คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 415727หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๒/๒๕๕๑ วันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๑ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามสแตนดาร์ด เซอร์วิส โจทก์ยื่นฟ้องบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๐๗/๒๕๕๐ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๙ จำเลยตกลงทำสัญญาว่าจ้างให้โจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ เป็นระยะเวลา ๓ ปี นับแต่วันที่จำเลยแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรให้โจทก์เริ่มปฏิบัติงานโดยโจทก์จะต้องเป็นผู้จัดหาแรงงาน วัสดุ เครื่องมือเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่าง ๆและโจทก์มีหน้าที่ให้บริการข้อมูลข่าวสารและสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการท่าอากาศยานสุวรรณภูมิติดต่อประสานงานกับหน่วยงานและสายการบินกรณีได้รับการร้องขอจากผู้ใช้บริการและปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับบริการข้อมูลข่าวสารที่เป็นนโยบายของจำเลย มีพื้นที่การปฏิบัติงานบริเวณเคาน์เตอร์ประชาสัมพันธ์ห้องโถงส่วนขาเข้าและขาออกและบริเวณพื้นที่ที่จำเลยกำหนดโดยให้ปฏิบัติงานตลอด ๒๔ ชั่วโมง แบ่งงานเป็น ๓ ผลัด จำเลยตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๒,๑๙๙,๙๓๒ บาท จ่ายเงินเป็นงวด ๆ ละเดือน งวดที่ ๑ ถึง ๓๕ จ่ายในอัตรางวดละ๖๑๖,๖๖๔.๕๔ บาท งวดที่ ๓๖ งวดสุดท้ายเป็นเงิน ๖๑๖,๖๗๓.๑๐ บาท โจทก์มอบแคชเชียร์เช็คของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขาสุขุมวิท ๑๑ จำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท ให้แก่จำเลยเพื่อเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา หลังทำสัญญาจำเลยแจ้งให้โจทก์เริ่มปฏิบัติงานตามสัญญาในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๙ เมื่อครบกำหนดที่จำเลยต้องชำระค่าจ้างงวดที่ ๑ และงวดที่๒จำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าจ้างทั้งสองงวดให้แก่โจทก์ โจทก์ทวงถาม จำเลยเพิกเฉย โจทก์บอกเลิกสัญญา จึงฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างเป็นเงิน ๑,๐๑๓,๙๓๑.๕๕ บาท และคืนหลักประกันตามสัญญาจำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินค่าจ้างและเงินประกันจำนวน ๒,๑๒๓,๙๒๘.๕๕ บาท นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่จัดส่งพนักงานมาปฏิบัติหน้าที่ประจำตามสัญญา และไม่จัดพนักงานที่สามารถสื่อสารภาษาจีน ญี่ปุ่น เกาหลีมาประจำแต่ละผลัดได้ จึงต้องเสียค่าปรับและลดค่าจ้างตามสัญญา เมื่อจำเลยหักค่าปรับและลดค่าจ้างกับค่างานที่โจทก์ขอเบิกแล้วโจทก์ยังเป็นหนี้จำเลยอยู่ เมื่อโจทก์ขอรับเงินค่าจ้างงวดที่ ๒ แล้ว โจทก์ได้บอกเลิกสัญญาและไม่ส่งเจ้าหน้าที่มาปฏิบัติงานจึงเป็นการผิดสัญญา จำเลยได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญา และมีสิทธิริบหลักประกัน และฟ้องแย้งเรียกค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท ขอให้ยกฟ้องโจทก์และบังคับตามฟ้องแย้งของจำเลยให้โจทก์ชำระเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องแย้งจนกว่าจะชำระเสร็จแก่จำเลย โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยเป็นบริษัทมหาชน จำกัดอัยการไม่มีอำนาจว่าความ จำเลยไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายเนื่องจากโจทก์บอกเลิกสัญญาแล้วจำเลยไม่เคยแจ้งใช้สิทธิเรียกค่าปรับ การที่จำเลยนำเจ้าหน้าที่อื่นเข้ามาทำงานไม่เกี่ยวกับโจทก์ขอให้ยกฟ้องแย้ง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า เดิมจำเลยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมกิจการท่าอากาศยาน รวมทั้งกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ อันเป็นกิจการของรัฐที่จัดทำขึ้นเพื่อเป็นการให้บริการแก่ประชาชน ในการเดินทางทั้งในและระหว่างประเทศอันมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะ แม้ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจให้นำทุนของการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปของบริษัท และได้จดทะเบียนจัดตั้งเป็นบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) แต่ยังคงมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่งและมีวัตถุประสงค์เช่นเดิม รวมทั้งยังคงมีสิทธิและอำนาจบางประการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๒๒ และให้มีอำนาจจัดอุปกรณ์สิ่งของเครื่องใช้ หรือบริการต่าง ๆ เพื่อความสะดวกและความปลอดภัยอันเกี่ยวเนื่องกับกิจการท่าอากาศยานและเนื่องจากท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเป็นท่าอากาศยานที่ใช้สำหรับประชาชนเพื่อเดินทางติดต่อทางท่าอากาศยาน ทั้งในประเทศและต่างประเทศ มีประชาชนจำนวนมากทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศที่ต้องใช้ท่าอากาศยานของจำเลย ซึ่งมีความจำเป็นที่จำเลยจะต้องให้บริการอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารที่ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเพื่อประโยชน์ของประชาชน จำเลยจึงจัดหาบุคคลเพื่อมาทำหน้าที่ให้บริการส่วนนี้แทน โดยทำสัญญาจ้างเหมาพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้บริการข้อมูลข่าวสารดังกล่าวกับโจทก์ ซึ่งเมื่อพิจารณาในสัญญาดังกล่าวแล้ว มีลักษณะเป็นการให้สิทธิแก่โจทก์แต่เพียงผู้เดียวที่สามารถให้บริการในท่าอากาศยานสุวรรณภูมิได้ นอกจากนี้ ตามสัญญาในข้อ ๑๑และข้อ ๑๒ ยังระบุให้จำเลยมีอำนาจสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงเพิ่มเติม หรือตัดทอนซึ่งงานตามสัญญาหากโจทก์ขัดขืนไม่ปฏิบัติตามกรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงาน หรือบริษัทที่ปรึกษามีอำนาจที่จะสั่งให้หยุดกิจการนั้นชั่วคราวได้ และในสัญญายังกำหนดให้จำเลยมีสิทธิสั่งให้โจทก์ทำงานพิเศษซึ่งไม่ได้แสดงไว้ หรือรวมอยู่ในเอกสารสัญญา หากงานพิเศษนั้น ๆ อยู่ในขอบข่ายทั่วไปแห่งวัตถุประสงค์ของสัญญานี้ นอกจากนี้ จำเลยยังมีสิทธิสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขรูปแบบและข้อกำหนดต่างๆ เอกสารสัญญานี้ด้วย โดยไม่ทำให้สัญญาเป็นโมฆะ จะเห็นได้ว่า สัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่จำเลย มีอำนาจเหนือโจทก์ที่จะสั่งเปลี่ยนแปลง แก้ไขหรือเพิ่มเติมตัดทอนสัญญานี้ อันมีลักษณะที่เป็นเอกสิทธิ์พิเศษของรัฐในสัญญาทางปกครอง รวมทั้งสัญญานี้ยังเป็นสัญญาที่จำเลยมอบอำนาจให้โจทก์จัดทำบริการสาธารณะแทนจำเลย สัญญาจ้างเหมาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เดิมจำเลยใช้ชื่อว่า การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการท่าอากาศยานรวมทั้งดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยานตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ต่อมาจำเลยแปรสภาพเป็นบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๔ บัญญัติให้จำเลยมีอำนาจได้รับการยกเว้นมีสิทธิพิเศษหรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่นได้ กล่าวคือ จำเลยก็ยังคงมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยานรวมทั้งการดำเนินกิจการอื่น ที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยานเช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจได้รับการยกเว้นหรือ มีสิทธิพิเศษหรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย หรือกฎหมายอื่นได้ ดังนั้นจำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อย่างไรก็ดี ในการจัดทำบริการสาธารณะต้องมีลักษณะเป็นการจัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยส่วนรวมและจำเป็นต้องกระทำต่อเนื่องหากไม่ดำเนินการจะมีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะโดยตรงทำให้การจัดทำบริการสาธารณะไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์หรืออำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองนั้น เมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของสัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิซึ่งเป็นการให้บริการอำนวยความสะดวกในด้านข้อมูลข่าวสารและด้านภาษาต่างประเทศ จึงเป็นเพียงการบริการเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ผู้ที่ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเท่านั้น แต่เห็นได้ว่าไม่มีความสำคัญหรือความจำเป็นถึงขนาดที่ว่าหากมิได้จัดบริการส่วนนี้แล้วจะมีผลทำให้การจัดทำบริการสาธารณะด้านกิจการท่าอากาศยานซึ่งเป็นภารกิจหลักของจำเลยไม่บรรลุผล นอกจากนี้แม้ในสัญญาจะมีข้อกำหนดให้จำเลยแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาได้หรือจำเลยสั่งให้ทำงานพิเศษอื่นภายในขอบวัตถุประสงค์ของสัญญาได้แต่ก็เป็นเพียงข้อกำหนดปกติที่พบเห็นได้ในสัญญาทั่วไป มิได้แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการ ทางปกครองอันเป็นการบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคเท่าเทียมกันอันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญา ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารให้แก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ระหว่างโจทก์และจำเลย จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า บริษัทท่าอากาศยานไทยจำกัด (มหาชน) จำเลย ตกลงทำสัญญาว่าจ้างโจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ บริเวณเคาน์เตอร์ประชาสัมพันธ์ห้องโถงส่วนขาเข้าและขาออกและบริเวณพื้นที่ที่จำเลยกำหนดตลอด ๒๔ชั่วโมง เป็นระยะเวลา ๓ ปี โดยโจทก์เป็นผู้จัดหาแรงงาน วัสดุ เครื่องมือเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่างๆ และมีหน้าที่ให้บริการข้อมูลข่าวสารและสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิติดต่อประสานงานกับหน่วยงานและสายการบินกรณีได้รับการร้องขอจากผู้ใช้บริการและปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับบริการข้อมูลข่าวสารที่เป็นนโยบายของจำเลย เป็นเงิน ๒๒,๑๙๙,๙๓๒บาท กำหนดจ่ายเงิน ๓๖ งวด โจทก์มอบแคชเชียร์เช็คของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขาสุขุมวิท ๑๑ จำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท ให้แก่จำเลยเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา จำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าจ้างงวดที่ ๑ และที่ ๒ ให้แก่โจทก์ โจทก์ทวงถาม จำเลยเพิกเฉย จทก์บอกเลิกสัญญา ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างเป็นเงิน ๑,๐๑๓,๙๓๑.๕๕ บาทและคืนหลักประกันตามสัญญาจำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่จัดส่งพนักงานมาปฏิบัติหน้าที่ประจำตามสัญญา และไม่จัดพนักงานที่สามารถสื่อสารภาษาจีนญี่ปุ่น เกาหลีมาประจำแต่ละผลัดได้ต้องเสียค่าปรับและลดค่าจ้างตามสัญญา จำเลยไม่ต้องชำระหนี้ให้แก่โจทก์เพราะเมื่อจำเลยหักค่าปรับและลดค่าจ้างกับค่างานที่โจทก์ขอเบิกแล้วโจทก์ยังเป็นหนี้จำเลยอยู่ โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยมีหนังสือบอกเลิกสัญญา และมีสิทธิริบหลักประกันกับฟ้องแย้งเรียกค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท ขอให้ยกฟ้องโจทก์และบังคับตามฟ้องแย้งของจำเลยให้โจทก์ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยแก่จำเลย โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยเป็นบริษัทมหาชน จำกัด อัยการไม่มีอำนาจว่าความจำเลยไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายเนื่องจากโจทก์บอกเลิกสัญญาแล้ว จำเลยไม่เคยแจ้งใช้สิทธิเรียกค่าปรับ การที่จำเลยนำเจ้าหน้าที่อื่นเข้ามาทำงานไม่เกี่ยวกับโจทก์ ขอให้ยกฟ้องแย้ง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาว่าจ้างดังกล่าว คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า สัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง เดิมเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ต่อมาจำเลยได้แปรสภาพจากรัฐวิสาหกิจไปเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทมหาชนจำกัด โดยยังคงมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการการท่าอากาศยานเช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจได้รับยกเว้น มีสิทธิพิเศษ หรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่น ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิและประโยชน์ของบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๔ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการการท่าอากาศยานอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะโดยที่ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิซึ่งอยู่ภายใต้การบริหารจัดการของจำเลยเป็นท่าอากาศยานที่สำคัญของประเทศ รัฐมีนโยบายให้เป็นศูนย์กลางการบินของภูมิภาคเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ จึงมีผู้โดยสารทั้งชาวไทยและชาวต่างชาติเข้าใช้บริการเป็นจำนวนมาก การจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ย่อมเป็นสิ่งจำเป็นและมีความสำคัญที่จะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยบรรลุผล ดังนั้นสัญญาที่จำเลยว่าจ้างโจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิฉบับพิพาท จึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อโจทก์ฟ้องขอให้จำเลยชำระค่าจ้างและขอคืนหลักประกันตามสัญญา แต่จำเลยปฏิเสธ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามสแตนดาร์ด เซอร์วิส โจทก์ บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ดิเรกพล วัฒนะโชติ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ดิเรกพล วัฒนะโชติ) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๗ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 12/2551ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามแสตนด์ดาร์ด เซอร์วิสโจทก์บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน)จำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) พ.ร.บ.การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ.2522 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๒/๒๕๕๑ วันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๑ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามสแตนดาร์ด เซอร์วิส โจทก์ยื่นฟ้องบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๐๗/๒๕๕๐ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๙ จำเลยตกลงทำสัญญาว่าจ้างให้โจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ เป็นระยะเวลา ๓ ปี นับแต่วันที่จำเลยแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรให้โจทก์เริ่มปฏิบัติงานโดยโจทก์จะต้องเป็นผู้จัดหาแรงงาน วัสดุ เครื่องมือเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่าง ๆและโจทก์มีหน้าที่ให้บริการข้อมูลข่าวสารและสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการท่าอากาศยานสุวรรณภูมิติดต่อประสานงานกับหน่วยงานและสายการบินกรณีได้รับการร้องขอจากผู้ใช้บริการและปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับบริการข้อมูลข่าวสารที่เป็นนโยบายของจำเลย มีพื้นที่การปฏิบัติงานบริเวณเคาน์เตอร์ประชาสัมพันธ์ห้องโถงส่วนขาเข้าและขาออกและบริเวณพื้นที่ที่จำเลยกำหนดโดยให้ปฏิบัติงานตลอด ๒๔ ชั่วโมง แบ่งงานเป็น ๓ ผลัด จำเลยตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๒,๑๙๙,๙๓๒ บาท จ่ายเงินเป็นงวด ๆ ละเดือน งวดที่ ๑ ถึง ๓๕ จ่ายในอัตรางวดละ๖๑๖,๖๖๔.๕๔ บาท งวดที่ ๓๖ งวดสุดท้ายเป็นเงิน ๖๑๖,๖๗๓.๑๐ บาท โจทก์มอบแคชเชียร์เช็คของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขาสุขุมวิท ๑๑ จำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท ให้แก่จำเลยเพื่อเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา หลังทำสัญญาจำเลยแจ้งให้โจทก์เริ่มปฏิบัติงานตามสัญญาในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๙ เมื่อครบกำหนดที่จำเลยต้องชำระค่าจ้างงวดที่ ๑ และงวดที่๒จำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าจ้างทั้งสองงวดให้แก่โจทก์ โจทก์ทวงถาม จำเลยเพิกเฉย โจทก์บอกเลิกสัญญา จึงฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างเป็นเงิน ๑,๐๑๓,๙๓๑.๕๕ บาท และคืนหลักประกันตามสัญญาจำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินค่าจ้างและเงินประกันจำนวน ๒,๑๒๓,๙๒๘.๕๕ บาท นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่จัดส่งพนักงานมาปฏิบัติหน้าที่ประจำตามสัญญา และไม่จัดพนักงานที่สามารถสื่อสารภาษาจีน ญี่ปุ่น เกาหลีมาประจำแต่ละผลัดได้ จึงต้องเสียค่าปรับและลดค่าจ้างตามสัญญา เมื่อจำเลยหักค่าปรับและลดค่าจ้างกับค่างานที่โจทก์ขอเบิกแล้วโจทก์ยังเป็นหนี้จำเลยอยู่ เมื่อโจทก์ขอรับเงินค่าจ้างงวดที่ ๒ แล้ว โจทก์ได้บอกเลิกสัญญาและไม่ส่งเจ้าหน้าที่มาปฏิบัติงานจึงเป็นการผิดสัญญา จำเลยได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญา และมีสิทธิริบหลักประกัน และฟ้องแย้งเรียกค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท ขอให้ยกฟ้องโจทก์และบังคับตามฟ้องแย้งของจำเลยให้โจทก์ชำระเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องแย้งจนกว่าจะชำระเสร็จแก่จำเลย โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยเป็นบริษัทมหาชน จำกัดอัยการไม่มีอำนาจว่าความ จำเลยไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายเนื่องจากโจทก์บอกเลิกสัญญาแล้วจำเลยไม่เคยแจ้งใช้สิทธิเรียกค่าปรับ การที่จำเลยนำเจ้าหน้าที่อื่นเข้ามาทำงานไม่เกี่ยวกับโจทก์ขอให้ยกฟ้องแย้ง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า เดิมจำเลยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมกิจการท่าอากาศยาน รวมทั้งกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ อันเป็นกิจการของรัฐที่จัดทำขึ้นเพื่อเป็นการให้บริการแก่ประชาชน ในการเดินทางทั้งในและระหว่างประเทศอันมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะ แม้ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจให้นำทุนของการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปของบริษัท และได้จดทะเบียนจัดตั้งเป็นบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) แต่ยังคงมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่งและมีวัตถุประสงค์เช่นเดิม รวมทั้งยังคงมีสิทธิและอำนาจบางประการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๒๒ และให้มีอำนาจจัดอุปกรณ์สิ่งของเครื่องใช้ หรือบริการต่าง ๆ เพื่อความสะดวกและความปลอดภัยอันเกี่ยวเนื่องกับกิจการท่าอากาศยานและเนื่องจากท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเป็นท่าอากาศยานที่ใช้สำหรับประชาชนเพื่อเดินทางติดต่อทางท่าอากาศยาน ทั้งในประเทศและต่างประเทศ มีประชาชนจำนวนมากทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศที่ต้องใช้ท่าอากาศยานของจำเลย ซึ่งมีความจำเป็นที่จำเลยจะต้องให้บริการอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารที่ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเพื่อประโยชน์ของประชาชน จำเลยจึงจัดหาบุคคลเพื่อมาทำหน้าที่ให้บริการส่วนนี้แทน โดยทำสัญญาจ้างเหมาพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้บริการข้อมูลข่าวสารดังกล่าวกับโจทก์ ซึ่งเมื่อพิจารณาในสัญญาดังกล่าวแล้ว มีลักษณะเป็นการให้สิทธิแก่โจทก์แต่เพียงผู้เดียวที่สามารถให้บริการในท่าอากาศยานสุวรรณภูมิได้ นอกจากนี้ ตามสัญญาในข้อ ๑๑และข้อ ๑๒ ยังระบุให้จำเลยมีอำนาจสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงเพิ่มเติม หรือตัดทอนซึ่งงานตามสัญญาหากโจทก์ขัดขืนไม่ปฏิบัติตามกรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงาน หรือบริษัทที่ปรึกษามีอำนาจที่จะสั่งให้หยุดกิจการนั้นชั่วคราวได้ และในสัญญายังกำหนดให้จำเลยมีสิทธิสั่งให้โจทก์ทำงานพิเศษซึ่งไม่ได้แสดงไว้ หรือรวมอยู่ในเอกสารสัญญา หากงานพิเศษนั้น ๆ อยู่ในขอบข่ายทั่วไปแห่งวัตถุประสงค์ของสัญญานี้ นอกจากนี้ จำเลยยังมีสิทธิสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขรูปแบบและข้อกำหนดต่างๆ เอกสารสัญญานี้ด้วย โดยไม่ทำให้สัญญาเป็นโมฆะ จะเห็นได้ว่า สัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่จำเลย มีอำนาจเหนือโจทก์ที่จะสั่งเปลี่ยนแปลง แก้ไขหรือเพิ่มเติมตัดทอนสัญญานี้ อันมีลักษณะที่เป็นเอกสิทธิ์พิเศษของรัฐในสัญญาทางปกครอง รวมทั้งสัญญานี้ยังเป็นสัญญาที่จำเลยมอบอำนาจให้โจทก์จัดทำบริการสาธารณะแทนจำเลย สัญญาจ้างเหมาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เดิมจำเลยใช้ชื่อว่า การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการท่าอากาศยานรวมทั้งดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยานตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ต่อมาจำเลยแปรสภาพเป็นบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๔ บัญญัติให้จำเลยมีอำนาจได้รับการยกเว้นมีสิทธิพิเศษหรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่นได้ กล่าวคือ จำเลยก็ยังคงมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยานรวมทั้งการดำเนินกิจการอื่น ที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยานเช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจได้รับการยกเว้นหรือ มีสิทธิพิเศษหรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย หรือกฎหมายอื่นได้ ดังนั้นจำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อย่างไรก็ดี ในการจัดทำบริการสาธารณะต้องมีลักษณะเป็นการจัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยส่วนรวมและจำเป็นต้องกระทำต่อเนื่องหากไม่ดำเนินการจะมีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะโดยตรงทำให้การจัดทำบริการสาธารณะไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์หรืออำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองนั้น เมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของสัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิซึ่งเป็นการให้บริการอำนวยความสะดวกในด้านข้อมูลข่าวสารและด้านภาษาต่างประเทศ จึงเป็นเพียงการบริการเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ผู้ที่ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเท่านั้น แต่เห็นได้ว่าไม่มีความสำคัญหรือความจำเป็นถึงขนาดที่ว่าหากมิได้จัดบริการส่วนนี้แล้วจะมีผลทำให้การจัดทำบริการสาธารณะด้านกิจการท่าอากาศยานซึ่งเป็นภารกิจหลักของจำเลยไม่บรรลุผล นอกจากนี้แม้ในสัญญาจะมีข้อกำหนดให้จำเลยแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาได้หรือจำเลยสั่งให้ทำงานพิเศษอื่นภายในขอบวัตถุประสงค์ของสัญญาได้แต่ก็เป็นเพียงข้อกำหนดปกติที่พบเห็นได้ในสัญญาทั่วไป มิได้แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการ ทางปกครองอันเป็นการบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคเท่าเทียมกันอันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญา ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารให้แก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ระหว่างโจทก์และจำเลย จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า บริษัทท่าอากาศยานไทยจำกัด (มหาชน) จำเลย ตกลงทำสัญญาว่าจ้างโจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ บริเวณเคาน์เตอร์ประชาสัมพันธ์ห้องโถงส่วนขาเข้าและขาออกและบริเวณพื้นที่ที่จำเลยกำหนดตลอด ๒๔ชั่วโมง เป็นระยะเวลา ๓ ปี โดยโจทก์เป็นผู้จัดหาแรงงาน วัสดุ เครื่องมือเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่างๆ และมีหน้าที่ให้บริการข้อมูลข่าวสารและสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิติดต่อประสานงานกับหน่วยงานและสายการบินกรณีได้รับการร้องขอจากผู้ใช้บริการและปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับบริการข้อมูลข่าวสารที่เป็นนโยบายของจำเลย เป็นเงิน ๒๒,๑๙๙,๙๓๒บาท กำหนดจ่ายเงิน ๓๖ งวด โจทก์มอบแคชเชียร์เช็คของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขาสุขุมวิท ๑๑ จำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท ให้แก่จำเลยเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา จำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าจ้างงวดที่ ๑ และที่ ๒ ให้แก่โจทก์ โจทก์ทวงถาม จำเลยเพิกเฉย จทก์บอกเลิกสัญญา ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างเป็นเงิน ๑,๐๑๓,๙๓๑.๕๕ บาทและคืนหลักประกันตามสัญญาจำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่จัดส่งพนักงานมาปฏิบัติหน้าที่ประจำตามสัญญา และไม่จัดพนักงานที่สามารถสื่อสารภาษาจีนญี่ปุ่น เกาหลีมาประจำแต่ละผลัดได้ต้องเสียค่าปรับและลดค่าจ้างตามสัญญา จำเลยไม่ต้องชำระหนี้ให้แก่โจทก์เพราะเมื่อจำเลยหักค่าปรับและลดค่าจ้างกับค่างานที่โจทก์ขอเบิกแล้วโจทก์ยังเป็นหนี้จำเลยอยู่ โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยมีหนังสือบอกเลิกสัญญา และมีสิทธิริบหลักประกันกับฟ้องแย้งเรียกค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท ขอให้ยกฟ้องโจทก์และบังคับตามฟ้องแย้งของจำเลยให้โจทก์ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยแก่จำเลย โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยเป็นบริษัทมหาชน จำกัด อัยการไม่มีอำนาจว่าความจำเลยไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายเนื่องจากโจทก์บอกเลิกสัญญาแล้ว จำเลยไม่เคยแจ้งใช้สิทธิเรียกค่าปรับ การที่จำเลยนำเจ้าหน้าที่อื่นเข้ามาทำงานไม่เกี่ยวกับโจทก์ ขอให้ยกฟ้องแย้ง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาว่าจ้างดังกล่าว คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า สัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง เดิมเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ต่อมาจำเลยได้แปรสภาพจากรัฐวิสาหกิจไปเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทมหาชนจำกัด โดยยังคงมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการการท่าอากาศยานเช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจได้รับยกเว้น มีสิทธิพิเศษ หรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่น ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิและประโยชน์ของบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๔ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการการท่าอากาศยานอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะโดยที่ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิซึ่งอยู่ภายใต้การบริหารจัดการของจำเลยเป็นท่าอากาศยานที่สำคัญของประเทศ รัฐมีนโยบายให้เป็นศูนย์กลางการบินของภูมิภาคเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ จึงมีผู้โดยสารทั้งชาวไทยและชาวต่างชาติเข้าใช้บริการเป็นจำนวนมาก การจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ย่อมเป็นสิ่งจำเป็นและมีความสำคัญที่จะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยบรรลุผล ดังนั้นสัญญาที่จำเลยว่าจ้างโจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิฉบับพิพาท จึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อโจทก์ฟ้องขอให้จำเลยชำระค่าจ้างและขอคืนหลักประกันตามสัญญา แต่จำเลยปฏิเสธ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามสแตนดาร์ด เซอร์วิส โจทก์ บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ดิเรกพล วัฒนะโชติ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ดิเรกพล วัฒนะโชติ) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๗()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๒/๒๕๕๑ วันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๑ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามสแตนดาร์ด เซอร์วิส โจทก์ยื่นฟ้องบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๐๗/๒๕๕๐ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๙ จำเลยตกลงทำสัญญาว่าจ้างให้โจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ เป็นระยะเวลา ๓ ปี นับแต่วันที่จำเลยแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรให้โจทก์เริ่มปฏิบัติงานโดยโจทก์จะต้องเป็นผู้จัดหาแรงงาน วัสดุ เครื่องมือเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่าง ๆและโจทก์มีหน้าที่ให้บริการข้อมูลข่าวสารและสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการท่าอากาศยานสุวรรณภูมิติดต่อประสานงานกับหน่วยงานและสายการบินกรณีได้รับการร้องขอจากผู้ใช้บริการและปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับบริการข้อมูลข่าวสารที่เป็นนโยบายของจำเลย มีพื้นที่การปฏิบัติงานบริเวณเคาน์เตอร์ประชาสัมพันธ์ห้องโถงส่วนขาเข้าและขาออกและบริเวณพื้นที่ที่จำเลยกำหนดโดยให้ปฏิบัติงานตลอด ๒๔ ชั่วโมง แบ่งงานเป็น ๓ ผลัด จำเลยตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๒,๑๙๙,๙๓๒ บาท จ่ายเงินเป็นงวด ๆ ละเดือน งวดที่ ๑ ถึง ๓๕ จ่ายในอัตรางวดละ๖๑๖,๖๖๔.๕๔ บาท งวดที่ ๓๖ งวดสุดท้ายเป็นเงิน ๖๑๖,๖๗๓.๑๐ บาท โจทก์มอบแคชเชียร์เช็คของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขาสุขุมวิท ๑๑ จำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท ให้แก่จำเลยเพื่อเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา หลังทำสัญญาจำเลยแจ้งให้โจทก์เริ่มปฏิบัติงานตามสัญญาในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๙ เมื่อครบกำหนดที่จำเลยต้องชำระค่าจ้างงวดที่ ๑ และงวดที่๒จำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าจ้างทั้งสองงวดให้แก่โจทก์ โจทก์ทวงถาม จำเลยเพิกเฉย โจทก์บอกเลิกสัญญา จึงฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างเป็นเงิน ๑,๐๑๓,๙๓๑.๕๕ บาท และคืนหลักประกันตามสัญญาจำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินค่าจ้างและเงินประกันจำนวน ๒,๑๒๓,๙๒๘.๕๕ บาท นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่จัดส่งพนักงานมาปฏิบัติหน้าที่ประจำตามสัญญา และไม่จัดพนักงานที่สามารถสื่อสารภาษาจีน ญี่ปุ่น เกาหลีมาประจำแต่ละผลัดได้ จึงต้องเสียค่าปรับและลดค่าจ้างตามสัญญา เมื่อจำเลยหักค่าปรับและลดค่าจ้างกับค่างานที่โจทก์ขอเบิกแล้วโจทก์ยังเป็นหนี้จำเลยอยู่ เมื่อโจทก์ขอรับเงินค่าจ้างงวดที่ ๒ แล้ว โจทก์ได้บอกเลิกสัญญาและไม่ส่งเจ้าหน้าที่มาปฏิบัติงานจึงเป็นการผิดสัญญา จำเลยได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญา และมีสิทธิริบหลักประกัน และฟ้องแย้งเรียกค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท ขอให้ยกฟ้องโจทก์และบังคับตามฟ้องแย้งของจำเลยให้โจทก์ชำระเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องแย้งจนกว่าจะชำระเสร็จแก่จำเลย โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยเป็นบริษัทมหาชน จำกัดอัยการไม่มีอำนาจว่าความ จำเลยไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายเนื่องจากโจทก์บอกเลิกสัญญาแล้วจำเลยไม่เคยแจ้งใช้สิทธิเรียกค่าปรับ การที่จำเลยนำเจ้าหน้าที่อื่นเข้ามาทำงานไม่เกี่ยวกับโจทก์ขอให้ยกฟ้องแย้ง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า เดิมจำเลยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมกิจการท่าอากาศยาน รวมทั้งกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ อันเป็นกิจการของรัฐที่จัดทำขึ้นเพื่อเป็นการให้บริการแก่ประชาชน ในการเดินทางทั้งในและระหว่างประเทศอันมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะ แม้ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจให้นำทุนของการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปของบริษัท และได้จดทะเบียนจัดตั้งเป็นบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) แต่ยังคงมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่งและมีวัตถุประสงค์เช่นเดิม รวมทั้งยังคงมีสิทธิและอำนาจบางประการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๒๒ และให้มีอำนาจจัดอุปกรณ์สิ่งของเครื่องใช้ หรือบริการต่าง ๆ เพื่อความสะดวกและความปลอดภัยอันเกี่ยวเนื่องกับกิจการท่าอากาศยานและเนื่องจากท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเป็นท่าอากาศยานที่ใช้สำหรับประชาชนเพื่อเดินทางติดต่อทางท่าอากาศยาน ทั้งในประเทศและต่างประเทศ มีประชาชนจำนวนมากทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศที่ต้องใช้ท่าอากาศยานของจำเลย ซึ่งมีความจำเป็นที่จำเลยจะต้องให้บริการอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารที่ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเพื่อประโยชน์ของประชาชน จำเลยจึงจัดหาบุคคลเพื่อมาทำหน้าที่ให้บริการส่วนนี้แทน โดยทำสัญญาจ้างเหมาพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้บริการข้อมูลข่าวสารดังกล่าวกับโจทก์ ซึ่งเมื่อพิจารณาในสัญญาดังกล่าวแล้ว มีลักษณะเป็นการให้สิทธิแก่โจทก์แต่เพียงผู้เดียวที่สามารถให้บริการในท่าอากาศยานสุวรรณภูมิได้ นอกจากนี้ ตามสัญญาในข้อ ๑๑และข้อ ๑๒ ยังระบุให้จำเลยมีอำนาจสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงเพิ่มเติม หรือตัดทอนซึ่งงานตามสัญญาหากโจทก์ขัดขืนไม่ปฏิบัติตามกรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงาน หรือบริษัทที่ปรึกษามีอำนาจที่จะสั่งให้หยุดกิจการนั้นชั่วคราวได้ และในสัญญายังกำหนดให้จำเลยมีสิทธิสั่งให้โจทก์ทำงานพิเศษซึ่งไม่ได้แสดงไว้ หรือรวมอยู่ในเอกสารสัญญา หากงานพิเศษนั้น ๆ อยู่ในขอบข่ายทั่วไปแห่งวัตถุประสงค์ของสัญญานี้ นอกจากนี้ จำเลยยังมีสิทธิสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขรูปแบบและข้อกำหนดต่างๆ เอกสารสัญญานี้ด้วย โดยไม่ทำให้สัญญาเป็นโมฆะ จะเห็นได้ว่า สัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่จำเลย มีอำนาจเหนือโจทก์ที่จะสั่งเปลี่ยนแปลง แก้ไขหรือเพิ่มเติมตัดทอนสัญญานี้ อันมีลักษณะที่เป็นเอกสิทธิ์พิเศษของรัฐในสัญญาทางปกครอง รวมทั้งสัญญานี้ยังเป็นสัญญาที่จำเลยมอบอำนาจให้โจทก์จัดทำบริการสาธารณะแทนจำเลย สัญญาจ้างเหมาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เดิมจำเลยใช้ชื่อว่า การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการท่าอากาศยานรวมทั้งดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยานตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ต่อมาจำเลยแปรสภาพเป็นบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๔ บัญญัติให้จำเลยมีอำนาจได้รับการยกเว้นมีสิทธิพิเศษหรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่นได้ กล่าวคือ จำเลยก็ยังคงมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยานรวมทั้งการดำเนินกิจการอื่น ที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยานเช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจได้รับการยกเว้นหรือ มีสิทธิพิเศษหรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย หรือกฎหมายอื่นได้ ดังนั้นจำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อย่างไรก็ดี ในการจัดทำบริการสาธารณะต้องมีลักษณะเป็นการจัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยส่วนรวมและจำเป็นต้องกระทำต่อเนื่องหากไม่ดำเนินการจะมีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะโดยตรงทำให้การจัดทำบริการสาธารณะไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์หรืออำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองนั้น เมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของสัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิซึ่งเป็นการให้บริการอำนวยความสะดวกในด้านข้อมูลข่าวสารและด้านภาษาต่างประเทศ จึงเป็นเพียงการบริการเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ผู้ที่ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเท่านั้น แต่เห็นได้ว่าไม่มีความสำคัญหรือความจำเป็นถึงขนาดที่ว่าหากมิได้จัดบริการส่วนนี้แล้วจะมีผลทำให้การจัดทำบริการสาธารณะด้านกิจการท่าอากาศยานซึ่งเป็นภารกิจหลักของจำเลยไม่บรรลุผล นอกจากนี้แม้ในสัญญาจะมีข้อกำหนดให้จำเลยแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาได้หรือจำเลยสั่งให้ทำงานพิเศษอื่นภายในขอบวัตถุประสงค์ของสัญญาได้แต่ก็เป็นเพียงข้อกำหนดปกติที่พบเห็นได้ในสัญญาทั่วไป มิได้แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการ ทางปกครองอันเป็นการบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคเท่าเทียมกันอันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญา ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารให้แก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ระหว่างโจทก์และจำเลย จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า บริษัทท่าอากาศยานไทยจำกัด (มหาชน) จำเลย ตกลงทำสัญญาว่าจ้างโจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ บริเวณเคาน์เตอร์ประชาสัมพันธ์ห้องโถงส่วนขาเข้าและขาออกและบริเวณพื้นที่ที่จำเลยกำหนดตลอด ๒๔ชั่วโมง เป็นระยะเวลา ๓ ปี โดยโจทก์เป็นผู้จัดหาแรงงาน วัสดุ เครื่องมือเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่างๆ และมีหน้าที่ให้บริการข้อมูลข่าวสารและสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิติดต่อประสานงานกับหน่วยงานและสายการบินกรณีได้รับการร้องขอจากผู้ใช้บริการและปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับบริการข้อมูลข่าวสารที่เป็นนโยบายของจำเลย เป็นเงิน ๒๒,๑๙๙,๙๓๒บาท กำหนดจ่ายเงิน ๓๖ งวด โจทก์มอบแคชเชียร์เช็คของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขาสุขุมวิท ๑๑ จำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท ให้แก่จำเลยเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา จำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าจ้างงวดที่ ๑ และที่ ๒ ให้แก่โจทก์ โจทก์ทวงถาม จำเลยเพิกเฉย จทก์บอกเลิกสัญญา ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างเป็นเงิน ๑,๐๑๓,๙๓๑.๕๕ บาทและคืนหลักประกันตามสัญญาจำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่จัดส่งพนักงานมาปฏิบัติหน้าที่ประจำตามสัญญา และไม่จัดพนักงานที่สามารถสื่อสารภาษาจีนญี่ปุ่น เกาหลีมาประจำแต่ละผลัดได้ต้องเสียค่าปรับและลดค่าจ้างตามสัญญา จำเลยไม่ต้องชำระหนี้ให้แก่โจทก์เพราะเมื่อจำเลยหักค่าปรับและลดค่าจ้างกับค่างานที่โจทก์ขอเบิกแล้วโจทก์ยังเป็นหนี้จำเลยอยู่ โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยมีหนังสือบอกเลิกสัญญา และมีสิทธิริบหลักประกันกับฟ้องแย้งเรียกค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท ขอให้ยกฟ้องโจทก์และบังคับตามฟ้องแย้งของจำเลยให้โจทก์ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยแก่จำเลย โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยเป็นบริษัทมหาชน จำกัด อัยการไม่มีอำนาจว่าความจำเลยไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายเนื่องจากโจทก์บอกเลิกสัญญาแล้ว จำเลยไม่เคยแจ้งใช้สิทธิเรียกค่าปรับ การที่จำเลยนำเจ้าหน้าที่อื่นเข้ามาทำงานไม่เกี่ยวกับโจทก์ ขอให้ยกฟ้องแย้ง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาว่าจ้างดังกล่าว คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า สัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง เดิมเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ต่อมาจำเลยได้แปรสภาพจากรัฐวิสาหกิจไปเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทมหาชนจำกัด โดยยังคงมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการการท่าอากาศยานเช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจได้รับยกเว้น มีสิทธิพิเศษ หรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่น ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิและประโยชน์ของบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๔ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการการท่าอากาศยานอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะโดยที่ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิซึ่งอยู่ภายใต้การบริหารจัดการของจำเลยเป็นท่าอากาศยานที่สำคัญของประเทศ รัฐมีนโยบายให้เป็นศูนย์กลางการบินของภูมิภาคเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ จึงมีผู้โดยสารทั้งชาวไทยและชาวต่างชาติเข้าใช้บริการเป็นจำนวนมาก การจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ย่อมเป็นสิ่งจำเป็นและมีความสำคัญที่จะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยบรรลุผล ดังนั้นสัญญาที่จำเลยว่าจ้างโจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิฉบับพิพาท จึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อโจทก์ฟ้องขอให้จำเลยชำระค่าจ้างและขอคืนหลักประกันตามสัญญา แต่จำเลยปฏิเสธ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามสแตนดาร์ด เซอร์วิส โจทก์ บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ดิเรกพล วัฒนะโชติ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ดิเรกพล วัฒนะโชติ) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๗ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 12/2551ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามแสตนด์ดาร์ด เซอร์วิสโจทก์บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน)จำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) พ.ร.บ.การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ.2522 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๒/๒๕๕๑ วันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๑ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามสแตนดาร์ด เซอร์วิส โจทก์ยื่นฟ้องบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๐๗/๒๕๕๐ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๙ จำเลยตกลงทำสัญญาว่าจ้างให้โจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ เป็นระยะเวลา ๓ ปี นับแต่วันที่จำเลยแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรให้โจทก์เริ่มปฏิบัติงานโดยโจทก์จะต้องเป็นผู้จัดหาแรงงาน วัสดุ เครื่องมือเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่าง ๆและโจทก์มีหน้าที่ให้บริการข้อมูลข่าวสารและสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการท่าอากาศยานสุวรรณภูมิติดต่อประสานงานกับหน่วยงานและสายการบินกรณีได้รับการร้องขอจากผู้ใช้บริการและปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับบริการข้อมูลข่าวสารที่เป็นนโยบายของจำเลย มีพื้นที่การปฏิบัติงานบริเวณเคาน์เตอร์ประชาสัมพันธ์ห้องโถงส่วนขาเข้าและขาออกและบริเวณพื้นที่ที่จำเลยกำหนดโดยให้ปฏิบัติงานตลอด ๒๔ ชั่วโมง แบ่งงานเป็น ๓ ผลัด จำเลยตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๒,๑๙๙,๙๓๒ บาท จ่ายเงินเป็นงวด ๆ ละเดือน งวดที่ ๑ ถึง ๓๕ จ่ายในอัตรางวดละ๖๑๖,๖๖๔.๕๔ บาท งวดที่ ๓๖ งวดสุดท้ายเป็นเงิน ๖๑๖,๖๗๓.๑๐ บาท โจทก์มอบแคชเชียร์เช็คของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขาสุขุมวิท ๑๑ จำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท ให้แก่จำเลยเพื่อเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา หลังทำสัญญาจำเลยแจ้งให้โจทก์เริ่มปฏิบัติงานตามสัญญาในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๙ เมื่อครบกำหนดที่จำเลยต้องชำระค่าจ้างงวดที่ ๑ และงวดที่๒จำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าจ้างทั้งสองงวดให้แก่โจทก์ โจทก์ทวงถาม จำเลยเพิกเฉย โจทก์บอกเลิกสัญญา จึงฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างเป็นเงิน ๑,๐๑๓,๙๓๑.๕๕ บาท และคืนหลักประกันตามสัญญาจำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินค่าจ้างและเงินประกันจำนวน ๒,๑๒๓,๙๒๘.๕๕ บาท นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่จัดส่งพนักงานมาปฏิบัติหน้าที่ประจำตามสัญญา และไม่จัดพนักงานที่สามารถสื่อสารภาษาจีน ญี่ปุ่น เกาหลีมาประจำแต่ละผลัดได้ จึงต้องเสียค่าปรับและลดค่าจ้างตามสัญญา เมื่อจำเลยหักค่าปรับและลดค่าจ้างกับค่างานที่โจทก์ขอเบิกแล้วโจทก์ยังเป็นหนี้จำเลยอยู่ เมื่อโจทก์ขอรับเงินค่าจ้างงวดที่ ๒ แล้ว โจทก์ได้บอกเลิกสัญญาและไม่ส่งเจ้าหน้าที่มาปฏิบัติงานจึงเป็นการผิดสัญญา จำเลยได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญา และมีสิทธิริบหลักประกัน และฟ้องแย้งเรียกค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท ขอให้ยกฟ้องโจทก์และบังคับตามฟ้องแย้งของจำเลยให้โจทก์ชำระเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องแย้งจนกว่าจะชำระเสร็จแก่จำเลย โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยเป็นบริษัทมหาชน จำกัดอัยการไม่มีอำนาจว่าความ จำเลยไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายเนื่องจากโจทก์บอกเลิกสัญญาแล้วจำเลยไม่เคยแจ้งใช้สิทธิเรียกค่าปรับ การที่จำเลยนำเจ้าหน้าที่อื่นเข้ามาทำงานไม่เกี่ยวกับโจทก์ขอให้ยกฟ้องแย้ง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า เดิมจำเลยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมกิจการท่าอากาศยาน รวมทั้งกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ อันเป็นกิจการของรัฐที่จัดทำขึ้นเพื่อเป็นการให้บริการแก่ประชาชน ในการเดินทางทั้งในและระหว่างประเทศอันมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะ แม้ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจให้นำทุนของการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปของบริษัท และได้จดทะเบียนจัดตั้งเป็นบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) แต่ยังคงมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่งและมีวัตถุประสงค์เช่นเดิม รวมทั้งยังคงมีสิทธิและอำนาจบางประการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๒๒ และให้มีอำนาจจัดอุปกรณ์สิ่งของเครื่องใช้ หรือบริการต่าง ๆ เพื่อความสะดวกและความปลอดภัยอันเกี่ยวเนื่องกับกิจการท่าอากาศยานและเนื่องจากท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเป็นท่าอากาศยานที่ใช้สำหรับประชาชนเพื่อเดินทางติดต่อทางท่าอากาศยาน ทั้งในประเทศและต่างประเทศ มีประชาชนจำนวนมากทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศที่ต้องใช้ท่าอากาศยานของจำเลย ซึ่งมีความจำเป็นที่จำเลยจะต้องให้บริการอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารที่ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเพื่อประโยชน์ของประชาชน จำเลยจึงจัดหาบุคคลเพื่อมาทำหน้าที่ให้บริการส่วนนี้แทน โดยทำสัญญาจ้างเหมาพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้บริการข้อมูลข่าวสารดังกล่าวกับโจทก์ ซึ่งเมื่อพิจารณาในสัญญาดังกล่าวแล้ว มีลักษณะเป็นการให้สิทธิแก่โจทก์แต่เพียงผู้เดียวที่สามารถให้บริการในท่าอากาศยานสุวรรณภูมิได้ นอกจากนี้ ตามสัญญาในข้อ ๑๑และข้อ ๑๒ ยังระบุให้จำเลยมีอำนาจสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงเพิ่มเติม หรือตัดทอนซึ่งงานตามสัญญาหากโจทก์ขัดขืนไม่ปฏิบัติตามกรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงาน หรือบริษัทที่ปรึกษามีอำนาจที่จะสั่งให้หยุดกิจการนั้นชั่วคราวได้ และในสัญญายังกำหนดให้จำเลยมีสิทธิสั่งให้โจทก์ทำงานพิเศษซึ่งไม่ได้แสดงไว้ หรือรวมอยู่ในเอกสารสัญญา หากงานพิเศษนั้น ๆ อยู่ในขอบข่ายทั่วไปแห่งวัตถุประสงค์ของสัญญานี้ นอกจากนี้ จำเลยยังมีสิทธิสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขรูปแบบและข้อกำหนดต่างๆ เอกสารสัญญานี้ด้วย โดยไม่ทำให้สัญญาเป็นโมฆะ จะเห็นได้ว่า สัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่จำเลย มีอำนาจเหนือโจทก์ที่จะสั่งเปลี่ยนแปลง แก้ไขหรือเพิ่มเติมตัดทอนสัญญานี้ อันมีลักษณะที่เป็นเอกสิทธิ์พิเศษของรัฐในสัญญาทางปกครอง รวมทั้งสัญญานี้ยังเป็นสัญญาที่จำเลยมอบอำนาจให้โจทก์จัดทำบริการสาธารณะแทนจำเลย สัญญาจ้างเหมาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เดิมจำเลยใช้ชื่อว่า การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการท่าอากาศยานรวมทั้งดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยานตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ต่อมาจำเลยแปรสภาพเป็นบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๔ บัญญัติให้จำเลยมีอำนาจได้รับการยกเว้นมีสิทธิพิเศษหรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่นได้ กล่าวคือ จำเลยก็ยังคงมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยานรวมทั้งการดำเนินกิจการอื่น ที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยานเช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจได้รับการยกเว้นหรือ มีสิทธิพิเศษหรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย หรือกฎหมายอื่นได้ ดังนั้นจำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อย่างไรก็ดี ในการจัดทำบริการสาธารณะต้องมีลักษณะเป็นการจัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยส่วนรวมและจำเป็นต้องกระทำต่อเนื่องหากไม่ดำเนินการจะมีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะโดยตรงทำให้การจัดทำบริการสาธารณะไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์หรืออำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองนั้น เมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของสัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิซึ่งเป็นการให้บริการอำนวยความสะดวกในด้านข้อมูลข่าวสารและด้านภาษาต่างประเทศ จึงเป็นเพียงการบริการเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ผู้ที่ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเท่านั้น แต่เห็นได้ว่าไม่มีความสำคัญหรือความจำเป็นถึงขนาดที่ว่าหากมิได้จัดบริการส่วนนี้แล้วจะมีผลทำให้การจัดทำบริการสาธารณะด้านกิจการท่าอากาศยานซึ่งเป็นภารกิจหลักของจำเลยไม่บรรลุผล นอกจากนี้แม้ในสัญญาจะมีข้อกำหนดให้จำเลยแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาได้หรือจำเลยสั่งให้ทำงานพิเศษอื่นภายในขอบวัตถุประสงค์ของสัญญาได้แต่ก็เป็นเพียงข้อกำหนดปกติที่พบเห็นได้ในสัญญาทั่วไป มิได้แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการ ทางปกครองอันเป็นการบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคเท่าเทียมกันอันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญา ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารให้แก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ระหว่างโจทก์และจำเลย จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า บริษัทท่าอากาศยานไทยจำกัด (มหาชน) จำเลย ตกลงทำสัญญาว่าจ้างโจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ บริเวณเคาน์เตอร์ประชาสัมพันธ์ห้องโถงส่วนขาเข้าและขาออกและบริเวณพื้นที่ที่จำเลยกำหนดตลอด ๒๔ชั่วโมง เป็นระยะเวลา ๓ ปี โดยโจทก์เป็นผู้จัดหาแรงงาน วัสดุ เครื่องมือเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่างๆ และมีหน้าที่ให้บริการข้อมูลข่าวสารและสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิติดต่อประสานงานกับหน่วยงานและสายการบินกรณีได้รับการร้องขอจากผู้ใช้บริการและปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับบริการข้อมูลข่าวสารที่เป็นนโยบายของจำเลย เป็นเงิน ๒๒,๑๙๙,๙๓๒บาท กำหนดจ่ายเงิน ๓๖ งวด โจทก์มอบแคชเชียร์เช็คของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขาสุขุมวิท ๑๑ จำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท ให้แก่จำเลยเป็นหลักประกันในการปฏิบัติตามสัญญา จำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าจ้างงวดที่ ๑ และที่ ๒ ให้แก่โจทก์ โจทก์ทวงถาม จำเลยเพิกเฉย จทก์บอกเลิกสัญญา ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างเป็นเงิน ๑,๐๑๓,๙๓๑.๕๕ บาทและคืนหลักประกันตามสัญญาจำนวน ๑,๑๐๙,๙๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่จัดส่งพนักงานมาปฏิบัติหน้าที่ประจำตามสัญญา และไม่จัดพนักงานที่สามารถสื่อสารภาษาจีนญี่ปุ่น เกาหลีมาประจำแต่ละผลัดได้ต้องเสียค่าปรับและลดค่าจ้างตามสัญญา จำเลยไม่ต้องชำระหนี้ให้แก่โจทก์เพราะเมื่อจำเลยหักค่าปรับและลดค่าจ้างกับค่างานที่โจทก์ขอเบิกแล้วโจทก์ยังเป็นหนี้จำเลยอยู่ โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยมีหนังสือบอกเลิกสัญญา และมีสิทธิริบหลักประกันกับฟ้องแย้งเรียกค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๑๒,๒๔๓,๒๔๘.๖๖ บาท ขอให้ยกฟ้องโจทก์และบังคับตามฟ้องแย้งของจำเลยให้โจทก์ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยแก่จำเลย โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยเป็นบริษัทมหาชน จำกัด อัยการไม่มีอำนาจว่าความจำเลยไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายเนื่องจากโจทก์บอกเลิกสัญญาแล้ว จำเลยไม่เคยแจ้งใช้สิทธิเรียกค่าปรับ การที่จำเลยนำเจ้าหน้าที่อื่นเข้ามาทำงานไม่เกี่ยวกับโจทก์ ขอให้ยกฟ้องแย้ง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาว่าจ้างดังกล่าว คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า สัญญาจ้างเหมาบริการพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสารและผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง เดิมเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ต่อมาจำเลยได้แปรสภาพจากรัฐวิสาหกิจไปเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทมหาชนจำกัด โดยยังคงมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการการท่าอากาศยานเช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจได้รับยกเว้น มีสิทธิพิเศษ หรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่น ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิและประโยชน์ของบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๔ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการการท่าอากาศยานอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะโดยที่ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิซึ่งอยู่ภายใต้การบริหารจัดการของจำเลยเป็นท่าอากาศยานที่สำคัญของประเทศ รัฐมีนโยบายให้เป็นศูนย์กลางการบินของภูมิภาคเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ จึงมีผู้โดยสารทั้งชาวไทยและชาวต่างชาติเข้าใช้บริการเป็นจำนวนมาก การจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ย่อมเป็นสิ่งจำเป็นและมีความสำคัญที่จะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยบรรลุผล ดังนั้นสัญญาที่จำเลยว่าจ้างโจทก์เป็นผู้รับเหมาบริการจัดให้มีพนักงานอำนวยความสะดวกในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้โดยสาร และผู้ใช้บริการ ณ ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิฉบับพิพาท จึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อโจทก์ฟ้องขอให้จำเลยชำระค่าจ้างและขอคืนหลักประกันตามสัญญา แต่จำเลยปฏิเสธ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามสแตนดาร์ด เซอร์วิส โจทก์ บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ดิเรกพล วัฒนะโชติ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ดิเรกพล วัฒนะโชติ) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๗()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)