คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 595512หลักกฎหมาย: คดีนี้ โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินแปลงพิพาท แต่จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทับที่ดินของโจทก์บางส่วน อ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๙๙/๒๕๕๘ วันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๘ เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ศาลจังหวัดชลบุรี ระหว่าง ศาลปกครองระยอง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดชลบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๗ นายญาณพล ไทยกล้า โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๙๓/๒๕๕๗ ความว่า โจทก์เป็นบุตรของนายวิชิต ไทยกล้า กับนางลิ้นจี่ สายหยุด โจทก์ได้ครอบครองที่ดิน ตั้งอยู่หมู่ที่ ๙ (เดิมหมู่ที่ ๒) ตำบลหนองขาม อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี ต่อเนื่องมาจากนางเฮียง ไทยกล้า และนายวิชิต ไทยกล้า ซึ่งครอบครองที่ดินแปลงดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๔๘๕ เนื้อที่ประมาณ ๑๐ ไร่ เมื่อปี ๒๕๒๔ จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๓๖๓๒ ทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์อยู่โดยอ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ ๗ ไร่ ๑ งาน ๘ ตารางวา โดยไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ เนื่องจากที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าวโจทก์ยังมีข้อพิพาทโต้แย้งอยู่กับอำเภอศรีราชาและยังไม่ได้ข้อยุติ และจำเลยที่ ๒ ไม่เคยปิดประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาทเป็นระยะเวลา ๓๐ วัน จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งพนักงานอัยการประจำศาลแขวงชลบุรีได้เคยฟ้องนายวิชิต ไทยกล้า กับพวกรวม ๓ คน เป็นจำเลยข้อหาบุกรุกครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ของรัฐ คดีหมายเลขดำที่ ๔๘๕๗/๒๕๒๔ ซึ่งศาลมีคำพิพากษาให้ยกฟ้องโจทก์ ตามคดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ คดีถึงที่สุดแล้ว ต่อมานายวิชิตได้นำคำพิพากษาศาลแขวงชลบุรีร้องต่อนายอำเภอศรีราชาและเจ้าหน้าที่ที่ดินอำเภอศรีราชา ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และยื่นคำขอให้ออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทเป็นการเฉพาะราย แต่อำเภอศรีราชาและเจ้าพนักงานที่ดินเพิกเฉย หลังจากที่นายวิชิตเสียชีวิตลง โจทก์จึงได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทต่อเนื่องตลอดมาจนถึงปัจจุบัน และเคยยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา โดยอ้างสิทธิตามคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๕๗ เจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา ได้เข้าไปรังวัดที่ดินแปลงพิพาทโดยแจ้งว่าเป็นการรังวัดเพื่อใช้ประโยชน์ที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ แต่โจทก์คัดค้านการรังวัดโดยอ้างสำเนาคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการไม่ยอมรับผลในคำพิพากษา ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และให้จำเลยทั้งสองร่วมกันออกเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินในที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบคำสั่งที่เกี่ยวข้อง การที่จำเลยทั้งสองไม่เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ส่วนข้อเท็จจริงตามคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี ในคดีอาญาหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ ซึ่งโจทก์อ้างว่าจำเลยทั้งสามในคดีมีสิทธิครอบครองนั้น มีประเด็นที่ศาลวินิจฉัยว่าการกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการบุกรุกหรือไม่เท่านั้น มิได้หมายความว่าจำเลยทั้งสามได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินด้วยแต่อย่างใด ทั้งคดีนี้มิใช่คดีแพ่งเกี่ยวเนื่องกับคดีอาญา จึงไม่จำต้องถือข้อเท็จจริงดังที่ปรากฏในส่วนคดีอาญาที่ศาลแขวงชลบุรีวินิจฉัย การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นการชอบด้วยกฎหมายแล้ว จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาว่าโจทก์มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนกลางระดับกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย และจำเลยที่ ๒ เป็นข้าราชการดำรงตำแหน่งอธิบดีมีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๕๓ ที่ใช้บังคับขณะเกิดเหตุ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการรังวัดทำแผนที่ การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน การให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง สำหรับการขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะรายนั้น มาตรา ๕๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ส่วนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเพื่อแสดงเขต ที่ตั้ง จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ นอกจากนี้ กฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ได้กำหนดขั้นตอนและวิธีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของจำเลยที่ ๒ ไว้ ดังนั้น การออกโฉนดที่ดินและการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงจึงเป็นการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ ตำบลหนองขาม อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี มิชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากจำเลยที่ ๒ มิได้ประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาท และได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าวในขณะที่ข้อโต้แย้งระหว่างนายอำเภอศรีราชาซึ่งดูแลที่ดินพิพาทกับนางเฮียง ไทยกล้า นายวิชิต ไทยกล้า และนางลิ้นจี่ สายหยุด ผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจนซึ่งไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ และวิธีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และภายหลังจากที่ศาลแขวงชลบุรีมีคำพิพากษาในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ ที่พนักงานอัยการยื่นฟ้องนายวิชิต ไทยกล้า ที่ ๑ กับพวกรวม ๓ คน เป็นจำเลยในข้อหาบุกรุกครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ของรัฐ โดยให้ยกฟ้องโจทก์ คดีถึงที่สุดแล้ว นายวิชิตได้ร้องต่ออำเภอศรีราชา ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ ที่ทับที่ดินของนายวิชิตและยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทเป็นการเฉพาะราย แต่อำเภอศรีราชาและเจ้าพนักงานที่ดินเพิกเฉย โจทก์ซึ่งได้ครอบครองที่ดินพิพาทต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน ได้เคยยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินในที่ดินพิพาทเป็นการเฉพาะรายต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา อีก ๒ ครั้ง แต่ได้รับแจ้งอยู่ในระหว่างตรวจสอบ โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสองทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถขอเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินเพื่อแสดงกรรมสิทธิ์ของโจทก์เหนือที่ดินแปลงพิพาทได้อย่างสงบ และไม่สามารถขอออกเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินเพื่อแสดงกรรมสิทธิ์ของโจทก์เหนือที่ดินแปลงพิพาทได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองดำเนินการออกโฉนดที่ดินในที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นการโต้แย้งการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและกล่าวหาว่าเจ้าพนักงานที่ดินในสังกัดและในบังคับบัญชาของจำเลยทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ในการพิจารณาคำขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะรายของโจทก์ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งในการพิพากษาศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองพิจารณาคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อไป สำหรับประเด็นปัญหาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นย่อยในประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินแปลงพิพาท เนื้อที่ประมาณ ๑๐ ไร่ แต่จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๓๖๓๒ ทับที่ดินของโจทก์ อ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ ๗ ไร่ ๑ งาน ๘ ตารางวา โดยไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ เนื่องจากที่ดินแปลงพิพาทโจทก์ยังมีข้อพิพาทอยู่กับอำเภอศรีราชา และยังไม่ได้ข้อยุติ และจำเลยที่ ๒ ไม่เคยปิดประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาทเป็นระยะเวลา ๓๐ วัน จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และให้จำเลยทั้งสองออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า เมื่อพิจารณาคำให้การของจำเลยทั้งสองที่อ้างว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ร่วมกันไม่ใช่ที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายแล้วนั้น เป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของโจทก์ ทั้งเมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของโจทก์ในการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลก็เพื่อให้ศาลรับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดินของตน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายญาณพล ไทยกล้า โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์ (นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม) รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด (ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 99/2558นายญาณพล ไทยกล้าโจทก์กรมที่ดิน ที่ 1 กับพวกรวม 2 คน จำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.ที่ดิน ป.พ.พ. คดีนี้ โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินแปลงพิพาท แต่จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทับที่ดินของโจทก์บางส่วน อ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๙๙/๒๕๕๘ วันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๘ เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ศาลจังหวัดชลบุรี ระหว่าง ศาลปกครองระยอง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดชลบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๗ นายญาณพล ไทยกล้า โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๙๓/๒๕๕๗ ความว่า โจทก์เป็นบุตรของนายวิชิต ไทยกล้า กับนางลิ้นจี่ สายหยุด โจทก์ได้ครอบครองที่ดิน ตั้งอยู่หมู่ที่ ๙ (เดิมหมู่ที่ ๒) ตำบลหนองขาม อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี ต่อเนื่องมาจากนางเฮียง ไทยกล้า และนายวิชิต ไทยกล้า ซึ่งครอบครองที่ดินแปลงดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๔๘๕ เนื้อที่ประมาณ ๑๐ ไร่ เมื่อปี ๒๕๒๔ จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๓๖๓๒ ทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์อยู่โดยอ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ ๗ ไร่ ๑ งาน ๘ ตารางวา โดยไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ เนื่องจากที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าวโจทก์ยังมีข้อพิพาทโต้แย้งอยู่กับอำเภอศรีราชาและยังไม่ได้ข้อยุติ และจำเลยที่ ๒ ไม่เคยปิดประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาทเป็นระยะเวลา ๓๐ วัน จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งพนักงานอัยการประจำศาลแขวงชลบุรีได้เคยฟ้องนายวิชิต ไทยกล้า กับพวกรวม ๓ คน เป็นจำเลยข้อหาบุกรุกครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ของรัฐ คดีหมายเลขดำที่ ๔๘๕๗/๒๕๒๔ ซึ่งศาลมีคำพิพากษาให้ยกฟ้องโจทก์ ตามคดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ คดีถึงที่สุดแล้ว ต่อมานายวิชิตได้นำคำพิพากษาศาลแขวงชลบุรีร้องต่อนายอำเภอศรีราชาและเจ้าหน้าที่ที่ดินอำเภอศรีราชา ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และยื่นคำขอให้ออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทเป็นการเฉพาะราย แต่อำเภอศรีราชาและเจ้าพนักงานที่ดินเพิกเฉย หลังจากที่นายวิชิตเสียชีวิตลง โจทก์จึงได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทต่อเนื่องตลอดมาจนถึงปัจจุบัน และเคยยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา โดยอ้างสิทธิตามคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๕๗ เจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา ได้เข้าไปรังวัดที่ดินแปลงพิพาทโดยแจ้งว่าเป็นการรังวัดเพื่อใช้ประโยชน์ที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ แต่โจทก์คัดค้านการรังวัดโดยอ้างสำเนาคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการไม่ยอมรับผลในคำพิพากษา ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และให้จำเลยทั้งสองร่วมกันออกเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินในที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบคำสั่งที่เกี่ยวข้อง การที่จำเลยทั้งสองไม่เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ส่วนข้อเท็จจริงตามคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี ในคดีอาญาหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ ซึ่งโจทก์อ้างว่าจำเลยทั้งสามในคดีมีสิทธิครอบครองนั้น มีประเด็นที่ศาลวินิจฉัยว่าการกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการบุกรุกหรือไม่เท่านั้น มิได้หมายความว่าจำเลยทั้งสามได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินด้วยแต่อย่างใด ทั้งคดีนี้มิใช่คดีแพ่งเกี่ยวเนื่องกับคดีอาญา จึงไม่จำต้องถือข้อเท็จจริงดังที่ปรากฏในส่วนคดีอาญาที่ศาลแขวงชลบุรีวินิจฉัย การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นการชอบด้วยกฎหมายแล้ว จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาว่าโจทก์มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนกลางระดับกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย และจำเลยที่ ๒ เป็นข้าราชการดำรงตำแหน่งอธิบดีมีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๕๓ ที่ใช้บังคับขณะเกิดเหตุ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการรังวัดทำแผนที่ การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน การให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง สำหรับการขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะรายนั้น มาตรา ๕๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ส่วนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเพื่อแสดงเขต ที่ตั้ง จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ นอกจากนี้ กฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ได้กำหนดขั้นตอนและวิธีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของจำเลยที่ ๒ ไว้ ดังนั้น การออกโฉนดที่ดินและการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงจึงเป็นการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ ตำบลหนองขาม อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี มิชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากจำเลยที่ ๒ มิได้ประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาท และได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าวในขณะที่ข้อโต้แย้งระหว่างนายอำเภอศรีราชาซึ่งดูแลที่ดินพิพาทกับนางเฮียง ไทยกล้า นายวิชิต ไทยกล้า และนางลิ้นจี่ สายหยุด ผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจนซึ่งไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ และวิธีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และภายหลังจากที่ศาลแขวงชลบุรีมีคำพิพากษาในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ ที่พนักงานอัยการยื่นฟ้องนายวิชิต ไทยกล้า ที่ ๑ กับพวกรวม ๓ คน เป็นจำเลยในข้อหาบุกรุกครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ของรัฐ โดยให้ยกฟ้องโจทก์ คดีถึงที่สุดแล้ว นายวิชิตได้ร้องต่ออำเภอศรีราชา ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ ที่ทับที่ดินของนายวิชิตและยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทเป็นการเฉพาะราย แต่อำเภอศรีราชาและเจ้าพนักงานที่ดินเพิกเฉย โจทก์ซึ่งได้ครอบครองที่ดินพิพาทต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน ได้เคยยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินในที่ดินพิพาทเป็นการเฉพาะรายต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา อีก ๒ ครั้ง แต่ได้รับแจ้งอยู่ในระหว่างตรวจสอบ โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสองทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถขอเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินเพื่อแสดงกรรมสิทธิ์ของโจทก์เหนือที่ดินแปลงพิพาทได้อย่างสงบ และไม่สามารถขอออกเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินเพื่อแสดงกรรมสิทธิ์ของโจทก์เหนือที่ดินแปลงพิพาทได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองดำเนินการออกโฉนดที่ดินในที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นการโต้แย้งการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและกล่าวหาว่าเจ้าพนักงานที่ดินในสังกัดและในบังคับบัญชาของจำเลยทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ในการพิจารณาคำขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะรายของโจทก์ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งในการพิพากษาศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองพิจารณาคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อไป สำหรับประเด็นปัญหาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นย่อยในประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินแปลงพิพาท เนื้อที่ประมาณ ๑๐ ไร่ แต่จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๓๖๓๒ ทับที่ดินของโจทก์ อ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ ๗ ไร่ ๑ งาน ๘ ตารางวา โดยไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ เนื่องจากที่ดินแปลงพิพาทโจทก์ยังมีข้อพิพาทอยู่กับอำเภอศรีราชา และยังไม่ได้ข้อยุติ และจำเลยที่ ๒ ไม่เคยปิดประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาทเป็นระยะเวลา ๓๐ วัน จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และให้จำเลยทั้งสองออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า เมื่อพิจารณาคำให้การของจำเลยทั้งสองที่อ้างว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ร่วมกันไม่ใช่ที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายแล้วนั้น เป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของโจทก์ ทั้งเมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของโจทก์ในการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลก็เพื่อให้ศาลรับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดินของตน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายญาณพล ไทยกล้า โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์ (นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม) รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด (ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินคำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๙๙/๒๕๕๘ วันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๘ เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ศาลจังหวัดชลบุรี ระหว่าง ศาลปกครองระยอง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดชลบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๗ นายญาณพล ไทยกล้า โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๙๓/๒๕๕๗ ความว่า โจทก์เป็นบุตรของนายวิชิต ไทยกล้า กับนางลิ้นจี่ สายหยุด โจทก์ได้ครอบครองที่ดิน ตั้งอยู่หมู่ที่ ๙ (เดิมหมู่ที่ ๒) ตำบลหนองขาม อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี ต่อเนื่องมาจากนางเฮียง ไทยกล้า และนายวิชิต ไทยกล้า ซึ่งครอบครองที่ดินแปลงดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๔๘๕ เนื้อที่ประมาณ ๑๐ ไร่ เมื่อปี ๒๕๒๔ จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๓๖๓๒ ทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์อยู่โดยอ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ ๗ ไร่ ๑ งาน ๘ ตารางวา โดยไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ เนื่องจากที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าวโจทก์ยังมีข้อพิพาทโต้แย้งอยู่กับอำเภอศรีราชาและยังไม่ได้ข้อยุติ และจำเลยที่ ๒ ไม่เคยปิดประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาทเป็นระยะเวลา ๓๐ วัน จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งพนักงานอัยการประจำศาลแขวงชลบุรีได้เคยฟ้องนายวิชิต ไทยกล้า กับพวกรวม ๓ คน เป็นจำเลยข้อหาบุกรุกครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ของรัฐ คดีหมายเลขดำที่ ๔๘๕๗/๒๕๒๔ ซึ่งศาลมีคำพิพากษาให้ยกฟ้องโจทก์ ตามคดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ คดีถึงที่สุดแล้ว ต่อมานายวิชิตได้นำคำพิพากษาศาลแขวงชลบุรีร้องต่อนายอำเภอศรีราชาและเจ้าหน้าที่ที่ดินอำเภอศรีราชา ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และยื่นคำขอให้ออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทเป็นการเฉพาะราย แต่อำเภอศรีราชาและเจ้าพนักงานที่ดินเพิกเฉย หลังจากที่นายวิชิตเสียชีวิตลง โจทก์จึงได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทต่อเนื่องตลอดมาจนถึงปัจจุบัน และเคยยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา โดยอ้างสิทธิตามคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๕๗ เจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา ได้เข้าไปรังวัดที่ดินแปลงพิพาทโดยแจ้งว่าเป็นการรังวัดเพื่อใช้ประโยชน์ที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ แต่โจทก์คัดค้านการรังวัดโดยอ้างสำเนาคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการไม่ยอมรับผลในคำพิพากษา ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และให้จำเลยทั้งสองร่วมกันออกเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินในที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบคำสั่งที่เกี่ยวข้อง การที่จำเลยทั้งสองไม่เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ส่วนข้อเท็จจริงตามคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี ในคดีอาญาหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ ซึ่งโจทก์อ้างว่าจำเลยทั้งสามในคดีมีสิทธิครอบครองนั้น มีประเด็นที่ศาลวินิจฉัยว่าการกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการบุกรุกหรือไม่เท่านั้น มิได้หมายความว่าจำเลยทั้งสามได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินด้วยแต่อย่างใด ทั้งคดีนี้มิใช่คดีแพ่งเกี่ยวเนื่องกับคดีอาญา จึงไม่จำต้องถือข้อเท็จจริงดังที่ปรากฏในส่วนคดีอาญาที่ศาลแขวงชลบุรีวินิจฉัย การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นการชอบด้วยกฎหมายแล้ว จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาว่าโจทก์มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนกลางระดับกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย และจำเลยที่ ๒ เป็นข้าราชการดำรงตำแหน่งอธิบดีมีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๕๓ ที่ใช้บังคับขณะเกิดเหตุ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการรังวัดทำแผนที่ การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน การให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง สำหรับการขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะรายนั้น มาตรา ๕๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ส่วนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเพื่อแสดงเขต ที่ตั้ง จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ นอกจากนี้ กฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ได้กำหนดขั้นตอนและวิธีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของจำเลยที่ ๒ ไว้ ดังนั้น การออกโฉนดที่ดินและการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงจึงเป็นการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ ตำบลหนองขาม อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี มิชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากจำเลยที่ ๒ มิได้ประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาท และได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าวในขณะที่ข้อโต้แย้งระหว่างนายอำเภอศรีราชาซึ่งดูแลที่ดินพิพาทกับนางเฮียง ไทยกล้า นายวิชิต ไทยกล้า และนางลิ้นจี่ สายหยุด ผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจนซึ่งไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ และวิธีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และภายหลังจากที่ศาลแขวงชลบุรีมีคำพิพากษาในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ ที่พนักงานอัยการยื่นฟ้องนายวิชิต ไทยกล้า ที่ ๑ กับพวกรวม ๓ คน เป็นจำเลยในข้อหาบุกรุกครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ของรัฐ โดยให้ยกฟ้องโจทก์ คดีถึงที่สุดแล้ว นายวิชิตได้ร้องต่ออำเภอศรีราชา ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ ที่ทับที่ดินของนายวิชิตและยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทเป็นการเฉพาะราย แต่อำเภอศรีราชาและเจ้าพนักงานที่ดินเพิกเฉย โจทก์ซึ่งได้ครอบครองที่ดินพิพาทต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน ได้เคยยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินในที่ดินพิพาทเป็นการเฉพาะรายต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา อีก ๒ ครั้ง แต่ได้รับแจ้งอยู่ในระหว่างตรวจสอบ โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสองทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถขอเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินเพื่อแสดงกรรมสิทธิ์ของโจทก์เหนือที่ดินแปลงพิพาทได้อย่างสงบ และไม่สามารถขอออกเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินเพื่อแสดงกรรมสิทธิ์ของโจทก์เหนือที่ดินแปลงพิพาทได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองดำเนินการออกโฉนดที่ดินในที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นการโต้แย้งการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและกล่าวหาว่าเจ้าพนักงานที่ดินในสังกัดและในบังคับบัญชาของจำเลยทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ในการพิจารณาคำขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะรายของโจทก์ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งในการพิพากษาศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองพิจารณาคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อไป สำหรับประเด็นปัญหาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นย่อยในประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินแปลงพิพาท เนื้อที่ประมาณ ๑๐ ไร่ แต่จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๓๖๓๒ ทับที่ดินของโจทก์ อ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ ๗ ไร่ ๑ งาน ๘ ตารางวา โดยไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ เนื่องจากที่ดินแปลงพิพาทโจทก์ยังมีข้อพิพาทอยู่กับอำเภอศรีราชา และยังไม่ได้ข้อยุติ และจำเลยที่ ๒ ไม่เคยปิดประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาทเป็นระยะเวลา ๓๐ วัน จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และให้จำเลยทั้งสองออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า เมื่อพิจารณาคำให้การของจำเลยทั้งสองที่อ้างว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ร่วมกันไม่ใช่ที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายแล้วนั้น เป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของโจทก์ ทั้งเมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของโจทก์ในการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลก็เพื่อให้ศาลรับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดินของตน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายญาณพล ไทยกล้า โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์ (นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม) รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด (ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 99/2558นายญาณพล ไทยกล้าโจทก์กรมที่ดิน ที่ 1 กับพวกรวม 2 คน จำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.ที่ดิน ป.พ.พ. คดีนี้ โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินแปลงพิพาท แต่จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทับที่ดินของโจทก์บางส่วน อ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๙๙/๒๕๕๘ วันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๘ เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ศาลจังหวัดชลบุรี ระหว่าง ศาลปกครองระยอง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดชลบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๗ นายญาณพล ไทยกล้า โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๙๓/๒๕๕๗ ความว่า โจทก์เป็นบุตรของนายวิชิต ไทยกล้า กับนางลิ้นจี่ สายหยุด โจทก์ได้ครอบครองที่ดิน ตั้งอยู่หมู่ที่ ๙ (เดิมหมู่ที่ ๒) ตำบลหนองขาม อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี ต่อเนื่องมาจากนางเฮียง ไทยกล้า และนายวิชิต ไทยกล้า ซึ่งครอบครองที่ดินแปลงดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๔๘๕ เนื้อที่ประมาณ ๑๐ ไร่ เมื่อปี ๒๕๒๔ จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๓๖๓๒ ทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์อยู่โดยอ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ ๗ ไร่ ๑ งาน ๘ ตารางวา โดยไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ เนื่องจากที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าวโจทก์ยังมีข้อพิพาทโต้แย้งอยู่กับอำเภอศรีราชาและยังไม่ได้ข้อยุติ และจำเลยที่ ๒ ไม่เคยปิดประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาทเป็นระยะเวลา ๓๐ วัน จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งพนักงานอัยการประจำศาลแขวงชลบุรีได้เคยฟ้องนายวิชิต ไทยกล้า กับพวกรวม ๓ คน เป็นจำเลยข้อหาบุกรุกครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ของรัฐ คดีหมายเลขดำที่ ๔๘๕๗/๒๕๒๔ ซึ่งศาลมีคำพิพากษาให้ยกฟ้องโจทก์ ตามคดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ คดีถึงที่สุดแล้ว ต่อมานายวิชิตได้นำคำพิพากษาศาลแขวงชลบุรีร้องต่อนายอำเภอศรีราชาและเจ้าหน้าที่ที่ดินอำเภอศรีราชา ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และยื่นคำขอให้ออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทเป็นการเฉพาะราย แต่อำเภอศรีราชาและเจ้าพนักงานที่ดินเพิกเฉย หลังจากที่นายวิชิตเสียชีวิตลง โจทก์จึงได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทต่อเนื่องตลอดมาจนถึงปัจจุบัน และเคยยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา โดยอ้างสิทธิตามคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๕๗ เจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา ได้เข้าไปรังวัดที่ดินแปลงพิพาทโดยแจ้งว่าเป็นการรังวัดเพื่อใช้ประโยชน์ที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ แต่โจทก์คัดค้านการรังวัดโดยอ้างสำเนาคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการไม่ยอมรับผลในคำพิพากษา ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และให้จำเลยทั้งสองร่วมกันออกเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินในที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบคำสั่งที่เกี่ยวข้อง การที่จำเลยทั้งสองไม่เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ส่วนข้อเท็จจริงตามคำพิพากษาของศาลแขวงชลบุรี ในคดีอาญาหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ ซึ่งโจทก์อ้างว่าจำเลยทั้งสามในคดีมีสิทธิครอบครองนั้น มีประเด็นที่ศาลวินิจฉัยว่าการกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการบุกรุกหรือไม่เท่านั้น มิได้หมายความว่าจำเลยทั้งสามได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินด้วยแต่อย่างใด ทั้งคดีนี้มิใช่คดีแพ่งเกี่ยวเนื่องกับคดีอาญา จึงไม่จำต้องถือข้อเท็จจริงดังที่ปรากฏในส่วนคดีอาญาที่ศาลแขวงชลบุรีวินิจฉัย การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นการชอบด้วยกฎหมายแล้ว จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาว่าโจทก์มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนกลางระดับกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย และจำเลยที่ ๒ เป็นข้าราชการดำรงตำแหน่งอธิบดีมีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๕๓ ที่ใช้บังคับขณะเกิดเหตุ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการรังวัดทำแผนที่ การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน การให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง สำหรับการขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะรายนั้น มาตรา ๕๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ส่วนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเพื่อแสดงเขต ที่ตั้ง จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ นอกจากนี้ กฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ได้กำหนดขั้นตอนและวิธีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของจำเลยที่ ๒ ไว้ ดังนั้น การออกโฉนดที่ดินและการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงจึงเป็นการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ ตำบลหนองขาม อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี มิชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากจำเลยที่ ๒ มิได้ประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาท และได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าวในขณะที่ข้อโต้แย้งระหว่างนายอำเภอศรีราชาซึ่งดูแลที่ดินพิพาทกับนางเฮียง ไทยกล้า นายวิชิต ไทยกล้า และนางลิ้นจี่ สายหยุด ผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจนซึ่งไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ และวิธีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และภายหลังจากที่ศาลแขวงชลบุรีมีคำพิพากษาในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๕๓/๒๕๒๕ ที่พนักงานอัยการยื่นฟ้องนายวิชิต ไทยกล้า ที่ ๑ กับพวกรวม ๓ คน เป็นจำเลยในข้อหาบุกรุกครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ของรัฐ โดยให้ยกฟ้องโจทก์ คดีถึงที่สุดแล้ว นายวิชิตได้ร้องต่ออำเภอศรีราชา ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ ที่ทับที่ดินของนายวิชิตและยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทเป็นการเฉพาะราย แต่อำเภอศรีราชาและเจ้าพนักงานที่ดินเพิกเฉย โจทก์ซึ่งได้ครอบครองที่ดินพิพาทต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน ได้เคยยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินในที่ดินพิพาทเป็นการเฉพาะรายต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี สาขาศรีราชา อีก ๒ ครั้ง แต่ได้รับแจ้งอยู่ในระหว่างตรวจสอบ โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสองทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถขอเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินเพื่อแสดงกรรมสิทธิ์ของโจทก์เหนือที่ดินแปลงพิพาทได้อย่างสงบ และไม่สามารถขอออกเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินเพื่อแสดงกรรมสิทธิ์ของโจทก์เหนือที่ดินแปลงพิพาทได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองดำเนินการออกโฉนดที่ดินในที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นการโต้แย้งการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและกล่าวหาว่าเจ้าพนักงานที่ดินในสังกัดและในบังคับบัญชาของจำเลยทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ในการพิจารณาคำขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะรายของโจทก์ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งในการพิพากษาศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และให้จำเลยทั้งสองพิจารณาคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อไป สำหรับประเด็นปัญหาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นย่อยในประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินแปลงพิพาท เนื้อที่ประมาณ ๑๐ ไร่ แต่จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๓๖๓๒ ทับที่ดินของโจทก์ อ้างว่าเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ ๗ ไร่ ๑ งาน ๘ ตารางวา โดยไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ เนื่องจากที่ดินแปลงพิพาทโจทก์ยังมีข้อพิพาทอยู่กับอำเภอศรีราชา และยังไม่ได้ข้อยุติ และจำเลยที่ ๒ ไม่เคยปิดประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาทเป็นระยะเวลา ๓๐ วัน จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๑๓๖๓๒ และให้จำเลยทั้งสองออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเดิมเป็นป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน การที่จำเลยทั้งสองไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า เมื่อพิจารณาคำให้การของจำเลยทั้งสองที่อ้างว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ร่วมกันไม่ใช่ที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายแล้วนั้น เป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของโจทก์ ทั้งเมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของโจทก์ในการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลก็เพื่อให้ศาลรับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดินของตน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายญาณพล ไทยกล้า โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์ (นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม) รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด (ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน