คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 8224/2540หลักกฎหมาย: การกระทำของฝ่ายจำเลยซึ่งเป็นฝ่ายปกครอง แม้มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิ เสรีภาพ หรือประโยชน์อันชอบธรรมของโจทก์ซึ่งเป็นเอกชน แต่เมื่อเป็นการกระทำที่มีกฎหมายให้อำนาจให้กระทำได้ และได้กระทำการดังกล่าวภายในกรอบที่ รัฐธรรมนูญและกฎหมายได้กำหนดไว้ จำเลยย่อมมีอำนาจกระทำได้ โดยชอบ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้เพิกถอน การกระทำดังกล่าวของจำเลยได้ ขณะเกิดเหตุ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคสาม บัญญัติว่าการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ หรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตร หรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดิน หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น และต้องชดใช้ค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิ บรรดาที่ได้รับความเสียหายในการเวนคืนนั้น ทั้งนี้ตาม ที่ระบุไว้ในกฎหมาย และมีพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ใช้บังคับมาตรา 5 บัญญัติให้รัฐเมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการใด ๆ อันจำเป็นเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศหรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดินหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่นถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น ให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้ ส่วนในกรณีที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนไว้ในกฎหมายอื่นโดยเฉพาะแล้ว ถ้าจะต้องดำเนินการเวนคืนเพื่อกิจการตามกฎหมายดังกล่าว เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นสมควรจะมีมติให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้แทนก็ได้ และเพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเวนคืนตามวรรคหนึ่งจะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนไว้ก่อนก็ได้ และสำหรับพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนต้องระบุความประสงค์ของการเวนคืน เจ้าหน้าที่เวนคืน กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนเท่าที่จำเป็น กับให้มีแผนที่หรือแผนผังประเมินเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนและแสดงเขตที่ดินที่อยู่ในบริเวณที่ประเมินนั้น ติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น"และสำหรับพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่มเขตบางกะปิเขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนง กรุงเทพมหานครพ.ศ. 2533 ก็ได้ตราขึ้นใช้บังคับตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530ทุกประการ ซึ่งพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนฯ ดังกล่าวได้ระบุความประสงค์ของการเวนคืนไว้ว่า เพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ เพื่ออำนวยความสะดวกและรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นกิจการสาธารณูปโภคโดยกำหนด ให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน และมีแผนที่แผนผัง ประเมินเขตที่ดินติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกา โดยมีมติของ คณะรัฐมนตรีให้ดำเนินการสร้างทางดังกล่าว เมื่อปรากฏว่า ทางหลวงคู่ขนานที่กรุงเทพมหานครสร้างซึ่งอยู่ในแนวเขต ที่ดินที่ถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ และประกาศของ คณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 1 ได้กำหนดความหมายของ"ทางพิเศษ" ไว้ว่า หมายถึงทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพ้นพื้นดิน หรือ พื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้สร้างทางพิเศษในรูป ทางด่วนและมีถนนคู่ขนานตลอดแนวทางด่วน ทั้งทางด่วนและถนนคู่ขนานหรือทางหลวงคู่ขนานดังกล่าวก็ยังถือได้ว่าเป็นทางพิเศษตามความหมายในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290นั้นอยู่นั่นเอง และต่อมาเมื่อได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีเรื่อง กำหนดให้การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วน เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์นั้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530ได้ ซึ่งจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งไปยังโจทก์แจ้งการเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์ และโจทก์ได้รับหนังสือดังกล่าวแล้ว กับจำเลยที่ 1 ได้แจ้งการวางเงินค่าทดแทนและกำหนดเวลาให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างให้โจทก์ทราบแล้ว ดังนี้จำเลยที่ 1 จึงได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 แล้วโจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินพิพาท เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม2533 ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่ม เขตบางกะปิ เขตห้วยขวางและเขตพระโขนง กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2533 เพื่อประโยชน์ในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์ โดยให้จำเลยที่ 2เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน จำเลยที่ 4 เป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา จำเลยที่ 1 เป็นเจ้าหน้าที่ดำเนินการสำรวจเพื่อทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนที่แน่นอนต่อมาได้มีประกาศคณะรัฐมนตรีกำหนดให้การเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน การออกพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามข้อ 22 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2530เป็นการดำเนินการเวนคืนเมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างหรือขยายทางพิเศษเท่านั้น หาได้อาศัยอำนาจตามข้อ 63 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 295 ด้วยจึงหามีอำนาจดำเนินการสำรวจและกำหนดแนวเขตหรือเวนคืนสร้างทางหลวงแต่ประการใด พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวระบุวัตถุประสงค์ในการเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ ไม่ได้ระบุให้อำนาจดำเนินการเพื่อสร้างทางหลวง จำเลยที่ 1, ที่ 2 และที่ 4 จึงไม่มีอำนาจทำการสำรวจและกำหนดแนวเขตตลอดจนเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางหลวงนอกจากนี้จำเลยที่ 1 และที่ 2 มีอำนาจดำเนินการตามวัตถุประสงค์ที่ระบุไว้ในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 2 เท่านั้นคือสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนดำเนินการต่าง ๆที่เกี่ยวกับทางพิเศษเท่านั้น แต่กิจการที่จำเลยที่ 1 และที่ 2ดำเนินไปนั้นเป็นการดำเนินการสร้างหรือจัดให้มีทางหลวงซึ่งเป็นการกระทำนอกขอบอำนาจ การกระทำของจำเลยที่ 1, ที่ 2 และที่ 4ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายในการที่จำเลยที่ 1 และที่ 2 ได้กำหนดแนวเขตเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวง นอกจากไม่มีอำนาจแล้วยังทำให้มีการกำหนดแนวเขตเวนคืนเกินความจำเป็น เป็นเหตุให้ที่ดินของโจทก์ดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างถูกเวนคืนทั้งแปลง หากจำเลยที่ 1และที่ 2 ดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมายแล้ว ที่ดินของโจทก์จะอยู่ในแนวเขตบริเวณที่ที่จะเวนคืนเป็นทางพิเศษเพียง 800 ตารางวาส่วนสิ่งปลูกสร้างจะไม่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่ที่จะเวนคืน โจทก์จึงยังคงเหลือที่ดินด้านหลังมีเนื้อที่ 592 ตารางวา และเหลือที่ดินด้านหน้าอีก 1,550 ตารางวา ต่อมาจำเลยที่ 1 และที่ 2ได้แจ้งว่าที่ดินของโจทก์พร้อมสิ่งปลูกสร้างถูกเวนคืนทั้งแปลงจำนวน 2,942 ตารางวา โจทก์ยื่นอุทธรณ์ต่อจำเลยที่ 4 แต่จำเลยที่ 4 หาได้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายโดยไม่วินิจฉัยเงินค่าทดแทน จำเลยที่ 1 และที่ 2 ได้แจ้งเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์ในที่ดินของโจทก์ทั้งแปลงและยังได้แจ้งให้โจทก์รื้อถอนบ้านเลขที่ดังกล่าวโดยไม่มีอำนาจ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนของจำเลยที่ 1 และที่ 2 ที่ให้ที่ดินโฉนดเลขที่ 44110 ถูกเวนคืนทั้งแปลง ให้จำเลยทั้งสี่เพิกถอนการเวนคืนสิ่งปลูกสร้างเลขที่ 12/1 หมู่ที่ 5แขวงลาดพร้าว เขตลาดพร้าว กรุงเทพมหานคร ของโจทก์กับห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองหรือรบกวนการครอบครองในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวของโจทก์จำเลยทั้งสี่ให้การต่อสู้คดีว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้ปฏิบัติตามคำขอท้ายฟ้องได้ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังได้ว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ 44110 เนื้อที่ 7 ไร่ 1 งาน42 ตารางวา พร้อมสิ่งปลูกสร้างบ้านเลขที่ 12/1 หมู่ที่ 5ซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินดังกล่าว คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบและอนุมัติให้สร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ โดยมอบหมายให้จำเลยที่ 1 รับโครงการไปดำเนินการในรูปทางด่วนเก็บค่าผ่านทางโดยให้มีถนนสำหรับประชาชนที่อาศัยในบริเวณสองข้างทางใช้สัญจรไปมาได้เป็นทางคู่ขนานกับทางด่วนดังกล่าวด้วย ที่ดินของโจทก์ทั้งแปลงอยู่ในแนวเขตเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่ม เขตบางกะปิ เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนง กรุงเทพมหานครพ.ศ. 2533 เพื่อสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ ดังกล่าวกำหนดให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน ให้จำเลยที่ 4รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา ต่อมามีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีลงวันที่ 26 มกราคม 2534 กำหนดให้การสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ เป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วนเพื่อให้จำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครอง หรือใช้อสังหาริมทรัพย์ที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนทั้งแปลงนั้น จำเลยที่ 1 ทำการสำรวจและกำหนดแนวเขตในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์และทางหลวงคู่ขนานของกรุงเทพมหานคร จากถนนรามอินทราถึงเอกมัยมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ขอให้เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามสำเนาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองที่ดินโจทก์และสิ่งปลูกสร้างของโจทก์หรือไม่ เห็นว่า ในขณะนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคสาม บัญญัติว่า "การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ หรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตร หรือการอุตสาหกรรมหรือเพื่อการปฏิรูปที่ดิน หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่นและต้องชดใช้ค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายในการเวนคืนนั้น ทั้งนี้ตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย" และมีพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 มาตรา 5 บัญญัติว่า "เมื่อรัฐมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการใด ๆ อันจำเป็นเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศหรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดินหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น ถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่นให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้ในกรณีที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนไว้ในกฎหมายอื่นโดยเฉพาะแล้ว ถ้าจะต้องดำเนินการเวนคืนเพื่อกิจการตามกฎหมายดังกล่าว เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นสมควรจะมีมติให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้แทนก็ได้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเวนคืนตามวรรคหนึ่งจะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนไว้ก่อนก็ได้" และมาตรา 6 บัญญัติว่า "พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนต้องระบุ (1) ความประสงค์ของการเวนคืน(2) เจ้าหน้าที่เวนคืน (3) กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนเท่าที่จำเป็น" โดยความในวรรคสองของมาตรา 6 ยังบัญญัติไว้ด้วยว่า "ให้มีแผนที่หรือแผนผังประเมินเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนและแสดงเขตที่ดินที่อยู่ในบริเวณที่ประเมินนั้นติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น" ดังนั้น พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่มเขตบางกะปิ เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนงกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2533 จึงตราขึ้นใช้บังคับตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ทุกประการ ซึ่งพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนฯ ดังกล่าวได้ระบุความประสงค์ของการเวนคืนไว้ว่า เพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์ เพื่ออำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นกิจการสาธารณูปโภค โดยกำหนดให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน และมีแผนที่แผนผังประเมินเขตที่ดินติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกา โดยมีมติของคณะรัฐมนตรีให้ดำเนินการสร้างทางดังกล่าว ทางหลวงคู่ขนานที่กรุงเทพมหานครสร้างก็อยู่ในแนวเขตที่ดินที่ถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ซึ่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 1 ได้กำหนดความหมายของ "ทางพิเศษ" ไว้ว่า หมายถึงทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดินใต้พื้นดิน เหนือพ้นพื้นดิน หรือพื้นน้ำเพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้สร้างทางพิเศษในรูปทางด่วนและมีถนนคู่ขนานตลอดแนวทางด่วน ทั้งทางด่วนและถนนคู่ขนานหรือทางหลวงคู่ขนานดังกล่าวก็ยังถือได้ว่าเป็นทางพิเศษตามความหมายในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 นั้นอยู่นั่นเอง ต่อมาเมื่อได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง กำหนดให้การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วนเมื่อวันที่ 26 มกราคม 2534 เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์นั้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ได้ ซึ่งจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งไปยังโจทก์แจ้งการเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์โจทก์ได้รับหนังสือดังกล่าวแล้ว จำเลยที่ 1 แจ้งการวางเงินค่าทดแทนและกำหนดเวลาให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง โจทก์ได้รับหนังสือนั้นแล้ว จำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 แล้วเห็นได้ว่า การกระทำของฝ่ายจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นฝ่ายปกครองดังกล่าวข้างต้นนั้น แม้มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิ เสรีภาพหรือประโยชน์อันชอบธรรมของโจทก์ซึ่งเป็นเอกชนก็จริง แต่ก็เป็นการกระทำที่มีกฎหมายให้อำนาจให้กระทำได้ และได้กระทำการดังกล่าวภายในกรอบที่กฎหมายได้กำหนดไว้ จำเลยทั้งสี่ย่อมมีอำนาจกระทำได้โดยชอบ ดังนั้น โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามสำเนาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา และห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของโจทก์พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 8224/2540นาง สุมิตรา จินดาโชติโจทก์การ ทาง พิเศษ แห่งประเทศ ไทย กับพวกจำเลย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ม. 33 ป.พ.พ. ม. 420 พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530 ม. 5, ม. 6 ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 1 พ.ร.ฎ.กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว พ.ศ. 2533 การกระทำของฝ่ายจำเลยซึ่งเป็นฝ่ายปกครอง แม้มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิ เสรีภาพ หรือประโยชน์อันชอบธรรมของโจทก์ซึ่งเป็นเอกชน แต่เมื่อเป็นการกระทำที่มีกฎหมายให้อำนาจให้กระทำได้ และได้กระทำการดังกล่าวภายในกรอบที่ รัฐธรรมนูญและกฎหมายได้กำหนดไว้ จำเลยย่อมมีอำนาจกระทำได้ โดยชอบ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้เพิกถอน การกระทำดังกล่าวของจำเลยได้ ขณะเกิดเหตุ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคสาม บัญญัติว่าการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ หรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตร หรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดิน หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น และต้องชดใช้ค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิ บรรดาที่ได้รับความเสียหายในการเวนคืนนั้น ทั้งนี้ตาม ที่ระบุไว้ในกฎหมาย และมีพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ใช้บังคับมาตรา 5 บัญญัติให้รัฐเมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการใด ๆ อันจำเป็นเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศหรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดินหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่นถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น ให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้ ส่วนในกรณีที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนไว้ในกฎหมายอื่นโดยเฉพาะแล้ว ถ้าจะต้องดำเนินการเวนคืนเพื่อกิจการตามกฎหมายดังกล่าว เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นสมควรจะมีมติให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้แทนก็ได้ และเพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเวนคืนตามวรรคหนึ่งจะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนไว้ก่อนก็ได้ และสำหรับพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนต้องระบุความประสงค์ของการเวนคืน เจ้าหน้าที่เวนคืน กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนเท่าที่จำเป็น กับให้มีแผนที่หรือแผนผังประเมินเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนและแสดงเขตที่ดินที่อยู่ในบริเวณที่ประเมินนั้น ติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น"และสำหรับพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่มเขตบางกะปิเขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนง กรุงเทพมหานครพ.ศ. 2533 ก็ได้ตราขึ้นใช้บังคับตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530ทุกประการ ซึ่งพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนฯ ดังกล่าวได้ระบุความประสงค์ของการเวนคืนไว้ว่า เพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ เพื่ออำนวยความสะดวกและรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นกิจการสาธารณูปโภคโดยกำหนด ให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน และมีแผนที่แผนผัง ประเมินเขตที่ดินติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกา โดยมีมติของ คณะรัฐมนตรีให้ดำเนินการสร้างทางดังกล่าว เมื่อปรากฏว่า ทางหลวงคู่ขนานที่กรุงเทพมหานครสร้างซึ่งอยู่ในแนวเขต ที่ดินที่ถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ และประกาศของ คณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 1 ได้กำหนดความหมายของ"ทางพิเศษ" ไว้ว่า หมายถึงทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพ้นพื้นดิน หรือ พื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้สร้างทางพิเศษในรูป ทางด่วนและมีถนนคู่ขนานตลอดแนวทางด่วน ทั้งทางด่วนและถนนคู่ขนานหรือทางหลวงคู่ขนานดังกล่าวก็ยังถือได้ว่าเป็นทางพิเศษตามความหมายในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290นั้นอยู่นั่นเอง และต่อมาเมื่อได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีเรื่อง กำหนดให้การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วน เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์นั้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530ได้ ซึ่งจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งไปยังโจทก์แจ้งการเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์ และโจทก์ได้รับหนังสือดังกล่าวแล้ว กับจำเลยที่ 1 ได้แจ้งการวางเงินค่าทดแทนและกำหนดเวลาให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างให้โจทก์ทราบแล้ว ดังนี้จำเลยที่ 1 จึงได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 แล้วโจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินพิพาท เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม2533 ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่ม เขตบางกะปิ เขตห้วยขวางและเขตพระโขนง กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2533 เพื่อประโยชน์ในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์ โดยให้จำเลยที่ 2เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน จำเลยที่ 4 เป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา จำเลยที่ 1 เป็นเจ้าหน้าที่ดำเนินการสำรวจเพื่อทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนที่แน่นอนต่อมาได้มีประกาศคณะรัฐมนตรีกำหนดให้การเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน การออกพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามข้อ 22 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2530เป็นการดำเนินการเวนคืนเมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างหรือขยายทางพิเศษเท่านั้น หาได้อาศัยอำนาจตามข้อ 63 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 295 ด้วยจึงหามีอำนาจดำเนินการสำรวจและกำหนดแนวเขตหรือเวนคืนสร้างทางหลวงแต่ประการใด พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวระบุวัตถุประสงค์ในการเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ ไม่ได้ระบุให้อำนาจดำเนินการเพื่อสร้างทางหลวง จำเลยที่ 1, ที่ 2 และที่ 4 จึงไม่มีอำนาจทำการสำรวจและกำหนดแนวเขตตลอดจนเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางหลวงนอกจากนี้จำเลยที่ 1 และที่ 2 มีอำนาจดำเนินการตามวัตถุประสงค์ที่ระบุไว้ในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 2 เท่านั้นคือสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนดำเนินการต่าง ๆที่เกี่ยวกับทางพิเศษเท่านั้น แต่กิจการที่จำเลยที่ 1 และที่ 2ดำเนินไปนั้นเป็นการดำเนินการสร้างหรือจัดให้มีทางหลวงซึ่งเป็นการกระทำนอกขอบอำนาจ การกระทำของจำเลยที่ 1, ที่ 2 และที่ 4ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายในการที่จำเลยที่ 1 และที่ 2 ได้กำหนดแนวเขตเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวง นอกจากไม่มีอำนาจแล้วยังทำให้มีการกำหนดแนวเขตเวนคืนเกินความจำเป็น เป็นเหตุให้ที่ดินของโจทก์ดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างถูกเวนคืนทั้งแปลง หากจำเลยที่ 1และที่ 2 ดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมายแล้ว ที่ดินของโจทก์จะอยู่ในแนวเขตบริเวณที่ที่จะเวนคืนเป็นทางพิเศษเพียง 800 ตารางวาส่วนสิ่งปลูกสร้างจะไม่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่ที่จะเวนคืน โจทก์จึงยังคงเหลือที่ดินด้านหลังมีเนื้อที่ 592 ตารางวา และเหลือที่ดินด้านหน้าอีก 1,550 ตารางวา ต่อมาจำเลยที่ 1 และที่ 2ได้แจ้งว่าที่ดินของโจทก์พร้อมสิ่งปลูกสร้างถูกเวนคืนทั้งแปลงจำนวน 2,942 ตารางวา โจทก์ยื่นอุทธรณ์ต่อจำเลยที่ 4 แต่จำเลยที่ 4 หาได้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายโดยไม่วินิจฉัยเงินค่าทดแทน จำเลยที่ 1 และที่ 2 ได้แจ้งเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์ในที่ดินของโจทก์ทั้งแปลงและยังได้แจ้งให้โจทก์รื้อถอนบ้านเลขที่ดังกล่าวโดยไม่มีอำนาจ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนของจำเลยที่ 1 และที่ 2 ที่ให้ที่ดินโฉนดเลขที่ 44110 ถูกเวนคืนทั้งแปลง ให้จำเลยทั้งสี่เพิกถอนการเวนคืนสิ่งปลูกสร้างเลขที่ 12/1 หมู่ที่ 5แขวงลาดพร้าว เขตลาดพร้าว กรุงเทพมหานคร ของโจทก์กับห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองหรือรบกวนการครอบครองในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวของโจทก์จำเลยทั้งสี่ให้การต่อสู้คดีว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้ปฏิบัติตามคำขอท้ายฟ้องได้ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังได้ว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ 44110 เนื้อที่ 7 ไร่ 1 งาน42 ตารางวา พร้อมสิ่งปลูกสร้างบ้านเลขที่ 12/1 หมู่ที่ 5ซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินดังกล่าว คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบและอนุมัติให้สร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ โดยมอบหมายให้จำเลยที่ 1 รับโครงการไปดำเนินการในรูปทางด่วนเก็บค่าผ่านทางโดยให้มีถนนสำหรับประชาชนที่อาศัยในบริเวณสองข้างทางใช้สัญจรไปมาได้เป็นทางคู่ขนานกับทางด่วนดังกล่าวด้วย ที่ดินของโจทก์ทั้งแปลงอยู่ในแนวเขตเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่ม เขตบางกะปิ เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนง กรุงเทพมหานครพ.ศ. 2533 เพื่อสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ ดังกล่าวกำหนดให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน ให้จำเลยที่ 4รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา ต่อมามีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีลงวันที่ 26 มกราคม 2534 กำหนดให้การสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ เป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วนเพื่อให้จำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครอง หรือใช้อสังหาริมทรัพย์ที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนทั้งแปลงนั้น จำเลยที่ 1 ทำการสำรวจและกำหนดแนวเขตในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์และทางหลวงคู่ขนานของกรุงเทพมหานคร จากถนนรามอินทราถึงเอกมัยมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ขอให้เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามสำเนาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองที่ดินโจทก์และสิ่งปลูกสร้างของโจทก์หรือไม่ เห็นว่า ในขณะนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคสาม บัญญัติว่า "การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ หรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตร หรือการอุตสาหกรรมหรือเพื่อการปฏิรูปที่ดิน หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่นและต้องชดใช้ค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายในการเวนคืนนั้น ทั้งนี้ตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย" และมีพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 มาตรา 5 บัญญัติว่า "เมื่อรัฐมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการใด ๆ อันจำเป็นเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศหรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดินหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น ถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่นให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้ในกรณีที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนไว้ในกฎหมายอื่นโดยเฉพาะแล้ว ถ้าจะต้องดำเนินการเวนคืนเพื่อกิจการตามกฎหมายดังกล่าว เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นสมควรจะมีมติให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้แทนก็ได้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเวนคืนตามวรรคหนึ่งจะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนไว้ก่อนก็ได้" และมาตรา 6 บัญญัติว่า "พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนต้องระบุ (1) ความประสงค์ของการเวนคืน(2) เจ้าหน้าที่เวนคืน (3) กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนเท่าที่จำเป็น" โดยความในวรรคสองของมาตรา 6 ยังบัญญัติไว้ด้วยว่า "ให้มีแผนที่หรือแผนผังประเมินเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนและแสดงเขตที่ดินที่อยู่ในบริเวณที่ประเมินนั้นติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น" ดังนั้น พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่มเขตบางกะปิ เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนงกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2533 จึงตราขึ้นใช้บังคับตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ทุกประการ ซึ่งพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนฯ ดังกล่าวได้ระบุความประสงค์ของการเวนคืนไว้ว่า เพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์ เพื่ออำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นกิจการสาธารณูปโภค โดยกำหนดให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน และมีแผนที่แผนผังประเมินเขตที่ดินติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกา โดยมีมติของคณะรัฐมนตรีให้ดำเนินการสร้างทางดังกล่าว ทางหลวงคู่ขนานที่กรุงเทพมหานครสร้างก็อยู่ในแนวเขตที่ดินที่ถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ซึ่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 1 ได้กำหนดความหมายของ "ทางพิเศษ" ไว้ว่า หมายถึงทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดินใต้พื้นดิน เหนือพ้นพื้นดิน หรือพื้นน้ำเพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้สร้างทางพิเศษในรูปทางด่วนและมีถนนคู่ขนานตลอดแนวทางด่วน ทั้งทางด่วนและถนนคู่ขนานหรือทางหลวงคู่ขนานดังกล่าวก็ยังถือได้ว่าเป็นทางพิเศษตามความหมายในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 นั้นอยู่นั่นเอง ต่อมาเมื่อได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง กำหนดให้การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วนเมื่อวันที่ 26 มกราคม 2534 เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์นั้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ได้ ซึ่งจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งไปยังโจทก์แจ้งการเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์โจทก์ได้รับหนังสือดังกล่าวแล้ว จำเลยที่ 1 แจ้งการวางเงินค่าทดแทนและกำหนดเวลาให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง โจทก์ได้รับหนังสือนั้นแล้ว จำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 แล้วเห็นได้ว่า การกระทำของฝ่ายจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นฝ่ายปกครองดังกล่าวข้างต้นนั้น แม้มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิ เสรีภาพหรือประโยชน์อันชอบธรรมของโจทก์ซึ่งเป็นเอกชนก็จริง แต่ก็เป็นการกระทำที่มีกฎหมายให้อำนาจให้กระทำได้ และได้กระทำการดังกล่าวภายในกรอบที่กฎหมายได้กำหนดไว้ จำเลยทั้งสี่ย่อมมีอำนาจกระทำได้โดยชอบ ดังนั้น โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามสำเนาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา และห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของโจทก์พิพากษายืน(อุดม มั่งมีดี-กนก พรรณรักษา-ไพฑูรย์ แสงจันทร์เทศ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินพิพาท เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม2533 ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่ม เขตบางกะปิ เขตห้วยขวางและเขตพระโขนง กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2533 เพื่อประโยชน์ในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์ โดยให้จำเลยที่ 2เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน จำเลยที่ 4 เป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา จำเลยที่ 1 เป็นเจ้าหน้าที่ดำเนินการสำรวจเพื่อทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนที่แน่นอนต่อมาได้มีประกาศคณะรัฐมนตรีกำหนดให้การเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน การออกพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามข้อ 22 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2530เป็นการดำเนินการเวนคืนเมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างหรือขยายทางพิเศษเท่านั้น หาได้อาศัยอำนาจตามข้อ 63 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 295 ด้วยจึงหามีอำนาจดำเนินการสำรวจและกำหนดแนวเขตหรือเวนคืนสร้างทางหลวงแต่ประการใด พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวระบุวัตถุประสงค์ในการเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ ไม่ได้ระบุให้อำนาจดำเนินการเพื่อสร้างทางหลวง จำเลยที่ 1, ที่ 2 และที่ 4 จึงไม่มีอำนาจทำการสำรวจและกำหนดแนวเขตตลอดจนเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางหลวงนอกจากนี้จำเลยที่ 1 และที่ 2 มีอำนาจดำเนินการตามวัตถุประสงค์ที่ระบุไว้ในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 2 เท่านั้นคือสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนดำเนินการต่าง ๆที่เกี่ยวกับทางพิเศษเท่านั้น แต่กิจการที่จำเลยที่ 1 และที่ 2ดำเนินไปนั้นเป็นการดำเนินการสร้างหรือจัดให้มีทางหลวงซึ่งเป็นการกระทำนอกขอบอำนาจ การกระทำของจำเลยที่ 1, ที่ 2 และที่ 4ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายในการที่จำเลยที่ 1 และที่ 2 ได้กำหนดแนวเขตเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวง นอกจากไม่มีอำนาจแล้วยังทำให้มีการกำหนดแนวเขตเวนคืนเกินความจำเป็น เป็นเหตุให้ที่ดินของโจทก์ดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างถูกเวนคืนทั้งแปลง หากจำเลยที่ 1และที่ 2 ดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมายแล้ว ที่ดินของโจทก์จะอยู่ในแนวเขตบริเวณที่ที่จะเวนคืนเป็นทางพิเศษเพียง 800 ตารางวาส่วนสิ่งปลูกสร้างจะไม่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่ที่จะเวนคืน โจทก์จึงยังคงเหลือที่ดินด้านหลังมีเนื้อที่ 592 ตารางวา และเหลือที่ดินด้านหน้าอีก 1,550 ตารางวา ต่อมาจำเลยที่ 1 และที่ 2ได้แจ้งว่าที่ดินของโจทก์พร้อมสิ่งปลูกสร้างถูกเวนคืนทั้งแปลงจำนวน 2,942 ตารางวา โจทก์ยื่นอุทธรณ์ต่อจำเลยที่ 4 แต่จำเลยที่ 4 หาได้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายโดยไม่วินิจฉัยเงินค่าทดแทน จำเลยที่ 1 และที่ 2 ได้แจ้งเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์ในที่ดินของโจทก์ทั้งแปลงและยังได้แจ้งให้โจทก์รื้อถอนบ้านเลขที่ดังกล่าวโดยไม่มีอำนาจ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนของจำเลยที่ 1 และที่ 2 ที่ให้ที่ดินโฉนดเลขที่ 44110 ถูกเวนคืนทั้งแปลง ให้จำเลยทั้งสี่เพิกถอนการเวนคืนสิ่งปลูกสร้างเลขที่ 12/1 หมู่ที่ 5แขวงลาดพร้าว เขตลาดพร้าว กรุงเทพมหานคร ของโจทก์กับห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองหรือรบกวนการครอบครองในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวของโจทก์จำเลยทั้งสี่ให้การต่อสู้คดีว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้ปฏิบัติตามคำขอท้ายฟ้องได้ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังได้ว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ 44110 เนื้อที่ 7 ไร่ 1 งาน42 ตารางวา พร้อมสิ่งปลูกสร้างบ้านเลขที่ 12/1 หมู่ที่ 5ซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินดังกล่าว คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบและอนุมัติให้สร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ โดยมอบหมายให้จำเลยที่ 1 รับโครงการไปดำเนินการในรูปทางด่วนเก็บค่าผ่านทางโดยให้มีถนนสำหรับประชาชนที่อาศัยในบริเวณสองข้างทางใช้สัญจรไปมาได้เป็นทางคู่ขนานกับทางด่วนดังกล่าวด้วย ที่ดินของโจทก์ทั้งแปลงอยู่ในแนวเขตเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่ม เขตบางกะปิ เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนง กรุงเทพมหานครพ.ศ. 2533 เพื่อสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ ดังกล่าวกำหนดให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน ให้จำเลยที่ 4รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา ต่อมามีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีลงวันที่ 26 มกราคม 2534 กำหนดให้การสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ เป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วนเพื่อให้จำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครอง หรือใช้อสังหาริมทรัพย์ที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนทั้งแปลงนั้น จำเลยที่ 1 ทำการสำรวจและกำหนดแนวเขตในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์และทางหลวงคู่ขนานของกรุงเทพมหานคร จากถนนรามอินทราถึงเอกมัยมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ขอให้เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามสำเนาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองที่ดินโจทก์และสิ่งปลูกสร้างของโจทก์หรือไม่ เห็นว่า ในขณะนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคสาม บัญญัติว่า "การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ หรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตร หรือการอุตสาหกรรมหรือเพื่อการปฏิรูปที่ดิน หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่นและต้องชดใช้ค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายในการเวนคืนนั้น ทั้งนี้ตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย" และมีพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 มาตรา 5 บัญญัติว่า "เมื่อรัฐมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการใด ๆ อันจำเป็นเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศหรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดินหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น ถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่นให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้ในกรณีที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนไว้ในกฎหมายอื่นโดยเฉพาะแล้ว ถ้าจะต้องดำเนินการเวนคืนเพื่อกิจการตามกฎหมายดังกล่าว เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นสมควรจะมีมติให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้แทนก็ได้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเวนคืนตามวรรคหนึ่งจะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนไว้ก่อนก็ได้" และมาตรา 6 บัญญัติว่า "พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนต้องระบุ (1) ความประสงค์ของการเวนคืน(2) เจ้าหน้าที่เวนคืน (3) กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนเท่าที่จำเป็น" โดยความในวรรคสองของมาตรา 6 ยังบัญญัติไว้ด้วยว่า "ให้มีแผนที่หรือแผนผังประเมินเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนและแสดงเขตที่ดินที่อยู่ในบริเวณที่ประเมินนั้นติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น" ดังนั้น พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่มเขตบางกะปิ เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนงกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2533 จึงตราขึ้นใช้บังคับตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ทุกประการ ซึ่งพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนฯ ดังกล่าวได้ระบุความประสงค์ของการเวนคืนไว้ว่า เพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์ เพื่ออำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นกิจการสาธารณูปโภค โดยกำหนดให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน และมีแผนที่แผนผังประเมินเขตที่ดินติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกา โดยมีมติของคณะรัฐมนตรีให้ดำเนินการสร้างทางดังกล่าว ทางหลวงคู่ขนานที่กรุงเทพมหานครสร้างก็อยู่ในแนวเขตที่ดินที่ถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ซึ่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 1 ได้กำหนดความหมายของ "ทางพิเศษ" ไว้ว่า หมายถึงทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดินใต้พื้นดิน เหนือพ้นพื้นดิน หรือพื้นน้ำเพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้สร้างทางพิเศษในรูปทางด่วนและมีถนนคู่ขนานตลอดแนวทางด่วน ทั้งทางด่วนและถนนคู่ขนานหรือทางหลวงคู่ขนานดังกล่าวก็ยังถือได้ว่าเป็นทางพิเศษตามความหมายในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 นั้นอยู่นั่นเอง ต่อมาเมื่อได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง กำหนดให้การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วนเมื่อวันที่ 26 มกราคม 2534 เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์นั้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ได้ ซึ่งจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งไปยังโจทก์แจ้งการเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์โจทก์ได้รับหนังสือดังกล่าวแล้ว จำเลยที่ 1 แจ้งการวางเงินค่าทดแทนและกำหนดเวลาให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง โจทก์ได้รับหนังสือนั้นแล้ว จำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 แล้วเห็นได้ว่า การกระทำของฝ่ายจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นฝ่ายปกครองดังกล่าวข้างต้นนั้น แม้มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิ เสรีภาพหรือประโยชน์อันชอบธรรมของโจทก์ซึ่งเป็นเอกชนก็จริง แต่ก็เป็นการกระทำที่มีกฎหมายให้อำนาจให้กระทำได้ และได้กระทำการดังกล่าวภายในกรอบที่กฎหมายได้กำหนดไว้ จำเลยทั้งสี่ย่อมมีอำนาจกระทำได้โดยชอบ ดังนั้น โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามสำเนาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา และห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของโจทก์พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 8224/2540นาง สุมิตรา จินดาโชติโจทก์การ ทาง พิเศษ แห่งประเทศ ไทย กับพวกจำเลย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ม. 33 ป.พ.พ. ม. 420 พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530 ม. 5, ม. 6 ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 1 พ.ร.ฎ.กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว พ.ศ. 2533 การกระทำของฝ่ายจำเลยซึ่งเป็นฝ่ายปกครอง แม้มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิ เสรีภาพ หรือประโยชน์อันชอบธรรมของโจทก์ซึ่งเป็นเอกชน แต่เมื่อเป็นการกระทำที่มีกฎหมายให้อำนาจให้กระทำได้ และได้กระทำการดังกล่าวภายในกรอบที่ รัฐธรรมนูญและกฎหมายได้กำหนดไว้ จำเลยย่อมมีอำนาจกระทำได้ โดยชอบ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้เพิกถอน การกระทำดังกล่าวของจำเลยได้ ขณะเกิดเหตุ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคสาม บัญญัติว่าการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ หรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตร หรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดิน หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น และต้องชดใช้ค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิ บรรดาที่ได้รับความเสียหายในการเวนคืนนั้น ทั้งนี้ตาม ที่ระบุไว้ในกฎหมาย และมีพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ใช้บังคับมาตรา 5 บัญญัติให้รัฐเมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการใด ๆ อันจำเป็นเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศหรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดินหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่นถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น ให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้ ส่วนในกรณีที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนไว้ในกฎหมายอื่นโดยเฉพาะแล้ว ถ้าจะต้องดำเนินการเวนคืนเพื่อกิจการตามกฎหมายดังกล่าว เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นสมควรจะมีมติให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้แทนก็ได้ และเพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเวนคืนตามวรรคหนึ่งจะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนไว้ก่อนก็ได้ และสำหรับพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนต้องระบุความประสงค์ของการเวนคืน เจ้าหน้าที่เวนคืน กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนเท่าที่จำเป็น กับให้มีแผนที่หรือแผนผังประเมินเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนและแสดงเขตที่ดินที่อยู่ในบริเวณที่ประเมินนั้น ติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น"และสำหรับพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่มเขตบางกะปิเขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนง กรุงเทพมหานครพ.ศ. 2533 ก็ได้ตราขึ้นใช้บังคับตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530ทุกประการ ซึ่งพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนฯ ดังกล่าวได้ระบุความประสงค์ของการเวนคืนไว้ว่า เพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ เพื่ออำนวยความสะดวกและรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นกิจการสาธารณูปโภคโดยกำหนด ให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน และมีแผนที่แผนผัง ประเมินเขตที่ดินติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกา โดยมีมติของ คณะรัฐมนตรีให้ดำเนินการสร้างทางดังกล่าว เมื่อปรากฏว่า ทางหลวงคู่ขนานที่กรุงเทพมหานครสร้างซึ่งอยู่ในแนวเขต ที่ดินที่ถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ และประกาศของ คณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 1 ได้กำหนดความหมายของ"ทางพิเศษ" ไว้ว่า หมายถึงทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพ้นพื้นดิน หรือ พื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้สร้างทางพิเศษในรูป ทางด่วนและมีถนนคู่ขนานตลอดแนวทางด่วน ทั้งทางด่วนและถนนคู่ขนานหรือทางหลวงคู่ขนานดังกล่าวก็ยังถือได้ว่าเป็นทางพิเศษตามความหมายในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290นั้นอยู่นั่นเอง และต่อมาเมื่อได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีเรื่อง กำหนดให้การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วน เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์นั้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530ได้ ซึ่งจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งไปยังโจทก์แจ้งการเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์ และโจทก์ได้รับหนังสือดังกล่าวแล้ว กับจำเลยที่ 1 ได้แจ้งการวางเงินค่าทดแทนและกำหนดเวลาให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างให้โจทก์ทราบแล้ว ดังนี้จำเลยที่ 1 จึงได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 แล้วโจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินพิพาท เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม2533 ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่ม เขตบางกะปิ เขตห้วยขวางและเขตพระโขนง กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2533 เพื่อประโยชน์ในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์ โดยให้จำเลยที่ 2เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน จำเลยที่ 4 เป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา จำเลยที่ 1 เป็นเจ้าหน้าที่ดำเนินการสำรวจเพื่อทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนที่แน่นอนต่อมาได้มีประกาศคณะรัฐมนตรีกำหนดให้การเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน การออกพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามข้อ 22 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2530เป็นการดำเนินการเวนคืนเมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างหรือขยายทางพิเศษเท่านั้น หาได้อาศัยอำนาจตามข้อ 63 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 295 ด้วยจึงหามีอำนาจดำเนินการสำรวจและกำหนดแนวเขตหรือเวนคืนสร้างทางหลวงแต่ประการใด พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวระบุวัตถุประสงค์ในการเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ ไม่ได้ระบุให้อำนาจดำเนินการเพื่อสร้างทางหลวง จำเลยที่ 1, ที่ 2 และที่ 4 จึงไม่มีอำนาจทำการสำรวจและกำหนดแนวเขตตลอดจนเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางหลวงนอกจากนี้จำเลยที่ 1 และที่ 2 มีอำนาจดำเนินการตามวัตถุประสงค์ที่ระบุไว้ในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 2 เท่านั้นคือสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนดำเนินการต่าง ๆที่เกี่ยวกับทางพิเศษเท่านั้น แต่กิจการที่จำเลยที่ 1 และที่ 2ดำเนินไปนั้นเป็นการดำเนินการสร้างหรือจัดให้มีทางหลวงซึ่งเป็นการกระทำนอกขอบอำนาจ การกระทำของจำเลยที่ 1, ที่ 2 และที่ 4ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายในการที่จำเลยที่ 1 และที่ 2 ได้กำหนดแนวเขตเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวง นอกจากไม่มีอำนาจแล้วยังทำให้มีการกำหนดแนวเขตเวนคืนเกินความจำเป็น เป็นเหตุให้ที่ดินของโจทก์ดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างถูกเวนคืนทั้งแปลง หากจำเลยที่ 1และที่ 2 ดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมายแล้ว ที่ดินของโจทก์จะอยู่ในแนวเขตบริเวณที่ที่จะเวนคืนเป็นทางพิเศษเพียง 800 ตารางวาส่วนสิ่งปลูกสร้างจะไม่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่ที่จะเวนคืน โจทก์จึงยังคงเหลือที่ดินด้านหลังมีเนื้อที่ 592 ตารางวา และเหลือที่ดินด้านหน้าอีก 1,550 ตารางวา ต่อมาจำเลยที่ 1 และที่ 2ได้แจ้งว่าที่ดินของโจทก์พร้อมสิ่งปลูกสร้างถูกเวนคืนทั้งแปลงจำนวน 2,942 ตารางวา โจทก์ยื่นอุทธรณ์ต่อจำเลยที่ 4 แต่จำเลยที่ 4 หาได้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายโดยไม่วินิจฉัยเงินค่าทดแทน จำเลยที่ 1 และที่ 2 ได้แจ้งเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์ในที่ดินของโจทก์ทั้งแปลงและยังได้แจ้งให้โจทก์รื้อถอนบ้านเลขที่ดังกล่าวโดยไม่มีอำนาจ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนของจำเลยที่ 1 และที่ 2 ที่ให้ที่ดินโฉนดเลขที่ 44110 ถูกเวนคืนทั้งแปลง ให้จำเลยทั้งสี่เพิกถอนการเวนคืนสิ่งปลูกสร้างเลขที่ 12/1 หมู่ที่ 5แขวงลาดพร้าว เขตลาดพร้าว กรุงเทพมหานคร ของโจทก์กับห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองหรือรบกวนการครอบครองในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวของโจทก์จำเลยทั้งสี่ให้การต่อสู้คดีว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้ปฏิบัติตามคำขอท้ายฟ้องได้ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังได้ว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ 44110 เนื้อที่ 7 ไร่ 1 งาน42 ตารางวา พร้อมสิ่งปลูกสร้างบ้านเลขที่ 12/1 หมู่ที่ 5ซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินดังกล่าว คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบและอนุมัติให้สร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ โดยมอบหมายให้จำเลยที่ 1 รับโครงการไปดำเนินการในรูปทางด่วนเก็บค่าผ่านทางโดยให้มีถนนสำหรับประชาชนที่อาศัยในบริเวณสองข้างทางใช้สัญจรไปมาได้เป็นทางคู่ขนานกับทางด่วนดังกล่าวด้วย ที่ดินของโจทก์ทั้งแปลงอยู่ในแนวเขตเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่ม เขตบางกะปิ เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนง กรุงเทพมหานครพ.ศ. 2533 เพื่อสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ ดังกล่าวกำหนดให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน ให้จำเลยที่ 4รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา ต่อมามีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีลงวันที่ 26 มกราคม 2534 กำหนดให้การสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา-อาจณรงค์ เป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วนเพื่อให้จำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครอง หรือใช้อสังหาริมทรัพย์ที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนทั้งแปลงนั้น จำเลยที่ 1 ทำการสำรวจและกำหนดแนวเขตในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์และทางหลวงคู่ขนานของกรุงเทพมหานคร จากถนนรามอินทราถึงเอกมัยมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ขอให้เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามสำเนาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองที่ดินโจทก์และสิ่งปลูกสร้างของโจทก์หรือไม่ เห็นว่า ในขณะนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคสาม บัญญัติว่า "การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ หรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตร หรือการอุตสาหกรรมหรือเพื่อการปฏิรูปที่ดิน หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่นและต้องชดใช้ค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายในการเวนคืนนั้น ทั้งนี้ตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย" และมีพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 มาตรา 5 บัญญัติว่า "เมื่อรัฐมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการใด ๆ อันจำเป็นเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภคหรือการอันจำเป็นในการป้องกันประเทศหรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อการผังเมือง หรือเพื่อการพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม หรือเพื่อการปฏิรูปที่ดินหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น ถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่นให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้ในกรณีที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนไว้ในกฎหมายอื่นโดยเฉพาะแล้ว ถ้าจะต้องดำเนินการเวนคืนเพื่อกิจการตามกฎหมายดังกล่าว เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นสมควรจะมีมติให้ดำเนินการเวนคืนตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้แทนก็ได้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเวนคืนตามวรรคหนึ่งจะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนไว้ก่อนก็ได้" และมาตรา 6 บัญญัติว่า "พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนต้องระบุ (1) ความประสงค์ของการเวนคืน(2) เจ้าหน้าที่เวนคืน (3) กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนเท่าที่จำเป็น" โดยความในวรรคสองของมาตรา 6 ยังบัญญัติไว้ด้วยว่า "ให้มีแผนที่หรือแผนผังประเมินเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนและแสดงเขตที่ดินที่อยู่ในบริเวณที่ประเมินนั้นติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น" ดังนั้น พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตลาดพร้าว เขตบึงกุ่มเขตบางกะปิ เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย และเขตพระโขนงกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2533 จึงตราขึ้นใช้บังคับตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ทุกประการ ซึ่งพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนฯ ดังกล่าวได้ระบุความประสงค์ของการเวนคืนไว้ว่า เพื่อประโยชน์สาธารณะในการสร้างทางพิเศษสายรามอินทรา - อาจณรงค์ เพื่ออำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นกิจการสาธารณูปโภค โดยกำหนดให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน และมีแผนที่แผนผังประเมินเขตที่ดินติดไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกา โดยมีมติของคณะรัฐมนตรีให้ดำเนินการสร้างทางดังกล่าว ทางหลวงคู่ขนานที่กรุงเทพมหานครสร้างก็อยู่ในแนวเขตที่ดินที่ถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ซึ่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ข้อ 1 ได้กำหนดความหมายของ "ทางพิเศษ" ไว้ว่า หมายถึงทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดินใต้พื้นดิน เหนือพ้นพื้นดิน หรือพื้นน้ำเพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้สร้างทางพิเศษในรูปทางด่วนและมีถนนคู่ขนานตลอดแนวทางด่วน ทั้งทางด่วนและถนนคู่ขนานหรือทางหลวงคู่ขนานดังกล่าวก็ยังถือได้ว่าเป็นทางพิเศษตามความหมายในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 นั้นอยู่นั่นเอง ต่อมาเมื่อได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง กำหนดให้การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวเป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วนเมื่อวันที่ 26 มกราคม 2534 เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 มีอำนาจเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์นั้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ได้ ซึ่งจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งไปยังโจทก์แจ้งการเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์โจทก์ได้รับหนังสือดังกล่าวแล้ว จำเลยที่ 1 แจ้งการวางเงินค่าทดแทนและกำหนดเวลาให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง โจทก์ได้รับหนังสือนั้นแล้ว จำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 แล้วเห็นได้ว่า การกระทำของฝ่ายจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นฝ่ายปกครองดังกล่าวข้างต้นนั้น แม้มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิ เสรีภาพหรือประโยชน์อันชอบธรรมของโจทก์ซึ่งเป็นเอกชนก็จริง แต่ก็เป็นการกระทำที่มีกฎหมายให้อำนาจให้กระทำได้ และได้กระทำการดังกล่าวภายในกรอบที่กฎหมายได้กำหนดไว้ จำเลยทั้งสี่ย่อมมีอำนาจกระทำได้โดยชอบ ดังนั้น โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้เพิกถอนการกำหนดแนวเขตเวนคืนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามสำเนาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา และห้ามจำเลยทั้งสี่เข้าครอบครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของโจทก์พิพากษายืน(อุดม มั่งมีดี-กนก พรรณรักษา-ไพฑูรย์ แสงจันทร์เทศ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ