stipuler des indemnités, payées en
la monnaie ayant cours légal, s’il y a des changements. Ils
peuvent adopter d’autres précautions pour se mettre à l'abri de
ce qu’on appelle l’agio. Si, dans le cas que nous avons à déci- ”
der, les Parties n’ont rien fait à ce sujet, c’est bien leur faute,
et elles doivent se soumettre aux conséquences de leur impré-
vision.

XVI.

En nous résumant, et d'accord avec ce que nous venons
d'écrire, la question posée par le compromis doit, à notre avis,
être répondue de la façon suivante:

En ce qui. concerne les emprunts du Gouvernement fédéral
brésilien 5% 1909 (Port de Pernambuco), 4% 1910 et 4%
1911, le paiement des coupons échus et non prescrits à la date
du 27 août 1927, et des coupons échus ou à échoir après cette
date, ainsi que le remboursement des titres amortis et non
effectivement remboursés, qui ne seraient pas couverts par la
prescription à la date de la décision de la Cour, ou à amortir
ultérieurement, doivent être effectués à Paris, entre les mains
des porteurs français, dans la monnaie française ayant cours
légal, et dans les autres places qui ont été convenues, dans la

monnaie locale, au cours du change à vue sur Paris, le jour
du paiement.

(Signé) A. S. DE BUSTAMANTE.


28 EMPRUNTS NORVÉGIENS (ARRÊT DU 6 JUILLET 1957)

.Faït en français et en anglais, le texte français faisant foi, au
Palais de la Paix, à La Haye, le six juillet mil neuf cent cinquante-
sept, en trois exemplaires, dont l’un restera déposé aux archives
de la Cour et dont les autres seront transmis respectivement au
Gouvernement de la République française et au Gouvernement
du Royaume de Norvège.

Le Président,
(Signé) GREEN H. HACKWORTH.

Le Greffier,
(Signé} J. LOPEZ OLIVAN.

M. MORENO QUINTANA, juge, après avoir voté pour l'arrêt, a
fait la déclaration suivante:

La raison pour laquelle je considère incompétente la Cour
en l'espèce est différente de celle énoncée dans l'arrêt. Je me
fonde, non sur le deuxième motif de la première exception
soulevée par le Gouvernement du Royaume de Norvège,
mais sur le premier motif de cette exception. Les emprunts
d'État, en tant qu’actes de souveraineté, sont régis par le
droit interne.

M. BapawiI, Vice-Président, et Sir Hersch LAUTERPACET,
juge, se prévalant du droit que leur confère l’article 57 du Statut,
joignent à l’arrêt les exposés de leur opinion individuelle.

MM. GUERRERO, BASDEVANT et READ, juges, se prévalant du
droit que leur confère l’article 57 du Statut, joignent à l'arrêt les
exposés de leur opinion dissidente.

(Paraphé) G. H. H.
(Paraphé) J. L. O.

23


123

DISSENTING OPINION OF JUDGE FERNANDES

[Translation ]

The Court in part gives satisfaction to the claim of Portugal. It
recognizes that when India decided to oppose the communications
between the Portuguese territories of Daman, Dadra and Nagar-
Aveli, Portugal had a right of passage over Indian territory to
ensure these communications to the extent necessary for the
exercise of Portuguese sovereignty over the enclaves of Dadra and
Nagar-Aveli. But the Court takes the view that this right relates
only to the transit of private persons, civil officials and goods in
general and not to that of armed forces, armed police and arms and
ammunition. I cannot agree with that differentiation, which appears
to me to be artificial and unfounded, in fact and in law. Iam conse-
quently in disagreement also with the conclusion reached in the
Judgment, that India has not acted contrary to its obligations
resulting from Portugal’s right.

I

1. I have first a few observations to make.

Underlying the present case is the essential fact that Portugal is
sovereign of the two enclaves of Dadra and Nagar-Aveli situated
inside Indian territory. The Judgment rests upon that essential fact
and it finds (a) that the exclusive authority of Portugal over these
enclaves was never questioned and fb) that Portuguese sovereignty
over them was recognized by the successive rulers of the surrounding
territory, that is to say, the British from 1818 until 1947 and India
after it gained its independence.

It is evident that Portuguese sovereignty over the enclaves could
not have existed all that time and could not continue to exist
today if there were no right of transit in favour of Portugal and no
corresponding obligation incumbent on India; the purpose of that
right and obligation is to ensure the essential communications with
the enclaves to the extent necessary for exercise of the sovereignty
upon which they depend.

Such then is the situation of fact and of law which governs the
whole case: unquestioned Portuguese sovereignty over the enclaves
and the impossibility of exercising it without a right of transit.

The Court arrives at the conclusion that Portugal is indeed the
possessor of a right of transit for communication with the enclaves,
but with one restriction: that right includes the passage of private
persons, civil officials and goods in general to the extent necessary
for the exercise of Portuguese sovereignty over these territories,

I2T
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 124

but does not include the passage of armed forces, armed police and
arms and ammunition.

Sovereignty over any territory implies the capacity to exercise
public authority in that territory. It implies the nght and the obli-
gation to maintain order there, if necessary manu militari. Lastly it
implies the discharge of police duties. In the particular case of the
Portuguese enclaves, how would that authority, that right and
obligation and those duties be exercised if a right of access to the
enclaves were not recognized for armed forces, armed police and
arms and ammunition?

2. Portugal is claiming a fotal right of passage in respect of what
is necessary for the exercise of its sovereignty over the enclaves.
Portuguese Counsel more than once emphasized this aspect of the
Portuguese claim. They said, for example, at the hearing on 25 Sep-
tember 1959: “that right must be. viewed in the round, in rela-
tion to its purpose, which was to ensure liaison with the enclaves
to the extent necessary for the effective exercise of Portuguese
sovereignty” (Oral Proceedings (Merits), Vol. I, p. 110).

It is true that the Parties dealt separately in the case with the
transit of persons and goods and also with that of armed forces,
police and arms. But that was only a method of exposition in order
to examine case by case the practice which is said to have led to the
creation of a local custom and its only purpose was to show that
the regulation of the exercise of the right varied according to the
different categories to which the right applied.

In its final Submissions Portugal presents its claim to a right of
passage as a whole and India disputes it in the same fashion.

For these reasons I am not in agreement with the method that has
been followed of making a separate analysis of the Portuguese claim
according to the various categories dealt with in the Judgment:
private persons, civil officials, goods in general, armed forces,
armed police and arms and ammunition.

These categories relate to the ways in which the right of transit
can be exercised, and may affect its regulation; Portugal admits that
these ways of exercise and this regulation are matters within the
exclusive jurisdiction of India.

With particular regard to armed forces, armed police and arms
and ammunition Portugal has made it plain that the only right it
claimed was to send into the enclaves the elements of the public
forces necessary for the maintenance of order, that is, for the dis-
charge of police duties. “There is no doubt whatsoever’’, it was
said at the hearing of 1 October 1959, “‘that the right of passage
claimed by Portugal is limited to certain elements of the public
forces responsible for maintaining order.” That duty may sometimes

122
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 125

be entrusted to forces not part of what is usually called police, in-
cluding military elements, but that does not alter the essential fact
that they are performing a police duty. From the point of view of
international law, what matters is the function and not the admini-
strative organization of the public force, which is a matter within
the exclusive competence of the State. This consideration is
important to a proper understanding of the nature and content of
the right claimed by Portugal.

The public force consists of course of personnel and of material.
It is an armed force. A right of passage for armed forces—with
no arms—is inconceivable.

3. My third and last preliminary observation is that Portugal,
as I see it, did not apply to the Court for recognition of a right
it claimed to possess in the past. In its final Submissions of 6 Oc-
tober 1959 it asks the Court to adjudge and declare “that the
right of passage … is a right possessed by Portugal and which
must be respected by India”. “Is a right” and “must be respected”,
that is to say at the present time, on the day on which the Sub-
missions were filed.

Portugal did not institute proceedings merely in order to obtain
moral satisfaction. It did so in order to secure recognition of an
existing right, a right which it believes that it still possesses even
though it admits that in certain circumstances its exercise might
be held to be suspended.

4. The facts regarding the passage of elements of the public
forces between Daman and the enclaves, facts which were illu-
strated by an abundance of documents filed with the Court, aré
indicated in the following paragraphs.

5. Examination of the evidence permits of one general state-
ment which is certain beyond doubt: these elements of the public
forces passed between the three pieces of territory forming the
Portuguese district of Daman practically daily, with no obstruction
at all, from the time when the enclaves were acquired by Portugal
in 1783 and 1785 until July 1954. It was not until this last date
that, for the first time in history, this transit was prevented by the
Government of India. Until then these organs of the Portuguese
public force had in no single case been refused passage, whether
they were individuals or whether they were in more or less large
parties. That is highly significant.

6. In the Maratha period (1785-1818) passage of the public
forces was effected as a right.

A question discussed at great length by the Parties during the
proceedings dealt with the legal character of the concession granted
by the Marathas to the Portuguese under a treaty of 1779.

Portugal argues that this treaty conferred upon it sovereignty
over the territories making up the enclaves of Dadra and Nagar-

123
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 126

Aveli. India contests this argument and maintains that the con-
cession granted by the treaty was a feudal tenure known as a
saranjam or jagiy granting to Portugal only the right to collect
certain fiscal revenues in the enclaves.

The Court accepts the Indian thesis.

I do not agree, but I do not propose to prolong this opinion
by a discussion of this question, since it seems to me unnecessary
_ in order to establish the existence, today as in the past, of the
right of passage claimed by Portugal for its public forces.

It is sufficient for my purpose to record the Court’s finding
that Portugal has been for a long time the undisputed sovereign
of the enclaves. That is what is important in order to determine
whether Portugal possesses the right it claims. How Portuguese
sovereignty was acquired is of minor importance in this demon-
stration. It exists and that is all that matters.

7. Nevertheless, the fact that I refrain from discussing the
legal character of the concession accorded to the Portuguese by
the Treaty of 1779 does not prevent me from repeating the
statement already made, namely that the passage of armed forces
was exercised as a right throughout the Maratha period from the
very day on which the Portuguese took possession of the enclaves.

Even granted that the Portuguese obtained from the Maratha
a simple saranjam, all the documents and authorities cited in the
case by the Government of India show that that tenure carried
with it very wide powers. There is good reason for ascribing to it a
feudal character. It conferred on the savanjamdar (the holder of
the savanjam) not only the right to collect taxes, but also the right
and the duty to administer the territory in the widest sense. The
Peshwa’s sovereignty was hardly more than nominal. Moreover, it
has been shown that in those days and in those territories sovereign-
ty amounted to very little. Its essential attribute was the collection
of taxes.

8. An agreement of 1785, intended to settle certain questions
arising out of the transfer of the villages to the Portuguese, acknow-
ledged in their favour full powers over these villages. Sovereign
powers, as I call them; saranjamdar powers, according to those
who do not share my opinion on the scope of the 1779 Treaty. The
point is of small importance. What matters—this no one can deny
in view of the express terms of the 1785 Agreement and the later
sanads—is that the Portuguese were given full administration and
Jurisdiction over the territories transferred with authority to collect
taxes, administer justice, pursue criminals, maintain order, suppress
rebellions, etc.

It follows as a necessity that, by granting these powers to the
Portuguese, the Marathas implicity recognized in their favour the

124
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 127

right of passage indispensable for the exercise of those powers.
Nor could that right be limited to the passage of private persons,
officials and goods. To maintain order, suppress revolt, etc., the
right of passage had necessarily to include the public forces with
all that they needed in order to carry out their duty. That is only
logical and needs no further proof. The records supply evidence
that the right of passage for the public forces was normally exercised
in the Maratha period even to defend the enclaves from military
attacks by the Marathas themselves (Memorial, Annexes 9-13;
Reply, Annexes 42 and 43).

g. The question then arises, what became of this right of transit
(assuming that it was only a savanjam) after the Portuguese secured
full sovereignty over the enclaves? Did it thereby disappear? It
would be absurd to suppose so. The reinforcement of the title under
which the Portuguese exercised their exclusive authority over the
enclaves (admitted in the Judgment), the conversion of an accessory
and incomplete title—a saranjam—into a complete and principal
title—sovereignty—could not possibly expunge the right which
already existed under the lesser title. On the contrary, this evolu-
tion or alteration of title would have been reflected by a similar
reinforcement of the right of passage. This would have acquired
a greater content and greater mandatory force in its transformation
from a right for the purpose of exercising the powers of a saranjam-
dar into a right for the purpose of exercising sovereignty. That is
all that needs to be said about the facts and their legal implication
during the Maratha period.

10. As regards the British and post-British periods, apart from
the fact I mentioned above—that the passage of the public forces
was always effected without a single case of obstruction—the
following facts must be recalled:

(a) Before the coming into force of the Anglo-Portuguese Treaty
of 1878, the passage of armed forces and police required no authori-
zation. This is admitted by the Government of India in paragraph
333 of the Rejoinder, which says:

‘“. The fact ... is that before 1879 the entry of troops or armed
police of either Government into the territory of the other was
governed by a reciprocal arrangement. The existence of such an
arrangement made it unnecessary for a formal request to be made
and permission to be granted on each occasion of entry.”

I need only point out that any existing agreement of this kind
must have been a tacit one (giving rise to custom), since there is no
trace of any express agreement.

(b) Article XVIII of the Anglo-Portuguese Treaty of 1878
stipulated that the armed forces of one of the Parties would not
enter into the territories of the other in India without a formal
request to do so. Police might enter without that request only in
pursuit of criminals or smugglers.

125
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 128

These provisions did not in my opinion apply to the particular
passage between Daman and the enclaves. The records contain a
large number of documents (Reply, Annexes 50-76) showing that
this passage continued to take place, at any rate until 1890, with
no need for an authorization.

It was only in December 1800 (twelve years after the date of the
treaty) that the British authorities considered that permission
was necessary for the transit of armed troops and of Portuguese
police between Daman and the enclaves. They adopted this attitude
by way of reprisal against the Portuguese action in disarming a
British detachment which had entered the Portuguese territory
of Goa without permission in accordance with the treaty.

In the correspondence which passed with regard to this incident,
the Governor-General of Portuguese India stated that ‘Portuguese
troops never cross British territory without previous permission’.
But the fact that the same Governor-General adds three lines
lower down that: “For centuries has this practice been followed”,
whereas the enclaves had been contiguous to British territory for
only 72 years, obliges us to suppose that the Governor-General was
not referring to transit between Daman and the enclaves, but to
the general case of entry by the Portuguese into British territory
from their earlier possessions in the Indian Peninsula.

In any event, it is significant that the British police, with
reference to the Portuguese Governor’s letter, declared in 1891 that
they had ‘‘no orders to prevent armed men of the Portuguese Govern-
ment ... from passing through British territory on duty” without
obtaining permission. And they added: “The Superintendent of
Police is of opinion that the present arrangements should be allowed
to continue.” The Northern District Commissioner expressed his
agreement with the police that “‘the present arrangement is con-
venient and might be allowed to continue” (Rejoinder, Annexes,
p. 223). This shows that there were special arrangements for the
passage of armed police between Daman and the enclaves and that
these arrangements allowed passage without permission in dero-
gation from the rule in Article XVIII of the Treaty of 1878.

(c) In the period which followed the denunciation of the Treaty
in 1892, the practice varied considerably. An agreement of 1913
established that the police of each Party might cross the other’s
territory on previous notification (no authorization). From the
correspondence which led to that agreement, and which is repro-
duced on pages 305-309 of the Annexes to the Counter-Memorial,
it is to be inferred that the agreement confirmed the earlier practice
in the sense that previous notification was all that was required.

An agreement of 1920 made passage by armed police below a
certain rank subject to prior permission (Indian Annex C. No. 56).
This is the first time that this requirement was stated in an agree-

126
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 129

ment between the Parties since the denunciation of the Treaty of
1878.

Another agreement of 1940 waived permission for police forces
up to ten men and required it for larger numbers. This is the only
agreement specifically concluded for transit between Daman and
the enclaves. (Indian Annex €. No. 57.)

11. Accordingly, if the practice followed for 170 years is viewed
as a whole, it is found that the passage of troops and armed police
without previous permission was the rule and that the need for
permission was the exception. That, however, does not alter the
fact that permission was needed at certain times. But that does not
in my opinion authorize the conclusion that the right of transit
did not exist. I desire to justify my statement. For the moment I
will only observe that, whenever authorization was needed, it was
invariably granted, without exception, and that the British never
had any intention of refusing it. A letter sent by the Governor-
General of British India to the Governor of Portuguese India on
9 April 1891 concerning the need for an authorization, said that
it was not “suggested that permission, when applied for in respect
to Portuguese armed men, would not be accorded in consonance
with past practice”. (Rejoinder, Vol. II, p. 223.)

12, An examination of the facts also reveals that the granting of
permission whenever it was requested was based on the idea that
the grant of permission was obligatory by virtue of a right of
Portugal. The variation in the practice which has just been examined
can prove only that the necessity, at certain periods, for an authori-
zation was a purely regulatory requirement.

Portugal is claiming a right which is subject to regulation and
control by India. We find that regulation very liberal over a very
long period and later on more strict; being sometimes content with
a simple pass issued by the Government of the forces in transit
(Indian Annex C. No. 39); at other times requiring notification of
passage, in some cases made beforehand, in others afterwards ;
and at yet other times demanding a formal request for permission.
It cannot be argued that the very existence of the right was subject
to these vicissitudes.

13. Much was said during the proceedings about the essential
distinction between the right and its regulation. That is elementary
and needs no stressing here. Nor is it necessary to emphasize the
equally elementary distinction between the possession of a right and
the ability to exercise it. What does need recalling, having regard
to the doctrine underlying the Judgment, is the fact that, if there
are authorizations which genuinely constitute rights, there are more
which do not. It cannot be asserted that the necessity of an authori-

127
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 130

zation is a negation of a right of more ancient date. Such an affirma-
tion would be flatly contradicted by all jurisprudence.

14. The general notion of authorization is linked with the
distinction that I have just mentioned between the right and its
regulation and between the right and its exercise. The notion is
common to all branches of law, but finds its widest field of applica-
tion in public law, especially administrative law.

15. “The authorization is the administrative act by which the
authority removes in each case the limitations imposed by rules of
law upon the exercise, by a given subject, of a right or power
already belonging to the subject himself to exercise a certain activity
or perform a legal act, such exercise or performance being assessed
in the light of the public interest which it is the duty of the authority
to safeguard.” (Ortolani in Scritis giuridici in onore di Santi Romano,
Vol. II, p. 251.)

Accordingly, the authorization does not create the right. The
necessity for it cannot be made equivalent to non-existence of the
tight. On the contrary, it normally presumes the existence of an
earlier right.

“The right exists before issue of the permissive act”, De Fran-
cesco says (L’ammissione nella classificazione degli. atti amministrativt,
p. 83). And he adds: “The administrative act simply consents to
the exercise of what already exists” (2b24., p. 88). From this he
infers: “The act of the authority functions as a condition of the
exercise of the right” (5bid., p. 83).

There we have a definition of authorization in one word: it is
a conditioning act. It is not an act establishing a norm, nor is it
a contract. It does not create rights, it only conditions their
exercise.

16. Looked at in another aspect, authorization is an act of
control, of that control over the exercise of its right of passage
which Portugal admits that India possesses.

“The control exercised by means of the authorization—says
Donati—is designed only to recognize and declare that a certain
behaviour on the part of a subject of law is in accordance with
certain determining factors, rules, principles and objectives of the
interest towards the satisfaction of which the act sought by the
subject tends.”’ (Quoted by Ortolani, of. cit., p. 253.)

17. Practice confirms doctrinal opinion. A very large number of
examples could be given where authorization is necessary for the
exercise of ‘a pre-existing right, where it functions as a mere
conditioning act or as a means of controlling observance of the
regulations and expediency.

A few examples will suffice.

128
RIGHT OF PASSAGE (DIss. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 131

The ownership of land necessarily implies the right to build
upon it. What legal systems do not require a permit for such
building, at least in urban areas? It would be harder still to find
any which do not also require a permit to occupy for the first time
a building just erected. As D’Alessio says, “The person who obtains
a building permit is not granted any right he did not previously
possess’ (Ortolani, of. cit., p. 225).

The owner is sole lord of his domain. But if his neighbour needs
to enter that domain to gather fruit from a tree situated on its
border, the owner cannot refuse him the necessary authorization.
So, too, if the neighbour needs to erect scaffolding in the boundary
area between the two properties in order to put up some building
or undertake repairs on his own estate. These are rights which the
neighbour possesses before obtaining an authorization.. The law
recognizes his rights, but it also makes their exercise dependent
upon consent by another. That consent can be made subject to
reasonable conditions, but it cannot be refused out of hand. If it
is, the courts will decide (Portuguese Civil Code, Articles 2314 and
2318).

18. There is however no need to go beyond international law or
even beyond treaty law in connection with international transit in
order to find instances which confirm what is here asserted, namely
that the necessity for an authorization cannot be assimilated to
absence of a right.

19. The study by Professor Edouard Bauer submitted-to the
Court by Portugal in order to show that there has not been a single
case in history, since the Treaty of Westphalia, where a right of
passage was not recognized in favour of an enclave (including the
passage of armed forces), that study, I say, shows that treaties have
adopted three systems for regulating the exercise of that right.

Sometimes a prior authorization was necessary, sometimes a mere
notification of passage was enough, sometimes again very strict and
detailed regulations were agreed upon, which made the request for
permission unnecessary. Examples of the first case are the Treaty
of Munster of 24 October 1648 and the Peace of the Pyrenees
concluded on 7 September 1659. In both these cases a right of
passage was recognized for the passage of Louis XIV’s troops to the
French enclaves of Lorraine and Alsace, subject to a request for
permission being addressed to the rulers of the intervening territo-
Ties. ‘‘... pateatque illac regio militi quoties postulatum fuerit tutus ac
liber transitus’’. Such was the formula in the Treaty of Munster. It
shows that, even where the right of transit is granted by treaty, the
request for previous authorization may be laid down as a condition
of the exercise of the right.

20. Authorization, I repeat once more, isa method of control. It
follows that it can be dispensed with when the Parties agree to

129
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 132

establish another equally effective means of control. A case in point
is the German-Polish Convention on Freedom of Transit signed in
Paris on 21 April 1921. This Convention regulated military transit
across Poland between East Prussia and the rest of Germany so
strictly and in such detail that any authorization became unneces-
sary. Provision was made for one military train once a week to
carry personnel and for another train to carry arms and ammunition.
The whole matter was strictly regulated in the numerous clauses of
the Convention governing this form of transit. Nevertheless it was
provided that ‘the German authorities shall notify the Polish
authorities of the departure of this train at least twenty-four hours
before it starts’’.

21. Let us now consider two more recent instances.

The Chicago Convention of 7 December 1944, to which nearly all
nations have acceded, lays down in-its Article 5:

“Each contracting State agrees that all aircraft of the other
contracting States, being aircraft not engaged in scheduled inter-
national air services, shall have the right ... to make flights into or
in transit non-stop across its territory ... without the necessity of
obtaining prior permission ... subject to the right of the State flown
over to require landing. Each contracting State nevertheless re-
serves the right, for reasons of safety of flight, to require aircraft
desiring to proceed over regions which are inaccessible or without
adequate air navigation facilities to follow prescribed routes or to
obtain special permission for such flights.”

It can therefore be seen that the right of air transit is recognized,
but subject to regulation and control. This regulation and this
control in every case include the right of the State flown over to
require landing and, in special cases, an application for prior per-
mission. This requirement of permission does not mean that foreign
aircraft have not the right to fly over ‘‘regions without adequate
air navigation facilities’, it means only that authorization may be
required for the exercise of that right.

22. Another instance is furnished by the Charter itself. Article 43
provides that: ‘AI Members of the United Nations ... undertake to
make available to the Security Council, on its call and in accordance
with a special agreement or agreements, armed forces, assistance
and facilities, including rights of passage, necessary for the purpose
of maintaining international peace and security.” The forces in the
service of the United Nations have therefore a right of passage over
the territory of Member States. Can that right be exercised without
the permission of the State passed through? Certainly not. A special
agreement is needed to which that State is a party. But the latter
cannot lawfully refuse to subscribe to that agreement unless for a
reason which the Security Council deems valid.

130
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 133

23. I think I have now proved my point that the need for an
authorization in order that police or other forces may pass through
foreign territory is in no way incompatible with the existence of a
right of passage of older date than this authorization. This clearly
means that the right of the State passed through to require an
authorization before its territory is traversed does not necessarily
imply a discretionary power to grant the passage or refuse it.

Its purpose being to establish that the conditions regulating
exercise of a right are satisfied and that in each case no injury is
done to the lawful interests of the party whose authorization is
requested, the authorization implies a power of appraisal, but not
a discretionary power. If those conditions are met and if those law-
ful interests are not sacrificed, the authorization must be granted.
The jurisdiction of the authorizing party must be exercised with a
view to the purposes for which it was conferred. “There is a multi-
tude of cases—says Hauriou—in which, for the exercise of one or
another of their rights, the governed are obliged by law to ask the
government for authorization...; the government is thereby obliged
to perform the act asked of it...” {Précis de droit administratif et de
droit public, r2™e édition, p. 357.)

In the present case, the requirement at certain times of authori-
zation for the passage of elements of the police and armed forces
was dictated by precisely those ‘‘considerations of security” referred
to in the Judgment in connection with certain restrictions imposed
on the transit of goods. It is difficult to see why restrictions based
on such considerations should be compatible with a right of transit
in respect of goods and not in respect of other categories of transit.

24. When we consider the very nature of the right of transit for
armed forces and its possible repercussions on defence and public
order in the territory passed through, we shall have no difficulty in
understanding that an authorization or equivalent form of control
is necessary for its exercise, even when the right is established by a
treaty. It may even be said that the authorization is inherent in
this kind of right unless it is excluded by agreement between the
Parties.

In fact, the true subject-matter of the right of transit is the
authorization to pass, in whatever form, express or tacit, that authori-
zation may be.

The right of transit is not a real right, possessed by the subject
directly per se, in the territory to be passed through. It is a personal
right, and the passive subject in the legal relationship has a corre-
sponding personal obligation, which may be regarded either in its
positive aspect of facere (granting an authorization) or in its negative
aspect of non facere (not opposing passage).

131
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 134

In this way the territorial sovereignty of the State passed through
is entirely consistent with the obligation to allow passage.

25. It has also been contended that the transit of elements of
Portuguese armed forces and police towards the enclaves was not
exercised as of right, on the ground that it was exercised on a basis
of reciprocity, i.e. in consideration for the recognized right of ele-
ments of British armed forces and police to cross Portuguese ter-
ritory when they had to move between two points in their own ter-
ritory separated by Portuguese territory.

I am unable to accept the view that there can be no right when
there is reciprocity. Most of the rights recognized between nations
rest on a basis of reciprocity; they do not thereby lose their real
character of rights. Not only is reciprocity not incompatible with
such rights; it is the very condition for their effectiveness. The right
which Portugal is claiming for itself is exactly the same as the right
Portugal recognizes India to possess for the purposes of communi-
cating with its enclave of Meghwal situated inside Portuguese

territory.

II

26. Portugal invokes as the titles of its right the Treaty of 1779,
local custom, general custom and the general principles of law.

27. I have said enough about the 1779 Treaty in paragraphs 6
to g above.

I consider that in virtue of this Treaty and of its supplementary
agreements Portugal received full sovereignty over the enclaves
and, with it, the’ implicit and necessary right of access to them.

Even if I take up the position adopted by the majority of the
Court, namely, that there was no transfer of sovereignty but only
the granting of a saranjam, I still come to the conclusion that a
right of transit was by implication conferred upon the Portuguese
for the exercise of the powers of administration, police, 'etc., which
were granted to them. And I cannot see that the conversion of the
saranjam into sovereignty, in the British period, caused the right
of access to the enclaves to disappear.

28. With regard to local custom I have perhaps already said too
much,

I do not see why that custom should be the source of a right of
transit for private persons, civil officials and goods in general, and
not be so for armed forces, armed police and arms and ammunition.
If the reason for this is that the latter passage depended at times
upon an authorization, I believe that I have shown that this reason
has no support in either the theory or the practice of the law. There
is an even stronger reason why the right of passage should be

132
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 135

recognized for armed forces, armed police, arms and ammunition
than for private persons and goods in general. The right for these
two last categories is recognized in virtue of Portuguese sovereignty
over the enclaves. That sovereignty is the cause and also the purpose
of the right. Without it the right would not exist. But the right for
armed forces, armed police and for arms and ammunition is much
more closely linked, because much more necessary, to the existence
of sovereignty than is the right for private persons and goods. And
this is why, although the last-mentioned categories were sometimes
the subject of prohibitions in respect of specific commodities (salt,
liquor and products for distillation) and were even altogether banned
in the last war, passage of armed forces was never forbidden. Is it
not illogical that the right should be considered not to exist for
categories most closely associated with sovereignty and which have
never been prohibited, while its existence in the case of the other
categories occasions no doubt?

29. A point upon which I do not agree with the majority of the
Court is that an examination of the practice established between
the Parties in the course of history, namely, local custom, is sufficient
to settle the case. That would be so if, on the basis of that exami-
nation only, the Court had considered the Portuguese claim as a
whole to be founded. In that case it would certainly not be necessary
to waste time seeking confirmation of that conclusion in the
general titles invoked by the Applicant.

But this is not the case. The decision arrived at involves a vital
amputation of the right claimed by Portugal. And if, as Portugal
argues, none of the titles exclude the others, but, on the contrary,
all confirm and reinforce each other, the examination must extend
to the general rules invoked by the Applicant if justice is to be
done.

It is true that in principle special rules prevail over general rules,
but to take it as established that in the present case the particular
tule is different from the general rule is to beg the question. More-
over, there are exceptions to this principle. Several rules cogentes
prevail over any special rules. And the general principles to which
I shall refer later constitute true rules of tus cogens, over which no
special practice can prevail.

30. A weighty reason why examination of the general titles should
not be rejected a priori is the very important part they played
in the arguments of the two Parties.

Counsel for Portugal emphasized the outstanding importance
they attached to them when Professor Bcurquin said at the hearing
of 30 September 1959:

133
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 136

“IT may be allowed to begin by recalling to the Court the impor-
tant place in our argument reserved for general international law.

It constitutes the very basis of that argument.

As M. Telles rightly said, the particular titles we invoke rest in
the last resort upon general rules. They are an application, a con-
crete illustration, of those rules. I may add that, even if they did
not exist, Portugal’s right of passage would be no less indisputable.”

31. Portugal invokes general custom and the general principles
of law as the general titles of its claim.

32. A study of the situation found to exist throughout history,
and which is to be found existing today, in all known enclaves has
shown that a uniform and consistent practice has been established
between States in favour of recognizing that the sovereign of an
enclave has the right of transit necessary for the exercise of its
sovereignty. That shows, beyond any possible dispute, that there
is a general rule of custom which would alone suffice to establish
the Portuguese claim.

33. As general principles of law, Portugal invoked two kinds of
principle:

(a) the principle deriving from a comparison of the municipal
laws of civilized nations in the matter of right of access to
enclaved property;

(b) certain fundamental principles inherent in the very fabric
of international law.

34. As regards the first of these principles, it was shown by a
study of comparative law by Professor Max Rheinstein, filed with
the Court, that the laws of all civilized nations recognize the right
of access to enclaved property in favour of its owner. No sort of
analogy needs to be drawn between ownership and sovereignty,
nor is it necessary to transfer a rule of municipal law to the field
of international law. What has to be determined is whether there
is not a reason deeply rooted in the legal consciousness of all peoples
for admitting, as a logical and practical necessity, the recognition
of a right of passage to one who has a certain legal capacity to
exercise in an area to which he cannot have access without using
an area reserved for another. If that is not a general principle of
law, valid alike in municipal and international law, within the
meaning of Article 38 of the Statute of the Court, then no principles
will meet the conditions of that Article.

35. Lastly, there remain the general principles of law invoked
by Portugal as inherent in the international legal system. Whatever
view may be held in regard to these principles, whether they are

134
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 137

considered to be emanations of natural law or to be rules of custom,
or constitutional principles of the international legal community,
or principles directly deduced from the concept of law, or principles
agreed to by States because they are members of a legal family,
whatever, I say, may be the attitude of each towards the origin and
basis of these principles, all are agreed in accepting their existence
and their application as a source of positive law.

36. The very first of these essential principles is mutual respect
for sovereignties. That principle has more than a negative content
in the sense that States must not intervene in matters within the
territorial jurisdiction of other States. It has also a positive con-
tent in the sense that each State “consents to a certain restriction
of action in the interests of the liberty of action granted to every
other State”. (Oppenheim-Lauterpacht, para. 113.)

37. In our own case two sovereignties stand face to face: that
of Portugal over the enclaves and that of India over the surrounding
territory. The existence of the former depends absolutely upon the
maintenance of communications between the enclaves and the rest
of the territory of the State of which they are an integral part. And
since an essential obligation of sovereignty is to maintain order in
the territory in which it operates, those communications must needs
include the passage of the elements of the public forces necessary
for that purpose. To prevent those essential communications would
fail to respect the sovereignty depending upon them. It would crush
it out of existence. There is not much difference, it was said at the
hearings, between shooting a man dead and causing his death by
strangulation.

38. If the State in possession of the surrounding territory were
permitted to obstruct the communications necessary for the exer-
cise of a sovereignty over enclaves, it would mean that that State
was free to suppress that sovereignty at its own diseretion. Such
action would be technically different from conquest by arms, but
it would have exactly the same results. If international law forbids
the latter, it cannot permit the former.

The sovereignty of a State over any part of its territory cannot
be made subordinate to the will of another State. The very essence
of sovereignty is independence of an exterior will. The prime func-
tion of international law is to safeguard the independence of States,
their territorial integrity, and mutual respect for sovereignties.

39. No doubt the obligation upon a State to agree to the passage
over its territory of the nationals of another State means that, to
this limited extent, its jurisdiction is no longer discretionary and is

135
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 138

fettered by that international obligation. International law has no
other purpose than to create mutual rights and obligations between
States and thus to fetter their respective jurisdictions.

The obligation upon India flows from a legal necessity imposed
by the geography of the enclaves. Factual data have legal implica-
tions. For instance, a geographical fact underlies the rule of custom
which recognizes the right of navigation over waterways connecting
inland ports with the sea.

“Tt is the land which confers upon the coastal State a right to
the waters off its coasts’’, the Court said in the Fisheries case, there-
by recognizing the legal implications of geographical facts (Reports
1957, P. 133).

40. In the particular case before the Court there is another special
reason for upholding the existence of the right claimed by Portugal
and the reciprocal obligation binding upon India. It is that the
enclaves were constituted in Indian territory with the implied
consent (if the Portuguese argument based on the Treaty of 1779
be rejected) of the successive sovereigns of that territory. The Court
has accepted it as proved that Portuguese sovereignty was recog-
nized by the British in fact and by implication and that it was
subsequently tacitly recognized by India.

At this point I come to an argument of Portugal which appears
to me to be fairly decisive. It may be formulated as follows: recog-
nition, by a State, of the sovereignty of another State over an
enclave situated within the territory of the former necessarily
implies, as a logical consequence, recognition at the same time of
the right of transit essential for the exercise of that sovereignty,
subject to regulation and control by the sovereign of the territory
surrounding the enclave.

Recognition of the sovereignty of a State over a certain territory
is an act involving a number of legal consequences. By that act that
sovereignty is accepted as forming part of the international legal
order and the States which have so acted undertake to respect all
the attributes which that legal order confers upon sovereignty, in
particular that of organizing the public forces and the maintenance
of order in the territory in question. By recognizing Portuguese
sovereignty over the enclaves, the British, and later the Indians,
could not but impliedly have accepted all the logical and necessary
consequences of that recognition, amongst which a right of transit
for the forces responsible for police duties is one of the most neces-
sary.

41. There is a legal rule that he who sanctions an act sanctions
also the foreseen and necessary consequences which logically flow
therefrom. |

The doctrine of implied powers contained in a general power,
by virtue of the purpose of the latter, was approved by the Court

136
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 139

in the case concerning Reparation for Injuries Suffered in the Service
of the United Nations (1.C.J. Reports 1949, p. 182). “Under inter-
national law’’, the Court said, ‘‘the Organization must be deemed to
have those powers which, though not expressly provided in the
Charter, are conferred upon it by necessary implication as being
essential to the performance of its duties.” That is what Portugal
asks: recognition of a right which, if not expressly laid down in a
written rule, is conferred upon it by necessary implication by the
fact of recognition of its sovereignty over the enclaves, as being
essential to the exercise of that sovereignty. “The intent to observe
a legal rule”, says Anzilotti, “implies the intent also to observe the
rules without which the original rule would have no meaning and
which are logically included in it.” (Corso di Dir. Int., I, p. 64.)

42. The principle of the interpretation of legal rules and acts
in accordance with their purpose is also well settled. The purpose
of recognition of the sovereignty of a State over a given territory is
that the right of that State to exercise governmental functions over
that territory should be recognized. It could not be contended that,
in the case of an enclave, that exercise would be possible without a
right of access thereto, especially for the purpose of ensuring the
maintenance of public order there.

43. If the State occupying the surrounding territory recognized
the sovereignty of another State over an enclave while at the same
time mentally reserving the right to sever the communications with
it when it chose, it would not be acting in accordance with the
principle of good faith, which is the most general and the most
essential of the general principles of law.

44. This then is what follows from the general principles of
law: the transit necessary in order to exercise all governmental
functions in an enclave, including the organization of public forces
and the maintenance of order, is a right of the State which is
sovereign of the enclave; to this right there corresponds the obli-
gation of the State occupying the surrounding territory not to
oppose that transit. This conclusion is particularly inescapable in
the case of a State which has recognized the sovereignty of the
other over an enclave situated within its own territory.

45. The particular practice which was established between Por-
tugal and the successive sovereigns of the territory surrounding
the enclaves cannot exclude the application in the present case of
the general principles of law, still less can it be interpreted in a
way which conflicts with those principles.

“The general principles of law are at the basis of custom and of
conventional law. The latter are usually no more than the crystal-
lization of those principles. The concrete rules cannot be construed

137
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 140

to conflict with the principles of which they constitute the applica-
tion.” (Verdross, Derecho Internacional Publico, pp. 205-206.)

“The priority given by Article 38 of the Statute of the Court to
conventions and to custom in relation to the general principles
of law in no way excludes a simullaneous application of those
principles and of the first two sources of law. It frequently happens
that a decision given on the basis of a particular or general conven-
tion or of a custom requires recourse to the general principles of
law... A court will have recourse to those principles to fill gaps in
the conventional rules, or to interpret them.” (De Visscher, in Rev.
de Dr. int. et de Lég. comparée, 1933, p. 413.) “International practice
shows that a court or an arbitrator cannot ascertain the true
meaning of the provisions of a treaty without considering these
within the framework of certain general principles which dominate
them.” (Zbid., p. 405.)

The authorities whom I have just cited strengthen me in my
opinion that it was really necessary to have recourse to the general
principles, at least for the purpose of properly interpreting the
practice established between the Parties.

46. All I have said with regard to the general rules of interna-
tional law, and, in particular, with regard to the general principles
of law tends to show the existence of the right claimed by Portugal
in toto, as it was formulated by Portugal and the content of which
has no other definition than that which the Applicant itself has
given to it: a right of transit for that which is necessary for the
exercise of Portuguese sovereignty over the enclaves. But I have
mainly in mind the passage of armed forces, armed police and arms
and ammunition. I consider that there is nothing in the rules and
principles invoked to warrant the conclusion that there should be
one right for civil transit and another for military transit. If there
were any reason for a distinction it would be in favour of the latter
as being more closely bound up with the exercise of sovereignty.

I therefore come to the conclusion that the right claimed by
Portugal is well established, both on the basis of the relevant
special rules and on that of the relevant general rules.

III

47. It becomes clear that if I reach the conclusion that Portugal
has a right of passage over Indian territory to the extent necessary
for the exercise of its sovereignty over the enclaves, which cannot
fail to include—I repeat it once more—the passage of the armed
forces necessary to ensure the maintenance of law and order in
those territories; if I arrive at that conclusion, I must also conclude
that India has violated Portugal’s right by its action in preventing,
without any legally valid reason, the exercise of that right by
Portugal.

138
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) I4I

The fact has been abundantly proved in the proceedings, as
have the purely political reasons for the attitude of India.

After the failure of the requests which it made through diplo-
matic channels, between 1950 and 1953, to obtain the direct transfer
to its sovereignty of the Portuguese territories in the Indian
Peninsula, the Government of India sought to obtain the same
results by less direct but more unlawful methods.

48. To consider only the facts relating to the severing of com-
munications with the enclaves, attention may be directed merely
to the following:

(a) From October 1953, the transit of police and military
personnel was prohibited (Indian press communiqué of 22 July
1954, Memorial, Annex 44).

(6) The transit of arms and ammunition of all categories was
prohibited on 17 July 1954, that is, four days before the attack on
Dadra (Memorial, Annex 47).

(c) On 13 June 1954, the transit of vehicles between Daman and
the enclaves was prohibited with the consequential repercussions
on the transit of goods (Reply, Annex 168).

(d) On 20 July 1954, a bus on the regular service between
Daman and Nagar-Aveli was forced to turn back on nearing Dadra
(Reply, Annex 165).

{e) On 21 July 1954, all communications, even for private
persons, were prohibited (Reply, Annex 166).

(f) The attack on Dadra by elements coming from Indian
territory (as is admitted by India in paragraphs 227 and 228 of its
Counter-Memorial) was carried out in the night of 21/22 July.

(g) As from that date, India ceased to grant visas for the transit
of Portuguese Europeans or native subjects in the service of the
Portuguese Government, even for the purpose of going to Nagar-
Aveli, where the situation was still calm. This is confirmed by
India in paragraph 211 of its Counter-Memorial.

(h) In a Note of 24 July, the Portuguese Government asked the
Indian Government for authorization for the despatch of forces to
re-establish order in Dadra. This request was rejected in a Note
of 28 July, on purely political grounds: ‘The Government of India
have made it clear”, it is said in the Note, “that they cannot accept
the continuance of foreign rule over any part of India’ (Memorial,
Annex 52, para. 12).

(4) On 26 July, the Portuguese Government asked for facilities
to send to Nagar-Aveli three unarmed delegates of the Governor of
Daman. This request was rejected in the same Indian Note of

139
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 142

28 July on the grounds that a state of tension had been created
among the Indian population bordering on the enclaves and that
that tension would be increased by the passage of Portuguese
officials.

(j) All this happened, it must be stressed, before anything
abnormal had occurred at Nagar-Aveli. It is essential to point this
out in order to show that any argument by India to justify its
attitude, based on the existence of an abnormal situation on
Portuguese territory, is not valid in respect of transit between
Daman and Nagar-Aveli.

(k) Reinforced police were placed by the Indian authorities
around the enclaves before the latter were attacked. This fact is
confirmed by the Indian Government in its press communiqué of
22 July. It seeks to justify it by the increased number of troops on
Portuguese territory. But it contradicts itself, since in the same
communiqué it indicates that in Daman, a town of 20,000 inhabi-
tants, there was a military force of over 100 men (sic) (Memorial,
Annex 44).

(1) At the end of July 1954 Nagar-Aveli too was attacked by
elements coming from Indian territory, as India has acknowledged
in paragraphs 227 and 228 of the Counter-Memorial, already referred
to.

(m) Portuguese proposals for the sending to the enclaves of
observers of third Powers were rejected.

Those are the facts. They reveal a manifest violation of Portugal’s
right of transit.

49. Even from the limited point of view of the right recognized
by the Court in respect of the transit of private persons, civil
officials and goods, the facts indicated in paragraphs (c), (d), (e),
(g), (2) and (Ll) prove that even the right relating to those categories
was violated.

50. By way of justification of certain of these facts, in particular
the denial of passage to the delegates of the Governor of Daman
seeking to go to Nagar-Aveli, some reliance may have been sought
to be placed upon the state of tension existing in Indian territory at
the time when the facts occurred. This cannot provide an accep-
table justification for India, since that state of tension was the
result of its own fault and, in particular, of the negligence of its
authorities in the face of the preparation on its own territory of acts
of aggression directed against Portuguese territory.

In saying this it is not my intention to differ from the view
expressed by the Court that it is not called upon to deal with
the facts in question since Portugal has not formulated any claim
with regard to the responsibility of India by reason of its lack of
diligence in preventing aggressive acts against Portugal prepared
upon its territory.

140
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) 143

But where the question arises of passing upon the validity of
an excuse put forward by India for opposing the exercise of Portu-
gal’s right of transit ; where it is necessary to determine whether that
opposition, in the circumstances of the present case, falls within
India’s power of regulation and control, or whether, on the contrary,
it constitutes an abuse or a misuse of that power, it does become
necessary to determine the responsibility of India for the creation
of the situations and facts upon which it purports to base its excuse.
For, clearly, if it appears that it has such a responsibility, the excuse
can no longer be valid. Nemo alleget turpitudinem suam. No one can
rely upon the consequence of his own fault to escape the perfor-
mance of a legal obligation.

51. So far as I am concerned, the careful study I have made of
the record and of the evidence which it contains has led me to the
conclusion, of which I am fully convinced, that India is responsible
for the events which occurred at Dadra and at Nagar-Aveli in
July-August 1954, and that that responsibility makes it impossible
for it to justify its violations of the right recognized as belonging to
Portugal.

All the evidence leads to the conclusion that the measures taken
by the Indian authorities in respect of Portuguese transit between
Daman and the enclaves were designed to facilitate the action of
the armed bands which invaded the enclaves and to ensure their
impunity. The police forces which were stationed around the
enclaves did not allow anyone from Daman to enter but did not in
any way oppose the entry of the invaders.

52. With particular regard to the refusal of passage to delegates
of the Governor of Daman attention must be drawn to a flagrant
contradiction. In its note of 28 July 1954 the Government of India
gave as its reason for the refusal the state of tension which was
allegedly created among the Indian population in consequence of
what were called the repressive actions of the Portuguese authorities
long before the attack on Dadra was under contemplation. But this
tension—if it existed—did not prevent visas being granted to
the Governor of Daman for a journey to and back from Dadra on
the very day before the attack. If, in the circumstances alleged by
India, passage by anyone was likely to excite the hostility of the
Indian population, it would surely have been the passage of the
Governor. Nothing of the kind occurred. Why should it be supposed
that the passage of his delegates, who were unarmed, would have
had different repercussions?

53. From all that I have said I conclude that:

(a) Portugal has proved that it is the holder of a right of transit
through the territory of India for all that is necessary for the full
exercise of its sovereignty over the enclaves of Dadra and Nagar-
Aveli.

I4I
RIGHT OF PASSAGE (DISS. OPIN. OF JUDGE FERNANDES) I44

{b) This right cannot fail to include the passage of elements of
the public forces and the arms necessary for the maintenance of
internal order, that is, for the exercisé of police functions in those
territories.

(c) India has acted contrary to the legal obligations binding upon
it by virtue of Portugal’s right of passage.

(Signed} FERNANDES.

142


45

OPINION DISSIDENTE
DE M. GUERRERO, COMTE ROSTWOROWSKI,
MM. FROMAGEOT ET URRUTIA

Admettant, quant au fond, le bien-fondé de la réponse don-
née par la Cour a la première question posée par le Conseil,
les juges soussignés ne partagent pas Vopinion de la majorité
quant à la réponse donnée à la deuxième question concernant
l'interprétation de l’article 104:5 du Traité de paix de Ver-
sailles et de l’article 33, alinéa 1, de la Convention polono-
dantzikoise de Paris du 9 novembre 1920.

L'article 104 du Traité de paix de Versailles contient un
engagement, qui ne présente aucun .des caractères juridiques
d’un mandat et qui a été pris par les Principales Puissances .
alliées à l'effet de négocier les termes d’une convention entre
la Pologne et Dantzig, devenue la Convention de Paris du
9 novembre 1920, en vue d'assurer l'observation et l'exécution
des diverses stipulations dudit article destiné à fixer les droits
de la Pologne a Dantzig et quel doit y être le traitement des
Polonais.

Il n’en résulte pas que par cette négociation ainsi conduite
la convention n'ait laissé au traité qu’une simple valeur inter-
prétative éventuelle. |

La Convention de Paris est une convention d’exécution qui
complète le traité et qui lui laisse, par conséquent, sa pleine
valeur. C’est un de ces accords « complémentaires » expressé-
ment visés à côté du traité de paix lui-même, dans l'arti-
cle 103, comme objet de l'arbitrage du Haut-Commissaire de
la Société des Nations à Dantzig en cas de contestation entre la
Pologne et la Ville libre.

Si on considère les déclarations répétées de la Conférence
des Ambassadeurs (7 mai 1920, 20 octobre 1920) d'après
lesquelles les droits de la Pologne vis-à-vis de Dantzig lui sont
« reconnus » et « assurés » par le Traité de Versailles, — les

45
46 OPINION DISSIDENTE

mêmes déclarations du rapporteur devant le Conseil de la
Société des Nations, vicomte Ishii (17 novembre 1920), d’après
lesquelles les droits de la Pologne vis-à-vis de Dantzig lui ont
été « conférés » par le traité, et d’après lesquelles les restric-
tions à la souveraineté de la Ville libre et les obligations de
celle-ci lui sont « imposées » par le traité de paix, — si on
considère que la Ville libre elle-même (mémoire du 20 septem-
bre 1921 relatif à l'accès des navires de guerre polonais)
déclare également que c’est dans l’article 104 que sont men-
tionnés les droits économiques dont, « aux termes du Traité
de Versailles, la Pologne jouit à l'égard de la Ville libre »,
— si on se rappelle que, de son côté, le Haut-Commissaire
(décision du 6 décembre 1921) déclare que le Traité de Versailles
et la Convention polono-dantzikoise sont les deux documents sur
lesquels toute décision doit se fonder, — et enfin, si on consi-
dère que l’article 104 est précisément le seul article du traité
de paix qui soit relatif aux droits de la Pologne à Dantzig,
— il est difficile de comprendre comment on pourrait admettre
aujourd'hui que les stipulations de l’article 104 ne. contien-
draient pas les régles de droit conventionnel régissant les rela-
tions de la Pologne et de Dantzig. |
C'est tout le contraire qu’impliquent, d’ailleurs, clairement
les termes mêmes de la question telle qu'elle est posée par le
Conseil dans la présente affaire et telle qu’elle était également
posée dans l'affaire précédente relative à l'accès des navires
de guerre dans le port de Dantzig (avis du 11 décembre 1931).
Dans cette dernière affaire, la Cour, en recherchant, comme
le lui demandait le Conseil, si le traité de paix, Partie III,
Section XI, c’est-à-dire les articles 100 à 108, avait conféré
à la Pologne des droits ou attributions quant à l'accès des
navires de guerre, n’a pas mis en doute la pleine valeur de
l’article 104 comme constitutif des droits de la Pologne à
Dantzig. |
C’est sous la condition de ces stipulations organiques que
la Ville libre a été créée et est constituée. Ces stipulations ont.
été et sont restées la base fondamentale des droits de la
Pologne à Dantzig.
Les auteurs du traité de paix, le Conseil de la Société des
Nations, le Haut-Commissaire, la Ville libre et, en dernier
lieu, la Cour elle-même, Vont toujours entendu ainsi jusqu’à

46
47 OPINION DISSIDENTE

présent. On ne voit aucune raison valable de se départir
aujourd’hui d’une manière de voir aussi justifiée.

Aux termes de cet article 104 : 5, aucune discrimination
ne doit être faite à Dantzig au préjudice des nationaux
polonais ou autres personnes d’origine ou de langue polonaise.

C'est là une disposition absolument générale.

Rien ne permet d'y ajouter directement ou indirectement
des restrictions. Rien ne permet d’en limiter la portée, soit
en prétendant limiter la catégorié des personnes par rapport
auxquelles l'interdiction de discrimination est stipulée, soit
en prétendant limiter la catégorie des éléments polonais appe-
lés à en bénéficier, soit, indirectement, en prétendant exiger
la preuve d’une intention préjudiciable dirigée contre les
Polonais à la base de la discrimination.

Vainement on soutiendrait que la discrimination interdite
doit s'entendre seulement d’une discrimination nécessairement
basée sur le caractère polonais. Il est facile d’apercevoir que
la portée de l'article 104:5 du traité de paix se trouverait
ainsi restreinte, en ce qui concerne les ressortissants polonais
à Dantzig, à une simple égalité de traitement avec les étran-
gers en général résidant dans la Ville libre. Il est facile
d’apercevoir que, sil en était ainsi, une mesure plaçant les
ressortissants polonais à Dantzig en état d’infériorité vis-à-vis
des ressortissants dantzikois ne constituerait pas, du seul fait

qu’elle serait déclarée applicable à quiconque n’est pas dantzi-
kois, une discrimination interdite par le traité.

La seule différence entre les éléments polonais et dantzikois à
Dantzig est que ceux des Polonais qui ne sont pas ressor-
tissants de la Ville libre n’ont, de ce fait, aucun des droits
et devoirs de caractère politique qui sont de l'essence même
de l’allégeance.

Non seulement la thèse contraire, si elle était admise,
ajouterait arbitrairement une restriction à la portée tout à
fait générale de la disposition de l’article 104:5, mais encore
elle aboutirait à anéantir une des clauses du traité de paix
qui a précisément distrait de l'Allemagne la ville, presque
entièrement allemande, de Dantzig, uniquement en vue, sans
donner à la Pologne la souveraineté, de lui assurer ainsi qu’à

47
48 | OPINION DISSIDENTE

ses nationaux et autres éléments polonais une situation toute
particulière, dérogatoire à celle que, d’après le droit commun,
les États étrangers et leurs nationaux peuvent prétendre dans
une ville étrangère.

L'article 33, alinéa 1, de la Convention de Paris est resté
dans le cadre de l’article 104:5 du traité de paix, auquel il
se réfère expressément et auquel il déclare se conformer. Par
un engagement spécial, Dantzig s’est obligée à pourvoir, au
regard des divers éléments polonais à Dantzig, à l'observation
des conditions auxquelles a été subordonnée la création et la
constitution de la Ville libre.

Ainsi l’article 33, alinéa I, assure non seulement la protec-
tion des éléments minoritaires de la population dantzikoise, y
compris les éléments minoritaires polonais, mais encore la
pleine application aux Polonais en général du régime envi-
sagé par le traité de paix. |

C’est en vain que, se basant sur un projet que les Princi-
pales Puissances alliées avaient, à un certain moment, cru
pouvoir considérer comme définitif, on chercherait ici encore à
restreindre la portée de l’article 33, alinéa 1, à une simple
application aux minorités à Dantzig des dispositions du Traité.
polonais du 28 juin 1019. Ce projet n’a pas été maintenu pré-
cisément parce que les Principales Puissances l’ont reconnu
incomplet et parce que la convention polono-dantzikoise qu’elles
devaient négocier dans les termes du traité devait, pour être
conforme audit traité, assurer à tous les éléments polonais
Ventier bénéfice de l’article 104: 5.

En somme, par larticle 33, alinéa 1, de la Convention de
Paris, la Ville libre s’est engagée non seulement à observer
vis-à-vis des Polonais ressortissants dantzikois, constituant une
minorité polonaise dans la population dantzikoise, les disposi-
tions protectrices des minorités, antérieurement stipulées dans
le traité conclu entre la Pologne et les Principales Puissances
en même temps que le traité de paix avec l'Allemagne, —
mais elle s’est engagée en même temps à ne pas appliquer
aux autres éléments polonais se trouvant à Dantzig un traitement

48
49 OPINION DISSIDENTE

différent de celui des autres habitants de la Ville libre, qu'ils
soient ou non ressortissants dantzikois.

C’est seulement ainsi que pouvait se trouver entièrement
assurée et se trouve entièrement assurée l'observation des sti-
pulations concernant les divers éléments polonais à Dantzig

x

conformément à l’article 104: 5 du Traité de paix de Versailles.

PAR CES MOTIFS,

Les juges soussignés sont, sur la deuxiéme question posée
par le Conseil, d’avis que:

L'article 104:5 du Traité de paix de Versailles, qui a
conféré à la Pologne ses droits dans la Ville libre de Dantzig,
et l’article 33, alinéa 1, de la Convention polono-dantzikoise
de Paris, qui en a assuré l'observation et l'exécution, doivent
être interprétés en ce sens qu'en ce qui concerne les ressortis-
sants. polonais et autres personnes (y compris les ressortis-
sants dantzikois) d’origine ou de langue polonaise, lesdits
articles assurent de la manière la plus générale que, sur le ter-
ritoire de la Ville libre de Dantzig, aucune discrimination ne
pourra être faite au préjudice de ces divers éléments polonais,
par rapport aussi bien aux étrangers en général que par rap-
port aux ressortissants dantzikois qui ne sont pas d'origine ou
de langue polonaise, en dehors des droits de caractèré poli-
tique inhérents à la qualité de citoyen dantzikois, quelle que
soit la base de la discrimination et l'intention dans laquelle
elle interviendrait.

(Signé) J. G. GUERRERO.

( » ) M. Rosrworowskt.
( » ) HENRI FROMAGEOT.
(

» ) FRANCISCO José URRUTIA.

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                                                                      165

             COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

                             ANNÉE 2005                                          2005
                                                                             29 novembre
                                                                             Rôle général
                            29 novembre 2005                                    no 133

       AFFAIRE DU DIFFE
                      u REND RELATIF
        A
        v DES DROITS DE NAVIGATION
          ET DES DROITS CONNEXES
                   (COSTA RICA c. NICARAGUA)

                           ORDONNANCE

Présents : M. SHI, président ; M. RANJEVA, vice-président ; MM. KOROMA,
           VERESHCHETIN, Mme HIGGINS, MM. PARRA-ARANGUREN,
           KOOIJMANS, REZEK, AL-KHASAWNEH, BUERGENTHAL, OWADA,
           ABRAHAM, juges ; M. COUVREUR, greffier.

  La Cour internationale de Justice,
   Ainsi composée,
   Après délibéré en chambre du conseil,
   Vu l’article 48 du Statut de la Cour et les articles 31, 44, 45, para-
graphe 1, et 48 de son Règlement,
   Vu la requête enregistrée au Greffe de la Cour le 29 septembre 2005,
par laquelle la République du Costa Rica a introduit une instance contre
la République du Nicaragua au sujet d’un « différend relatif aux droits de
navigation et droits connexes du Costa Rica sur le fleuve San Juan » ;

   Considérant que, le 29 septembre 2005, une copie certifiée conforme de
la requête a été transmise au Nicaragua ;
   Considérant que le Costa Rica a désigné comme agent S. Exc.
M. Edgar Ugalde-Alvarez, et que le Nicaragua a désigné comme agent
M. Mauricio Herdocia Sacasa ;

                                                                        4

       DROITS DE NAVIGATION ET DROITS CONNEXES (ORD. 29 XI 05)             166

   Considérant que, au cours d’une réunion que le président de la Cour a
tenue avec les agents des Parties le 25 novembre 2005, le Costa Rica a
indiqué qu’il souhaitait disposer d’un délai de six mois pour la prépara-
tion de son mémoire ; et que le Nicaragua a déclaré qu’il souhaitait dis-
poser d’un délai de dix-huit mois à compter du dépôt du mémoire du
Costa Rica pour préparer son contre-mémoire ;
   Compte tenu des vues des Parties,
  Fixe comme suit les dates d’expiration des délais pour le dépôt des
pièces de la procédure écrite :
  Pour le mémoire du Costa Rica, le 29 août 2006 ;
  Pour le contre-mémoire du Nicaragua, le 29 mai 2007 ;
  Réserve la suite de la procédure.

  Fait en anglais et en français, le texte anglais faisant foi, au Palais de la
Paix, à La Haye, le vingt-neuf novembre deux mille cinq, en trois exem-
plaires, dont l’un restera déposé aux archives de la Cour et les autres
seront transmis respectivement au Gouvernement de la République du
Costa Rica et au Gouvernement de la République du Nicaragua.

                                                        Le président,
                                                (Signé) SHI Jiuyong.
                                                         Le greffier,
                                            (Signé) Philippe COUVREUR.

                                                                             5