คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 691952หลักกฎหมาย: คดีที่บริษัท ร. จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมทางหลวง ที่ ๑ แขวงทางหลวงพังงา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ก่อสร้างอาคารที่พักอาศัย ๕ ชั้น ๑๖ ครอบครัว จำนวน ๑ หลัง ในระหว่างการทำงานได้เกิดเหตุขัดข้องหลายประการ ทำให้การก่อสร้างล่าช้ากว่าที่กำหนดไว้ในสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงปรับผู้ฟ้องคดีโดยหักจากเงินค่าจ้างซึ่งเกินกว่าร้อยละ ๑๐ ของเงินค่าจ้างทั้งหมดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา ถือว่ามีเจตนาสละเงื่อนไขเกี่ยวกับการเรียกค่าปรับและสิทธิของผู้ว่าจ้างภายหลังการบอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีก็ได้เร่งทำการก่อสร้างจนแล้วเสร็จและส่งมอบงานให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับมอบงานตามสัญญาโดยไม่ได้อิดเอื้อน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการหักค่าปรับของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการหักค่าปรับโดยไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งลดเบี้ยปรับกรณีผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานล่าช้าไม่เกินร้อยละ ๓ ของเงินค่าจ้างตามสัญญา และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนเงินค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่โดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครอง มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองเท่านั้น กรณีจึงมีปัญหาว่า สัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และบัญญัติให้ &quot;หน่วยงานทางปกครอง&quot; หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง คดีนี้ กรมทางหลวง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม ตามมาตรา ๒๑ (๖) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนแขวงทางหลวงพังงา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นหน่วยงานภายในสังกัดกรมทางหลวง ตามข้อ ๓ (๗) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ กรมทางหลวงกระทรวงคมนาคม พ.ศ ๒๕๕๘ ในการทำสัญญาจ้างก่อสร้าง กรมทางหลวงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มอบอำนาจให้แขวงทางหลวงพังงาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำสัญญาแทน ดังนั้น สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ แต่เมื่อพิจารณาลักษณะของสัญญาพิพาทเป็นสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารที่พักอาศัย ๕ ชั้น ๑๖ ครอบครัว จำนวน ๑ หลัง เพื่อใช้เป็นที่พักอาศัยเท่านั้น สัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และมิใช่สัญญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมอบให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง อันจะถือว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ตามนัยบทนิยาม &quot;สัญญาทางปกครอง&quot; ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารที่พักอาศัยระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หากแต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 5/2566ศาลปกครองกลางศาลผู้ส่งความเห็นศาลจังหวัดพังงาศาลผู้รับความเห็นบริษัท ร. จำกัดผู้ฟ้องคดีกรมทางหลวง ที่ 1 กับพวกรวม 2 คนผู้ถูกฟ้องคดี พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. 2558 คดีที่บริษัท ร. จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมทางหลวง ที่ ๑ แขวงทางหลวงพังงา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ก่อสร้างอาคารที่พักอาศัย ๕ ชั้น ๑๖ ครอบครัว จำนวน ๑ หลัง ในระหว่างการทำงานได้เกิดเหตุขัดข้องหลายประการ ทำให้การก่อสร้างล่าช้ากว่าที่กำหนดไว้ในสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงปรับผู้ฟ้องคดีโดยหักจากเงินค่าจ้างซึ่งเกินกว่าร้อยละ ๑๐ ของเงินค่าจ้างทั้งหมดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา ถือว่ามีเจตนาสละเงื่อนไขเกี่ยวกับการเรียกค่าปรับและสิทธิของผู้ว่าจ้างภายหลังการบอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีก็ได้เร่งทำการก่อสร้างจนแล้วเสร็จและส่งมอบงานให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับมอบงานตามสัญญาโดยไม่ได้อิดเอื้อน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการหักค่าปรับของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการหักค่าปรับโดยไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งลดเบี้ยปรับกรณีผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานล่าช้าไม่เกินร้อยละ ๓ ของเงินค่าจ้างตามสัญญา และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนเงินค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่โดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครอง มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองเท่านั้น กรณีจึงมีปัญหาว่า สัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และบัญญัติให้ &quot;หน่วยงานทางปกครอง&quot; หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง คดีนี้ กรมทางหลวง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม ตามมาตรา ๒๑ (๖) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนแขวงทางหลวงพังงา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นหน่วยงานภายในสังกัดกรมทางหลวง ตามข้อ ๓ (๗) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ กรมทางหลวงกระทรวงคมนาคม พ.ศ ๒๕๕๘ ในการทำสัญญาจ้างก่อสร้าง กรมทางหลวงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มอบอำนาจให้แขวงทางหลวงพังงาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำสัญญาแทน ดังนั้น สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ แต่เมื่อพิจารณาลักษณะของสัญญาพิพาทเป็นสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารที่พักอาศัย ๕ ชั้น ๑๖ ครอบครัว จำนวน ๑ หลัง เพื่อใช้เป็นที่พักอาศัยเท่านั้น สัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และมิใช่สัญญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมอบให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง อันจะถือว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ตามนัยบทนิยาม &quot;สัญญาทางปกครอง&quot; ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารที่พักอาศัยระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หากแต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม () - - แหล่งที่มาสำนักงานเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกา5/2566หมายเลขคดีดำศาลชั้นต้น5/2566หมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)