คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4590/2539หลักกฎหมาย: มาตรา17วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2427บัญญัติว่า"คณะกรรมการมีหน้าที่ดังต่อไปนี้ (25)กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด"และวรรคสองบัญญัติว่า"การกำหนดตาม(25)ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี"เมื่อปรากฎตามระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527ฉบับที่1พ.ศ.2528ว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบนั้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้วระเบียบนี้จึงเป็นระเบียบที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายและได้ปฎิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ทั้งไม่เป็นการออกทะเบียนที่ซ้ำซ้อนหรือมีบทลงโทษที่หนักกว่าโทษสำหรับความผิดฐานขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกนอกบริเวณโรงงานตามบทบัญญัติมาตรา44(7)และ71แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527เพราะเบี้ยปรับที่กำหนดไว้ตามระเบียบดังกล่าวสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนมิใช่โทษอาญาดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา44(7)และ71ดังกล่าวหากแต่เป็นการกำหนดความรับผิดในทางแพ่งสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนระเบียบนั้นระเบียบดังกล่าวจึงเป็นระเบียบที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา4แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527คำว่า"คณะกรรมการ"หมายความว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมาตรา20วรรคหนึ่งบัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า"คณะกรรมการบริหาร"ได้และตามมาตรา41วรรคหนึ่งบัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า"คณะกรรมการน้ำตาลทราย"ดังนี้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงมีอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายหาใช่อำนาจของรัฐมนตรีไม่ คณะที่ปรึกษากฎหมายไม่ใช่คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นเพื่อมอบหมายให้ปฎิบัติการแทนคณะกรรมการน้ำตาลทรายดังที่บัญญัติไว้มาตรา42วรรคท้ายแห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527คณะที่ปรึกษากฎหมายจึงไม่จำต้องมีคุณสมบัติจำนวนและสัดส่วนตามบทบัญญัติมาตราดังกล่าวแต่การแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็เพื่อนำความเห็นทางกฎหมายของคณะที่ปรึกษามาประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการน้ำตาลทรายเท่านั้นคณะกรรมการน้ำตาลทรายมีอำนาจอิสระที่จะรับฟังหรือไม่รับฟังความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ได้ทั้งการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ไม่มีกฎหมายห้ามไว้การแต่งตั้งดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ตามมาตรา9แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด21คนปรากฎตามรายงานการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่1/2535ที่คณะกรรมการให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ว่ามีกรรมการเข้าประชุม13คนซึ่งเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมดการประชุมดังกล่าวจึงมีกรรมการมาประชุมครบองค์ประชุมชอบด้วยมาตรา15วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้ว ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปลัดกระทรวงพาณิชย์และอธิบดีกรมการค้าภายในเป็นข้าราชการในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และข้าราชการในกระทรวงพาณิชย์ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งให้เป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามบทบัญญัติมาตรา9ดังกล่าวซึ่งการปฎิบัติหน้าที่ของกรรมการซึ่งเป็นข้าราชการดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับว่าต้องเข้าประชุมด้วยตนเองและไม่มีกฎหมายห้ามมิให้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดปฎิบัติหน้าที่แทนเมื่อกรรมการนั้นไม่อาจมาปฎิบัติหน้าที่ได้ก็ย่อมจะมอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงหรือกรณีที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ไปปฎิบัติราชการแทนในฐานผู้แทนได้การประชุมคณะกรรมการดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ที่โจทก์อ้างว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะจำเลยที่4กรรมการดำรงตำแหน่งเป็นวุฒิสมาชิกซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองมีลักษณะต้องห้ามมิให้เป็นกรรมการและส.มิใช่ชาวไร่อ้อยไม่มีคุณสมบัติเป็นกรรมการนั้นปรากฎว่าข้อฎีกาของโจทก์ดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่โจทก์มิได้บรรยายมาในคำฟ้องแม้โจทก์จะนำสืบถึงข้อเท็จจริงดังกล่าวและศาลอุทธรณ์วินิจฉัยปัญหาดังกล่าวให้ก็ถือมิได้ว่าเป็นข้อที่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา249วรรคหนึ่งศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยให้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 3 ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม ตามลำดับ และเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527จำเลยที่ 4 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย(กอน.) และจำเลยที่ 5 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการบริหาร(กบ.) เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ไปชำระหนี้เบี้ยปรับเป็นเงิน 6,133,000 บาท ในความผิดฐานมีการลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายดิบในฤดูการผลิตปี 2526/2527 และปี 2528/2529 ออกจากโรงงานของโจทก์ ทำให้น้ำตาลทรายขาดหายไปจากบัญชีจำนวน 3,066.5กระสอบ ในอัตรากระสอบละ 2,000 บาท โดยอ้างระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ข้อ 5 (7)และข้อ 7 (3) ซึ่งเป็นการไม่ชอบด้วยข้อกฎหมายและข้อเท็จจริงเพราะกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโจทก์เนื่องจากการซื้อขายอ้อยระหว่างโรงงานและชาวไร่อ้อยเป็นการซื้อขายทรัพย์เฉพาะสิ่งโดยเจาะจงแน่นอน กรรมสิทธิ์ในอ้อยที่ซื้อขายกันย่อมโอนมาเป็นของโจทก์ในทันทีที่ตกลงซื้อขายกัน ดังนั้น หากมีปริมาณน้ำตาลทรายขาดหายไปจากบัญชีก็เป็นความรับผิดในทางธุรกิจของโจทก์เอง ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ใด ประการต่อมาตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ซึ่งเป็นแม่บทมีบทบัญญัติห้ามโรงงานน้ำตาลทรายขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกจากโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาต หากมีการฝ่าฝืน จะเป็นความผิดตามมาตรา 44 (7), 71 ซึ่งมีโทษจำคุกไม่เกินสองปีหรือปรับสองเท่าของมูลค่าน้ำตาลทรายที่ขนย้ายออกจากโรงงาน แต่ต้องไม่น้อยกว่าห้าแสนบาท แต่จำเลยกำหนดความผิดของโจทก์ตามระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528ข้อ 5 (7) และข้อ 7 (3) ที่กำหนดเบี้ยปรับในอัตรากระสอบละ2,000 บาท แต่ไม่น้อยกว่าครั้งละ 200,000 บาท จึงเป็นการตั้งข้อหาตามระเบียบที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะซ้ำซ้อนและมีอัตราโทษเกินกว่าที่กฎหมายแม่บทกำหนด ประกาศต่อมาคณะกรรมการยังพิจารณาลงโทษตามความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายที่คณะกรรมการน้ำตาลทราย (กน.) แต่งตั้งขึ้นมาโดยมีจำนวนและสัดส่วนของกรรมการไม่เป็นไปตามที่พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 มาตรา 42 วรรคท้าย ได้บัญญัติไว้ และคณะที่ปรึกษากฎหมายนี้มิใช่เจ้าพนักงาน ทำให้ไม่มีความผิดตามมาตรา 7 หากมีการปฎิบัติงานผิดพลาด ดังนั้น ความเห็นหรือบันทึกของคณะที่ปรึกษากฎหมายจึงเป็นเอกสารที่ไม่ชอบ ไม่อาจนำมาใช้พิจารณาว่าโจทก์กระทำผิดหรือไม่ นอกจากนี้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 80 วรรคสอง บัญญัติให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรีในการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ดังนั้น การที่รัฐมนตรีมอบอำนาจให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.)เป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการชุดอื่น ๆจึงเป็นการไม่ชอบ และทำให้คำสั่งของคณะกรรมการบริหาร (กบ.) ซึ่งถูกกำหนดให้เป็นผู้รักษาการระเบียบที่กำหนดเบี้ยปรับสำหรับโรงงานเป็นโมฆะ ไม่มีผลผูกพันโจทก์ โจทก์มิได้ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายออกจากโรงงานแต่อย่างใด ซึ่งหากเป็นการขนย้ายโดยไม่มีใบขนย้าย จะถูกเจ้าพนักงานตำรวจตามด่านตรวจจับกุมทันทีและจะต้องถูกดำเนินคดีตามมาตรา 71 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527แต่ไม่เคยมีการจับกุมและมีหลักฐานว่าโจทก์ขนย้ายน้ำตาลทรายโดยไม่ได้รับอนุญาตโจทก์ได้ยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.)มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งเมื่อโจทก์ตรวจดูรายงานการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) ที่ยกให้อุทธรณ์ของโจทก์แล้ว ปรากฎว่าเป็นการประชุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะมีการมอบหมายให้บุคคลอื่นเข้าประชุมแทนถึง 3 ราย คือนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์ แทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมนายเฉลิมศักดิ์ นากสวาสดิ์ แทนปลัดกระทรวงพาณิชย์และนายประเทือง ศรีรอดบาง แทนอธิบดีกรมการค้าภายใน ซึ่งกระทำมิได้ เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ได้คำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวเป็นสำคัญ แม้จะเป็นการแต่งตั้งโดยตำแหน่งก็ตาม เป็นเหตุให้จำนวนกรรมการที่มีคุณสมบัติถูกต้องเข้าประชุมเพียง 10 คน ไม่ถึงครึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการ ขอให้พิพากษาว่ากรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโจทก์ เพิกถอนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ลงวันที่14 พฤษภาคม 2528 เพิกถอนคำสั่งหรือมติของจำเลยที่ 5 รวมทั้งมติและบันทึกการประชุมคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่ 22/2531ลงวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 เพิกถอนหนังสือสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย สำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ที่10020/2531 ลงวันที่ 17 พฤศจิกายน 2531 เพิกถอนบันทึกความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการน้ำตาลทรายที่นำเสนอต่อคณะกรรมการน้ำตาลทราย คณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และเพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์รวมทั้งหนังสือที่ประธานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแจ้งมติคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์และเพิกถอนการประชุมหรือบันทึกการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2532จำเลยทั้งห้าให้การและแก้ไขคำให้การว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528เป็นระเบียบที่ออกตามความในพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 มาตรา 17 (25), 18 และโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 17 (3) (ที่ถูกเป็นมาตรา 17 วรรคสอง)จึงเป็นระเบียบที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน2530 เจ้าหน้าที่ของจำเลยได้เข้าไปตรวจโรงงานของโจทก์ ปรากฎว่ามีน้ำตาลทรายขาวของโจทก์ขาดหายไปจากบัญชีในฤดูการผลิตปี2526/2527 จำนวน 494 กระสอบ แต่ได้ยกประโยชน์ให้โจทก์จำนวน 200 กระสอบ จึงมียอดที่ถือว่าขาดหายไปจากบัญชีจำนวน294 กระสอบ และยังมีน้ำตาลทรายขาวจำนวน 1,841.5 กระสอบกับน้ำตาลทรายดิบจำนวน 931 กระสอบ ขาดหายไปจากบัญชีในฤดูกาลผลิตปี 2528/2529 รวมขาดหายไปทั้งสิ้น 3,066.5 กระสอบคณะกรรมการที่มีอำนาจของจำเลยทั้งห้าจึงได้มีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับตามระเบียบดังกล่าวเป็นเงินกระสอบละ 2,000 บาทรวมเป็นเงินค่าเบี้ยปรับทั้งสิ้น 6,133,000 บาท ซึ่งเป็นเรื่องการบังคับในการส่วนแพ่ง หาได้ซ้ำซ้อนหรือขัดต่อพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 44, 71 ที่เป็นโทษทางอาญาดังที่โจทก์กล่าวอ้างไม่ คณะที่ปรึกษากฎหมายมิได้เป็นคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 42วรรคสอง จึงไม่จำต้องมีจำนวนและคุณสมบัติเหมือนอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่ตั้งตามมาตรา 42 วรรคท้าย สำหรับการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่9 มกราคม 2532 ที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ก็เป็นการประชุมที่ชอบเพราะกรรมการในส่วนข้าราชการมีอำนาจมอบหมายให้ข้าราชการในบังคับบัญชาเข้าประชุมแทนได้ ตามประกาศของคณะปฎิวัติฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน 2515 ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โจทก์จึงไม่มีสิทธิขอให้เพิกถอนเช่นกัน ในเรื่องที่ว่าโรงงานโจทก์ไม่เคยถูกจับกุมฐานลักลอบขนย้ายน้ำตาลทราย ก็ไม่ตรงกับข้อเท็จจริงที่คณะกรรมการบริหารวินิจฉัยเพราะการขนย้ายโดยไม่มีใบขนย้ายเป็นการขนย้ายเปิดเผยโดยที่ไม่มีใบอนุญาตส่วนการลักลอบเป็นการขนย้ายโดยปกปิดขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้น พิพากษายก ฟ้องโจทก์ อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์ พิพากษายืนโจทก์ ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า มาตรา 17 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า "คณะกรรมการมีหน้าที่ดังต่อไปนี้(25) กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด" และวรรคสองบัญญัติว่า "การกำหนดตาม (25)ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี" ซึ่งปรากฎตามระเบียบคณะกรรมการดังกล่าวเอกสารหมาย จ.8 ว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบนั้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้ว ระเบียบนี้จึงเป็นระเบียบที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายและได้ปฎิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ ทั้งไม่เป็นการออกระเบียบที่ซ้ำซ้อนหรือมีบทลงโทษที่หนักกว่าโทษสำหรับความผิดฐานขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกนอกบริเวณโรงงานตามบทบัญญัติ มาตรา44 (7) และ 71 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527เพราะเบี้ยปรับที่กำหนดไว้ตามระเบียบดังกล่าวสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนมิใช่โทษทางอาญาดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา 44 (7) และ 71ดังกล่าว หากแต่เป็นการกำหนดความรับผิดในทางแพ่งสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนระเบียบนั้น ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 จึงเป็นระเบียบที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วปัญหาที่ต้องวินิจฉัยต่อไปมีว่า มีเหตุจะเพิกถอนระเบียบมติหรือคำสั่ง และบันทึกความเห็นตามคำฟ้องโจทก์หรือไม่ ปัญหานี้โจทก์ฎีกาอ้างเหตุผลที่สมควรเพิกถอนระเบียบ มติหรือคำสั่งและบันทึกความเห็นตามฟ้องโจทก์หลายประการ ประการแรกมีว่าในขณะที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อย มาตรา 80 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 บัญญัติให้รัฐมนตรีที่รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหาร และคณะกรรมการน้ำตาลทราย ดังนั้น การที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งกรรมการบริหาร และคณะกรรมการน้ำตาลทรายจึงเป็นการแต่งตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มติหรือคำสั่งของคณะกรรมการทั้งสองชุดที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับจึงไม่ชอบนั้น เห็นว่า ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 คำว่า "คณะกรรมการ" หมายความว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย มาตรา 20 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการบริหาร"ได้ และตามมาตรา 41 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการน้ำตาลทราย"ดังนี้ คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงมีอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายหาใช่อำนาจของรัฐมนตรีดังที่โจทก์ฎีกาไม่ การแต่งตั้งคณะกรรมการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์อ้างว่า การแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบเพราะการแต่งตั้งดังกล่าวเป็นการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานซึ่งต้องมีคุณสมบัติ จำนวน และสัดส่วนตามมาตรา 42วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527นั้น เห็นว่า คณะที่ปรึกษากฎหมายไม่ใช่คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นเพื่อมอบหมายให้ปฎิบัติการแทนคณะกรรมการน้ำตาลทรายดังที่บัญญัติไว้มาตรา 42 วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 คณะที่ปรึกษากฎหมายจึงไม่จำต้องมีคุณสมบัติ จำนวนและสัดส่วนตามบทบัญญัติมาตราดังกล่าว แต่การแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็เพื่อนำความเห็นทางกฎหมายของคณะที่ปรึกษามาประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการน้ำตาลทรายเท่านั้นคณะกรรมการน้ำตาลทรายมีอำนาจอิสระที่จะรับฟังหรือไม่รับฟังความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ได้ ทั้งการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ไม่มีกฎหมายห้ามไว้ การแต่งตั้งดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์ฎีกาอ้างว่าการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่พิจารณายกอุทธรณ์โจทก์ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะกรรมการไม่ครบองค์ประชุม กรรมการบางนายมอบให้ผู้อื่นเข้าประชุมแทนซึ่งกระทำมิได้เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ได้คำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวเป็นสำคัญนั้นเห็นว่า ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด 21 คน ปรากฎตามรายงานการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 ที่คณะกรรมการให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ว่ามีกรรมการเข้าประชุม 13 คน ซึ่งเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด การประชุมดังกล่าวจึงมีกรรมการมาประชุมครบองค์ประชุมชอบด้วยมาตรา 15 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วส่วนผู้ที่ได้รับมอบหมายให้เข้าประชุมแทน 3 นาย คือนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์ รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ปฎิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรมนายเฉลิมศักดิ์ นากสวัสดิ์ รองปลัดกระทรวงพาณิชย์ ปฎิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงพาณิชย์ และนายประเทือง ศรีรอดบางรองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ได้เข้าประชุมแทนกรรมการซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งไว้ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่า ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ปลัดกระทรวงพาณิชย์ และอธิบดีกรมการค้าภายในเป็นข้าราชการในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และข้าราชการในกระทรวงพาณิชย์ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งให้เป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามบทบัญญัติมาตรา 9 ดังกล่าว ซึ่งการปฎิบัติหน้าที่ของกรรมการซึ่งเป็นข้าราชการดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับว่าต้องเข้าประชุมด้วยตนเอง และไม่มีกฎหมายห้ามมิให้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดปฎิบัติหน้าที่แทนเมื่อกรรมการนั้นไม่อาจมาปฎิบัติหน้าที่ได้ ก็ย่อมจะมอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงหรือกรมที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ไปปฎิบัติราชการแทนในฐานะผู้แทนได้ การประชุมคณะกรรมการดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลที่โจทก์อ้างว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะจำเลยที่ 4 กรรมการดำรงตำแหน่งเป็นวุฒิสมาชิก ซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองมีลักษณะต้องห้ามมิให้เป็นกรรมการ และนายสุทธิพร เกริกกฤติยามิใช่ชาวไร่อ้อย ไม่มีคุณสมบัติเป็นกรรมการนั้น เห็นว่าข้อฎีกาของโจทก์ดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่โจทก์มิได้บรรยายมาในคำฟ้อง แม้โจทก์จะนำสืบถึงข้อเท็จจริงดังกล่าวและศาลอุทธรณ์วินิจฉัยปัญหาดังกล่าวให้ ก็ถือมิได้ว่าเป็นข้อที่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249วรรคหนึ่ง ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยให้ส่วนเหตุผลสุดท้ายที่โจทก์ยกขึ้นฎีกาว่า โจทก์ไม่เคยลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตออกนอกบริเวณโรงงานโดยฝ่าฝืนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทราย ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 แต่อย่างใดนั้น พยานหลักฐานของโจทก์ยังไม่พอให้ฟังว่าน้ำตาลทรายของโจทก์สูญหายเพราะถูกคนร้ายลักเอาไปกรณีจึงมีเหตุผลให้เชื่อว่าการขาดหายของน้ำตาลทรายโจทก์เกิดจากการลักลอบขนย้ายไปโดยฝ่าฝืนระเบียบดังกล่าวจริงพิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4590/2539บริษัท น้ำตาลเชียงใหม่ จำกัดโจทก์พลโท สนั่น ขจรประศาสน์ กับพวกจำเลย ป.วิ.พ. ม. 249 วรรคหนึ่ง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 ม. 9, ม. 15 วรรคหนึ่ง, ม. 17, ม. 20 วรรคหนึ่ง, ม. 41 วรรคหนึ่ง, ม. 42 วรรคท้าย, ม. 44 (7), ม. 71, ม. 80 วรรคสองมาตรา17วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2427บัญญัติว่า"คณะกรรมการมีหน้าที่ดังต่อไปนี้ (25)กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด"และวรรคสองบัญญัติว่า"การกำหนดตาม(25)ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี"เมื่อปรากฎตามระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527ฉบับที่1พ.ศ.2528ว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบนั้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้วระเบียบนี้จึงเป็นระเบียบที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายและได้ปฎิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ทั้งไม่เป็นการออกทะเบียนที่ซ้ำซ้อนหรือมีบทลงโทษที่หนักกว่าโทษสำหรับความผิดฐานขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกนอกบริเวณโรงงานตามบทบัญญัติมาตรา44(7)และ71แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527เพราะเบี้ยปรับที่กำหนดไว้ตามระเบียบดังกล่าวสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนมิใช่โทษอาญาดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา44(7)และ71ดังกล่าวหากแต่เป็นการกำหนดความรับผิดในทางแพ่งสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนระเบียบนั้นระเบียบดังกล่าวจึงเป็นระเบียบที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา4แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527คำว่า"คณะกรรมการ"หมายความว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมาตรา20วรรคหนึ่งบัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า"คณะกรรมการบริหาร"ได้และตามมาตรา41วรรคหนึ่งบัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า"คณะกรรมการน้ำตาลทราย"ดังนี้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงมีอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายหาใช่อำนาจของรัฐมนตรีไม่ คณะที่ปรึกษากฎหมายไม่ใช่คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นเพื่อมอบหมายให้ปฎิบัติการแทนคณะกรรมการน้ำตาลทรายดังที่บัญญัติไว้มาตรา42วรรคท้ายแห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527คณะที่ปรึกษากฎหมายจึงไม่จำต้องมีคุณสมบัติจำนวนและสัดส่วนตามบทบัญญัติมาตราดังกล่าวแต่การแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็เพื่อนำความเห็นทางกฎหมายของคณะที่ปรึกษามาประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการน้ำตาลทรายเท่านั้นคณะกรรมการน้ำตาลทรายมีอำนาจอิสระที่จะรับฟังหรือไม่รับฟังความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ได้ทั้งการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ไม่มีกฎหมายห้ามไว้การแต่งตั้งดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ตามมาตรา9แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด21คนปรากฎตามรายงานการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่1/2535ที่คณะกรรมการให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ว่ามีกรรมการเข้าประชุม13คนซึ่งเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมดการประชุมดังกล่าวจึงมีกรรมการมาประชุมครบองค์ประชุมชอบด้วยมาตรา15วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้ว ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปลัดกระทรวงพาณิชย์และอธิบดีกรมการค้าภายในเป็นข้าราชการในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และข้าราชการในกระทรวงพาณิชย์ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งให้เป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามบทบัญญัติมาตรา9ดังกล่าวซึ่งการปฎิบัติหน้าที่ของกรรมการซึ่งเป็นข้าราชการดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับว่าต้องเข้าประชุมด้วยตนเองและไม่มีกฎหมายห้ามมิให้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดปฎิบัติหน้าที่แทนเมื่อกรรมการนั้นไม่อาจมาปฎิบัติหน้าที่ได้ก็ย่อมจะมอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงหรือกรณีที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ไปปฎิบัติราชการแทนในฐานผู้แทนได้การประชุมคณะกรรมการดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ที่โจทก์อ้างว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะจำเลยที่4กรรมการดำรงตำแหน่งเป็นวุฒิสมาชิกซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองมีลักษณะต้องห้ามมิให้เป็นกรรมการและส.มิใช่ชาวไร่อ้อยไม่มีคุณสมบัติเป็นกรรมการนั้นปรากฎว่าข้อฎีกาของโจทก์ดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่โจทก์มิได้บรรยายมาในคำฟ้องแม้โจทก์จะนำสืบถึงข้อเท็จจริงดังกล่าวและศาลอุทธรณ์วินิจฉัยปัญหาดังกล่าวให้ก็ถือมิได้ว่าเป็นข้อที่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา249วรรคหนึ่งศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยให้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 3 ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม ตามลำดับ และเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527จำเลยที่ 4 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย(กอน.) และจำเลยที่ 5 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการบริหาร(กบ.) เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ไปชำระหนี้เบี้ยปรับเป็นเงิน 6,133,000 บาท ในความผิดฐานมีการลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายดิบในฤดูการผลิตปี 2526/2527 และปี 2528/2529 ออกจากโรงงานของโจทก์ ทำให้น้ำตาลทรายขาดหายไปจากบัญชีจำนวน 3,066.5กระสอบ ในอัตรากระสอบละ 2,000 บาท โดยอ้างระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ข้อ 5 (7)และข้อ 7 (3) ซึ่งเป็นการไม่ชอบด้วยข้อกฎหมายและข้อเท็จจริงเพราะกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโจทก์เนื่องจากการซื้อขายอ้อยระหว่างโรงงานและชาวไร่อ้อยเป็นการซื้อขายทรัพย์เฉพาะสิ่งโดยเจาะจงแน่นอน กรรมสิทธิ์ในอ้อยที่ซื้อขายกันย่อมโอนมาเป็นของโจทก์ในทันทีที่ตกลงซื้อขายกัน ดังนั้น หากมีปริมาณน้ำตาลทรายขาดหายไปจากบัญชีก็เป็นความรับผิดในทางธุรกิจของโจทก์เอง ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ใด ประการต่อมาตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ซึ่งเป็นแม่บทมีบทบัญญัติห้ามโรงงานน้ำตาลทรายขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกจากโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาต หากมีการฝ่าฝืน จะเป็นความผิดตามมาตรา 44 (7), 71 ซึ่งมีโทษจำคุกไม่เกินสองปีหรือปรับสองเท่าของมูลค่าน้ำตาลทรายที่ขนย้ายออกจากโรงงาน แต่ต้องไม่น้อยกว่าห้าแสนบาท แต่จำเลยกำหนดความผิดของโจทก์ตามระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528ข้อ 5 (7) และข้อ 7 (3) ที่กำหนดเบี้ยปรับในอัตรากระสอบละ2,000 บาท แต่ไม่น้อยกว่าครั้งละ 200,000 บาท จึงเป็นการตั้งข้อหาตามระเบียบที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะซ้ำซ้อนและมีอัตราโทษเกินกว่าที่กฎหมายแม่บทกำหนด ประกาศต่อมาคณะกรรมการยังพิจารณาลงโทษตามความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายที่คณะกรรมการน้ำตาลทราย (กน.) แต่งตั้งขึ้นมาโดยมีจำนวนและสัดส่วนของกรรมการไม่เป็นไปตามที่พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 มาตรา 42 วรรคท้าย ได้บัญญัติไว้ และคณะที่ปรึกษากฎหมายนี้มิใช่เจ้าพนักงาน ทำให้ไม่มีความผิดตามมาตรา 7 หากมีการปฎิบัติงานผิดพลาด ดังนั้น ความเห็นหรือบันทึกของคณะที่ปรึกษากฎหมายจึงเป็นเอกสารที่ไม่ชอบ ไม่อาจนำมาใช้พิจารณาว่าโจทก์กระทำผิดหรือไม่ นอกจากนี้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 80 วรรคสอง บัญญัติให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรีในการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ดังนั้น การที่รัฐมนตรีมอบอำนาจให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.)เป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการชุดอื่น ๆจึงเป็นการไม่ชอบ และทำให้คำสั่งของคณะกรรมการบริหาร (กบ.) ซึ่งถูกกำหนดให้เป็นผู้รักษาการระเบียบที่กำหนดเบี้ยปรับสำหรับโรงงานเป็นโมฆะ ไม่มีผลผูกพันโจทก์ โจทก์มิได้ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายออกจากโรงงานแต่อย่างใด ซึ่งหากเป็นการขนย้ายโดยไม่มีใบขนย้าย จะถูกเจ้าพนักงานตำรวจตามด่านตรวจจับกุมทันทีและจะต้องถูกดำเนินคดีตามมาตรา 71 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527แต่ไม่เคยมีการจับกุมและมีหลักฐานว่าโจทก์ขนย้ายน้ำตาลทรายโดยไม่ได้รับอนุญาตโจทก์ได้ยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.)มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งเมื่อโจทก์ตรวจดูรายงานการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) ที่ยกให้อุทธรณ์ของโจทก์แล้ว ปรากฎว่าเป็นการประชุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะมีการมอบหมายให้บุคคลอื่นเข้าประชุมแทนถึง 3 ราย คือนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์ แทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมนายเฉลิมศักดิ์ นากสวาสดิ์ แทนปลัดกระทรวงพาณิชย์และนายประเทือง ศรีรอดบาง แทนอธิบดีกรมการค้าภายใน ซึ่งกระทำมิได้ เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ได้คำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวเป็นสำคัญ แม้จะเป็นการแต่งตั้งโดยตำแหน่งก็ตาม เป็นเหตุให้จำนวนกรรมการที่มีคุณสมบัติถูกต้องเข้าประชุมเพียง 10 คน ไม่ถึงครึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการ ขอให้พิพากษาว่ากรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโจทก์ เพิกถอนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ลงวันที่14 พฤษภาคม 2528 เพิกถอนคำสั่งหรือมติของจำเลยที่ 5 รวมทั้งมติและบันทึกการประชุมคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่ 22/2531ลงวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 เพิกถอนหนังสือสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย สำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ที่10020/2531 ลงวันที่ 17 พฤศจิกายน 2531 เพิกถอนบันทึกความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการน้ำตาลทรายที่นำเสนอต่อคณะกรรมการน้ำตาลทราย คณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และเพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์รวมทั้งหนังสือที่ประธานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแจ้งมติคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์และเพิกถอนการประชุมหรือบันทึกการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2532จำเลยทั้งห้าให้การและแก้ไขคำให้การว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528เป็นระเบียบที่ออกตามความในพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 มาตรา 17 (25), 18 และโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 17 (3) (ที่ถูกเป็นมาตรา 17 วรรคสอง)จึงเป็นระเบียบที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน2530 เจ้าหน้าที่ของจำเลยได้เข้าไปตรวจโรงงานของโจทก์ ปรากฎว่ามีน้ำตาลทรายขาวของโจทก์ขาดหายไปจากบัญชีในฤดูการผลิตปี2526/2527 จำนวน 494 กระสอบ แต่ได้ยกประโยชน์ให้โจทก์จำนวน 200 กระสอบ จึงมียอดที่ถือว่าขาดหายไปจากบัญชีจำนวน294 กระสอบ และยังมีน้ำตาลทรายขาวจำนวน 1,841.5 กระสอบกับน้ำตาลทรายดิบจำนวน 931 กระสอบ ขาดหายไปจากบัญชีในฤดูกาลผลิตปี 2528/2529 รวมขาดหายไปทั้งสิ้น 3,066.5 กระสอบคณะกรรมการที่มีอำนาจของจำเลยทั้งห้าจึงได้มีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับตามระเบียบดังกล่าวเป็นเงินกระสอบละ 2,000 บาทรวมเป็นเงินค่าเบี้ยปรับทั้งสิ้น 6,133,000 บาท ซึ่งเป็นเรื่องการบังคับในการส่วนแพ่ง หาได้ซ้ำซ้อนหรือขัดต่อพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 44, 71 ที่เป็นโทษทางอาญาดังที่โจทก์กล่าวอ้างไม่ คณะที่ปรึกษากฎหมายมิได้เป็นคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 42วรรคสอง จึงไม่จำต้องมีจำนวนและคุณสมบัติเหมือนอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่ตั้งตามมาตรา 42 วรรคท้าย สำหรับการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่9 มกราคม 2532 ที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ก็เป็นการประชุมที่ชอบเพราะกรรมการในส่วนข้าราชการมีอำนาจมอบหมายให้ข้าราชการในบังคับบัญชาเข้าประชุมแทนได้ ตามประกาศของคณะปฎิวัติฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน 2515 ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โจทก์จึงไม่มีสิทธิขอให้เพิกถอนเช่นกัน ในเรื่องที่ว่าโรงงานโจทก์ไม่เคยถูกจับกุมฐานลักลอบขนย้ายน้ำตาลทราย ก็ไม่ตรงกับข้อเท็จจริงที่คณะกรรมการบริหารวินิจฉัยเพราะการขนย้ายโดยไม่มีใบขนย้ายเป็นการขนย้ายเปิดเผยโดยที่ไม่มีใบอนุญาตส่วนการลักลอบเป็นการขนย้ายโดยปกปิดขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้น พิพากษายก ฟ้องโจทก์ อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์ พิพากษายืนโจทก์ ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า มาตรา 17 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า "คณะกรรมการมีหน้าที่ดังต่อไปนี้(25) กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด" และวรรคสองบัญญัติว่า "การกำหนดตาม (25)ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี" ซึ่งปรากฎตามระเบียบคณะกรรมการดังกล่าวเอกสารหมาย จ.8 ว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบนั้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้ว ระเบียบนี้จึงเป็นระเบียบที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายและได้ปฎิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ ทั้งไม่เป็นการออกระเบียบที่ซ้ำซ้อนหรือมีบทลงโทษที่หนักกว่าโทษสำหรับความผิดฐานขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกนอกบริเวณโรงงานตามบทบัญญัติ มาตรา44 (7) และ 71 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527เพราะเบี้ยปรับที่กำหนดไว้ตามระเบียบดังกล่าวสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนมิใช่โทษทางอาญาดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา 44 (7) และ 71ดังกล่าว หากแต่เป็นการกำหนดความรับผิดในทางแพ่งสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนระเบียบนั้น ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 จึงเป็นระเบียบที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วปัญหาที่ต้องวินิจฉัยต่อไปมีว่า มีเหตุจะเพิกถอนระเบียบมติหรือคำสั่ง และบันทึกความเห็นตามคำฟ้องโจทก์หรือไม่ ปัญหานี้โจทก์ฎีกาอ้างเหตุผลที่สมควรเพิกถอนระเบียบ มติหรือคำสั่งและบันทึกความเห็นตามฟ้องโจทก์หลายประการ ประการแรกมีว่าในขณะที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อย มาตรา 80 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 บัญญัติให้รัฐมนตรีที่รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหาร และคณะกรรมการน้ำตาลทราย ดังนั้น การที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งกรรมการบริหาร และคณะกรรมการน้ำตาลทรายจึงเป็นการแต่งตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มติหรือคำสั่งของคณะกรรมการทั้งสองชุดที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับจึงไม่ชอบนั้น เห็นว่า ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 คำว่า "คณะกรรมการ" หมายความว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย มาตรา 20 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการบริหาร"ได้ และตามมาตรา 41 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการน้ำตาลทราย"ดังนี้ คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงมีอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายหาใช่อำนาจของรัฐมนตรีดังที่โจทก์ฎีกาไม่ การแต่งตั้งคณะกรรมการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์อ้างว่า การแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบเพราะการแต่งตั้งดังกล่าวเป็นการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานซึ่งต้องมีคุณสมบัติ จำนวน และสัดส่วนตามมาตรา 42วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527นั้น เห็นว่า คณะที่ปรึกษากฎหมายไม่ใช่คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นเพื่อมอบหมายให้ปฎิบัติการแทนคณะกรรมการน้ำตาลทรายดังที่บัญญัติไว้มาตรา 42 วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 คณะที่ปรึกษากฎหมายจึงไม่จำต้องมีคุณสมบัติ จำนวนและสัดส่วนตามบทบัญญัติมาตราดังกล่าว แต่การแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็เพื่อนำความเห็นทางกฎหมายของคณะที่ปรึกษามาประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการน้ำตาลทรายเท่านั้นคณะกรรมการน้ำตาลทรายมีอำนาจอิสระที่จะรับฟังหรือไม่รับฟังความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ได้ ทั้งการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ไม่มีกฎหมายห้ามไว้ การแต่งตั้งดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์ฎีกาอ้างว่าการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่พิจารณายกอุทธรณ์โจทก์ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะกรรมการไม่ครบองค์ประชุม กรรมการบางนายมอบให้ผู้อื่นเข้าประชุมแทนซึ่งกระทำมิได้เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ได้คำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวเป็นสำคัญนั้นเห็นว่า ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด 21 คน ปรากฎตามรายงานการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 ที่คณะกรรมการให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ว่ามีกรรมการเข้าประชุม 13 คน ซึ่งเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด การประชุมดังกล่าวจึงมีกรรมการมาประชุมครบองค์ประชุมชอบด้วยมาตรา 15 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วส่วนผู้ที่ได้รับมอบหมายให้เข้าประชุมแทน 3 นาย คือนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์ รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ปฎิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรมนายเฉลิมศักดิ์ นากสวัสดิ์ รองปลัดกระทรวงพาณิชย์ ปฎิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงพาณิชย์ และนายประเทือง ศรีรอดบางรองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ได้เข้าประชุมแทนกรรมการซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งไว้ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่า ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ปลัดกระทรวงพาณิชย์ และอธิบดีกรมการค้าภายในเป็นข้าราชการในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และข้าราชการในกระทรวงพาณิชย์ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งให้เป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามบทบัญญัติมาตรา 9 ดังกล่าว ซึ่งการปฎิบัติหน้าที่ของกรรมการซึ่งเป็นข้าราชการดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับว่าต้องเข้าประชุมด้วยตนเอง และไม่มีกฎหมายห้ามมิให้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดปฎิบัติหน้าที่แทนเมื่อกรรมการนั้นไม่อาจมาปฎิบัติหน้าที่ได้ ก็ย่อมจะมอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงหรือกรมที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ไปปฎิบัติราชการแทนในฐานะผู้แทนได้ การประชุมคณะกรรมการดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลที่โจทก์อ้างว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะจำเลยที่ 4 กรรมการดำรงตำแหน่งเป็นวุฒิสมาชิก ซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองมีลักษณะต้องห้ามมิให้เป็นกรรมการ และนายสุทธิพร เกริกกฤติยามิใช่ชาวไร่อ้อย ไม่มีคุณสมบัติเป็นกรรมการนั้น เห็นว่าข้อฎีกาของโจทก์ดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่โจทก์มิได้บรรยายมาในคำฟ้อง แม้โจทก์จะนำสืบถึงข้อเท็จจริงดังกล่าวและศาลอุทธรณ์วินิจฉัยปัญหาดังกล่าวให้ ก็ถือมิได้ว่าเป็นข้อที่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249วรรคหนึ่ง ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยให้ส่วนเหตุผลสุดท้ายที่โจทก์ยกขึ้นฎีกาว่า โจทก์ไม่เคยลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตออกนอกบริเวณโรงงานโดยฝ่าฝืนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทราย ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 แต่อย่างใดนั้น พยานหลักฐานของโจทก์ยังไม่พอให้ฟังว่าน้ำตาลทรายของโจทก์สูญหายเพราะถูกคนร้ายลักเอาไปกรณีจึงมีเหตุผลให้เชื่อว่าการขาดหายของน้ำตาลทรายโจทก์เกิดจากการลักลอบขนย้ายไปโดยฝ่าฝืนระเบียบดังกล่าวจริงพิพากษายืน(ปราโมทย์ ชพานนท์-สุทธิ นิชโรจน์-จำลอง สุขศิริ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 3 ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม ตามลำดับ และเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527จำเลยที่ 4 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย(กอน.) และจำเลยที่ 5 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการบริหาร(กบ.) เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ไปชำระหนี้เบี้ยปรับเป็นเงิน 6,133,000 บาท ในความผิดฐานมีการลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายดิบในฤดูการผลิตปี 2526/2527 และปี 2528/2529 ออกจากโรงงานของโจทก์ ทำให้น้ำตาลทรายขาดหายไปจากบัญชีจำนวน 3,066.5กระสอบ ในอัตรากระสอบละ 2,000 บาท โดยอ้างระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ข้อ 5 (7)และข้อ 7 (3) ซึ่งเป็นการไม่ชอบด้วยข้อกฎหมายและข้อเท็จจริงเพราะกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโจทก์เนื่องจากการซื้อขายอ้อยระหว่างโรงงานและชาวไร่อ้อยเป็นการซื้อขายทรัพย์เฉพาะสิ่งโดยเจาะจงแน่นอน กรรมสิทธิ์ในอ้อยที่ซื้อขายกันย่อมโอนมาเป็นของโจทก์ในทันทีที่ตกลงซื้อขายกัน ดังนั้น หากมีปริมาณน้ำตาลทรายขาดหายไปจากบัญชีก็เป็นความรับผิดในทางธุรกิจของโจทก์เอง ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ใด ประการต่อมาตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ซึ่งเป็นแม่บทมีบทบัญญัติห้ามโรงงานน้ำตาลทรายขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกจากโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาต หากมีการฝ่าฝืน จะเป็นความผิดตามมาตรา 44 (7), 71 ซึ่งมีโทษจำคุกไม่เกินสองปีหรือปรับสองเท่าของมูลค่าน้ำตาลทรายที่ขนย้ายออกจากโรงงาน แต่ต้องไม่น้อยกว่าห้าแสนบาท แต่จำเลยกำหนดความผิดของโจทก์ตามระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528ข้อ 5 (7) และข้อ 7 (3) ที่กำหนดเบี้ยปรับในอัตรากระสอบละ2,000 บาท แต่ไม่น้อยกว่าครั้งละ 200,000 บาท จึงเป็นการตั้งข้อหาตามระเบียบที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะซ้ำซ้อนและมีอัตราโทษเกินกว่าที่กฎหมายแม่บทกำหนด ประกาศต่อมาคณะกรรมการยังพิจารณาลงโทษตามความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายที่คณะกรรมการน้ำตาลทราย (กน.) แต่งตั้งขึ้นมาโดยมีจำนวนและสัดส่วนของกรรมการไม่เป็นไปตามที่พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 มาตรา 42 วรรคท้าย ได้บัญญัติไว้ และคณะที่ปรึกษากฎหมายนี้มิใช่เจ้าพนักงาน ทำให้ไม่มีความผิดตามมาตรา 7 หากมีการปฎิบัติงานผิดพลาด ดังนั้น ความเห็นหรือบันทึกของคณะที่ปรึกษากฎหมายจึงเป็นเอกสารที่ไม่ชอบ ไม่อาจนำมาใช้พิจารณาว่าโจทก์กระทำผิดหรือไม่ นอกจากนี้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 80 วรรคสอง บัญญัติให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรีในการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ดังนั้น การที่รัฐมนตรีมอบอำนาจให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.)เป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการชุดอื่น ๆจึงเป็นการไม่ชอบ และทำให้คำสั่งของคณะกรรมการบริหาร (กบ.) ซึ่งถูกกำหนดให้เป็นผู้รักษาการระเบียบที่กำหนดเบี้ยปรับสำหรับโรงงานเป็นโมฆะ ไม่มีผลผูกพันโจทก์ โจทก์มิได้ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายออกจากโรงงานแต่อย่างใด ซึ่งหากเป็นการขนย้ายโดยไม่มีใบขนย้าย จะถูกเจ้าพนักงานตำรวจตามด่านตรวจจับกุมทันทีและจะต้องถูกดำเนินคดีตามมาตรา 71 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527แต่ไม่เคยมีการจับกุมและมีหลักฐานว่าโจทก์ขนย้ายน้ำตาลทรายโดยไม่ได้รับอนุญาตโจทก์ได้ยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.)มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งเมื่อโจทก์ตรวจดูรายงานการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) ที่ยกให้อุทธรณ์ของโจทก์แล้ว ปรากฎว่าเป็นการประชุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะมีการมอบหมายให้บุคคลอื่นเข้าประชุมแทนถึง 3 ราย คือนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์ แทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมนายเฉลิมศักดิ์ นากสวาสดิ์ แทนปลัดกระทรวงพาณิชย์และนายประเทือง ศรีรอดบาง แทนอธิบดีกรมการค้าภายใน ซึ่งกระทำมิได้ เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ได้คำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวเป็นสำคัญ แม้จะเป็นการแต่งตั้งโดยตำแหน่งก็ตาม เป็นเหตุให้จำนวนกรรมการที่มีคุณสมบัติถูกต้องเข้าประชุมเพียง 10 คน ไม่ถึงครึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการ ขอให้พิพากษาว่ากรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโจทก์ เพิกถอนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ลงวันที่14 พฤษภาคม 2528 เพิกถอนคำสั่งหรือมติของจำเลยที่ 5 รวมทั้งมติและบันทึกการประชุมคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่ 22/2531ลงวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 เพิกถอนหนังสือสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย สำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ที่10020/2531 ลงวันที่ 17 พฤศจิกายน 2531 เพิกถอนบันทึกความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการน้ำตาลทรายที่นำเสนอต่อคณะกรรมการน้ำตาลทราย คณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และเพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์รวมทั้งหนังสือที่ประธานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแจ้งมติคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์และเพิกถอนการประชุมหรือบันทึกการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2532จำเลยทั้งห้าให้การและแก้ไขคำให้การว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528เป็นระเบียบที่ออกตามความในพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 มาตรา 17 (25), 18 และโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 17 (3) (ที่ถูกเป็นมาตรา 17 วรรคสอง)จึงเป็นระเบียบที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน2530 เจ้าหน้าที่ของจำเลยได้เข้าไปตรวจโรงงานของโจทก์ ปรากฎว่ามีน้ำตาลทรายขาวของโจทก์ขาดหายไปจากบัญชีในฤดูการผลิตปี2526/2527 จำนวน 494 กระสอบ แต่ได้ยกประโยชน์ให้โจทก์จำนวน 200 กระสอบ จึงมียอดที่ถือว่าขาดหายไปจากบัญชีจำนวน294 กระสอบ และยังมีน้ำตาลทรายขาวจำนวน 1,841.5 กระสอบกับน้ำตาลทรายดิบจำนวน 931 กระสอบ ขาดหายไปจากบัญชีในฤดูกาลผลิตปี 2528/2529 รวมขาดหายไปทั้งสิ้น 3,066.5 กระสอบคณะกรรมการที่มีอำนาจของจำเลยทั้งห้าจึงได้มีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับตามระเบียบดังกล่าวเป็นเงินกระสอบละ 2,000 บาทรวมเป็นเงินค่าเบี้ยปรับทั้งสิ้น 6,133,000 บาท ซึ่งเป็นเรื่องการบังคับในการส่วนแพ่ง หาได้ซ้ำซ้อนหรือขัดต่อพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 44, 71 ที่เป็นโทษทางอาญาดังที่โจทก์กล่าวอ้างไม่ คณะที่ปรึกษากฎหมายมิได้เป็นคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 42วรรคสอง จึงไม่จำต้องมีจำนวนและคุณสมบัติเหมือนอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่ตั้งตามมาตรา 42 วรรคท้าย สำหรับการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่9 มกราคม 2532 ที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ก็เป็นการประชุมที่ชอบเพราะกรรมการในส่วนข้าราชการมีอำนาจมอบหมายให้ข้าราชการในบังคับบัญชาเข้าประชุมแทนได้ ตามประกาศของคณะปฎิวัติฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน 2515 ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โจทก์จึงไม่มีสิทธิขอให้เพิกถอนเช่นกัน ในเรื่องที่ว่าโรงงานโจทก์ไม่เคยถูกจับกุมฐานลักลอบขนย้ายน้ำตาลทราย ก็ไม่ตรงกับข้อเท็จจริงที่คณะกรรมการบริหารวินิจฉัยเพราะการขนย้ายโดยไม่มีใบขนย้ายเป็นการขนย้ายเปิดเผยโดยที่ไม่มีใบอนุญาตส่วนการลักลอบเป็นการขนย้ายโดยปกปิดขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้น พิพากษายก ฟ้องโจทก์ อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์ พิพากษายืนโจทก์ ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า มาตรา 17 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า "คณะกรรมการมีหน้าที่ดังต่อไปนี้(25) กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด" และวรรคสองบัญญัติว่า "การกำหนดตาม (25)ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี" ซึ่งปรากฎตามระเบียบคณะกรรมการดังกล่าวเอกสารหมาย จ.8 ว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบนั้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้ว ระเบียบนี้จึงเป็นระเบียบที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายและได้ปฎิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ ทั้งไม่เป็นการออกระเบียบที่ซ้ำซ้อนหรือมีบทลงโทษที่หนักกว่าโทษสำหรับความผิดฐานขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกนอกบริเวณโรงงานตามบทบัญญัติ มาตรา44 (7) และ 71 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527เพราะเบี้ยปรับที่กำหนดไว้ตามระเบียบดังกล่าวสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนมิใช่โทษทางอาญาดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา 44 (7) และ 71ดังกล่าว หากแต่เป็นการกำหนดความรับผิดในทางแพ่งสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนระเบียบนั้น ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 จึงเป็นระเบียบที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วปัญหาที่ต้องวินิจฉัยต่อไปมีว่า มีเหตุจะเพิกถอนระเบียบมติหรือคำสั่ง และบันทึกความเห็นตามคำฟ้องโจทก์หรือไม่ ปัญหานี้โจทก์ฎีกาอ้างเหตุผลที่สมควรเพิกถอนระเบียบ มติหรือคำสั่งและบันทึกความเห็นตามฟ้องโจทก์หลายประการ ประการแรกมีว่าในขณะที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อย มาตรา 80 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 บัญญัติให้รัฐมนตรีที่รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหาร และคณะกรรมการน้ำตาลทราย ดังนั้น การที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งกรรมการบริหาร และคณะกรรมการน้ำตาลทรายจึงเป็นการแต่งตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มติหรือคำสั่งของคณะกรรมการทั้งสองชุดที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับจึงไม่ชอบนั้น เห็นว่า ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 คำว่า "คณะกรรมการ" หมายความว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย มาตรา 20 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการบริหาร"ได้ และตามมาตรา 41 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการน้ำตาลทราย"ดังนี้ คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงมีอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายหาใช่อำนาจของรัฐมนตรีดังที่โจทก์ฎีกาไม่ การแต่งตั้งคณะกรรมการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์อ้างว่า การแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบเพราะการแต่งตั้งดังกล่าวเป็นการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานซึ่งต้องมีคุณสมบัติ จำนวน และสัดส่วนตามมาตรา 42วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527นั้น เห็นว่า คณะที่ปรึกษากฎหมายไม่ใช่คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นเพื่อมอบหมายให้ปฎิบัติการแทนคณะกรรมการน้ำตาลทรายดังที่บัญญัติไว้มาตรา 42 วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 คณะที่ปรึกษากฎหมายจึงไม่จำต้องมีคุณสมบัติ จำนวนและสัดส่วนตามบทบัญญัติมาตราดังกล่าว แต่การแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็เพื่อนำความเห็นทางกฎหมายของคณะที่ปรึกษามาประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการน้ำตาลทรายเท่านั้นคณะกรรมการน้ำตาลทรายมีอำนาจอิสระที่จะรับฟังหรือไม่รับฟังความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ได้ ทั้งการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ไม่มีกฎหมายห้ามไว้ การแต่งตั้งดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์ฎีกาอ้างว่าการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่พิจารณายกอุทธรณ์โจทก์ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะกรรมการไม่ครบองค์ประชุม กรรมการบางนายมอบให้ผู้อื่นเข้าประชุมแทนซึ่งกระทำมิได้เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ได้คำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวเป็นสำคัญนั้นเห็นว่า ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด 21 คน ปรากฎตามรายงานการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 ที่คณะกรรมการให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ว่ามีกรรมการเข้าประชุม 13 คน ซึ่งเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด การประชุมดังกล่าวจึงมีกรรมการมาประชุมครบองค์ประชุมชอบด้วยมาตรา 15 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วส่วนผู้ที่ได้รับมอบหมายให้เข้าประชุมแทน 3 นาย คือนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์ รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ปฎิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรมนายเฉลิมศักดิ์ นากสวัสดิ์ รองปลัดกระทรวงพาณิชย์ ปฎิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงพาณิชย์ และนายประเทือง ศรีรอดบางรองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ได้เข้าประชุมแทนกรรมการซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งไว้ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่า ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ปลัดกระทรวงพาณิชย์ และอธิบดีกรมการค้าภายในเป็นข้าราชการในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และข้าราชการในกระทรวงพาณิชย์ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งให้เป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามบทบัญญัติมาตรา 9 ดังกล่าว ซึ่งการปฎิบัติหน้าที่ของกรรมการซึ่งเป็นข้าราชการดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับว่าต้องเข้าประชุมด้วยตนเอง และไม่มีกฎหมายห้ามมิให้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดปฎิบัติหน้าที่แทนเมื่อกรรมการนั้นไม่อาจมาปฎิบัติหน้าที่ได้ ก็ย่อมจะมอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงหรือกรมที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ไปปฎิบัติราชการแทนในฐานะผู้แทนได้ การประชุมคณะกรรมการดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลที่โจทก์อ้างว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะจำเลยที่ 4 กรรมการดำรงตำแหน่งเป็นวุฒิสมาชิก ซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองมีลักษณะต้องห้ามมิให้เป็นกรรมการ และนายสุทธิพร เกริกกฤติยามิใช่ชาวไร่อ้อย ไม่มีคุณสมบัติเป็นกรรมการนั้น เห็นว่าข้อฎีกาของโจทก์ดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่โจทก์มิได้บรรยายมาในคำฟ้อง แม้โจทก์จะนำสืบถึงข้อเท็จจริงดังกล่าวและศาลอุทธรณ์วินิจฉัยปัญหาดังกล่าวให้ ก็ถือมิได้ว่าเป็นข้อที่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249วรรคหนึ่ง ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยให้ส่วนเหตุผลสุดท้ายที่โจทก์ยกขึ้นฎีกาว่า โจทก์ไม่เคยลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตออกนอกบริเวณโรงงานโดยฝ่าฝืนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทราย ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 แต่อย่างใดนั้น พยานหลักฐานของโจทก์ยังไม่พอให้ฟังว่าน้ำตาลทรายของโจทก์สูญหายเพราะถูกคนร้ายลักเอาไปกรณีจึงมีเหตุผลให้เชื่อว่าการขาดหายของน้ำตาลทรายโจทก์เกิดจากการลักลอบขนย้ายไปโดยฝ่าฝืนระเบียบดังกล่าวจริงพิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4590/2539บริษัท น้ำตาลเชียงใหม่ จำกัดโจทก์พลโท สนั่น ขจรประศาสน์ กับพวกจำเลย ป.วิ.พ. ม. 249 วรรคหนึ่ง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 ม. 9, ม. 15 วรรคหนึ่ง, ม. 17, ม. 20 วรรคหนึ่ง, ม. 41 วรรคหนึ่ง, ม. 42 วรรคท้าย, ม. 44 (7), ม. 71, ม. 80 วรรคสองมาตรา17วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2427บัญญัติว่า"คณะกรรมการมีหน้าที่ดังต่อไปนี้ (25)กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด"และวรรคสองบัญญัติว่า"การกำหนดตาม(25)ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี"เมื่อปรากฎตามระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527ฉบับที่1พ.ศ.2528ว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบนั้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้วระเบียบนี้จึงเป็นระเบียบที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายและได้ปฎิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ทั้งไม่เป็นการออกทะเบียนที่ซ้ำซ้อนหรือมีบทลงโทษที่หนักกว่าโทษสำหรับความผิดฐานขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกนอกบริเวณโรงงานตามบทบัญญัติมาตรา44(7)และ71แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527เพราะเบี้ยปรับที่กำหนดไว้ตามระเบียบดังกล่าวสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนมิใช่โทษอาญาดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา44(7)และ71ดังกล่าวหากแต่เป็นการกำหนดความรับผิดในทางแพ่งสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนระเบียบนั้นระเบียบดังกล่าวจึงเป็นระเบียบที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา4แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527คำว่า"คณะกรรมการ"หมายความว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมาตรา20วรรคหนึ่งบัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า"คณะกรรมการบริหาร"ได้และตามมาตรา41วรรคหนึ่งบัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า"คณะกรรมการน้ำตาลทราย"ดังนี้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงมีอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายหาใช่อำนาจของรัฐมนตรีไม่ คณะที่ปรึกษากฎหมายไม่ใช่คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นเพื่อมอบหมายให้ปฎิบัติการแทนคณะกรรมการน้ำตาลทรายดังที่บัญญัติไว้มาตรา42วรรคท้ายแห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527คณะที่ปรึกษากฎหมายจึงไม่จำต้องมีคุณสมบัติจำนวนและสัดส่วนตามบทบัญญัติมาตราดังกล่าวแต่การแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็เพื่อนำความเห็นทางกฎหมายของคณะที่ปรึกษามาประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการน้ำตาลทรายเท่านั้นคณะกรรมการน้ำตาลทรายมีอำนาจอิสระที่จะรับฟังหรือไม่รับฟังความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ได้ทั้งการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ไม่มีกฎหมายห้ามไว้การแต่งตั้งดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ตามมาตรา9แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด21คนปรากฎตามรายงานการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่1/2535ที่คณะกรรมการให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ว่ามีกรรมการเข้าประชุม13คนซึ่งเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมดการประชุมดังกล่าวจึงมีกรรมการมาประชุมครบองค์ประชุมชอบด้วยมาตรา15วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้ว ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปลัดกระทรวงพาณิชย์และอธิบดีกรมการค้าภายในเป็นข้าราชการในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และข้าราชการในกระทรวงพาณิชย์ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งให้เป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามบทบัญญัติมาตรา9ดังกล่าวซึ่งการปฎิบัติหน้าที่ของกรรมการซึ่งเป็นข้าราชการดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับว่าต้องเข้าประชุมด้วยตนเองและไม่มีกฎหมายห้ามมิให้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดปฎิบัติหน้าที่แทนเมื่อกรรมการนั้นไม่อาจมาปฎิบัติหน้าที่ได้ก็ย่อมจะมอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงหรือกรณีที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ไปปฎิบัติราชการแทนในฐานผู้แทนได้การประชุมคณะกรรมการดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ที่โจทก์อ้างว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะจำเลยที่4กรรมการดำรงตำแหน่งเป็นวุฒิสมาชิกซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองมีลักษณะต้องห้ามมิให้เป็นกรรมการและส.มิใช่ชาวไร่อ้อยไม่มีคุณสมบัติเป็นกรรมการนั้นปรากฎว่าข้อฎีกาของโจทก์ดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่โจทก์มิได้บรรยายมาในคำฟ้องแม้โจทก์จะนำสืบถึงข้อเท็จจริงดังกล่าวและศาลอุทธรณ์วินิจฉัยปัญหาดังกล่าวให้ก็ถือมิได้ว่าเป็นข้อที่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา249วรรคหนึ่งศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยให้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 3 ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม ตามลำดับ และเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527จำเลยที่ 4 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย(กอน.) และจำเลยที่ 5 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการบริหาร(กบ.) เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ไปชำระหนี้เบี้ยปรับเป็นเงิน 6,133,000 บาท ในความผิดฐานมีการลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายดิบในฤดูการผลิตปี 2526/2527 และปี 2528/2529 ออกจากโรงงานของโจทก์ ทำให้น้ำตาลทรายขาดหายไปจากบัญชีจำนวน 3,066.5กระสอบ ในอัตรากระสอบละ 2,000 บาท โดยอ้างระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ข้อ 5 (7)และข้อ 7 (3) ซึ่งเป็นการไม่ชอบด้วยข้อกฎหมายและข้อเท็จจริงเพราะกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโจทก์เนื่องจากการซื้อขายอ้อยระหว่างโรงงานและชาวไร่อ้อยเป็นการซื้อขายทรัพย์เฉพาะสิ่งโดยเจาะจงแน่นอน กรรมสิทธิ์ในอ้อยที่ซื้อขายกันย่อมโอนมาเป็นของโจทก์ในทันทีที่ตกลงซื้อขายกัน ดังนั้น หากมีปริมาณน้ำตาลทรายขาดหายไปจากบัญชีก็เป็นความรับผิดในทางธุรกิจของโจทก์เอง ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ใด ประการต่อมาตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ซึ่งเป็นแม่บทมีบทบัญญัติห้ามโรงงานน้ำตาลทรายขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกจากโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาต หากมีการฝ่าฝืน จะเป็นความผิดตามมาตรา 44 (7), 71 ซึ่งมีโทษจำคุกไม่เกินสองปีหรือปรับสองเท่าของมูลค่าน้ำตาลทรายที่ขนย้ายออกจากโรงงาน แต่ต้องไม่น้อยกว่าห้าแสนบาท แต่จำเลยกำหนดความผิดของโจทก์ตามระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528ข้อ 5 (7) และข้อ 7 (3) ที่กำหนดเบี้ยปรับในอัตรากระสอบละ2,000 บาท แต่ไม่น้อยกว่าครั้งละ 200,000 บาท จึงเป็นการตั้งข้อหาตามระเบียบที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะซ้ำซ้อนและมีอัตราโทษเกินกว่าที่กฎหมายแม่บทกำหนด ประกาศต่อมาคณะกรรมการยังพิจารณาลงโทษตามความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายที่คณะกรรมการน้ำตาลทราย (กน.) แต่งตั้งขึ้นมาโดยมีจำนวนและสัดส่วนของกรรมการไม่เป็นไปตามที่พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 มาตรา 42 วรรคท้าย ได้บัญญัติไว้ และคณะที่ปรึกษากฎหมายนี้มิใช่เจ้าพนักงาน ทำให้ไม่มีความผิดตามมาตรา 7 หากมีการปฎิบัติงานผิดพลาด ดังนั้น ความเห็นหรือบันทึกของคณะที่ปรึกษากฎหมายจึงเป็นเอกสารที่ไม่ชอบ ไม่อาจนำมาใช้พิจารณาว่าโจทก์กระทำผิดหรือไม่ นอกจากนี้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 80 วรรคสอง บัญญัติให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรีในการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ดังนั้น การที่รัฐมนตรีมอบอำนาจให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.)เป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการชุดอื่น ๆจึงเป็นการไม่ชอบ และทำให้คำสั่งของคณะกรรมการบริหาร (กบ.) ซึ่งถูกกำหนดให้เป็นผู้รักษาการระเบียบที่กำหนดเบี้ยปรับสำหรับโรงงานเป็นโมฆะ ไม่มีผลผูกพันโจทก์ โจทก์มิได้ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายออกจากโรงงานแต่อย่างใด ซึ่งหากเป็นการขนย้ายโดยไม่มีใบขนย้าย จะถูกเจ้าพนักงานตำรวจตามด่านตรวจจับกุมทันทีและจะต้องถูกดำเนินคดีตามมาตรา 71 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527แต่ไม่เคยมีการจับกุมและมีหลักฐานว่าโจทก์ขนย้ายน้ำตาลทรายโดยไม่ได้รับอนุญาตโจทก์ได้ยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.)มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งเมื่อโจทก์ตรวจดูรายงานการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) ที่ยกให้อุทธรณ์ของโจทก์แล้ว ปรากฎว่าเป็นการประชุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะมีการมอบหมายให้บุคคลอื่นเข้าประชุมแทนถึง 3 ราย คือนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์ แทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมนายเฉลิมศักดิ์ นากสวาสดิ์ แทนปลัดกระทรวงพาณิชย์และนายประเทือง ศรีรอดบาง แทนอธิบดีกรมการค้าภายใน ซึ่งกระทำมิได้ เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ได้คำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวเป็นสำคัญ แม้จะเป็นการแต่งตั้งโดยตำแหน่งก็ตาม เป็นเหตุให้จำนวนกรรมการที่มีคุณสมบัติถูกต้องเข้าประชุมเพียง 10 คน ไม่ถึงครึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการ ขอให้พิพากษาว่ากรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโจทก์ เพิกถอนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ลงวันที่14 พฤษภาคม 2528 เพิกถอนคำสั่งหรือมติของจำเลยที่ 5 รวมทั้งมติและบันทึกการประชุมคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่ 22/2531ลงวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 เพิกถอนหนังสือสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย สำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ที่10020/2531 ลงวันที่ 17 พฤศจิกายน 2531 เพิกถอนบันทึกความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการน้ำตาลทรายที่นำเสนอต่อคณะกรรมการน้ำตาลทราย คณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และเพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์รวมทั้งหนังสือที่ประธานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแจ้งมติคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์และเพิกถอนการประชุมหรือบันทึกการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2532จำเลยทั้งห้าให้การและแก้ไขคำให้การว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528เป็นระเบียบที่ออกตามความในพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 มาตรา 17 (25), 18 และโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 17 (3) (ที่ถูกเป็นมาตรา 17 วรรคสอง)จึงเป็นระเบียบที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน2530 เจ้าหน้าที่ของจำเลยได้เข้าไปตรวจโรงงานของโจทก์ ปรากฎว่ามีน้ำตาลทรายขาวของโจทก์ขาดหายไปจากบัญชีในฤดูการผลิตปี2526/2527 จำนวน 494 กระสอบ แต่ได้ยกประโยชน์ให้โจทก์จำนวน 200 กระสอบ จึงมียอดที่ถือว่าขาดหายไปจากบัญชีจำนวน294 กระสอบ และยังมีน้ำตาลทรายขาวจำนวน 1,841.5 กระสอบกับน้ำตาลทรายดิบจำนวน 931 กระสอบ ขาดหายไปจากบัญชีในฤดูกาลผลิตปี 2528/2529 รวมขาดหายไปทั้งสิ้น 3,066.5 กระสอบคณะกรรมการที่มีอำนาจของจำเลยทั้งห้าจึงได้มีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับตามระเบียบดังกล่าวเป็นเงินกระสอบละ 2,000 บาทรวมเป็นเงินค่าเบี้ยปรับทั้งสิ้น 6,133,000 บาท ซึ่งเป็นเรื่องการบังคับในการส่วนแพ่ง หาได้ซ้ำซ้อนหรือขัดต่อพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 44, 71 ที่เป็นโทษทางอาญาดังที่โจทก์กล่าวอ้างไม่ คณะที่ปรึกษากฎหมายมิได้เป็นคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 42วรรคสอง จึงไม่จำต้องมีจำนวนและคุณสมบัติเหมือนอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่ตั้งตามมาตรา 42 วรรคท้าย สำหรับการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่9 มกราคม 2532 ที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ก็เป็นการประชุมที่ชอบเพราะกรรมการในส่วนข้าราชการมีอำนาจมอบหมายให้ข้าราชการในบังคับบัญชาเข้าประชุมแทนได้ ตามประกาศของคณะปฎิวัติฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน 2515 ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โจทก์จึงไม่มีสิทธิขอให้เพิกถอนเช่นกัน ในเรื่องที่ว่าโรงงานโจทก์ไม่เคยถูกจับกุมฐานลักลอบขนย้ายน้ำตาลทราย ก็ไม่ตรงกับข้อเท็จจริงที่คณะกรรมการบริหารวินิจฉัยเพราะการขนย้ายโดยไม่มีใบขนย้ายเป็นการขนย้ายเปิดเผยโดยที่ไม่มีใบอนุญาตส่วนการลักลอบเป็นการขนย้ายโดยปกปิดขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้น พิพากษายก ฟ้องโจทก์ อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์ พิพากษายืนโจทก์ ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า มาตรา 17 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า "คณะกรรมการมีหน้าที่ดังต่อไปนี้(25) กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด" และวรรคสองบัญญัติว่า "การกำหนดตาม (25)ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี" ซึ่งปรากฎตามระเบียบคณะกรรมการดังกล่าวเอกสารหมาย จ.8 ว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบนั้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้ว ระเบียบนี้จึงเป็นระเบียบที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายและได้ปฎิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ ทั้งไม่เป็นการออกระเบียบที่ซ้ำซ้อนหรือมีบทลงโทษที่หนักกว่าโทษสำหรับความผิดฐานขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกนอกบริเวณโรงงานตามบทบัญญัติ มาตรา44 (7) และ 71 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527เพราะเบี้ยปรับที่กำหนดไว้ตามระเบียบดังกล่าวสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนมิใช่โทษทางอาญาดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา 44 (7) และ 71ดังกล่าว หากแต่เป็นการกำหนดความรับผิดในทางแพ่งสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนระเบียบนั้น ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 จึงเป็นระเบียบที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วปัญหาที่ต้องวินิจฉัยต่อไปมีว่า มีเหตุจะเพิกถอนระเบียบมติหรือคำสั่ง และบันทึกความเห็นตามคำฟ้องโจทก์หรือไม่ ปัญหานี้โจทก์ฎีกาอ้างเหตุผลที่สมควรเพิกถอนระเบียบ มติหรือคำสั่งและบันทึกความเห็นตามฟ้องโจทก์หลายประการ ประการแรกมีว่าในขณะที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อย มาตรา 80 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 บัญญัติให้รัฐมนตรีที่รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหาร และคณะกรรมการน้ำตาลทราย ดังนั้น การที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งกรรมการบริหาร และคณะกรรมการน้ำตาลทรายจึงเป็นการแต่งตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มติหรือคำสั่งของคณะกรรมการทั้งสองชุดที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับจึงไม่ชอบนั้น เห็นว่า ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 คำว่า "คณะกรรมการ" หมายความว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย มาตรา 20 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า"ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการบริหาร"ได้ และตามมาตรา 41 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการน้ำตาลทราย"ดังนี้ คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงมีอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายหาใช่อำนาจของรัฐมนตรีดังที่โจทก์ฎีกาไม่ การแต่งตั้งคณะกรรมการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์อ้างว่า การแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบเพราะการแต่งตั้งดังกล่าวเป็นการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานซึ่งต้องมีคุณสมบัติ จำนวน และสัดส่วนตามมาตรา 42วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527นั้น เห็นว่า คณะที่ปรึกษากฎหมายไม่ใช่คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นเพื่อมอบหมายให้ปฎิบัติการแทนคณะกรรมการน้ำตาลทรายดังที่บัญญัติไว้มาตรา 42 วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 คณะที่ปรึกษากฎหมายจึงไม่จำต้องมีคุณสมบัติ จำนวนและสัดส่วนตามบทบัญญัติมาตราดังกล่าว แต่การแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็เพื่อนำความเห็นทางกฎหมายของคณะที่ปรึกษามาประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการน้ำตาลทรายเท่านั้นคณะกรรมการน้ำตาลทรายมีอำนาจอิสระที่จะรับฟังหรือไม่รับฟังความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ได้ ทั้งการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ไม่มีกฎหมายห้ามไว้ การแต่งตั้งดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์ฎีกาอ้างว่าการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่พิจารณายกอุทธรณ์โจทก์ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะกรรมการไม่ครบองค์ประชุม กรรมการบางนายมอบให้ผู้อื่นเข้าประชุมแทนซึ่งกระทำมิได้เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ได้คำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวเป็นสำคัญนั้นเห็นว่า ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด 21 คน ปรากฎตามรายงานการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 ที่คณะกรรมการให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ว่ามีกรรมการเข้าประชุม 13 คน ซึ่งเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด การประชุมดังกล่าวจึงมีกรรมการมาประชุมครบองค์ประชุมชอบด้วยมาตรา 15 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วส่วนผู้ที่ได้รับมอบหมายให้เข้าประชุมแทน 3 นาย คือนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์ รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ปฎิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรมนายเฉลิมศักดิ์ นากสวัสดิ์ รองปลัดกระทรวงพาณิชย์ ปฎิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงพาณิชย์ และนายประเทือง ศรีรอดบางรองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ได้เข้าประชุมแทนกรรมการซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งไว้ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่า ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ปลัดกระทรวงพาณิชย์ และอธิบดีกรมการค้าภายในเป็นข้าราชการในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และข้าราชการในกระทรวงพาณิชย์ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งให้เป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามบทบัญญัติมาตรา 9 ดังกล่าว ซึ่งการปฎิบัติหน้าที่ของกรรมการซึ่งเป็นข้าราชการดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับว่าต้องเข้าประชุมด้วยตนเอง และไม่มีกฎหมายห้ามมิให้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดปฎิบัติหน้าที่แทนเมื่อกรรมการนั้นไม่อาจมาปฎิบัติหน้าที่ได้ ก็ย่อมจะมอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงหรือกรมที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ไปปฎิบัติราชการแทนในฐานะผู้แทนได้ การประชุมคณะกรรมการดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้วส่วนเหตุผลที่โจทก์อ้างว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะจำเลยที่ 4 กรรมการดำรงตำแหน่งเป็นวุฒิสมาชิก ซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองมีลักษณะต้องห้ามมิให้เป็นกรรมการ และนายสุทธิพร เกริกกฤติยามิใช่ชาวไร่อ้อย ไม่มีคุณสมบัติเป็นกรรมการนั้น เห็นว่าข้อฎีกาของโจทก์ดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่โจทก์มิได้บรรยายมาในคำฟ้อง แม้โจทก์จะนำสืบถึงข้อเท็จจริงดังกล่าวและศาลอุทธรณ์วินิจฉัยปัญหาดังกล่าวให้ ก็ถือมิได้ว่าเป็นข้อที่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249วรรคหนึ่ง ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยให้ส่วนเหตุผลสุดท้ายที่โจทก์ยกขึ้นฎีกาว่า โจทก์ไม่เคยลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตออกนอกบริเวณโรงงานโดยฝ่าฝืนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทราย ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฎิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 แต่อย่างใดนั้น พยานหลักฐานของโจทก์ยังไม่พอให้ฟังว่าน้ำตาลทรายของโจทก์สูญหายเพราะถูกคนร้ายลักเอาไปกรณีจึงมีเหตุผลให้เชื่อว่าการขาดหายของน้ำตาลทรายโจทก์เกิดจากการลักลอบขนย้ายไปโดยฝ่าฝืนระเบียบดังกล่าวจริงพิพากษายืน(ปราโมทย์ ชพานนท์-สุทธิ นิชโรจน์-จำลอง สุขศิริ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ