คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 645404หลักกฎหมาย: คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่เป็นเอกชนยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ เลขาธิการสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดร้อยเอ็ด ที่ ๔ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดร้อยเอ็ด ที่ ๕ กรมที่ดิน ที่ ๖ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๗ สำนักงานที่ดินจังหวัดร้อยเอ็ด สาขาสุวรรณภูมิ ที่ ๘ เทศบาลตำบลทุ่งหลวง ที่ ๙ ผู้ถูกฟ้องคดี อ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ มีมติไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินในบริเวณที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔ ครอบครองเนื่องจากเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ มีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ รังวัดออก น.ส.ล. ที่ดินสาธารณประโยชน์แปลงริมลำพลับพลา โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ รังวัดออก น.ส.ล. และประกาศแจก น.ส.ล. แปลงริมลำพลับพลา ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งว่าที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ ให้เพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้เพิกถอนประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ ให้เพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๔ ที่แจ้งผลการพิจารณาและคัดเลือกเกษตรกร ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ ออกและส่งมอบหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) ให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเก้าให้การทำนองเดียวกันว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๔ ที่ ๖ ที่ ๘ ที่ ๙ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๕ และที่ ๗ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ มีหนังสือถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ขอรังวัดออก น.ส.ล. ที่ดินสาธารณประโยชน์แปลงริมลำพลับพลา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ รังวัดที่ดินเพื่อออก น.ส.ล. และประกาศแจก น.ส.ล.แปลงริมลำพลับพลา และผู้ถูกฟ้องคดี ๕ มีมติไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน เมื่อที่ดินพิพาทในคดีนี้เป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินอ้างว่าเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ในพื้นที่ที่อยู่ในความดูแลรับผิดชอบของตน จึงขอให้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แต่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ได้คัดค้านการการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ครอบครองทำประโยชน์และอยู่ในเขตปฏิรูปที่ดิน ดังนี้ เมื่อการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ที่ขอให้มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมิใช่การใช้อำนาจตามกฎหมาย แต่เป็นเพียงการปฏิบัติหน้าที่ทั่วไปในการดูแลคุ้มครองที่สาธารณะ และการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญ สำหรับที่หลวงเป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในกระบวนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยยังไม่มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง อันจะถือเป็นคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่การที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ต่างก็กล่าวอ้างถึง ความมีสิทธิในที่ดินพิพาท กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สำหรับข้อพิพาทในส่วนที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) นั้น ก็เป็นผลของการวินิจฉัยข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างผู้ฟ้องคดีทั้งสี่กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 12/2563ศาลปกครองอุบลราชธานีศาลผู้ส่งความเห็นศาลจังหวัดร้อยเอ็ดศาลผู้รับความเห็นนางผัด แก้วเกิด ที่ 1 กับพวกรวม 4 คนผู้ฟ้องคดีสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ 1ผู้ถูกฟ้องคดีกับพวกรวม 9 คน พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. ป.ที่ดิน พ.ร.ฎ.กำหนดเขตที่ดินในท้องที่ตำบลห้วยหินลาด ตำบลหินกอง ตำบลสระคู ตำบลทุ่งหลวง ตำบลทุ่งกุลา อำเภอสุวรรณภูมิ ฯ ให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ.2552 คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่เป็นเอกชนยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ เลขาธิการสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดร้อยเอ็ด ที่ ๔ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดร้อยเอ็ด ที่ ๕ กรมที่ดิน ที่ ๖ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๗ สำนักงานที่ดินจังหวัดร้อยเอ็ด สาขาสุวรรณภูมิ ที่ ๘ เทศบาลตำบลทุ่งหลวง ที่ ๙ ผู้ถูกฟ้องคดี อ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ มีมติไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินในบริเวณที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔ ครอบครองเนื่องจากเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ มีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ รังวัดออก น.ส.ล. ที่ดินสาธารณประโยชน์แปลงริมลำพลับพลา โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ รังวัดออก น.ส.ล. และประกาศแจก น.ส.ล. แปลงริมลำพลับพลา ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งว่าที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ ให้เพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้เพิกถอนประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ ให้เพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๔ ที่แจ้งผลการพิจารณาและคัดเลือกเกษตรกร ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ ออกและส่งมอบหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) ให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเก้าให้การทำนองเดียวกันว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๔ ที่ ๖ ที่ ๘ ที่ ๙ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๕ และที่ ๗ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ มีหนังสือถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ขอรังวัดออก น.ส.ล. ที่ดินสาธารณประโยชน์แปลงริมลำพลับพลา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ รังวัดที่ดินเพื่อออก น.ส.ล. และประกาศแจก น.ส.ล.แปลงริมลำพลับพลา และผู้ถูกฟ้องคดี ๕ มีมติไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน เมื่อที่ดินพิพาทในคดีนี้เป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินอ้างว่าเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ในพื้นที่ที่อยู่ในความดูแลรับผิดชอบของตน จึงขอให้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แต่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ได้คัดค้านการการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ครอบครองทำประโยชน์และอยู่ในเขตปฏิรูปที่ดิน ดังนี้ เมื่อการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ที่ขอให้มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมิใช่การใช้อำนาจตามกฎหมาย แต่เป็นเพียงการปฏิบัติหน้าที่ทั่วไปในการดูแลคุ้มครองที่สาธารณะ และการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญ สำหรับที่หลวงเป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในกระบวนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยยังไม่มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง อันจะถือเป็นคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่การที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ต่างก็กล่าวอ้างถึง ความมีสิทธิในที่ดินพิพาท กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สำหรับข้อพิพาทในส่วนที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) นั้น ก็เป็นผลของการวินิจฉัยข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างผู้ฟ้องคดีทั้งสี่กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน()แหล่งที่มาสำนักงานเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และ (3)