คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 415746หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๘/๒๕๕๑ วันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้วศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๕๐ นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ ๑ นางสาวปราณี แซ่อึ้ง ที่ ๒ นางสาวยุคลธร สดสวัสดิ์ ที่ ๓ โจทก์ ยื่นฟ้อง การเคหะแห่งชาติ จำเลย ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙๖/๒๕๕๐ ความว่า โจทก์ทั้งสามตกลงเข้าทำสัญญาเช่าห้องในอาคารบ้านพระรามสี่ ซึ่งเป็นอาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่าอยู่อาศัยครบกำหนดตามสัญญาเช่าวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๗๐ โดยโจทก์ที่ ๑ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๙ โจทก์ที่ ๒ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๑๒ ส่วนโจทก์ที่ ๓ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๑๑, ๑๘/๒๙, ๑๘/๙๕๔ และ ๑๘/๙๙๕ เมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๓ จำเลยประกาศให้สิทธิแก่ผู้เช่าเซ้งในอาคารบ้านพระรามสี่รวมทั้งโจทก์ทั้งสามให้สามารถทำความตกลงกับจำเลยเปลี่ยนสัญญาเช่าเซ้งเป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนดเวลาไม่เกิน ๓ ปี ได้ โจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนสัญญาเช่าใหม่ตามประกาศของจำเลยดังกล่าว โดยโจทก์ทั้งสามและจำเลยมีเจตนาตรงกันว่าการเช่าห้องดังกล่าวเป็นการเช่าระยะยาวจนถึงวันที่ ๓๐พฤศจิกายน ๒๕๗๐ เพื่อใช้เป็นที่อยู่อาศัยและใช้ประกอบธุรกิจของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามใช้เงินจำนวนมากในการตกแต่งอาคารที่เช่าดังกล่าว ต่อมาเมื่อวันที่ ๓๑ พฤษภาคม๒๕๔๔จำเลยแจ้งให้ผู้เช่าอาคารในโครงการบ้านพระรามสี่ทราบถึงนโยบายของจำเลยในการให้เอกชนเช่าและบริหารโครงการแทนจำเลย โดยจำเลยอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการแทนจำเลยเป็นเวลา ๑๕ ปี นับแต่วันที่ ๑มิถุนายน๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๙ และแจ้งให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าว นโยบายของจำเลยทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหายเพราะการทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวซึ่งเป็นเอกชน โจทก์ทั้งสามต้องใช้ความระมัดระวังในการทำนิติกรรมเพื่อป้องกันและรักษาสิทธิของตน ซึ่งแตกต่างไปจากการทำสัญญากับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของส่วนราชการ ที่มีกรอบของกฎหมายและแนวนโยบายของทางราชการกำหนดไว้ไม่ให้จำเลยกระทำการใดอันเป็นการเอาเปรียบหรือไม่ให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชน นโยบายของจำเลยดังกล่าวจำเลยไม่เคยประกาศแจ้งให้ผู้เช่าและโจทก์ทั้งสามทราบล่วงหน้ามาก่อน หากโจทก์ทั้งสามทราบก็จะไม่เปลี่ยนสัญญาเช่าแต่อย่างใด โจทก์ทั้งสามขอทราบข้อเท็จจริงและเหตุผลจากจำเลย แต่จำเลยชี้แจงในลักษณะปกป้องการกระทำของตนเอง โจทก์ทั้งสามเห็นว่าจำเลยจงใจบิดเบือนข้อมูลที่แท้จริงเพื่อให้คณะกรรมการของจำเลยอนุมัติให้จำเลยทำสัญญาเช่าบริหารกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด การจัดหาบริษัทดังกล่าวมาเป็นคู่สัญญากระทำโดยทุจริตปราศจากความโปร่งใสมีพิรุธหลายขั้นตอน โจทก์ทั้งสามยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลางเมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการหรือคำสั่งของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ หรือการตกลงใจ หรือการอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทำสัญญาเช่าอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านพระรามสี่ ศาลปกครองกลางพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติที่ให้บริษัทดังกล่าวเช่าอาคารและบริหารโครงการ แต่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ระหว่างโจทก์ทั้งสามผู้เช่ากับจำเลยในฐานะผู้ให้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าว ซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่งมิใช่การกระทำทางปกครองและสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยมิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาและมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ จึงไม่ชอบด้วยเหตุผล พิพากษากลับให้ยกฟ้อง โจทก์ทั้งสามจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทั้งฉบับ หรืออย่างน้อยที่สุดเพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เฉพาะห้อง ๑๘/๙, ๑๘/๑๑, ๑๘/๑๒, ๑๘/๒๙, ๑๘/๙๕๔ และ ๑๘/๙๙๕ ที่โจทก์ทั้งสามเช่ากับจำเลย และให้จำเลยทำสัญญาเช่าห้องเลขที่ดังกล่าวกับโจทก์ทั้งสามในเงื่อนไขและค่าเช่าตามสัญญาเช่าที่จำเลยทำไว้กับโจทก์ทั้งสามเดิมหรือในค่าเช่าที่จำเลยทำไว้กับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด หากค่าเช่าตามสัญญาถูกกว่า จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสามไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยรวมกันเป็นคดีเดียวกันได้จำเลยไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสาม สัญญาเช่าไม่มีข้อกำหนดห้ามมิให้จำเลยโอนสิทธิการให้เช่าแก่บุคคลภายนอกเพื่อดำเนินการแทนจำเลย การที่จำเลยให้บริษัทกินเนสเทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการกับให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวจึงเป็นนโยบายของจำเลยที่ไม่กระทบต่อสิทธิของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามไม่ได้รับความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสามบรรยายฟ้องว่า การที่โจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนแปลงสัญญาเช่าใหม่จากสัญญาเช่ามีกำหนดระยะเวลาเช่าประมาณ ๓๐ ปี เป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนด ๓ ปี นั้น โจทก์ทั้งสามเข้าใจว่าการเข้าทำสัญญากับจำเลยดังกล่าวโจทก์ทั้งสามยังคงมีสิทธิเช่ากับจำเลยต่อไปอีกจนครบกำหนดเวลาประมาณ ๓๐ ปีและการที่จำเลยไปทำสัญญาเช่ากับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เพื่อให้เข้ามาบริหารจัดการโครงการบ้านพระรามสี่แทนจำเลยและ แจ้งให้โจทก์ทั้งสามไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวนั้น จำเลยกระทำไปโดยปราศจากอำนาจและทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหาย เพราะนอกจากต้องเสียค่าตกแต่งอาคารที่เช่าไปเป็นเงินจำนวนมากแล้ว การที่ต้องไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวย่อมทำให้โจทก์ทั้งสามต้องยอมรับเอาเงื่อนไขการให้บริการจากบุคคลภายนอกที่ไม่เป็นธรรม และบุคคลภายนอกดังกล่าวมิใช่หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายโดยตรง โจทก์จึงฟ้องคดีเพื่อขอเพิกถอนสัญญาเช่าที่จำเลยทำกับบุคคลภายนอกคือบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด และขอให้จำเลยกลับมาทำสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิม เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยก่อนว่าจำเลยมีอำนาจนำอาคารโครงการบ้านพระรามสี่ออกให้บุคคลภายนอกคือบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๓๗ หรือไม่ สัญญาเช่าและบริหารโครงการบ้านพระรามสี่ที่จำเลยทำกับบริษัทกินเนสเทิร์นอราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน คือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ จึงเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือกระทำการอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนที่ไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งมูลพิพาทคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสำหรับประเด็นว่าโจทก์ทั้งสามมีสิทธิขอให้บังคับจำเลยกลับมาทำสัญญากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิมได้หรือไม่นั้นประเด็นนี้จะวินิจฉัยได้จำเป็นต้องฟังข้อเท็จจริงในประเด็นแรกเป็นที่ยุติก่อนว่า จำเลยมีอำนาจนำโครงการบ้านพระรามสี่ออกให้บุคคลภายนอกเช่าและบริหารได้หรือไม่ และหากจำเลย มีอำนาจกระทำได้โจทก์ทั้งสามมีหน้าที่ต้องไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบุคคลภายนอกหรือไม่อย่างไร ซึ่งเป็นประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกับประเด็นแรกและอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นกัน กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำพิพากษาไว้แล้วนั้น ศาลปกครองสูงสุดยังไม่ได้วินิจฉัยในเนื้อหาเรื่องเขตอำนาจศาลในการรับฟ้องคดีแต่อย่างใด จึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัย ชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒วรรคสอง ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๑๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ในกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลใด แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเหตุว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว หากศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการพิจารณาวินิจฉัย โดยให้นำมาตรา ๑๐วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๑๑ มาใช้บังคับโดยอนุโลม ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า โจทก์ทั้งสามเคยยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว ซึ่งในชั้นที่สุดแล้วศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาให้ยกฟ้องโดยวินิจฉัยว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยอาคารพาณิชย์ระหว่างจำเลยในฐานะผู้ประกอบกิจการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์กับโจทก์ทั้งสามในฐานะผู้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าวซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่ง มิใช่การกระทำทางปกครอง อีกทั้งสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยอันเป็นมูลเหตุแห่งข้อพิพาทในคดี ก็เป็นเพียงสัญญาเช่าในทางแพ่งระหว่างคู่สัญญาเท่านั้น มิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีดังกล่าวไว้พิจารณาพิพากษาได้ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเห็นได้ว่า ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยแล้วว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น เมื่อโจทก์ทั้งสามได้ยื่นฟ้องเป็นคดีใหม่ต่อศาลแพ่ง หากศาลแพ่ง เห็นว่าคดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา ศาลแพ่งก็ต้องส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณา การที่ศาลแพ่งทำความเห็นมายังศาลปกครองกลางโดยที่ไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกกรณีเขตอำนาจศาลขึ้นอ้าง จึงไม่เป็นไปตามมาตรา ๑๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองกลางจึงไม่มีหน้าที่ต้องทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลในคดีนี้ แต่อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองกลางเห็นสมควรวินิจฉัยไว้ด้วยว่า จากข้อเท็จจริงในคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดไว้แล้ว ศาลปกครองกลางจึงต้องมีความเห็นตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดว่า ศาลปกครองไม่อาจรับคดีไว้พิจารณาพิพากษาได้ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าห้องในอาคารบ้านพระรามสี่ที่จำเลยก่อสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่าอยู่อาศัย ครบกำหนดวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๗๐ ระยะเวลาการเช่าประมาณ ๓๐ ปี ต่อมาโจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนสัญญาเช่าใหม่เป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนดเวลาไม่เกิน ๓ ปี ตามประกาศของจำเลยโดยเข้าใจว่าจะต่อสัญญาเช่า จนครบตามระยะเวลาเดิมที่ตกลงไว้ โจทก์ทั้งสามใช้เงินจำนวนมากในการตกแต่งอาคารที่เช่าดังกล่าว ต่อมาจำเลยแจ้งผู้เช่าอาคารว่าจำเลยอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการแทนจำเลยเป็นเวลา๑๕ ปี และให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าว การกระทำของจำเลยทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหาย การจัดหาบริษัทดังกล่าวมาเป็นคู่สัญญากระทำโดยทุจริตปราศจากความโปร่งใสมีพิรุธ โจทก์ทั้งสามยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลางขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการหรือคำสั่งของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ หรือการตกลงใจ หรือการอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทำสัญญาเช่าอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านพระรามสี่ ศาลปกครองกลางพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติที่ให้บริษัทดังกล่าวเช่าอาคารและบริหารโครงการ แต่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ระหว่างโจทก์ทั้งสามผู้เช่ากับจำเลยในฐานะผู้ให้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าวซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่งมิใช่การกระทำทางปกครองและสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยมิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาและมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ จึงไม่ชอบด้วยเหตุผล พิพากษากลับให้ยกฟ้อง โจทก์ทั้งสามจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัดทั้งฉบับ หรืออย่างน้อยที่สุดเพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์แมเนจเม้นท์ จำกัด เฉพาะห้องที่โจทก์ทั้งสามเช่ากับจำเลย และให้จำเลยทำสัญญาเช่าห้องเลขที่ดังกล่าวกับโจทก์ทั้งสามในเงื่อนไขและค่าเช่าตามสัญญาเช่าที่จำเลยทำไว้กับโจทก์ทั้งสามเดิมหรือในค่าเช่าที่จำเลยทำไว้กับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด หากค่าเช่าตามสัญญาถูกกว่า ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสามไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยรวมกันเป็นคดีเดียวกันได้ จำเลยไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสาม สัญญาเช่าไม่มีข้อกำหนดห้ามมิให้จำเลยโอนสิทธิการให้เช่าแก่บุคคลภายนอกเพื่อดำเนินการแทนจำเลย การที่จำเลยให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการกับให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวจึงเป็นนโยบายของจำเลยที่ไม่กระทบต่อสิทธิของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามไม่ได้รับความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า แม้ว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มีเจตนารมณ์ให้ปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติเมื่อศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาแล้วก็ตาม แต่เนื่องจากคดีนี้ศาลปกครอง ไม่รับฟ้องไว้พิจารณาเพราะเห็นว่าเป็นเรื่องทางแพ่ง เมื่อโจทก์ทั้งสามนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งและศาลแพ่งเห็นว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจของตนเช่นกัน การที่ศาลแพ่งทำความเห็นแล้วส่งเรื่องให้ศาลปกครองกลางทำความเห็นในเรื่องเขตอำนาจศาลอีก แล้วจึงส่งเรื่องให้คณะกรรมการเพื่อพิจารณาวินิจฉัยภายหลังจากที่ศาลปกครองกลางส่งเรื่องคืนให้ศาลแพ่งแล้วกรณีพอที่จะอนุโลมได้ว่าเป็นการส่งเรื่องตามมาตรา ๑๒ วรรคสองเมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสามซึ่งเป็นผู้เช่าเซ้งห้องเช่าจากจำเลย อ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยไปทำสัญญาเช่ากับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เพื่อให้เข้ามาบริหารจัดการโครงการบ้านพระรามสี่แทนจำเลยโดยไม่ชอบ ขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าที่จำเลยทำกับบริษัทดังกล่าวและให้จำเลยกลับมาทำสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า ได้กระทำโดยชอบแล้ว มูลความแห่งคดีจึงเป็นกรณีพิพาทสืบเนื่องมาจากการดำเนินการบริหารจัดการของจำเลยในโครงการบ้านพระรามสี่ โดยที่การเคหะแห่งชาติ จำเลย เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ มีวัตถุประสงค์จัดให้มีเคหะเพื่อประชาชนได้มีที่อยู่อาศัยให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ประชาชนผู้ประสงค์จะมีเคหะของตนเองหรือแก่บุคคลผู้ประสงค์จะร่วมดำเนินกิจการกับการเคหะแห่งชาติในการจัดให้มีเคหะขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่า เช่าซื้อ หรือซื้อ ประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการก่อสร้างอาคารหรือจัดหาที่ดินปรับปรุง รื้อ หรือย้ายแหล่งเสื่อมโทรมเพื่อให้มีสภาพการอยู่อาศัย สิ่งแวดล้อม และสังคมดีขึ้นและประกอบกิจการอื่นที่สนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับวัตถุประสงค์ดังกล่าวข้างต้น ตามมาตรา๖ จำเลยจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองที่มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง ดังนั้น สัญญาเช่าห้องพักอาคารบ้านพระรามสี่ระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยแม้จะมีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งก็ตามสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันจะถือได้ว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ ๑ นางสาวปราณีแซ่อึ้ง ที่ ๒ นางสาวยุคลธร สดสวัสดิ์ ที่ ๓ โจทก์ การเคหะแห่งชาติ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๗ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 28/2551นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ 1 กับพวกรวม 3 คนโจทก์การเคหะแห่งชาติจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (1),(4) พ.ร.บ.ว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.2542 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๘/๒๕๕๑ วันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้วศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๕๐ นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ ๑ นางสาวปราณี แซ่อึ้ง ที่ ๒ นางสาวยุคลธร สดสวัสดิ์ ที่ ๓ โจทก์ ยื่นฟ้อง การเคหะแห่งชาติ จำเลย ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙๖/๒๕๕๐ ความว่า โจทก์ทั้งสามตกลงเข้าทำสัญญาเช่าห้องในอาคารบ้านพระรามสี่ ซึ่งเป็นอาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่าอยู่อาศัยครบกำหนดตามสัญญาเช่าวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๗๐ โดยโจทก์ที่ ๑ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๙ โจทก์ที่ ๒ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๑๒ ส่วนโจทก์ที่ ๓ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๑๑, ๑๘/๒๙, ๑๘/๙๕๔ และ ๑๘/๙๙๕ เมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๓ จำเลยประกาศให้สิทธิแก่ผู้เช่าเซ้งในอาคารบ้านพระรามสี่รวมทั้งโจทก์ทั้งสามให้สามารถทำความตกลงกับจำเลยเปลี่ยนสัญญาเช่าเซ้งเป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนดเวลาไม่เกิน ๓ ปี ได้ โจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนสัญญาเช่าใหม่ตามประกาศของจำเลยดังกล่าว โดยโจทก์ทั้งสามและจำเลยมีเจตนาตรงกันว่าการเช่าห้องดังกล่าวเป็นการเช่าระยะยาวจนถึงวันที่ ๓๐พฤศจิกายน ๒๕๗๐ เพื่อใช้เป็นที่อยู่อาศัยและใช้ประกอบธุรกิจของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามใช้เงินจำนวนมากในการตกแต่งอาคารที่เช่าดังกล่าว ต่อมาเมื่อวันที่ ๓๑ พฤษภาคม๒๕๔๔จำเลยแจ้งให้ผู้เช่าอาคารในโครงการบ้านพระรามสี่ทราบถึงนโยบายของจำเลยในการให้เอกชนเช่าและบริหารโครงการแทนจำเลย โดยจำเลยอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการแทนจำเลยเป็นเวลา ๑๕ ปี นับแต่วันที่ ๑มิถุนายน๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๙ และแจ้งให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าว นโยบายของจำเลยทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหายเพราะการทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวซึ่งเป็นเอกชน โจทก์ทั้งสามต้องใช้ความระมัดระวังในการทำนิติกรรมเพื่อป้องกันและรักษาสิทธิของตน ซึ่งแตกต่างไปจากการทำสัญญากับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของส่วนราชการ ที่มีกรอบของกฎหมายและแนวนโยบายของทางราชการกำหนดไว้ไม่ให้จำเลยกระทำการใดอันเป็นการเอาเปรียบหรือไม่ให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชน นโยบายของจำเลยดังกล่าวจำเลยไม่เคยประกาศแจ้งให้ผู้เช่าและโจทก์ทั้งสามทราบล่วงหน้ามาก่อน หากโจทก์ทั้งสามทราบก็จะไม่เปลี่ยนสัญญาเช่าแต่อย่างใด โจทก์ทั้งสามขอทราบข้อเท็จจริงและเหตุผลจากจำเลย แต่จำเลยชี้แจงในลักษณะปกป้องการกระทำของตนเอง โจทก์ทั้งสามเห็นว่าจำเลยจงใจบิดเบือนข้อมูลที่แท้จริงเพื่อให้คณะกรรมการของจำเลยอนุมัติให้จำเลยทำสัญญาเช่าบริหารกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด การจัดหาบริษัทดังกล่าวมาเป็นคู่สัญญากระทำโดยทุจริตปราศจากความโปร่งใสมีพิรุธหลายขั้นตอน โจทก์ทั้งสามยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลางเมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการหรือคำสั่งของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ หรือการตกลงใจ หรือการอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทำสัญญาเช่าอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านพระรามสี่ ศาลปกครองกลางพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติที่ให้บริษัทดังกล่าวเช่าอาคารและบริหารโครงการ แต่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ระหว่างโจทก์ทั้งสามผู้เช่ากับจำเลยในฐานะผู้ให้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าว ซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่งมิใช่การกระทำทางปกครองและสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยมิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาและมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ จึงไม่ชอบด้วยเหตุผล พิพากษากลับให้ยกฟ้อง โจทก์ทั้งสามจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทั้งฉบับ หรืออย่างน้อยที่สุดเพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เฉพาะห้อง ๑๘/๙, ๑๘/๑๑, ๑๘/๑๒, ๑๘/๒๙, ๑๘/๙๕๔ และ ๑๘/๙๙๕ ที่โจทก์ทั้งสามเช่ากับจำเลย และให้จำเลยทำสัญญาเช่าห้องเลขที่ดังกล่าวกับโจทก์ทั้งสามในเงื่อนไขและค่าเช่าตามสัญญาเช่าที่จำเลยทำไว้กับโจทก์ทั้งสามเดิมหรือในค่าเช่าที่จำเลยทำไว้กับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด หากค่าเช่าตามสัญญาถูกกว่า จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสามไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยรวมกันเป็นคดีเดียวกันได้จำเลยไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสาม สัญญาเช่าไม่มีข้อกำหนดห้ามมิให้จำเลยโอนสิทธิการให้เช่าแก่บุคคลภายนอกเพื่อดำเนินการแทนจำเลย การที่จำเลยให้บริษัทกินเนสเทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการกับให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวจึงเป็นนโยบายของจำเลยที่ไม่กระทบต่อสิทธิของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามไม่ได้รับความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสามบรรยายฟ้องว่า การที่โจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนแปลงสัญญาเช่าใหม่จากสัญญาเช่ามีกำหนดระยะเวลาเช่าประมาณ ๓๐ ปี เป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนด ๓ ปี นั้น โจทก์ทั้งสามเข้าใจว่าการเข้าทำสัญญากับจำเลยดังกล่าวโจทก์ทั้งสามยังคงมีสิทธิเช่ากับจำเลยต่อไปอีกจนครบกำหนดเวลาประมาณ ๓๐ ปีและการที่จำเลยไปทำสัญญาเช่ากับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เพื่อให้เข้ามาบริหารจัดการโครงการบ้านพระรามสี่แทนจำเลยและ แจ้งให้โจทก์ทั้งสามไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวนั้น จำเลยกระทำไปโดยปราศจากอำนาจและทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหาย เพราะนอกจากต้องเสียค่าตกแต่งอาคารที่เช่าไปเป็นเงินจำนวนมากแล้ว การที่ต้องไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวย่อมทำให้โจทก์ทั้งสามต้องยอมรับเอาเงื่อนไขการให้บริการจากบุคคลภายนอกที่ไม่เป็นธรรม และบุคคลภายนอกดังกล่าวมิใช่หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายโดยตรง โจทก์จึงฟ้องคดีเพื่อขอเพิกถอนสัญญาเช่าที่จำเลยทำกับบุคคลภายนอกคือบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด และขอให้จำเลยกลับมาทำสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิม เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยก่อนว่าจำเลยมีอำนาจนำอาคารโครงการบ้านพระรามสี่ออกให้บุคคลภายนอกคือบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๓๗ หรือไม่ สัญญาเช่าและบริหารโครงการบ้านพระรามสี่ที่จำเลยทำกับบริษัทกินเนสเทิร์นอราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน คือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ จึงเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือกระทำการอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนที่ไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งมูลพิพาทคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสำหรับประเด็นว่าโจทก์ทั้งสามมีสิทธิขอให้บังคับจำเลยกลับมาทำสัญญากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิมได้หรือไม่นั้นประเด็นนี้จะวินิจฉัยได้จำเป็นต้องฟังข้อเท็จจริงในประเด็นแรกเป็นที่ยุติก่อนว่า จำเลยมีอำนาจนำโครงการบ้านพระรามสี่ออกให้บุคคลภายนอกเช่าและบริหารได้หรือไม่ และหากจำเลย มีอำนาจกระทำได้โจทก์ทั้งสามมีหน้าที่ต้องไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบุคคลภายนอกหรือไม่อย่างไร ซึ่งเป็นประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกับประเด็นแรกและอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นกัน กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำพิพากษาไว้แล้วนั้น ศาลปกครองสูงสุดยังไม่ได้วินิจฉัยในเนื้อหาเรื่องเขตอำนาจศาลในการรับฟ้องคดีแต่อย่างใด จึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัย ชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒วรรคสอง ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๑๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ในกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลใด แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเหตุว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว หากศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการพิจารณาวินิจฉัย โดยให้นำมาตรา ๑๐วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๑๑ มาใช้บังคับโดยอนุโลม ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า โจทก์ทั้งสามเคยยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว ซึ่งในชั้นที่สุดแล้วศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาให้ยกฟ้องโดยวินิจฉัยว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยอาคารพาณิชย์ระหว่างจำเลยในฐานะผู้ประกอบกิจการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์กับโจทก์ทั้งสามในฐานะผู้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าวซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่ง มิใช่การกระทำทางปกครอง อีกทั้งสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยอันเป็นมูลเหตุแห่งข้อพิพาทในคดี ก็เป็นเพียงสัญญาเช่าในทางแพ่งระหว่างคู่สัญญาเท่านั้น มิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีดังกล่าวไว้พิจารณาพิพากษาได้ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเห็นได้ว่า ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยแล้วว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น เมื่อโจทก์ทั้งสามได้ยื่นฟ้องเป็นคดีใหม่ต่อศาลแพ่ง หากศาลแพ่ง เห็นว่าคดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา ศาลแพ่งก็ต้องส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณา การที่ศาลแพ่งทำความเห็นมายังศาลปกครองกลางโดยที่ไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกกรณีเขตอำนาจศาลขึ้นอ้าง จึงไม่เป็นไปตามมาตรา ๑๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองกลางจึงไม่มีหน้าที่ต้องทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลในคดีนี้ แต่อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองกลางเห็นสมควรวินิจฉัยไว้ด้วยว่า จากข้อเท็จจริงในคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดไว้แล้ว ศาลปกครองกลางจึงต้องมีความเห็นตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดว่า ศาลปกครองไม่อาจรับคดีไว้พิจารณาพิพากษาได้ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าห้องในอาคารบ้านพระรามสี่ที่จำเลยก่อสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่าอยู่อาศัย ครบกำหนดวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๗๐ ระยะเวลาการเช่าประมาณ ๓๐ ปี ต่อมาโจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนสัญญาเช่าใหม่เป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนดเวลาไม่เกิน ๓ ปี ตามประกาศของจำเลยโดยเข้าใจว่าจะต่อสัญญาเช่า จนครบตามระยะเวลาเดิมที่ตกลงไว้ โจทก์ทั้งสามใช้เงินจำนวนมากในการตกแต่งอาคารที่เช่าดังกล่าว ต่อมาจำเลยแจ้งผู้เช่าอาคารว่าจำเลยอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการแทนจำเลยเป็นเวลา๑๕ ปี และให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าว การกระทำของจำเลยทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหาย การจัดหาบริษัทดังกล่าวมาเป็นคู่สัญญากระทำโดยทุจริตปราศจากความโปร่งใสมีพิรุธ โจทก์ทั้งสามยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลางขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการหรือคำสั่งของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ หรือการตกลงใจ หรือการอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทำสัญญาเช่าอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านพระรามสี่ ศาลปกครองกลางพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติที่ให้บริษัทดังกล่าวเช่าอาคารและบริหารโครงการ แต่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ระหว่างโจทก์ทั้งสามผู้เช่ากับจำเลยในฐานะผู้ให้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าวซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่งมิใช่การกระทำทางปกครองและสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยมิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาและมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ จึงไม่ชอบด้วยเหตุผล พิพากษากลับให้ยกฟ้อง โจทก์ทั้งสามจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัดทั้งฉบับ หรืออย่างน้อยที่สุดเพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์แมเนจเม้นท์ จำกัด เฉพาะห้องที่โจทก์ทั้งสามเช่ากับจำเลย และให้จำเลยทำสัญญาเช่าห้องเลขที่ดังกล่าวกับโจทก์ทั้งสามในเงื่อนไขและค่าเช่าตามสัญญาเช่าที่จำเลยทำไว้กับโจทก์ทั้งสามเดิมหรือในค่าเช่าที่จำเลยทำไว้กับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด หากค่าเช่าตามสัญญาถูกกว่า ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสามไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยรวมกันเป็นคดีเดียวกันได้ จำเลยไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสาม สัญญาเช่าไม่มีข้อกำหนดห้ามมิให้จำเลยโอนสิทธิการให้เช่าแก่บุคคลภายนอกเพื่อดำเนินการแทนจำเลย การที่จำเลยให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการกับให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวจึงเป็นนโยบายของจำเลยที่ไม่กระทบต่อสิทธิของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามไม่ได้รับความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า แม้ว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มีเจตนารมณ์ให้ปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติเมื่อศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาแล้วก็ตาม แต่เนื่องจากคดีนี้ศาลปกครอง ไม่รับฟ้องไว้พิจารณาเพราะเห็นว่าเป็นเรื่องทางแพ่ง เมื่อโจทก์ทั้งสามนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งและศาลแพ่งเห็นว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจของตนเช่นกัน การที่ศาลแพ่งทำความเห็นแล้วส่งเรื่องให้ศาลปกครองกลางทำความเห็นในเรื่องเขตอำนาจศาลอีก แล้วจึงส่งเรื่องให้คณะกรรมการเพื่อพิจารณาวินิจฉัยภายหลังจากที่ศาลปกครองกลางส่งเรื่องคืนให้ศาลแพ่งแล้วกรณีพอที่จะอนุโลมได้ว่าเป็นการส่งเรื่องตามมาตรา ๑๒ วรรคสองเมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสามซึ่งเป็นผู้เช่าเซ้งห้องเช่าจากจำเลย อ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยไปทำสัญญาเช่ากับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เพื่อให้เข้ามาบริหารจัดการโครงการบ้านพระรามสี่แทนจำเลยโดยไม่ชอบ ขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าที่จำเลยทำกับบริษัทดังกล่าวและให้จำเลยกลับมาทำสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า ได้กระทำโดยชอบแล้ว มูลความแห่งคดีจึงเป็นกรณีพิพาทสืบเนื่องมาจากการดำเนินการบริหารจัดการของจำเลยในโครงการบ้านพระรามสี่ โดยที่การเคหะแห่งชาติ จำเลย เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ มีวัตถุประสงค์จัดให้มีเคหะเพื่อประชาชนได้มีที่อยู่อาศัยให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ประชาชนผู้ประสงค์จะมีเคหะของตนเองหรือแก่บุคคลผู้ประสงค์จะร่วมดำเนินกิจการกับการเคหะแห่งชาติในการจัดให้มีเคหะขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่า เช่าซื้อ หรือซื้อ ประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการก่อสร้างอาคารหรือจัดหาที่ดินปรับปรุง รื้อ หรือย้ายแหล่งเสื่อมโทรมเพื่อให้มีสภาพการอยู่อาศัย สิ่งแวดล้อม และสังคมดีขึ้นและประกอบกิจการอื่นที่สนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับวัตถุประสงค์ดังกล่าวข้างต้น ตามมาตรา๖ จำเลยจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองที่มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง ดังนั้น สัญญาเช่าห้องพักอาคารบ้านพระรามสี่ระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยแม้จะมีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งก็ตามสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันจะถือได้ว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ ๑ นางสาวปราณีแซ่อึ้ง ที่ ๒ นางสาวยุคลธร สดสวัสดิ์ ที่ ๓ โจทก์ การเคหะแห่งชาติ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๗()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และ (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๘/๒๕๕๑ วันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้วศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๕๐ นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ ๑ นางสาวปราณี แซ่อึ้ง ที่ ๒ นางสาวยุคลธร สดสวัสดิ์ ที่ ๓ โจทก์ ยื่นฟ้อง การเคหะแห่งชาติ จำเลย ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙๖/๒๕๕๐ ความว่า โจทก์ทั้งสามตกลงเข้าทำสัญญาเช่าห้องในอาคารบ้านพระรามสี่ ซึ่งเป็นอาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่าอยู่อาศัยครบกำหนดตามสัญญาเช่าวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๗๐ โดยโจทก์ที่ ๑ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๙ โจทก์ที่ ๒ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๑๒ ส่วนโจทก์ที่ ๓ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๑๑, ๑๘/๒๙, ๑๘/๙๕๔ และ ๑๘/๙๙๕ เมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๓ จำเลยประกาศให้สิทธิแก่ผู้เช่าเซ้งในอาคารบ้านพระรามสี่รวมทั้งโจทก์ทั้งสามให้สามารถทำความตกลงกับจำเลยเปลี่ยนสัญญาเช่าเซ้งเป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนดเวลาไม่เกิน ๓ ปี ได้ โจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนสัญญาเช่าใหม่ตามประกาศของจำเลยดังกล่าว โดยโจทก์ทั้งสามและจำเลยมีเจตนาตรงกันว่าการเช่าห้องดังกล่าวเป็นการเช่าระยะยาวจนถึงวันที่ ๓๐พฤศจิกายน ๒๕๗๐ เพื่อใช้เป็นที่อยู่อาศัยและใช้ประกอบธุรกิจของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามใช้เงินจำนวนมากในการตกแต่งอาคารที่เช่าดังกล่าว ต่อมาเมื่อวันที่ ๓๑ พฤษภาคม๒๕๔๔จำเลยแจ้งให้ผู้เช่าอาคารในโครงการบ้านพระรามสี่ทราบถึงนโยบายของจำเลยในการให้เอกชนเช่าและบริหารโครงการแทนจำเลย โดยจำเลยอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการแทนจำเลยเป็นเวลา ๑๕ ปี นับแต่วันที่ ๑มิถุนายน๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๙ และแจ้งให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าว นโยบายของจำเลยทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหายเพราะการทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวซึ่งเป็นเอกชน โจทก์ทั้งสามต้องใช้ความระมัดระวังในการทำนิติกรรมเพื่อป้องกันและรักษาสิทธิของตน ซึ่งแตกต่างไปจากการทำสัญญากับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของส่วนราชการ ที่มีกรอบของกฎหมายและแนวนโยบายของทางราชการกำหนดไว้ไม่ให้จำเลยกระทำการใดอันเป็นการเอาเปรียบหรือไม่ให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชน นโยบายของจำเลยดังกล่าวจำเลยไม่เคยประกาศแจ้งให้ผู้เช่าและโจทก์ทั้งสามทราบล่วงหน้ามาก่อน หากโจทก์ทั้งสามทราบก็จะไม่เปลี่ยนสัญญาเช่าแต่อย่างใด โจทก์ทั้งสามขอทราบข้อเท็จจริงและเหตุผลจากจำเลย แต่จำเลยชี้แจงในลักษณะปกป้องการกระทำของตนเอง โจทก์ทั้งสามเห็นว่าจำเลยจงใจบิดเบือนข้อมูลที่แท้จริงเพื่อให้คณะกรรมการของจำเลยอนุมัติให้จำเลยทำสัญญาเช่าบริหารกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด การจัดหาบริษัทดังกล่าวมาเป็นคู่สัญญากระทำโดยทุจริตปราศจากความโปร่งใสมีพิรุธหลายขั้นตอน โจทก์ทั้งสามยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลางเมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการหรือคำสั่งของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ หรือการตกลงใจ หรือการอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทำสัญญาเช่าอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านพระรามสี่ ศาลปกครองกลางพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติที่ให้บริษัทดังกล่าวเช่าอาคารและบริหารโครงการ แต่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ระหว่างโจทก์ทั้งสามผู้เช่ากับจำเลยในฐานะผู้ให้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าว ซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่งมิใช่การกระทำทางปกครองและสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยมิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาและมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ จึงไม่ชอบด้วยเหตุผล พิพากษากลับให้ยกฟ้อง โจทก์ทั้งสามจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทั้งฉบับ หรืออย่างน้อยที่สุดเพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เฉพาะห้อง ๑๘/๙, ๑๘/๑๑, ๑๘/๑๒, ๑๘/๒๙, ๑๘/๙๕๔ และ ๑๘/๙๙๕ ที่โจทก์ทั้งสามเช่ากับจำเลย และให้จำเลยทำสัญญาเช่าห้องเลขที่ดังกล่าวกับโจทก์ทั้งสามในเงื่อนไขและค่าเช่าตามสัญญาเช่าที่จำเลยทำไว้กับโจทก์ทั้งสามเดิมหรือในค่าเช่าที่จำเลยทำไว้กับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด หากค่าเช่าตามสัญญาถูกกว่า จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสามไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยรวมกันเป็นคดีเดียวกันได้จำเลยไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสาม สัญญาเช่าไม่มีข้อกำหนดห้ามมิให้จำเลยโอนสิทธิการให้เช่าแก่บุคคลภายนอกเพื่อดำเนินการแทนจำเลย การที่จำเลยให้บริษัทกินเนสเทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการกับให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวจึงเป็นนโยบายของจำเลยที่ไม่กระทบต่อสิทธิของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามไม่ได้รับความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสามบรรยายฟ้องว่า การที่โจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนแปลงสัญญาเช่าใหม่จากสัญญาเช่ามีกำหนดระยะเวลาเช่าประมาณ ๓๐ ปี เป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนด ๓ ปี นั้น โจทก์ทั้งสามเข้าใจว่าการเข้าทำสัญญากับจำเลยดังกล่าวโจทก์ทั้งสามยังคงมีสิทธิเช่ากับจำเลยต่อไปอีกจนครบกำหนดเวลาประมาณ ๓๐ ปีและการที่จำเลยไปทำสัญญาเช่ากับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เพื่อให้เข้ามาบริหารจัดการโครงการบ้านพระรามสี่แทนจำเลยและ แจ้งให้โจทก์ทั้งสามไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวนั้น จำเลยกระทำไปโดยปราศจากอำนาจและทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหาย เพราะนอกจากต้องเสียค่าตกแต่งอาคารที่เช่าไปเป็นเงินจำนวนมากแล้ว การที่ต้องไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวย่อมทำให้โจทก์ทั้งสามต้องยอมรับเอาเงื่อนไขการให้บริการจากบุคคลภายนอกที่ไม่เป็นธรรม และบุคคลภายนอกดังกล่าวมิใช่หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายโดยตรง โจทก์จึงฟ้องคดีเพื่อขอเพิกถอนสัญญาเช่าที่จำเลยทำกับบุคคลภายนอกคือบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด และขอให้จำเลยกลับมาทำสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิม เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยก่อนว่าจำเลยมีอำนาจนำอาคารโครงการบ้านพระรามสี่ออกให้บุคคลภายนอกคือบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๓๗ หรือไม่ สัญญาเช่าและบริหารโครงการบ้านพระรามสี่ที่จำเลยทำกับบริษัทกินเนสเทิร์นอราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน คือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ จึงเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือกระทำการอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนที่ไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งมูลพิพาทคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสำหรับประเด็นว่าโจทก์ทั้งสามมีสิทธิขอให้บังคับจำเลยกลับมาทำสัญญากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิมได้หรือไม่นั้นประเด็นนี้จะวินิจฉัยได้จำเป็นต้องฟังข้อเท็จจริงในประเด็นแรกเป็นที่ยุติก่อนว่า จำเลยมีอำนาจนำโครงการบ้านพระรามสี่ออกให้บุคคลภายนอกเช่าและบริหารได้หรือไม่ และหากจำเลย มีอำนาจกระทำได้โจทก์ทั้งสามมีหน้าที่ต้องไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบุคคลภายนอกหรือไม่อย่างไร ซึ่งเป็นประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกับประเด็นแรกและอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นกัน กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำพิพากษาไว้แล้วนั้น ศาลปกครองสูงสุดยังไม่ได้วินิจฉัยในเนื้อหาเรื่องเขตอำนาจศาลในการรับฟ้องคดีแต่อย่างใด จึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัย ชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒วรรคสอง ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๑๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ในกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลใด แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเหตุว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว หากศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการพิจารณาวินิจฉัย โดยให้นำมาตรา ๑๐วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๑๑ มาใช้บังคับโดยอนุโลม ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า โจทก์ทั้งสามเคยยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว ซึ่งในชั้นที่สุดแล้วศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาให้ยกฟ้องโดยวินิจฉัยว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยอาคารพาณิชย์ระหว่างจำเลยในฐานะผู้ประกอบกิจการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์กับโจทก์ทั้งสามในฐานะผู้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าวซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่ง มิใช่การกระทำทางปกครอง อีกทั้งสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยอันเป็นมูลเหตุแห่งข้อพิพาทในคดี ก็เป็นเพียงสัญญาเช่าในทางแพ่งระหว่างคู่สัญญาเท่านั้น มิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีดังกล่าวไว้พิจารณาพิพากษาได้ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเห็นได้ว่า ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยแล้วว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น เมื่อโจทก์ทั้งสามได้ยื่นฟ้องเป็นคดีใหม่ต่อศาลแพ่ง หากศาลแพ่ง เห็นว่าคดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา ศาลแพ่งก็ต้องส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณา การที่ศาลแพ่งทำความเห็นมายังศาลปกครองกลางโดยที่ไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกกรณีเขตอำนาจศาลขึ้นอ้าง จึงไม่เป็นไปตามมาตรา ๑๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองกลางจึงไม่มีหน้าที่ต้องทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลในคดีนี้ แต่อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองกลางเห็นสมควรวินิจฉัยไว้ด้วยว่า จากข้อเท็จจริงในคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดไว้แล้ว ศาลปกครองกลางจึงต้องมีความเห็นตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดว่า ศาลปกครองไม่อาจรับคดีไว้พิจารณาพิพากษาได้ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าห้องในอาคารบ้านพระรามสี่ที่จำเลยก่อสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่าอยู่อาศัย ครบกำหนดวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๗๐ ระยะเวลาการเช่าประมาณ ๓๐ ปี ต่อมาโจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนสัญญาเช่าใหม่เป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนดเวลาไม่เกิน ๓ ปี ตามประกาศของจำเลยโดยเข้าใจว่าจะต่อสัญญาเช่า จนครบตามระยะเวลาเดิมที่ตกลงไว้ โจทก์ทั้งสามใช้เงินจำนวนมากในการตกแต่งอาคารที่เช่าดังกล่าว ต่อมาจำเลยแจ้งผู้เช่าอาคารว่าจำเลยอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการแทนจำเลยเป็นเวลา๑๕ ปี และให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าว การกระทำของจำเลยทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหาย การจัดหาบริษัทดังกล่าวมาเป็นคู่สัญญากระทำโดยทุจริตปราศจากความโปร่งใสมีพิรุธ โจทก์ทั้งสามยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลางขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการหรือคำสั่งของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ หรือการตกลงใจ หรือการอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทำสัญญาเช่าอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านพระรามสี่ ศาลปกครองกลางพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติที่ให้บริษัทดังกล่าวเช่าอาคารและบริหารโครงการ แต่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ระหว่างโจทก์ทั้งสามผู้เช่ากับจำเลยในฐานะผู้ให้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าวซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่งมิใช่การกระทำทางปกครองและสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยมิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาและมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ จึงไม่ชอบด้วยเหตุผล พิพากษากลับให้ยกฟ้อง โจทก์ทั้งสามจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัดทั้งฉบับ หรืออย่างน้อยที่สุดเพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์แมเนจเม้นท์ จำกัด เฉพาะห้องที่โจทก์ทั้งสามเช่ากับจำเลย และให้จำเลยทำสัญญาเช่าห้องเลขที่ดังกล่าวกับโจทก์ทั้งสามในเงื่อนไขและค่าเช่าตามสัญญาเช่าที่จำเลยทำไว้กับโจทก์ทั้งสามเดิมหรือในค่าเช่าที่จำเลยทำไว้กับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด หากค่าเช่าตามสัญญาถูกกว่า ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสามไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยรวมกันเป็นคดีเดียวกันได้ จำเลยไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสาม สัญญาเช่าไม่มีข้อกำหนดห้ามมิให้จำเลยโอนสิทธิการให้เช่าแก่บุคคลภายนอกเพื่อดำเนินการแทนจำเลย การที่จำเลยให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการกับให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวจึงเป็นนโยบายของจำเลยที่ไม่กระทบต่อสิทธิของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามไม่ได้รับความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า แม้ว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มีเจตนารมณ์ให้ปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติเมื่อศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาแล้วก็ตาม แต่เนื่องจากคดีนี้ศาลปกครอง ไม่รับฟ้องไว้พิจารณาเพราะเห็นว่าเป็นเรื่องทางแพ่ง เมื่อโจทก์ทั้งสามนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งและศาลแพ่งเห็นว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจของตนเช่นกัน การที่ศาลแพ่งทำความเห็นแล้วส่งเรื่องให้ศาลปกครองกลางทำความเห็นในเรื่องเขตอำนาจศาลอีก แล้วจึงส่งเรื่องให้คณะกรรมการเพื่อพิจารณาวินิจฉัยภายหลังจากที่ศาลปกครองกลางส่งเรื่องคืนให้ศาลแพ่งแล้วกรณีพอที่จะอนุโลมได้ว่าเป็นการส่งเรื่องตามมาตรา ๑๒ วรรคสองเมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสามซึ่งเป็นผู้เช่าเซ้งห้องเช่าจากจำเลย อ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยไปทำสัญญาเช่ากับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เพื่อให้เข้ามาบริหารจัดการโครงการบ้านพระรามสี่แทนจำเลยโดยไม่ชอบ ขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าที่จำเลยทำกับบริษัทดังกล่าวและให้จำเลยกลับมาทำสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า ได้กระทำโดยชอบแล้ว มูลความแห่งคดีจึงเป็นกรณีพิพาทสืบเนื่องมาจากการดำเนินการบริหารจัดการของจำเลยในโครงการบ้านพระรามสี่ โดยที่การเคหะแห่งชาติ จำเลย เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ มีวัตถุประสงค์จัดให้มีเคหะเพื่อประชาชนได้มีที่อยู่อาศัยให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ประชาชนผู้ประสงค์จะมีเคหะของตนเองหรือแก่บุคคลผู้ประสงค์จะร่วมดำเนินกิจการกับการเคหะแห่งชาติในการจัดให้มีเคหะขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่า เช่าซื้อ หรือซื้อ ประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการก่อสร้างอาคารหรือจัดหาที่ดินปรับปรุง รื้อ หรือย้ายแหล่งเสื่อมโทรมเพื่อให้มีสภาพการอยู่อาศัย สิ่งแวดล้อม และสังคมดีขึ้นและประกอบกิจการอื่นที่สนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับวัตถุประสงค์ดังกล่าวข้างต้น ตามมาตรา๖ จำเลยจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองที่มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง ดังนั้น สัญญาเช่าห้องพักอาคารบ้านพระรามสี่ระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยแม้จะมีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งก็ตามสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันจะถือได้ว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ ๑ นางสาวปราณีแซ่อึ้ง ที่ ๒ นางสาวยุคลธร สดสวัสดิ์ ที่ ๓ โจทก์ การเคหะแห่งชาติ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๗ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 28/2551นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ 1 กับพวกรวม 3 คนโจทก์การเคหะแห่งชาติจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (1),(4) พ.ร.บ.ว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.2542 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๘/๒๕๕๑ วันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้วศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๕๐ นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ ๑ นางสาวปราณี แซ่อึ้ง ที่ ๒ นางสาวยุคลธร สดสวัสดิ์ ที่ ๓ โจทก์ ยื่นฟ้อง การเคหะแห่งชาติ จำเลย ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙๖/๒๕๕๐ ความว่า โจทก์ทั้งสามตกลงเข้าทำสัญญาเช่าห้องในอาคารบ้านพระรามสี่ ซึ่งเป็นอาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่าอยู่อาศัยครบกำหนดตามสัญญาเช่าวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๗๐ โดยโจทก์ที่ ๑ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๙ โจทก์ที่ ๒ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๑๒ ส่วนโจทก์ที่ ๓ ทำสัญญาเช่าเซ้งห้องเลขที่ ๑๘/๑๑, ๑๘/๒๙, ๑๘/๙๕๔ และ ๑๘/๙๙๕ เมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๓ จำเลยประกาศให้สิทธิแก่ผู้เช่าเซ้งในอาคารบ้านพระรามสี่รวมทั้งโจทก์ทั้งสามให้สามารถทำความตกลงกับจำเลยเปลี่ยนสัญญาเช่าเซ้งเป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนดเวลาไม่เกิน ๓ ปี ได้ โจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนสัญญาเช่าใหม่ตามประกาศของจำเลยดังกล่าว โดยโจทก์ทั้งสามและจำเลยมีเจตนาตรงกันว่าการเช่าห้องดังกล่าวเป็นการเช่าระยะยาวจนถึงวันที่ ๓๐พฤศจิกายน ๒๕๗๐ เพื่อใช้เป็นที่อยู่อาศัยและใช้ประกอบธุรกิจของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามใช้เงินจำนวนมากในการตกแต่งอาคารที่เช่าดังกล่าว ต่อมาเมื่อวันที่ ๓๑ พฤษภาคม๒๕๔๔จำเลยแจ้งให้ผู้เช่าอาคารในโครงการบ้านพระรามสี่ทราบถึงนโยบายของจำเลยในการให้เอกชนเช่าและบริหารโครงการแทนจำเลย โดยจำเลยอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการแทนจำเลยเป็นเวลา ๑๕ ปี นับแต่วันที่ ๑มิถุนายน๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๙ และแจ้งให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าว นโยบายของจำเลยทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหายเพราะการทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวซึ่งเป็นเอกชน โจทก์ทั้งสามต้องใช้ความระมัดระวังในการทำนิติกรรมเพื่อป้องกันและรักษาสิทธิของตน ซึ่งแตกต่างไปจากการทำสัญญากับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของส่วนราชการ ที่มีกรอบของกฎหมายและแนวนโยบายของทางราชการกำหนดไว้ไม่ให้จำเลยกระทำการใดอันเป็นการเอาเปรียบหรือไม่ให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชน นโยบายของจำเลยดังกล่าวจำเลยไม่เคยประกาศแจ้งให้ผู้เช่าและโจทก์ทั้งสามทราบล่วงหน้ามาก่อน หากโจทก์ทั้งสามทราบก็จะไม่เปลี่ยนสัญญาเช่าแต่อย่างใด โจทก์ทั้งสามขอทราบข้อเท็จจริงและเหตุผลจากจำเลย แต่จำเลยชี้แจงในลักษณะปกป้องการกระทำของตนเอง โจทก์ทั้งสามเห็นว่าจำเลยจงใจบิดเบือนข้อมูลที่แท้จริงเพื่อให้คณะกรรมการของจำเลยอนุมัติให้จำเลยทำสัญญาเช่าบริหารกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด การจัดหาบริษัทดังกล่าวมาเป็นคู่สัญญากระทำโดยทุจริตปราศจากความโปร่งใสมีพิรุธหลายขั้นตอน โจทก์ทั้งสามยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลางเมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการหรือคำสั่งของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ หรือการตกลงใจ หรือการอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทำสัญญาเช่าอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านพระรามสี่ ศาลปกครองกลางพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติที่ให้บริษัทดังกล่าวเช่าอาคารและบริหารโครงการ แต่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ระหว่างโจทก์ทั้งสามผู้เช่ากับจำเลยในฐานะผู้ให้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าว ซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่งมิใช่การกระทำทางปกครองและสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยมิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาและมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ จึงไม่ชอบด้วยเหตุผล พิพากษากลับให้ยกฟ้อง โจทก์ทั้งสามจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทั้งฉบับ หรืออย่างน้อยที่สุดเพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เฉพาะห้อง ๑๘/๙, ๑๘/๑๑, ๑๘/๑๒, ๑๘/๒๙, ๑๘/๙๕๔ และ ๑๘/๙๙๕ ที่โจทก์ทั้งสามเช่ากับจำเลย และให้จำเลยทำสัญญาเช่าห้องเลขที่ดังกล่าวกับโจทก์ทั้งสามในเงื่อนไขและค่าเช่าตามสัญญาเช่าที่จำเลยทำไว้กับโจทก์ทั้งสามเดิมหรือในค่าเช่าที่จำเลยทำไว้กับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด หากค่าเช่าตามสัญญาถูกกว่า จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสามไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยรวมกันเป็นคดีเดียวกันได้จำเลยไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสาม สัญญาเช่าไม่มีข้อกำหนดห้ามมิให้จำเลยโอนสิทธิการให้เช่าแก่บุคคลภายนอกเพื่อดำเนินการแทนจำเลย การที่จำเลยให้บริษัทกินเนสเทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการกับให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวจึงเป็นนโยบายของจำเลยที่ไม่กระทบต่อสิทธิของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามไม่ได้รับความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสามบรรยายฟ้องว่า การที่โจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนแปลงสัญญาเช่าใหม่จากสัญญาเช่ามีกำหนดระยะเวลาเช่าประมาณ ๓๐ ปี เป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนด ๓ ปี นั้น โจทก์ทั้งสามเข้าใจว่าการเข้าทำสัญญากับจำเลยดังกล่าวโจทก์ทั้งสามยังคงมีสิทธิเช่ากับจำเลยต่อไปอีกจนครบกำหนดเวลาประมาณ ๓๐ ปีและการที่จำเลยไปทำสัญญาเช่ากับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เพื่อให้เข้ามาบริหารจัดการโครงการบ้านพระรามสี่แทนจำเลยและ แจ้งให้โจทก์ทั้งสามไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวนั้น จำเลยกระทำไปโดยปราศจากอำนาจและทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหาย เพราะนอกจากต้องเสียค่าตกแต่งอาคารที่เช่าไปเป็นเงินจำนวนมากแล้ว การที่ต้องไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวย่อมทำให้โจทก์ทั้งสามต้องยอมรับเอาเงื่อนไขการให้บริการจากบุคคลภายนอกที่ไม่เป็นธรรม และบุคคลภายนอกดังกล่าวมิใช่หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายโดยตรง โจทก์จึงฟ้องคดีเพื่อขอเพิกถอนสัญญาเช่าที่จำเลยทำกับบุคคลภายนอกคือบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด และขอให้จำเลยกลับมาทำสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิม เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยก่อนว่าจำเลยมีอำนาจนำอาคารโครงการบ้านพระรามสี่ออกให้บุคคลภายนอกคือบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๓๗ หรือไม่ สัญญาเช่าและบริหารโครงการบ้านพระรามสี่ที่จำเลยทำกับบริษัทกินเนสเทิร์นอราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน คือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ จึงเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือกระทำการอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนที่ไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งมูลพิพาทคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสำหรับประเด็นว่าโจทก์ทั้งสามมีสิทธิขอให้บังคับจำเลยกลับมาทำสัญญากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิมได้หรือไม่นั้นประเด็นนี้จะวินิจฉัยได้จำเป็นต้องฟังข้อเท็จจริงในประเด็นแรกเป็นที่ยุติก่อนว่า จำเลยมีอำนาจนำโครงการบ้านพระรามสี่ออกให้บุคคลภายนอกเช่าและบริหารได้หรือไม่ และหากจำเลย มีอำนาจกระทำได้โจทก์ทั้งสามมีหน้าที่ต้องไปทำสัญญาเช่าช่วงกับบุคคลภายนอกหรือไม่อย่างไร ซึ่งเป็นประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกับประเด็นแรกและอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นกัน กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำพิพากษาไว้แล้วนั้น ศาลปกครองสูงสุดยังไม่ได้วินิจฉัยในเนื้อหาเรื่องเขตอำนาจศาลในการรับฟ้องคดีแต่อย่างใด จึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัย ชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒วรรคสอง ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๑๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ในกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลใด แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเหตุว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว หากศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการพิจารณาวินิจฉัย โดยให้นำมาตรา ๑๐วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๑๑ มาใช้บังคับโดยอนุโลม ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า โจทก์ทั้งสามเคยยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว ซึ่งในชั้นที่สุดแล้วศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาให้ยกฟ้องโดยวินิจฉัยว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยอาคารพาณิชย์ระหว่างจำเลยในฐานะผู้ประกอบกิจการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์กับโจทก์ทั้งสามในฐานะผู้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าวซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่ง มิใช่การกระทำทางปกครอง อีกทั้งสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยอันเป็นมูลเหตุแห่งข้อพิพาทในคดี ก็เป็นเพียงสัญญาเช่าในทางแพ่งระหว่างคู่สัญญาเท่านั้น มิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีดังกล่าวไว้พิจารณาพิพากษาได้ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเห็นได้ว่า ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยแล้วว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น เมื่อโจทก์ทั้งสามได้ยื่นฟ้องเป็นคดีใหม่ต่อศาลแพ่ง หากศาลแพ่ง เห็นว่าคดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา ศาลแพ่งก็ต้องส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณา การที่ศาลแพ่งทำความเห็นมายังศาลปกครองกลางโดยที่ไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกกรณีเขตอำนาจศาลขึ้นอ้าง จึงไม่เป็นไปตามมาตรา ๑๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองกลางจึงไม่มีหน้าที่ต้องทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลในคดีนี้ แต่อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองกลางเห็นสมควรวินิจฉัยไว้ด้วยว่า จากข้อเท็จจริงในคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดไว้แล้ว ศาลปกครองกลางจึงต้องมีความเห็นตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดว่า ศาลปกครองไม่อาจรับคดีไว้พิจารณาพิพากษาได้ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าห้องในอาคารบ้านพระรามสี่ที่จำเลยก่อสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่าอยู่อาศัย ครบกำหนดวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๗๐ ระยะเวลาการเช่าประมาณ ๓๐ ปี ต่อมาโจทก์ทั้งสามตกลงเปลี่ยนสัญญาเช่าใหม่เป็นสัญญาเช่ารายเดือนมีกำหนดเวลาไม่เกิน ๓ ปี ตามประกาศของจำเลยโดยเข้าใจว่าจะต่อสัญญาเช่า จนครบตามระยะเวลาเดิมที่ตกลงไว้ โจทก์ทั้งสามใช้เงินจำนวนมากในการตกแต่งอาคารที่เช่าดังกล่าว ต่อมาจำเลยแจ้งผู้เช่าอาคารว่าจำเลยอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการแทนจำเลยเป็นเวลา๑๕ ปี และให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าว การกระทำของจำเลยทำให้โจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหาย การจัดหาบริษัทดังกล่าวมาเป็นคู่สัญญากระทำโดยทุจริตปราศจากความโปร่งใสมีพิรุธ โจทก์ทั้งสามยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลางขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการหรือคำสั่งของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ หรือการตกลงใจ หรือการอนุมัติให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด ทำสัญญาเช่าอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านพระรามสี่ ศาลปกครองกลางพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติที่ให้บริษัทดังกล่าวเช่าอาคารและบริหารโครงการ แต่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในการบริหารจัดการห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ระหว่างโจทก์ทั้งสามผู้เช่ากับจำเลยในฐานะผู้ให้เช่าห้องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกล่าวซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันที่จะต้องว่ากล่าวกันในทางแพ่งมิใช่การกระทำทางปกครองและสัญญาเช่าระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยมิใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาและมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติของผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ จึงไม่ชอบด้วยเหตุผล พิพากษากลับให้ยกฟ้อง โจทก์ทั้งสามจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัดทั้งฉบับ หรืออย่างน้อยที่สุดเพิกถอนสัญญาเช่าระหว่างจำเลยกับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์แมเนจเม้นท์ จำกัด เฉพาะห้องที่โจทก์ทั้งสามเช่ากับจำเลย และให้จำเลยทำสัญญาเช่าห้องเลขที่ดังกล่าวกับโจทก์ทั้งสามในเงื่อนไขและค่าเช่าตามสัญญาเช่าที่จำเลยทำไว้กับโจทก์ทั้งสามเดิมหรือในค่าเช่าที่จำเลยทำไว้กับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด หากค่าเช่าตามสัญญาถูกกว่า ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสามไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยรวมกันเป็นคดีเดียวกันได้ จำเลยไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสาม สัญญาเช่าไม่มีข้อกำหนดห้ามมิให้จำเลยโอนสิทธิการให้เช่าแก่บุคคลภายนอกเพื่อดำเนินการแทนจำเลย การที่จำเลยให้บริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เช่าและบริหารโครงการกับให้โจทก์ทั้งสามทำสัญญาเช่าช่วงกับบริษัทดังกล่าวจึงเป็นนโยบายของจำเลยที่ไม่กระทบต่อสิทธิของโจทก์ทั้งสาม โจทก์ทั้งสามไม่ได้รับความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า แม้ว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มีเจตนารมณ์ให้ปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติเมื่อศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาแล้วก็ตาม แต่เนื่องจากคดีนี้ศาลปกครอง ไม่รับฟ้องไว้พิจารณาเพราะเห็นว่าเป็นเรื่องทางแพ่ง เมื่อโจทก์ทั้งสามนำคดีมาฟ้องต่อศาลแพ่งและศาลแพ่งเห็นว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจของตนเช่นกัน การที่ศาลแพ่งทำความเห็นแล้วส่งเรื่องให้ศาลปกครองกลางทำความเห็นในเรื่องเขตอำนาจศาลอีก แล้วจึงส่งเรื่องให้คณะกรรมการเพื่อพิจารณาวินิจฉัยภายหลังจากที่ศาลปกครองกลางส่งเรื่องคืนให้ศาลแพ่งแล้วกรณีพอที่จะอนุโลมได้ว่าเป็นการส่งเรื่องตามมาตรา ๑๒ วรรคสองเมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสามซึ่งเป็นผู้เช่าเซ้งห้องเช่าจากจำเลย อ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยไปทำสัญญาเช่ากับบริษัทกินเนส เทิร์น อราวด์ แมเนจเม้นท์ จำกัด เพื่อให้เข้ามาบริหารจัดการโครงการบ้านพระรามสี่แทนจำเลยโดยไม่ชอบ ขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าที่จำเลยทำกับบริษัทดังกล่าวและให้จำเลยกลับมาทำสัญญาเช่ากับโจทก์ทั้งสามตามเงื่อนไขสัญญาเช่าเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า ได้กระทำโดยชอบแล้ว มูลความแห่งคดีจึงเป็นกรณีพิพาทสืบเนื่องมาจากการดำเนินการบริหารจัดการของจำเลยในโครงการบ้านพระรามสี่ โดยที่การเคหะแห่งชาติ จำเลย เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ มีวัตถุประสงค์จัดให้มีเคหะเพื่อประชาชนได้มีที่อยู่อาศัยให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ประชาชนผู้ประสงค์จะมีเคหะของตนเองหรือแก่บุคคลผู้ประสงค์จะร่วมดำเนินกิจการกับการเคหะแห่งชาติในการจัดให้มีเคหะขึ้นเพื่อให้ประชาชนเช่า เช่าซื้อ หรือซื้อ ประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการก่อสร้างอาคารหรือจัดหาที่ดินปรับปรุง รื้อ หรือย้ายแหล่งเสื่อมโทรมเพื่อให้มีสภาพการอยู่อาศัย สิ่งแวดล้อม และสังคมดีขึ้นและประกอบกิจการอื่นที่สนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับวัตถุประสงค์ดังกล่าวข้างต้น ตามมาตรา๖ จำเลยจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองที่มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง ดังนั้น สัญญาเช่าห้องพักอาคารบ้านพระรามสี่ระหว่างโจทก์ทั้งสามกับจำเลยแม้จะมีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งก็ตามสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันจะถือได้ว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสุวรรณา จินตวุฒิพงศ์ ที่ ๑ นางสาวปราณีแซ่อึ้ง ที่ ๒ นางสาวยุคลธร สดสวัสดิ์ ที่ ๓ โจทก์ การเคหะแห่งชาติ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๗()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และ (4)