คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 603313หลักกฎหมาย: สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้เอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของหน่วยงานทางปกครอง โดยเอกชนได้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกเพื่อเป็นรายได้ของตน และหน่วยงานทางปกครองประสงค์เพียงค่าใช้สิทธิเป็นค่าตอบแทนรายเดือนและรายปีเท่านั้น วัตถุประสงค์ของสัญญาจึงเป็นไปเพื่อการจัดหาประโยชน์ระหว่างคู่สัญญาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน จึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลยุติธรรม(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๗/๒๕๕๙ วันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาล ในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๗ กรุงเทพมหานคร โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัท ทีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๕๗/๒๕๕๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๑ โจทก์ทำสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์จำนวน ๑๒๕ ป้าย กับจำเลย โดยโจทก์ตกลงให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นดังกล่าวเป็นเวลา ๓ ปี นับแต่วันถัดจากวันลงนามในสัญญา และจำเลยตกลงชำระเงิน ๒ เป็นค่าใช้สิทธิรายเดือนให้แก่โจทก์ ๓๖ เดือนๆ ละ ๑,๖๒๒,๒๒๒.๓๕ บาท และค่าตอบแทนเป็นรายปี ให้แก่โจทก์ ๓ ปีๆ ละ ๑๙๙,๙๙๗.๘๐ บาท และจำเลยได้นำหลักประกันสัญญาเป็นจำนวนร้อยละห้าของราคาค่าตอบแทนและค่าใช้สิทธิตลอดอายุสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) สาขาย่อยอโศก ลงวันที่ ๙ เมษายน ๒๕๕๑ เป็นเงิน ๒,๙๕๐,๐๐๐ บาท เพื่อเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา แต่หลังจากทำสัญญา จำเลยกลับชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและรายปีให้แก่โจทก์ ในวันทำสัญญาเพียงงวดเดียว และเมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๕๑ จำเลยได้มีหนังสือแจ้งขอระงับการจ่ายค่าใช้สิทธิรายเดือนโดยยินยอมชำระค่าตอบแทนรายปี โดยอ้างว่าสภาพของป้ายโฆษณาไตรวิชั่นบางส่วนอยู่ในสภาพไม่สมบูรณ์ ทั้งที่จำเลยทราบก่อนลงนามในสัญญาแล้วว่าเป็นหน้าที่ของจำเลยที่จะต้องดูแลบำรุงรักษาและซ่อมแซมป้ายโฆษณาไตรวิชั่นตามสัญญา ต่อมาโจทก์มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบของป้ายจากป้ายไตรวิชั่นเป็นแบบเลื่อนสลับ เมื่อวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๕๒ จำเลยจึงมีหนังสือแจ้งว่ามีความพร้อมที่จะดำเนินการเปลี่ยนแปลงป้ายเป็นแบบเลื่อนสลับโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย แต่เนื่องจากมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการค่อนข้างสูงจึงขอให้โจทก์ต่ออายุสัญญาอีก ๒ ครั้งๆ ละ ๓ ปี และขอชะลอการจ่ายค่าใช้สิทธิรายเดือนและยินยอมชำระค่าตอบแทนรายปีจนกว่า จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้ายแล้วเสร็จ แต่ในท้ายที่สุดจำเลยก็ไม่ได้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้าย เมื่อปรากฏว่าระหว่างอายุสัญญาคงมีป้ายที่ใช้งานได้และจำเลยได้รับสิทธิในการโฆษณา จำเลยจึงต้องชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและค่าตอบแทนรายปีตามสัญญา เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๕๔ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและค่าตอบแทนรายปี และเมื่อวันที่ ๕ กันยายน ๒๕๕๔ โจทก์มีหนังสือให้จำเลยชำระค่าใช้สิทธิและการสิ้นสุดสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย ภายหลังสิ้นสุดสัญญา จำเลยได้ส่งมอบสิทธิบำรุงรักษาป้ายคืนโจทก์ เมื่อวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๕๕๕ จำเลยมีหนังสือแจ้งว่าจะขอชำระค่าตอบแทนรายปีที่ค้างชำระอยู่เป็นเวลา ๒ ปี และขอให้โจทก์ยกเว้นค่าใช้สิทธิอื่นๆ ที่จำเลยค้างชำระ แต่จำเลยก็ไม่ได้ชำระเงินให้แก่โจทก์ จำเลยจึงมีหนี้ที่ค้างชำระแก่โจทก์คิดเป็นค่าใช้สิทธิรายเดือน ๓๕ งวด ในอัตรางวดละ ๑,๖๒๒,๒๒๒.๓๕ บาท คิดเป็นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน รวม ๓ ปี คิดเป็นเงิน ๓๒,๑๓๔,๕๕๕.๙๘ บาท ค่าตอบแทนรายปีเป็นเวลา ๒ ปี ในอัตราปีละ ๑๙๙,๙๙๗.๘๐ บาท คิดเป็นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน รวม ๒ ปี คิดเป็นเงิน ๒๑๙,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๘๙,๕๓๑,๓๓๓.๘๓ บาท โจทก์แจ้งให้ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ปฏิบัติตามหนังสือค้ำประกัน ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ได้ชำระเงินให้แก่โจทก์ตามหนังสือค้ำประกันแล้ว จำเลยจึงยังคงค้างชำระเงินให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๘๖,๕๘๑,๓๓๓.๘๓ บาท ๓ โจทก์มีหนังสือแจ้งให้จำเลยชำระหนี้แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย การกระทำของจำเลยเป็นการผิดสัญญาต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยจึงต้องรับผิดชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนเป็นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท ค่าตอบแทนรายปีเป็นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวันของค่าใช้สิทธิ รายเดือนและค่าตอบแทนรายปีนับถัดจากวันที่ครบกำหนดชำระในแต่ละงวดจนกว่าจะชำระเสร็จ คิดถึง วันฟ้องเป็นเงินค่าปรับค่าใช้สิทธิรายเดือนเป็นเงิน ๘๗,๗๘๖,๔๓๕.๓๐ บาท และค่าปรับค่าตอบแทนรายปี ๖๑๑,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงิน ๑๔๕,๕๗๕,๒๑๓.๑๕ บาท เมื่อนำเงินที่ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ชำระแก่โจทก์หักออกแล้ว จำเลยต้องชำระแก่โจทก์เป็นเงิน ๑๔๒,๖๒๕,๒๑๓.๑๕ บาท ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินให้แก่โจทก์จำนวน ๑๔๒,๖๒๕,๒๑๓.๑๕ บาท ให้จำเลยชำระค่าปรับค่าใช้สิทธิรายเดือนในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน ของต้นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จและค่าปรับค่าตอบแทนรายปีในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน ของต้นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยให้การว่า จำเลยไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์ส่งมอบป้ายไตรวิชั่นที่คุณภาพ ไม่ได้มาตรฐานตามสัญญา สภาพไม่สมบูรณ์ ไม่ถูกต้องตามวัตถุประสงค์ของสัญญา ทำให้จำเลย ไม่สามารถผลิตติดตั้งสื่อโฆษณาเพื่อเรียกเก็บค่าบริการจากบุคคลภายนอกได้ จำเลยได้มีหนังสือเสนอแนวทางแก้ไขปัญหารวมถึงข้อเสนอเกี่ยวกับค่าใช้สิทธิตามสัญญา แต่โจทก์เพิกเฉย โจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริตและไม่ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ทั้งเบี้ยปรับที่โจทก์เรียกเป็นค่าเสียหายที่สูงเกินส่วน คดีไม่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ แต่ในการเข้าทำสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลย คู่สัญญามุ่งผูกพันกันภายใต้หลักเสรีภาพด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ไม่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ การที่โจทก์เข้าทำสัญญากับจำเลยก็เพื่อให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายของโจทก์ โดยจำเลยได้ใช้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกบางส่วนเพื่อเป็นรายได้ของจำเลยเอง มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานตามที่จำเลยกล่าวอ้างและมิได้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ แม้จะมีการกำหนดให้โฆษณาประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์ก็เป็นเพียงบางส่วนของป้ายเท่านั้น แต่จำเลยยังสามารถนำป้ายไปหาผลประโยชน์ของจำเลยเองได้ด้วย จึงเป็นสัญญาที่ทำในลักษณะธุรกิจระหว่างเอกชนกับเอกชน ๔ โจทก์มิได้ใช้อำนาจในฐานะที่โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ฉะนั้นคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเนื่องมาจากสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านต่างๆ ให้แก่ประชาชน ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อพิจารณาเนื้อหาของสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นซึ่งเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองตกลงให้สิทธิแก่จำเลยในการดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อใช้ในการประชาสัมพันธ์ข่าวสาร ภารกิจของโจทก์และให้สิทธิแก่เอกชนในการโฆษณาเพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่โจทก์ โดยวัตถุประสงค์หลักของสัญญามีสาระสำคัญเพื่อให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาของโจทก์ซึ่งเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการสนับสนุนส่งเสริมการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของโจทก์ อีกทั้งยังมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะในด้านต่างๆ ของโจทก์เพื่อให้ประชาชนได้ทราบข้อมูลข่าวสารหรือคำแนะนำในการรับบริการกับหน่วยงานของโจทก์ได้อย่างทั่วถึง ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงขอบเขตอำนาจของโจทก์ พื้นที่ความรับผิดชอบและจำนวนประชาชนที่มีเป็นจำนวนมาก การประชาสัมพันธ์เผยแพร่ข่าวสารดังกล่าวจึงมีความจำเป็นและเป็นส่วนหนึ่งที่สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ให้บรรลุผลสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้สิทธิจำเลยในการโฆษณาและจ่ายค่าใช้สิทธิส่วนหนึ่งให้แก่โจทก์นั้น มิใช่วัตถุประสงค์หลักของสัญญา เป็นเพียงการกำหนดค่าตอบแทนให้จำเลยที่ทำงานดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาและประชาสัมพันธ์เผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะให้โจทก์และแบ่งผลประโยชน์ส่วนหนึ่งที่จำเลยได้รับจากการโฆษณาให้แก่โจทก์เท่านั้น สัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของโจทก์ให้บรรลุผลจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนั้นสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นข้อ ๕ (๓) ยังกำหนดว่า หากโจทก์มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้ายโฆษณาไตรวิชั่นหรือพื้นที่โฆษณาไม่ว่ากรณีใดๆ ก็ตาม จำเลยจะต้องดำเนินการและเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายในการนี้เองทั้งสิ้น ทั้งนี้ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา ๕ ที่โจทก์กำหนดโดยโจทก์จะพิจารณาชดเชยให้จำเลยในภายหลัง และข้อ ๙ กำหนดว่า หากจำเลย ไม่ปฏิบัติตามความประสงค์ของโจทก์ โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญานี้ได้ กรณีจะเห็นได้ว่าโจทก์มีอำนาจสั่งให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อตกลงในสัญญาได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งหรือจำเลย แสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองที่มีสถานะเหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน มิได้มุ่งที่จะ ทำสัญญาผูกพันกันภายใต้หลักเสรีภาพด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ซึ่งไม่อาจพบเห็นได้ในสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทั่วไป สัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่น จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ ดังนั้นข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ โจทก์เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยรับผิดตามสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่น ลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๑ อันเนื่องมาจากจำเลยผิดสัญญา จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น สัญญาทางปกครอง นอกจากจะต้องมีคู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐแล้ว ยังต้องมีลักษณะของสัญญาเป็นประเภทใดประเภทหนึ่งดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่เมื่อพิจารณาเนื้อหาของสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นดังกล่าวแล้ว เป็นเพียงการที่โจทก์มอบให้จำเลยดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์ โดยจำเลยได้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกเพื่อเป็นรายได้ของจำเลยเอง และโจทก์ประสงค์เพียงค่าใช้สิทธิ ๖ เป็นค่าตอบแทนรายเดือนและรายปีจากจำเลยเท่านั้น ซึ่งวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นไปเพื่อการจัดหาประโยชน์ระหว่างคู่สัญญาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน แม้สัญญาจะมีข้อกำหนดให้จำเลยต้องประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์เดือนละ๑ ครั้ง หรือตามที่ได้รับแจ้ง ก็เป็นเพียงเงื่อนไขหนึ่งของสัญญา แต่ไม่ใช่สาระสำคัญที่จะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงวัตถุประสงค์ของสัญญาที่เป็นไป ในเชิงพาณิชย์ให้เป็นสัญญาทางปกครองโดยการให้จำเลยเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง อันจะถือได้ว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะที่จะเข้าลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทอื่น อันได้แก่ สัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาพิพาทจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรุงเทพมหานคร โจทก์ บริษัททีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์ (นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์ (นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 17/2559กรุงเทพมหานครโจทก์บริษัท ทีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน)จำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้เอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของหน่วยงานทางปกครอง โดยเอกชนได้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกเพื่อเป็นรายได้ของตน และหน่วยงานทางปกครองประสงค์เพียงค่าใช้สิทธิเป็นค่าตอบแทนรายเดือนและรายปีเท่านั้น วัตถุประสงค์ของสัญญาจึงเป็นไปเพื่อการจัดหาประโยชน์ระหว่างคู่สัญญาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน จึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลยุติธรรม(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๗/๒๕๕๙ วันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาล ในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๗ กรุงเทพมหานคร โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัท ทีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๕๗/๒๕๕๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๑ โจทก์ทำสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์จำนวน ๑๒๕ ป้าย กับจำเลย โดยโจทก์ตกลงให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นดังกล่าวเป็นเวลา ๓ ปี นับแต่วันถัดจากวันลงนามในสัญญา และจำเลยตกลงชำระเงิน ๒ เป็นค่าใช้สิทธิรายเดือนให้แก่โจทก์ ๓๖ เดือนๆ ละ ๑,๖๒๒,๒๒๒.๓๕ บาท และค่าตอบแทนเป็นรายปี ให้แก่โจทก์ ๓ ปีๆ ละ ๑๙๙,๙๙๗.๘๐ บาท และจำเลยได้นำหลักประกันสัญญาเป็นจำนวนร้อยละห้าของราคาค่าตอบแทนและค่าใช้สิทธิตลอดอายุสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) สาขาย่อยอโศก ลงวันที่ ๙ เมษายน ๒๕๕๑ เป็นเงิน ๒,๙๕๐,๐๐๐ บาท เพื่อเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา แต่หลังจากทำสัญญา จำเลยกลับชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและรายปีให้แก่โจทก์ ในวันทำสัญญาเพียงงวดเดียว และเมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๕๑ จำเลยได้มีหนังสือแจ้งขอระงับการจ่ายค่าใช้สิทธิรายเดือนโดยยินยอมชำระค่าตอบแทนรายปี โดยอ้างว่าสภาพของป้ายโฆษณาไตรวิชั่นบางส่วนอยู่ในสภาพไม่สมบูรณ์ ทั้งที่จำเลยทราบก่อนลงนามในสัญญาแล้วว่าเป็นหน้าที่ของจำเลยที่จะต้องดูแลบำรุงรักษาและซ่อมแซมป้ายโฆษณาไตรวิชั่นตามสัญญา ต่อมาโจทก์มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบของป้ายจากป้ายไตรวิชั่นเป็นแบบเลื่อนสลับ เมื่อวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๕๒ จำเลยจึงมีหนังสือแจ้งว่ามีความพร้อมที่จะดำเนินการเปลี่ยนแปลงป้ายเป็นแบบเลื่อนสลับโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย แต่เนื่องจากมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการค่อนข้างสูงจึงขอให้โจทก์ต่ออายุสัญญาอีก ๒ ครั้งๆ ละ ๓ ปี และขอชะลอการจ่ายค่าใช้สิทธิรายเดือนและยินยอมชำระค่าตอบแทนรายปีจนกว่า จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้ายแล้วเสร็จ แต่ในท้ายที่สุดจำเลยก็ไม่ได้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้าย เมื่อปรากฏว่าระหว่างอายุสัญญาคงมีป้ายที่ใช้งานได้และจำเลยได้รับสิทธิในการโฆษณา จำเลยจึงต้องชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและค่าตอบแทนรายปีตามสัญญา เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๕๔ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและค่าตอบแทนรายปี และเมื่อวันที่ ๕ กันยายน ๒๕๕๔ โจทก์มีหนังสือให้จำเลยชำระค่าใช้สิทธิและการสิ้นสุดสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย ภายหลังสิ้นสุดสัญญา จำเลยได้ส่งมอบสิทธิบำรุงรักษาป้ายคืนโจทก์ เมื่อวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๕๕๕ จำเลยมีหนังสือแจ้งว่าจะขอชำระค่าตอบแทนรายปีที่ค้างชำระอยู่เป็นเวลา ๒ ปี และขอให้โจทก์ยกเว้นค่าใช้สิทธิอื่นๆ ที่จำเลยค้างชำระ แต่จำเลยก็ไม่ได้ชำระเงินให้แก่โจทก์ จำเลยจึงมีหนี้ที่ค้างชำระแก่โจทก์คิดเป็นค่าใช้สิทธิรายเดือน ๓๕ งวด ในอัตรางวดละ ๑,๖๒๒,๒๒๒.๓๕ บาท คิดเป็นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน รวม ๓ ปี คิดเป็นเงิน ๓๒,๑๓๔,๕๕๕.๙๘ บาท ค่าตอบแทนรายปีเป็นเวลา ๒ ปี ในอัตราปีละ ๑๙๙,๙๙๗.๘๐ บาท คิดเป็นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน รวม ๒ ปี คิดเป็นเงิน ๒๑๙,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๘๙,๕๓๑,๓๓๓.๘๓ บาท โจทก์แจ้งให้ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ปฏิบัติตามหนังสือค้ำประกัน ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ได้ชำระเงินให้แก่โจทก์ตามหนังสือค้ำประกันแล้ว จำเลยจึงยังคงค้างชำระเงินให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๘๖,๕๘๑,๓๓๓.๘๓ บาท ๓ โจทก์มีหนังสือแจ้งให้จำเลยชำระหนี้แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย การกระทำของจำเลยเป็นการผิดสัญญาต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยจึงต้องรับผิดชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนเป็นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท ค่าตอบแทนรายปีเป็นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวันของค่าใช้สิทธิ รายเดือนและค่าตอบแทนรายปีนับถัดจากวันที่ครบกำหนดชำระในแต่ละงวดจนกว่าจะชำระเสร็จ คิดถึง วันฟ้องเป็นเงินค่าปรับค่าใช้สิทธิรายเดือนเป็นเงิน ๘๗,๗๘๖,๔๓๕.๓๐ บาท และค่าปรับค่าตอบแทนรายปี ๖๑๑,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงิน ๑๔๕,๕๗๕,๒๑๓.๑๕ บาท เมื่อนำเงินที่ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ชำระแก่โจทก์หักออกแล้ว จำเลยต้องชำระแก่โจทก์เป็นเงิน ๑๔๒,๖๒๕,๒๑๓.๑๕ บาท ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินให้แก่โจทก์จำนวน ๑๔๒,๖๒๕,๒๑๓.๑๕ บาท ให้จำเลยชำระค่าปรับค่าใช้สิทธิรายเดือนในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน ของต้นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จและค่าปรับค่าตอบแทนรายปีในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน ของต้นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยให้การว่า จำเลยไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์ส่งมอบป้ายไตรวิชั่นที่คุณภาพ ไม่ได้มาตรฐานตามสัญญา สภาพไม่สมบูรณ์ ไม่ถูกต้องตามวัตถุประสงค์ของสัญญา ทำให้จำเลย ไม่สามารถผลิตติดตั้งสื่อโฆษณาเพื่อเรียกเก็บค่าบริการจากบุคคลภายนอกได้ จำเลยได้มีหนังสือเสนอแนวทางแก้ไขปัญหารวมถึงข้อเสนอเกี่ยวกับค่าใช้สิทธิตามสัญญา แต่โจทก์เพิกเฉย โจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริตและไม่ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ทั้งเบี้ยปรับที่โจทก์เรียกเป็นค่าเสียหายที่สูงเกินส่วน คดีไม่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ แต่ในการเข้าทำสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลย คู่สัญญามุ่งผูกพันกันภายใต้หลักเสรีภาพด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ไม่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ การที่โจทก์เข้าทำสัญญากับจำเลยก็เพื่อให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายของโจทก์ โดยจำเลยได้ใช้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกบางส่วนเพื่อเป็นรายได้ของจำเลยเอง มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานตามที่จำเลยกล่าวอ้างและมิได้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ แม้จะมีการกำหนดให้โฆษณาประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์ก็เป็นเพียงบางส่วนของป้ายเท่านั้น แต่จำเลยยังสามารถนำป้ายไปหาผลประโยชน์ของจำเลยเองได้ด้วย จึงเป็นสัญญาที่ทำในลักษณะธุรกิจระหว่างเอกชนกับเอกชน ๔ โจทก์มิได้ใช้อำนาจในฐานะที่โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ฉะนั้นคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเนื่องมาจากสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านต่างๆ ให้แก่ประชาชน ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อพิจารณาเนื้อหาของสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นซึ่งเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองตกลงให้สิทธิแก่จำเลยในการดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อใช้ในการประชาสัมพันธ์ข่าวสาร ภารกิจของโจทก์และให้สิทธิแก่เอกชนในการโฆษณาเพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่โจทก์ โดยวัตถุประสงค์หลักของสัญญามีสาระสำคัญเพื่อให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาของโจทก์ซึ่งเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการสนับสนุนส่งเสริมการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของโจทก์ อีกทั้งยังมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะในด้านต่างๆ ของโจทก์เพื่อให้ประชาชนได้ทราบข้อมูลข่าวสารหรือคำแนะนำในการรับบริการกับหน่วยงานของโจทก์ได้อย่างทั่วถึง ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงขอบเขตอำนาจของโจทก์ พื้นที่ความรับผิดชอบและจำนวนประชาชนที่มีเป็นจำนวนมาก การประชาสัมพันธ์เผยแพร่ข่าวสารดังกล่าวจึงมีความจำเป็นและเป็นส่วนหนึ่งที่สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ให้บรรลุผลสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้สิทธิจำเลยในการโฆษณาและจ่ายค่าใช้สิทธิส่วนหนึ่งให้แก่โจทก์นั้น มิใช่วัตถุประสงค์หลักของสัญญา เป็นเพียงการกำหนดค่าตอบแทนให้จำเลยที่ทำงานดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาและประชาสัมพันธ์เผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะให้โจทก์และแบ่งผลประโยชน์ส่วนหนึ่งที่จำเลยได้รับจากการโฆษณาให้แก่โจทก์เท่านั้น สัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของโจทก์ให้บรรลุผลจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนั้นสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นข้อ ๕ (๓) ยังกำหนดว่า หากโจทก์มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้ายโฆษณาไตรวิชั่นหรือพื้นที่โฆษณาไม่ว่ากรณีใดๆ ก็ตาม จำเลยจะต้องดำเนินการและเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายในการนี้เองทั้งสิ้น ทั้งนี้ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา ๕ ที่โจทก์กำหนดโดยโจทก์จะพิจารณาชดเชยให้จำเลยในภายหลัง และข้อ ๙ กำหนดว่า หากจำเลย ไม่ปฏิบัติตามความประสงค์ของโจทก์ โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญานี้ได้ กรณีจะเห็นได้ว่าโจทก์มีอำนาจสั่งให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อตกลงในสัญญาได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งหรือจำเลย แสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองที่มีสถานะเหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน มิได้มุ่งที่จะ ทำสัญญาผูกพันกันภายใต้หลักเสรีภาพด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ซึ่งไม่อาจพบเห็นได้ในสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทั่วไป สัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่น จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ ดังนั้นข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ โจทก์เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยรับผิดตามสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่น ลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๑ อันเนื่องมาจากจำเลยผิดสัญญา จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น สัญญาทางปกครอง นอกจากจะต้องมีคู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐแล้ว ยังต้องมีลักษณะของสัญญาเป็นประเภทใดประเภทหนึ่งดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่เมื่อพิจารณาเนื้อหาของสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นดังกล่าวแล้ว เป็นเพียงการที่โจทก์มอบให้จำเลยดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์ โดยจำเลยได้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกเพื่อเป็นรายได้ของจำเลยเอง และโจทก์ประสงค์เพียงค่าใช้สิทธิ ๖ เป็นค่าตอบแทนรายเดือนและรายปีจากจำเลยเท่านั้น ซึ่งวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นไปเพื่อการจัดหาประโยชน์ระหว่างคู่สัญญาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน แม้สัญญาจะมีข้อกำหนดให้จำเลยต้องประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์เดือนละ๑ ครั้ง หรือตามที่ได้รับแจ้ง ก็เป็นเพียงเงื่อนไขหนึ่งของสัญญา แต่ไม่ใช่สาระสำคัญที่จะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงวัตถุประสงค์ของสัญญาที่เป็นไป ในเชิงพาณิชย์ให้เป็นสัญญาทางปกครองโดยการให้จำเลยเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง อันจะถือได้ว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะที่จะเข้าลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทอื่น อันได้แก่ สัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาพิพาทจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรุงเทพมหานคร โจทก์ บริษัททีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์ (นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์ (นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๗/๒๕๕๙ วันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาล ในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๗ กรุงเทพมหานคร โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัท ทีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๕๗/๒๕๕๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๑ โจทก์ทำสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์จำนวน ๑๒๕ ป้าย กับจำเลย โดยโจทก์ตกลงให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นดังกล่าวเป็นเวลา ๓ ปี นับแต่วันถัดจากวันลงนามในสัญญา และจำเลยตกลงชำระเงิน ๒ เป็นค่าใช้สิทธิรายเดือนให้แก่โจทก์ ๓๖ เดือนๆ ละ ๑,๖๒๒,๒๒๒.๓๕ บาท และค่าตอบแทนเป็นรายปี ให้แก่โจทก์ ๓ ปีๆ ละ ๑๙๙,๙๙๗.๘๐ บาท และจำเลยได้นำหลักประกันสัญญาเป็นจำนวนร้อยละห้าของราคาค่าตอบแทนและค่าใช้สิทธิตลอดอายุสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) สาขาย่อยอโศก ลงวันที่ ๙ เมษายน ๒๕๕๑ เป็นเงิน ๒,๙๕๐,๐๐๐ บาท เพื่อเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา แต่หลังจากทำสัญญา จำเลยกลับชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและรายปีให้แก่โจทก์ ในวันทำสัญญาเพียงงวดเดียว และเมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๕๑ จำเลยได้มีหนังสือแจ้งขอระงับการจ่ายค่าใช้สิทธิรายเดือนโดยยินยอมชำระค่าตอบแทนรายปี โดยอ้างว่าสภาพของป้ายโฆษณาไตรวิชั่นบางส่วนอยู่ในสภาพไม่สมบูรณ์ ทั้งที่จำเลยทราบก่อนลงนามในสัญญาแล้วว่าเป็นหน้าที่ของจำเลยที่จะต้องดูแลบำรุงรักษาและซ่อมแซมป้ายโฆษณาไตรวิชั่นตามสัญญา ต่อมาโจทก์มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบของป้ายจากป้ายไตรวิชั่นเป็นแบบเลื่อนสลับ เมื่อวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๕๒ จำเลยจึงมีหนังสือแจ้งว่ามีความพร้อมที่จะดำเนินการเปลี่ยนแปลงป้ายเป็นแบบเลื่อนสลับโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย แต่เนื่องจากมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการค่อนข้างสูงจึงขอให้โจทก์ต่ออายุสัญญาอีก ๒ ครั้งๆ ละ ๓ ปี และขอชะลอการจ่ายค่าใช้สิทธิรายเดือนและยินยอมชำระค่าตอบแทนรายปีจนกว่า จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้ายแล้วเสร็จ แต่ในท้ายที่สุดจำเลยก็ไม่ได้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้าย เมื่อปรากฏว่าระหว่างอายุสัญญาคงมีป้ายที่ใช้งานได้และจำเลยได้รับสิทธิในการโฆษณา จำเลยจึงต้องชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและค่าตอบแทนรายปีตามสัญญา เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๕๔ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและค่าตอบแทนรายปี และเมื่อวันที่ ๕ กันยายน ๒๕๕๔ โจทก์มีหนังสือให้จำเลยชำระค่าใช้สิทธิและการสิ้นสุดสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย ภายหลังสิ้นสุดสัญญา จำเลยได้ส่งมอบสิทธิบำรุงรักษาป้ายคืนโจทก์ เมื่อวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๕๕๕ จำเลยมีหนังสือแจ้งว่าจะขอชำระค่าตอบแทนรายปีที่ค้างชำระอยู่เป็นเวลา ๒ ปี และขอให้โจทก์ยกเว้นค่าใช้สิทธิอื่นๆ ที่จำเลยค้างชำระ แต่จำเลยก็ไม่ได้ชำระเงินให้แก่โจทก์ จำเลยจึงมีหนี้ที่ค้างชำระแก่โจทก์คิดเป็นค่าใช้สิทธิรายเดือน ๓๕ งวด ในอัตรางวดละ ๑,๖๒๒,๒๒๒.๓๕ บาท คิดเป็นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน รวม ๓ ปี คิดเป็นเงิน ๓๒,๑๓๔,๕๕๕.๙๘ บาท ค่าตอบแทนรายปีเป็นเวลา ๒ ปี ในอัตราปีละ ๑๙๙,๙๙๗.๘๐ บาท คิดเป็นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน รวม ๒ ปี คิดเป็นเงิน ๒๑๙,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๘๙,๕๓๑,๓๓๓.๘๓ บาท โจทก์แจ้งให้ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ปฏิบัติตามหนังสือค้ำประกัน ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ได้ชำระเงินให้แก่โจทก์ตามหนังสือค้ำประกันแล้ว จำเลยจึงยังคงค้างชำระเงินให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๘๖,๕๘๑,๓๓๓.๘๓ บาท ๓ โจทก์มีหนังสือแจ้งให้จำเลยชำระหนี้แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย การกระทำของจำเลยเป็นการผิดสัญญาต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยจึงต้องรับผิดชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนเป็นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท ค่าตอบแทนรายปีเป็นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวันของค่าใช้สิทธิ รายเดือนและค่าตอบแทนรายปีนับถัดจากวันที่ครบกำหนดชำระในแต่ละงวดจนกว่าจะชำระเสร็จ คิดถึง วันฟ้องเป็นเงินค่าปรับค่าใช้สิทธิรายเดือนเป็นเงิน ๘๗,๗๘๖,๔๓๕.๓๐ บาท และค่าปรับค่าตอบแทนรายปี ๖๑๑,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงิน ๑๔๕,๕๗๕,๒๑๓.๑๕ บาท เมื่อนำเงินที่ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ชำระแก่โจทก์หักออกแล้ว จำเลยต้องชำระแก่โจทก์เป็นเงิน ๑๔๒,๖๒๕,๒๑๓.๑๕ บาท ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินให้แก่โจทก์จำนวน ๑๔๒,๖๒๕,๒๑๓.๑๕ บาท ให้จำเลยชำระค่าปรับค่าใช้สิทธิรายเดือนในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน ของต้นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จและค่าปรับค่าตอบแทนรายปีในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน ของต้นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยให้การว่า จำเลยไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์ส่งมอบป้ายไตรวิชั่นที่คุณภาพ ไม่ได้มาตรฐานตามสัญญา สภาพไม่สมบูรณ์ ไม่ถูกต้องตามวัตถุประสงค์ของสัญญา ทำให้จำเลย ไม่สามารถผลิตติดตั้งสื่อโฆษณาเพื่อเรียกเก็บค่าบริการจากบุคคลภายนอกได้ จำเลยได้มีหนังสือเสนอแนวทางแก้ไขปัญหารวมถึงข้อเสนอเกี่ยวกับค่าใช้สิทธิตามสัญญา แต่โจทก์เพิกเฉย โจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริตและไม่ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ทั้งเบี้ยปรับที่โจทก์เรียกเป็นค่าเสียหายที่สูงเกินส่วน คดีไม่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ แต่ในการเข้าทำสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลย คู่สัญญามุ่งผูกพันกันภายใต้หลักเสรีภาพด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ไม่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ การที่โจทก์เข้าทำสัญญากับจำเลยก็เพื่อให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายของโจทก์ โดยจำเลยได้ใช้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกบางส่วนเพื่อเป็นรายได้ของจำเลยเอง มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานตามที่จำเลยกล่าวอ้างและมิได้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ แม้จะมีการกำหนดให้โฆษณาประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์ก็เป็นเพียงบางส่วนของป้ายเท่านั้น แต่จำเลยยังสามารถนำป้ายไปหาผลประโยชน์ของจำเลยเองได้ด้วย จึงเป็นสัญญาที่ทำในลักษณะธุรกิจระหว่างเอกชนกับเอกชน ๔ โจทก์มิได้ใช้อำนาจในฐานะที่โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ฉะนั้นคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเนื่องมาจากสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านต่างๆ ให้แก่ประชาชน ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อพิจารณาเนื้อหาของสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นซึ่งเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองตกลงให้สิทธิแก่จำเลยในการดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อใช้ในการประชาสัมพันธ์ข่าวสาร ภารกิจของโจทก์และให้สิทธิแก่เอกชนในการโฆษณาเพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่โจทก์ โดยวัตถุประสงค์หลักของสัญญามีสาระสำคัญเพื่อให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาของโจทก์ซึ่งเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการสนับสนุนส่งเสริมการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของโจทก์ อีกทั้งยังมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะในด้านต่างๆ ของโจทก์เพื่อให้ประชาชนได้ทราบข้อมูลข่าวสารหรือคำแนะนำในการรับบริการกับหน่วยงานของโจทก์ได้อย่างทั่วถึง ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงขอบเขตอำนาจของโจทก์ พื้นที่ความรับผิดชอบและจำนวนประชาชนที่มีเป็นจำนวนมาก การประชาสัมพันธ์เผยแพร่ข่าวสารดังกล่าวจึงมีความจำเป็นและเป็นส่วนหนึ่งที่สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ให้บรรลุผลสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้สิทธิจำเลยในการโฆษณาและจ่ายค่าใช้สิทธิส่วนหนึ่งให้แก่โจทก์นั้น มิใช่วัตถุประสงค์หลักของสัญญา เป็นเพียงการกำหนดค่าตอบแทนให้จำเลยที่ทำงานดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาและประชาสัมพันธ์เผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะให้โจทก์และแบ่งผลประโยชน์ส่วนหนึ่งที่จำเลยได้รับจากการโฆษณาให้แก่โจทก์เท่านั้น สัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของโจทก์ให้บรรลุผลจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนั้นสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นข้อ ๕ (๓) ยังกำหนดว่า หากโจทก์มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้ายโฆษณาไตรวิชั่นหรือพื้นที่โฆษณาไม่ว่ากรณีใดๆ ก็ตาม จำเลยจะต้องดำเนินการและเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายในการนี้เองทั้งสิ้น ทั้งนี้ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา ๕ ที่โจทก์กำหนดโดยโจทก์จะพิจารณาชดเชยให้จำเลยในภายหลัง และข้อ ๙ กำหนดว่า หากจำเลย ไม่ปฏิบัติตามความประสงค์ของโจทก์ โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญานี้ได้ กรณีจะเห็นได้ว่าโจทก์มีอำนาจสั่งให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อตกลงในสัญญาได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งหรือจำเลย แสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองที่มีสถานะเหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน มิได้มุ่งที่จะ ทำสัญญาผูกพันกันภายใต้หลักเสรีภาพด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ซึ่งไม่อาจพบเห็นได้ในสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทั่วไป สัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่น จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ ดังนั้นข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ โจทก์เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยรับผิดตามสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่น ลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๑ อันเนื่องมาจากจำเลยผิดสัญญา จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น สัญญาทางปกครอง นอกจากจะต้องมีคู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐแล้ว ยังต้องมีลักษณะของสัญญาเป็นประเภทใดประเภทหนึ่งดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่เมื่อพิจารณาเนื้อหาของสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นดังกล่าวแล้ว เป็นเพียงการที่โจทก์มอบให้จำเลยดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์ โดยจำเลยได้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกเพื่อเป็นรายได้ของจำเลยเอง และโจทก์ประสงค์เพียงค่าใช้สิทธิ ๖ เป็นค่าตอบแทนรายเดือนและรายปีจากจำเลยเท่านั้น ซึ่งวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นไปเพื่อการจัดหาประโยชน์ระหว่างคู่สัญญาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน แม้สัญญาจะมีข้อกำหนดให้จำเลยต้องประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์เดือนละ๑ ครั้ง หรือตามที่ได้รับแจ้ง ก็เป็นเพียงเงื่อนไขหนึ่งของสัญญา แต่ไม่ใช่สาระสำคัญที่จะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงวัตถุประสงค์ของสัญญาที่เป็นไป ในเชิงพาณิชย์ให้เป็นสัญญาทางปกครองโดยการให้จำเลยเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง อันจะถือได้ว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะที่จะเข้าลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทอื่น อันได้แก่ สัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาพิพาทจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรุงเทพมหานคร โจทก์ บริษัททีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์ (นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์ (นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 17/2559กรุงเทพมหานครโจทก์บริษัท ทีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน)จำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้เอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของหน่วยงานทางปกครอง โดยเอกชนได้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกเพื่อเป็นรายได้ของตน และหน่วยงานทางปกครองประสงค์เพียงค่าใช้สิทธิเป็นค่าตอบแทนรายเดือนและรายปีเท่านั้น วัตถุประสงค์ของสัญญาจึงเป็นไปเพื่อการจัดหาประโยชน์ระหว่างคู่สัญญาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน จึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลยุติธรรม(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๗/๒๕๕๙ วันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาล ในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๗ กรุงเทพมหานคร โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัท ทีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๕๗/๒๕๕๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๑ โจทก์ทำสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์จำนวน ๑๒๕ ป้าย กับจำเลย โดยโจทก์ตกลงให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นดังกล่าวเป็นเวลา ๓ ปี นับแต่วันถัดจากวันลงนามในสัญญา และจำเลยตกลงชำระเงิน ๒ เป็นค่าใช้สิทธิรายเดือนให้แก่โจทก์ ๓๖ เดือนๆ ละ ๑,๖๒๒,๒๒๒.๓๕ บาท และค่าตอบแทนเป็นรายปี ให้แก่โจทก์ ๓ ปีๆ ละ ๑๙๙,๙๙๗.๘๐ บาท และจำเลยได้นำหลักประกันสัญญาเป็นจำนวนร้อยละห้าของราคาค่าตอบแทนและค่าใช้สิทธิตลอดอายุสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) สาขาย่อยอโศก ลงวันที่ ๙ เมษายน ๒๕๕๑ เป็นเงิน ๒,๙๕๐,๐๐๐ บาท เพื่อเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา แต่หลังจากทำสัญญา จำเลยกลับชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและรายปีให้แก่โจทก์ ในวันทำสัญญาเพียงงวดเดียว และเมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๕๑ จำเลยได้มีหนังสือแจ้งขอระงับการจ่ายค่าใช้สิทธิรายเดือนโดยยินยอมชำระค่าตอบแทนรายปี โดยอ้างว่าสภาพของป้ายโฆษณาไตรวิชั่นบางส่วนอยู่ในสภาพไม่สมบูรณ์ ทั้งที่จำเลยทราบก่อนลงนามในสัญญาแล้วว่าเป็นหน้าที่ของจำเลยที่จะต้องดูแลบำรุงรักษาและซ่อมแซมป้ายโฆษณาไตรวิชั่นตามสัญญา ต่อมาโจทก์มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบของป้ายจากป้ายไตรวิชั่นเป็นแบบเลื่อนสลับ เมื่อวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๕๒ จำเลยจึงมีหนังสือแจ้งว่ามีความพร้อมที่จะดำเนินการเปลี่ยนแปลงป้ายเป็นแบบเลื่อนสลับโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย แต่เนื่องจากมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการค่อนข้างสูงจึงขอให้โจทก์ต่ออายุสัญญาอีก ๒ ครั้งๆ ละ ๓ ปี และขอชะลอการจ่ายค่าใช้สิทธิรายเดือนและยินยอมชำระค่าตอบแทนรายปีจนกว่า จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้ายแล้วเสร็จ แต่ในท้ายที่สุดจำเลยก็ไม่ได้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้าย เมื่อปรากฏว่าระหว่างอายุสัญญาคงมีป้ายที่ใช้งานได้และจำเลยได้รับสิทธิในการโฆษณา จำเลยจึงต้องชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและค่าตอบแทนรายปีตามสัญญา เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๕๔ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนและค่าตอบแทนรายปี และเมื่อวันที่ ๕ กันยายน ๒๕๕๔ โจทก์มีหนังสือให้จำเลยชำระค่าใช้สิทธิและการสิ้นสุดสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย ภายหลังสิ้นสุดสัญญา จำเลยได้ส่งมอบสิทธิบำรุงรักษาป้ายคืนโจทก์ เมื่อวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๕๕๕ จำเลยมีหนังสือแจ้งว่าจะขอชำระค่าตอบแทนรายปีที่ค้างชำระอยู่เป็นเวลา ๒ ปี และขอให้โจทก์ยกเว้นค่าใช้สิทธิอื่นๆ ที่จำเลยค้างชำระ แต่จำเลยก็ไม่ได้ชำระเงินให้แก่โจทก์ จำเลยจึงมีหนี้ที่ค้างชำระแก่โจทก์คิดเป็นค่าใช้สิทธิรายเดือน ๓๕ งวด ในอัตรางวดละ ๑,๖๒๒,๒๒๒.๓๕ บาท คิดเป็นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน รวม ๓ ปี คิดเป็นเงิน ๓๒,๑๓๔,๕๕๕.๙๘ บาท ค่าตอบแทนรายปีเป็นเวลา ๒ ปี ในอัตราปีละ ๑๙๙,๙๙๗.๘๐ บาท คิดเป็นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน รวม ๒ ปี คิดเป็นเงิน ๒๑๙,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๘๙,๕๓๑,๓๓๓.๘๓ บาท โจทก์แจ้งให้ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ปฏิบัติตามหนังสือค้ำประกัน ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ได้ชำระเงินให้แก่โจทก์ตามหนังสือค้ำประกันแล้ว จำเลยจึงยังคงค้างชำระเงินให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๘๖,๕๘๑,๓๓๓.๘๓ บาท ๓ โจทก์มีหนังสือแจ้งให้จำเลยชำระหนี้แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย การกระทำของจำเลยเป็นการผิดสัญญาต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยจึงต้องรับผิดชำระค่าใช้สิทธิรายเดือนเป็นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท ค่าตอบแทนรายปีเป็นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท และค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวันของค่าใช้สิทธิ รายเดือนและค่าตอบแทนรายปีนับถัดจากวันที่ครบกำหนดชำระในแต่ละงวดจนกว่าจะชำระเสร็จ คิดถึง วันฟ้องเป็นเงินค่าปรับค่าใช้สิทธิรายเดือนเป็นเงิน ๘๗,๗๘๖,๔๓๕.๓๐ บาท และค่าปรับค่าตอบแทนรายปี ๖๑๑,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงิน ๑๔๕,๕๗๕,๒๑๓.๑๕ บาท เมื่อนำเงินที่ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ชำระแก่โจทก์หักออกแล้ว จำเลยต้องชำระแก่โจทก์เป็นเงิน ๑๔๒,๖๒๕,๒๑๓.๑๕ บาท ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินให้แก่โจทก์จำนวน ๑๔๒,๖๒๕,๒๑๓.๑๕ บาท ให้จำเลยชำระค่าปรับค่าใช้สิทธิรายเดือนในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน ของต้นเงิน ๕๖,๗๗๗,๗๘๒.๒๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จและค่าปรับค่าตอบแทนรายปีในอัตราร้อยละ ๐.๑ ต่อวัน ของต้นเงิน ๓๙๙,๙๙๕.๖๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยให้การว่า จำเลยไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์ส่งมอบป้ายไตรวิชั่นที่คุณภาพ ไม่ได้มาตรฐานตามสัญญา สภาพไม่สมบูรณ์ ไม่ถูกต้องตามวัตถุประสงค์ของสัญญา ทำให้จำเลย ไม่สามารถผลิตติดตั้งสื่อโฆษณาเพื่อเรียกเก็บค่าบริการจากบุคคลภายนอกได้ จำเลยได้มีหนังสือเสนอแนวทางแก้ไขปัญหารวมถึงข้อเสนอเกี่ยวกับค่าใช้สิทธิตามสัญญา แต่โจทก์เพิกเฉย โจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริตและไม่ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ทั้งเบี้ยปรับที่โจทก์เรียกเป็นค่าเสียหายที่สูงเกินส่วน คดีไม่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ แต่ในการเข้าทำสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลย คู่สัญญามุ่งผูกพันกันภายใต้หลักเสรีภาพด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ไม่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ การที่โจทก์เข้าทำสัญญากับจำเลยก็เพื่อให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายของโจทก์ โดยจำเลยได้ใช้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกบางส่วนเพื่อเป็นรายได้ของจำเลยเอง มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานตามที่จำเลยกล่าวอ้างและมิได้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ แม้จะมีการกำหนดให้โฆษณาประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์ก็เป็นเพียงบางส่วนของป้ายเท่านั้น แต่จำเลยยังสามารถนำป้ายไปหาผลประโยชน์ของจำเลยเองได้ด้วย จึงเป็นสัญญาที่ทำในลักษณะธุรกิจระหว่างเอกชนกับเอกชน ๔ โจทก์มิได้ใช้อำนาจในฐานะที่โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ฉะนั้นคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเนื่องมาจากสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านต่างๆ ให้แก่ประชาชน ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อพิจารณาเนื้อหาของสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นซึ่งเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองตกลงให้สิทธิแก่จำเลยในการดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อใช้ในการประชาสัมพันธ์ข่าวสาร ภารกิจของโจทก์และให้สิทธิแก่เอกชนในการโฆษณาเพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่โจทก์ โดยวัตถุประสงค์หลักของสัญญามีสาระสำคัญเพื่อให้จำเลยดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาของโจทก์ซึ่งเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการสนับสนุนส่งเสริมการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของโจทก์ อีกทั้งยังมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะในด้านต่างๆ ของโจทก์เพื่อให้ประชาชนได้ทราบข้อมูลข่าวสารหรือคำแนะนำในการรับบริการกับหน่วยงานของโจทก์ได้อย่างทั่วถึง ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงขอบเขตอำนาจของโจทก์ พื้นที่ความรับผิดชอบและจำนวนประชาชนที่มีเป็นจำนวนมาก การประชาสัมพันธ์เผยแพร่ข่าวสารดังกล่าวจึงมีความจำเป็นและเป็นส่วนหนึ่งที่สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ให้บรรลุผลสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้สิทธิจำเลยในการโฆษณาและจ่ายค่าใช้สิทธิส่วนหนึ่งให้แก่โจทก์นั้น มิใช่วัตถุประสงค์หลักของสัญญา เป็นเพียงการกำหนดค่าตอบแทนให้จำเลยที่ทำงานดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาและประชาสัมพันธ์เผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะให้โจทก์และแบ่งผลประโยชน์ส่วนหนึ่งที่จำเลยได้รับจากการโฆษณาให้แก่โจทก์เท่านั้น สัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของโจทก์ให้บรรลุผลจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนั้นสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นข้อ ๕ (๓) ยังกำหนดว่า หากโจทก์มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบป้ายโฆษณาไตรวิชั่นหรือพื้นที่โฆษณาไม่ว่ากรณีใดๆ ก็ตาม จำเลยจะต้องดำเนินการและเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายในการนี้เองทั้งสิ้น ทั้งนี้ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา ๕ ที่โจทก์กำหนดโดยโจทก์จะพิจารณาชดเชยให้จำเลยในภายหลัง และข้อ ๙ กำหนดว่า หากจำเลย ไม่ปฏิบัติตามความประสงค์ของโจทก์ โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญานี้ได้ กรณีจะเห็นได้ว่าโจทก์มีอำนาจสั่งให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อตกลงในสัญญาได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งหรือจำเลย แสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองที่มีสถานะเหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน มิได้มุ่งที่จะ ทำสัญญาผูกพันกันภายใต้หลักเสรีภาพด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ซึ่งไม่อาจพบเห็นได้ในสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทั่วไป สัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่น จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ ดังนั้นข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ โจทก์เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยรับผิดตามสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่น ลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๑ อันเนื่องมาจากจำเลยผิดสัญญา จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น สัญญาทางปกครอง นอกจากจะต้องมีคู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐแล้ว ยังต้องมีลักษณะของสัญญาเป็นประเภทใดประเภทหนึ่งดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่เมื่อพิจารณาเนื้อหาของสัญญาให้สิทธิเอกชนดูแลบำรุงรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นดังกล่าวแล้ว เป็นเพียงการที่โจทก์มอบให้จำเลยดูแลรักษาป้ายโฆษณาไตรวิชั่นเพื่อประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์ โดยจำเลยได้สิทธิในการนำป้ายไปใช้ในการโฆษณาสินค้าและบริการของบุคคลภายนอกเพื่อเป็นรายได้ของจำเลยเอง และโจทก์ประสงค์เพียงค่าใช้สิทธิ ๖ เป็นค่าตอบแทนรายเดือนและรายปีจากจำเลยเท่านั้น ซึ่งวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นไปเพื่อการจัดหาประโยชน์ระหว่างคู่สัญญาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน แม้สัญญาจะมีข้อกำหนดให้จำเลยต้องประชาสัมพันธ์ข่าวสารของโจทก์เดือนละ๑ ครั้ง หรือตามที่ได้รับแจ้ง ก็เป็นเพียงเงื่อนไขหนึ่งของสัญญา แต่ไม่ใช่สาระสำคัญที่จะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงวัตถุประสงค์ของสัญญาที่เป็นไป ในเชิงพาณิชย์ให้เป็นสัญญาทางปกครองโดยการให้จำเลยเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง อันจะถือได้ว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะที่จะเข้าลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทอื่น อันได้แก่ สัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาพิพาทจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรุงเทพมหานคร โจทก์ บริษัททีม เทค เวิลด์ไวด์ จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์ (นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์ (นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)