คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4619/2539หลักกฎหมาย: ขณะที่โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาโรงเรียนของโจทก์มีคุณสมบัติครบถ้วนตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2(พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 แต่ต่อมาที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนถูกแบ่งแยกออกไป มิใช่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์และเจ้าของที่ดินไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินต่อไปจึงมีสภาพขัดต่อกฎกระทรวงดังกล่าว ซึ่งตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 มาตรา 55ให้ผู้อนุญาตมีอำนาจออกคำสั่งให้ผู้รับใบอนุญาตแก้ไขสภาพเช่นว่านั้น เมื่อเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนจำเลยซึ่งเป็นผู้อนุญาต ได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์แก้ไขให้ถูกต้องแล้วแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตาม และทำให้เป็นที่เดือดร้อนแก่นักเรียนและครูผู้สอน กรณีต้องด้วยมาตรา 85(3) ที่ให้อำนาจจำเลยสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนได้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ได้รับอนุญาตให้เป็นเจ้าของจัดตั้งโรงเรียนเอกชนใช้ชื่อว่าโรงเรียนสุขเนตร ตั้งอยู่เลขที่ 79/1หมู่ที่ 13 แขวงมีนบุรี กรุงเทพมหานคร บนที่ดินในโฉนดเลขที่7640 ตำบลมีนบุรี (บางชัน) อำเภอมีนบุรี (เมือง)กรุงเทพมหานคร จำเลยที่ 1 เป็นกระทรวงในรัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ดูแลบังคับบัญชาหน่วยงานที่อยู่ในสังกัดให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบจำเลยที่ 2 ดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนและเป็นผู้มีอำนาจอนุญาตและเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนได้ จำเลยที่ 3ดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และได้ปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชน จำเลยที่ 2และที่ 3 ได้มีคำสั่งให้โรงเรียนสุขเนตรของโจทก์หยุดทำการสอนชั่วคราว อ้างว่ามีที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งของโรงเรียนไม่เป็นไปตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6คือมีเนื้อที่ไม่ถึง 2 ไร่ และหากจะฟังว่าสถานที่ตั้งโรงเรียนของโจทก์มีเนื้อที่ดินไม่ถึง 2 ไร่ ซึ่งไม่อาจจัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษาได้ แต่โรงเรียนของโจทก์เปิดสอนตั้งแต่ระดับอนุบาลซึ่งโจทก์มีสิทธิจัดตั้งและเปิดทำการสอนระดับอนุญาตต่อไปได้ ต่อมาโจทก์ได้ฟ้องขอให้ศาลแพ่งเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายพร้อมทั้งได้ขอใช้วิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนศาลมีคำพิพากษาเพื่อให้โรงเรียนของโจทก์ดำเนินการเปิดสอนต่อไปศาลแพ่งได้มีคำสั่งอนุญาตให้ใช้วิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษาได้ต่อมาศาลได้มีคำพิพากษายกฟ้องโจทก์และโจทก์ได้ยื่นอุทธรณ์คัดค้านคำพิพากษาและขอคุ้มครองชั่วคราวก่อนพิพากษาศาลอุทธรณ์ได้มีคำสั่งอนุญาตให้ใช้วิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษาได้ให้โรงเรียนของโจทก์เปิดทำการสอนต่อไปจนกว่าศาลอุทธรณ์จะมีคำพิพากษา แต่จำเลยที่ 2 และที่ 3 กลับใช้สิทธิโดยไม่สุจริตกลั่นแกล้งโจทก์ โดยเมื่อวันที่ 21 พฤษภาคม 2535ได้มีคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตโรงเรียนของโจทก์เพื่อบังคับให้โรงเรียนของโจทก์ต้องปิดทำการสอนและให้ล้มเลิกกิจการไปซึ่งเป็นการจงใจขัดคำสั่งศาลอุทธรณ์ ทั้งจำเลยที่ 2 และที่ 3ได้ส่งคำสั่งดังกล่าวไปลงโฆษณาหนังสือพิมพ์ไทยรัฐ และหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ด้วย ต่อมามีผู้ปกครองบางรายได้ติดต่อสอบถามไปที่สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนได้รับแจ้งจากเจ้าหน้าที่จำเลยทั้งสามว่าโรงเรียนของโจทก์ถูกเพิกถอนใบอนุญาตแล้ว ไม่มีสิทธิดำเนินการเปิดทำการสอนอีกต่อไป เพราะเป็นโรงเรียนเถื่อนซึ่งความจริงแล้วใบอนุญาตเลขที่ 125/2506 ของโจทก์ดังกล่าวได้ถูกยกเลิกไปแล้วตั้งแต่ปี 2509 และได้รับใบอนุญาตฉบับใหม่แทนจำเลยที่ 2 และที่ 3 ได้จงใจทำให้โจทก์และโรงเรียนของโจทก์ได้รับความเสียหายต่อชื่อเสียงและทรัพย์สินการกระทำของจำเลยที่ 2 และที่ 3 เป็นผลกระทบต่อโจทก์โดยทำลายชื่อเสียงของโจทก์ทำลายขวัญนักเรียนผู้ปกครองนักเรียนและครู ทั้งผู้ปกครองนักเรียนประมาณ10 ราย ได้ย้ายบุตรไปเรียนที่โรงเรียนอื่นและทำให้เด็กนักเรียนมาสมัครเข้าเรียนต่อที่โรงเรียนของโจทก์ลดน้อยลงไปประมาณ 100 คน เมื่อเปรียบเทียบกับนักเรียนในปีการศึกษาที่ผ่านมา เป็นเหตุให้โจทก์ต้องขาดรายได้จึงขอเรียกค่าเสียหายต่อชื่อเสียงเป็นเงิน 500,000 บาทและโจทก์ต้องขาดรายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมการเรียนและรายได้จากเงินอุดหนุนโดยโจทก์ต้องสูญเสียรายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมการเรียนปีละ 356,400 บาท เงินอุดหนุนปีละ 179,000 บาท รวมรายได้ทั้งสิ้นที่โจทก์ต้องสูญเสียไปปีละ 535,400 บาท โจทก์ขอคิดเป็นเวลา 2 ปีเป็นเงิน 1,070,800 บาท รวมเป็นเงินค่าเสียหายทั้งสิ้น1,570,800 บาท แต่ขอคิดค่าเสียหายเพียง 1,500,000 บาทขอให้พิพากษาว่าคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตโรงเรียนสุขเนตรเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์เป็นเงิน 1,500,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จกับให้จำเลยทั้งสามลงพิมพ์โฆษณาในหนังสือพิมพ์ไทยรัฐและหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ชี้แจงหรือแก้ข่าวโรงเรียนสุขเนตรของโจทก์ว่ายังมีสิทธิดำเนินกิจการเปิดทำการสอนต่อไปได้โดยให้ลงพิมพ์โฆษณาติดต่อกันเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 5 วันจำเลยทั้งสามให้การว่า กรณีสืบเนื่องมาจากโรงเรียนของโจทก์ที่ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งไปแล้วมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525และขัดต่อระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชน ประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษา และระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 คือมีจำนวนเนื้อที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งโรงเรียนน้อยกว่า 3,200 ตารางเมตรหรือ 2 ไร่ นอกจากนั้นสภาพโรงเรียนของโจทก์ขัดต่อสุขลักษณะอันอาจจะเป็นอันตรายต่อสุขภาพของนักเรียน จำเลยที่ 2จึงได้สั่งการให้โจทก์ดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวภายในกำหนดแต่โจทก์ไม่อาจแก้ไขได้ทั้งสนามของโรงเรียนของโจทก์ก็ถูกปิดกั้น น้ำประปาและไฟฟ้าไม่มี โรงเรียนของโจทก์จึงขาดหลักเกณฑ์ตามที่กฎหมายกำหนด จำเลยที่ 2 จึงได้มีคำสั่งให้โรงเรียนหยุดทำการสอนชั่วคราวตั้งแต่วันที่ 11 ตุลาคม 2534 เป็นต้นไป โรงเรียนของโจทก์ไม่ได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ข้อ 16เพราะเนื้อที่ตั้งโรงเรียนลดน้อยลงหลังจากที่ระเบียบดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว เมื่อโจทก์ได้ยื่นฟ้องจำเลยที่ 2 เป็นคดีต่อศาลแพ่งให้เพิกถอนคำสั่งหยุดทำการสอนชั่วคราวศาลแพ่งได้มีคำวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 2 มีอำนาจออกคำสั่งได้พิพากษายกฟ้องโจทก์ ต่อมาวันที่ 21 พฤษภาคม 2535 จำเลยที่ 3ในฐานะรักษาราชการแทนจำเลยที่ 2 ได้ออกคำสั่งถอนใบอนุญาตโรงเรียนสุขเนตรของโจทก์ แต่เนื่องจากจำเลยที่ 2สั่งยกเลิกใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตรเลขที่ 125/2506ที่โจทก์ขออนุญาตเปลี่ยนแปลงไปก่อนแล้วเป็นเลขที่ 45/2509ลงวันที่ 4 พฤษภาคม 2509 จำเลยที่ 3 จึงได้แจ้งเปลี่ยนแปลงการเพิกถอนใบอนุญาตที่ถูกต้องไปอีกครั้งหนึ่ง ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้ยกฟ้องโจทก์ในส่วนที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ตามสำเนาภาพถ่ายเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 7 (ที่ถูกต้องเป็นหมายเลข 6) เกี่ยวกับโรงเรียนสุขเนตร ระดับประถมศึกษา คงให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตร ระดับอนุบาล ให้จำเลยทั้งสามใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน 100,000 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จคำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงเบื้องต้นรับฟังได้ว่าโจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนอนุบาลสุขเนตรเมื่อปี 2506ได้มีการปลูกสร้างอาคารเรียนลงบนที่ดินของนายแข มีสุขบิดาของโจทก์ซึ่งมีเนื้อที่ 6 ไร่ 32 ตารางวา ตามโฉนดที่ดินเลขที่ 7640 ในปี 2509 โจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษา ให้เปิดสอนตั้งแต่ชั้นอนุบาลจนถึงชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 โดยใช้สถานที่เดิม ต่อมามีการแบ่งแยกที่ดินโฉนดเลขที่ 7640 ออกเป็น 5 แปลง โจทก์เป็นเจ้าของเพียงแปลงเดียวเนื้อที่ 3 งาน 28 ตารางวา ส่วนอีก 4 แปลงเป็นของบุคคลอื่นและอาคารเรียนของโรงเรียนสุขเนตรทั้งหมดตั้งอยู่บนที่ดินของบุคคลอื่นที่ดินส่วนของโจทก์เป็นที่ตั้งของสนามโรงเรียนผู้ที่เป็นเจ้าของที่ดินทั้ง 4 แปลงนั้นไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินอันเป็นที่ตั้งของโรงเรียนอีกต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วยจำเลยที่ 2 ในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525มิฉะนั้นจะมีคำสั่งให้หยุดทำการสอน แต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามจำเลยที่ 2 จึงออกคำสั่งสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนให้โรงเรียนสุขเนตรหยุดทำการสอนชั่วคราวแต่โจทก์ก็ไม่สามารถแก้ไขหรือดำเนินการให้ถูกต้องได้จำเลยที่ 3 ในฐานะรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนจึงได้ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตของโจทก์ที่ให้ตั้งโรงเรียนสุขเนตรแต่การเพิกถอนใบอนุญาตดังกล่าวเป็นการไม่ชอบเฉพาะส่วนที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตร ระดับอนุบาล ตามคำพิพากษาศาลชั้นต้นโดยไม่มีการอุทธรณ์โต้แย้งมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่โจทก์ฎีกาว่าโรงเรียนของโจทก์เดิมมีเนื้อที่ดินเกิน 2 ไร่ต่อมาภายหลังที่ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ประกาศใช้บังคับ ในระเบียบดังกล่าวมีบทเฉพาะกาล ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่ก่อนวันใช้ระเบียบนี้ แม้ที่ดินของโรงเรียนมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่ ก็ให้ใช้ต่อไปได้ ดังนั้นแม้ที่ดินของโจทก์อันเป็นที่ตั้งโรงเรียนสุขเนตรจะมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่โจทก์ย่อมได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลดังกล่าว และโรงเรียนของโจทก์ควรจะได้รับการยกเว้นให้ดำเนินกิจการต่อไปได้เห็นว่า ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6 กำหนดว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนต้องเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ขอรับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียน หรือเป็นที่เช่าที่มีลักษณะดังนี้ คือถ้าเป็นที่ดินของเอกชนต้องมีสัญญาเช่าซึ่งมีระยะเวลาเช่าเหลืออยู่นับแต่วันยื่นคำขอไม่น้อยกว่าสิบปีและได้จดทะเบียนการเช่าต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ส่วนระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ข้อ 5(1) ระบุว่าที่ดินของโรงเรียนต้องเป็นผืนเดียวติดต่อกัน มีเนื้อที่ไม่น้อยกว่า3,200 ตารางเมตร หรือ 2 ไร่ และมีบทเฉพาะกาล ข้อ 16 ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่แล้วก่อนวันใช้ระเบียบนี้ เกี่ยวกับสถานที่และอาคาร ซึ่งกำหนดไว้ในข้อ 5(1) ถ้าโรงเรียนใดได้รับอนุญาตให้ใช้อยู่แล้วให้ใช้ต่อไปได้ แต่ถ้าจะขอจัดตั้งใหม่หรือขอเปลี่ยนแปลงจะต้องให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้ เห็นได้ว่าแม้ขณะที่โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาโรงเรียนของโจทก์จะมีคุณสมบัติครบถ้วนถูกต้องตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังกล่าวก็ตาม แต่ต่อมาปรากฏว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนถูกแบ่งแยกออกเป็นหลายเจ้าของ มิใช่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์และเจ้าของที่ดินที่อาคารของโรงเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วย ดังนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ผู้รับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนมิใช่เจ้าของที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนทั้งโจทก์ก็มิได้มีสัญญาเช่าที่ดินดังกล่าวจากเจ้าของที่ดินย่อมขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6ซึ่งตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 มาตรา 55บัญญัติว่า ในกรณีที่สถานที่หรือบริเวณที่ตั้งของโรงเรียนมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 18 ให้ผู้อนุญาตมีอำนาจออกคำสั่งเป็นหนังสือให้ผู้รับใบอนุญาตดำเนินการแก้ไขสภาพเช่นว่านั้นเมื่อจำเลยที่ 2ได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องแล้วแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตาม จึงได้มีการออกคำสั่งให้หยุดทำการสอนชั่วคราวและเพิกถอนใบอนุญาตในเวลาต่อมา ฉะนั้นไม่ว่าโจทก์จะได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังที่อ้างหรือไม่ ก็ไม่ทำให้กรณีของโจทก์ถูกต้องตามเงื่อนไขในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2525)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525แต่อย่างใด กรณีต้องด้วย มาตรา 85(3) แห่งพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ที่บัญญัติให้ผู้อนุญาตมีอำนาจสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนตามมาตรา 18 ได้เมื่อปรากฏว่าผู้รับใบอนุญาตฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้หรือกฎกระทรวงที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้และทำให้เกิดผลเสียหาย กล่าวคือ เมื่อเจ้าของที่ดินที่อาคารเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้ใช้ที่ดินต่อไป การเปิดการเรียนการสอนในอาคารดังกล่าวย่อมไม่อาจกระทำได้ต่อไปก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่เด็กนักเรียนและครูผู้สอนคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาจึงชอบด้วยกฎหมาย ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น"พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4619/2539นาย บัว มี สุขโจทก์กระทรวงศึกษาธิการ กับพวกจำเลย พ.ร.บ.โรงเรียนเอกชน พ.ศ.2525 ม. 55, ม. 85ขณะที่โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาโรงเรียนของโจทก์มีคุณสมบัติครบถ้วนตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2(พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 แต่ต่อมาที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนถูกแบ่งแยกออกไป มิใช่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์และเจ้าของที่ดินไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินต่อไปจึงมีสภาพขัดต่อกฎกระทรวงดังกล่าว ซึ่งตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 มาตรา 55ให้ผู้อนุญาตมีอำนาจออกคำสั่งให้ผู้รับใบอนุญาตแก้ไขสภาพเช่นว่านั้น เมื่อเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนจำเลยซึ่งเป็นผู้อนุญาต ได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์แก้ไขให้ถูกต้องแล้วแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตาม และทำให้เป็นที่เดือดร้อนแก่นักเรียนและครูผู้สอน กรณีต้องด้วยมาตรา 85(3) ที่ให้อำนาจจำเลยสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนได้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ได้รับอนุญาตให้เป็นเจ้าของจัดตั้งโรงเรียนเอกชนใช้ชื่อว่าโรงเรียนสุขเนตร ตั้งอยู่เลขที่ 79/1หมู่ที่ 13 แขวงมีนบุรี กรุงเทพมหานคร บนที่ดินในโฉนดเลขที่7640 ตำบลมีนบุรี (บางชัน) อำเภอมีนบุรี (เมือง)กรุงเทพมหานคร จำเลยที่ 1 เป็นกระทรวงในรัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ดูแลบังคับบัญชาหน่วยงานที่อยู่ในสังกัดให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบจำเลยที่ 2 ดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนและเป็นผู้มีอำนาจอนุญาตและเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนได้ จำเลยที่ 3ดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และได้ปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชน จำเลยที่ 2และที่ 3 ได้มีคำสั่งให้โรงเรียนสุขเนตรของโจทก์หยุดทำการสอนชั่วคราว อ้างว่ามีที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งของโรงเรียนไม่เป็นไปตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6คือมีเนื้อที่ไม่ถึง 2 ไร่ และหากจะฟังว่าสถานที่ตั้งโรงเรียนของโจทก์มีเนื้อที่ดินไม่ถึง 2 ไร่ ซึ่งไม่อาจจัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษาได้ แต่โรงเรียนของโจทก์เปิดสอนตั้งแต่ระดับอนุบาลซึ่งโจทก์มีสิทธิจัดตั้งและเปิดทำการสอนระดับอนุญาตต่อไปได้ ต่อมาโจทก์ได้ฟ้องขอให้ศาลแพ่งเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายพร้อมทั้งได้ขอใช้วิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนศาลมีคำพิพากษาเพื่อให้โรงเรียนของโจทก์ดำเนินการเปิดสอนต่อไปศาลแพ่งได้มีคำสั่งอนุญาตให้ใช้วิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษาได้ต่อมาศาลได้มีคำพิพากษายกฟ้องโจทก์และโจทก์ได้ยื่นอุทธรณ์คัดค้านคำพิพากษาและขอคุ้มครองชั่วคราวก่อนพิพากษาศาลอุทธรณ์ได้มีคำสั่งอนุญาตให้ใช้วิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษาได้ให้โรงเรียนของโจทก์เปิดทำการสอนต่อไปจนกว่าศาลอุทธรณ์จะมีคำพิพากษา แต่จำเลยที่ 2 และที่ 3 กลับใช้สิทธิโดยไม่สุจริตกลั่นแกล้งโจทก์ โดยเมื่อวันที่ 21 พฤษภาคม 2535ได้มีคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตโรงเรียนของโจทก์เพื่อบังคับให้โรงเรียนของโจทก์ต้องปิดทำการสอนและให้ล้มเลิกกิจการไปซึ่งเป็นการจงใจขัดคำสั่งศาลอุทธรณ์ ทั้งจำเลยที่ 2 และที่ 3ได้ส่งคำสั่งดังกล่าวไปลงโฆษณาหนังสือพิมพ์ไทยรัฐ และหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ด้วย ต่อมามีผู้ปกครองบางรายได้ติดต่อสอบถามไปที่สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนได้รับแจ้งจากเจ้าหน้าที่จำเลยทั้งสามว่าโรงเรียนของโจทก์ถูกเพิกถอนใบอนุญาตแล้ว ไม่มีสิทธิดำเนินการเปิดทำการสอนอีกต่อไป เพราะเป็นโรงเรียนเถื่อนซึ่งความจริงแล้วใบอนุญาตเลขที่ 125/2506 ของโจทก์ดังกล่าวได้ถูกยกเลิกไปแล้วตั้งแต่ปี 2509 และได้รับใบอนุญาตฉบับใหม่แทนจำเลยที่ 2 และที่ 3 ได้จงใจทำให้โจทก์และโรงเรียนของโจทก์ได้รับความเสียหายต่อชื่อเสียงและทรัพย์สินการกระทำของจำเลยที่ 2 และที่ 3 เป็นผลกระทบต่อโจทก์โดยทำลายชื่อเสียงของโจทก์ทำลายขวัญนักเรียนผู้ปกครองนักเรียนและครู ทั้งผู้ปกครองนักเรียนประมาณ10 ราย ได้ย้ายบุตรไปเรียนที่โรงเรียนอื่นและทำให้เด็กนักเรียนมาสมัครเข้าเรียนต่อที่โรงเรียนของโจทก์ลดน้อยลงไปประมาณ 100 คน เมื่อเปรียบเทียบกับนักเรียนในปีการศึกษาที่ผ่านมา เป็นเหตุให้โจทก์ต้องขาดรายได้จึงขอเรียกค่าเสียหายต่อชื่อเสียงเป็นเงิน 500,000 บาทและโจทก์ต้องขาดรายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมการเรียนและรายได้จากเงินอุดหนุนโดยโจทก์ต้องสูญเสียรายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมการเรียนปีละ 356,400 บาท เงินอุดหนุนปีละ 179,000 บาท รวมรายได้ทั้งสิ้นที่โจทก์ต้องสูญเสียไปปีละ 535,400 บาท โจทก์ขอคิดเป็นเวลา 2 ปีเป็นเงิน 1,070,800 บาท รวมเป็นเงินค่าเสียหายทั้งสิ้น1,570,800 บาท แต่ขอคิดค่าเสียหายเพียง 1,500,000 บาทขอให้พิพากษาว่าคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตโรงเรียนสุขเนตรเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์เป็นเงิน 1,500,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จกับให้จำเลยทั้งสามลงพิมพ์โฆษณาในหนังสือพิมพ์ไทยรัฐและหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ชี้แจงหรือแก้ข่าวโรงเรียนสุขเนตรของโจทก์ว่ายังมีสิทธิดำเนินกิจการเปิดทำการสอนต่อไปได้โดยให้ลงพิมพ์โฆษณาติดต่อกันเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 5 วันจำเลยทั้งสามให้การว่า กรณีสืบเนื่องมาจากโรงเรียนของโจทก์ที่ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งไปแล้วมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525และขัดต่อระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชน ประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษา และระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 คือมีจำนวนเนื้อที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งโรงเรียนน้อยกว่า 3,200 ตารางเมตรหรือ 2 ไร่ นอกจากนั้นสภาพโรงเรียนของโจทก์ขัดต่อสุขลักษณะอันอาจจะเป็นอันตรายต่อสุขภาพของนักเรียน จำเลยที่ 2จึงได้สั่งการให้โจทก์ดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวภายในกำหนดแต่โจทก์ไม่อาจแก้ไขได้ทั้งสนามของโรงเรียนของโจทก์ก็ถูกปิดกั้น น้ำประปาและไฟฟ้าไม่มี โรงเรียนของโจทก์จึงขาดหลักเกณฑ์ตามที่กฎหมายกำหนด จำเลยที่ 2 จึงได้มีคำสั่งให้โรงเรียนหยุดทำการสอนชั่วคราวตั้งแต่วันที่ 11 ตุลาคม 2534 เป็นต้นไป โรงเรียนของโจทก์ไม่ได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ข้อ 16เพราะเนื้อที่ตั้งโรงเรียนลดน้อยลงหลังจากที่ระเบียบดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว เมื่อโจทก์ได้ยื่นฟ้องจำเลยที่ 2 เป็นคดีต่อศาลแพ่งให้เพิกถอนคำสั่งหยุดทำการสอนชั่วคราวศาลแพ่งได้มีคำวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 2 มีอำนาจออกคำสั่งได้พิพากษายกฟ้องโจทก์ ต่อมาวันที่ 21 พฤษภาคม 2535 จำเลยที่ 3ในฐานะรักษาราชการแทนจำเลยที่ 2 ได้ออกคำสั่งถอนใบอนุญาตโรงเรียนสุขเนตรของโจทก์ แต่เนื่องจากจำเลยที่ 2สั่งยกเลิกใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตรเลขที่ 125/2506ที่โจทก์ขออนุญาตเปลี่ยนแปลงไปก่อนแล้วเป็นเลขที่ 45/2509ลงวันที่ 4 พฤษภาคม 2509 จำเลยที่ 3 จึงได้แจ้งเปลี่ยนแปลงการเพิกถอนใบอนุญาตที่ถูกต้องไปอีกครั้งหนึ่ง ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้ยกฟ้องโจทก์ในส่วนที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ตามสำเนาภาพถ่ายเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 7 (ที่ถูกต้องเป็นหมายเลข 6) เกี่ยวกับโรงเรียนสุขเนตร ระดับประถมศึกษา คงให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตร ระดับอนุบาล ให้จำเลยทั้งสามใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน 100,000 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จคำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงเบื้องต้นรับฟังได้ว่าโจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนอนุบาลสุขเนตรเมื่อปี 2506ได้มีการปลูกสร้างอาคารเรียนลงบนที่ดินของนายแข มีสุขบิดาของโจทก์ซึ่งมีเนื้อที่ 6 ไร่ 32 ตารางวา ตามโฉนดที่ดินเลขที่ 7640 ในปี 2509 โจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษา ให้เปิดสอนตั้งแต่ชั้นอนุบาลจนถึงชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 โดยใช้สถานที่เดิม ต่อมามีการแบ่งแยกที่ดินโฉนดเลขที่ 7640 ออกเป็น 5 แปลง โจทก์เป็นเจ้าของเพียงแปลงเดียวเนื้อที่ 3 งาน 28 ตารางวา ส่วนอีก 4 แปลงเป็นของบุคคลอื่นและอาคารเรียนของโรงเรียนสุขเนตรทั้งหมดตั้งอยู่บนที่ดินของบุคคลอื่นที่ดินส่วนของโจทก์เป็นที่ตั้งของสนามโรงเรียนผู้ที่เป็นเจ้าของที่ดินทั้ง 4 แปลงนั้นไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินอันเป็นที่ตั้งของโรงเรียนอีกต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วยจำเลยที่ 2 ในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525มิฉะนั้นจะมีคำสั่งให้หยุดทำการสอน แต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามจำเลยที่ 2 จึงออกคำสั่งสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนให้โรงเรียนสุขเนตรหยุดทำการสอนชั่วคราวแต่โจทก์ก็ไม่สามารถแก้ไขหรือดำเนินการให้ถูกต้องได้จำเลยที่ 3 ในฐานะรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนจึงได้ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตของโจทก์ที่ให้ตั้งโรงเรียนสุขเนตรแต่การเพิกถอนใบอนุญาตดังกล่าวเป็นการไม่ชอบเฉพาะส่วนที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตร ระดับอนุบาล ตามคำพิพากษาศาลชั้นต้นโดยไม่มีการอุทธรณ์โต้แย้งมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่โจทก์ฎีกาว่าโรงเรียนของโจทก์เดิมมีเนื้อที่ดินเกิน 2 ไร่ต่อมาภายหลังที่ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ประกาศใช้บังคับ ในระเบียบดังกล่าวมีบทเฉพาะกาล ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่ก่อนวันใช้ระเบียบนี้ แม้ที่ดินของโรงเรียนมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่ ก็ให้ใช้ต่อไปได้ ดังนั้นแม้ที่ดินของโจทก์อันเป็นที่ตั้งโรงเรียนสุขเนตรจะมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่โจทก์ย่อมได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลดังกล่าว และโรงเรียนของโจทก์ควรจะได้รับการยกเว้นให้ดำเนินกิจการต่อไปได้เห็นว่า ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6 กำหนดว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนต้องเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ขอรับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียน หรือเป็นที่เช่าที่มีลักษณะดังนี้ คือถ้าเป็นที่ดินของเอกชนต้องมีสัญญาเช่าซึ่งมีระยะเวลาเช่าเหลืออยู่นับแต่วันยื่นคำขอไม่น้อยกว่าสิบปีและได้จดทะเบียนการเช่าต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ส่วนระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ข้อ 5(1) ระบุว่าที่ดินของโรงเรียนต้องเป็นผืนเดียวติดต่อกัน มีเนื้อที่ไม่น้อยกว่า3,200 ตารางเมตร หรือ 2 ไร่ และมีบทเฉพาะกาล ข้อ 16 ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่แล้วก่อนวันใช้ระเบียบนี้ เกี่ยวกับสถานที่และอาคาร ซึ่งกำหนดไว้ในข้อ 5(1) ถ้าโรงเรียนใดได้รับอนุญาตให้ใช้อยู่แล้วให้ใช้ต่อไปได้ แต่ถ้าจะขอจัดตั้งใหม่หรือขอเปลี่ยนแปลงจะต้องให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้ เห็นได้ว่าแม้ขณะที่โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาโรงเรียนของโจทก์จะมีคุณสมบัติครบถ้วนถูกต้องตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังกล่าวก็ตาม แต่ต่อมาปรากฏว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนถูกแบ่งแยกออกเป็นหลายเจ้าของ มิใช่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์และเจ้าของที่ดินที่อาคารของโรงเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วย ดังนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ผู้รับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนมิใช่เจ้าของที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนทั้งโจทก์ก็มิได้มีสัญญาเช่าที่ดินดังกล่าวจากเจ้าของที่ดินย่อมขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6ซึ่งตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 มาตรา 55บัญญัติว่า ในกรณีที่สถานที่หรือบริเวณที่ตั้งของโรงเรียนมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 18 ให้ผู้อนุญาตมีอำนาจออกคำสั่งเป็นหนังสือให้ผู้รับใบอนุญาตดำเนินการแก้ไขสภาพเช่นว่านั้นเมื่อจำเลยที่ 2ได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องแล้วแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตาม จึงได้มีการออกคำสั่งให้หยุดทำการสอนชั่วคราวและเพิกถอนใบอนุญาตในเวลาต่อมา ฉะนั้นไม่ว่าโจทก์จะได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังที่อ้างหรือไม่ ก็ไม่ทำให้กรณีของโจทก์ถูกต้องตามเงื่อนไขในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2525)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525แต่อย่างใด กรณีต้องด้วย มาตรา 85(3) แห่งพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ที่บัญญัติให้ผู้อนุญาตมีอำนาจสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนตามมาตรา 18 ได้เมื่อปรากฏว่าผู้รับใบอนุญาตฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้หรือกฎกระทรวงที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้และทำให้เกิดผลเสียหาย กล่าวคือ เมื่อเจ้าของที่ดินที่อาคารเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้ใช้ที่ดินต่อไป การเปิดการเรียนการสอนในอาคารดังกล่าวย่อมไม่อาจกระทำได้ต่อไปก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่เด็กนักเรียนและครูผู้สอนคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาจึงชอบด้วยกฎหมาย ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น"พิพากษายืน(สุประดิษฐ์ หุตะสิงห์-สุทธิ นิชโรจน์-สมบัติ เดียวอิศเรศ)แหล่งที่มาเนติบัณฑิตยสภาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ได้รับอนุญาตให้เป็นเจ้าของจัดตั้งโรงเรียนเอกชนใช้ชื่อว่าโรงเรียนสุขเนตร ตั้งอยู่เลขที่ 79/1หมู่ที่ 13 แขวงมีนบุรี กรุงเทพมหานคร บนที่ดินในโฉนดเลขที่7640 ตำบลมีนบุรี (บางชัน) อำเภอมีนบุรี (เมือง)กรุงเทพมหานคร จำเลยที่ 1 เป็นกระทรวงในรัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ดูแลบังคับบัญชาหน่วยงานที่อยู่ในสังกัดให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบจำเลยที่ 2 ดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนและเป็นผู้มีอำนาจอนุญาตและเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนได้ จำเลยที่ 3ดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และได้ปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชน จำเลยที่ 2และที่ 3 ได้มีคำสั่งให้โรงเรียนสุขเนตรของโจทก์หยุดทำการสอนชั่วคราว อ้างว่ามีที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งของโรงเรียนไม่เป็นไปตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6คือมีเนื้อที่ไม่ถึง 2 ไร่ และหากจะฟังว่าสถานที่ตั้งโรงเรียนของโจทก์มีเนื้อที่ดินไม่ถึง 2 ไร่ ซึ่งไม่อาจจัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษาได้ แต่โรงเรียนของโจทก์เปิดสอนตั้งแต่ระดับอนุบาลซึ่งโจทก์มีสิทธิจัดตั้งและเปิดทำการสอนระดับอนุญาตต่อไปได้ ต่อมาโจทก์ได้ฟ้องขอให้ศาลแพ่งเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายพร้อมทั้งได้ขอใช้วิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนศาลมีคำพิพากษาเพื่อให้โรงเรียนของโจทก์ดำเนินการเปิดสอนต่อไปศาลแพ่งได้มีคำสั่งอนุญาตให้ใช้วิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษาได้ต่อมาศาลได้มีคำพิพากษายกฟ้องโจทก์และโจทก์ได้ยื่นอุทธรณ์คัดค้านคำพิพากษาและขอคุ้มครองชั่วคราวก่อนพิพากษาศาลอุทธรณ์ได้มีคำสั่งอนุญาตให้ใช้วิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษาได้ให้โรงเรียนของโจทก์เปิดทำการสอนต่อไปจนกว่าศาลอุทธรณ์จะมีคำพิพากษา แต่จำเลยที่ 2 และที่ 3 กลับใช้สิทธิโดยไม่สุจริตกลั่นแกล้งโจทก์ โดยเมื่อวันที่ 21 พฤษภาคม 2535ได้มีคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตโรงเรียนของโจทก์เพื่อบังคับให้โรงเรียนของโจทก์ต้องปิดทำการสอนและให้ล้มเลิกกิจการไปซึ่งเป็นการจงใจขัดคำสั่งศาลอุทธรณ์ ทั้งจำเลยที่ 2 และที่ 3ได้ส่งคำสั่งดังกล่าวไปลงโฆษณาหนังสือพิมพ์ไทยรัฐ และหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ด้วย ต่อมามีผู้ปกครองบางรายได้ติดต่อสอบถามไปที่สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนได้รับแจ้งจากเจ้าหน้าที่จำเลยทั้งสามว่าโรงเรียนของโจทก์ถูกเพิกถอนใบอนุญาตแล้ว ไม่มีสิทธิดำเนินการเปิดทำการสอนอีกต่อไป เพราะเป็นโรงเรียนเถื่อนซึ่งความจริงแล้วใบอนุญาตเลขที่ 125/2506 ของโจทก์ดังกล่าวได้ถูกยกเลิกไปแล้วตั้งแต่ปี 2509 และได้รับใบอนุญาตฉบับใหม่แทนจำเลยที่ 2 และที่ 3 ได้จงใจทำให้โจทก์และโรงเรียนของโจทก์ได้รับความเสียหายต่อชื่อเสียงและทรัพย์สินการกระทำของจำเลยที่ 2 และที่ 3 เป็นผลกระทบต่อโจทก์โดยทำลายชื่อเสียงของโจทก์ทำลายขวัญนักเรียนผู้ปกครองนักเรียนและครู ทั้งผู้ปกครองนักเรียนประมาณ10 ราย ได้ย้ายบุตรไปเรียนที่โรงเรียนอื่นและทำให้เด็กนักเรียนมาสมัครเข้าเรียนต่อที่โรงเรียนของโจทก์ลดน้อยลงไปประมาณ 100 คน เมื่อเปรียบเทียบกับนักเรียนในปีการศึกษาที่ผ่านมา เป็นเหตุให้โจทก์ต้องขาดรายได้จึงขอเรียกค่าเสียหายต่อชื่อเสียงเป็นเงิน 500,000 บาทและโจทก์ต้องขาดรายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมการเรียนและรายได้จากเงินอุดหนุนโดยโจทก์ต้องสูญเสียรายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมการเรียนปีละ 356,400 บาท เงินอุดหนุนปีละ 179,000 บาท รวมรายได้ทั้งสิ้นที่โจทก์ต้องสูญเสียไปปีละ 535,400 บาท โจทก์ขอคิดเป็นเวลา 2 ปีเป็นเงิน 1,070,800 บาท รวมเป็นเงินค่าเสียหายทั้งสิ้น1,570,800 บาท แต่ขอคิดค่าเสียหายเพียง 1,500,000 บาทขอให้พิพากษาว่าคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตโรงเรียนสุขเนตรเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์เป็นเงิน 1,500,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จกับให้จำเลยทั้งสามลงพิมพ์โฆษณาในหนังสือพิมพ์ไทยรัฐและหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ชี้แจงหรือแก้ข่าวโรงเรียนสุขเนตรของโจทก์ว่ายังมีสิทธิดำเนินกิจการเปิดทำการสอนต่อไปได้โดยให้ลงพิมพ์โฆษณาติดต่อกันเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 5 วันจำเลยทั้งสามให้การว่า กรณีสืบเนื่องมาจากโรงเรียนของโจทก์ที่ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งไปแล้วมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525และขัดต่อระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชน ประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษา และระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 คือมีจำนวนเนื้อที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งโรงเรียนน้อยกว่า 3,200 ตารางเมตรหรือ 2 ไร่ นอกจากนั้นสภาพโรงเรียนของโจทก์ขัดต่อสุขลักษณะอันอาจจะเป็นอันตรายต่อสุขภาพของนักเรียน จำเลยที่ 2จึงได้สั่งการให้โจทก์ดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวภายในกำหนดแต่โจทก์ไม่อาจแก้ไขได้ทั้งสนามของโรงเรียนของโจทก์ก็ถูกปิดกั้น น้ำประปาและไฟฟ้าไม่มี โรงเรียนของโจทก์จึงขาดหลักเกณฑ์ตามที่กฎหมายกำหนด จำเลยที่ 2 จึงได้มีคำสั่งให้โรงเรียนหยุดทำการสอนชั่วคราวตั้งแต่วันที่ 11 ตุลาคม 2534 เป็นต้นไป โรงเรียนของโจทก์ไม่ได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ข้อ 16เพราะเนื้อที่ตั้งโรงเรียนลดน้อยลงหลังจากที่ระเบียบดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว เมื่อโจทก์ได้ยื่นฟ้องจำเลยที่ 2 เป็นคดีต่อศาลแพ่งให้เพิกถอนคำสั่งหยุดทำการสอนชั่วคราวศาลแพ่งได้มีคำวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 2 มีอำนาจออกคำสั่งได้พิพากษายกฟ้องโจทก์ ต่อมาวันที่ 21 พฤษภาคม 2535 จำเลยที่ 3ในฐานะรักษาราชการแทนจำเลยที่ 2 ได้ออกคำสั่งถอนใบอนุญาตโรงเรียนสุขเนตรของโจทก์ แต่เนื่องจากจำเลยที่ 2สั่งยกเลิกใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตรเลขที่ 125/2506ที่โจทก์ขออนุญาตเปลี่ยนแปลงไปก่อนแล้วเป็นเลขที่ 45/2509ลงวันที่ 4 พฤษภาคม 2509 จำเลยที่ 3 จึงได้แจ้งเปลี่ยนแปลงการเพิกถอนใบอนุญาตที่ถูกต้องไปอีกครั้งหนึ่ง ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้ยกฟ้องโจทก์ในส่วนที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ตามสำเนาภาพถ่ายเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 7 (ที่ถูกต้องเป็นหมายเลข 6) เกี่ยวกับโรงเรียนสุขเนตร ระดับประถมศึกษา คงให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตร ระดับอนุบาล ให้จำเลยทั้งสามใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน 100,000 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จคำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงเบื้องต้นรับฟังได้ว่าโจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนอนุบาลสุขเนตรเมื่อปี 2506ได้มีการปลูกสร้างอาคารเรียนลงบนที่ดินของนายแข มีสุขบิดาของโจทก์ซึ่งมีเนื้อที่ 6 ไร่ 32 ตารางวา ตามโฉนดที่ดินเลขที่ 7640 ในปี 2509 โจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษา ให้เปิดสอนตั้งแต่ชั้นอนุบาลจนถึงชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 โดยใช้สถานที่เดิม ต่อมามีการแบ่งแยกที่ดินโฉนดเลขที่ 7640 ออกเป็น 5 แปลง โจทก์เป็นเจ้าของเพียงแปลงเดียวเนื้อที่ 3 งาน 28 ตารางวา ส่วนอีก 4 แปลงเป็นของบุคคลอื่นและอาคารเรียนของโรงเรียนสุขเนตรทั้งหมดตั้งอยู่บนที่ดินของบุคคลอื่นที่ดินส่วนของโจทก์เป็นที่ตั้งของสนามโรงเรียนผู้ที่เป็นเจ้าของที่ดินทั้ง 4 แปลงนั้นไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินอันเป็นที่ตั้งของโรงเรียนอีกต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วยจำเลยที่ 2 ในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525มิฉะนั้นจะมีคำสั่งให้หยุดทำการสอน แต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามจำเลยที่ 2 จึงออกคำสั่งสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนให้โรงเรียนสุขเนตรหยุดทำการสอนชั่วคราวแต่โจทก์ก็ไม่สามารถแก้ไขหรือดำเนินการให้ถูกต้องได้จำเลยที่ 3 ในฐานะรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนจึงได้ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตของโจทก์ที่ให้ตั้งโรงเรียนสุขเนตรแต่การเพิกถอนใบอนุญาตดังกล่าวเป็นการไม่ชอบเฉพาะส่วนที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตร ระดับอนุบาล ตามคำพิพากษาศาลชั้นต้นโดยไม่มีการอุทธรณ์โต้แย้งมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่โจทก์ฎีกาว่าโรงเรียนของโจทก์เดิมมีเนื้อที่ดินเกิน 2 ไร่ต่อมาภายหลังที่ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ประกาศใช้บังคับ ในระเบียบดังกล่าวมีบทเฉพาะกาล ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่ก่อนวันใช้ระเบียบนี้ แม้ที่ดินของโรงเรียนมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่ ก็ให้ใช้ต่อไปได้ ดังนั้นแม้ที่ดินของโจทก์อันเป็นที่ตั้งโรงเรียนสุขเนตรจะมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่โจทก์ย่อมได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลดังกล่าว และโรงเรียนของโจทก์ควรจะได้รับการยกเว้นให้ดำเนินกิจการต่อไปได้เห็นว่า ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6 กำหนดว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนต้องเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ขอรับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียน หรือเป็นที่เช่าที่มีลักษณะดังนี้ คือถ้าเป็นที่ดินของเอกชนต้องมีสัญญาเช่าซึ่งมีระยะเวลาเช่าเหลืออยู่นับแต่วันยื่นคำขอไม่น้อยกว่าสิบปีและได้จดทะเบียนการเช่าต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ส่วนระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ข้อ 5(1) ระบุว่าที่ดินของโรงเรียนต้องเป็นผืนเดียวติดต่อกัน มีเนื้อที่ไม่น้อยกว่า3,200 ตารางเมตร หรือ 2 ไร่ และมีบทเฉพาะกาล ข้อ 16 ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่แล้วก่อนวันใช้ระเบียบนี้ เกี่ยวกับสถานที่และอาคาร ซึ่งกำหนดไว้ในข้อ 5(1) ถ้าโรงเรียนใดได้รับอนุญาตให้ใช้อยู่แล้วให้ใช้ต่อไปได้ แต่ถ้าจะขอจัดตั้งใหม่หรือขอเปลี่ยนแปลงจะต้องให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้ เห็นได้ว่าแม้ขณะที่โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาโรงเรียนของโจทก์จะมีคุณสมบัติครบถ้วนถูกต้องตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังกล่าวก็ตาม แต่ต่อมาปรากฏว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนถูกแบ่งแยกออกเป็นหลายเจ้าของ มิใช่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์และเจ้าของที่ดินที่อาคารของโรงเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วย ดังนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ผู้รับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนมิใช่เจ้าของที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนทั้งโจทก์ก็มิได้มีสัญญาเช่าที่ดินดังกล่าวจากเจ้าของที่ดินย่อมขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6ซึ่งตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 มาตรา 55บัญญัติว่า ในกรณีที่สถานที่หรือบริเวณที่ตั้งของโรงเรียนมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 18 ให้ผู้อนุญาตมีอำนาจออกคำสั่งเป็นหนังสือให้ผู้รับใบอนุญาตดำเนินการแก้ไขสภาพเช่นว่านั้นเมื่อจำเลยที่ 2ได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องแล้วแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตาม จึงได้มีการออกคำสั่งให้หยุดทำการสอนชั่วคราวและเพิกถอนใบอนุญาตในเวลาต่อมา ฉะนั้นไม่ว่าโจทก์จะได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังที่อ้างหรือไม่ ก็ไม่ทำให้กรณีของโจทก์ถูกต้องตามเงื่อนไขในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2525)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525แต่อย่างใด กรณีต้องด้วย มาตรา 85(3) แห่งพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ที่บัญญัติให้ผู้อนุญาตมีอำนาจสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนตามมาตรา 18 ได้เมื่อปรากฏว่าผู้รับใบอนุญาตฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้หรือกฎกระทรวงที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้และทำให้เกิดผลเสียหาย กล่าวคือ เมื่อเจ้าของที่ดินที่อาคารเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้ใช้ที่ดินต่อไป การเปิดการเรียนการสอนในอาคารดังกล่าวย่อมไม่อาจกระทำได้ต่อไปก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่เด็กนักเรียนและครูผู้สอนคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาจึงชอบด้วยกฎหมาย ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น"พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4619/2539นาย บัว มี สุขโจทก์กระทรวงศึกษาธิการ กับพวกจำเลย พ.ร.บ.โรงเรียนเอกชน พ.ศ.2525 ม. 55, ม. 85ขณะที่โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาโรงเรียนของโจทก์มีคุณสมบัติครบถ้วนตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2(พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 แต่ต่อมาที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนถูกแบ่งแยกออกไป มิใช่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์และเจ้าของที่ดินไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินต่อไปจึงมีสภาพขัดต่อกฎกระทรวงดังกล่าว ซึ่งตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 มาตรา 55ให้ผู้อนุญาตมีอำนาจออกคำสั่งให้ผู้รับใบอนุญาตแก้ไขสภาพเช่นว่านั้น เมื่อเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนจำเลยซึ่งเป็นผู้อนุญาต ได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์แก้ไขให้ถูกต้องแล้วแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตาม และทำให้เป็นที่เดือดร้อนแก่นักเรียนและครูผู้สอน กรณีต้องด้วยมาตรา 85(3) ที่ให้อำนาจจำเลยสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนได้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ได้รับอนุญาตให้เป็นเจ้าของจัดตั้งโรงเรียนเอกชนใช้ชื่อว่าโรงเรียนสุขเนตร ตั้งอยู่เลขที่ 79/1หมู่ที่ 13 แขวงมีนบุรี กรุงเทพมหานคร บนที่ดินในโฉนดเลขที่7640 ตำบลมีนบุรี (บางชัน) อำเภอมีนบุรี (เมือง)กรุงเทพมหานคร จำเลยที่ 1 เป็นกระทรวงในรัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ดูแลบังคับบัญชาหน่วยงานที่อยู่ในสังกัดให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบจำเลยที่ 2 ดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนและเป็นผู้มีอำนาจอนุญาตและเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนได้ จำเลยที่ 3ดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และได้ปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชน จำเลยที่ 2และที่ 3 ได้มีคำสั่งให้โรงเรียนสุขเนตรของโจทก์หยุดทำการสอนชั่วคราว อ้างว่ามีที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งของโรงเรียนไม่เป็นไปตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6คือมีเนื้อที่ไม่ถึง 2 ไร่ และหากจะฟังว่าสถานที่ตั้งโรงเรียนของโจทก์มีเนื้อที่ดินไม่ถึง 2 ไร่ ซึ่งไม่อาจจัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษาได้ แต่โรงเรียนของโจทก์เปิดสอนตั้งแต่ระดับอนุบาลซึ่งโจทก์มีสิทธิจัดตั้งและเปิดทำการสอนระดับอนุญาตต่อไปได้ ต่อมาโจทก์ได้ฟ้องขอให้ศาลแพ่งเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายพร้อมทั้งได้ขอใช้วิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนศาลมีคำพิพากษาเพื่อให้โรงเรียนของโจทก์ดำเนินการเปิดสอนต่อไปศาลแพ่งได้มีคำสั่งอนุญาตให้ใช้วิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษาได้ต่อมาศาลได้มีคำพิพากษายกฟ้องโจทก์และโจทก์ได้ยื่นอุทธรณ์คัดค้านคำพิพากษาและขอคุ้มครองชั่วคราวก่อนพิพากษาศาลอุทธรณ์ได้มีคำสั่งอนุญาตให้ใช้วิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษาได้ให้โรงเรียนของโจทก์เปิดทำการสอนต่อไปจนกว่าศาลอุทธรณ์จะมีคำพิพากษา แต่จำเลยที่ 2 และที่ 3 กลับใช้สิทธิโดยไม่สุจริตกลั่นแกล้งโจทก์ โดยเมื่อวันที่ 21 พฤษภาคม 2535ได้มีคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตโรงเรียนของโจทก์เพื่อบังคับให้โรงเรียนของโจทก์ต้องปิดทำการสอนและให้ล้มเลิกกิจการไปซึ่งเป็นการจงใจขัดคำสั่งศาลอุทธรณ์ ทั้งจำเลยที่ 2 และที่ 3ได้ส่งคำสั่งดังกล่าวไปลงโฆษณาหนังสือพิมพ์ไทยรัฐ และหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ด้วย ต่อมามีผู้ปกครองบางรายได้ติดต่อสอบถามไปที่สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนได้รับแจ้งจากเจ้าหน้าที่จำเลยทั้งสามว่าโรงเรียนของโจทก์ถูกเพิกถอนใบอนุญาตแล้ว ไม่มีสิทธิดำเนินการเปิดทำการสอนอีกต่อไป เพราะเป็นโรงเรียนเถื่อนซึ่งความจริงแล้วใบอนุญาตเลขที่ 125/2506 ของโจทก์ดังกล่าวได้ถูกยกเลิกไปแล้วตั้งแต่ปี 2509 และได้รับใบอนุญาตฉบับใหม่แทนจำเลยที่ 2 และที่ 3 ได้จงใจทำให้โจทก์และโรงเรียนของโจทก์ได้รับความเสียหายต่อชื่อเสียงและทรัพย์สินการกระทำของจำเลยที่ 2 และที่ 3 เป็นผลกระทบต่อโจทก์โดยทำลายชื่อเสียงของโจทก์ทำลายขวัญนักเรียนผู้ปกครองนักเรียนและครู ทั้งผู้ปกครองนักเรียนประมาณ10 ราย ได้ย้ายบุตรไปเรียนที่โรงเรียนอื่นและทำให้เด็กนักเรียนมาสมัครเข้าเรียนต่อที่โรงเรียนของโจทก์ลดน้อยลงไปประมาณ 100 คน เมื่อเปรียบเทียบกับนักเรียนในปีการศึกษาที่ผ่านมา เป็นเหตุให้โจทก์ต้องขาดรายได้จึงขอเรียกค่าเสียหายต่อชื่อเสียงเป็นเงิน 500,000 บาทและโจทก์ต้องขาดรายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมการเรียนและรายได้จากเงินอุดหนุนโดยโจทก์ต้องสูญเสียรายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมการเรียนปีละ 356,400 บาท เงินอุดหนุนปีละ 179,000 บาท รวมรายได้ทั้งสิ้นที่โจทก์ต้องสูญเสียไปปีละ 535,400 บาท โจทก์ขอคิดเป็นเวลา 2 ปีเป็นเงิน 1,070,800 บาท รวมเป็นเงินค่าเสียหายทั้งสิ้น1,570,800 บาท แต่ขอคิดค่าเสียหายเพียง 1,500,000 บาทขอให้พิพากษาว่าคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตโรงเรียนสุขเนตรเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์เป็นเงิน 1,500,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จกับให้จำเลยทั้งสามลงพิมพ์โฆษณาในหนังสือพิมพ์ไทยรัฐและหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ชี้แจงหรือแก้ข่าวโรงเรียนสุขเนตรของโจทก์ว่ายังมีสิทธิดำเนินกิจการเปิดทำการสอนต่อไปได้โดยให้ลงพิมพ์โฆษณาติดต่อกันเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 5 วันจำเลยทั้งสามให้การว่า กรณีสืบเนื่องมาจากโรงเรียนของโจทก์ที่ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งไปแล้วมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525และขัดต่อระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชน ประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษา และระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 คือมีจำนวนเนื้อที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งโรงเรียนน้อยกว่า 3,200 ตารางเมตรหรือ 2 ไร่ นอกจากนั้นสภาพโรงเรียนของโจทก์ขัดต่อสุขลักษณะอันอาจจะเป็นอันตรายต่อสุขภาพของนักเรียน จำเลยที่ 2จึงได้สั่งการให้โจทก์ดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวภายในกำหนดแต่โจทก์ไม่อาจแก้ไขได้ทั้งสนามของโรงเรียนของโจทก์ก็ถูกปิดกั้น น้ำประปาและไฟฟ้าไม่มี โรงเรียนของโจทก์จึงขาดหลักเกณฑ์ตามที่กฎหมายกำหนด จำเลยที่ 2 จึงได้มีคำสั่งให้โรงเรียนหยุดทำการสอนชั่วคราวตั้งแต่วันที่ 11 ตุลาคม 2534 เป็นต้นไป โรงเรียนของโจทก์ไม่ได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ข้อ 16เพราะเนื้อที่ตั้งโรงเรียนลดน้อยลงหลังจากที่ระเบียบดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว เมื่อโจทก์ได้ยื่นฟ้องจำเลยที่ 2 เป็นคดีต่อศาลแพ่งให้เพิกถอนคำสั่งหยุดทำการสอนชั่วคราวศาลแพ่งได้มีคำวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 2 มีอำนาจออกคำสั่งได้พิพากษายกฟ้องโจทก์ ต่อมาวันที่ 21 พฤษภาคม 2535 จำเลยที่ 3ในฐานะรักษาราชการแทนจำเลยที่ 2 ได้ออกคำสั่งถอนใบอนุญาตโรงเรียนสุขเนตรของโจทก์ แต่เนื่องจากจำเลยที่ 2สั่งยกเลิกใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตรเลขที่ 125/2506ที่โจทก์ขออนุญาตเปลี่ยนแปลงไปก่อนแล้วเป็นเลขที่ 45/2509ลงวันที่ 4 พฤษภาคม 2509 จำเลยที่ 3 จึงได้แจ้งเปลี่ยนแปลงการเพิกถอนใบอนุญาตที่ถูกต้องไปอีกครั้งหนึ่ง ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้ยกฟ้องโจทก์ในส่วนที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ตามสำเนาภาพถ่ายเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 7 (ที่ถูกต้องเป็นหมายเลข 6) เกี่ยวกับโรงเรียนสุขเนตร ระดับประถมศึกษา คงให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตร ระดับอนุบาล ให้จำเลยทั้งสามใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน 100,000 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จคำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงเบื้องต้นรับฟังได้ว่าโจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนอนุบาลสุขเนตรเมื่อปี 2506ได้มีการปลูกสร้างอาคารเรียนลงบนที่ดินของนายแข มีสุขบิดาของโจทก์ซึ่งมีเนื้อที่ 6 ไร่ 32 ตารางวา ตามโฉนดที่ดินเลขที่ 7640 ในปี 2509 โจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษา ให้เปิดสอนตั้งแต่ชั้นอนุบาลจนถึงชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 โดยใช้สถานที่เดิม ต่อมามีการแบ่งแยกที่ดินโฉนดเลขที่ 7640 ออกเป็น 5 แปลง โจทก์เป็นเจ้าของเพียงแปลงเดียวเนื้อที่ 3 งาน 28 ตารางวา ส่วนอีก 4 แปลงเป็นของบุคคลอื่นและอาคารเรียนของโรงเรียนสุขเนตรทั้งหมดตั้งอยู่บนที่ดินของบุคคลอื่นที่ดินส่วนของโจทก์เป็นที่ตั้งของสนามโรงเรียนผู้ที่เป็นเจ้าของที่ดินทั้ง 4 แปลงนั้นไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินอันเป็นที่ตั้งของโรงเรียนอีกต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วยจำเลยที่ 2 ในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525มิฉะนั้นจะมีคำสั่งให้หยุดทำการสอน แต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามจำเลยที่ 2 จึงออกคำสั่งสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนให้โรงเรียนสุขเนตรหยุดทำการสอนชั่วคราวแต่โจทก์ก็ไม่สามารถแก้ไขหรือดำเนินการให้ถูกต้องได้จำเลยที่ 3 ในฐานะรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนจึงได้ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตของโจทก์ที่ให้ตั้งโรงเรียนสุขเนตรแต่การเพิกถอนใบอนุญาตดังกล่าวเป็นการไม่ชอบเฉพาะส่วนที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตร ระดับอนุบาล ตามคำพิพากษาศาลชั้นต้นโดยไม่มีการอุทธรณ์โต้แย้งมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่โจทก์ฎีกาว่าโรงเรียนของโจทก์เดิมมีเนื้อที่ดินเกิน 2 ไร่ต่อมาภายหลังที่ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ประกาศใช้บังคับ ในระเบียบดังกล่าวมีบทเฉพาะกาล ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่ก่อนวันใช้ระเบียบนี้ แม้ที่ดินของโรงเรียนมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่ ก็ให้ใช้ต่อไปได้ ดังนั้นแม้ที่ดินของโจทก์อันเป็นที่ตั้งโรงเรียนสุขเนตรจะมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่โจทก์ย่อมได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลดังกล่าว และโรงเรียนของโจทก์ควรจะได้รับการยกเว้นให้ดำเนินกิจการต่อไปได้เห็นว่า ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6 กำหนดว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนต้องเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ขอรับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียน หรือเป็นที่เช่าที่มีลักษณะดังนี้ คือถ้าเป็นที่ดินของเอกชนต้องมีสัญญาเช่าซึ่งมีระยะเวลาเช่าเหลืออยู่นับแต่วันยื่นคำขอไม่น้อยกว่าสิบปีและได้จดทะเบียนการเช่าต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ส่วนระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ข้อ 5(1) ระบุว่าที่ดินของโรงเรียนต้องเป็นผืนเดียวติดต่อกัน มีเนื้อที่ไม่น้อยกว่า3,200 ตารางเมตร หรือ 2 ไร่ และมีบทเฉพาะกาล ข้อ 16 ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่แล้วก่อนวันใช้ระเบียบนี้ เกี่ยวกับสถานที่และอาคาร ซึ่งกำหนดไว้ในข้อ 5(1) ถ้าโรงเรียนใดได้รับอนุญาตให้ใช้อยู่แล้วให้ใช้ต่อไปได้ แต่ถ้าจะขอจัดตั้งใหม่หรือขอเปลี่ยนแปลงจะต้องให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้ เห็นได้ว่าแม้ขณะที่โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาโรงเรียนของโจทก์จะมีคุณสมบัติครบถ้วนถูกต้องตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังกล่าวก็ตาม แต่ต่อมาปรากฏว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนถูกแบ่งแยกออกเป็นหลายเจ้าของ มิใช่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์และเจ้าของที่ดินที่อาคารของโรงเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วย ดังนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ผู้รับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนมิใช่เจ้าของที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนทั้งโจทก์ก็มิได้มีสัญญาเช่าที่ดินดังกล่าวจากเจ้าของที่ดินย่อมขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6ซึ่งตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 มาตรา 55บัญญัติว่า ในกรณีที่สถานที่หรือบริเวณที่ตั้งของโรงเรียนมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 18 ให้ผู้อนุญาตมีอำนาจออกคำสั่งเป็นหนังสือให้ผู้รับใบอนุญาตดำเนินการแก้ไขสภาพเช่นว่านั้นเมื่อจำเลยที่ 2ได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องแล้วแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตาม จึงได้มีการออกคำสั่งให้หยุดทำการสอนชั่วคราวและเพิกถอนใบอนุญาตในเวลาต่อมา ฉะนั้นไม่ว่าโจทก์จะได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังที่อ้างหรือไม่ ก็ไม่ทำให้กรณีของโจทก์ถูกต้องตามเงื่อนไขในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2525)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525แต่อย่างใด กรณีต้องด้วย มาตรา 85(3) แห่งพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ที่บัญญัติให้ผู้อนุญาตมีอำนาจสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนตามมาตรา 18 ได้เมื่อปรากฏว่าผู้รับใบอนุญาตฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้หรือกฎกระทรวงที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้และทำให้เกิดผลเสียหาย กล่าวคือ เมื่อเจ้าของที่ดินที่อาคารเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้ใช้ที่ดินต่อไป การเปิดการเรียนการสอนในอาคารดังกล่าวย่อมไม่อาจกระทำได้ต่อไปก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่เด็กนักเรียนและครูผู้สอนคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาจึงชอบด้วยกฎหมาย ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น"พิพากษายืน(สุประดิษฐ์ หุตะสิงห์-สุทธิ นิชโรจน์-สมบัติ เดียวอิศเรศ)แหล่งที่มาเนติบัณฑิตยสภาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ