คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 34700หลักกฎหมาย: คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกและกำหนดอำนาจหน้าที่ให้บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างด้วย การที่คณะกรรมการฯมีมติให้ใช้ร่างสัญญาโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน ย่อมมีผลบังคับโดยชอบ เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นรัฐมนตรีเจ้าสังกัดได้อนุมัติแล้วการไม่ส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาจึงไม่เป็นการฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรี แม้จำเลยทราบมติคณะรัฐมนตรีที่ให้ส่งร่างสัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำกับบุคคลภายนอกไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ก็ไม่มีความผิดตาม ป.อ. ม.157ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้องทั้งสองสำนวน โจทก์ทั้งสองสำนวนฎีกาโดยอธิบดีกรมอัยการรับรองให้ฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริงศาลฎีกาวินิจฉัยข้อกฎหมายว่า "ข้อเท็จจริงได้ความในเบื้องต้นตามที่คู่ความมิได้โต้เถียงกันในชั้นนี้ว่า สำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทเรียกโดยย่อว่า สำนักงาน รพช. เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรมสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่จัดให้มีการพัฒนาการคมนาคมและการขนส่งและพัฒนาแหล่งน้ำในท้องถิ่นชนบทด้วยมีเลขาธิการซึ่งเทียบเท่าอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชา นายประสงค์ สุขุม นายอนันต์อนันตกูล และนายอนันต์ สงวนนาม เป็นเลขาธิการสืบแทนกันมาตามลำดับจำเลยที่ 1 รับราชการเป็นนายช่างใหญ่ในสำนักงาน รพช. จำเลยที่ 2 รับราชการเป็นหัวหน้ากองวิชาการและเทคนิควิศวกรรมในสำนักงาน รพช. จำเลยที่ 3 เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด มีจำเลยที่ 4 เป็นกรรมการผู้จัดการจำเลยที่ 5 ที่ 6เป็นข้าราชการบำนาญ ขณะเกิดเหตุจำเลยที่ 5 รับราชการเป็นรองปลัดกระทรวงมหาดไทยฝ่ายพัฒนา จำเลยที่ 6 รับราชการเป็นปลัดกระทรวงมหาดไทย เมื่อพ.ศ. 2517 สำนักงาน รพช. ต้องการกู้เงินจากธนาคารโลกมาเพื่อสร้างทางและพัฒนาแหล่งน้ำในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ซึ่งมี 13 จังหวัด ได้มีการติดต่อกับธนาคารโลกและจัดส่งข้อมูลไปให้ธนาคารโลกพิจารณา ต่อมาผู้แทนกระทรวงการคลังได้นำคณะเดินทางไปเจรจาขั้นสุดท้ายกับธนาคารโลกที่กรุงวอชิงตันประเทศสหรัฐอเมริกา เป็นการขอกู้เงินมาสำหรับหลายหน่วยงานด้วยกัน ในโครงการเงินกู้ตามโครงการพัฒนาชนบทภาคตะวันออกเฉียงเหนือ สำหรับสำนักงาน รพช. มีนายประสงค์ สุขุม กับจำเลยที่ 1 เป็นผู้แทน และนายอุทยานอุทยานะกะ ผู้ช่วยเลขาธิการเป็นเจ้าหน้าที่ การเจรจาเป็นผลสำเร็จธนาคารโลกตกลงให้กู้เงินจำนวน 21 ล้านเหรียญอเมริกัน โดยรัฐบาลไทยต้องออกเงินสมทบด้วยจำนวนหนึ่ง แต่เฉพาะโครงการของสำนักงาน รพช. ใช้เงินกู้จำนวน 12.39ล้านเหรียญอเมริกัน เพื่อก่อสร้างทางยาวประมาณ 1,300 กิโลเมตร การซ่อมบำรุงทาง พัฒนาแหล่งน้ำและจัดหาเครื่องจักรกลยานพาหนะที่จำเป็น ได้ทำสัญญาเงินกู้ระหว่างรัฐบาลไทยกับธนาคารโลกเมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2519 ปรากฏตามสัญญาเอกสารหมาย ล.72 มีคำแปลบางส่วนตามเอกสารหมาย ล.195ตามสัญญาเงินกู้ดังกล่าวมีเงื่อนไขว่าจะต้องมีวิศวกรที่ปรึกษาเพื่อสำรวจออกแบบและควบคุมการก่อสร้าง รายละเอียดในการทำงานจะต้องได้รับอนุมัติจากธนาคารโลก และสำหรับโครงการในความรับผิดชอบของสำนักงาน รพช. ธนาคารโลกได้แต่งตั้งให้เลขาธิการ รพช. เป็นผู้อำนวยการโครงการ ในการดำเนินการตามโครงการเงินกู้นี้สำนักงาน รพช. ได้ออกคำสั่งที่ 235/2518ลงวันที่ 26 พฤษภาคม 2518 ตามเอกสารหมาย จ.14 แต่งตั้งผู้ดำเนินการตามโครงการเงินกู้ธนาคารโลก โดยให้นายประสงค์ สุขุม เลขาธิการทำหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการ จำเลยที่ 1 ทำหน้าที่ผู้ช่วยผู้อำนวยการโครงการรับผิดชอบงานด้านวิศวกรรม และนายอุทยาน อุทยานะกะ ทำหน้าที่ผู้ช่วยผู้อำนวยการโครงการรับผิดชอบงานด้านที่ไม่ใช่งานด้านวิศวกรรม และได้ออกคำสั่งที่ 277/2518 ลงวันที่ 12 มิถุนายน 2518 ตามเอกสารหมาย จ.15 แต่งตั้งจำเลยที่ 2 และนายช่างอื่นในสำนักงาน รพช. ให้ทำหน้าที่ต่าง ๆ ในการดำเนินการตามโครงการเงินกู้ธนาคารโลกในด้านวิศวกรรมภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ 1 คำสั่งทั้งสองฉบับนี้ต่อมา เมื่อนายอนันต์ อนันตกูล เป็นผู้รักษาการในตำแหน่งเลขาธิการ รพช. ได้มีคำสั่งที่ 255/2520 ลงวันที่ 23 มีนาคม 2520ตามเอกสารหมาย จ.24 ให้ยกเลิกเสีย และแต่งตั้งให้เลขาธิการ รพช. ทำหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการ ให้จำเลยที่ 1 ทำหน้าที่ผู้จัดการโครงการ ให้นายอุทยานอุทยานะกะ ทำหน้าที่หัวหน้าสำนักงานควบคุมและบริหารเงินกู้ และให้จำเลยที่ 2ทำหน้าที่นายช่างควบคุมโครงการสำหรับการบริหารงานเงินกู้ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2519 อนุมัติให้กระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกโดยให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงมหาดไทยและรองปลัดกระทรวงมหาดไทยฝ่ายพัฒนา เป็นรองประธานกรรมการเลขาธิการ รพช. ผู้แทนกระทรวงการคลังผู้แทนกรมอัยการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนกรมบัญชีกลาง นายช่างใหญ่รพช. เป็นกรรมการและผู้ช่วยเลขาธิการ รพช. เป็นกรรมการและเลขานุการเพื่อทำหน้าที่บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเป้าหมายที่ตกลงไว้ในสัญญาเงินกู้ธนาคารโลกปรากฏตามเอกสารหมาย จ.13 หรือ ล.31 คณะกรรมการชุดนี้ได้เปลี่ยนประธานกรรมการเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยครั้งหนึ่งในสมัยที่นายสมัคร สุนทรเวชเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ส่วนในการจ้างวิศวกรที่ปรึกษาสำนักงาน รพช. ได้ดำเนินการในรูปคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา โดยมีเลขาธิการ รพช. เป็นประธานกรรมการ จำเลยที่ 1 จำเลยที่ 2 นายอุทยานอุทยานะกะ และผู้แทนกรมอัยการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ผู้แทนสำนักนโยบายและแผนมหาดไทย เป็นกรรมการ ต่อมาได้เชิญผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกับผู้แทนกรมทางหลวงเป็นกรรมการด้วย คณะกรรมการชุดนี้ได้ประชุมกันครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กันยายน 2518 และครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2519 รวมประชุมกันทั้งสิ้น 23 ครั้ง ที่ประชุมได้มีมติคัดเลือกบริษัทจำเลยที่ 3 ซึ่งรวมกับบริษัทสโนวี่ เมาน์เทน เอ็นยิเนียริ่ง คอร์ปอเรชั่นแห่งคูม่า ประเทศออสเตรเลียหรือเรียกโดยย่อว่า "เสมค" เป็นบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา ได้มีการต่อรองค่าจ้างกันจนตกลงกันได้และได้มีการร่างสัญญาจ้างขึ้นโดยคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาได้ประชุมแก้ไขร่างสัญญาหลายครั้งจนเสร็จ ครั้นวันที่ 19มกราคม 2520 นายอนันต์ อนันตกูล รักษาการในตำแหน่งเลขาธิการ รพช. ได้นำเรื่องเข้าที่ประชุมคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลก ในการประชุมครั้งที่ 1/2520 ซึ่งมีนายสมัคร สุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานที่ประชุมมีมติเห็นด้วยในการจ้างจำเลยที่ 3 และเสมคในวงเงินไม่เกิน 34,800,512 บาท กับอีก 250,000 เหรียญออสเตรเลีย และเห็นด้วยในการใช้ร่างสัญญาจ้างที่คณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาได้ตรวจแก้แล้วเป็นฉบับลงนามโดยให้สำนักงาน รพช. เสนอรัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติ ปรากฏตามรายงานการประชุมเอกสารหมาย จ.121 ครั้นวันที่ 19มกราคม 2520 สำนักงาน รพช. ได้ทำบันทึกเสนอปลัดกระทรวงมหาดไทย นำเสนอสัญญาจ้างต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่ออนุมัติ ปรากฏตามเอกสารหมาย จ.122 (หรือ จ.167) จำเลยที่ 5 บันทึกความเห็นว่า ควรอนุมัติให้เลขาธิการ รพช. ลงนามในสัญญา และไม่ต้องส่งสัญญาให้กรมอัยการตรวจอีก จำเลยที่ 6 บันทึกเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยว่า เพื่ออนุมัติครั้นวันที่ 21 มกราคม 2520 นายสมัคร สุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งอนุมัติ ต่อมาวันที่ 24 มกราคม 2520 สำนักงาน รพช. โดยนายอนันต์ อนันตกูล เลขาธิการ รพช. กับจำเลยที่ 3 โดยจำเลยที่ 4 กรรมการผู้จัดการได้ลงนามในสัญญาจ้างบริการด้านวิศวกรรมตามเอกสารหมาย จ.21หลังจากนั้นจำเลยที่ 3 และเสมคได้ส่งแบบแปลนการก่อสร้างทางมาให้สำนักงาน รพช. ตรวจและได้ดำเนินการประกวดราคา จนสำนักงาน รพช.ได้ทำสัญญากับผู้ประมูลก่อสร้างทางไปแล้ว 3 สัญญา คือสัญญาที่ 1 ที่ 2และที่ 3 ต่อมาเมื่อได้ประกวดราคาสัญญาที่ 4 ที่ 5 เสร็จ และได้กำหนดนำเรื่องเข้าพิจารณาในที่ประชุมคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในวันที่ 21 ธันวาคม 2521 ไว้แล้ว ครั้นวันที่ 20 ธันวาคม 2521 นายอนันต์สงวนนาม เลขาธิการ รพช. ในขณะนั้นได้ทำบันทึกเอกสารหมาย จ.28 เสนอต่อพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยในรัฐบาลชุดใหม่ และเป็นประธานคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกว่า ได้ตรวจภาพถ่ายทางที่จะสร้างและเอกสารบางประการแล้วมีลักษณะส่อว่าการประมาณราคากลาง การประกวดราคาตามสัญญาที่ 4 ที่ 5 และการตรวจสอบสภาพทางยังมีความบกพร่องสมควรเลื่อนการประชุมในวันที่ 21 เดือนนั้นออกไป และตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อน พลเอกเปรมอนุมัติ และได้มีคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 748/2521 ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2521 ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงขึ้น โดยมีนายประสิทธิ์ โกมลมาลย์ ผู้ตรวจราชการกระทรวงมหาดไทย เป็นประธานกรรมการ ปรากฏตามเอกสารหมาย จ.29 คระกรรมการดังกล่าวทำการสอบสวนแล้วได้รายงานผลต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามบันทึกลงวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2522 เอกสารหมาย จ.168 ว่า ควรดำเนินการทางอาญาและทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงส่งเรื่องให้กรมตำรวจดำเนินคดี ต่อมาอธิบดีกรมตำรวจได้มีคำสั่งตั้งพนักงานสอบสวนทำการสอบสวนเป็นคดีนี้ ครั้นวันที่ 7 กันยายน 2522 นายอนันต์ สงวนนามเลขาธิการ รพช. ได้มีหนังสือตามเอกสารหมาย ล.95 บอกเลิกสัญญาจ้างบริการด้านวิศวกรรมแก่จำเลยที่ 3 ส่วนการประกวดราคาตามสัญญาที่ 4 ที่ 5 ได้ถูกยกเลิกไปและมีการประกวดราคาใหม่เป็นสัญญาที่ 4/1, 4/2, 5/1, 5/2, 6/1, และ 6/2มีปัญหาในชั้นนี้ว่าจำเลยทั้งหกกับพวกได้ร่วมกันปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริตเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน รพช. และประชาชนหรือไม่ หากจำเลยที่ 3 ที่ 4 ซึ่งมิได้เป็นเจ้าพนักงานได้ร่วมกระทำผิดกับจำเลยอื่นซึ่งเป็นเจ้าพนักงานศาลจะลงโทษจำเลยที่ 3 ที่ 4 ฐานเป็นผู้สนับสนุนได้หรือไม่" ฯลฯ"โจทก์ฎีกาว่าจำเลยได้ร่วมกันปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริต เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน รพช. และประชาชน โดยวางแผนร่วมกันกระทำการและละเว้นกระทำการเพื่อแสวงหาประโยชน์ร่วมกันในงานก่อสร้างทางของสำนักงาน รพช. หลายขั้นตอนด้วยกัน ฯลฯ""ประการที่สาม โจทก์ฎีกาว่าจำเลยที่ 1 ที่ 2 ที่ 5 ที่ 6 ทราบอยู่แล้วว่าคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งร่างสัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำกับบุคคลภายนอกไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อนและทราบว่านายประสงค์สุขุม เลขาธิการ รพช. ได้สั่งให้จำเลยที่ 1 ที่ 2 ส่งร่างสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 ที่สำนักงาน รพช. จะทำกับจำเลยที่ 3 ไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน แต่จำเลยที่ 1 ที่ 2 ไม่ส่งร่างสัญญาดังกล่าวไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณา และจำเลยที่ 5 ที่ 6 ได้ร่วมกันเสนอเรื่องให้นายสมัครสุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้นอนุมัติให้สำนักงาน รพช. ทำสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 กับจำเลยที่ 3 ได้ โดยไม่ต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน พิเคราะห์แล้ว ในเรื่องมติของคณะรัฐมนตรีที่ให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ได้ความว่า มีหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ สร.0403/ว.111ลงวันที่ 23 พฤศจิกายน 2509 ตามเอกสารหมาย จ.9 ถึงทุกกระทรวงทบวงกรมแจ้งว่า คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ส่วนร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจเสียก่อน เว้นแต่สัญญาใดที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้ว หากจะทำสัญญาตามแบบเดียวกัน หรือการทำสัญญาตามแบบท้ายระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจ้างฯ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุฯ จึงไม่ต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณาอีก ต่อมาได้มีหนังสือเลขาธิการคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.10 จ.11 และ จ.12แจ้งมติคณะรัฐมนตรีผ่อนผันแก่รัฐวิสาหกิจมาเป็นลำดับ โดยตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ สร.0403/ว.3 ลงวันที่ 5 มกราคม 2511 เอกสารหมาย จ.12 แจ้งว่าร่างสัญญาของรัฐวิสาหกิจนั้นถ้ารัฐมนตรีเจ้าสังกัดเห็นว่าไม่จำเป็นต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ก็ให้ได้รับยกเว้นไม่ต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณา ปัญหาว่าสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นสัญญาแบบเดียวกันกับสัญญาที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้วหรือไม่ เห็นว่าแม้การยกร่างสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 ได้ใช้สัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาของการประปานครหลวงตามเอกสารหมาย ล.220 เป็นแบบ โดยสัญญาตามเอกสารหมาย ล.220เป็นสัญญาที่ผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้ว แต่ปรากฏว่าสัญญาตามเอกสารหมาย จ.21 แตกต่างกับสัญญาเอกสารหมาย ล.220หลายประการ ข้อสัญญาบางข้อมีในสัญญาเอกสารหมาย ล.220 แต่ไม่มีในสัญญาเอกสารหมาย จ.21 หรือมีแต่เพิ่มเติมตัดทอนข้อความบางส่วนบางข้อที่ไม่มีในสัญญาเอกสารหมาย ล.220 กลับมีในสัญญาเอกสารหมาย จ.21ทั้งเนื้อหาของงานก็แตกต่างกัน โดยสัญญาเอกสารหมาย ล.220 เป็นเรื่องออกแบบและควบคุมการวางท่อประปาเป็นสาระสำคัญ ส่วนสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นเรื่องออกแบบและควบคุมการก่อสร้างทางเป็นสาระสำคัญข้อความที่ใช้ในส่วนนี้จึงแตกต่างกันทั้งสิ้น การที่ข้อความแตกต่างกันดังกล่าวย่อมทำให้ผลบังคับตามกฎหมายแตกต่างกันหรือมีปัญหาว่ามีผลแตกต่างกันหรือไม่ ดังนี้ สัญญาเอกสารหมาย จ.21 จึงหาใช่สัญญาแบบเดียวกันกับสัญญาตามเอกสารหมาย ล.220 ที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้วไม่ และที่ได้ความว่า การร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ได้มีการยกร่างแล้วส่งให้นายสุชาติ ไตรประสิทธิ์ผู้แทนกรมอัยการในคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตรวจสอบก่อนเสร็จแล้วได้นำเข้าพิจารณาแก้ไขในที่ประชุมคณะกรรมการดังกล่าวซึ่งมีนายสุชาติเป็นกรรมการด้วยอีก การกระทำของนายสุชาติก็เป็นการกระทำในฐานะผู้แทนกรมอัยการในคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา มิใช่ในฐานะผู้แทนกรมอัยการในการตรวจพิจารณาร่างสัญญา จะถือว่าสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ได้รับการตรวจพิจารณาจากกรมอัยการแล้วมิได้ส่วนที่ได้ความว่า คณะกรรมการบริหารเงินกู้ธนาคารโลกเห็นชอบให้ใช้ร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นฉบับลงนามโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน ซึ่งต่อมารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอนุมัติแล้วนั้น เห็นว่า การอนุมัติของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในกรณีนี้ ไม่เป็นข้อยกเว้นตามมติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.12 เพราะมติคณะรัฐมตรีตามเอกสารหมาย จ.12 ที่ยกเว้นให้ไม่ต้องส่งร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจพิจารณาในกรณีรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเห็นว่าไม่จำ เป็นต้องส่งร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจพิจารณานั้นหมายถึงร่างสัญญาของรัฐวิสาหกิจเท่านั้น แต่อย่างไรก็ดีตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกขึ้นตามเอกสารหมาย จ.13 หรือ ล.31 นั้น ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการชุดนี้ไว้ว่า ให้มีอำนาจหน้าที่บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเป้าหมายที่ตกลงไว้ในสัญญาเงินกู้ธนาคารโลก การที่คณะกรรมการบริหารเงินกู้ธนาคารโลกมีมติเห็นชอบให้ใช้ร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นฉบับลงนามโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน เห็นได้ว่าเป็นเรื่องบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกซึ่งหากเป็นคณะรัฐมนตรีก็อาจมติเช่นนี้ได้ มติของคณะกรรมการดังกล่าวย่อมมีผลบังคับโดยชอบ เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นรัฐมนตรีเจ้าสังกัดได้อนุมัติแล้ว จึงไม่จำเป็นต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาอีกการไม่ส่งร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณา จึงไม่เป็นการฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.9"พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 690 - 691/2526อัยการกรมอัยการโจทก์นายประดลเดช กัลยาณมิตร กับพวกจำเลย ป.อ. ม. 157คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกและกำหนดอำนาจหน้าที่ให้บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างด้วย การที่คณะกรรมการฯมีมติให้ใช้ร่างสัญญาโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน ย่อมมีผลบังคับโดยชอบ เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นรัฐมนตรีเจ้าสังกัดได้อนุมัติแล้วการไม่ส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาจึงไม่เป็นการฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรี แม้จำเลยทราบมติคณะรัฐมนตรีที่ให้ส่งร่างสัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำกับบุคคลภายนอกไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ก็ไม่มีความผิดตาม ป.อ. ม.157ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้องทั้งสองสำนวน โจทก์ทั้งสองสำนวนฎีกาโดยอธิบดีกรมอัยการรับรองให้ฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริงศาลฎีกาวินิจฉัยข้อกฎหมายว่า "ข้อเท็จจริงได้ความในเบื้องต้นตามที่คู่ความมิได้โต้เถียงกันในชั้นนี้ว่า สำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทเรียกโดยย่อว่า สำนักงาน รพช. เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรมสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่จัดให้มีการพัฒนาการคมนาคมและการขนส่งและพัฒนาแหล่งน้ำในท้องถิ่นชนบทด้วยมีเลขาธิการซึ่งเทียบเท่าอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชา นายประสงค์ สุขุม นายอนันต์อนันตกูล และนายอนันต์ สงวนนาม เป็นเลขาธิการสืบแทนกันมาตามลำดับจำเลยที่ 1 รับราชการเป็นนายช่างใหญ่ในสำนักงาน รพช. จำเลยที่ 2 รับราชการเป็นหัวหน้ากองวิชาการและเทคนิควิศวกรรมในสำนักงาน รพช. จำเลยที่ 3 เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด มีจำเลยที่ 4 เป็นกรรมการผู้จัดการจำเลยที่ 5 ที่ 6เป็นข้าราชการบำนาญ ขณะเกิดเหตุจำเลยที่ 5 รับราชการเป็นรองปลัดกระทรวงมหาดไทยฝ่ายพัฒนา จำเลยที่ 6 รับราชการเป็นปลัดกระทรวงมหาดไทย เมื่อพ.ศ. 2517 สำนักงาน รพช. ต้องการกู้เงินจากธนาคารโลกมาเพื่อสร้างทางและพัฒนาแหล่งน้ำในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ซึ่งมี 13 จังหวัด ได้มีการติดต่อกับธนาคารโลกและจัดส่งข้อมูลไปให้ธนาคารโลกพิจารณา ต่อมาผู้แทนกระทรวงการคลังได้นำคณะเดินทางไปเจรจาขั้นสุดท้ายกับธนาคารโลกที่กรุงวอชิงตันประเทศสหรัฐอเมริกา เป็นการขอกู้เงินมาสำหรับหลายหน่วยงานด้วยกัน ในโครงการเงินกู้ตามโครงการพัฒนาชนบทภาคตะวันออกเฉียงเหนือ สำหรับสำนักงาน รพช. มีนายประสงค์ สุขุม กับจำเลยที่ 1 เป็นผู้แทน และนายอุทยานอุทยานะกะ ผู้ช่วยเลขาธิการเป็นเจ้าหน้าที่ การเจรจาเป็นผลสำเร็จธนาคารโลกตกลงให้กู้เงินจำนวน 21 ล้านเหรียญอเมริกัน โดยรัฐบาลไทยต้องออกเงินสมทบด้วยจำนวนหนึ่ง แต่เฉพาะโครงการของสำนักงาน รพช. ใช้เงินกู้จำนวน 12.39ล้านเหรียญอเมริกัน เพื่อก่อสร้างทางยาวประมาณ 1,300 กิโลเมตร การซ่อมบำรุงทาง พัฒนาแหล่งน้ำและจัดหาเครื่องจักรกลยานพาหนะที่จำเป็น ได้ทำสัญญาเงินกู้ระหว่างรัฐบาลไทยกับธนาคารโลกเมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2519 ปรากฏตามสัญญาเอกสารหมาย ล.72 มีคำแปลบางส่วนตามเอกสารหมาย ล.195ตามสัญญาเงินกู้ดังกล่าวมีเงื่อนไขว่าจะต้องมีวิศวกรที่ปรึกษาเพื่อสำรวจออกแบบและควบคุมการก่อสร้าง รายละเอียดในการทำงานจะต้องได้รับอนุมัติจากธนาคารโลก และสำหรับโครงการในความรับผิดชอบของสำนักงาน รพช. ธนาคารโลกได้แต่งตั้งให้เลขาธิการ รพช. เป็นผู้อำนวยการโครงการ ในการดำเนินการตามโครงการเงินกู้นี้สำนักงาน รพช. ได้ออกคำสั่งที่ 235/2518ลงวันที่ 26 พฤษภาคม 2518 ตามเอกสารหมาย จ.14 แต่งตั้งผู้ดำเนินการตามโครงการเงินกู้ธนาคารโลก โดยให้นายประสงค์ สุขุม เลขาธิการทำหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการ จำเลยที่ 1 ทำหน้าที่ผู้ช่วยผู้อำนวยการโครงการรับผิดชอบงานด้านวิศวกรรม และนายอุทยาน อุทยานะกะ ทำหน้าที่ผู้ช่วยผู้อำนวยการโครงการรับผิดชอบงานด้านที่ไม่ใช่งานด้านวิศวกรรม และได้ออกคำสั่งที่ 277/2518 ลงวันที่ 12 มิถุนายน 2518 ตามเอกสารหมาย จ.15 แต่งตั้งจำเลยที่ 2 และนายช่างอื่นในสำนักงาน รพช. ให้ทำหน้าที่ต่าง ๆ ในการดำเนินการตามโครงการเงินกู้ธนาคารโลกในด้านวิศวกรรมภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ 1 คำสั่งทั้งสองฉบับนี้ต่อมา เมื่อนายอนันต์ อนันตกูล เป็นผู้รักษาการในตำแหน่งเลขาธิการ รพช. ได้มีคำสั่งที่ 255/2520 ลงวันที่ 23 มีนาคม 2520ตามเอกสารหมาย จ.24 ให้ยกเลิกเสีย และแต่งตั้งให้เลขาธิการ รพช. ทำหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการ ให้จำเลยที่ 1 ทำหน้าที่ผู้จัดการโครงการ ให้นายอุทยานอุทยานะกะ ทำหน้าที่หัวหน้าสำนักงานควบคุมและบริหารเงินกู้ และให้จำเลยที่ 2ทำหน้าที่นายช่างควบคุมโครงการสำหรับการบริหารงานเงินกู้ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2519 อนุมัติให้กระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกโดยให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงมหาดไทยและรองปลัดกระทรวงมหาดไทยฝ่ายพัฒนา เป็นรองประธานกรรมการเลขาธิการ รพช. ผู้แทนกระทรวงการคลังผู้แทนกรมอัยการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนกรมบัญชีกลาง นายช่างใหญ่รพช. เป็นกรรมการและผู้ช่วยเลขาธิการ รพช. เป็นกรรมการและเลขานุการเพื่อทำหน้าที่บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเป้าหมายที่ตกลงไว้ในสัญญาเงินกู้ธนาคารโลกปรากฏตามเอกสารหมาย จ.13 หรือ ล.31 คณะกรรมการชุดนี้ได้เปลี่ยนประธานกรรมการเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยครั้งหนึ่งในสมัยที่นายสมัคร สุนทรเวชเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ส่วนในการจ้างวิศวกรที่ปรึกษาสำนักงาน รพช. ได้ดำเนินการในรูปคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา โดยมีเลขาธิการ รพช. เป็นประธานกรรมการ จำเลยที่ 1 จำเลยที่ 2 นายอุทยานอุทยานะกะ และผู้แทนกรมอัยการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ผู้แทนสำนักนโยบายและแผนมหาดไทย เป็นกรรมการ ต่อมาได้เชิญผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกับผู้แทนกรมทางหลวงเป็นกรรมการด้วย คณะกรรมการชุดนี้ได้ประชุมกันครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กันยายน 2518 และครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2519 รวมประชุมกันทั้งสิ้น 23 ครั้ง ที่ประชุมได้มีมติคัดเลือกบริษัทจำเลยที่ 3 ซึ่งรวมกับบริษัทสโนวี่ เมาน์เทน เอ็นยิเนียริ่ง คอร์ปอเรชั่นแห่งคูม่า ประเทศออสเตรเลียหรือเรียกโดยย่อว่า "เสมค" เป็นบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา ได้มีการต่อรองค่าจ้างกันจนตกลงกันได้และได้มีการร่างสัญญาจ้างขึ้นโดยคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาได้ประชุมแก้ไขร่างสัญญาหลายครั้งจนเสร็จ ครั้นวันที่ 19มกราคม 2520 นายอนันต์ อนันตกูล รักษาการในตำแหน่งเลขาธิการ รพช. ได้นำเรื่องเข้าที่ประชุมคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลก ในการประชุมครั้งที่ 1/2520 ซึ่งมีนายสมัคร สุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานที่ประชุมมีมติเห็นด้วยในการจ้างจำเลยที่ 3 และเสมคในวงเงินไม่เกิน 34,800,512 บาท กับอีก 250,000 เหรียญออสเตรเลีย และเห็นด้วยในการใช้ร่างสัญญาจ้างที่คณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาได้ตรวจแก้แล้วเป็นฉบับลงนามโดยให้สำนักงาน รพช. เสนอรัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติ ปรากฏตามรายงานการประชุมเอกสารหมาย จ.121 ครั้นวันที่ 19มกราคม 2520 สำนักงาน รพช. ได้ทำบันทึกเสนอปลัดกระทรวงมหาดไทย นำเสนอสัญญาจ้างต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่ออนุมัติ ปรากฏตามเอกสารหมาย จ.122 (หรือ จ.167) จำเลยที่ 5 บันทึกความเห็นว่า ควรอนุมัติให้เลขาธิการ รพช. ลงนามในสัญญา และไม่ต้องส่งสัญญาให้กรมอัยการตรวจอีก จำเลยที่ 6 บันทึกเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยว่า เพื่ออนุมัติครั้นวันที่ 21 มกราคม 2520 นายสมัคร สุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งอนุมัติ ต่อมาวันที่ 24 มกราคม 2520 สำนักงาน รพช. โดยนายอนันต์ อนันตกูล เลขาธิการ รพช. กับจำเลยที่ 3 โดยจำเลยที่ 4 กรรมการผู้จัดการได้ลงนามในสัญญาจ้างบริการด้านวิศวกรรมตามเอกสารหมาย จ.21หลังจากนั้นจำเลยที่ 3 และเสมคได้ส่งแบบแปลนการก่อสร้างทางมาให้สำนักงาน รพช. ตรวจและได้ดำเนินการประกวดราคา จนสำนักงาน รพช.ได้ทำสัญญากับผู้ประมูลก่อสร้างทางไปแล้ว 3 สัญญา คือสัญญาที่ 1 ที่ 2และที่ 3 ต่อมาเมื่อได้ประกวดราคาสัญญาที่ 4 ที่ 5 เสร็จ และได้กำหนดนำเรื่องเข้าพิจารณาในที่ประชุมคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในวันที่ 21 ธันวาคม 2521 ไว้แล้ว ครั้นวันที่ 20 ธันวาคม 2521 นายอนันต์สงวนนาม เลขาธิการ รพช. ในขณะนั้นได้ทำบันทึกเอกสารหมาย จ.28 เสนอต่อพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยในรัฐบาลชุดใหม่ และเป็นประธานคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกว่า ได้ตรวจภาพถ่ายทางที่จะสร้างและเอกสารบางประการแล้วมีลักษณะส่อว่าการประมาณราคากลาง การประกวดราคาตามสัญญาที่ 4 ที่ 5 และการตรวจสอบสภาพทางยังมีความบกพร่องสมควรเลื่อนการประชุมในวันที่ 21 เดือนนั้นออกไป และตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อน พลเอกเปรมอนุมัติ และได้มีคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 748/2521 ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2521 ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงขึ้น โดยมีนายประสิทธิ์ โกมลมาลย์ ผู้ตรวจราชการกระทรวงมหาดไทย เป็นประธานกรรมการ ปรากฏตามเอกสารหมาย จ.29 คระกรรมการดังกล่าวทำการสอบสวนแล้วได้รายงานผลต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามบันทึกลงวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2522 เอกสารหมาย จ.168 ว่า ควรดำเนินการทางอาญาและทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงส่งเรื่องให้กรมตำรวจดำเนินคดี ต่อมาอธิบดีกรมตำรวจได้มีคำสั่งตั้งพนักงานสอบสวนทำการสอบสวนเป็นคดีนี้ ครั้นวันที่ 7 กันยายน 2522 นายอนันต์ สงวนนามเลขาธิการ รพช. ได้มีหนังสือตามเอกสารหมาย ล.95 บอกเลิกสัญญาจ้างบริการด้านวิศวกรรมแก่จำเลยที่ 3 ส่วนการประกวดราคาตามสัญญาที่ 4 ที่ 5 ได้ถูกยกเลิกไปและมีการประกวดราคาใหม่เป็นสัญญาที่ 4/1, 4/2, 5/1, 5/2, 6/1, และ 6/2มีปัญหาในชั้นนี้ว่าจำเลยทั้งหกกับพวกได้ร่วมกันปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริตเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน รพช. และประชาชนหรือไม่ หากจำเลยที่ 3 ที่ 4 ซึ่งมิได้เป็นเจ้าพนักงานได้ร่วมกระทำผิดกับจำเลยอื่นซึ่งเป็นเจ้าพนักงานศาลจะลงโทษจำเลยที่ 3 ที่ 4 ฐานเป็นผู้สนับสนุนได้หรือไม่" ฯลฯ"โจทก์ฎีกาว่าจำเลยได้ร่วมกันปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริต เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน รพช. และประชาชน โดยวางแผนร่วมกันกระทำการและละเว้นกระทำการเพื่อแสวงหาประโยชน์ร่วมกันในงานก่อสร้างทางของสำนักงาน รพช. หลายขั้นตอนด้วยกัน ฯลฯ""ประการที่สาม โจทก์ฎีกาว่าจำเลยที่ 1 ที่ 2 ที่ 5 ที่ 6 ทราบอยู่แล้วว่าคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งร่างสัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำกับบุคคลภายนอกไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อนและทราบว่านายประสงค์สุขุม เลขาธิการ รพช. ได้สั่งให้จำเลยที่ 1 ที่ 2 ส่งร่างสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 ที่สำนักงาน รพช. จะทำกับจำเลยที่ 3 ไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน แต่จำเลยที่ 1 ที่ 2 ไม่ส่งร่างสัญญาดังกล่าวไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณา และจำเลยที่ 5 ที่ 6 ได้ร่วมกันเสนอเรื่องให้นายสมัครสุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้นอนุมัติให้สำนักงาน รพช. ทำสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 กับจำเลยที่ 3 ได้ โดยไม่ต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน พิเคราะห์แล้ว ในเรื่องมติของคณะรัฐมนตรีที่ให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ได้ความว่า มีหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ สร.0403/ว.111ลงวันที่ 23 พฤศจิกายน 2509 ตามเอกสารหมาย จ.9 ถึงทุกกระทรวงทบวงกรมแจ้งว่า คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ส่วนร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจเสียก่อน เว้นแต่สัญญาใดที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้ว หากจะทำสัญญาตามแบบเดียวกัน หรือการทำสัญญาตามแบบท้ายระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจ้างฯ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุฯ จึงไม่ต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณาอีก ต่อมาได้มีหนังสือเลขาธิการคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.10 จ.11 และ จ.12แจ้งมติคณะรัฐมนตรีผ่อนผันแก่รัฐวิสาหกิจมาเป็นลำดับ โดยตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ สร.0403/ว.3 ลงวันที่ 5 มกราคม 2511 เอกสารหมาย จ.12 แจ้งว่าร่างสัญญาของรัฐวิสาหกิจนั้นถ้ารัฐมนตรีเจ้าสังกัดเห็นว่าไม่จำเป็นต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ก็ให้ได้รับยกเว้นไม่ต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณา ปัญหาว่าสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นสัญญาแบบเดียวกันกับสัญญาที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้วหรือไม่ เห็นว่าแม้การยกร่างสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 ได้ใช้สัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาของการประปานครหลวงตามเอกสารหมาย ล.220 เป็นแบบ โดยสัญญาตามเอกสารหมาย ล.220เป็นสัญญาที่ผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้ว แต่ปรากฏว่าสัญญาตามเอกสารหมาย จ.21 แตกต่างกับสัญญาเอกสารหมาย ล.220หลายประการ ข้อสัญญาบางข้อมีในสัญญาเอกสารหมาย ล.220 แต่ไม่มีในสัญญาเอกสารหมาย จ.21 หรือมีแต่เพิ่มเติมตัดทอนข้อความบางส่วนบางข้อที่ไม่มีในสัญญาเอกสารหมาย ล.220 กลับมีในสัญญาเอกสารหมาย จ.21ทั้งเนื้อหาของงานก็แตกต่างกัน โดยสัญญาเอกสารหมาย ล.220 เป็นเรื่องออกแบบและควบคุมการวางท่อประปาเป็นสาระสำคัญ ส่วนสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นเรื่องออกแบบและควบคุมการก่อสร้างทางเป็นสาระสำคัญข้อความที่ใช้ในส่วนนี้จึงแตกต่างกันทั้งสิ้น การที่ข้อความแตกต่างกันดังกล่าวย่อมทำให้ผลบังคับตามกฎหมายแตกต่างกันหรือมีปัญหาว่ามีผลแตกต่างกันหรือไม่ ดังนี้ สัญญาเอกสารหมาย จ.21 จึงหาใช่สัญญาแบบเดียวกันกับสัญญาตามเอกสารหมาย ล.220 ที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้วไม่ และที่ได้ความว่า การร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ได้มีการยกร่างแล้วส่งให้นายสุชาติ ไตรประสิทธิ์ผู้แทนกรมอัยการในคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตรวจสอบก่อนเสร็จแล้วได้นำเข้าพิจารณาแก้ไขในที่ประชุมคณะกรรมการดังกล่าวซึ่งมีนายสุชาติเป็นกรรมการด้วยอีก การกระทำของนายสุชาติก็เป็นการกระทำในฐานะผู้แทนกรมอัยการในคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา มิใช่ในฐานะผู้แทนกรมอัยการในการตรวจพิจารณาร่างสัญญา จะถือว่าสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ได้รับการตรวจพิจารณาจากกรมอัยการแล้วมิได้ส่วนที่ได้ความว่า คณะกรรมการบริหารเงินกู้ธนาคารโลกเห็นชอบให้ใช้ร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นฉบับลงนามโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน ซึ่งต่อมารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอนุมัติแล้วนั้น เห็นว่า การอนุมัติของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในกรณีนี้ ไม่เป็นข้อยกเว้นตามมติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.12 เพราะมติคณะรัฐมตรีตามเอกสารหมาย จ.12 ที่ยกเว้นให้ไม่ต้องส่งร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจพิจารณาในกรณีรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเห็นว่าไม่จำ เป็นต้องส่งร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจพิจารณานั้นหมายถึงร่างสัญญาของรัฐวิสาหกิจเท่านั้น แต่อย่างไรก็ดีตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกขึ้นตามเอกสารหมาย จ.13 หรือ ล.31 นั้น ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการชุดนี้ไว้ว่า ให้มีอำนาจหน้าที่บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเป้าหมายที่ตกลงไว้ในสัญญาเงินกู้ธนาคารโลก การที่คณะกรรมการบริหารเงินกู้ธนาคารโลกมีมติเห็นชอบให้ใช้ร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นฉบับลงนามโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน เห็นได้ว่าเป็นเรื่องบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกซึ่งหากเป็นคณะรัฐมนตรีก็อาจมติเช่นนี้ได้ มติของคณะกรรมการดังกล่าวย่อมมีผลบังคับโดยชอบ เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นรัฐมนตรีเจ้าสังกัดได้อนุมัติแล้ว จึงไม่จำเป็นต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาอีกการไม่ส่งร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณา จึงไม่เป็นการฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.9"พิพากษายืน(สมบูรณ์ บุญภินนท์-ประสาท บุณยรังษี-ชูเชิด รักตะบุตร์)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้องทั้งสองสำนวน โจทก์ทั้งสองสำนวนฎีกาโดยอธิบดีกรมอัยการรับรองให้ฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริงศาลฎีกาวินิจฉัยข้อกฎหมายว่า "ข้อเท็จจริงได้ความในเบื้องต้นตามที่คู่ความมิได้โต้เถียงกันในชั้นนี้ว่า สำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทเรียกโดยย่อว่า สำนักงาน รพช. เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรมสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่จัดให้มีการพัฒนาการคมนาคมและการขนส่งและพัฒนาแหล่งน้ำในท้องถิ่นชนบทด้วยมีเลขาธิการซึ่งเทียบเท่าอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชา นายประสงค์ สุขุม นายอนันต์อนันตกูล และนายอนันต์ สงวนนาม เป็นเลขาธิการสืบแทนกันมาตามลำดับจำเลยที่ 1 รับราชการเป็นนายช่างใหญ่ในสำนักงาน รพช. จำเลยที่ 2 รับราชการเป็นหัวหน้ากองวิชาการและเทคนิควิศวกรรมในสำนักงาน รพช. จำเลยที่ 3 เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด มีจำเลยที่ 4 เป็นกรรมการผู้จัดการจำเลยที่ 5 ที่ 6เป็นข้าราชการบำนาญ ขณะเกิดเหตุจำเลยที่ 5 รับราชการเป็นรองปลัดกระทรวงมหาดไทยฝ่ายพัฒนา จำเลยที่ 6 รับราชการเป็นปลัดกระทรวงมหาดไทย เมื่อพ.ศ. 2517 สำนักงาน รพช. ต้องการกู้เงินจากธนาคารโลกมาเพื่อสร้างทางและพัฒนาแหล่งน้ำในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ซึ่งมี 13 จังหวัด ได้มีการติดต่อกับธนาคารโลกและจัดส่งข้อมูลไปให้ธนาคารโลกพิจารณา ต่อมาผู้แทนกระทรวงการคลังได้นำคณะเดินทางไปเจรจาขั้นสุดท้ายกับธนาคารโลกที่กรุงวอชิงตันประเทศสหรัฐอเมริกา เป็นการขอกู้เงินมาสำหรับหลายหน่วยงานด้วยกัน ในโครงการเงินกู้ตามโครงการพัฒนาชนบทภาคตะวันออกเฉียงเหนือ สำหรับสำนักงาน รพช. มีนายประสงค์ สุขุม กับจำเลยที่ 1 เป็นผู้แทน และนายอุทยานอุทยานะกะ ผู้ช่วยเลขาธิการเป็นเจ้าหน้าที่ การเจรจาเป็นผลสำเร็จธนาคารโลกตกลงให้กู้เงินจำนวน 21 ล้านเหรียญอเมริกัน โดยรัฐบาลไทยต้องออกเงินสมทบด้วยจำนวนหนึ่ง แต่เฉพาะโครงการของสำนักงาน รพช. ใช้เงินกู้จำนวน 12.39ล้านเหรียญอเมริกัน เพื่อก่อสร้างทางยาวประมาณ 1,300 กิโลเมตร การซ่อมบำรุงทาง พัฒนาแหล่งน้ำและจัดหาเครื่องจักรกลยานพาหนะที่จำเป็น ได้ทำสัญญาเงินกู้ระหว่างรัฐบาลไทยกับธนาคารโลกเมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2519 ปรากฏตามสัญญาเอกสารหมาย ล.72 มีคำแปลบางส่วนตามเอกสารหมาย ล.195ตามสัญญาเงินกู้ดังกล่าวมีเงื่อนไขว่าจะต้องมีวิศวกรที่ปรึกษาเพื่อสำรวจออกแบบและควบคุมการก่อสร้าง รายละเอียดในการทำงานจะต้องได้รับอนุมัติจากธนาคารโลก และสำหรับโครงการในความรับผิดชอบของสำนักงาน รพช. ธนาคารโลกได้แต่งตั้งให้เลขาธิการ รพช. เป็นผู้อำนวยการโครงการ ในการดำเนินการตามโครงการเงินกู้นี้สำนักงาน รพช. ได้ออกคำสั่งที่ 235/2518ลงวันที่ 26 พฤษภาคม 2518 ตามเอกสารหมาย จ.14 แต่งตั้งผู้ดำเนินการตามโครงการเงินกู้ธนาคารโลก โดยให้นายประสงค์ สุขุม เลขาธิการทำหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการ จำเลยที่ 1 ทำหน้าที่ผู้ช่วยผู้อำนวยการโครงการรับผิดชอบงานด้านวิศวกรรม และนายอุทยาน อุทยานะกะ ทำหน้าที่ผู้ช่วยผู้อำนวยการโครงการรับผิดชอบงานด้านที่ไม่ใช่งานด้านวิศวกรรม และได้ออกคำสั่งที่ 277/2518 ลงวันที่ 12 มิถุนายน 2518 ตามเอกสารหมาย จ.15 แต่งตั้งจำเลยที่ 2 และนายช่างอื่นในสำนักงาน รพช. ให้ทำหน้าที่ต่าง ๆ ในการดำเนินการตามโครงการเงินกู้ธนาคารโลกในด้านวิศวกรรมภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ 1 คำสั่งทั้งสองฉบับนี้ต่อมา เมื่อนายอนันต์ อนันตกูล เป็นผู้รักษาการในตำแหน่งเลขาธิการ รพช. ได้มีคำสั่งที่ 255/2520 ลงวันที่ 23 มีนาคม 2520ตามเอกสารหมาย จ.24 ให้ยกเลิกเสีย และแต่งตั้งให้เลขาธิการ รพช. ทำหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการ ให้จำเลยที่ 1 ทำหน้าที่ผู้จัดการโครงการ ให้นายอุทยานอุทยานะกะ ทำหน้าที่หัวหน้าสำนักงานควบคุมและบริหารเงินกู้ และให้จำเลยที่ 2ทำหน้าที่นายช่างควบคุมโครงการสำหรับการบริหารงานเงินกู้ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2519 อนุมัติให้กระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกโดยให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงมหาดไทยและรองปลัดกระทรวงมหาดไทยฝ่ายพัฒนา เป็นรองประธานกรรมการเลขาธิการ รพช. ผู้แทนกระทรวงการคลังผู้แทนกรมอัยการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนกรมบัญชีกลาง นายช่างใหญ่รพช. เป็นกรรมการและผู้ช่วยเลขาธิการ รพช. เป็นกรรมการและเลขานุการเพื่อทำหน้าที่บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเป้าหมายที่ตกลงไว้ในสัญญาเงินกู้ธนาคารโลกปรากฏตามเอกสารหมาย จ.13 หรือ ล.31 คณะกรรมการชุดนี้ได้เปลี่ยนประธานกรรมการเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยครั้งหนึ่งในสมัยที่นายสมัคร สุนทรเวชเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ส่วนในการจ้างวิศวกรที่ปรึกษาสำนักงาน รพช. ได้ดำเนินการในรูปคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา โดยมีเลขาธิการ รพช. เป็นประธานกรรมการ จำเลยที่ 1 จำเลยที่ 2 นายอุทยานอุทยานะกะ และผู้แทนกรมอัยการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ผู้แทนสำนักนโยบายและแผนมหาดไทย เป็นกรรมการ ต่อมาได้เชิญผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกับผู้แทนกรมทางหลวงเป็นกรรมการด้วย คณะกรรมการชุดนี้ได้ประชุมกันครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กันยายน 2518 และครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2519 รวมประชุมกันทั้งสิ้น 23 ครั้ง ที่ประชุมได้มีมติคัดเลือกบริษัทจำเลยที่ 3 ซึ่งรวมกับบริษัทสโนวี่ เมาน์เทน เอ็นยิเนียริ่ง คอร์ปอเรชั่นแห่งคูม่า ประเทศออสเตรเลียหรือเรียกโดยย่อว่า "เสมค" เป็นบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา ได้มีการต่อรองค่าจ้างกันจนตกลงกันได้และได้มีการร่างสัญญาจ้างขึ้นโดยคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาได้ประชุมแก้ไขร่างสัญญาหลายครั้งจนเสร็จ ครั้นวันที่ 19มกราคม 2520 นายอนันต์ อนันตกูล รักษาการในตำแหน่งเลขาธิการ รพช. ได้นำเรื่องเข้าที่ประชุมคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลก ในการประชุมครั้งที่ 1/2520 ซึ่งมีนายสมัคร สุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานที่ประชุมมีมติเห็นด้วยในการจ้างจำเลยที่ 3 และเสมคในวงเงินไม่เกิน 34,800,512 บาท กับอีก 250,000 เหรียญออสเตรเลีย และเห็นด้วยในการใช้ร่างสัญญาจ้างที่คณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาได้ตรวจแก้แล้วเป็นฉบับลงนามโดยให้สำนักงาน รพช. เสนอรัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติ ปรากฏตามรายงานการประชุมเอกสารหมาย จ.121 ครั้นวันที่ 19มกราคม 2520 สำนักงาน รพช. ได้ทำบันทึกเสนอปลัดกระทรวงมหาดไทย นำเสนอสัญญาจ้างต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่ออนุมัติ ปรากฏตามเอกสารหมาย จ.122 (หรือ จ.167) จำเลยที่ 5 บันทึกความเห็นว่า ควรอนุมัติให้เลขาธิการ รพช. ลงนามในสัญญา และไม่ต้องส่งสัญญาให้กรมอัยการตรวจอีก จำเลยที่ 6 บันทึกเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยว่า เพื่ออนุมัติครั้นวันที่ 21 มกราคม 2520 นายสมัคร สุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งอนุมัติ ต่อมาวันที่ 24 มกราคม 2520 สำนักงาน รพช. โดยนายอนันต์ อนันตกูล เลขาธิการ รพช. กับจำเลยที่ 3 โดยจำเลยที่ 4 กรรมการผู้จัดการได้ลงนามในสัญญาจ้างบริการด้านวิศวกรรมตามเอกสารหมาย จ.21หลังจากนั้นจำเลยที่ 3 และเสมคได้ส่งแบบแปลนการก่อสร้างทางมาให้สำนักงาน รพช. ตรวจและได้ดำเนินการประกวดราคา จนสำนักงาน รพช.ได้ทำสัญญากับผู้ประมูลก่อสร้างทางไปแล้ว 3 สัญญา คือสัญญาที่ 1 ที่ 2และที่ 3 ต่อมาเมื่อได้ประกวดราคาสัญญาที่ 4 ที่ 5 เสร็จ และได้กำหนดนำเรื่องเข้าพิจารณาในที่ประชุมคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในวันที่ 21 ธันวาคม 2521 ไว้แล้ว ครั้นวันที่ 20 ธันวาคม 2521 นายอนันต์สงวนนาม เลขาธิการ รพช. ในขณะนั้นได้ทำบันทึกเอกสารหมาย จ.28 เสนอต่อพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยในรัฐบาลชุดใหม่ และเป็นประธานคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกว่า ได้ตรวจภาพถ่ายทางที่จะสร้างและเอกสารบางประการแล้วมีลักษณะส่อว่าการประมาณราคากลาง การประกวดราคาตามสัญญาที่ 4 ที่ 5 และการตรวจสอบสภาพทางยังมีความบกพร่องสมควรเลื่อนการประชุมในวันที่ 21 เดือนนั้นออกไป และตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อน พลเอกเปรมอนุมัติ และได้มีคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 748/2521 ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2521 ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงขึ้น โดยมีนายประสิทธิ์ โกมลมาลย์ ผู้ตรวจราชการกระทรวงมหาดไทย เป็นประธานกรรมการ ปรากฏตามเอกสารหมาย จ.29 คระกรรมการดังกล่าวทำการสอบสวนแล้วได้รายงานผลต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามบันทึกลงวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2522 เอกสารหมาย จ.168 ว่า ควรดำเนินการทางอาญาและทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงส่งเรื่องให้กรมตำรวจดำเนินคดี ต่อมาอธิบดีกรมตำรวจได้มีคำสั่งตั้งพนักงานสอบสวนทำการสอบสวนเป็นคดีนี้ ครั้นวันที่ 7 กันยายน 2522 นายอนันต์ สงวนนามเลขาธิการ รพช. ได้มีหนังสือตามเอกสารหมาย ล.95 บอกเลิกสัญญาจ้างบริการด้านวิศวกรรมแก่จำเลยที่ 3 ส่วนการประกวดราคาตามสัญญาที่ 4 ที่ 5 ได้ถูกยกเลิกไปและมีการประกวดราคาใหม่เป็นสัญญาที่ 4/1, 4/2, 5/1, 5/2, 6/1, และ 6/2มีปัญหาในชั้นนี้ว่าจำเลยทั้งหกกับพวกได้ร่วมกันปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริตเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน รพช. และประชาชนหรือไม่ หากจำเลยที่ 3 ที่ 4 ซึ่งมิได้เป็นเจ้าพนักงานได้ร่วมกระทำผิดกับจำเลยอื่นซึ่งเป็นเจ้าพนักงานศาลจะลงโทษจำเลยที่ 3 ที่ 4 ฐานเป็นผู้สนับสนุนได้หรือไม่" ฯลฯ"โจทก์ฎีกาว่าจำเลยได้ร่วมกันปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริต เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน รพช. และประชาชน โดยวางแผนร่วมกันกระทำการและละเว้นกระทำการเพื่อแสวงหาประโยชน์ร่วมกันในงานก่อสร้างทางของสำนักงาน รพช. หลายขั้นตอนด้วยกัน ฯลฯ""ประการที่สาม โจทก์ฎีกาว่าจำเลยที่ 1 ที่ 2 ที่ 5 ที่ 6 ทราบอยู่แล้วว่าคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งร่างสัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำกับบุคคลภายนอกไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อนและทราบว่านายประสงค์สุขุม เลขาธิการ รพช. ได้สั่งให้จำเลยที่ 1 ที่ 2 ส่งร่างสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 ที่สำนักงาน รพช. จะทำกับจำเลยที่ 3 ไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน แต่จำเลยที่ 1 ที่ 2 ไม่ส่งร่างสัญญาดังกล่าวไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณา และจำเลยที่ 5 ที่ 6 ได้ร่วมกันเสนอเรื่องให้นายสมัครสุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้นอนุมัติให้สำนักงาน รพช. ทำสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 กับจำเลยที่ 3 ได้ โดยไม่ต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน พิเคราะห์แล้ว ในเรื่องมติของคณะรัฐมนตรีที่ให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ได้ความว่า มีหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ สร.0403/ว.111ลงวันที่ 23 พฤศจิกายน 2509 ตามเอกสารหมาย จ.9 ถึงทุกกระทรวงทบวงกรมแจ้งว่า คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ส่วนร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจเสียก่อน เว้นแต่สัญญาใดที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้ว หากจะทำสัญญาตามแบบเดียวกัน หรือการทำสัญญาตามแบบท้ายระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจ้างฯ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุฯ จึงไม่ต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณาอีก ต่อมาได้มีหนังสือเลขาธิการคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.10 จ.11 และ จ.12แจ้งมติคณะรัฐมนตรีผ่อนผันแก่รัฐวิสาหกิจมาเป็นลำดับ โดยตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ สร.0403/ว.3 ลงวันที่ 5 มกราคม 2511 เอกสารหมาย จ.12 แจ้งว่าร่างสัญญาของรัฐวิสาหกิจนั้นถ้ารัฐมนตรีเจ้าสังกัดเห็นว่าไม่จำเป็นต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ก็ให้ได้รับยกเว้นไม่ต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณา ปัญหาว่าสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นสัญญาแบบเดียวกันกับสัญญาที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้วหรือไม่ เห็นว่าแม้การยกร่างสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 ได้ใช้สัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาของการประปานครหลวงตามเอกสารหมาย ล.220 เป็นแบบ โดยสัญญาตามเอกสารหมาย ล.220เป็นสัญญาที่ผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้ว แต่ปรากฏว่าสัญญาตามเอกสารหมาย จ.21 แตกต่างกับสัญญาเอกสารหมาย ล.220หลายประการ ข้อสัญญาบางข้อมีในสัญญาเอกสารหมาย ล.220 แต่ไม่มีในสัญญาเอกสารหมาย จ.21 หรือมีแต่เพิ่มเติมตัดทอนข้อความบางส่วนบางข้อที่ไม่มีในสัญญาเอกสารหมาย ล.220 กลับมีในสัญญาเอกสารหมาย จ.21ทั้งเนื้อหาของงานก็แตกต่างกัน โดยสัญญาเอกสารหมาย ล.220 เป็นเรื่องออกแบบและควบคุมการวางท่อประปาเป็นสาระสำคัญ ส่วนสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นเรื่องออกแบบและควบคุมการก่อสร้างทางเป็นสาระสำคัญข้อความที่ใช้ในส่วนนี้จึงแตกต่างกันทั้งสิ้น การที่ข้อความแตกต่างกันดังกล่าวย่อมทำให้ผลบังคับตามกฎหมายแตกต่างกันหรือมีปัญหาว่ามีผลแตกต่างกันหรือไม่ ดังนี้ สัญญาเอกสารหมาย จ.21 จึงหาใช่สัญญาแบบเดียวกันกับสัญญาตามเอกสารหมาย ล.220 ที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้วไม่ และที่ได้ความว่า การร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ได้มีการยกร่างแล้วส่งให้นายสุชาติ ไตรประสิทธิ์ผู้แทนกรมอัยการในคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตรวจสอบก่อนเสร็จแล้วได้นำเข้าพิจารณาแก้ไขในที่ประชุมคณะกรรมการดังกล่าวซึ่งมีนายสุชาติเป็นกรรมการด้วยอีก การกระทำของนายสุชาติก็เป็นการกระทำในฐานะผู้แทนกรมอัยการในคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา มิใช่ในฐานะผู้แทนกรมอัยการในการตรวจพิจารณาร่างสัญญา จะถือว่าสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ได้รับการตรวจพิจารณาจากกรมอัยการแล้วมิได้ส่วนที่ได้ความว่า คณะกรรมการบริหารเงินกู้ธนาคารโลกเห็นชอบให้ใช้ร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นฉบับลงนามโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน ซึ่งต่อมารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอนุมัติแล้วนั้น เห็นว่า การอนุมัติของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในกรณีนี้ ไม่เป็นข้อยกเว้นตามมติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.12 เพราะมติคณะรัฐมตรีตามเอกสารหมาย จ.12 ที่ยกเว้นให้ไม่ต้องส่งร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจพิจารณาในกรณีรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเห็นว่าไม่จำ เป็นต้องส่งร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจพิจารณานั้นหมายถึงร่างสัญญาของรัฐวิสาหกิจเท่านั้น แต่อย่างไรก็ดีตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกขึ้นตามเอกสารหมาย จ.13 หรือ ล.31 นั้น ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการชุดนี้ไว้ว่า ให้มีอำนาจหน้าที่บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเป้าหมายที่ตกลงไว้ในสัญญาเงินกู้ธนาคารโลก การที่คณะกรรมการบริหารเงินกู้ธนาคารโลกมีมติเห็นชอบให้ใช้ร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นฉบับลงนามโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน เห็นได้ว่าเป็นเรื่องบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกซึ่งหากเป็นคณะรัฐมนตรีก็อาจมติเช่นนี้ได้ มติของคณะกรรมการดังกล่าวย่อมมีผลบังคับโดยชอบ เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นรัฐมนตรีเจ้าสังกัดได้อนุมัติแล้ว จึงไม่จำเป็นต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาอีกการไม่ส่งร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณา จึงไม่เป็นการฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.9"พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 690 - 691/2526อัยการกรมอัยการโจทก์นายประดลเดช กัลยาณมิตร กับพวกจำเลย ป.อ. ม. 157คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกและกำหนดอำนาจหน้าที่ให้บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างด้วย การที่คณะกรรมการฯมีมติให้ใช้ร่างสัญญาโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน ย่อมมีผลบังคับโดยชอบ เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นรัฐมนตรีเจ้าสังกัดได้อนุมัติแล้วการไม่ส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาจึงไม่เป็นการฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรี แม้จำเลยทราบมติคณะรัฐมนตรีที่ให้ส่งร่างสัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำกับบุคคลภายนอกไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ก็ไม่มีความผิดตาม ป.อ. ม.157ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้องทั้งสองสำนวน โจทก์ทั้งสองสำนวนฎีกาโดยอธิบดีกรมอัยการรับรองให้ฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริงศาลฎีกาวินิจฉัยข้อกฎหมายว่า "ข้อเท็จจริงได้ความในเบื้องต้นตามที่คู่ความมิได้โต้เถียงกันในชั้นนี้ว่า สำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทเรียกโดยย่อว่า สำนักงาน รพช. เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรมสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่จัดให้มีการพัฒนาการคมนาคมและการขนส่งและพัฒนาแหล่งน้ำในท้องถิ่นชนบทด้วยมีเลขาธิการซึ่งเทียบเท่าอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชา นายประสงค์ สุขุม นายอนันต์อนันตกูล และนายอนันต์ สงวนนาม เป็นเลขาธิการสืบแทนกันมาตามลำดับจำเลยที่ 1 รับราชการเป็นนายช่างใหญ่ในสำนักงาน รพช. จำเลยที่ 2 รับราชการเป็นหัวหน้ากองวิชาการและเทคนิควิศวกรรมในสำนักงาน รพช. จำเลยที่ 3 เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด มีจำเลยที่ 4 เป็นกรรมการผู้จัดการจำเลยที่ 5 ที่ 6เป็นข้าราชการบำนาญ ขณะเกิดเหตุจำเลยที่ 5 รับราชการเป็นรองปลัดกระทรวงมหาดไทยฝ่ายพัฒนา จำเลยที่ 6 รับราชการเป็นปลัดกระทรวงมหาดไทย เมื่อพ.ศ. 2517 สำนักงาน รพช. ต้องการกู้เงินจากธนาคารโลกมาเพื่อสร้างทางและพัฒนาแหล่งน้ำในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ซึ่งมี 13 จังหวัด ได้มีการติดต่อกับธนาคารโลกและจัดส่งข้อมูลไปให้ธนาคารโลกพิจารณา ต่อมาผู้แทนกระทรวงการคลังได้นำคณะเดินทางไปเจรจาขั้นสุดท้ายกับธนาคารโลกที่กรุงวอชิงตันประเทศสหรัฐอเมริกา เป็นการขอกู้เงินมาสำหรับหลายหน่วยงานด้วยกัน ในโครงการเงินกู้ตามโครงการพัฒนาชนบทภาคตะวันออกเฉียงเหนือ สำหรับสำนักงาน รพช. มีนายประสงค์ สุขุม กับจำเลยที่ 1 เป็นผู้แทน และนายอุทยานอุทยานะกะ ผู้ช่วยเลขาธิการเป็นเจ้าหน้าที่ การเจรจาเป็นผลสำเร็จธนาคารโลกตกลงให้กู้เงินจำนวน 21 ล้านเหรียญอเมริกัน โดยรัฐบาลไทยต้องออกเงินสมทบด้วยจำนวนหนึ่ง แต่เฉพาะโครงการของสำนักงาน รพช. ใช้เงินกู้จำนวน 12.39ล้านเหรียญอเมริกัน เพื่อก่อสร้างทางยาวประมาณ 1,300 กิโลเมตร การซ่อมบำรุงทาง พัฒนาแหล่งน้ำและจัดหาเครื่องจักรกลยานพาหนะที่จำเป็น ได้ทำสัญญาเงินกู้ระหว่างรัฐบาลไทยกับธนาคารโลกเมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2519 ปรากฏตามสัญญาเอกสารหมาย ล.72 มีคำแปลบางส่วนตามเอกสารหมาย ล.195ตามสัญญาเงินกู้ดังกล่าวมีเงื่อนไขว่าจะต้องมีวิศวกรที่ปรึกษาเพื่อสำรวจออกแบบและควบคุมการก่อสร้าง รายละเอียดในการทำงานจะต้องได้รับอนุมัติจากธนาคารโลก และสำหรับโครงการในความรับผิดชอบของสำนักงาน รพช. ธนาคารโลกได้แต่งตั้งให้เลขาธิการ รพช. เป็นผู้อำนวยการโครงการ ในการดำเนินการตามโครงการเงินกู้นี้สำนักงาน รพช. ได้ออกคำสั่งที่ 235/2518ลงวันที่ 26 พฤษภาคม 2518 ตามเอกสารหมาย จ.14 แต่งตั้งผู้ดำเนินการตามโครงการเงินกู้ธนาคารโลก โดยให้นายประสงค์ สุขุม เลขาธิการทำหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการ จำเลยที่ 1 ทำหน้าที่ผู้ช่วยผู้อำนวยการโครงการรับผิดชอบงานด้านวิศวกรรม และนายอุทยาน อุทยานะกะ ทำหน้าที่ผู้ช่วยผู้อำนวยการโครงการรับผิดชอบงานด้านที่ไม่ใช่งานด้านวิศวกรรม และได้ออกคำสั่งที่ 277/2518 ลงวันที่ 12 มิถุนายน 2518 ตามเอกสารหมาย จ.15 แต่งตั้งจำเลยที่ 2 และนายช่างอื่นในสำนักงาน รพช. ให้ทำหน้าที่ต่าง ๆ ในการดำเนินการตามโครงการเงินกู้ธนาคารโลกในด้านวิศวกรรมภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ 1 คำสั่งทั้งสองฉบับนี้ต่อมา เมื่อนายอนันต์ อนันตกูล เป็นผู้รักษาการในตำแหน่งเลขาธิการ รพช. ได้มีคำสั่งที่ 255/2520 ลงวันที่ 23 มีนาคม 2520ตามเอกสารหมาย จ.24 ให้ยกเลิกเสีย และแต่งตั้งให้เลขาธิการ รพช. ทำหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการ ให้จำเลยที่ 1 ทำหน้าที่ผู้จัดการโครงการ ให้นายอุทยานอุทยานะกะ ทำหน้าที่หัวหน้าสำนักงานควบคุมและบริหารเงินกู้ และให้จำเลยที่ 2ทำหน้าที่นายช่างควบคุมโครงการสำหรับการบริหารงานเงินกู้ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2519 อนุมัติให้กระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกโดยให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงมหาดไทยและรองปลัดกระทรวงมหาดไทยฝ่ายพัฒนา เป็นรองประธานกรรมการเลขาธิการ รพช. ผู้แทนกระทรวงการคลังผู้แทนกรมอัยการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนกรมบัญชีกลาง นายช่างใหญ่รพช. เป็นกรรมการและผู้ช่วยเลขาธิการ รพช. เป็นกรรมการและเลขานุการเพื่อทำหน้าที่บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเป้าหมายที่ตกลงไว้ในสัญญาเงินกู้ธนาคารโลกปรากฏตามเอกสารหมาย จ.13 หรือ ล.31 คณะกรรมการชุดนี้ได้เปลี่ยนประธานกรรมการเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยครั้งหนึ่งในสมัยที่นายสมัคร สุนทรเวชเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ส่วนในการจ้างวิศวกรที่ปรึกษาสำนักงาน รพช. ได้ดำเนินการในรูปคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา โดยมีเลขาธิการ รพช. เป็นประธานกรรมการ จำเลยที่ 1 จำเลยที่ 2 นายอุทยานอุทยานะกะ และผู้แทนกรมอัยการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ผู้แทนสำนักนโยบายและแผนมหาดไทย เป็นกรรมการ ต่อมาได้เชิญผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกับผู้แทนกรมทางหลวงเป็นกรรมการด้วย คณะกรรมการชุดนี้ได้ประชุมกันครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กันยายน 2518 และครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2519 รวมประชุมกันทั้งสิ้น 23 ครั้ง ที่ประชุมได้มีมติคัดเลือกบริษัทจำเลยที่ 3 ซึ่งรวมกับบริษัทสโนวี่ เมาน์เทน เอ็นยิเนียริ่ง คอร์ปอเรชั่นแห่งคูม่า ประเทศออสเตรเลียหรือเรียกโดยย่อว่า "เสมค" เป็นบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา ได้มีการต่อรองค่าจ้างกันจนตกลงกันได้และได้มีการร่างสัญญาจ้างขึ้นโดยคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาได้ประชุมแก้ไขร่างสัญญาหลายครั้งจนเสร็จ ครั้นวันที่ 19มกราคม 2520 นายอนันต์ อนันตกูล รักษาการในตำแหน่งเลขาธิการ รพช. ได้นำเรื่องเข้าที่ประชุมคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลก ในการประชุมครั้งที่ 1/2520 ซึ่งมีนายสมัคร สุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานที่ประชุมมีมติเห็นด้วยในการจ้างจำเลยที่ 3 และเสมคในวงเงินไม่เกิน 34,800,512 บาท กับอีก 250,000 เหรียญออสเตรเลีย และเห็นด้วยในการใช้ร่างสัญญาจ้างที่คณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาได้ตรวจแก้แล้วเป็นฉบับลงนามโดยให้สำนักงาน รพช. เสนอรัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติ ปรากฏตามรายงานการประชุมเอกสารหมาย จ.121 ครั้นวันที่ 19มกราคม 2520 สำนักงาน รพช. ได้ทำบันทึกเสนอปลัดกระทรวงมหาดไทย นำเสนอสัญญาจ้างต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่ออนุมัติ ปรากฏตามเอกสารหมาย จ.122 (หรือ จ.167) จำเลยที่ 5 บันทึกความเห็นว่า ควรอนุมัติให้เลขาธิการ รพช. ลงนามในสัญญา และไม่ต้องส่งสัญญาให้กรมอัยการตรวจอีก จำเลยที่ 6 บันทึกเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยว่า เพื่ออนุมัติครั้นวันที่ 21 มกราคม 2520 นายสมัคร สุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งอนุมัติ ต่อมาวันที่ 24 มกราคม 2520 สำนักงาน รพช. โดยนายอนันต์ อนันตกูล เลขาธิการ รพช. กับจำเลยที่ 3 โดยจำเลยที่ 4 กรรมการผู้จัดการได้ลงนามในสัญญาจ้างบริการด้านวิศวกรรมตามเอกสารหมาย จ.21หลังจากนั้นจำเลยที่ 3 และเสมคได้ส่งแบบแปลนการก่อสร้างทางมาให้สำนักงาน รพช. ตรวจและได้ดำเนินการประกวดราคา จนสำนักงาน รพช.ได้ทำสัญญากับผู้ประมูลก่อสร้างทางไปแล้ว 3 สัญญา คือสัญญาที่ 1 ที่ 2และที่ 3 ต่อมาเมื่อได้ประกวดราคาสัญญาที่ 4 ที่ 5 เสร็จ และได้กำหนดนำเรื่องเข้าพิจารณาในที่ประชุมคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในวันที่ 21 ธันวาคม 2521 ไว้แล้ว ครั้นวันที่ 20 ธันวาคม 2521 นายอนันต์สงวนนาม เลขาธิการ รพช. ในขณะนั้นได้ทำบันทึกเอกสารหมาย จ.28 เสนอต่อพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยในรัฐบาลชุดใหม่ และเป็นประธานคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกว่า ได้ตรวจภาพถ่ายทางที่จะสร้างและเอกสารบางประการแล้วมีลักษณะส่อว่าการประมาณราคากลาง การประกวดราคาตามสัญญาที่ 4 ที่ 5 และการตรวจสอบสภาพทางยังมีความบกพร่องสมควรเลื่อนการประชุมในวันที่ 21 เดือนนั้นออกไป และตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อน พลเอกเปรมอนุมัติ และได้มีคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 748/2521 ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2521 ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงขึ้น โดยมีนายประสิทธิ์ โกมลมาลย์ ผู้ตรวจราชการกระทรวงมหาดไทย เป็นประธานกรรมการ ปรากฏตามเอกสารหมาย จ.29 คระกรรมการดังกล่าวทำการสอบสวนแล้วได้รายงานผลต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามบันทึกลงวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2522 เอกสารหมาย จ.168 ว่า ควรดำเนินการทางอาญาและทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงส่งเรื่องให้กรมตำรวจดำเนินคดี ต่อมาอธิบดีกรมตำรวจได้มีคำสั่งตั้งพนักงานสอบสวนทำการสอบสวนเป็นคดีนี้ ครั้นวันที่ 7 กันยายน 2522 นายอนันต์ สงวนนามเลขาธิการ รพช. ได้มีหนังสือตามเอกสารหมาย ล.95 บอกเลิกสัญญาจ้างบริการด้านวิศวกรรมแก่จำเลยที่ 3 ส่วนการประกวดราคาตามสัญญาที่ 4 ที่ 5 ได้ถูกยกเลิกไปและมีการประกวดราคาใหม่เป็นสัญญาที่ 4/1, 4/2, 5/1, 5/2, 6/1, และ 6/2มีปัญหาในชั้นนี้ว่าจำเลยทั้งหกกับพวกได้ร่วมกันปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริตเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน รพช. และประชาชนหรือไม่ หากจำเลยที่ 3 ที่ 4 ซึ่งมิได้เป็นเจ้าพนักงานได้ร่วมกระทำผิดกับจำเลยอื่นซึ่งเป็นเจ้าพนักงานศาลจะลงโทษจำเลยที่ 3 ที่ 4 ฐานเป็นผู้สนับสนุนได้หรือไม่" ฯลฯ"โจทก์ฎีกาว่าจำเลยได้ร่วมกันปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริต เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน รพช. และประชาชน โดยวางแผนร่วมกันกระทำการและละเว้นกระทำการเพื่อแสวงหาประโยชน์ร่วมกันในงานก่อสร้างทางของสำนักงาน รพช. หลายขั้นตอนด้วยกัน ฯลฯ""ประการที่สาม โจทก์ฎีกาว่าจำเลยที่ 1 ที่ 2 ที่ 5 ที่ 6 ทราบอยู่แล้วว่าคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งร่างสัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำกับบุคคลภายนอกไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อนและทราบว่านายประสงค์สุขุม เลขาธิการ รพช. ได้สั่งให้จำเลยที่ 1 ที่ 2 ส่งร่างสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 ที่สำนักงาน รพช. จะทำกับจำเลยที่ 3 ไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน แต่จำเลยที่ 1 ที่ 2 ไม่ส่งร่างสัญญาดังกล่าวไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณา และจำเลยที่ 5 ที่ 6 ได้ร่วมกันเสนอเรื่องให้นายสมัครสุนทรเวช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้นอนุมัติให้สำนักงาน รพช. ทำสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 กับจำเลยที่ 3 ได้ โดยไม่ต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน พิเคราะห์แล้ว ในเรื่องมติของคณะรัฐมนตรีที่ให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ได้ความว่า มีหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ สร.0403/ว.111ลงวันที่ 23 พฤศจิกายน 2509 ตามเอกสารหมาย จ.9 ถึงทุกกระทรวงทบวงกรมแจ้งว่า คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ส่วนร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจเสียก่อน เว้นแต่สัญญาใดที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้ว หากจะทำสัญญาตามแบบเดียวกัน หรือการทำสัญญาตามแบบท้ายระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจ้างฯ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุฯ จึงไม่ต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณาอีก ต่อมาได้มีหนังสือเลขาธิการคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.10 จ.11 และ จ.12แจ้งมติคณะรัฐมนตรีผ่อนผันแก่รัฐวิสาหกิจมาเป็นลำดับ โดยตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ สร.0403/ว.3 ลงวันที่ 5 มกราคม 2511 เอกสารหมาย จ.12 แจ้งว่าร่างสัญญาของรัฐวิสาหกิจนั้นถ้ารัฐมนตรีเจ้าสังกัดเห็นว่าไม่จำเป็นต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณาก่อน ก็ให้ได้รับยกเว้นไม่ต้องส่งให้กรมอัยการตรวจพิจารณา ปัญหาว่าสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นสัญญาแบบเดียวกันกับสัญญาที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้วหรือไม่ เห็นว่าแม้การยกร่างสัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตามเอกสารหมาย จ.21 ได้ใช้สัญญาจ้างบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาของการประปานครหลวงตามเอกสารหมาย ล.220 เป็นแบบ โดยสัญญาตามเอกสารหมาย ล.220เป็นสัญญาที่ผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้ว แต่ปรากฏว่าสัญญาตามเอกสารหมาย จ.21 แตกต่างกับสัญญาเอกสารหมาย ล.220หลายประการ ข้อสัญญาบางข้อมีในสัญญาเอกสารหมาย ล.220 แต่ไม่มีในสัญญาเอกสารหมาย จ.21 หรือมีแต่เพิ่มเติมตัดทอนข้อความบางส่วนบางข้อที่ไม่มีในสัญญาเอกสารหมาย ล.220 กลับมีในสัญญาเอกสารหมาย จ.21ทั้งเนื้อหาของงานก็แตกต่างกัน โดยสัญญาเอกสารหมาย ล.220 เป็นเรื่องออกแบบและควบคุมการวางท่อประปาเป็นสาระสำคัญ ส่วนสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นเรื่องออกแบบและควบคุมการก่อสร้างทางเป็นสาระสำคัญข้อความที่ใช้ในส่วนนี้จึงแตกต่างกันทั้งสิ้น การที่ข้อความแตกต่างกันดังกล่าวย่อมทำให้ผลบังคับตามกฎหมายแตกต่างกันหรือมีปัญหาว่ามีผลแตกต่างกันหรือไม่ ดังนี้ สัญญาเอกสารหมาย จ.21 จึงหาใช่สัญญาแบบเดียวกันกับสัญญาตามเอกสารหมาย ล.220 ที่เคยผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการมาแล้วไม่ และที่ได้ความว่า การร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ได้มีการยกร่างแล้วส่งให้นายสุชาติ ไตรประสิทธิ์ผู้แทนกรมอัยการในคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษาตรวจสอบก่อนเสร็จแล้วได้นำเข้าพิจารณาแก้ไขในที่ประชุมคณะกรรมการดังกล่าวซึ่งมีนายสุชาติเป็นกรรมการด้วยอีก การกระทำของนายสุชาติก็เป็นการกระทำในฐานะผู้แทนกรมอัยการในคณะกรรมการคัดเลือกบริษัทวิศวกรที่ปรึกษา มิใช่ในฐานะผู้แทนกรมอัยการในการตรวจพิจารณาร่างสัญญา จะถือว่าสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ได้รับการตรวจพิจารณาจากกรมอัยการแล้วมิได้ส่วนที่ได้ความว่า คณะกรรมการบริหารเงินกู้ธนาคารโลกเห็นชอบให้ใช้ร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นฉบับลงนามโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน ซึ่งต่อมารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอนุมัติแล้วนั้น เห็นว่า การอนุมัติของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในกรณีนี้ ไม่เป็นข้อยกเว้นตามมติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.12 เพราะมติคณะรัฐมตรีตามเอกสารหมาย จ.12 ที่ยกเว้นให้ไม่ต้องส่งร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจพิจารณาในกรณีรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเห็นว่าไม่จำ เป็นต้องส่งร่างสัญญาให้กรมอัยการตรวจพิจารณานั้นหมายถึงร่างสัญญาของรัฐวิสาหกิจเท่านั้น แต่อย่างไรก็ดีตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกขึ้นตามเอกสารหมาย จ.13 หรือ ล.31 นั้น ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการชุดนี้ไว้ว่า ให้มีอำนาจหน้าที่บริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกในส่วนของสำนักงาน รพช. แทนคณะรัฐมนตรีได้ทุกประการ รวมทั้งควบคุมการดำเนินการซื้อขายและการว่าจ้างให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเป้าหมายที่ตกลงไว้ในสัญญาเงินกู้ธนาคารโลก การที่คณะกรรมการบริหารเงินกู้ธนาคารโลกมีมติเห็นชอบให้ใช้ร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 เป็นฉบับลงนามโดยไม่ต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมอัยการ โดยต้องเสนอให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาอนุมัติก่อน เห็นได้ว่าเป็นเรื่องบริหารงานเงินกู้ธนาคารโลกซึ่งหากเป็นคณะรัฐมนตรีก็อาจมติเช่นนี้ได้ มติของคณะกรรมการดังกล่าวย่อมมีผลบังคับโดยชอบ เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นรัฐมนตรีเจ้าสังกัดได้อนุมัติแล้ว จึงไม่จำเป็นต้องส่งร่างสัญญาไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณาอีกการไม่ส่งร่างสัญญาเอกสารหมาย จ.21 ไปให้กรมอัยการตรวจพิจารณา จึงไม่เป็นการฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย จ.9"พิพากษายืน(สมบูรณ์ บุญภินนท์-ประสาท บุณยรังษี-ชูเชิด รักตะบุตร์)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ