คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 415679หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๐/๒๕๔๙ วันที่ ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลจังหวัดลพบุรี ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดลพบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์ ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม ต่อศาลจังหวัดลพบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๙๒/๒๕๔๘ ความว่า โจทก์และจำเลยตกลงซื้อขายผลิตภัณฑ์นมพาสเจอร์ไรซ์ชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบถุง และผลิตภัณฑ์นมยูเอชทีชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบกล่อง หลายงวดหลายครั้ง โดยโจทก์และจำเลยมีข้อตกลงกันว่าจำเลยจะชำระราคาให้แก่โจทก์ เมื่อโจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมแต่ละงวดการสั่งซื้อภายในกำหนด ๑๕ วัน และอย่างช้าที่สุดไม่เกิน ๒ เดือน ในการซื้อขายโจทก์มอบอำนาจให้นางพรรณิภา หรือนางพรรณนิภา แหยมทิพย์ (ต่อมาศาลมีคำสั่งให้เรียกเข้ามาเป็นจำเลยร่วม)เป็นผู้ดำเนินการแทน เว้นแต่ในเรื่องการรับเงินค่าสินค้า แต่ปรากฏว่าเมื่อโจทก์นำส่งสินค้าตามปริมาณที่สั่งซื้อครบถ้วนแล้ว จำเลยยังค้างชำระราคาผลิตภัณฑ์นมแก่โจทก์เป็นเงิน๔๒๖,๗๘๔.๖๐ บาท โจทก์ได้มีหนังสือทวงถามให้จำเลยชำระเงินแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยชดใช้เงินจำนวน ๔๓๙,๒๓๗.๓๕ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า จำเลยไม่ต้องรับผิด เพราะจำเลยได้ชำระหนี้ผ่านนางพรรณนิภาซึ่งดำเนินการทั้งในฐานะตัวแทนและตัวแทนเชิดของโจทก์ และโจทก์ก็มีพฤติการณ์ที่แสดงว่ารับเอาผลการดำเนินการของนางพรรณนิภาแล้ว จึงถือว่าจำเลยได้ชำระหนี้แก่โจทก์โดยชอบด้วยกฎหมายครบถ้วนตามสัญญาแล้ว คดีของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า จำเลยร่วมเป็นผู้รับมอบอำนาจจากโจทก์ โดยมีข้อตกลงกันว่าค่าพาหนะ ค่าขนส่งนมให้แก่โรงเรียน โจทก์ให้จำเลยร่วมเป็นผู้ดำเนินการและจัดการด้วยเงินของจำเลยร่วมไปก่อน และเมื่อโจทก์ได้รับเช็คและนำไปเรียกเก็บเงินแล้ว โจทก์จะนำเงินในส่วนที่เป็นค่าพาหนะ ค่าขนส่งนมมาให้แก่จำเลยร่วม ต่อมาโจทก์ให้จำเลยร่วมออกเงินซื้อนมกล่องตราหนองโพไปก่อนโดยตกลงจะชำระให้ในภายหลังเช่นกัน จำเลยร่วมปฏิบัติตามข้อตกลงดังกล่าวด้วยดีแต่ปรากฏว่าโจทก์ไม่ยอมชำระเงินค่าพาหนะ ค่าขนส่งและค่านมกล่องตราหนองโพ จำเลยร่วมจึงแจ้งเรื่องให้จำเลยทราบและขอร้องให้จำเลยสั่งจ่ายเช็คให้แก่โจทก์หรือผู้ถือ ให้แก่จำเลยร่วมและ/หรือบุคคลผู้มีชื่อ เพื่อที่จำเลยร่วมจะได้หักเงินดังกล่าวไว้ก่อนซึ่งจำเลยได้ดำเนินการตามที่จำเลยร่วมขอร้อง จำเลยร่วมนำเงินค่านมส่วนที่เป็นของโจทก์ชำระให้แก่โจทก์ครบถ้วนมาโดยตลอด โจทก์ได้รับเงินค่านมไปจากจำเลยร่วมครบถ้วนแล้วไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาล และคดีขาดอายุความแล้ว ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทแห่งคดีนี้เป็นข้อพิพาทตามสัญญาซื้อขายนมเพื่อส่งให้กับสถานศึกษาในสังกัดและความรับผิดชอบของจำเลย จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ มีหน้าที่ให้การศึกษาตลอดจนบริการที่เกี่ยวเนื่องกับการศึกษาอันเป็นบริการสาธารณะ ซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐอย่างหนึ่งที่ต้องจัดให้มี สัญญาซื้อขายนมเป็นสัญญาที่เกี่ยวเนื่องกับการส่งเสริมการศึกษา ซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล เพื่อประโยชน์ของเยาวชนที่ศึกษาอยู่ในสถานศึกษาที่อยู่ในสังกัดของจำเลย ดังนั้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์ทำคำชี้แจงว่า ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยไม่มีสภาพและลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หากแต่เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับนิติกรรมทั่วไป คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ศาลจังหวัดลพบุรีเห็นว่า จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่จำเลยทำสัญญาซื้อผลิตภัณฑ์นมจากโจทก์ โดยกำหนดให้โจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมจืดชนิดถุงและชนิดกล่องที่โรงเรียนและศูนย์พัฒนาเด็กเล็กซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของจำเลยดังที่ระบุไว้ในสำเนาใบสั่งซื้อท้ายฟ้อง เห็นได้ว่าการจัดซื้อผลิตภัณฑ์นมของจำเลยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เด็กนักเรียนในความรับผิดชอบของจำเลยได้ดื่มนมทุกวัน อันเป็นการดำเนินกิจการเพื่อส่งเสริมการพัฒนาเด็กและเยาวชน ซึ่งเป็นกิจการในวัตถุประสงค์ของจำเลยตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๕๓๗ มาตรา๒๓ (๖) ถือได้ว่าเป็นเรื่องที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ กรณีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับคดีของจำเลยร่วมนั้น ปรากฏว่าตามคำร้องของจำเลยที่ขอให้เรียกจำเลยร่วมเข้ามาในคดี จำเลยร่วมอาจถูกฟ้องเพื่อการใช้สิทธิไล่เบี้ยหรือเพื่อใช้ค่าทดแทนได้ หากจำเลยต้องแพ้คดี มูลคดีจึงเป็นเรื่องเกี่ยวพันกัน คดีของจำเลยร่วมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เนื้อหาของสัญญาซื้อผลิตภัณฑ์นมซึ่งทำในรูปของใบสั่งซื้อสินค้า มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ แต่มีเพียงเงื่อนไขข้อกำหนดให้โจทก์ส่งผลิตภัณฑ์นมตามชนิด คุณภาพ กำหนดเวลาและสถานที่ที่จำเลยกำหนดเท่านั้น เพียงเพื่อให้ได้สินค้าตามที่ต้องการ หากไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขจำเลยมีสิทธิริบหลักประกันซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวเป็นเงื่อนไขปกติทั่วไปในการซื้อขายสินค้า มิได้แสดงให้เห็นว่าเป็นเอกสิทธิ์ใดที่กำหนดให้จำเลยมีอำนาจเหนือโจทก์ อีกทั้งการจัดซื้อผลิตภัณฑ์นมให้เด็กนักเรียนดื่มในโรงเรียน มิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษา สัญญาดังกล่าวจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาค และความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์เพื่อมุ่งหมายให้ได้รับสินค้าตามปริมาณและคุณภาพที่สั่งซื้อ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย ซื้อผลิตภัณฑ์นมพาสเจอร์ไรซ์ชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบถุงและผลิตภัณฑ์นมยูเอชทีชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบกล่อง จากโจทก์ หลายงวดหลายครั้ง โดยมีข้อตกลงกันว่าจะชำระราคาให้แก่โจทก์ เมื่อโจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมแต่ละงวดการสั่งซื้อภายในกำหนด ๑๕ วัน และอย่างช้าที่สุดไม่เกิน ๒ เดือน ในการซื้อขายโจทก์มอบอำนาจให้นางพรรณิภาหรือนางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม เป็นผู้ดำเนินการแทน เว้นแต่ในเรื่องการรับเงินค่าสินค้า จำเลยได้รับสินค้าครบถ้วนแล้ว ยังค้างชำระราคาแก่โจทก์เป็นเงิน๔๒๖,๗๘๔.๖๐ บาท โจทก์ได้มีหนังสือทวงถามให้จำเลยชำระเงินแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ในการทำสัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมโจทก์ได้มอบอำนาจและมอบหมายให้นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วมเป็นผู้ทำสัญญา รวมทั้งดำเนินการยื่นซอง เปิดซองสอบราคา ออกใบเสร็จรับเงินและประทับตราสำคัญของโจทก์ทำการแทนโจทก์ตลอดมาอันเป็นการดำเนินการแทนในฐานะตัวแทนและตัวแทนเชิดของโจทก์ โจทก์ในฐานะตัวการย่อมต้องผูกพันในผลการดำเนินการดังกล่าวของจำเลยร่วม จำเลยได้ชำระหนี้แก่โจทก์โดยชอบด้วยกฎหมายครบถ้วนตามสัญญาแล้ว จึงไม่มีหนี้ค้างชำระแต่อย่างใด ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า ได้รับมอบอำนาจจากโจทก์ให้มีอำนาจดำเนินการในการซื้อซอง ยื่นซอง เปิดซองสอบราคา ทำสัญญาขายผลิตภัณฑ์นมให้แก่จำเลยและรับเช็คจากจำเลยจริง ได้รับเช็คค่าผลิตภัณฑ์นมจากจำเลยและส่งมอบให้โจทก์แล้ว โจทก์จึงไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาล ขอให้ยกฟ้องเช่นกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย เป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ตามมาตรา ๖๖ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ รวมทั้งมีหน้าที่ส่งเสริมการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม และส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ ตามมาตรา ๖๗ (๕) และ (๖) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และโดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาที่มีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง แต่สัญญาทางปกครองนั้นจะต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล สำหรับสัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาท แม้จะมีจำเลยซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ซื้อโดยโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ขายจะต้องส่งมอบให้แก่โรงเรียนในสังกัดของจำเลยเพื่อให้เด็กนักเรียนได้ดื่ม อันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยในการส่งเสริมการศึกษาและส่งเสริมการพัฒนาเด็ก ตามมาตรา ๖๗ (๕) และ (๖) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ก็ตาม แต่ไม่ปรากฏว่าผลิตภัณฑ์นมที่จำเลยซื้อจากโจทก์นั้นเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยใช้ในการบริการสาธารณะ คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการให้บริการสาธารณะของจำเลย สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น ทั้งสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด ดังนั้น สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาทจึงมิใช่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยและจำเลยร่วมในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) นายปัญญา ถนอมรอด (ลงชื่อ) นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายปัญญา ถนอมรอด) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 30/2549ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลาจำเลยนางพรรณนิภา แหยมทิพย์จำเลยร่วม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๐/๒๕๔๙ วันที่ ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลจังหวัดลพบุรี ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดลพบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์ ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม ต่อศาลจังหวัดลพบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๙๒/๒๕๔๘ ความว่า โจทก์และจำเลยตกลงซื้อขายผลิตภัณฑ์นมพาสเจอร์ไรซ์ชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบถุง และผลิตภัณฑ์นมยูเอชทีชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบกล่อง หลายงวดหลายครั้ง โดยโจทก์และจำเลยมีข้อตกลงกันว่าจำเลยจะชำระราคาให้แก่โจทก์ เมื่อโจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมแต่ละงวดการสั่งซื้อภายในกำหนด ๑๕ วัน และอย่างช้าที่สุดไม่เกิน ๒ เดือน ในการซื้อขายโจทก์มอบอำนาจให้นางพรรณิภา หรือนางพรรณนิภา แหยมทิพย์ (ต่อมาศาลมีคำสั่งให้เรียกเข้ามาเป็นจำเลยร่วม)เป็นผู้ดำเนินการแทน เว้นแต่ในเรื่องการรับเงินค่าสินค้า แต่ปรากฏว่าเมื่อโจทก์นำส่งสินค้าตามปริมาณที่สั่งซื้อครบถ้วนแล้ว จำเลยยังค้างชำระราคาผลิตภัณฑ์นมแก่โจทก์เป็นเงิน๔๒๖,๗๘๔.๖๐ บาท โจทก์ได้มีหนังสือทวงถามให้จำเลยชำระเงินแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยชดใช้เงินจำนวน ๔๓๙,๒๓๗.๓๕ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า จำเลยไม่ต้องรับผิด เพราะจำเลยได้ชำระหนี้ผ่านนางพรรณนิภาซึ่งดำเนินการทั้งในฐานะตัวแทนและตัวแทนเชิดของโจทก์ และโจทก์ก็มีพฤติการณ์ที่แสดงว่ารับเอาผลการดำเนินการของนางพรรณนิภาแล้ว จึงถือว่าจำเลยได้ชำระหนี้แก่โจทก์โดยชอบด้วยกฎหมายครบถ้วนตามสัญญาแล้ว คดีของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า จำเลยร่วมเป็นผู้รับมอบอำนาจจากโจทก์ โดยมีข้อตกลงกันว่าค่าพาหนะ ค่าขนส่งนมให้แก่โรงเรียน โจทก์ให้จำเลยร่วมเป็นผู้ดำเนินการและจัดการด้วยเงินของจำเลยร่วมไปก่อน และเมื่อโจทก์ได้รับเช็คและนำไปเรียกเก็บเงินแล้ว โจทก์จะนำเงินในส่วนที่เป็นค่าพาหนะ ค่าขนส่งนมมาให้แก่จำเลยร่วม ต่อมาโจทก์ให้จำเลยร่วมออกเงินซื้อนมกล่องตราหนองโพไปก่อนโดยตกลงจะชำระให้ในภายหลังเช่นกัน จำเลยร่วมปฏิบัติตามข้อตกลงดังกล่าวด้วยดีแต่ปรากฏว่าโจทก์ไม่ยอมชำระเงินค่าพาหนะ ค่าขนส่งและค่านมกล่องตราหนองโพ จำเลยร่วมจึงแจ้งเรื่องให้จำเลยทราบและขอร้องให้จำเลยสั่งจ่ายเช็คให้แก่โจทก์หรือผู้ถือ ให้แก่จำเลยร่วมและ/หรือบุคคลผู้มีชื่อ เพื่อที่จำเลยร่วมจะได้หักเงินดังกล่าวไว้ก่อนซึ่งจำเลยได้ดำเนินการตามที่จำเลยร่วมขอร้อง จำเลยร่วมนำเงินค่านมส่วนที่เป็นของโจทก์ชำระให้แก่โจทก์ครบถ้วนมาโดยตลอด โจทก์ได้รับเงินค่านมไปจากจำเลยร่วมครบถ้วนแล้วไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาล และคดีขาดอายุความแล้ว ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทแห่งคดีนี้เป็นข้อพิพาทตามสัญญาซื้อขายนมเพื่อส่งให้กับสถานศึกษาในสังกัดและความรับผิดชอบของจำเลย จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ มีหน้าที่ให้การศึกษาตลอดจนบริการที่เกี่ยวเนื่องกับการศึกษาอันเป็นบริการสาธารณะ ซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐอย่างหนึ่งที่ต้องจัดให้มี สัญญาซื้อขายนมเป็นสัญญาที่เกี่ยวเนื่องกับการส่งเสริมการศึกษา ซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล เพื่อประโยชน์ของเยาวชนที่ศึกษาอยู่ในสถานศึกษาที่อยู่ในสังกัดของจำเลย ดังนั้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์ทำคำชี้แจงว่า ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยไม่มีสภาพและลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หากแต่เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับนิติกรรมทั่วไป คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ศาลจังหวัดลพบุรีเห็นว่า จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่จำเลยทำสัญญาซื้อผลิตภัณฑ์นมจากโจทก์ โดยกำหนดให้โจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมจืดชนิดถุงและชนิดกล่องที่โรงเรียนและศูนย์พัฒนาเด็กเล็กซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของจำเลยดังที่ระบุไว้ในสำเนาใบสั่งซื้อท้ายฟ้อง เห็นได้ว่าการจัดซื้อผลิตภัณฑ์นมของจำเลยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เด็กนักเรียนในความรับผิดชอบของจำเลยได้ดื่มนมทุกวัน อันเป็นการดำเนินกิจการเพื่อส่งเสริมการพัฒนาเด็กและเยาวชน ซึ่งเป็นกิจการในวัตถุประสงค์ของจำเลยตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๕๓๗ มาตรา๒๓ (๖) ถือได้ว่าเป็นเรื่องที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ กรณีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับคดีของจำเลยร่วมนั้น ปรากฏว่าตามคำร้องของจำเลยที่ขอให้เรียกจำเลยร่วมเข้ามาในคดี จำเลยร่วมอาจถูกฟ้องเพื่อการใช้สิทธิไล่เบี้ยหรือเพื่อใช้ค่าทดแทนได้ หากจำเลยต้องแพ้คดี มูลคดีจึงเป็นเรื่องเกี่ยวพันกัน คดีของจำเลยร่วมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เนื้อหาของสัญญาซื้อผลิตภัณฑ์นมซึ่งทำในรูปของใบสั่งซื้อสินค้า มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ แต่มีเพียงเงื่อนไขข้อกำหนดให้โจทก์ส่งผลิตภัณฑ์นมตามชนิด คุณภาพ กำหนดเวลาและสถานที่ที่จำเลยกำหนดเท่านั้น เพียงเพื่อให้ได้สินค้าตามที่ต้องการ หากไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขจำเลยมีสิทธิริบหลักประกันซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวเป็นเงื่อนไขปกติทั่วไปในการซื้อขายสินค้า มิได้แสดงให้เห็นว่าเป็นเอกสิทธิ์ใดที่กำหนดให้จำเลยมีอำนาจเหนือโจทก์ อีกทั้งการจัดซื้อผลิตภัณฑ์นมให้เด็กนักเรียนดื่มในโรงเรียน มิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษา สัญญาดังกล่าวจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาค และความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์เพื่อมุ่งหมายให้ได้รับสินค้าตามปริมาณและคุณภาพที่สั่งซื้อ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย ซื้อผลิตภัณฑ์นมพาสเจอร์ไรซ์ชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบถุงและผลิตภัณฑ์นมยูเอชทีชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบกล่อง จากโจทก์ หลายงวดหลายครั้ง โดยมีข้อตกลงกันว่าจะชำระราคาให้แก่โจทก์ เมื่อโจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมแต่ละงวดการสั่งซื้อภายในกำหนด ๑๕ วัน และอย่างช้าที่สุดไม่เกิน ๒ เดือน ในการซื้อขายโจทก์มอบอำนาจให้นางพรรณิภาหรือนางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม เป็นผู้ดำเนินการแทน เว้นแต่ในเรื่องการรับเงินค่าสินค้า จำเลยได้รับสินค้าครบถ้วนแล้ว ยังค้างชำระราคาแก่โจทก์เป็นเงิน๔๒๖,๗๘๔.๖๐ บาท โจทก์ได้มีหนังสือทวงถามให้จำเลยชำระเงินแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ในการทำสัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมโจทก์ได้มอบอำนาจและมอบหมายให้นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วมเป็นผู้ทำสัญญา รวมทั้งดำเนินการยื่นซอง เปิดซองสอบราคา ออกใบเสร็จรับเงินและประทับตราสำคัญของโจทก์ทำการแทนโจทก์ตลอดมาอันเป็นการดำเนินการแทนในฐานะตัวแทนและตัวแทนเชิดของโจทก์ โจทก์ในฐานะตัวการย่อมต้องผูกพันในผลการดำเนินการดังกล่าวของจำเลยร่วม จำเลยได้ชำระหนี้แก่โจทก์โดยชอบด้วยกฎหมายครบถ้วนตามสัญญาแล้ว จึงไม่มีหนี้ค้างชำระแต่อย่างใด ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า ได้รับมอบอำนาจจากโจทก์ให้มีอำนาจดำเนินการในการซื้อซอง ยื่นซอง เปิดซองสอบราคา ทำสัญญาขายผลิตภัณฑ์นมให้แก่จำเลยและรับเช็คจากจำเลยจริง ได้รับเช็คค่าผลิตภัณฑ์นมจากจำเลยและส่งมอบให้โจทก์แล้ว โจทก์จึงไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาล ขอให้ยกฟ้องเช่นกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย เป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ตามมาตรา ๖๖ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ รวมทั้งมีหน้าที่ส่งเสริมการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม และส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ ตามมาตรา ๖๗ (๕) และ (๖) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และโดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาที่มีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง แต่สัญญาทางปกครองนั้นจะต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล สำหรับสัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาท แม้จะมีจำเลยซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ซื้อโดยโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ขายจะต้องส่งมอบให้แก่โรงเรียนในสังกัดของจำเลยเพื่อให้เด็กนักเรียนได้ดื่ม อันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยในการส่งเสริมการศึกษาและส่งเสริมการพัฒนาเด็ก ตามมาตรา ๖๗ (๕) และ (๖) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ก็ตาม แต่ไม่ปรากฏว่าผลิตภัณฑ์นมที่จำเลยซื้อจากโจทก์นั้นเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยใช้ในการบริการสาธารณะ คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการให้บริการสาธารณะของจำเลย สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น ทั้งสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด ดังนั้น สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาทจึงมิใช่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยและจำเลยร่วมในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) นายปัญญา ถนอมรอด (ลงชื่อ) นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายปัญญา ถนอมรอด) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๖()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๐/๒๕๔๙ วันที่ ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลจังหวัดลพบุรี ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดลพบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์ ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม ต่อศาลจังหวัดลพบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๙๒/๒๕๔๘ ความว่า โจทก์และจำเลยตกลงซื้อขายผลิตภัณฑ์นมพาสเจอร์ไรซ์ชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบถุง และผลิตภัณฑ์นมยูเอชทีชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบกล่อง หลายงวดหลายครั้ง โดยโจทก์และจำเลยมีข้อตกลงกันว่าจำเลยจะชำระราคาให้แก่โจทก์ เมื่อโจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมแต่ละงวดการสั่งซื้อภายในกำหนด ๑๕ วัน และอย่างช้าที่สุดไม่เกิน ๒ เดือน ในการซื้อขายโจทก์มอบอำนาจให้นางพรรณิภา หรือนางพรรณนิภา แหยมทิพย์ (ต่อมาศาลมีคำสั่งให้เรียกเข้ามาเป็นจำเลยร่วม)เป็นผู้ดำเนินการแทน เว้นแต่ในเรื่องการรับเงินค่าสินค้า แต่ปรากฏว่าเมื่อโจทก์นำส่งสินค้าตามปริมาณที่สั่งซื้อครบถ้วนแล้ว จำเลยยังค้างชำระราคาผลิตภัณฑ์นมแก่โจทก์เป็นเงิน๔๒๖,๗๘๔.๖๐ บาท โจทก์ได้มีหนังสือทวงถามให้จำเลยชำระเงินแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยชดใช้เงินจำนวน ๔๓๙,๒๓๗.๓๕ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า จำเลยไม่ต้องรับผิด เพราะจำเลยได้ชำระหนี้ผ่านนางพรรณนิภาซึ่งดำเนินการทั้งในฐานะตัวแทนและตัวแทนเชิดของโจทก์ และโจทก์ก็มีพฤติการณ์ที่แสดงว่ารับเอาผลการดำเนินการของนางพรรณนิภาแล้ว จึงถือว่าจำเลยได้ชำระหนี้แก่โจทก์โดยชอบด้วยกฎหมายครบถ้วนตามสัญญาแล้ว คดีของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า จำเลยร่วมเป็นผู้รับมอบอำนาจจากโจทก์ โดยมีข้อตกลงกันว่าค่าพาหนะ ค่าขนส่งนมให้แก่โรงเรียน โจทก์ให้จำเลยร่วมเป็นผู้ดำเนินการและจัดการด้วยเงินของจำเลยร่วมไปก่อน และเมื่อโจทก์ได้รับเช็คและนำไปเรียกเก็บเงินแล้ว โจทก์จะนำเงินในส่วนที่เป็นค่าพาหนะ ค่าขนส่งนมมาให้แก่จำเลยร่วม ต่อมาโจทก์ให้จำเลยร่วมออกเงินซื้อนมกล่องตราหนองโพไปก่อนโดยตกลงจะชำระให้ในภายหลังเช่นกัน จำเลยร่วมปฏิบัติตามข้อตกลงดังกล่าวด้วยดีแต่ปรากฏว่าโจทก์ไม่ยอมชำระเงินค่าพาหนะ ค่าขนส่งและค่านมกล่องตราหนองโพ จำเลยร่วมจึงแจ้งเรื่องให้จำเลยทราบและขอร้องให้จำเลยสั่งจ่ายเช็คให้แก่โจทก์หรือผู้ถือ ให้แก่จำเลยร่วมและ/หรือบุคคลผู้มีชื่อ เพื่อที่จำเลยร่วมจะได้หักเงินดังกล่าวไว้ก่อนซึ่งจำเลยได้ดำเนินการตามที่จำเลยร่วมขอร้อง จำเลยร่วมนำเงินค่านมส่วนที่เป็นของโจทก์ชำระให้แก่โจทก์ครบถ้วนมาโดยตลอด โจทก์ได้รับเงินค่านมไปจากจำเลยร่วมครบถ้วนแล้วไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาล และคดีขาดอายุความแล้ว ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทแห่งคดีนี้เป็นข้อพิพาทตามสัญญาซื้อขายนมเพื่อส่งให้กับสถานศึกษาในสังกัดและความรับผิดชอบของจำเลย จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ มีหน้าที่ให้การศึกษาตลอดจนบริการที่เกี่ยวเนื่องกับการศึกษาอันเป็นบริการสาธารณะ ซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐอย่างหนึ่งที่ต้องจัดให้มี สัญญาซื้อขายนมเป็นสัญญาที่เกี่ยวเนื่องกับการส่งเสริมการศึกษา ซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล เพื่อประโยชน์ของเยาวชนที่ศึกษาอยู่ในสถานศึกษาที่อยู่ในสังกัดของจำเลย ดังนั้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์ทำคำชี้แจงว่า ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยไม่มีสภาพและลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หากแต่เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับนิติกรรมทั่วไป คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ศาลจังหวัดลพบุรีเห็นว่า จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่จำเลยทำสัญญาซื้อผลิตภัณฑ์นมจากโจทก์ โดยกำหนดให้โจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมจืดชนิดถุงและชนิดกล่องที่โรงเรียนและศูนย์พัฒนาเด็กเล็กซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของจำเลยดังที่ระบุไว้ในสำเนาใบสั่งซื้อท้ายฟ้อง เห็นได้ว่าการจัดซื้อผลิตภัณฑ์นมของจำเลยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เด็กนักเรียนในความรับผิดชอบของจำเลยได้ดื่มนมทุกวัน อันเป็นการดำเนินกิจการเพื่อส่งเสริมการพัฒนาเด็กและเยาวชน ซึ่งเป็นกิจการในวัตถุประสงค์ของจำเลยตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๕๓๗ มาตรา๒๓ (๖) ถือได้ว่าเป็นเรื่องที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ กรณีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับคดีของจำเลยร่วมนั้น ปรากฏว่าตามคำร้องของจำเลยที่ขอให้เรียกจำเลยร่วมเข้ามาในคดี จำเลยร่วมอาจถูกฟ้องเพื่อการใช้สิทธิไล่เบี้ยหรือเพื่อใช้ค่าทดแทนได้ หากจำเลยต้องแพ้คดี มูลคดีจึงเป็นเรื่องเกี่ยวพันกัน คดีของจำเลยร่วมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เนื้อหาของสัญญาซื้อผลิตภัณฑ์นมซึ่งทำในรูปของใบสั่งซื้อสินค้า มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ แต่มีเพียงเงื่อนไขข้อกำหนดให้โจทก์ส่งผลิตภัณฑ์นมตามชนิด คุณภาพ กำหนดเวลาและสถานที่ที่จำเลยกำหนดเท่านั้น เพียงเพื่อให้ได้สินค้าตามที่ต้องการ หากไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขจำเลยมีสิทธิริบหลักประกันซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวเป็นเงื่อนไขปกติทั่วไปในการซื้อขายสินค้า มิได้แสดงให้เห็นว่าเป็นเอกสิทธิ์ใดที่กำหนดให้จำเลยมีอำนาจเหนือโจทก์ อีกทั้งการจัดซื้อผลิตภัณฑ์นมให้เด็กนักเรียนดื่มในโรงเรียน มิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษา สัญญาดังกล่าวจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาค และความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์เพื่อมุ่งหมายให้ได้รับสินค้าตามปริมาณและคุณภาพที่สั่งซื้อ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย ซื้อผลิตภัณฑ์นมพาสเจอร์ไรซ์ชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบถุงและผลิตภัณฑ์นมยูเอชทีชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบกล่อง จากโจทก์ หลายงวดหลายครั้ง โดยมีข้อตกลงกันว่าจะชำระราคาให้แก่โจทก์ เมื่อโจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมแต่ละงวดการสั่งซื้อภายในกำหนด ๑๕ วัน และอย่างช้าที่สุดไม่เกิน ๒ เดือน ในการซื้อขายโจทก์มอบอำนาจให้นางพรรณิภาหรือนางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม เป็นผู้ดำเนินการแทน เว้นแต่ในเรื่องการรับเงินค่าสินค้า จำเลยได้รับสินค้าครบถ้วนแล้ว ยังค้างชำระราคาแก่โจทก์เป็นเงิน๔๒๖,๗๘๔.๖๐ บาท โจทก์ได้มีหนังสือทวงถามให้จำเลยชำระเงินแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ในการทำสัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมโจทก์ได้มอบอำนาจและมอบหมายให้นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วมเป็นผู้ทำสัญญา รวมทั้งดำเนินการยื่นซอง เปิดซองสอบราคา ออกใบเสร็จรับเงินและประทับตราสำคัญของโจทก์ทำการแทนโจทก์ตลอดมาอันเป็นการดำเนินการแทนในฐานะตัวแทนและตัวแทนเชิดของโจทก์ โจทก์ในฐานะตัวการย่อมต้องผูกพันในผลการดำเนินการดังกล่าวของจำเลยร่วม จำเลยได้ชำระหนี้แก่โจทก์โดยชอบด้วยกฎหมายครบถ้วนตามสัญญาแล้ว จึงไม่มีหนี้ค้างชำระแต่อย่างใด ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า ได้รับมอบอำนาจจากโจทก์ให้มีอำนาจดำเนินการในการซื้อซอง ยื่นซอง เปิดซองสอบราคา ทำสัญญาขายผลิตภัณฑ์นมให้แก่จำเลยและรับเช็คจากจำเลยจริง ได้รับเช็คค่าผลิตภัณฑ์นมจากจำเลยและส่งมอบให้โจทก์แล้ว โจทก์จึงไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาล ขอให้ยกฟ้องเช่นกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย เป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ตามมาตรา ๖๖ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ รวมทั้งมีหน้าที่ส่งเสริมการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม และส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ ตามมาตรา ๖๗ (๕) และ (๖) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และโดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาที่มีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง แต่สัญญาทางปกครองนั้นจะต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล สำหรับสัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาท แม้จะมีจำเลยซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ซื้อโดยโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ขายจะต้องส่งมอบให้แก่โรงเรียนในสังกัดของจำเลยเพื่อให้เด็กนักเรียนได้ดื่ม อันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยในการส่งเสริมการศึกษาและส่งเสริมการพัฒนาเด็ก ตามมาตรา ๖๗ (๕) และ (๖) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ก็ตาม แต่ไม่ปรากฏว่าผลิตภัณฑ์นมที่จำเลยซื้อจากโจทก์นั้นเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยใช้ในการบริการสาธารณะ คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการให้บริการสาธารณะของจำเลย สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น ทั้งสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด ดังนั้น สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาทจึงมิใช่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยและจำเลยร่วมในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) นายปัญญา ถนอมรอด (ลงชื่อ) นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายปัญญา ถนอมรอด) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 30/2549ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลาจำเลยนางพรรณนิภา แหยมทิพย์จำเลยร่วม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๐/๒๕๔๙ วันที่ ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลจังหวัดลพบุรี ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดลพบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์ ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม ต่อศาลจังหวัดลพบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๙๒/๒๕๔๘ ความว่า โจทก์และจำเลยตกลงซื้อขายผลิตภัณฑ์นมพาสเจอร์ไรซ์ชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบถุง และผลิตภัณฑ์นมยูเอชทีชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบกล่อง หลายงวดหลายครั้ง โดยโจทก์และจำเลยมีข้อตกลงกันว่าจำเลยจะชำระราคาให้แก่โจทก์ เมื่อโจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมแต่ละงวดการสั่งซื้อภายในกำหนด ๑๕ วัน และอย่างช้าที่สุดไม่เกิน ๒ เดือน ในการซื้อขายโจทก์มอบอำนาจให้นางพรรณิภา หรือนางพรรณนิภา แหยมทิพย์ (ต่อมาศาลมีคำสั่งให้เรียกเข้ามาเป็นจำเลยร่วม)เป็นผู้ดำเนินการแทน เว้นแต่ในเรื่องการรับเงินค่าสินค้า แต่ปรากฏว่าเมื่อโจทก์นำส่งสินค้าตามปริมาณที่สั่งซื้อครบถ้วนแล้ว จำเลยยังค้างชำระราคาผลิตภัณฑ์นมแก่โจทก์เป็นเงิน๔๒๖,๗๘๔.๖๐ บาท โจทก์ได้มีหนังสือทวงถามให้จำเลยชำระเงินแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยชดใช้เงินจำนวน ๔๓๙,๒๓๗.๓๕ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า จำเลยไม่ต้องรับผิด เพราะจำเลยได้ชำระหนี้ผ่านนางพรรณนิภาซึ่งดำเนินการทั้งในฐานะตัวแทนและตัวแทนเชิดของโจทก์ และโจทก์ก็มีพฤติการณ์ที่แสดงว่ารับเอาผลการดำเนินการของนางพรรณนิภาแล้ว จึงถือว่าจำเลยได้ชำระหนี้แก่โจทก์โดยชอบด้วยกฎหมายครบถ้วนตามสัญญาแล้ว คดีของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า จำเลยร่วมเป็นผู้รับมอบอำนาจจากโจทก์ โดยมีข้อตกลงกันว่าค่าพาหนะ ค่าขนส่งนมให้แก่โรงเรียน โจทก์ให้จำเลยร่วมเป็นผู้ดำเนินการและจัดการด้วยเงินของจำเลยร่วมไปก่อน และเมื่อโจทก์ได้รับเช็คและนำไปเรียกเก็บเงินแล้ว โจทก์จะนำเงินในส่วนที่เป็นค่าพาหนะ ค่าขนส่งนมมาให้แก่จำเลยร่วม ต่อมาโจทก์ให้จำเลยร่วมออกเงินซื้อนมกล่องตราหนองโพไปก่อนโดยตกลงจะชำระให้ในภายหลังเช่นกัน จำเลยร่วมปฏิบัติตามข้อตกลงดังกล่าวด้วยดีแต่ปรากฏว่าโจทก์ไม่ยอมชำระเงินค่าพาหนะ ค่าขนส่งและค่านมกล่องตราหนองโพ จำเลยร่วมจึงแจ้งเรื่องให้จำเลยทราบและขอร้องให้จำเลยสั่งจ่ายเช็คให้แก่โจทก์หรือผู้ถือ ให้แก่จำเลยร่วมและ/หรือบุคคลผู้มีชื่อ เพื่อที่จำเลยร่วมจะได้หักเงินดังกล่าวไว้ก่อนซึ่งจำเลยได้ดำเนินการตามที่จำเลยร่วมขอร้อง จำเลยร่วมนำเงินค่านมส่วนที่เป็นของโจทก์ชำระให้แก่โจทก์ครบถ้วนมาโดยตลอด โจทก์ได้รับเงินค่านมไปจากจำเลยร่วมครบถ้วนแล้วไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาล และคดีขาดอายุความแล้ว ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทแห่งคดีนี้เป็นข้อพิพาทตามสัญญาซื้อขายนมเพื่อส่งให้กับสถานศึกษาในสังกัดและความรับผิดชอบของจำเลย จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ มีหน้าที่ให้การศึกษาตลอดจนบริการที่เกี่ยวเนื่องกับการศึกษาอันเป็นบริการสาธารณะ ซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐอย่างหนึ่งที่ต้องจัดให้มี สัญญาซื้อขายนมเป็นสัญญาที่เกี่ยวเนื่องกับการส่งเสริมการศึกษา ซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล เพื่อประโยชน์ของเยาวชนที่ศึกษาอยู่ในสถานศึกษาที่อยู่ในสังกัดของจำเลย ดังนั้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์ทำคำชี้แจงว่า ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยไม่มีสภาพและลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หากแต่เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับนิติกรรมทั่วไป คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ศาลจังหวัดลพบุรีเห็นว่า จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่จำเลยทำสัญญาซื้อผลิตภัณฑ์นมจากโจทก์ โดยกำหนดให้โจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมจืดชนิดถุงและชนิดกล่องที่โรงเรียนและศูนย์พัฒนาเด็กเล็กซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของจำเลยดังที่ระบุไว้ในสำเนาใบสั่งซื้อท้ายฟ้อง เห็นได้ว่าการจัดซื้อผลิตภัณฑ์นมของจำเลยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เด็กนักเรียนในความรับผิดชอบของจำเลยได้ดื่มนมทุกวัน อันเป็นการดำเนินกิจการเพื่อส่งเสริมการพัฒนาเด็กและเยาวชน ซึ่งเป็นกิจการในวัตถุประสงค์ของจำเลยตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๕๓๗ มาตรา๒๓ (๖) ถือได้ว่าเป็นเรื่องที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ กรณีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับคดีของจำเลยร่วมนั้น ปรากฏว่าตามคำร้องของจำเลยที่ขอให้เรียกจำเลยร่วมเข้ามาในคดี จำเลยร่วมอาจถูกฟ้องเพื่อการใช้สิทธิไล่เบี้ยหรือเพื่อใช้ค่าทดแทนได้ หากจำเลยต้องแพ้คดี มูลคดีจึงเป็นเรื่องเกี่ยวพันกัน คดีของจำเลยร่วมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เนื้อหาของสัญญาซื้อผลิตภัณฑ์นมซึ่งทำในรูปของใบสั่งซื้อสินค้า มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ แต่มีเพียงเงื่อนไขข้อกำหนดให้โจทก์ส่งผลิตภัณฑ์นมตามชนิด คุณภาพ กำหนดเวลาและสถานที่ที่จำเลยกำหนดเท่านั้น เพียงเพื่อให้ได้สินค้าตามที่ต้องการ หากไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขจำเลยมีสิทธิริบหลักประกันซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวเป็นเงื่อนไขปกติทั่วไปในการซื้อขายสินค้า มิได้แสดงให้เห็นว่าเป็นเอกสิทธิ์ใดที่กำหนดให้จำเลยมีอำนาจเหนือโจทก์ อีกทั้งการจัดซื้อผลิตภัณฑ์นมให้เด็กนักเรียนดื่มในโรงเรียน มิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษา สัญญาดังกล่าวจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาค และความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์เพื่อมุ่งหมายให้ได้รับสินค้าตามปริมาณและคุณภาพที่สั่งซื้อ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย ซื้อผลิตภัณฑ์นมพาสเจอร์ไรซ์ชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบถุงและผลิตภัณฑ์นมยูเอชทีชนิดจืด ขนาด ๒๐๐ ซีซี แบบกล่อง จากโจทก์ หลายงวดหลายครั้ง โดยมีข้อตกลงกันว่าจะชำระราคาให้แก่โจทก์ เมื่อโจทก์ส่งมอบผลิตภัณฑ์นมแต่ละงวดการสั่งซื้อภายในกำหนด ๑๕ วัน และอย่างช้าที่สุดไม่เกิน ๒ เดือน ในการซื้อขายโจทก์มอบอำนาจให้นางพรรณิภาหรือนางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม เป็นผู้ดำเนินการแทน เว้นแต่ในเรื่องการรับเงินค่าสินค้า จำเลยได้รับสินค้าครบถ้วนแล้ว ยังค้างชำระราคาแก่โจทก์เป็นเงิน๔๒๖,๗๘๔.๖๐ บาท โจทก์ได้มีหนังสือทวงถามให้จำเลยชำระเงินแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ในการทำสัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมโจทก์ได้มอบอำนาจและมอบหมายให้นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วมเป็นผู้ทำสัญญา รวมทั้งดำเนินการยื่นซอง เปิดซองสอบราคา ออกใบเสร็จรับเงินและประทับตราสำคัญของโจทก์ทำการแทนโจทก์ตลอดมาอันเป็นการดำเนินการแทนในฐานะตัวแทนและตัวแทนเชิดของโจทก์ โจทก์ในฐานะตัวการย่อมต้องผูกพันในผลการดำเนินการดังกล่าวของจำเลยร่วม จำเลยได้ชำระหนี้แก่โจทก์โดยชอบด้วยกฎหมายครบถ้วนตามสัญญาแล้ว จึงไม่มีหนี้ค้างชำระแต่อย่างใด ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า ได้รับมอบอำนาจจากโจทก์ให้มีอำนาจดำเนินการในการซื้อซอง ยื่นซอง เปิดซองสอบราคา ทำสัญญาขายผลิตภัณฑ์นมให้แก่จำเลยและรับเช็คจากจำเลยจริง ได้รับเช็คค่าผลิตภัณฑ์นมจากจำเลยและส่งมอบให้โจทก์แล้ว โจทก์จึงไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาล ขอให้ยกฟ้องเช่นกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย เป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ตามมาตรา ๖๖ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ รวมทั้งมีหน้าที่ส่งเสริมการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม และส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ ตามมาตรา ๖๗ (๕) และ (๖) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และโดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาที่มีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง แต่สัญญาทางปกครองนั้นจะต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล สำหรับสัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาท แม้จะมีจำเลยซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ซื้อโดยโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ขายจะต้องส่งมอบให้แก่โรงเรียนในสังกัดของจำเลยเพื่อให้เด็กนักเรียนได้ดื่ม อันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยในการส่งเสริมการศึกษาและส่งเสริมการพัฒนาเด็ก ตามมาตรา ๖๗ (๕) และ (๖) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ก็ตาม แต่ไม่ปรากฏว่าผลิตภัณฑ์นมที่จำเลยซื้อจากโจทก์นั้นเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยใช้ในการบริการสาธารณะ คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการให้บริการสาธารณะของจำเลย สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น ทั้งสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด ดังนั้น สัญญาซื้อขายผลิตภัณฑ์นมฉบับพิพาทจึงมิใช่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยและจำเลยร่วมในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัดกลุ่มผู้เลี้ยงโคนมเขื่อนป่าสักโจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลท่าศาลา จำเลย นางพรรณนิภา แหยมทิพย์ จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) นายปัญญา ถนอมรอด (ลงชื่อ) นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายปัญญา ถนอมรอด) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๖()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)