คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 415614หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๒/๒๕๔๘ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๘ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์ได้ยื่นฟ้องบริษัท ยูเนี่ยน ๘๔ จำกัด ที่ ๑ นางสุนันท์ พันธ์ตาวงศ์ ที่ ๒ นางสาวพัชรินทร์ เศรษฐเวคิน ที่ ๓ นายณัฐพล บุญบุษกร ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายอุดม บุญบุษกร ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๙๓๖/๒๕๔๖ ข้อหาผิดสัญญาค้ำประกัน บังคับจำนอง ความว่า จำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์ออกหนังสือค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อกรมตำรวจซึ่งปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ๒ ฉบับ ฉบับที่ ๑ ออกเมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙ เป็นหนังสือค้ำประกันเลขที่ พข/๓๙/๒๙๙ วงเงิน ๑,๓๗๔,๕๐๐ บาท เพื่อเป็นประกันการจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ฉบับที่ ๒ ออกเมื่อวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๓๙ เป็นหนังสือค้ำประกันเลขที่ พข/๓๙/๓๑๔ วงเงิน ๒,๗๔๙,๐๐๐ บาท เพื่อเป็นการประกันการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้า โดยจำเลยที่ ๑ สัญญาว่าเมื่อมีกรณีที่โจทก์ต้องชำระหนี้ให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติแทนจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาค้ำประกัน จำเลยที่ ๑ ตกลงที่จะชดใช้เงินให้แก่โจทก์ตามจำนวนที่โจทก์ได้ชำระให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติพร้อมทั้งดอกเบี้ยอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัดตามประกาศของโจทก์นับแต่วันที่โจทก์ได้ชำระหนี้ให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติจนถึงวันที่โจทก์ได้รับชำระหนี้จากจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ และนายอุดม บุญบุษกร ทำสัญญาค้ำประกันยอมรับผิดร่วมกับจำเลยที่ ๑ ไว้ต่อโจทก์ ต่อมานายอุดม บุญบุษกร ถึงแก่กรรมมีนายณัฐพล บุญบุษกร จำเลยที่ ๔ เป็นบุตรจึงเป็นทายาทโดยธรรม และจำเลยที่ ๓ ได้จดทะเบียนจำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๓๔๓๙๑ ตำบลสะพานสูง อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร ไว้ต่อโจทก์เพื่อเป็นประกันหนี้ของจำเลยที่ ๑ ในวงเงิน ๓,๐๐๐,๐๐๐ บาท เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ ต่อมาจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันเป็นเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท โจทก์ในฐานะผู้ค้ำประกันได้ชำระหนี้ให้กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติตามจำนวนที่ทวงถามแล้วเมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โจทก์ได้ทวงถามจำเลยทั้งสี่แล้วแต่ไม่ยอมชำระ จึงบอกเลิกสัญญาและบอกกล่าวบังคับจำนองแก่จำเลยทั้งสี่ โดยโจทก์คิดดอกเบี้ยในอัตราดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัดจากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ จนถึงวันฟ้องเป็นดอกเบี้ย ๒,๗๐๐,๒๗๑.๑๕ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๖,๘๒๓,๗๗๑.๑๕ บาท ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ชำระเงินจำนวนดังกล่าว พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑๔ ต่อปี จากต้นเงิน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท นับจากวันฟ้อง เป็นต้นไปจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์ หากจำเลยทั้งสี่ไม่ชำระให้ยึดทรัพย์จำนองและทรัพย์สินอื่นของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และกองมรดกของนายอุดม บุญบุษกร ออกขายทอดตลาดนำเงินมาชำระหนี้โจทก์จนครบ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดตามฟ้อง เพราะจำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญาแต่ผู้ว่าจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญาส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างเกินกำหนดเวลาตามสัญญาและพื้นที่ก่อสร้าง มีสิ่งก่อสร้างกีดขวาง อาคารตามแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่อื่นทำให้จำเลยที่ ๑ ไม่อาจก่อสร้างได้เสร็จตามสัญญาและได้แจ้งให้ผู้ว่าจ้างแก้ไขและขยายระยะเวลาก่อสร้างแต่ผู้ว่าจ้างไม่ดำเนินการ จำเลยที่ ๑ จึงได้บอกเลิกสัญญาต่อผู้ว่าจ้างและได้แจ้งให้โจทก์ทราบเพื่อระงับการจ่ายเงินตามหนังสือค้ำประกันถึง ๒ ครั้งแล้ว โจทก์ไม่อาจเรียกร้องให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ รับผิดชอบชดใช้เงินที่โจทก์ได้ชำระให้แก่กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เพราะก่อนที่โจทก์ชำระเงินดังกล่าวโจทก์ได้แจ้งให้จำเลยที่ ๑ ทราบว่า ผู้ว่าจ้างได้ทวงถามให้โจทก์ชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันจึงขอให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ต่อโจทก์ก่อน จำเลยที่ ๑ จึงแจ้งให้โจทก์ระงับการชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกัน ไม่ว่ากรณีใดไว้ก่อน เนื่องจากผู้ว่าจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญา หากโจทก์ฝ่าผืนจ่ายเงินไป จำเลยที่ ๑ จะไม่รับผิดชอบ แต่โจทก์ยังฝืนชำระโดยรู้ว่าตนไม่ผูกพันที่จะชำระ โจทก์กระทำโดยไม่สุจริต จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ โจทก์ไม่มีสิทธิคิดดอกเบี้ยผิดนัดในอัตราดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัด เพราะโจทก์เป็นผู้กำหนดขึ้นเองโดยไม่มีกฎหมายรองรับ ทั้งเป็นอัตราที่สูงกว่าดอกเบี้ยเงินฝากปัจจุบัน ซึ่งสูงเพียง ๑ % เศษเท่านั้น โจทก์ไม่อาจฟ้องร้องให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ รับผิดชอบเกินกว่าจำนวน ๕ ล้านบาท เนื่องจากสัญญาค้ำประกันที่ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ทำไว้กับโจทก์กำหนดจำนวนเงินรับผิดชอบเพียง ๕ ล้านบาท จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้องจำเลยที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันและฟ้องแย้งว่า คดีนี้จำเลยที่ ๓ ได้จำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๓๔๓๙๑ ตำบลสะพานสูง อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร เพื่อค้ำประกันการชำระหนี้ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหนี้วงเงินหนังสือค้ำประกันเมื่อจำเลยที่ ๑ ได้บอกเลิกสัญญาเนื่องจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นฝ่ายผิดสัญญา และได้แจ้งให้โจทก์ทราบแล้ว จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ไม่ได้เป็นหนี้โจทก์แต่อย่างใด ที่ดินที่จดทะเบียนจำนองไว้ต่อโจทก์จึงไม่มีผลบังคับต่อไป ขอให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนองที่ดินโฉนดดังกล่าว หากโจทก์ไม่ยอมให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา ศาลแพ่ง กรุงเทพใต้รับฟ้องแย้ง จำเลยที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การ โจทก์ได้ยื่นคำร้อง ขอให้ศาลมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาเป็นคู่ความ ในคดี โดยอ้างว่าโจทก์ได้จ่ายเงินให้กับกองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ตามหนังสือสัญญาค้ำประกันดังกล่าว โจทก์จึงได้ใช้สิทธิฟ้องไล่เบี้ยเอากับจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ยื่นคำให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นฝ่ายผิดสัญญา โดยจำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้ค้ำประกันและผู้จำนองไม่ต้องรับผิดและฟ้องแย้งให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนองที่ดินดังกล่าวนั้น หากศาลพิจารณาพิพากษาให้โจทก์แพ้คดี โจทก์ต้องยื่นฟ้องดำเนินคดีกับสำนักงานตำรวจแห่งชาติเพื่อเรียกร้องเงินที่โจทก์ได้ชำระไปคืน สำนักงานตำรวจแห่งชาติยื่นคำร้องคัดค้านคำร้องของโจทก์ที่ขอให้ศาลหมายเรียกเข้ามาเป็นจำเลยร่วมในคดีนี้ ขอให้ยกคำร้อง และโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลว่าสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี และหนังสือค้ำประกันสัญญาจ้าง และหนังสือค้ำประกันการจ่ายเงินค่าจ้างล่วงหน้า เป็นสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนและเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะและสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลแพ่งกรุงเทพใต้มีคำสั่งรับคำร้องของจำเลยร่วมและสำเนาให้โจทก์และจำเลยทั้งสี่แล้ว โจทก์และจำเลยทั้งสี่ไม่คัดค้าน ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีพิพาทคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีกับสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยจำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์ออกหนังสือค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อสำนักงานตำรวจแห่งชาติสองฉบับ ครั้งที่ ๑ ในวงเงิน ๑,๓๗๔,๕๐๐ บาท เพื่อเป็นประกันการจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ครั้งที่ ๒ วงเงิน ๒,๗๔๙,๐๐๐ บาท เพื่อประกันการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้า ซึ่งต่อมามิได้มีการก่อสร้างตามสัญญา กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันดังกล่าวเป็นเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท โจทก์ในฐานะผู้ค้ำประกันได้ชำระเงินให้กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติแล้ว เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ และขอให้ศาลบังคับให้จำเลยทั้งสี่ชำระเงินดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่ามิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา เนื่องจากจำเลยที่ ๑ เพิ่งได้รับมอบพื้นที่ก่อสร้างและไม่สามารถดำเนินการก่อสร้างได้เนื่องจากแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในเขตพื้นที่สถานีตำรวจนครบาลบางยี่เรือ จำเลยที่ ๓ ฟ้องแย้งโจทก์ขอให้ปลดจำนองและคืนโฉนดที่ดิน โจทก์ยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้าเป็นจำเลยร่วมเนื่องจากเห็นว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่าจำเลยที่ ๑ ไม่ผิดสัญญา ซึ่งหากศาลพิพากษาว่าจำเลยที่ ๑ มิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์จะต้องยื่นฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติเพื่อเรียกเงินที่ได้ชำระไปแทนจำเลยที่ ๑ คืน การวินิจฉัยว่าจำเลยทั้งสี่ต้องรับผิดต่อโจทก์ตามสัญญาค้ำประกันหรือไม่เพียงใด จำต้องวินิจฉัยว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยร่วมอันเป็นสัญญาหลักหรือไม่เสียก่อน จึงจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกันต่อไป ซึ่งกรณีพิพาทเกี่ยวกับการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันอันเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีจึงควรดำเนินกระบวนพิจารณายังศาลที่มีเขตอำนาจเดียวกันกับศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่พิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารซึ่งเป็นสัญญาหลัก เนื่องจากสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยที่ ๑ และจำเลยร่วม ซึ่งเป็นสัญญาหลักเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือจำเลยร่วมเป็นหน่วยงานทางปกครองและอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงจัดเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการระงับเหตุเพลิงไหม้ อันเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ สัญญาจ้างเหมาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง กระบวนพิจารณาคดีนี้แม้เป็นการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันก็ตาม แต่เมื่อสัญญาค้ำประกันเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองจึงควรอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖ ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้สัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยร่วมซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับจำเลยที่ ๑ จะเป็นสัญญาทางปกครอง เนื่องจากเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ตาม แต่เมื่อโจทก์ผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าวได้ชำระเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท ให้แก่จำเลยร่วมตามหนังสือค้ำประกัน เลขที่ พข/๓๙/๒๙๙ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙ และเลขที่ พข/๓๙/๓๑๔ ลงวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๓๙ ย่อมถือเป็นการปฏิบัติตามข้อผูกพันในสัญญาค้ำประกันดังกล่าวแล้ว ข้อพิพาทอันเกิดจากสัญญาทางปกครองย่อมระงับไปโดยการชำระหนี้ของโจทก์ ส่วนข้อพิพาทในคดีนี้เกิดจากโจทก์ได้ช่วงสิทธิจากจำเลยร่วมมาเรียกให้จำเลยที่ ๑ รับผิดในฐานะลูกหนี้ ส่วนหนึ่งกับใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกัน จำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้ค้ำประกันและจำนอง และจำเลยที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกัน ในอันที่จะต้องร่วมกันรับผิดจากการที่โจทก์ได้ชำระหนี้แทนจำเลยที่ ๑ ให้แก่จำเลยร่วมตามสัญญาอีกส่วนหนึ่งซึ่งสัญญาดังกล่าวไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับสัญญาทางปกครองแต่อย่างใด มูลคดีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชนทั้งสิ้น แม้โจทก์จะขอให้เรียกจำเลยร่วมซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเข้ามาในคดีด้วยก็ตาม แต่ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมก็เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับลาภมิควรได้ ตามนัยมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองแต่อย่างใดไม่ ข้อเท็จจริงในคดีนี้แตกต่างจากข้อเท็จจริงในคดีตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖ ในหลายประการ จึงไม่อาจนำคำวินิจฉัยดังกล่าวมาเป็นแนวทางการพิจารณาทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลในคดีนี้ได้ อาศัยเหตุดังวินิจฉัยข้างต้นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และคดีพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมในเรื่องลาภมิควรได้จึงได้แก่ศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจ้างตามสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี โดยมีสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วมเป็นผู้ว่าจ้าง กับมีโจทก์เป็นผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างและการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้าของจำเลยที่ ๑ ในการนี้มีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นผู้ค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อโจทก์ว่า หากโจทก์ต้องชำระเงินให้แก่จำเลยร่วม จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ยินยอมร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๓ ยังจดทะเบียนจำนองที่ดินมีโฉนดไว้เป็นประกันการชำระหนี้ดังกล่าว ต่อโจทก์อีกด้วย ต่อมา จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญา โจทก์ได้ชำระเงิน จำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท ให้แก่จำเลยร่วม และใช้สิทธิไล่เบี้ย แต่จำเลยทั้งสี่ไม่ยอมชำระหนี้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระหนี้ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา เหตุที่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จ เพราะผู้ว่าจ้างส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างเกินกำหนดเวลาตามสัญญาและพื้นที่ก่อสร้างมีสิ่งกีดขวาง อาคารตามแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่อื่นซึ่งได้แจ้งให้จำเลยร่วมแก้ไข ทั้งขอขยายเวลาก่อสร้างแล้ว แต่จำเลยร่วมไม่ยอมดำเนินการ จำเลยที่ ๑ จึงได้บอกเลิกสัญญาและแจ้งให้โจทก์ระงับการจ่ายเงินตามหนังสือค้ำประกันถึงสองครั้ง การที่โจทก์ฝืนชำระเงินไป โดยรู้ว่าตนไม่ผูกพันที่จะต้องชำระ จึงเป็นการกระทำโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกัน และฟ้องแย้งขอให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนอง ในระหว่างพิจารณาศาลมีคำสั่งให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาเป็นจำเลยร่วมตามคำขอของโจทก์ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทสืบเนื่องมาจากการปฏิบัติตามสัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ซึ่งตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๒๐ (๖) ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๑ กำหนดให้โอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทยไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยเป็นส่วนราชการและมีฐานะเป็นกรม สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วม จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อย คดีมีปัญหาว่าสัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารฯ ดังกล่าวอันเป็นสัญญาหลักนี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า "สัญญา ทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ดังนั้น การที่จำเลยร่วมทำสัญญาว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี จึงถือเป็นกิจการที่หน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนดำเนินการเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่โจทก์ซึ่งเป็นผู้ค้ำประกันชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ (จำเลยร่วม) ไปแล้วใช้สิทธิไล่เบี้ยเอากับจำเลยที่ ๑ และใช้สิทธิตามสัญญาค้ำประกันอีกฉบับหนึ่งที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ทำไว้กับโจทก์เพื่อเป็นประกันการชำระหนี้ของจำเลยที่ ๑ ต่อโจทก์ อันเป็นการฟ้องตามสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์และโดยลำพังแล้วย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่การที่จะพิจารณาว่าจำเลยทั้งสี่จะต้องรับผิดต่อโจทก์หรือไม่ เพียงใดนั้น จำต้องวินิจฉัยถึงข้อเท็จจริงในการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีอันเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาหลักเสียก่อน ดังนั้น เมื่อสัญญาหลักเป็นสัญญาทางปกครองทั้งโจทก์ได้ขอให้ศาลเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ผู้ว่าจ้างเข้ามาเป็นจำเลยร่วมในคดีนี้ด้วยแล้ว ข้อพิพาทคดีนี้ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์ บริษัท ยูเนี่ยน ๘๔ จำกัด ที่ ๑ นางสุนันท์ พันธ์ตาวงศ์ ที่ ๒ นางสาวพัชรินทร์ เศรษฐเวคิน ที่ ๓ นายณัฐพล บุญบุษกร ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายอุดม บุญบุษกร ที่ ๔ จำเลย สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ วัชรินทร์ คัด/ทาน ?? ?? ?? ?? ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 12/2548ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์บริษัท ยูเนี่ยน 84 จำกัด ที่ 1 กับพวกรวม 4 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) ป.พ.พ. ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๒/๒๕๔๘ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๘ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์ได้ยื่นฟ้องบริษัท ยูเนี่ยน ๘๔ จำกัด ที่ ๑ นางสุนันท์ พันธ์ตาวงศ์ ที่ ๒ นางสาวพัชรินทร์ เศรษฐเวคิน ที่ ๓ นายณัฐพล บุญบุษกร ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายอุดม บุญบุษกร ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๙๓๖/๒๕๔๖ ข้อหาผิดสัญญาค้ำประกัน บังคับจำนอง ความว่า จำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์ออกหนังสือค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อกรมตำรวจซึ่งปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ๒ ฉบับ ฉบับที่ ๑ ออกเมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙ เป็นหนังสือค้ำประกันเลขที่ พข/๓๙/๒๙๙ วงเงิน ๑,๓๗๔,๕๐๐ บาท เพื่อเป็นประกันการจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ฉบับที่ ๒ ออกเมื่อวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๓๙ เป็นหนังสือค้ำประกันเลขที่ พข/๓๙/๓๑๔ วงเงิน ๒,๗๔๙,๐๐๐ บาท เพื่อเป็นการประกันการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้า โดยจำเลยที่ ๑ สัญญาว่าเมื่อมีกรณีที่โจทก์ต้องชำระหนี้ให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติแทนจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาค้ำประกัน จำเลยที่ ๑ ตกลงที่จะชดใช้เงินให้แก่โจทก์ตามจำนวนที่โจทก์ได้ชำระให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติพร้อมทั้งดอกเบี้ยอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัดตามประกาศของโจทก์นับแต่วันที่โจทก์ได้ชำระหนี้ให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติจนถึงวันที่โจทก์ได้รับชำระหนี้จากจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ และนายอุดม บุญบุษกร ทำสัญญาค้ำประกันยอมรับผิดร่วมกับจำเลยที่ ๑ ไว้ต่อโจทก์ ต่อมานายอุดม บุญบุษกร ถึงแก่กรรมมีนายณัฐพล บุญบุษกร จำเลยที่ ๔ เป็นบุตรจึงเป็นทายาทโดยธรรม และจำเลยที่ ๓ ได้จดทะเบียนจำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๓๔๓๙๑ ตำบลสะพานสูง อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร ไว้ต่อโจทก์เพื่อเป็นประกันหนี้ของจำเลยที่ ๑ ในวงเงิน ๓,๐๐๐,๐๐๐ บาท เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ ต่อมาจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันเป็นเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท โจทก์ในฐานะผู้ค้ำประกันได้ชำระหนี้ให้กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติตามจำนวนที่ทวงถามแล้วเมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โจทก์ได้ทวงถามจำเลยทั้งสี่แล้วแต่ไม่ยอมชำระ จึงบอกเลิกสัญญาและบอกกล่าวบังคับจำนองแก่จำเลยทั้งสี่ โดยโจทก์คิดดอกเบี้ยในอัตราดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัดจากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ จนถึงวันฟ้องเป็นดอกเบี้ย ๒,๗๐๐,๒๗๑.๑๕ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๖,๘๒๓,๗๗๑.๑๕ บาท ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ชำระเงินจำนวนดังกล่าว พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑๔ ต่อปี จากต้นเงิน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท นับจากวันฟ้อง เป็นต้นไปจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์ หากจำเลยทั้งสี่ไม่ชำระให้ยึดทรัพย์จำนองและทรัพย์สินอื่นของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และกองมรดกของนายอุดม บุญบุษกร ออกขายทอดตลาดนำเงินมาชำระหนี้โจทก์จนครบ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดตามฟ้อง เพราะจำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญาแต่ผู้ว่าจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญาส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างเกินกำหนดเวลาตามสัญญาและพื้นที่ก่อสร้าง มีสิ่งก่อสร้างกีดขวาง อาคารตามแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่อื่นทำให้จำเลยที่ ๑ ไม่อาจก่อสร้างได้เสร็จตามสัญญาและได้แจ้งให้ผู้ว่าจ้างแก้ไขและขยายระยะเวลาก่อสร้างแต่ผู้ว่าจ้างไม่ดำเนินการ จำเลยที่ ๑ จึงได้บอกเลิกสัญญาต่อผู้ว่าจ้างและได้แจ้งให้โจทก์ทราบเพื่อระงับการจ่ายเงินตามหนังสือค้ำประกันถึง ๒ ครั้งแล้ว โจทก์ไม่อาจเรียกร้องให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ รับผิดชอบชดใช้เงินที่โจทก์ได้ชำระให้แก่กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เพราะก่อนที่โจทก์ชำระเงินดังกล่าวโจทก์ได้แจ้งให้จำเลยที่ ๑ ทราบว่า ผู้ว่าจ้างได้ทวงถามให้โจทก์ชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันจึงขอให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ต่อโจทก์ก่อน จำเลยที่ ๑ จึงแจ้งให้โจทก์ระงับการชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกัน ไม่ว่ากรณีใดไว้ก่อน เนื่องจากผู้ว่าจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญา หากโจทก์ฝ่าผืนจ่ายเงินไป จำเลยที่ ๑ จะไม่รับผิดชอบ แต่โจทก์ยังฝืนชำระโดยรู้ว่าตนไม่ผูกพันที่จะชำระ โจทก์กระทำโดยไม่สุจริต จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ โจทก์ไม่มีสิทธิคิดดอกเบี้ยผิดนัดในอัตราดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัด เพราะโจทก์เป็นผู้กำหนดขึ้นเองโดยไม่มีกฎหมายรองรับ ทั้งเป็นอัตราที่สูงกว่าดอกเบี้ยเงินฝากปัจจุบัน ซึ่งสูงเพียง ๑ % เศษเท่านั้น โจทก์ไม่อาจฟ้องร้องให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ รับผิดชอบเกินกว่าจำนวน ๕ ล้านบาท เนื่องจากสัญญาค้ำประกันที่ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ทำไว้กับโจทก์กำหนดจำนวนเงินรับผิดชอบเพียง ๕ ล้านบาท จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้องจำเลยที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันและฟ้องแย้งว่า คดีนี้จำเลยที่ ๓ ได้จำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๓๔๓๙๑ ตำบลสะพานสูง อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร เพื่อค้ำประกันการชำระหนี้ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหนี้วงเงินหนังสือค้ำประกันเมื่อจำเลยที่ ๑ ได้บอกเลิกสัญญาเนื่องจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นฝ่ายผิดสัญญา และได้แจ้งให้โจทก์ทราบแล้ว จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ไม่ได้เป็นหนี้โจทก์แต่อย่างใด ที่ดินที่จดทะเบียนจำนองไว้ต่อโจทก์จึงไม่มีผลบังคับต่อไป ขอให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนองที่ดินโฉนดดังกล่าว หากโจทก์ไม่ยอมให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา ศาลแพ่ง กรุงเทพใต้รับฟ้องแย้ง จำเลยที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การ โจทก์ได้ยื่นคำร้อง ขอให้ศาลมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาเป็นคู่ความ ในคดี โดยอ้างว่าโจทก์ได้จ่ายเงินให้กับกองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ตามหนังสือสัญญาค้ำประกันดังกล่าว โจทก์จึงได้ใช้สิทธิฟ้องไล่เบี้ยเอากับจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ยื่นคำให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นฝ่ายผิดสัญญา โดยจำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้ค้ำประกันและผู้จำนองไม่ต้องรับผิดและฟ้องแย้งให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนองที่ดินดังกล่าวนั้น หากศาลพิจารณาพิพากษาให้โจทก์แพ้คดี โจทก์ต้องยื่นฟ้องดำเนินคดีกับสำนักงานตำรวจแห่งชาติเพื่อเรียกร้องเงินที่โจทก์ได้ชำระไปคืน สำนักงานตำรวจแห่งชาติยื่นคำร้องคัดค้านคำร้องของโจทก์ที่ขอให้ศาลหมายเรียกเข้ามาเป็นจำเลยร่วมในคดีนี้ ขอให้ยกคำร้อง และโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลว่าสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี และหนังสือค้ำประกันสัญญาจ้าง และหนังสือค้ำประกันการจ่ายเงินค่าจ้างล่วงหน้า เป็นสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนและเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะและสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลแพ่งกรุงเทพใต้มีคำสั่งรับคำร้องของจำเลยร่วมและสำเนาให้โจทก์และจำเลยทั้งสี่แล้ว โจทก์และจำเลยทั้งสี่ไม่คัดค้าน ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีพิพาทคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีกับสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยจำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์ออกหนังสือค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อสำนักงานตำรวจแห่งชาติสองฉบับ ครั้งที่ ๑ ในวงเงิน ๑,๓๗๔,๕๐๐ บาท เพื่อเป็นประกันการจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ครั้งที่ ๒ วงเงิน ๒,๗๔๙,๐๐๐ บาท เพื่อประกันการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้า ซึ่งต่อมามิได้มีการก่อสร้างตามสัญญา กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันดังกล่าวเป็นเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท โจทก์ในฐานะผู้ค้ำประกันได้ชำระเงินให้กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติแล้ว เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ และขอให้ศาลบังคับให้จำเลยทั้งสี่ชำระเงินดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่ามิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา เนื่องจากจำเลยที่ ๑ เพิ่งได้รับมอบพื้นที่ก่อสร้างและไม่สามารถดำเนินการก่อสร้างได้เนื่องจากแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในเขตพื้นที่สถานีตำรวจนครบาลบางยี่เรือ จำเลยที่ ๓ ฟ้องแย้งโจทก์ขอให้ปลดจำนองและคืนโฉนดที่ดิน โจทก์ยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้าเป็นจำเลยร่วมเนื่องจากเห็นว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่าจำเลยที่ ๑ ไม่ผิดสัญญา ซึ่งหากศาลพิพากษาว่าจำเลยที่ ๑ มิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์จะต้องยื่นฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติเพื่อเรียกเงินที่ได้ชำระไปแทนจำเลยที่ ๑ คืน การวินิจฉัยว่าจำเลยทั้งสี่ต้องรับผิดต่อโจทก์ตามสัญญาค้ำประกันหรือไม่เพียงใด จำต้องวินิจฉัยว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยร่วมอันเป็นสัญญาหลักหรือไม่เสียก่อน จึงจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกันต่อไป ซึ่งกรณีพิพาทเกี่ยวกับการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันอันเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีจึงควรดำเนินกระบวนพิจารณายังศาลที่มีเขตอำนาจเดียวกันกับศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่พิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารซึ่งเป็นสัญญาหลัก เนื่องจากสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยที่ ๑ และจำเลยร่วม ซึ่งเป็นสัญญาหลักเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือจำเลยร่วมเป็นหน่วยงานทางปกครองและอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงจัดเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการระงับเหตุเพลิงไหม้ อันเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ สัญญาจ้างเหมาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง กระบวนพิจารณาคดีนี้แม้เป็นการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันก็ตาม แต่เมื่อสัญญาค้ำประกันเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองจึงควรอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖ ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้สัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยร่วมซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับจำเลยที่ ๑ จะเป็นสัญญาทางปกครอง เนื่องจากเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ตาม แต่เมื่อโจทก์ผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าวได้ชำระเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท ให้แก่จำเลยร่วมตามหนังสือค้ำประกัน เลขที่ พข/๓๙/๒๙๙ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙ และเลขที่ พข/๓๙/๓๑๔ ลงวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๓๙ ย่อมถือเป็นการปฏิบัติตามข้อผูกพันในสัญญาค้ำประกันดังกล่าวแล้ว ข้อพิพาทอันเกิดจากสัญญาทางปกครองย่อมระงับไปโดยการชำระหนี้ของโจทก์ ส่วนข้อพิพาทในคดีนี้เกิดจากโจทก์ได้ช่วงสิทธิจากจำเลยร่วมมาเรียกให้จำเลยที่ ๑ รับผิดในฐานะลูกหนี้ ส่วนหนึ่งกับใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกัน จำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้ค้ำประกันและจำนอง และจำเลยที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกัน ในอันที่จะต้องร่วมกันรับผิดจากการที่โจทก์ได้ชำระหนี้แทนจำเลยที่ ๑ ให้แก่จำเลยร่วมตามสัญญาอีกส่วนหนึ่งซึ่งสัญญาดังกล่าวไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับสัญญาทางปกครองแต่อย่างใด มูลคดีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชนทั้งสิ้น แม้โจทก์จะขอให้เรียกจำเลยร่วมซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเข้ามาในคดีด้วยก็ตาม แต่ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมก็เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับลาภมิควรได้ ตามนัยมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองแต่อย่างใดไม่ ข้อเท็จจริงในคดีนี้แตกต่างจากข้อเท็จจริงในคดีตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖ ในหลายประการ จึงไม่อาจนำคำวินิจฉัยดังกล่าวมาเป็นแนวทางการพิจารณาทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลในคดีนี้ได้ อาศัยเหตุดังวินิจฉัยข้างต้นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และคดีพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมในเรื่องลาภมิควรได้จึงได้แก่ศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจ้างตามสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี โดยมีสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วมเป็นผู้ว่าจ้าง กับมีโจทก์เป็นผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างและการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้าของจำเลยที่ ๑ ในการนี้มีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นผู้ค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อโจทก์ว่า หากโจทก์ต้องชำระเงินให้แก่จำเลยร่วม จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ยินยอมร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๓ ยังจดทะเบียนจำนองที่ดินมีโฉนดไว้เป็นประกันการชำระหนี้ดังกล่าว ต่อโจทก์อีกด้วย ต่อมา จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญา โจทก์ได้ชำระเงิน จำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท ให้แก่จำเลยร่วม และใช้สิทธิไล่เบี้ย แต่จำเลยทั้งสี่ไม่ยอมชำระหนี้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระหนี้ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา เหตุที่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จ เพราะผู้ว่าจ้างส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างเกินกำหนดเวลาตามสัญญาและพื้นที่ก่อสร้างมีสิ่งกีดขวาง อาคารตามแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่อื่นซึ่งได้แจ้งให้จำเลยร่วมแก้ไข ทั้งขอขยายเวลาก่อสร้างแล้ว แต่จำเลยร่วมไม่ยอมดำเนินการ จำเลยที่ ๑ จึงได้บอกเลิกสัญญาและแจ้งให้โจทก์ระงับการจ่ายเงินตามหนังสือค้ำประกันถึงสองครั้ง การที่โจทก์ฝืนชำระเงินไป โดยรู้ว่าตนไม่ผูกพันที่จะต้องชำระ จึงเป็นการกระทำโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกัน และฟ้องแย้งขอให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนอง ในระหว่างพิจารณาศาลมีคำสั่งให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาเป็นจำเลยร่วมตามคำขอของโจทก์ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทสืบเนื่องมาจากการปฏิบัติตามสัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ซึ่งตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๒๐ (๖) ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๑ กำหนดให้โอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทยไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยเป็นส่วนราชการและมีฐานะเป็นกรม สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วม จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อย คดีมีปัญหาว่าสัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารฯ ดังกล่าวอันเป็นสัญญาหลักนี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า "สัญญา ทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ดังนั้น การที่จำเลยร่วมทำสัญญาว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี จึงถือเป็นกิจการที่หน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนดำเนินการเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่โจทก์ซึ่งเป็นผู้ค้ำประกันชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ (จำเลยร่วม) ไปแล้วใช้สิทธิไล่เบี้ยเอากับจำเลยที่ ๑ และใช้สิทธิตามสัญญาค้ำประกันอีกฉบับหนึ่งที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ทำไว้กับโจทก์เพื่อเป็นประกันการชำระหนี้ของจำเลยที่ ๑ ต่อโจทก์ อันเป็นการฟ้องตามสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์และโดยลำพังแล้วย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่การที่จะพิจารณาว่าจำเลยทั้งสี่จะต้องรับผิดต่อโจทก์หรือไม่ เพียงใดนั้น จำต้องวินิจฉัยถึงข้อเท็จจริงในการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีอันเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาหลักเสียก่อน ดังนั้น เมื่อสัญญาหลักเป็นสัญญาทางปกครองทั้งโจทก์ได้ขอให้ศาลเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ผู้ว่าจ้างเข้ามาเป็นจำเลยร่วมในคดีนี้ด้วยแล้ว ข้อพิพาทคดีนี้ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์ บริษัท ยูเนี่ยน ๘๔ จำกัด ที่ ๑ นางสุนันท์ พันธ์ตาวงศ์ ที่ ๒ นางสาวพัชรินทร์ เศรษฐเวคิน ที่ ๓ นายณัฐพล บุญบุษกร ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายอุดม บุญบุษกร ที่ ๔ จำเลย สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ วัชรินทร์ คัด/ทาน ?? ?? ?? ??()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองคำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๒/๒๕๔๘ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๘ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์ได้ยื่นฟ้องบริษัท ยูเนี่ยน ๘๔ จำกัด ที่ ๑ นางสุนันท์ พันธ์ตาวงศ์ ที่ ๒ นางสาวพัชรินทร์ เศรษฐเวคิน ที่ ๓ นายณัฐพล บุญบุษกร ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายอุดม บุญบุษกร ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๙๓๖/๒๕๔๖ ข้อหาผิดสัญญาค้ำประกัน บังคับจำนอง ความว่า จำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์ออกหนังสือค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อกรมตำรวจซึ่งปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ๒ ฉบับ ฉบับที่ ๑ ออกเมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙ เป็นหนังสือค้ำประกันเลขที่ พข/๓๙/๒๙๙ วงเงิน ๑,๓๗๔,๕๐๐ บาท เพื่อเป็นประกันการจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ฉบับที่ ๒ ออกเมื่อวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๓๙ เป็นหนังสือค้ำประกันเลขที่ พข/๓๙/๓๑๔ วงเงิน ๒,๗๔๙,๐๐๐ บาท เพื่อเป็นการประกันการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้า โดยจำเลยที่ ๑ สัญญาว่าเมื่อมีกรณีที่โจทก์ต้องชำระหนี้ให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติแทนจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาค้ำประกัน จำเลยที่ ๑ ตกลงที่จะชดใช้เงินให้แก่โจทก์ตามจำนวนที่โจทก์ได้ชำระให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติพร้อมทั้งดอกเบี้ยอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัดตามประกาศของโจทก์นับแต่วันที่โจทก์ได้ชำระหนี้ให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติจนถึงวันที่โจทก์ได้รับชำระหนี้จากจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ และนายอุดม บุญบุษกร ทำสัญญาค้ำประกันยอมรับผิดร่วมกับจำเลยที่ ๑ ไว้ต่อโจทก์ ต่อมานายอุดม บุญบุษกร ถึงแก่กรรมมีนายณัฐพล บุญบุษกร จำเลยที่ ๔ เป็นบุตรจึงเป็นทายาทโดยธรรม และจำเลยที่ ๓ ได้จดทะเบียนจำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๓๔๓๙๑ ตำบลสะพานสูง อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร ไว้ต่อโจทก์เพื่อเป็นประกันหนี้ของจำเลยที่ ๑ ในวงเงิน ๓,๐๐๐,๐๐๐ บาท เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ ต่อมาจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันเป็นเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท โจทก์ในฐานะผู้ค้ำประกันได้ชำระหนี้ให้กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติตามจำนวนที่ทวงถามแล้วเมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โจทก์ได้ทวงถามจำเลยทั้งสี่แล้วแต่ไม่ยอมชำระ จึงบอกเลิกสัญญาและบอกกล่าวบังคับจำนองแก่จำเลยทั้งสี่ โดยโจทก์คิดดอกเบี้ยในอัตราดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัดจากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ จนถึงวันฟ้องเป็นดอกเบี้ย ๒,๗๐๐,๒๗๑.๑๕ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๖,๘๒๓,๗๗๑.๑๕ บาท ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ชำระเงินจำนวนดังกล่าว พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑๔ ต่อปี จากต้นเงิน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท นับจากวันฟ้อง เป็นต้นไปจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์ หากจำเลยทั้งสี่ไม่ชำระให้ยึดทรัพย์จำนองและทรัพย์สินอื่นของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และกองมรดกของนายอุดม บุญบุษกร ออกขายทอดตลาดนำเงินมาชำระหนี้โจทก์จนครบ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดตามฟ้อง เพราะจำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญาแต่ผู้ว่าจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญาส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างเกินกำหนดเวลาตามสัญญาและพื้นที่ก่อสร้าง มีสิ่งก่อสร้างกีดขวาง อาคารตามแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่อื่นทำให้จำเลยที่ ๑ ไม่อาจก่อสร้างได้เสร็จตามสัญญาและได้แจ้งให้ผู้ว่าจ้างแก้ไขและขยายระยะเวลาก่อสร้างแต่ผู้ว่าจ้างไม่ดำเนินการ จำเลยที่ ๑ จึงได้บอกเลิกสัญญาต่อผู้ว่าจ้างและได้แจ้งให้โจทก์ทราบเพื่อระงับการจ่ายเงินตามหนังสือค้ำประกันถึง ๒ ครั้งแล้ว โจทก์ไม่อาจเรียกร้องให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ รับผิดชอบชดใช้เงินที่โจทก์ได้ชำระให้แก่กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เพราะก่อนที่โจทก์ชำระเงินดังกล่าวโจทก์ได้แจ้งให้จำเลยที่ ๑ ทราบว่า ผู้ว่าจ้างได้ทวงถามให้โจทก์ชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันจึงขอให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ต่อโจทก์ก่อน จำเลยที่ ๑ จึงแจ้งให้โจทก์ระงับการชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกัน ไม่ว่ากรณีใดไว้ก่อน เนื่องจากผู้ว่าจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญา หากโจทก์ฝ่าผืนจ่ายเงินไป จำเลยที่ ๑ จะไม่รับผิดชอบ แต่โจทก์ยังฝืนชำระโดยรู้ว่าตนไม่ผูกพันที่จะชำระ โจทก์กระทำโดยไม่สุจริต จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ โจทก์ไม่มีสิทธิคิดดอกเบี้ยผิดนัดในอัตราดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัด เพราะโจทก์เป็นผู้กำหนดขึ้นเองโดยไม่มีกฎหมายรองรับ ทั้งเป็นอัตราที่สูงกว่าดอกเบี้ยเงินฝากปัจจุบัน ซึ่งสูงเพียง ๑ % เศษเท่านั้น โจทก์ไม่อาจฟ้องร้องให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ รับผิดชอบเกินกว่าจำนวน ๕ ล้านบาท เนื่องจากสัญญาค้ำประกันที่ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ทำไว้กับโจทก์กำหนดจำนวนเงินรับผิดชอบเพียง ๕ ล้านบาท จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้องจำเลยที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันและฟ้องแย้งว่า คดีนี้จำเลยที่ ๓ ได้จำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๓๔๓๙๑ ตำบลสะพานสูง อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร เพื่อค้ำประกันการชำระหนี้ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหนี้วงเงินหนังสือค้ำประกันเมื่อจำเลยที่ ๑ ได้บอกเลิกสัญญาเนื่องจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นฝ่ายผิดสัญญา และได้แจ้งให้โจทก์ทราบแล้ว จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ไม่ได้เป็นหนี้โจทก์แต่อย่างใด ที่ดินที่จดทะเบียนจำนองไว้ต่อโจทก์จึงไม่มีผลบังคับต่อไป ขอให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนองที่ดินโฉนดดังกล่าว หากโจทก์ไม่ยอมให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา ศาลแพ่ง กรุงเทพใต้รับฟ้องแย้ง จำเลยที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การ โจทก์ได้ยื่นคำร้อง ขอให้ศาลมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาเป็นคู่ความ ในคดี โดยอ้างว่าโจทก์ได้จ่ายเงินให้กับกองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ตามหนังสือสัญญาค้ำประกันดังกล่าว โจทก์จึงได้ใช้สิทธิฟ้องไล่เบี้ยเอากับจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ยื่นคำให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นฝ่ายผิดสัญญา โดยจำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้ค้ำประกันและผู้จำนองไม่ต้องรับผิดและฟ้องแย้งให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนองที่ดินดังกล่าวนั้น หากศาลพิจารณาพิพากษาให้โจทก์แพ้คดี โจทก์ต้องยื่นฟ้องดำเนินคดีกับสำนักงานตำรวจแห่งชาติเพื่อเรียกร้องเงินที่โจทก์ได้ชำระไปคืน สำนักงานตำรวจแห่งชาติยื่นคำร้องคัดค้านคำร้องของโจทก์ที่ขอให้ศาลหมายเรียกเข้ามาเป็นจำเลยร่วมในคดีนี้ ขอให้ยกคำร้อง และโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลว่าสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี และหนังสือค้ำประกันสัญญาจ้าง และหนังสือค้ำประกันการจ่ายเงินค่าจ้างล่วงหน้า เป็นสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนและเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะและสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลแพ่งกรุงเทพใต้มีคำสั่งรับคำร้องของจำเลยร่วมและสำเนาให้โจทก์และจำเลยทั้งสี่แล้ว โจทก์และจำเลยทั้งสี่ไม่คัดค้าน ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีพิพาทคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีกับสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยจำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์ออกหนังสือค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อสำนักงานตำรวจแห่งชาติสองฉบับ ครั้งที่ ๑ ในวงเงิน ๑,๓๗๔,๕๐๐ บาท เพื่อเป็นประกันการจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ครั้งที่ ๒ วงเงิน ๒,๗๔๙,๐๐๐ บาท เพื่อประกันการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้า ซึ่งต่อมามิได้มีการก่อสร้างตามสัญญา กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันดังกล่าวเป็นเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท โจทก์ในฐานะผู้ค้ำประกันได้ชำระเงินให้กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติแล้ว เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ และขอให้ศาลบังคับให้จำเลยทั้งสี่ชำระเงินดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่ามิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา เนื่องจากจำเลยที่ ๑ เพิ่งได้รับมอบพื้นที่ก่อสร้างและไม่สามารถดำเนินการก่อสร้างได้เนื่องจากแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในเขตพื้นที่สถานีตำรวจนครบาลบางยี่เรือ จำเลยที่ ๓ ฟ้องแย้งโจทก์ขอให้ปลดจำนองและคืนโฉนดที่ดิน โจทก์ยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้าเป็นจำเลยร่วมเนื่องจากเห็นว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่าจำเลยที่ ๑ ไม่ผิดสัญญา ซึ่งหากศาลพิพากษาว่าจำเลยที่ ๑ มิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์จะต้องยื่นฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติเพื่อเรียกเงินที่ได้ชำระไปแทนจำเลยที่ ๑ คืน การวินิจฉัยว่าจำเลยทั้งสี่ต้องรับผิดต่อโจทก์ตามสัญญาค้ำประกันหรือไม่เพียงใด จำต้องวินิจฉัยว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยร่วมอันเป็นสัญญาหลักหรือไม่เสียก่อน จึงจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกันต่อไป ซึ่งกรณีพิพาทเกี่ยวกับการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันอันเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีจึงควรดำเนินกระบวนพิจารณายังศาลที่มีเขตอำนาจเดียวกันกับศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่พิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารซึ่งเป็นสัญญาหลัก เนื่องจากสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยที่ ๑ และจำเลยร่วม ซึ่งเป็นสัญญาหลักเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือจำเลยร่วมเป็นหน่วยงานทางปกครองและอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงจัดเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการระงับเหตุเพลิงไหม้ อันเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ สัญญาจ้างเหมาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง กระบวนพิจารณาคดีนี้แม้เป็นการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันก็ตาม แต่เมื่อสัญญาค้ำประกันเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองจึงควรอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖ ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้สัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยร่วมซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับจำเลยที่ ๑ จะเป็นสัญญาทางปกครอง เนื่องจากเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ตาม แต่เมื่อโจทก์ผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าวได้ชำระเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท ให้แก่จำเลยร่วมตามหนังสือค้ำประกัน เลขที่ พข/๓๙/๒๙๙ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙ และเลขที่ พข/๓๙/๓๑๔ ลงวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๓๙ ย่อมถือเป็นการปฏิบัติตามข้อผูกพันในสัญญาค้ำประกันดังกล่าวแล้ว ข้อพิพาทอันเกิดจากสัญญาทางปกครองย่อมระงับไปโดยการชำระหนี้ของโจทก์ ส่วนข้อพิพาทในคดีนี้เกิดจากโจทก์ได้ช่วงสิทธิจากจำเลยร่วมมาเรียกให้จำเลยที่ ๑ รับผิดในฐานะลูกหนี้ ส่วนหนึ่งกับใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกัน จำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้ค้ำประกันและจำนอง และจำเลยที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกัน ในอันที่จะต้องร่วมกันรับผิดจากการที่โจทก์ได้ชำระหนี้แทนจำเลยที่ ๑ ให้แก่จำเลยร่วมตามสัญญาอีกส่วนหนึ่งซึ่งสัญญาดังกล่าวไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับสัญญาทางปกครองแต่อย่างใด มูลคดีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชนทั้งสิ้น แม้โจทก์จะขอให้เรียกจำเลยร่วมซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเข้ามาในคดีด้วยก็ตาม แต่ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมก็เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับลาภมิควรได้ ตามนัยมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองแต่อย่างใดไม่ ข้อเท็จจริงในคดีนี้แตกต่างจากข้อเท็จจริงในคดีตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖ ในหลายประการ จึงไม่อาจนำคำวินิจฉัยดังกล่าวมาเป็นแนวทางการพิจารณาทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลในคดีนี้ได้ อาศัยเหตุดังวินิจฉัยข้างต้นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และคดีพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมในเรื่องลาภมิควรได้จึงได้แก่ศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจ้างตามสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี โดยมีสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วมเป็นผู้ว่าจ้าง กับมีโจทก์เป็นผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างและการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้าของจำเลยที่ ๑ ในการนี้มีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นผู้ค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อโจทก์ว่า หากโจทก์ต้องชำระเงินให้แก่จำเลยร่วม จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ยินยอมร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๓ ยังจดทะเบียนจำนองที่ดินมีโฉนดไว้เป็นประกันการชำระหนี้ดังกล่าว ต่อโจทก์อีกด้วย ต่อมา จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญา โจทก์ได้ชำระเงิน จำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท ให้แก่จำเลยร่วม และใช้สิทธิไล่เบี้ย แต่จำเลยทั้งสี่ไม่ยอมชำระหนี้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระหนี้ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา เหตุที่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จ เพราะผู้ว่าจ้างส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างเกินกำหนดเวลาตามสัญญาและพื้นที่ก่อสร้างมีสิ่งกีดขวาง อาคารตามแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่อื่นซึ่งได้แจ้งให้จำเลยร่วมแก้ไข ทั้งขอขยายเวลาก่อสร้างแล้ว แต่จำเลยร่วมไม่ยอมดำเนินการ จำเลยที่ ๑ จึงได้บอกเลิกสัญญาและแจ้งให้โจทก์ระงับการจ่ายเงินตามหนังสือค้ำประกันถึงสองครั้ง การที่โจทก์ฝืนชำระเงินไป โดยรู้ว่าตนไม่ผูกพันที่จะต้องชำระ จึงเป็นการกระทำโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกัน และฟ้องแย้งขอให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนอง ในระหว่างพิจารณาศาลมีคำสั่งให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาเป็นจำเลยร่วมตามคำขอของโจทก์ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทสืบเนื่องมาจากการปฏิบัติตามสัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ซึ่งตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๒๐ (๖) ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๑ กำหนดให้โอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทยไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยเป็นส่วนราชการและมีฐานะเป็นกรม สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วม จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อย คดีมีปัญหาว่าสัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารฯ ดังกล่าวอันเป็นสัญญาหลักนี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า "สัญญา ทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ดังนั้น การที่จำเลยร่วมทำสัญญาว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี จึงถือเป็นกิจการที่หน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนดำเนินการเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่โจทก์ซึ่งเป็นผู้ค้ำประกันชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ (จำเลยร่วม) ไปแล้วใช้สิทธิไล่เบี้ยเอากับจำเลยที่ ๑ และใช้สิทธิตามสัญญาค้ำประกันอีกฉบับหนึ่งที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ทำไว้กับโจทก์เพื่อเป็นประกันการชำระหนี้ของจำเลยที่ ๑ ต่อโจทก์ อันเป็นการฟ้องตามสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์และโดยลำพังแล้วย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่การที่จะพิจารณาว่าจำเลยทั้งสี่จะต้องรับผิดต่อโจทก์หรือไม่ เพียงใดนั้น จำต้องวินิจฉัยถึงข้อเท็จจริงในการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีอันเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาหลักเสียก่อน ดังนั้น เมื่อสัญญาหลักเป็นสัญญาทางปกครองทั้งโจทก์ได้ขอให้ศาลเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ผู้ว่าจ้างเข้ามาเป็นจำเลยร่วมในคดีนี้ด้วยแล้ว ข้อพิพาทคดีนี้ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์ บริษัท ยูเนี่ยน ๘๔ จำกัด ที่ ๑ นางสุนันท์ พันธ์ตาวงศ์ ที่ ๒ นางสาวพัชรินทร์ เศรษฐเวคิน ที่ ๓ นายณัฐพล บุญบุษกร ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายอุดม บุญบุษกร ที่ ๔ จำเลย สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ วัชรินทร์ คัด/ทาน ?? ?? ?? ?? ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 12/2548ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์บริษัท ยูเนี่ยน 84 จำกัด ที่ 1 กับพวกรวม 4 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) ป.พ.พ. ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๒/๒๕๔๘ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๘ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์ได้ยื่นฟ้องบริษัท ยูเนี่ยน ๘๔ จำกัด ที่ ๑ นางสุนันท์ พันธ์ตาวงศ์ ที่ ๒ นางสาวพัชรินทร์ เศรษฐเวคิน ที่ ๓ นายณัฐพล บุญบุษกร ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายอุดม บุญบุษกร ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๙๓๖/๒๕๔๖ ข้อหาผิดสัญญาค้ำประกัน บังคับจำนอง ความว่า จำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์ออกหนังสือค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อกรมตำรวจซึ่งปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ๒ ฉบับ ฉบับที่ ๑ ออกเมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙ เป็นหนังสือค้ำประกันเลขที่ พข/๓๙/๒๙๙ วงเงิน ๑,๓๗๔,๕๐๐ บาท เพื่อเป็นประกันการจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ฉบับที่ ๒ ออกเมื่อวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๓๙ เป็นหนังสือค้ำประกันเลขที่ พข/๓๙/๓๑๔ วงเงิน ๒,๗๔๙,๐๐๐ บาท เพื่อเป็นการประกันการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้า โดยจำเลยที่ ๑ สัญญาว่าเมื่อมีกรณีที่โจทก์ต้องชำระหนี้ให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติแทนจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาค้ำประกัน จำเลยที่ ๑ ตกลงที่จะชดใช้เงินให้แก่โจทก์ตามจำนวนที่โจทก์ได้ชำระให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติพร้อมทั้งดอกเบี้ยอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัดตามประกาศของโจทก์นับแต่วันที่โจทก์ได้ชำระหนี้ให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติจนถึงวันที่โจทก์ได้รับชำระหนี้จากจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ และนายอุดม บุญบุษกร ทำสัญญาค้ำประกันยอมรับผิดร่วมกับจำเลยที่ ๑ ไว้ต่อโจทก์ ต่อมานายอุดม บุญบุษกร ถึงแก่กรรมมีนายณัฐพล บุญบุษกร จำเลยที่ ๔ เป็นบุตรจึงเป็นทายาทโดยธรรม และจำเลยที่ ๓ ได้จดทะเบียนจำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๓๔๓๙๑ ตำบลสะพานสูง อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร ไว้ต่อโจทก์เพื่อเป็นประกันหนี้ของจำเลยที่ ๑ ในวงเงิน ๓,๐๐๐,๐๐๐ บาท เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ ต่อมาจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันเป็นเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท โจทก์ในฐานะผู้ค้ำประกันได้ชำระหนี้ให้กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติตามจำนวนที่ทวงถามแล้วเมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โจทก์ได้ทวงถามจำเลยทั้งสี่แล้วแต่ไม่ยอมชำระ จึงบอกเลิกสัญญาและบอกกล่าวบังคับจำนองแก่จำเลยทั้งสี่ โดยโจทก์คิดดอกเบี้ยในอัตราดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัดจากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ จนถึงวันฟ้องเป็นดอกเบี้ย ๒,๗๐๐,๒๗๑.๑๕ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๖,๘๒๓,๗๗๑.๑๕ บาท ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ชำระเงินจำนวนดังกล่าว พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑๔ ต่อปี จากต้นเงิน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท นับจากวันฟ้อง เป็นต้นไปจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์ หากจำเลยทั้งสี่ไม่ชำระให้ยึดทรัพย์จำนองและทรัพย์สินอื่นของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และกองมรดกของนายอุดม บุญบุษกร ออกขายทอดตลาดนำเงินมาชำระหนี้โจทก์จนครบ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดตามฟ้อง เพราะจำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญาแต่ผู้ว่าจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญาส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างเกินกำหนดเวลาตามสัญญาและพื้นที่ก่อสร้าง มีสิ่งก่อสร้างกีดขวาง อาคารตามแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่อื่นทำให้จำเลยที่ ๑ ไม่อาจก่อสร้างได้เสร็จตามสัญญาและได้แจ้งให้ผู้ว่าจ้างแก้ไขและขยายระยะเวลาก่อสร้างแต่ผู้ว่าจ้างไม่ดำเนินการ จำเลยที่ ๑ จึงได้บอกเลิกสัญญาต่อผู้ว่าจ้างและได้แจ้งให้โจทก์ทราบเพื่อระงับการจ่ายเงินตามหนังสือค้ำประกันถึง ๒ ครั้งแล้ว โจทก์ไม่อาจเรียกร้องให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ รับผิดชอบชดใช้เงินที่โจทก์ได้ชำระให้แก่กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เพราะก่อนที่โจทก์ชำระเงินดังกล่าวโจทก์ได้แจ้งให้จำเลยที่ ๑ ทราบว่า ผู้ว่าจ้างได้ทวงถามให้โจทก์ชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันจึงขอให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ต่อโจทก์ก่อน จำเลยที่ ๑ จึงแจ้งให้โจทก์ระงับการชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกัน ไม่ว่ากรณีใดไว้ก่อน เนื่องจากผู้ว่าจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญา หากโจทก์ฝ่าผืนจ่ายเงินไป จำเลยที่ ๑ จะไม่รับผิดชอบ แต่โจทก์ยังฝืนชำระโดยรู้ว่าตนไม่ผูกพันที่จะชำระ โจทก์กระทำโดยไม่สุจริต จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ โจทก์ไม่มีสิทธิคิดดอกเบี้ยผิดนัดในอัตราดอกเบี้ยสินเชื่อผิดนัด เพราะโจทก์เป็นผู้กำหนดขึ้นเองโดยไม่มีกฎหมายรองรับ ทั้งเป็นอัตราที่สูงกว่าดอกเบี้ยเงินฝากปัจจุบัน ซึ่งสูงเพียง ๑ % เศษเท่านั้น โจทก์ไม่อาจฟ้องร้องให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ รับผิดชอบเกินกว่าจำนวน ๕ ล้านบาท เนื่องจากสัญญาค้ำประกันที่ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ทำไว้กับโจทก์กำหนดจำนวนเงินรับผิดชอบเพียง ๕ ล้านบาท จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้องจำเลยที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันและฟ้องแย้งว่า คดีนี้จำเลยที่ ๓ ได้จำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๓๔๓๙๑ ตำบลสะพานสูง อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร เพื่อค้ำประกันการชำระหนี้ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหนี้วงเงินหนังสือค้ำประกันเมื่อจำเลยที่ ๑ ได้บอกเลิกสัญญาเนื่องจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นฝ่ายผิดสัญญา และได้แจ้งให้โจทก์ทราบแล้ว จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ไม่ได้เป็นหนี้โจทก์แต่อย่างใด ที่ดินที่จดทะเบียนจำนองไว้ต่อโจทก์จึงไม่มีผลบังคับต่อไป ขอให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนองที่ดินโฉนดดังกล่าว หากโจทก์ไม่ยอมให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา ศาลแพ่ง กรุงเทพใต้รับฟ้องแย้ง จำเลยที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การ โจทก์ได้ยื่นคำร้อง ขอให้ศาลมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาเป็นคู่ความ ในคดี โดยอ้างว่าโจทก์ได้จ่ายเงินให้กับกองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ตามหนังสือสัญญาค้ำประกันดังกล่าว โจทก์จึงได้ใช้สิทธิฟ้องไล่เบี้ยเอากับจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ยื่นคำให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นฝ่ายผิดสัญญา โดยจำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้ค้ำประกันและผู้จำนองไม่ต้องรับผิดและฟ้องแย้งให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนองที่ดินดังกล่าวนั้น หากศาลพิจารณาพิพากษาให้โจทก์แพ้คดี โจทก์ต้องยื่นฟ้องดำเนินคดีกับสำนักงานตำรวจแห่งชาติเพื่อเรียกร้องเงินที่โจทก์ได้ชำระไปคืน สำนักงานตำรวจแห่งชาติยื่นคำร้องคัดค้านคำร้องของโจทก์ที่ขอให้ศาลหมายเรียกเข้ามาเป็นจำเลยร่วมในคดีนี้ ขอให้ยกคำร้อง และโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลว่าสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี และหนังสือค้ำประกันสัญญาจ้าง และหนังสือค้ำประกันการจ่ายเงินค่าจ้างล่วงหน้า เป็นสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนและเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะและสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลแพ่งกรุงเทพใต้มีคำสั่งรับคำร้องของจำเลยร่วมและสำเนาให้โจทก์และจำเลยทั้งสี่แล้ว โจทก์และจำเลยทั้งสี่ไม่คัดค้าน ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีพิพาทคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีกับสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยจำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์ออกหนังสือค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อสำนักงานตำรวจแห่งชาติสองฉบับ ครั้งที่ ๑ ในวงเงิน ๑,๓๗๔,๕๐๐ บาท เพื่อเป็นประกันการจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ครั้งที่ ๒ วงเงิน ๒,๗๔๙,๐๐๐ บาท เพื่อประกันการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้า ซึ่งต่อมามิได้มีการก่อสร้างตามสัญญา กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันดังกล่าวเป็นเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท โจทก์ในฐานะผู้ค้ำประกันได้ชำระเงินให้กองโยธาธิการ สำนักงานตำรวจแห่งชาติแล้ว เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๒ และขอให้ศาลบังคับให้จำเลยทั้งสี่ชำระเงินดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่ามิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา เนื่องจากจำเลยที่ ๑ เพิ่งได้รับมอบพื้นที่ก่อสร้างและไม่สามารถดำเนินการก่อสร้างได้เนื่องจากแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในเขตพื้นที่สถานีตำรวจนครบาลบางยี่เรือ จำเลยที่ ๓ ฟ้องแย้งโจทก์ขอให้ปลดจำนองและคืนโฉนดที่ดิน โจทก์ยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้าเป็นจำเลยร่วมเนื่องจากเห็นว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่าจำเลยที่ ๑ ไม่ผิดสัญญา ซึ่งหากศาลพิพากษาว่าจำเลยที่ ๑ มิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์จะต้องยื่นฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติเพื่อเรียกเงินที่ได้ชำระไปแทนจำเลยที่ ๑ คืน การวินิจฉัยว่าจำเลยทั้งสี่ต้องรับผิดต่อโจทก์ตามสัญญาค้ำประกันหรือไม่เพียงใด จำต้องวินิจฉัยว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยร่วมอันเป็นสัญญาหลักหรือไม่เสียก่อน จึงจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกันต่อไป ซึ่งกรณีพิพาทเกี่ยวกับการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันอันเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีจึงควรดำเนินกระบวนพิจารณายังศาลที่มีเขตอำนาจเดียวกันกับศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่พิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารซึ่งเป็นสัญญาหลัก เนื่องจากสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยที่ ๑ และจำเลยร่วม ซึ่งเป็นสัญญาหลักเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือจำเลยร่วมเป็นหน่วยงานทางปกครองและอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงจัดเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการระงับเหตุเพลิงไหม้ อันเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ สัญญาจ้างเหมาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง กระบวนพิจารณาคดีนี้แม้เป็นการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันก็ตาม แต่เมื่อสัญญาค้ำประกันเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองจึงควรอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖ ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้สัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีระหว่างจำเลยร่วมซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับจำเลยที่ ๑ จะเป็นสัญญาทางปกครอง เนื่องจากเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ตาม แต่เมื่อโจทก์ผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าวได้ชำระเงินจำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท ให้แก่จำเลยร่วมตามหนังสือค้ำประกัน เลขที่ พข/๓๙/๒๙๙ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙ และเลขที่ พข/๓๙/๓๑๔ ลงวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๓๙ ย่อมถือเป็นการปฏิบัติตามข้อผูกพันในสัญญาค้ำประกันดังกล่าวแล้ว ข้อพิพาทอันเกิดจากสัญญาทางปกครองย่อมระงับไปโดยการชำระหนี้ของโจทก์ ส่วนข้อพิพาทในคดีนี้เกิดจากโจทก์ได้ช่วงสิทธิจากจำเลยร่วมมาเรียกให้จำเลยที่ ๑ รับผิดในฐานะลูกหนี้ ส่วนหนึ่งกับใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกัน จำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้ค้ำประกันและจำนอง และจำเลยที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกัน ในอันที่จะต้องร่วมกันรับผิดจากการที่โจทก์ได้ชำระหนี้แทนจำเลยที่ ๑ ให้แก่จำเลยร่วมตามสัญญาอีกส่วนหนึ่งซึ่งสัญญาดังกล่าวไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับสัญญาทางปกครองแต่อย่างใด มูลคดีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชนทั้งสิ้น แม้โจทก์จะขอให้เรียกจำเลยร่วมซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเข้ามาในคดีด้วยก็ตาม แต่ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมก็เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับลาภมิควรได้ ตามนัยมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองแต่อย่างใดไม่ ข้อเท็จจริงในคดีนี้แตกต่างจากข้อเท็จจริงในคดีตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖ ในหลายประการ จึงไม่อาจนำคำวินิจฉัยดังกล่าวมาเป็นแนวทางการพิจารณาทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลในคดีนี้ได้ อาศัยเหตุดังวินิจฉัยข้างต้นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และคดีพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมในเรื่องลาภมิควรได้จึงได้แก่ศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจ้างตามสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี โดยมีสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วมเป็นผู้ว่าจ้าง กับมีโจทก์เป็นผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างและการขอรับเงินค่าจ้างล่วงหน้าของจำเลยที่ ๑ ในการนี้มีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นผู้ค้ำประกันจำเลยที่ ๑ ต่อโจทก์ว่า หากโจทก์ต้องชำระเงินให้แก่จำเลยร่วม จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ยินยอมร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๓ ยังจดทะเบียนจำนองที่ดินมีโฉนดไว้เป็นประกันการชำระหนี้ดังกล่าว ต่อโจทก์อีกด้วย ต่อมา จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญา โจทก์ได้ชำระเงิน จำนวน ๔,๑๒๓,๕๐๐ บาท ให้แก่จำเลยร่วม และใช้สิทธิไล่เบี้ย แต่จำเลยทั้งสี่ไม่ยอมชำระหนี้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระหนี้ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา เหตุที่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จ เพราะผู้ว่าจ้างส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างเกินกำหนดเวลาตามสัญญาและพื้นที่ก่อสร้างมีสิ่งกีดขวาง อาคารตามแบบก่อสร้างมีขนาดล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่อื่นซึ่งได้แจ้งให้จำเลยร่วมแก้ไข ทั้งขอขยายเวลาก่อสร้างแล้ว แต่จำเลยร่วมไม่ยอมดำเนินการ จำเลยที่ ๑ จึงได้บอกเลิกสัญญาและแจ้งให้โจทก์ระงับการจ่ายเงินตามหนังสือค้ำประกันถึงสองครั้ง การที่โจทก์ฝืนชำระเงินไป โดยรู้ว่าตนไม่ผูกพันที่จะต้องชำระ จึงเป็นการกระทำโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกัน และฟ้องแย้งขอให้โจทก์จดทะเบียนปลดจำนอง ในระหว่างพิจารณาศาลมีคำสั่งให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาเป็นจำเลยร่วมตามคำขอของโจทก์ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทสืบเนื่องมาจากการปฏิบัติตามสัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี ซึ่งตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๒๐ (๖) ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๑ กำหนดให้โอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทยไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยเป็นส่วนราชการและมีฐานะเป็นกรม สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วม จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อย คดีมีปัญหาว่าสัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารฯ ดังกล่าวอันเป็นสัญญาหลักนี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า "สัญญา ทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ดังนั้น การที่จำเลยร่วมทำสัญญาว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรี จึงถือเป็นกิจการที่หน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนดำเนินการเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่โจทก์ซึ่งเป็นผู้ค้ำประกันชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ (จำเลยร่วม) ไปแล้วใช้สิทธิไล่เบี้ยเอากับจำเลยที่ ๑ และใช้สิทธิตามสัญญาค้ำประกันอีกฉบับหนึ่งที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ทำไว้กับโจทก์เพื่อเป็นประกันการชำระหนี้ของจำเลยที่ ๑ ต่อโจทก์ อันเป็นการฟ้องตามสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์และโดยลำพังแล้วย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่การที่จะพิจารณาว่าจำเลยทั้งสี่จะต้องรับผิดต่อโจทก์หรือไม่ เพียงใดนั้น จำต้องวินิจฉัยถึงข้อเท็จจริงในการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้ก่อสร้างอาคารที่ทำการและบ้านพักสถานีตำรวจดับเพลิงธนบุรีอันเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาหลักเสียก่อน ดังนั้น เมื่อสัญญาหลักเป็นสัญญาทางปกครองทั้งโจทก์ได้ขอให้ศาลเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ผู้ว่าจ้างเข้ามาเป็นจำเลยร่วมในคดีนี้ด้วยแล้ว ข้อพิพาทคดีนี้ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) โจทก์ บริษัท ยูเนี่ยน ๘๔ จำกัด ที่ ๑ นางสุนันท์ พันธ์ตาวงศ์ ที่ ๒ นางสาวพัชรินทร์ เศรษฐเวคิน ที่ ๓ นายณัฐพล บุญบุษกร ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายอุดม บุญบุษกร ที่ ๔ จำเลย สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ วัชรินทร์ คัด/ทาน ?? ?? ?? ??()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง