คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1232/2541หลักกฎหมาย: โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้ตั้งโรงงาน และมีกำลังการผลิตได้ไม่เกินนโยบายที่รัฐบาลกำหนดไว้ แต่ปรากฏว่าโจทก์ได้ติดตั้งลูกหีบในโรงงานโจทก์ และโจทก์มีโครงการจะติดตั้งลูกหีบ ซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้งหมดแล้วจะเป็นจำนวนที่จำเลยถือว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิต ซึ่งต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติคณะรัฐมนตรี หรือมิฉะนั้นโจทก์จะต้องทำการปรับปรุงแก้ไขโรงงานของโจทก์ให้เป็นไปตามที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้เดิม ซึ่งโจทก์ยอมรับโดยตรงว่าเครื่องจักรโรงงาน โจทก์มีกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตไว้ นอกจากนั้นเมื่อจำเลยที่ 2 มีหนังสือแจ้ง ให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษ จำเลยที่ 2 ก็ได้ระบุไว้ในหนังสือ นั้นว่า โจทก์ติดตั้งลูกหีบไม่ตรงตามที่ได้รับอนุญาต ทำให้มีกำลัง การผลิตเพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โจทก์ก็ไม่ได้โต้แย้งเรื่องกำลัง การผลิตดังกล่าวและไม่ได้อุทธรณ์คำสั่งของจำเลยที่ 2ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมตามมาตรา 14 วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ในเมื่อจำเลยที่ 2ไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้แก่โจทก์การที่โจทก์ตั้งโรงงานน้ำตาลทรายโดยเพิ่มขยายกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับอนุญาต ดังนั้น การที่คณะกรรมการทำการปรับเกี่ยวกับการลงโทษโรงงานน้ำตาล และการที่จำเลยที่ 2มีคำสั่งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษก็ให้ชำระให้แก่รัฐโดย นำส่งกระทรวงการคลังเพื่อประโยชน์แก่รายได้ของแผ่นดินอันเป็นส่วนรวม จึงมิใช่เพื่อประโยชน์แก่ส่วนตน กรณีถือได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำการโดยสุจริต ส่วนการที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมซึ่งเป็นส่วนราชการของจำเลยที่ 1 ได้แจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีแก่โจทก์ ก็เป็นเรื่องที่ผู้แจ้งความเชื่อว่าโจทก์กระทำผิดกฎหมาย ฉะนั้นการใช้สิทธิอันใดอันหนึ่งตามปกตินิยม หรือตามกฎหมายย่อมไม่เป็นการข่มขู่ นอกจากนี้ มติของคณะรัฐมนตรีที่ห้ามตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลทรายนั้นไม่ได้ออกตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 มาตรา 33 แต่ออกตามรัฐธรรมนูญ หากไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจะมีมาตรการให้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ซึ่งใช้แก่โรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนทุกแห่งไม่มีข้อยกเว้น แต่เนื่องจากคำนึงถึงความเดือดร้อนของชาวไร่อ้อย และในระหว่างนั้นจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือ ทวงถามให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อทางรัฐ จะได้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้โจทก์ต่อมา คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้สั่งระงับการกำหนดวันเปิด หีบอ้อยแก่โรงงานของโจทก์ ซึ่งเป็นไปตามมติส่วนใหญ่ของ คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมิใช่การชี้แนะของจำเลยที่ 2 เพื่อให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ แต่เป็นเรื่องต้อง ปฏิบัติตามกฎหมาย รัฐบาลเคยปิดโรงงานน้ำตาลทรายที่จังหวัดอื่น แต่ไม่สามารถปิดได้เนื่องจากชาวไร่อ้อยประท้วง นอกจากนั้น นโยบายของรัฐในการควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทราย ก็เพื่อมิให้ประชาชนและเศรษฐกิจของชาติเสียหายเป็นส่วนรวม แต่ในขณะเดียวกันรัฐก็ไม่ต้องการทำลายการลงทุนของเอกชน ด้วย จึงได้กำหนดนโยบายที่มีเงื่อนไขในการอนุญาตเพื่อป้องกันและปราบปรามมิให้โรงงานขยายกำลังผลิตหากฝ่าฝืนก็ต้องให้จ่ายเงินทดแทนแก่รัฐ ทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521มาตรา 146 วรรคหนึ่ง คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินซึ่งถือว่าได้กระทำในนามแห่งพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นพระประมุขตามมาตรา 3 การพิจารณาอนุญาตให้ตั้งประกอบ กิจการและขยายโรงงานน้ำตาลทรายจึงต้องพิจารณาถึงพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ. 2511 พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 และพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ประกอบกันซึ่งถือเป็นงานบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดนโยบายแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้จัดตั้งโรงงานโดยมีหรือไม่มีเงื่อนไขได้ ดังนั้น มติคณะรัฐมนตรีที่ได้กำหนดขึ้นไว้ใช้บริหารราชการแผ่นดินเพื่อประโยชน์ของรัฐโดยได้มีมติให้ลงโทษโรงงานที่ตั้งหรือขยายกำลังการผลิตเพิ่มจากที่ได้รับอนุญาตไว้เดิมโดยไม่ได้รับอนุญาตตามขั้นตอนที่ชอบด้วยกฎหมายให้จ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามกำลังการผลิต ที่เพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โรงงานใดไม่ประสงค์จะจ่ายเงินทดแทน พิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวก็ต้องแก้ไขปรับปรุงโรงงาน ของตนให้ถูกต้องตามที่ได้รับอนุญาตไว้ แต่ถ้าจะขอตั้งโรงงาน ตามกำลังการผลิตที่ได้ติดตั้งไว้เกินสิทธิเดิมต้องจ่ายเงินทดแทน พิเศษให้แก่รัฐในอัตราดังกล่าวเป็นมาตรการอย่างหนึ่งในการ ที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทราย เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศชาติ อันเป็นมาตรการที่ใช้บังคับสำหรับผู้ฝ่าฝืนนโยบายดังกล่าว ซึ่ง เป็นคนละส่วนกับการกระทำผิดต่อ พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 โจทก์ทราบดีอยู่แล้วและโจทก์เคยยืนยันรับรองว่ายินดีจะปฏิบัติ ตามกฎเกณฑ์เงื่อนไขของทางราชการทุกประการดังกล่าวข้างต้น และโจทก์ก็ได้เลือกปฏิบัติในทางยินยอมชำระเงินทดแทนพิเศษ ให้แก่รัฐเพื่อประโยชน์ของโจทก์เองที่จะได้รับอนุญาตให้ตั้ง โรงงานและประกอบกิจการโรงงานน้ำตาลทรายที่มีกำลังการผลิต เพิ่มขึ้นจากที่เคยได้รับใบอนุญาตไว้โดยโจทก์เลือกไม่ยอมปรับปรุง แก้ไขหรือดำเนินการในทางที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้แต่เดิม เงื่อนไขตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้เป็นสิ่งที่ขัดต่อกฎหมาย หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนโจทก์จึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นนโยบายที่ได้กำหนด ไว้โดยชอบนั้น เมื่อโจทก์เลือกปฏิบัติดังกล่าวย่อมถือได้ว่าเป็นความสมัครใจของโจทก์ในการทำสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ สัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ และมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงไม่ขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนและมีผลใช้บังคับได้ ไม่เป็นโมฆะโจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ฉบับลงวันที่ 29 ธันวาคม 2529 หนังสือกองคลังสำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมที่ อก.0202/3154 ลงวันที่2 กันยายน 2531 ให้ไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะ ให้จำเลยทั้งสองคืนเงินต้นงวดแรกพร้อมดอกเบี้ยรวม 287,500 บาทกับดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของเงินต้น 250,000 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์จำเลยทั้งสองให้การว่า สัญญาฉบับพิพาทไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่เป็นการต้องห้ามตามกฎหมาย จึงมีผลให้โจทก์ต้องปฏิบัติตาม โจทก์เห็นว่าการที่โจทก์ขยายกำลังการผลิต ย่อมทำให้โจทก์ได้รับผลประโยชน์มากกว่าจำนวนเงินที่ต้องจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติของคณะรัฐมนตรี โจทก์จึงยอมทำตามสัญญาด้วยความสมัครใจและเพื่อประโยชน์ของโจทก์เอง ซึ่งหลังจากที่โจทก์ได้ชำระเงินบางส่วนแล้วโจทก์ก็ได้รับอนุญาตให้ตั้งโรงงานในส่วนที่ขยายกำลังการผลิตเพิ่มเติม และได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานเมื่อโจทก์ได้รับผลประโยชน์ไปแล้วจึงบิดพลิ้วไม่ปฏิบัติตามสัญญาและกลับมายื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ โดยมีเจตนาไม่สุจริตขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงในเบื้องต้นฟังได้ว่าเมื่อประมาณปลายปี 2517 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตตั้งโรงงานน้ำตาลทรายกรมโรงงาน อุตสาหกรรมพิจารณาแล้วมีคำสั่งไม่อนุญาตต่อมาในเดือนเมษายน 2518 จังหวัดกาญจนบุรีได้ดำเนินคดีแก่โจทก์ฐานตั้งโรงงานไม่ได้รับอนุญาต ศาลจังหวัดกาญจนบุรี พิพากษาลงโทษโจทก์ โจทก์ขอผ่อนผันการตั้งโรงงานน้ำตาลทรายอีก จนกระทั่งเดือนเมษายน 2519 คณะกรรมการพิจารณานโยบายการผลิตและการจำหน่ายน้ำตาลทรายซึ่งกระทำการแทนคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาอนุมัติในหลักการให้มีการตั้งโรงงานน้ำตาลทรายได้มีกำลังหีบอ้อยวันละ12,492 ตัน และได้อนุมัติให้โจทก์ตั้งโรงงานผลิตน้ำตาลทรายได้1 โรง เนื่องจากเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรชาวไร่อ้อยโดยโจทก์ได้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐจำนวน 9,369,000 บาทตามเอกสารหมาย ล.16 และโจทก์จะต้องตั้งโรงงานและเปิดดำเนินการได้ภายในกำหนด 3 ปีเมื่อครบกำหนดแล้วโจทก์ไม่สามารถดำเนินการจัดตั้งโรงงานให้เสร็จได้ โจทก์ได้ขอขยายเวลาการจัดตั้งโรงงานต่อมาอีกซึ่งคณะรัฐมนตรีอนุมัติเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2525กำหนดให้แล้วเสร็จในเวลา 715 วัน โดยติดตั้งลูกหีบจำนวน1 แถว ขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 42 นิ้ว ยาว 84 นิ้ว จำนวน6 ชุด ชุดละ 5 ลูกกลิ้ง รวม 30 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังการผลิตได้12,013 ตันอ้อย/วัน เมื่อโจทก์สร้างโรงงานเสร็จแล้วได้ขออนุญาตประกอบกิจการโรงงาน กรมโรงงานอุตสาหกรรมได้ส่งเจ้าหน้าที่ไปตรวจสอบโรงงานของโจทก์ ปรากฏว่าขนาดลูกหีบที่โจทก์ติดตั้งจริงไม่ตรงกับที่ได้รับอนุญาตตั้ง ทำให้กำลังการผลิตมากกว่าที่ได้รับอนุญาต โดยลูกหีบที่ติดตั้งจริงเสร็จแล้วจำนวน5 ชุด ขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว (2,500 มม.)ชุดละ 3 ลูกกลิ้ง จำนวน 15 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังผลิตได้14,107 ตันอ้อย/วัน ส่วนลูกหีบชุดที่ 6 จำนวน 3 ลูกกลิ้งขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว (2,500 มม.)ยังไม่ได้ติดตั้ง โจทก์มีโครงการจะติดตั้งให้ครบจำนวน 6 ชุดซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้ง 6 ชุด แล้วจะเป็น 15,453 ต้นอ้อย/วัน กรณีถือได้ว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิตจำเลยสั่งให้โจทก์แก้ไขขนาดและจำนวนลูกหีบให้ตรงตามใบอนุญาตหรือจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ โจทก์ไม่แก้ไขจำนวนลูกหีบและไม่ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ จนถึงเดือนมีนาคม 2529 จำเลยที่ 1 แจ้งให้กรมโรงงานอุตสาหกรรมดำเนินการตามกฎหมายกรมโรงงานอุตสาหกรรมจึงมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ประกอบกิจการโรงงาน และจังหวัดกาญจนบุรีได้ดำเนินคดีแก่โจทก์ตามเอกสารหมาย ล.58 ต่อมาเดือนตุลาคม 2529 โจทก์ได้แจ้งแก่กรมโรงงานอุตสาหกรรมว่า โจทก์มีความพร้อมที่จะประกอบกิจการโรงงานแล้ว ขออนุญาตประกอบกิจการโรงงาน จำเลยที่ 1เห็นควรผ่อนผันให้โรงงานโจทก์ติดตั้งลูกหีบได้ตามที่ได้ติดตั้งจริงแต่ต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐในส่วนที่เกินจากที่ได้รับอนุญาตจำนวน 8,883,000 บาท ซึ่งโจทก์ได้ทำสัญญาผ่อนชำระเงินดังกล่าวให้แก่รัฐ โดยโจทก์ได้ชำระเงินบางส่วนแล้วจำนวน 250,000 บาท ปรากฏตามสำเนาสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเอกสารหมาย จ.18 ซึ่งตรงกับเอกสารหมาย ล.67มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์เพียงข้อเดียวว่าสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวมีผลบังคับได้หรือไม่ โจทก์อ้างว่าสัญญาดังกล่าวและมติคณะรัฐมนตรีที่มีมติให้โจทก์ชำระเงินนั้นขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนจึงเป็นโมฆะ เห็นว่า โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้ตั้งโรงงานซึ่งให้ติดตั้งลูกหีบขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 42 นิ้ว ยาว 84 นิ้ว จำนวน 6 ชุด ชุดละ 5 ลูกกลิ้ง รวม 30 ลูกกลิ้ง และมีกำลังการผลิตได้ไม่เกินนโยบายที่รัฐบาลกำหนดไว้คือ 12,492 ต้นอ้อยต่อวันแต่ปรากฏว่าโจทก์ได้ติดตั้งลูกหีบในโรงงานโจทก์มีขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว จำนวน 5 ชุด ชุดละ3 ลูกกลิ้ง รวม 15 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังการผลิตได้ 14,107 ต้นอ้อยต่อวันส่วนลูกหีบชุดที่ 6 จำนวน 3 ลูกกลิ้ง ขนาดเดียวกับที่ติดตั้งแล้วนั้นยังไม่ได้ติดตั้งโจทก์มีโครงการจะติดตั้งให้ครบ 6 ชุดซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้ง 6 ชุดแล้วจะเป็น 15,453 ต้นอ้อยต่อวันจำเลยถือว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิต ต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 16 ธันวาคม 2523 และวันที่ 21 ธันวาคม 2525 หรือมิฉะนั้นโจทก์จะต้องทำการปรับปรุงแก้ไขโรงงานของโจทก์ให้เป็นไปตามที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้เดิมซึ่งเรื่องที่โจทก์ขอตั้งโรงงานน้ำตาลทรายนั้น โจทก์ได้เคยมีหนังสือลงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2525 ถึงจำเลยที่ 1 ยืนยันชัดเจนว่า"อย่างไรก็ตามโจทก์พร้อมและยินดีที่จะปฏิบัติตามกฎเกณฑ์และเงื่อนไขของทางราชการทุกประการ" ในส่วนของกำลังการผลิตของโรงงานโจทก์นั้น โจทก์ได้มีหนังสือลงวันที่ 7 พฤศจิกายน 2531ถึงปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม จำเลยที่ 2 ตามเอกสารหมาย จ.26ระบุไว้ในข้อ 1 ก. ว่า "เดิมบริษัทน้ำตาลวังขนาย จำกัดตั้งขึ้นมาโดยได้รับใบอนุญาตตั้งโรงงานและใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานก่อนที่พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527จะมีผลใช้บังคับต่อมาได้ติดตั้งเครื่องจักรมีกำลังการผลิตหรือหีบอ้อยเกินกว่าใบอนุญาต ทั้งนี้ด้วยความจำเป็นในทางเศรษฐกิจรวมทั้งการจัดหาลูกหีบและปริมาณเครื่องจักรที่มีอยู่เดิมชำรุดเสื่อมสภาพ แต่ทำให้เกิดผลดีต่อการลงทุนและเศรษฐกิจเป็นส่วนรวม จึงทำให้มีการติดตั้งกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตตั้งโรงงาน" ดังนี้ เท่ากับโจทก์ยอมรับโดยตรงว่าเครื่องจักรโรงงานโจทก์มีกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตไว้นอกจากนั้นเมื่อจำเลยที่ 2 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษตามเอกสารหมาย ล.43 ก็ได้ระบุไว้ในหนังสือนั้นว่า โจทก์ติดตั้งลูกหีบไม่ตรงตามที่ได้รับอนุญาตทำให้มีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โจทก์ก็ไม่ได้โต้แย้งเรื่องกำลังการผลิตดังกล่าวและไม่ได้อุทธรณ์คำสั่งของจำเลยที่ 2 ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมตามมาตรา 14 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ในเมื่อจำเลยที่ 2 ไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้แก่โจทก์ ข้อเท็จจริงจึงฟังได้ชัดแจ้งตามที่จำเลยนำสืบว่า โจทก์ตั้งโรงงานน้ำตาลทรายโดยเพิ่มขยายกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับอนุญาต การที่คณะกรรมการทำการปรับเกี่ยวกับการลงโทษโรงงานน้ำตาล และการที่จำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษก็ให้ชำระให้แก่รัฐโดยนำส่งกระทรวงการคลังเพื่อประโยชน์แก่รายได้ของแผ่นดินอันเป็นส่วนรวมมิใช่เพื่อประโยชน์แก่ส่วนตน กรณีจึงถือได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำการโดยสุจริต การที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมซึ่งเป็นส่วนราชการของจำเลยที่ 1 ได้แจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีแก่โจทก์ ตามสำเนารายงานประจำวันเกี่ยวกับคดีเอกสารหมาย จ.40 พฤติการณ์เป็นเรื่องที่ผู้แจ้งความเชื่อว่าโจทก์กระทำผิดกฎหมาย ฉะนั้นการใช้สิทธิอันใดอันหนึ่งตามปกตินิยมหรือตามกฎหมายย่อมไม่เป็นการข่มขู่ นายเรวัติ ศิรินุกุล พยานโจทก์ได้เบิกความว่าการย้ายโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 กำหนดไว้ว่าต้องเสียค่าธรรมเนียม การที่จำเลยที่ 1 กำหนดให้โจทก์เสียค่าปรับ พยานเข้าใจว่าทำได้ตามมติคณะรัฐมนตรีนายวิชาญ ชาโญพงษ์ ผู้รับมอบอำนาจของโจทก์เบิกความยอมรับว่า หากโจทก์ดำเนินการไม่ถูกต้อง จำเลยทั้งสองก็สามารถที่จะไม่กำหนดวันเปิดหีบอ้อย และกำหนดปริมาณน้ำตาลให้โจทก์ทำการผลิตได้ นายปรีชา เพชรใส พยานจำเลยทั้งสองเบิกความว่าเหตุที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่กำหนดโควต้าในการผลิตน้ำตาลทรายให้แก่โรงงานของโจทก์เนื่องจากโจทก์ยังไม่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 นายสามชัย ไชยทิพย์อาสน์ พยานจำเลยทั้งสองอีกปากหนึ่ง เบิกความว่า มติของคณะรัฐมนตรีที่ห้ามตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลทรายนั้นไม่ได้ออกตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 มาตรา 33แต่ออกตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ หากไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจะมีมาตรการให้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ซึ่งใช้แก่โรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนทุกแห่งไม่มีข้อยกเว้น ดังเช่นโรงงานน้ำตาลทรายสหไทยรุ่งเรือง และโรงงานรวมผลอุตสาหกรรมนครสวรรค์ ซึ่งเคยตั้งและขยายกำลังการผลิตฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเคยอนุญาตให้โรงงานของโจทก์เปิดหีบอ้อยโดยไม่มีใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานจำนวน 3 ครั้ง เนื่องจากคำนึงถึงความเดือดร้อนของขาวไร่อ้อย และในระหว่างนั้นจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อทางรัฐจะได้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้โจทก์ ต่อมาคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้สั่งระงับการกำหนดวันเปิดหีบอ้อยแก่โรงงานของโจทก์ซึ่งเป็นไปตามมติส่วนใหญ่ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมิใช่การชี้แนะของจำเลยที่ 2 เพื่อให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐแต่เป็นเรื่องต้องปฏิบัติตามกฎหมาย พยานจำเลยทั้งสองมีน้ำหนักเหตุผลให้น่ารับฟัง และได้ความจากนายสามชัยว่ารัฐบาลเคยปิดโรงงานน้ำตาลทรายที่จังหวัดลำปาง แต่ไม่สามารถปิดได้เนื่องจากชาวไร่อ้อยประท้วงนอกจากนั้นยังได้ความจากการนำสืบของจำเลยทั้งสองด้วยว่านโยบายของรัฐในการควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายเพื่อมิให้ประชาชนและเศรษฐกิจของชาติเสียหายเป็นส่วนรวม แต่ในขณะเดียวกันรัฐก็ไม่ต้องการทำลายการลงทุนของเอกชน จึงได้กำหนดนโยบายที่มีเงื่อนไขในการอนุญาตเพื่อป้องกันและปราบปรามมิให้โรงงานขยายกำลังผลิตหากฝ่าฝืนก็ต้องให้จ่ายเงินทดแทนแก่รัฐ พฤติการณ์ได้ความเจือสมกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 มาตรา 146 วรรคหนึ่งซึ่งได้บัญญัติในทำนองว่า คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินซึ่งถือว่าได้กระทำในนามแห่งพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นพระประมุขตามมาตรา 3 ดังนั้น การพิจารณาอนุญาตให้ตั้งประกอบกิจการและขยายโรงงานน้ำตาลทรายจะต้องพิจารณาถึงพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ. 2511 พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 และพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512ประกอบกัน ซึ่งถือเป็นงานบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดนโยบายแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้จัดตั้งโรงงานโดยมีหรือไม่มีเงื่อนไขได้ มติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย ล.93 กำหนดขึ้นไว้ใช้บริหารราชการแผ่นดินเพื่อประโยชน์ของรัฐ โดยได้มีมติให้ลงโทษโรงงานที่ตั้งหรือขยายกำลังการผลิตเพิ่มจากที่ได้รับอนุญาตไว้เดิมโดยไม่ได้รับอนุญาตตามขั้นตอนที่ชอบด้วยกฎหมาย ให้จ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามกำลังการผลิตที่เพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม ในอัตรา3,000 บาทต่อ 1 ตันอ้อยต่อวัน โรงงานใดไม่ประสงค์จะจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวก็ต้องแก้ไขปรับปรุงโรงงานของตนให้ถูกต้องตามที่ได้รับอนุญาตไว้ แต่ถ้าจะขอตั้งโรงงานตามกำลังการผลิตที่ได้ติดตั้งไว้เกินสิทธิเดิมต้องจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐในอัตราดังกล่าวซึ่งเป็นมาตรการอย่างหนึ่งในการที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศชาติอันเป็นมาตรการที่ใช้บังคับสำหรับผู้ฝ่าฝืนนโยบายดังกล่าวซึ่งเป็นคนละส่วนกับการกระทำผิดต่อพระราชบัญญัติโรงงานพ.ศ. 2512 โจทก์ทราบดีอยู่แล้วและโจทก์เคยยืนยันรับรองว่ายินดีจะปฏิบัติตามกฎเกณฑ์เงื่อนไขของทางราชการทุกประการดังกล่าวข้างต้น และโจทก์ก็ได้เลือกปฏิบัติในทางยินยอมชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อประโยชน์ของโจทก์เองที่จะได้รับอนุญาตให้ตั้งโรงงานและประกอบกิจการโรงงานน้ำตาลทรายที่มีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้นจากที่เคยได้รับใบอนุญาตไว้โดยโจทก์เลือกไม่ยอมปรับปรุงแก้ไขหรือดำเนินการในทางที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้แต่เดิม เงื่อนไขตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้เป็นสิ่งที่ขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน โจทก์จึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นนโยบายที่ได้กำหนดไว้โดยชอบนั้น เมื่อโจทก์เลือกปฏิบัติดังกล่าวย่อมถือได้ว่าเป็นความสมัครใจของโจทก์ในการทำสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามเอกสารหมาย จ.18 (หรือ ล.67) พยานหลักฐานของโจทก์ที่นำสืบมาไม่มีน้ำหนักเหตุผลที่จะฟังว่า สัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐและมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน จึงมีผลใช้บังคับได้ ไม่เป็นโมฆะพิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1232/2541บริษัท น้ำตาล วังข นาย จำกัดโจทก์กระทรวงอุตสาหกรรม กับพวกจำเลย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ม. 3, ม. 146 ป.พ.พ. ม. 165, ม. 421 พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ.2512 ม. 14, ม. 33โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้ตั้งโรงงาน และมีกำลังการผลิตได้ไม่เกินนโยบายที่รัฐบาลกำหนดไว้ แต่ปรากฏว่าโจทก์ได้ติดตั้งลูกหีบในโรงงานโจทก์ และโจทก์มีโครงการจะติดตั้งลูกหีบ ซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้งหมดแล้วจะเป็นจำนวนที่จำเลยถือว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิต ซึ่งต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติคณะรัฐมนตรี หรือมิฉะนั้นโจทก์จะต้องทำการปรับปรุงแก้ไขโรงงานของโจทก์ให้เป็นไปตามที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้เดิม ซึ่งโจทก์ยอมรับโดยตรงว่าเครื่องจักรโรงงาน โจทก์มีกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตไว้ นอกจากนั้นเมื่อจำเลยที่ 2 มีหนังสือแจ้ง ให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษ จำเลยที่ 2 ก็ได้ระบุไว้ในหนังสือ นั้นว่า โจทก์ติดตั้งลูกหีบไม่ตรงตามที่ได้รับอนุญาต ทำให้มีกำลัง การผลิตเพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โจทก์ก็ไม่ได้โต้แย้งเรื่องกำลัง การผลิตดังกล่าวและไม่ได้อุทธรณ์คำสั่งของจำเลยที่ 2ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมตามมาตรา 14 วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ในเมื่อจำเลยที่ 2ไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้แก่โจทก์การที่โจทก์ตั้งโรงงานน้ำตาลทรายโดยเพิ่มขยายกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับอนุญาต ดังนั้น การที่คณะกรรมการทำการปรับเกี่ยวกับการลงโทษโรงงานน้ำตาล และการที่จำเลยที่ 2มีคำสั่งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษก็ให้ชำระให้แก่รัฐโดย นำส่งกระทรวงการคลังเพื่อประโยชน์แก่รายได้ของแผ่นดินอันเป็นส่วนรวม จึงมิใช่เพื่อประโยชน์แก่ส่วนตน กรณีถือได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำการโดยสุจริต ส่วนการที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมซึ่งเป็นส่วนราชการของจำเลยที่ 1 ได้แจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีแก่โจทก์ ก็เป็นเรื่องที่ผู้แจ้งความเชื่อว่าโจทก์กระทำผิดกฎหมาย ฉะนั้นการใช้สิทธิอันใดอันหนึ่งตามปกตินิยม หรือตามกฎหมายย่อมไม่เป็นการข่มขู่ นอกจากนี้ มติของคณะรัฐมนตรีที่ห้ามตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลทรายนั้นไม่ได้ออกตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 มาตรา 33 แต่ออกตามรัฐธรรมนูญ หากไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจะมีมาตรการให้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ซึ่งใช้แก่โรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนทุกแห่งไม่มีข้อยกเว้น แต่เนื่องจากคำนึงถึงความเดือดร้อนของชาวไร่อ้อย และในระหว่างนั้นจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือ ทวงถามให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อทางรัฐ จะได้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้โจทก์ต่อมา คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้สั่งระงับการกำหนดวันเปิด หีบอ้อยแก่โรงงานของโจทก์ ซึ่งเป็นไปตามมติส่วนใหญ่ของ คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมิใช่การชี้แนะของจำเลยที่ 2 เพื่อให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ แต่เป็นเรื่องต้อง ปฏิบัติตามกฎหมาย รัฐบาลเคยปิดโรงงานน้ำตาลทรายที่จังหวัดอื่น แต่ไม่สามารถปิดได้เนื่องจากชาวไร่อ้อยประท้วง นอกจากนั้น นโยบายของรัฐในการควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทราย ก็เพื่อมิให้ประชาชนและเศรษฐกิจของชาติเสียหายเป็นส่วนรวม แต่ในขณะเดียวกันรัฐก็ไม่ต้องการทำลายการลงทุนของเอกชน ด้วย จึงได้กำหนดนโยบายที่มีเงื่อนไขในการอนุญาตเพื่อป้องกันและปราบปรามมิให้โรงงานขยายกำลังผลิตหากฝ่าฝืนก็ต้องให้จ่ายเงินทดแทนแก่รัฐ ทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521มาตรา 146 วรรคหนึ่ง คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินซึ่งถือว่าได้กระทำในนามแห่งพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นพระประมุขตามมาตรา 3 การพิจารณาอนุญาตให้ตั้งประกอบ กิจการและขยายโรงงานน้ำตาลทรายจึงต้องพิจารณาถึงพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ. 2511 พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 และพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ประกอบกันซึ่งถือเป็นงานบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดนโยบายแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้จัดตั้งโรงงานโดยมีหรือไม่มีเงื่อนไขได้ ดังนั้น มติคณะรัฐมนตรีที่ได้กำหนดขึ้นไว้ใช้บริหารราชการแผ่นดินเพื่อประโยชน์ของรัฐโดยได้มีมติให้ลงโทษโรงงานที่ตั้งหรือขยายกำลังการผลิตเพิ่มจากที่ได้รับอนุญาตไว้เดิมโดยไม่ได้รับอนุญาตตามขั้นตอนที่ชอบด้วยกฎหมายให้จ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามกำลังการผลิต ที่เพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โรงงานใดไม่ประสงค์จะจ่ายเงินทดแทน พิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวก็ต้องแก้ไขปรับปรุงโรงงาน ของตนให้ถูกต้องตามที่ได้รับอนุญาตไว้ แต่ถ้าจะขอตั้งโรงงาน ตามกำลังการผลิตที่ได้ติดตั้งไว้เกินสิทธิเดิมต้องจ่ายเงินทดแทน พิเศษให้แก่รัฐในอัตราดังกล่าวเป็นมาตรการอย่างหนึ่งในการ ที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทราย เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศชาติ อันเป็นมาตรการที่ใช้บังคับสำหรับผู้ฝ่าฝืนนโยบายดังกล่าว ซึ่ง เป็นคนละส่วนกับการกระทำผิดต่อ พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 โจทก์ทราบดีอยู่แล้วและโจทก์เคยยืนยันรับรองว่ายินดีจะปฏิบัติ ตามกฎเกณฑ์เงื่อนไขของทางราชการทุกประการดังกล่าวข้างต้น และโจทก์ก็ได้เลือกปฏิบัติในทางยินยอมชำระเงินทดแทนพิเศษ ให้แก่รัฐเพื่อประโยชน์ของโจทก์เองที่จะได้รับอนุญาตให้ตั้ง โรงงานและประกอบกิจการโรงงานน้ำตาลทรายที่มีกำลังการผลิต เพิ่มขึ้นจากที่เคยได้รับใบอนุญาตไว้โดยโจทก์เลือกไม่ยอมปรับปรุง แก้ไขหรือดำเนินการในทางที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้แต่เดิม เงื่อนไขตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้เป็นสิ่งที่ขัดต่อกฎหมาย หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนโจทก์จึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นนโยบายที่ได้กำหนด ไว้โดยชอบนั้น เมื่อโจทก์เลือกปฏิบัติดังกล่าวย่อมถือได้ว่าเป็นความสมัครใจของโจทก์ในการทำสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ สัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ และมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงไม่ขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนและมีผลใช้บังคับได้ ไม่เป็นโมฆะโจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ฉบับลงวันที่ 29 ธันวาคม 2529 หนังสือกองคลังสำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมที่ อก.0202/3154 ลงวันที่2 กันยายน 2531 ให้ไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะ ให้จำเลยทั้งสองคืนเงินต้นงวดแรกพร้อมดอกเบี้ยรวม 287,500 บาทกับดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของเงินต้น 250,000 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์จำเลยทั้งสองให้การว่า สัญญาฉบับพิพาทไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่เป็นการต้องห้ามตามกฎหมาย จึงมีผลให้โจทก์ต้องปฏิบัติตาม โจทก์เห็นว่าการที่โจทก์ขยายกำลังการผลิต ย่อมทำให้โจทก์ได้รับผลประโยชน์มากกว่าจำนวนเงินที่ต้องจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติของคณะรัฐมนตรี โจทก์จึงยอมทำตามสัญญาด้วยความสมัครใจและเพื่อประโยชน์ของโจทก์เอง ซึ่งหลังจากที่โจทก์ได้ชำระเงินบางส่วนแล้วโจทก์ก็ได้รับอนุญาตให้ตั้งโรงงานในส่วนที่ขยายกำลังการผลิตเพิ่มเติม และได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานเมื่อโจทก์ได้รับผลประโยชน์ไปแล้วจึงบิดพลิ้วไม่ปฏิบัติตามสัญญาและกลับมายื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ โดยมีเจตนาไม่สุจริตขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงในเบื้องต้นฟังได้ว่าเมื่อประมาณปลายปี 2517 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตตั้งโรงงานน้ำตาลทรายกรมโรงงาน อุตสาหกรรมพิจารณาแล้วมีคำสั่งไม่อนุญาตต่อมาในเดือนเมษายน 2518 จังหวัดกาญจนบุรีได้ดำเนินคดีแก่โจทก์ฐานตั้งโรงงานไม่ได้รับอนุญาต ศาลจังหวัดกาญจนบุรี พิพากษาลงโทษโจทก์ โจทก์ขอผ่อนผันการตั้งโรงงานน้ำตาลทรายอีก จนกระทั่งเดือนเมษายน 2519 คณะกรรมการพิจารณานโยบายการผลิตและการจำหน่ายน้ำตาลทรายซึ่งกระทำการแทนคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาอนุมัติในหลักการให้มีการตั้งโรงงานน้ำตาลทรายได้มีกำลังหีบอ้อยวันละ12,492 ตัน และได้อนุมัติให้โจทก์ตั้งโรงงานผลิตน้ำตาลทรายได้1 โรง เนื่องจากเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรชาวไร่อ้อยโดยโจทก์ได้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐจำนวน 9,369,000 บาทตามเอกสารหมาย ล.16 และโจทก์จะต้องตั้งโรงงานและเปิดดำเนินการได้ภายในกำหนด 3 ปีเมื่อครบกำหนดแล้วโจทก์ไม่สามารถดำเนินการจัดตั้งโรงงานให้เสร็จได้ โจทก์ได้ขอขยายเวลาการจัดตั้งโรงงานต่อมาอีกซึ่งคณะรัฐมนตรีอนุมัติเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2525กำหนดให้แล้วเสร็จในเวลา 715 วัน โดยติดตั้งลูกหีบจำนวน1 แถว ขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 42 นิ้ว ยาว 84 นิ้ว จำนวน6 ชุด ชุดละ 5 ลูกกลิ้ง รวม 30 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังการผลิตได้12,013 ตันอ้อย/วัน เมื่อโจทก์สร้างโรงงานเสร็จแล้วได้ขออนุญาตประกอบกิจการโรงงาน กรมโรงงานอุตสาหกรรมได้ส่งเจ้าหน้าที่ไปตรวจสอบโรงงานของโจทก์ ปรากฏว่าขนาดลูกหีบที่โจทก์ติดตั้งจริงไม่ตรงกับที่ได้รับอนุญาตตั้ง ทำให้กำลังการผลิตมากกว่าที่ได้รับอนุญาต โดยลูกหีบที่ติดตั้งจริงเสร็จแล้วจำนวน5 ชุด ขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว (2,500 มม.)ชุดละ 3 ลูกกลิ้ง จำนวน 15 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังผลิตได้14,107 ตันอ้อย/วัน ส่วนลูกหีบชุดที่ 6 จำนวน 3 ลูกกลิ้งขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว (2,500 มม.)ยังไม่ได้ติดตั้ง โจทก์มีโครงการจะติดตั้งให้ครบจำนวน 6 ชุดซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้ง 6 ชุด แล้วจะเป็น 15,453 ต้นอ้อย/วัน กรณีถือได้ว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิตจำเลยสั่งให้โจทก์แก้ไขขนาดและจำนวนลูกหีบให้ตรงตามใบอนุญาตหรือจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ โจทก์ไม่แก้ไขจำนวนลูกหีบและไม่ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ จนถึงเดือนมีนาคม 2529 จำเลยที่ 1 แจ้งให้กรมโรงงานอุตสาหกรรมดำเนินการตามกฎหมายกรมโรงงานอุตสาหกรรมจึงมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ประกอบกิจการโรงงาน และจังหวัดกาญจนบุรีได้ดำเนินคดีแก่โจทก์ตามเอกสารหมาย ล.58 ต่อมาเดือนตุลาคม 2529 โจทก์ได้แจ้งแก่กรมโรงงานอุตสาหกรรมว่า โจทก์มีความพร้อมที่จะประกอบกิจการโรงงานแล้ว ขออนุญาตประกอบกิจการโรงงาน จำเลยที่ 1เห็นควรผ่อนผันให้โรงงานโจทก์ติดตั้งลูกหีบได้ตามที่ได้ติดตั้งจริงแต่ต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐในส่วนที่เกินจากที่ได้รับอนุญาตจำนวน 8,883,000 บาท ซึ่งโจทก์ได้ทำสัญญาผ่อนชำระเงินดังกล่าวให้แก่รัฐ โดยโจทก์ได้ชำระเงินบางส่วนแล้วจำนวน 250,000 บาท ปรากฏตามสำเนาสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเอกสารหมาย จ.18 ซึ่งตรงกับเอกสารหมาย ล.67มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์เพียงข้อเดียวว่าสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวมีผลบังคับได้หรือไม่ โจทก์อ้างว่าสัญญาดังกล่าวและมติคณะรัฐมนตรีที่มีมติให้โจทก์ชำระเงินนั้นขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนจึงเป็นโมฆะ เห็นว่า โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้ตั้งโรงงานซึ่งให้ติดตั้งลูกหีบขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 42 นิ้ว ยาว 84 นิ้ว จำนวน 6 ชุด ชุดละ 5 ลูกกลิ้ง รวม 30 ลูกกลิ้ง และมีกำลังการผลิตได้ไม่เกินนโยบายที่รัฐบาลกำหนดไว้คือ 12,492 ต้นอ้อยต่อวันแต่ปรากฏว่าโจทก์ได้ติดตั้งลูกหีบในโรงงานโจทก์มีขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว จำนวน 5 ชุด ชุดละ3 ลูกกลิ้ง รวม 15 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังการผลิตได้ 14,107 ต้นอ้อยต่อวันส่วนลูกหีบชุดที่ 6 จำนวน 3 ลูกกลิ้ง ขนาดเดียวกับที่ติดตั้งแล้วนั้นยังไม่ได้ติดตั้งโจทก์มีโครงการจะติดตั้งให้ครบ 6 ชุดซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้ง 6 ชุดแล้วจะเป็น 15,453 ต้นอ้อยต่อวันจำเลยถือว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิต ต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 16 ธันวาคม 2523 และวันที่ 21 ธันวาคม 2525 หรือมิฉะนั้นโจทก์จะต้องทำการปรับปรุงแก้ไขโรงงานของโจทก์ให้เป็นไปตามที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้เดิมซึ่งเรื่องที่โจทก์ขอตั้งโรงงานน้ำตาลทรายนั้น โจทก์ได้เคยมีหนังสือลงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2525 ถึงจำเลยที่ 1 ยืนยันชัดเจนว่า"อย่างไรก็ตามโจทก์พร้อมและยินดีที่จะปฏิบัติตามกฎเกณฑ์และเงื่อนไขของทางราชการทุกประการ" ในส่วนของกำลังการผลิตของโรงงานโจทก์นั้น โจทก์ได้มีหนังสือลงวันที่ 7 พฤศจิกายน 2531ถึงปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม จำเลยที่ 2 ตามเอกสารหมาย จ.26ระบุไว้ในข้อ 1 ก. ว่า "เดิมบริษัทน้ำตาลวังขนาย จำกัดตั้งขึ้นมาโดยได้รับใบอนุญาตตั้งโรงงานและใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานก่อนที่พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527จะมีผลใช้บังคับต่อมาได้ติดตั้งเครื่องจักรมีกำลังการผลิตหรือหีบอ้อยเกินกว่าใบอนุญาต ทั้งนี้ด้วยความจำเป็นในทางเศรษฐกิจรวมทั้งการจัดหาลูกหีบและปริมาณเครื่องจักรที่มีอยู่เดิมชำรุดเสื่อมสภาพ แต่ทำให้เกิดผลดีต่อการลงทุนและเศรษฐกิจเป็นส่วนรวม จึงทำให้มีการติดตั้งกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตตั้งโรงงาน" ดังนี้ เท่ากับโจทก์ยอมรับโดยตรงว่าเครื่องจักรโรงงานโจทก์มีกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตไว้นอกจากนั้นเมื่อจำเลยที่ 2 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษตามเอกสารหมาย ล.43 ก็ได้ระบุไว้ในหนังสือนั้นว่า โจทก์ติดตั้งลูกหีบไม่ตรงตามที่ได้รับอนุญาตทำให้มีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โจทก์ก็ไม่ได้โต้แย้งเรื่องกำลังการผลิตดังกล่าวและไม่ได้อุทธรณ์คำสั่งของจำเลยที่ 2 ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมตามมาตรา 14 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ในเมื่อจำเลยที่ 2 ไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้แก่โจทก์ ข้อเท็จจริงจึงฟังได้ชัดแจ้งตามที่จำเลยนำสืบว่า โจทก์ตั้งโรงงานน้ำตาลทรายโดยเพิ่มขยายกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับอนุญาต การที่คณะกรรมการทำการปรับเกี่ยวกับการลงโทษโรงงานน้ำตาล และการที่จำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษก็ให้ชำระให้แก่รัฐโดยนำส่งกระทรวงการคลังเพื่อประโยชน์แก่รายได้ของแผ่นดินอันเป็นส่วนรวมมิใช่เพื่อประโยชน์แก่ส่วนตน กรณีจึงถือได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำการโดยสุจริต การที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมซึ่งเป็นส่วนราชการของจำเลยที่ 1 ได้แจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีแก่โจทก์ ตามสำเนารายงานประจำวันเกี่ยวกับคดีเอกสารหมาย จ.40 พฤติการณ์เป็นเรื่องที่ผู้แจ้งความเชื่อว่าโจทก์กระทำผิดกฎหมาย ฉะนั้นการใช้สิทธิอันใดอันหนึ่งตามปกตินิยมหรือตามกฎหมายย่อมไม่เป็นการข่มขู่ นายเรวัติ ศิรินุกุล พยานโจทก์ได้เบิกความว่าการย้ายโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 กำหนดไว้ว่าต้องเสียค่าธรรมเนียม การที่จำเลยที่ 1 กำหนดให้โจทก์เสียค่าปรับ พยานเข้าใจว่าทำได้ตามมติคณะรัฐมนตรีนายวิชาญ ชาโญพงษ์ ผู้รับมอบอำนาจของโจทก์เบิกความยอมรับว่า หากโจทก์ดำเนินการไม่ถูกต้อง จำเลยทั้งสองก็สามารถที่จะไม่กำหนดวันเปิดหีบอ้อย และกำหนดปริมาณน้ำตาลให้โจทก์ทำการผลิตได้ นายปรีชา เพชรใส พยานจำเลยทั้งสองเบิกความว่าเหตุที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่กำหนดโควต้าในการผลิตน้ำตาลทรายให้แก่โรงงานของโจทก์เนื่องจากโจทก์ยังไม่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 นายสามชัย ไชยทิพย์อาสน์ พยานจำเลยทั้งสองอีกปากหนึ่ง เบิกความว่า มติของคณะรัฐมนตรีที่ห้ามตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลทรายนั้นไม่ได้ออกตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 มาตรา 33แต่ออกตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ หากไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจะมีมาตรการให้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ซึ่งใช้แก่โรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนทุกแห่งไม่มีข้อยกเว้น ดังเช่นโรงงานน้ำตาลทรายสหไทยรุ่งเรือง และโรงงานรวมผลอุตสาหกรรมนครสวรรค์ ซึ่งเคยตั้งและขยายกำลังการผลิตฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเคยอนุญาตให้โรงงานของโจทก์เปิดหีบอ้อยโดยไม่มีใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานจำนวน 3 ครั้ง เนื่องจากคำนึงถึงความเดือดร้อนของขาวไร่อ้อย และในระหว่างนั้นจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อทางรัฐจะได้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้โจทก์ ต่อมาคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้สั่งระงับการกำหนดวันเปิดหีบอ้อยแก่โรงงานของโจทก์ซึ่งเป็นไปตามมติส่วนใหญ่ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมิใช่การชี้แนะของจำเลยที่ 2 เพื่อให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐแต่เป็นเรื่องต้องปฏิบัติตามกฎหมาย พยานจำเลยทั้งสองมีน้ำหนักเหตุผลให้น่ารับฟัง และได้ความจากนายสามชัยว่ารัฐบาลเคยปิดโรงงานน้ำตาลทรายที่จังหวัดลำปาง แต่ไม่สามารถปิดได้เนื่องจากชาวไร่อ้อยประท้วงนอกจากนั้นยังได้ความจากการนำสืบของจำเลยทั้งสองด้วยว่านโยบายของรัฐในการควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายเพื่อมิให้ประชาชนและเศรษฐกิจของชาติเสียหายเป็นส่วนรวม แต่ในขณะเดียวกันรัฐก็ไม่ต้องการทำลายการลงทุนของเอกชน จึงได้กำหนดนโยบายที่มีเงื่อนไขในการอนุญาตเพื่อป้องกันและปราบปรามมิให้โรงงานขยายกำลังผลิตหากฝ่าฝืนก็ต้องให้จ่ายเงินทดแทนแก่รัฐ พฤติการณ์ได้ความเจือสมกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 มาตรา 146 วรรคหนึ่งซึ่งได้บัญญัติในทำนองว่า คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินซึ่งถือว่าได้กระทำในนามแห่งพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นพระประมุขตามมาตรา 3 ดังนั้น การพิจารณาอนุญาตให้ตั้งประกอบกิจการและขยายโรงงานน้ำตาลทรายจะต้องพิจารณาถึงพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ. 2511 พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 และพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512ประกอบกัน ซึ่งถือเป็นงานบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดนโยบายแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้จัดตั้งโรงงานโดยมีหรือไม่มีเงื่อนไขได้ มติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย ล.93 กำหนดขึ้นไว้ใช้บริหารราชการแผ่นดินเพื่อประโยชน์ของรัฐ โดยได้มีมติให้ลงโทษโรงงานที่ตั้งหรือขยายกำลังการผลิตเพิ่มจากที่ได้รับอนุญาตไว้เดิมโดยไม่ได้รับอนุญาตตามขั้นตอนที่ชอบด้วยกฎหมาย ให้จ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามกำลังการผลิตที่เพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม ในอัตรา3,000 บาทต่อ 1 ตันอ้อยต่อวัน โรงงานใดไม่ประสงค์จะจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวก็ต้องแก้ไขปรับปรุงโรงงานของตนให้ถูกต้องตามที่ได้รับอนุญาตไว้ แต่ถ้าจะขอตั้งโรงงานตามกำลังการผลิตที่ได้ติดตั้งไว้เกินสิทธิเดิมต้องจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐในอัตราดังกล่าวซึ่งเป็นมาตรการอย่างหนึ่งในการที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศชาติอันเป็นมาตรการที่ใช้บังคับสำหรับผู้ฝ่าฝืนนโยบายดังกล่าวซึ่งเป็นคนละส่วนกับการกระทำผิดต่อพระราชบัญญัติโรงงานพ.ศ. 2512 โจทก์ทราบดีอยู่แล้วและโจทก์เคยยืนยันรับรองว่ายินดีจะปฏิบัติตามกฎเกณฑ์เงื่อนไขของทางราชการทุกประการดังกล่าวข้างต้น และโจทก์ก็ได้เลือกปฏิบัติในทางยินยอมชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อประโยชน์ของโจทก์เองที่จะได้รับอนุญาตให้ตั้งโรงงานและประกอบกิจการโรงงานน้ำตาลทรายที่มีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้นจากที่เคยได้รับใบอนุญาตไว้โดยโจทก์เลือกไม่ยอมปรับปรุงแก้ไขหรือดำเนินการในทางที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้แต่เดิม เงื่อนไขตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้เป็นสิ่งที่ขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน โจทก์จึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นนโยบายที่ได้กำหนดไว้โดยชอบนั้น เมื่อโจทก์เลือกปฏิบัติดังกล่าวย่อมถือได้ว่าเป็นความสมัครใจของโจทก์ในการทำสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามเอกสารหมาย จ.18 (หรือ ล.67) พยานหลักฐานของโจทก์ที่นำสืบมาไม่มีน้ำหนักเหตุผลที่จะฟังว่า สัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐและมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน จึงมีผลใช้บังคับได้ ไม่เป็นโมฆะพิพากษายืน(อุดม มั่งมีดี-ดุสิต เพชรปลูก-สมบัติ เดียวอิศเรศ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ฉบับลงวันที่ 29 ธันวาคม 2529 หนังสือกองคลังสำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมที่ อก.0202/3154 ลงวันที่2 กันยายน 2531 ให้ไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะ ให้จำเลยทั้งสองคืนเงินต้นงวดแรกพร้อมดอกเบี้ยรวม 287,500 บาทกับดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของเงินต้น 250,000 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์จำเลยทั้งสองให้การว่า สัญญาฉบับพิพาทไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่เป็นการต้องห้ามตามกฎหมาย จึงมีผลให้โจทก์ต้องปฏิบัติตาม โจทก์เห็นว่าการที่โจทก์ขยายกำลังการผลิต ย่อมทำให้โจทก์ได้รับผลประโยชน์มากกว่าจำนวนเงินที่ต้องจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติของคณะรัฐมนตรี โจทก์จึงยอมทำตามสัญญาด้วยความสมัครใจและเพื่อประโยชน์ของโจทก์เอง ซึ่งหลังจากที่โจทก์ได้ชำระเงินบางส่วนแล้วโจทก์ก็ได้รับอนุญาตให้ตั้งโรงงานในส่วนที่ขยายกำลังการผลิตเพิ่มเติม และได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานเมื่อโจทก์ได้รับผลประโยชน์ไปแล้วจึงบิดพลิ้วไม่ปฏิบัติตามสัญญาและกลับมายื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ โดยมีเจตนาไม่สุจริตขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงในเบื้องต้นฟังได้ว่าเมื่อประมาณปลายปี 2517 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตตั้งโรงงานน้ำตาลทรายกรมโรงงาน อุตสาหกรรมพิจารณาแล้วมีคำสั่งไม่อนุญาตต่อมาในเดือนเมษายน 2518 จังหวัดกาญจนบุรีได้ดำเนินคดีแก่โจทก์ฐานตั้งโรงงานไม่ได้รับอนุญาต ศาลจังหวัดกาญจนบุรี พิพากษาลงโทษโจทก์ โจทก์ขอผ่อนผันการตั้งโรงงานน้ำตาลทรายอีก จนกระทั่งเดือนเมษายน 2519 คณะกรรมการพิจารณานโยบายการผลิตและการจำหน่ายน้ำตาลทรายซึ่งกระทำการแทนคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาอนุมัติในหลักการให้มีการตั้งโรงงานน้ำตาลทรายได้มีกำลังหีบอ้อยวันละ12,492 ตัน และได้อนุมัติให้โจทก์ตั้งโรงงานผลิตน้ำตาลทรายได้1 โรง เนื่องจากเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรชาวไร่อ้อยโดยโจทก์ได้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐจำนวน 9,369,000 บาทตามเอกสารหมาย ล.16 และโจทก์จะต้องตั้งโรงงานและเปิดดำเนินการได้ภายในกำหนด 3 ปีเมื่อครบกำหนดแล้วโจทก์ไม่สามารถดำเนินการจัดตั้งโรงงานให้เสร็จได้ โจทก์ได้ขอขยายเวลาการจัดตั้งโรงงานต่อมาอีกซึ่งคณะรัฐมนตรีอนุมัติเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2525กำหนดให้แล้วเสร็จในเวลา 715 วัน โดยติดตั้งลูกหีบจำนวน1 แถว ขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 42 นิ้ว ยาว 84 นิ้ว จำนวน6 ชุด ชุดละ 5 ลูกกลิ้ง รวม 30 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังการผลิตได้12,013 ตันอ้อย/วัน เมื่อโจทก์สร้างโรงงานเสร็จแล้วได้ขออนุญาตประกอบกิจการโรงงาน กรมโรงงานอุตสาหกรรมได้ส่งเจ้าหน้าที่ไปตรวจสอบโรงงานของโจทก์ ปรากฏว่าขนาดลูกหีบที่โจทก์ติดตั้งจริงไม่ตรงกับที่ได้รับอนุญาตตั้ง ทำให้กำลังการผลิตมากกว่าที่ได้รับอนุญาต โดยลูกหีบที่ติดตั้งจริงเสร็จแล้วจำนวน5 ชุด ขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว (2,500 มม.)ชุดละ 3 ลูกกลิ้ง จำนวน 15 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังผลิตได้14,107 ตันอ้อย/วัน ส่วนลูกหีบชุดที่ 6 จำนวน 3 ลูกกลิ้งขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว (2,500 มม.)ยังไม่ได้ติดตั้ง โจทก์มีโครงการจะติดตั้งให้ครบจำนวน 6 ชุดซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้ง 6 ชุด แล้วจะเป็น 15,453 ต้นอ้อย/วัน กรณีถือได้ว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิตจำเลยสั่งให้โจทก์แก้ไขขนาดและจำนวนลูกหีบให้ตรงตามใบอนุญาตหรือจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ โจทก์ไม่แก้ไขจำนวนลูกหีบและไม่ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ จนถึงเดือนมีนาคม 2529 จำเลยที่ 1 แจ้งให้กรมโรงงานอุตสาหกรรมดำเนินการตามกฎหมายกรมโรงงานอุตสาหกรรมจึงมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ประกอบกิจการโรงงาน และจังหวัดกาญจนบุรีได้ดำเนินคดีแก่โจทก์ตามเอกสารหมาย ล.58 ต่อมาเดือนตุลาคม 2529 โจทก์ได้แจ้งแก่กรมโรงงานอุตสาหกรรมว่า โจทก์มีความพร้อมที่จะประกอบกิจการโรงงานแล้ว ขออนุญาตประกอบกิจการโรงงาน จำเลยที่ 1เห็นควรผ่อนผันให้โรงงานโจทก์ติดตั้งลูกหีบได้ตามที่ได้ติดตั้งจริงแต่ต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐในส่วนที่เกินจากที่ได้รับอนุญาตจำนวน 8,883,000 บาท ซึ่งโจทก์ได้ทำสัญญาผ่อนชำระเงินดังกล่าวให้แก่รัฐ โดยโจทก์ได้ชำระเงินบางส่วนแล้วจำนวน 250,000 บาท ปรากฏตามสำเนาสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเอกสารหมาย จ.18 ซึ่งตรงกับเอกสารหมาย ล.67มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์เพียงข้อเดียวว่าสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวมีผลบังคับได้หรือไม่ โจทก์อ้างว่าสัญญาดังกล่าวและมติคณะรัฐมนตรีที่มีมติให้โจทก์ชำระเงินนั้นขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนจึงเป็นโมฆะ เห็นว่า โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้ตั้งโรงงานซึ่งให้ติดตั้งลูกหีบขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 42 นิ้ว ยาว 84 นิ้ว จำนวน 6 ชุด ชุดละ 5 ลูกกลิ้ง รวม 30 ลูกกลิ้ง และมีกำลังการผลิตได้ไม่เกินนโยบายที่รัฐบาลกำหนดไว้คือ 12,492 ต้นอ้อยต่อวันแต่ปรากฏว่าโจทก์ได้ติดตั้งลูกหีบในโรงงานโจทก์มีขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว จำนวน 5 ชุด ชุดละ3 ลูกกลิ้ง รวม 15 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังการผลิตได้ 14,107 ต้นอ้อยต่อวันส่วนลูกหีบชุดที่ 6 จำนวน 3 ลูกกลิ้ง ขนาดเดียวกับที่ติดตั้งแล้วนั้นยังไม่ได้ติดตั้งโจทก์มีโครงการจะติดตั้งให้ครบ 6 ชุดซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้ง 6 ชุดแล้วจะเป็น 15,453 ต้นอ้อยต่อวันจำเลยถือว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิต ต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 16 ธันวาคม 2523 และวันที่ 21 ธันวาคม 2525 หรือมิฉะนั้นโจทก์จะต้องทำการปรับปรุงแก้ไขโรงงานของโจทก์ให้เป็นไปตามที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้เดิมซึ่งเรื่องที่โจทก์ขอตั้งโรงงานน้ำตาลทรายนั้น โจทก์ได้เคยมีหนังสือลงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2525 ถึงจำเลยที่ 1 ยืนยันชัดเจนว่า"อย่างไรก็ตามโจทก์พร้อมและยินดีที่จะปฏิบัติตามกฎเกณฑ์และเงื่อนไขของทางราชการทุกประการ" ในส่วนของกำลังการผลิตของโรงงานโจทก์นั้น โจทก์ได้มีหนังสือลงวันที่ 7 พฤศจิกายน 2531ถึงปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม จำเลยที่ 2 ตามเอกสารหมาย จ.26ระบุไว้ในข้อ 1 ก. ว่า "เดิมบริษัทน้ำตาลวังขนาย จำกัดตั้งขึ้นมาโดยได้รับใบอนุญาตตั้งโรงงานและใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานก่อนที่พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527จะมีผลใช้บังคับต่อมาได้ติดตั้งเครื่องจักรมีกำลังการผลิตหรือหีบอ้อยเกินกว่าใบอนุญาต ทั้งนี้ด้วยความจำเป็นในทางเศรษฐกิจรวมทั้งการจัดหาลูกหีบและปริมาณเครื่องจักรที่มีอยู่เดิมชำรุดเสื่อมสภาพ แต่ทำให้เกิดผลดีต่อการลงทุนและเศรษฐกิจเป็นส่วนรวม จึงทำให้มีการติดตั้งกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตตั้งโรงงาน" ดังนี้ เท่ากับโจทก์ยอมรับโดยตรงว่าเครื่องจักรโรงงานโจทก์มีกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตไว้นอกจากนั้นเมื่อจำเลยที่ 2 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษตามเอกสารหมาย ล.43 ก็ได้ระบุไว้ในหนังสือนั้นว่า โจทก์ติดตั้งลูกหีบไม่ตรงตามที่ได้รับอนุญาตทำให้มีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โจทก์ก็ไม่ได้โต้แย้งเรื่องกำลังการผลิตดังกล่าวและไม่ได้อุทธรณ์คำสั่งของจำเลยที่ 2 ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมตามมาตรา 14 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ในเมื่อจำเลยที่ 2 ไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้แก่โจทก์ ข้อเท็จจริงจึงฟังได้ชัดแจ้งตามที่จำเลยนำสืบว่า โจทก์ตั้งโรงงานน้ำตาลทรายโดยเพิ่มขยายกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับอนุญาต การที่คณะกรรมการทำการปรับเกี่ยวกับการลงโทษโรงงานน้ำตาล และการที่จำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษก็ให้ชำระให้แก่รัฐโดยนำส่งกระทรวงการคลังเพื่อประโยชน์แก่รายได้ของแผ่นดินอันเป็นส่วนรวมมิใช่เพื่อประโยชน์แก่ส่วนตน กรณีจึงถือได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำการโดยสุจริต การที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมซึ่งเป็นส่วนราชการของจำเลยที่ 1 ได้แจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีแก่โจทก์ ตามสำเนารายงานประจำวันเกี่ยวกับคดีเอกสารหมาย จ.40 พฤติการณ์เป็นเรื่องที่ผู้แจ้งความเชื่อว่าโจทก์กระทำผิดกฎหมาย ฉะนั้นการใช้สิทธิอันใดอันหนึ่งตามปกตินิยมหรือตามกฎหมายย่อมไม่เป็นการข่มขู่ นายเรวัติ ศิรินุกุล พยานโจทก์ได้เบิกความว่าการย้ายโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 กำหนดไว้ว่าต้องเสียค่าธรรมเนียม การที่จำเลยที่ 1 กำหนดให้โจทก์เสียค่าปรับ พยานเข้าใจว่าทำได้ตามมติคณะรัฐมนตรีนายวิชาญ ชาโญพงษ์ ผู้รับมอบอำนาจของโจทก์เบิกความยอมรับว่า หากโจทก์ดำเนินการไม่ถูกต้อง จำเลยทั้งสองก็สามารถที่จะไม่กำหนดวันเปิดหีบอ้อย และกำหนดปริมาณน้ำตาลให้โจทก์ทำการผลิตได้ นายปรีชา เพชรใส พยานจำเลยทั้งสองเบิกความว่าเหตุที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่กำหนดโควต้าในการผลิตน้ำตาลทรายให้แก่โรงงานของโจทก์เนื่องจากโจทก์ยังไม่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 นายสามชัย ไชยทิพย์อาสน์ พยานจำเลยทั้งสองอีกปากหนึ่ง เบิกความว่า มติของคณะรัฐมนตรีที่ห้ามตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลทรายนั้นไม่ได้ออกตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 มาตรา 33แต่ออกตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ หากไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจะมีมาตรการให้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ซึ่งใช้แก่โรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนทุกแห่งไม่มีข้อยกเว้น ดังเช่นโรงงานน้ำตาลทรายสหไทยรุ่งเรือง และโรงงานรวมผลอุตสาหกรรมนครสวรรค์ ซึ่งเคยตั้งและขยายกำลังการผลิตฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเคยอนุญาตให้โรงงานของโจทก์เปิดหีบอ้อยโดยไม่มีใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานจำนวน 3 ครั้ง เนื่องจากคำนึงถึงความเดือดร้อนของขาวไร่อ้อย และในระหว่างนั้นจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อทางรัฐจะได้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้โจทก์ ต่อมาคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้สั่งระงับการกำหนดวันเปิดหีบอ้อยแก่โรงงานของโจทก์ซึ่งเป็นไปตามมติส่วนใหญ่ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมิใช่การชี้แนะของจำเลยที่ 2 เพื่อให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐแต่เป็นเรื่องต้องปฏิบัติตามกฎหมาย พยานจำเลยทั้งสองมีน้ำหนักเหตุผลให้น่ารับฟัง และได้ความจากนายสามชัยว่ารัฐบาลเคยปิดโรงงานน้ำตาลทรายที่จังหวัดลำปาง แต่ไม่สามารถปิดได้เนื่องจากชาวไร่อ้อยประท้วงนอกจากนั้นยังได้ความจากการนำสืบของจำเลยทั้งสองด้วยว่านโยบายของรัฐในการควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายเพื่อมิให้ประชาชนและเศรษฐกิจของชาติเสียหายเป็นส่วนรวม แต่ในขณะเดียวกันรัฐก็ไม่ต้องการทำลายการลงทุนของเอกชน จึงได้กำหนดนโยบายที่มีเงื่อนไขในการอนุญาตเพื่อป้องกันและปราบปรามมิให้โรงงานขยายกำลังผลิตหากฝ่าฝืนก็ต้องให้จ่ายเงินทดแทนแก่รัฐ พฤติการณ์ได้ความเจือสมกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 มาตรา 146 วรรคหนึ่งซึ่งได้บัญญัติในทำนองว่า คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินซึ่งถือว่าได้กระทำในนามแห่งพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นพระประมุขตามมาตรา 3 ดังนั้น การพิจารณาอนุญาตให้ตั้งประกอบกิจการและขยายโรงงานน้ำตาลทรายจะต้องพิจารณาถึงพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ. 2511 พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 และพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512ประกอบกัน ซึ่งถือเป็นงานบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดนโยบายแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้จัดตั้งโรงงานโดยมีหรือไม่มีเงื่อนไขได้ มติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย ล.93 กำหนดขึ้นไว้ใช้บริหารราชการแผ่นดินเพื่อประโยชน์ของรัฐ โดยได้มีมติให้ลงโทษโรงงานที่ตั้งหรือขยายกำลังการผลิตเพิ่มจากที่ได้รับอนุญาตไว้เดิมโดยไม่ได้รับอนุญาตตามขั้นตอนที่ชอบด้วยกฎหมาย ให้จ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามกำลังการผลิตที่เพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม ในอัตรา3,000 บาทต่อ 1 ตันอ้อยต่อวัน โรงงานใดไม่ประสงค์จะจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวก็ต้องแก้ไขปรับปรุงโรงงานของตนให้ถูกต้องตามที่ได้รับอนุญาตไว้ แต่ถ้าจะขอตั้งโรงงานตามกำลังการผลิตที่ได้ติดตั้งไว้เกินสิทธิเดิมต้องจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐในอัตราดังกล่าวซึ่งเป็นมาตรการอย่างหนึ่งในการที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศชาติอันเป็นมาตรการที่ใช้บังคับสำหรับผู้ฝ่าฝืนนโยบายดังกล่าวซึ่งเป็นคนละส่วนกับการกระทำผิดต่อพระราชบัญญัติโรงงานพ.ศ. 2512 โจทก์ทราบดีอยู่แล้วและโจทก์เคยยืนยันรับรองว่ายินดีจะปฏิบัติตามกฎเกณฑ์เงื่อนไขของทางราชการทุกประการดังกล่าวข้างต้น และโจทก์ก็ได้เลือกปฏิบัติในทางยินยอมชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อประโยชน์ของโจทก์เองที่จะได้รับอนุญาตให้ตั้งโรงงานและประกอบกิจการโรงงานน้ำตาลทรายที่มีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้นจากที่เคยได้รับใบอนุญาตไว้โดยโจทก์เลือกไม่ยอมปรับปรุงแก้ไขหรือดำเนินการในทางที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้แต่เดิม เงื่อนไขตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้เป็นสิ่งที่ขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน โจทก์จึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นนโยบายที่ได้กำหนดไว้โดยชอบนั้น เมื่อโจทก์เลือกปฏิบัติดังกล่าวย่อมถือได้ว่าเป็นความสมัครใจของโจทก์ในการทำสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามเอกสารหมาย จ.18 (หรือ ล.67) พยานหลักฐานของโจทก์ที่นำสืบมาไม่มีน้ำหนักเหตุผลที่จะฟังว่า สัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐและมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน จึงมีผลใช้บังคับได้ ไม่เป็นโมฆะพิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1232/2541บริษัท น้ำตาล วังข นาย จำกัดโจทก์กระทรวงอุตสาหกรรม กับพวกจำเลย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ม. 3, ม. 146 ป.พ.พ. ม. 165, ม. 421 พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ.2512 ม. 14, ม. 33โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้ตั้งโรงงาน และมีกำลังการผลิตได้ไม่เกินนโยบายที่รัฐบาลกำหนดไว้ แต่ปรากฏว่าโจทก์ได้ติดตั้งลูกหีบในโรงงานโจทก์ และโจทก์มีโครงการจะติดตั้งลูกหีบ ซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้งหมดแล้วจะเป็นจำนวนที่จำเลยถือว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิต ซึ่งต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติคณะรัฐมนตรี หรือมิฉะนั้นโจทก์จะต้องทำการปรับปรุงแก้ไขโรงงานของโจทก์ให้เป็นไปตามที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้เดิม ซึ่งโจทก์ยอมรับโดยตรงว่าเครื่องจักรโรงงาน โจทก์มีกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตไว้ นอกจากนั้นเมื่อจำเลยที่ 2 มีหนังสือแจ้ง ให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษ จำเลยที่ 2 ก็ได้ระบุไว้ในหนังสือ นั้นว่า โจทก์ติดตั้งลูกหีบไม่ตรงตามที่ได้รับอนุญาต ทำให้มีกำลัง การผลิตเพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โจทก์ก็ไม่ได้โต้แย้งเรื่องกำลัง การผลิตดังกล่าวและไม่ได้อุทธรณ์คำสั่งของจำเลยที่ 2ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมตามมาตรา 14 วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ในเมื่อจำเลยที่ 2ไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้แก่โจทก์การที่โจทก์ตั้งโรงงานน้ำตาลทรายโดยเพิ่มขยายกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับอนุญาต ดังนั้น การที่คณะกรรมการทำการปรับเกี่ยวกับการลงโทษโรงงานน้ำตาล และการที่จำเลยที่ 2มีคำสั่งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษก็ให้ชำระให้แก่รัฐโดย นำส่งกระทรวงการคลังเพื่อประโยชน์แก่รายได้ของแผ่นดินอันเป็นส่วนรวม จึงมิใช่เพื่อประโยชน์แก่ส่วนตน กรณีถือได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำการโดยสุจริต ส่วนการที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมซึ่งเป็นส่วนราชการของจำเลยที่ 1 ได้แจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีแก่โจทก์ ก็เป็นเรื่องที่ผู้แจ้งความเชื่อว่าโจทก์กระทำผิดกฎหมาย ฉะนั้นการใช้สิทธิอันใดอันหนึ่งตามปกตินิยม หรือตามกฎหมายย่อมไม่เป็นการข่มขู่ นอกจากนี้ มติของคณะรัฐมนตรีที่ห้ามตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลทรายนั้นไม่ได้ออกตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 มาตรา 33 แต่ออกตามรัฐธรรมนูญ หากไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจะมีมาตรการให้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ซึ่งใช้แก่โรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนทุกแห่งไม่มีข้อยกเว้น แต่เนื่องจากคำนึงถึงความเดือดร้อนของชาวไร่อ้อย และในระหว่างนั้นจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือ ทวงถามให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อทางรัฐ จะได้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้โจทก์ต่อมา คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้สั่งระงับการกำหนดวันเปิด หีบอ้อยแก่โรงงานของโจทก์ ซึ่งเป็นไปตามมติส่วนใหญ่ของ คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมิใช่การชี้แนะของจำเลยที่ 2 เพื่อให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ แต่เป็นเรื่องต้อง ปฏิบัติตามกฎหมาย รัฐบาลเคยปิดโรงงานน้ำตาลทรายที่จังหวัดอื่น แต่ไม่สามารถปิดได้เนื่องจากชาวไร่อ้อยประท้วง นอกจากนั้น นโยบายของรัฐในการควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทราย ก็เพื่อมิให้ประชาชนและเศรษฐกิจของชาติเสียหายเป็นส่วนรวม แต่ในขณะเดียวกันรัฐก็ไม่ต้องการทำลายการลงทุนของเอกชน ด้วย จึงได้กำหนดนโยบายที่มีเงื่อนไขในการอนุญาตเพื่อป้องกันและปราบปรามมิให้โรงงานขยายกำลังผลิตหากฝ่าฝืนก็ต้องให้จ่ายเงินทดแทนแก่รัฐ ทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521มาตรา 146 วรรคหนึ่ง คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินซึ่งถือว่าได้กระทำในนามแห่งพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นพระประมุขตามมาตรา 3 การพิจารณาอนุญาตให้ตั้งประกอบ กิจการและขยายโรงงานน้ำตาลทรายจึงต้องพิจารณาถึงพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ. 2511 พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 และพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ประกอบกันซึ่งถือเป็นงานบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดนโยบายแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้จัดตั้งโรงงานโดยมีหรือไม่มีเงื่อนไขได้ ดังนั้น มติคณะรัฐมนตรีที่ได้กำหนดขึ้นไว้ใช้บริหารราชการแผ่นดินเพื่อประโยชน์ของรัฐโดยได้มีมติให้ลงโทษโรงงานที่ตั้งหรือขยายกำลังการผลิตเพิ่มจากที่ได้รับอนุญาตไว้เดิมโดยไม่ได้รับอนุญาตตามขั้นตอนที่ชอบด้วยกฎหมายให้จ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามกำลังการผลิต ที่เพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โรงงานใดไม่ประสงค์จะจ่ายเงินทดแทน พิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวก็ต้องแก้ไขปรับปรุงโรงงาน ของตนให้ถูกต้องตามที่ได้รับอนุญาตไว้ แต่ถ้าจะขอตั้งโรงงาน ตามกำลังการผลิตที่ได้ติดตั้งไว้เกินสิทธิเดิมต้องจ่ายเงินทดแทน พิเศษให้แก่รัฐในอัตราดังกล่าวเป็นมาตรการอย่างหนึ่งในการ ที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทราย เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศชาติ อันเป็นมาตรการที่ใช้บังคับสำหรับผู้ฝ่าฝืนนโยบายดังกล่าว ซึ่ง เป็นคนละส่วนกับการกระทำผิดต่อ พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 โจทก์ทราบดีอยู่แล้วและโจทก์เคยยืนยันรับรองว่ายินดีจะปฏิบัติ ตามกฎเกณฑ์เงื่อนไขของทางราชการทุกประการดังกล่าวข้างต้น และโจทก์ก็ได้เลือกปฏิบัติในทางยินยอมชำระเงินทดแทนพิเศษ ให้แก่รัฐเพื่อประโยชน์ของโจทก์เองที่จะได้รับอนุญาตให้ตั้ง โรงงานและประกอบกิจการโรงงานน้ำตาลทรายที่มีกำลังการผลิต เพิ่มขึ้นจากที่เคยได้รับใบอนุญาตไว้โดยโจทก์เลือกไม่ยอมปรับปรุง แก้ไขหรือดำเนินการในทางที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้แต่เดิม เงื่อนไขตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้เป็นสิ่งที่ขัดต่อกฎหมาย หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนโจทก์จึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นนโยบายที่ได้กำหนด ไว้โดยชอบนั้น เมื่อโจทก์เลือกปฏิบัติดังกล่าวย่อมถือได้ว่าเป็นความสมัครใจของโจทก์ในการทำสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ สัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ และมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงไม่ขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนและมีผลใช้บังคับได้ ไม่เป็นโมฆะโจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ฉบับลงวันที่ 29 ธันวาคม 2529 หนังสือกองคลังสำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมที่ อก.0202/3154 ลงวันที่2 กันยายน 2531 ให้ไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะ ให้จำเลยทั้งสองคืนเงินต้นงวดแรกพร้อมดอกเบี้ยรวม 287,500 บาทกับดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของเงินต้น 250,000 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์จำเลยทั้งสองให้การว่า สัญญาฉบับพิพาทไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่เป็นการต้องห้ามตามกฎหมาย จึงมีผลให้โจทก์ต้องปฏิบัติตาม โจทก์เห็นว่าการที่โจทก์ขยายกำลังการผลิต ย่อมทำให้โจทก์ได้รับผลประโยชน์มากกว่าจำนวนเงินที่ต้องจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติของคณะรัฐมนตรี โจทก์จึงยอมทำตามสัญญาด้วยความสมัครใจและเพื่อประโยชน์ของโจทก์เอง ซึ่งหลังจากที่โจทก์ได้ชำระเงินบางส่วนแล้วโจทก์ก็ได้รับอนุญาตให้ตั้งโรงงานในส่วนที่ขยายกำลังการผลิตเพิ่มเติม และได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานเมื่อโจทก์ได้รับผลประโยชน์ไปแล้วจึงบิดพลิ้วไม่ปฏิบัติตามสัญญาและกลับมายื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ โดยมีเจตนาไม่สุจริตขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงในเบื้องต้นฟังได้ว่าเมื่อประมาณปลายปี 2517 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตตั้งโรงงานน้ำตาลทรายกรมโรงงาน อุตสาหกรรมพิจารณาแล้วมีคำสั่งไม่อนุญาตต่อมาในเดือนเมษายน 2518 จังหวัดกาญจนบุรีได้ดำเนินคดีแก่โจทก์ฐานตั้งโรงงานไม่ได้รับอนุญาต ศาลจังหวัดกาญจนบุรี พิพากษาลงโทษโจทก์ โจทก์ขอผ่อนผันการตั้งโรงงานน้ำตาลทรายอีก จนกระทั่งเดือนเมษายน 2519 คณะกรรมการพิจารณานโยบายการผลิตและการจำหน่ายน้ำตาลทรายซึ่งกระทำการแทนคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาอนุมัติในหลักการให้มีการตั้งโรงงานน้ำตาลทรายได้มีกำลังหีบอ้อยวันละ12,492 ตัน และได้อนุมัติให้โจทก์ตั้งโรงงานผลิตน้ำตาลทรายได้1 โรง เนื่องจากเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรชาวไร่อ้อยโดยโจทก์ได้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐจำนวน 9,369,000 บาทตามเอกสารหมาย ล.16 และโจทก์จะต้องตั้งโรงงานและเปิดดำเนินการได้ภายในกำหนด 3 ปีเมื่อครบกำหนดแล้วโจทก์ไม่สามารถดำเนินการจัดตั้งโรงงานให้เสร็จได้ โจทก์ได้ขอขยายเวลาการจัดตั้งโรงงานต่อมาอีกซึ่งคณะรัฐมนตรีอนุมัติเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2525กำหนดให้แล้วเสร็จในเวลา 715 วัน โดยติดตั้งลูกหีบจำนวน1 แถว ขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 42 นิ้ว ยาว 84 นิ้ว จำนวน6 ชุด ชุดละ 5 ลูกกลิ้ง รวม 30 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังการผลิตได้12,013 ตันอ้อย/วัน เมื่อโจทก์สร้างโรงงานเสร็จแล้วได้ขออนุญาตประกอบกิจการโรงงาน กรมโรงงานอุตสาหกรรมได้ส่งเจ้าหน้าที่ไปตรวจสอบโรงงานของโจทก์ ปรากฏว่าขนาดลูกหีบที่โจทก์ติดตั้งจริงไม่ตรงกับที่ได้รับอนุญาตตั้ง ทำให้กำลังการผลิตมากกว่าที่ได้รับอนุญาต โดยลูกหีบที่ติดตั้งจริงเสร็จแล้วจำนวน5 ชุด ขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว (2,500 มม.)ชุดละ 3 ลูกกลิ้ง จำนวน 15 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังผลิตได้14,107 ตันอ้อย/วัน ส่วนลูกหีบชุดที่ 6 จำนวน 3 ลูกกลิ้งขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว (2,500 มม.)ยังไม่ได้ติดตั้ง โจทก์มีโครงการจะติดตั้งให้ครบจำนวน 6 ชุดซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้ง 6 ชุด แล้วจะเป็น 15,453 ต้นอ้อย/วัน กรณีถือได้ว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิตจำเลยสั่งให้โจทก์แก้ไขขนาดและจำนวนลูกหีบให้ตรงตามใบอนุญาตหรือจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ โจทก์ไม่แก้ไขจำนวนลูกหีบและไม่ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ จนถึงเดือนมีนาคม 2529 จำเลยที่ 1 แจ้งให้กรมโรงงานอุตสาหกรรมดำเนินการตามกฎหมายกรมโรงงานอุตสาหกรรมจึงมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ประกอบกิจการโรงงาน และจังหวัดกาญจนบุรีได้ดำเนินคดีแก่โจทก์ตามเอกสารหมาย ล.58 ต่อมาเดือนตุลาคม 2529 โจทก์ได้แจ้งแก่กรมโรงงานอุตสาหกรรมว่า โจทก์มีความพร้อมที่จะประกอบกิจการโรงงานแล้ว ขออนุญาตประกอบกิจการโรงงาน จำเลยที่ 1เห็นควรผ่อนผันให้โรงงานโจทก์ติดตั้งลูกหีบได้ตามที่ได้ติดตั้งจริงแต่ต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐในส่วนที่เกินจากที่ได้รับอนุญาตจำนวน 8,883,000 บาท ซึ่งโจทก์ได้ทำสัญญาผ่อนชำระเงินดังกล่าวให้แก่รัฐ โดยโจทก์ได้ชำระเงินบางส่วนแล้วจำนวน 250,000 บาท ปรากฏตามสำเนาสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเอกสารหมาย จ.18 ซึ่งตรงกับเอกสารหมาย ล.67มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์เพียงข้อเดียวว่าสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวมีผลบังคับได้หรือไม่ โจทก์อ้างว่าสัญญาดังกล่าวและมติคณะรัฐมนตรีที่มีมติให้โจทก์ชำระเงินนั้นขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนจึงเป็นโมฆะ เห็นว่า โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้ตั้งโรงงานซึ่งให้ติดตั้งลูกหีบขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 42 นิ้ว ยาว 84 นิ้ว จำนวน 6 ชุด ชุดละ 5 ลูกกลิ้ง รวม 30 ลูกกลิ้ง และมีกำลังการผลิตได้ไม่เกินนโยบายที่รัฐบาลกำหนดไว้คือ 12,492 ต้นอ้อยต่อวันแต่ปรากฏว่าโจทก์ได้ติดตั้งลูกหีบในโรงงานโจทก์มีขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 50 นิ้ว ยาว 98.43 นิ้ว จำนวน 5 ชุด ชุดละ3 ลูกกลิ้ง รวม 15 ลูกกลิ้ง คำนวณกำลังการผลิตได้ 14,107 ต้นอ้อยต่อวันส่วนลูกหีบชุดที่ 6 จำนวน 3 ลูกกลิ้ง ขนาดเดียวกับที่ติดตั้งแล้วนั้นยังไม่ได้ติดตั้งโจทก์มีโครงการจะติดตั้งให้ครบ 6 ชุดซึ่งหากคำนวณกำลังการผลิตทั้ง 6 ชุดแล้วจะเป็น 15,453 ต้นอ้อยต่อวันจำเลยถือว่าโจทก์เพิ่มกำลังการผลิต ต้องชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 16 ธันวาคม 2523 และวันที่ 21 ธันวาคม 2525 หรือมิฉะนั้นโจทก์จะต้องทำการปรับปรุงแก้ไขโรงงานของโจทก์ให้เป็นไปตามที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้เดิมซึ่งเรื่องที่โจทก์ขอตั้งโรงงานน้ำตาลทรายนั้น โจทก์ได้เคยมีหนังสือลงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2525 ถึงจำเลยที่ 1 ยืนยันชัดเจนว่า"อย่างไรก็ตามโจทก์พร้อมและยินดีที่จะปฏิบัติตามกฎเกณฑ์และเงื่อนไขของทางราชการทุกประการ" ในส่วนของกำลังการผลิตของโรงงานโจทก์นั้น โจทก์ได้มีหนังสือลงวันที่ 7 พฤศจิกายน 2531ถึงปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม จำเลยที่ 2 ตามเอกสารหมาย จ.26ระบุไว้ในข้อ 1 ก. ว่า "เดิมบริษัทน้ำตาลวังขนาย จำกัดตั้งขึ้นมาโดยได้รับใบอนุญาตตั้งโรงงานและใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานก่อนที่พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527จะมีผลใช้บังคับต่อมาได้ติดตั้งเครื่องจักรมีกำลังการผลิตหรือหีบอ้อยเกินกว่าใบอนุญาต ทั้งนี้ด้วยความจำเป็นในทางเศรษฐกิจรวมทั้งการจัดหาลูกหีบและปริมาณเครื่องจักรที่มีอยู่เดิมชำรุดเสื่อมสภาพ แต่ทำให้เกิดผลดีต่อการลงทุนและเศรษฐกิจเป็นส่วนรวม จึงทำให้มีการติดตั้งกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตตั้งโรงงาน" ดังนี้ เท่ากับโจทก์ยอมรับโดยตรงว่าเครื่องจักรโรงงานโจทก์มีกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับใบอนุญาตไว้นอกจากนั้นเมื่อจำเลยที่ 2 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษตามเอกสารหมาย ล.43 ก็ได้ระบุไว้ในหนังสือนั้นว่า โจทก์ติดตั้งลูกหีบไม่ตรงตามที่ได้รับอนุญาตทำให้มีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม โจทก์ก็ไม่ได้โต้แย้งเรื่องกำลังการผลิตดังกล่าวและไม่ได้อุทธรณ์คำสั่งของจำเลยที่ 2 ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมตามมาตรา 14 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 ในเมื่อจำเลยที่ 2 ไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้แก่โจทก์ ข้อเท็จจริงจึงฟังได้ชัดแจ้งตามที่จำเลยนำสืบว่า โจทก์ตั้งโรงงานน้ำตาลทรายโดยเพิ่มขยายกำลังการผลิตเกินกว่าที่ได้รับอนุญาต การที่คณะกรรมการทำการปรับเกี่ยวกับการลงโทษโรงงานน้ำตาล และการที่จำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษก็ให้ชำระให้แก่รัฐโดยนำส่งกระทรวงการคลังเพื่อประโยชน์แก่รายได้ของแผ่นดินอันเป็นส่วนรวมมิใช่เพื่อประโยชน์แก่ส่วนตน กรณีจึงถือได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำการโดยสุจริต การที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมซึ่งเป็นส่วนราชการของจำเลยที่ 1 ได้แจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีแก่โจทก์ ตามสำเนารายงานประจำวันเกี่ยวกับคดีเอกสารหมาย จ.40 พฤติการณ์เป็นเรื่องที่ผู้แจ้งความเชื่อว่าโจทก์กระทำผิดกฎหมาย ฉะนั้นการใช้สิทธิอันใดอันหนึ่งตามปกตินิยมหรือตามกฎหมายย่อมไม่เป็นการข่มขู่ นายเรวัติ ศิรินุกุล พยานโจทก์ได้เบิกความว่าการย้ายโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 กำหนดไว้ว่าต้องเสียค่าธรรมเนียม การที่จำเลยที่ 1 กำหนดให้โจทก์เสียค่าปรับ พยานเข้าใจว่าทำได้ตามมติคณะรัฐมนตรีนายวิชาญ ชาโญพงษ์ ผู้รับมอบอำนาจของโจทก์เบิกความยอมรับว่า หากโจทก์ดำเนินการไม่ถูกต้อง จำเลยทั้งสองก็สามารถที่จะไม่กำหนดวันเปิดหีบอ้อย และกำหนดปริมาณน้ำตาลให้โจทก์ทำการผลิตได้ นายปรีชา เพชรใส พยานจำเลยทั้งสองเบิกความว่าเหตุที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่กำหนดโควต้าในการผลิตน้ำตาลทรายให้แก่โรงงานของโจทก์เนื่องจากโจทก์ยังไม่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 นายสามชัย ไชยทิพย์อาสน์ พยานจำเลยทั้งสองอีกปากหนึ่ง เบิกความว่า มติของคณะรัฐมนตรีที่ห้ามตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลทรายนั้นไม่ได้ออกตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 มาตรา 33แต่ออกตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ หากไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจะมีมาตรการให้ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐ ซึ่งใช้แก่โรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนทุกแห่งไม่มีข้อยกเว้น ดังเช่นโรงงานน้ำตาลทรายสหไทยรุ่งเรือง และโรงงานรวมผลอุตสาหกรรมนครสวรรค์ ซึ่งเคยตั้งและขยายกำลังการผลิตฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเคยอนุญาตให้โรงงานของโจทก์เปิดหีบอ้อยโดยไม่มีใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานจำนวน 3 ครั้ง เนื่องจากคำนึงถึงความเดือดร้อนของขาวไร่อ้อย และในระหว่างนั้นจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือทวงถามให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อทางรัฐจะได้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานให้โจทก์ ต่อมาคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้สั่งระงับการกำหนดวันเปิดหีบอ้อยแก่โรงงานของโจทก์ซึ่งเป็นไปตามมติส่วนใหญ่ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมิใช่การชี้แนะของจำเลยที่ 2 เพื่อให้โจทก์ชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐแต่เป็นเรื่องต้องปฏิบัติตามกฎหมาย พยานจำเลยทั้งสองมีน้ำหนักเหตุผลให้น่ารับฟัง และได้ความจากนายสามชัยว่ารัฐบาลเคยปิดโรงงานน้ำตาลทรายที่จังหวัดลำปาง แต่ไม่สามารถปิดได้เนื่องจากชาวไร่อ้อยประท้วงนอกจากนั้นยังได้ความจากการนำสืบของจำเลยทั้งสองด้วยว่านโยบายของรัฐในการควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายเพื่อมิให้ประชาชนและเศรษฐกิจของชาติเสียหายเป็นส่วนรวม แต่ในขณะเดียวกันรัฐก็ไม่ต้องการทำลายการลงทุนของเอกชน จึงได้กำหนดนโยบายที่มีเงื่อนไขในการอนุญาตเพื่อป้องกันและปราบปรามมิให้โรงงานขยายกำลังผลิตหากฝ่าฝืนก็ต้องให้จ่ายเงินทดแทนแก่รัฐ พฤติการณ์ได้ความเจือสมกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 มาตรา 146 วรรคหนึ่งซึ่งได้บัญญัติในทำนองว่า คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินซึ่งถือว่าได้กระทำในนามแห่งพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นพระประมุขตามมาตรา 3 ดังนั้น การพิจารณาอนุญาตให้ตั้งประกอบกิจการและขยายโรงงานน้ำตาลทรายจะต้องพิจารณาถึงพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ. 2511 พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 และพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512ประกอบกัน ซึ่งถือเป็นงานบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดนโยบายแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้จัดตั้งโรงงานโดยมีหรือไม่มีเงื่อนไขได้ มติคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย ล.93 กำหนดขึ้นไว้ใช้บริหารราชการแผ่นดินเพื่อประโยชน์ของรัฐ โดยได้มีมติให้ลงโทษโรงงานที่ตั้งหรือขยายกำลังการผลิตเพิ่มจากที่ได้รับอนุญาตไว้เดิมโดยไม่ได้รับอนุญาตตามขั้นตอนที่ชอบด้วยกฎหมาย ให้จ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามกำลังการผลิตที่เพิ่มขึ้นเกินสิทธิเดิม ในอัตรา3,000 บาทต่อ 1 ตันอ้อยต่อวัน โรงงานใดไม่ประสงค์จะจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐดังกล่าวก็ต้องแก้ไขปรับปรุงโรงงานของตนให้ถูกต้องตามที่ได้รับอนุญาตไว้ แต่ถ้าจะขอตั้งโรงงานตามกำลังการผลิตที่ได้ติดตั้งไว้เกินสิทธิเดิมต้องจ่ายเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐในอัตราดังกล่าวซึ่งเป็นมาตรการอย่างหนึ่งในการที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อควบคุมการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศชาติอันเป็นมาตรการที่ใช้บังคับสำหรับผู้ฝ่าฝืนนโยบายดังกล่าวซึ่งเป็นคนละส่วนกับการกระทำผิดต่อพระราชบัญญัติโรงงานพ.ศ. 2512 โจทก์ทราบดีอยู่แล้วและโจทก์เคยยืนยันรับรองว่ายินดีจะปฏิบัติตามกฎเกณฑ์เงื่อนไขของทางราชการทุกประการดังกล่าวข้างต้น และโจทก์ก็ได้เลือกปฏิบัติในทางยินยอมชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐเพื่อประโยชน์ของโจทก์เองที่จะได้รับอนุญาตให้ตั้งโรงงานและประกอบกิจการโรงงานน้ำตาลทรายที่มีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้นจากที่เคยได้รับใบอนุญาตไว้โดยโจทก์เลือกไม่ยอมปรับปรุงแก้ไขหรือดำเนินการในทางที่โจทก์ได้รับอนุญาตไว้แต่เดิม เงื่อนไขตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้เป็นสิ่งที่ขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน โจทก์จึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นนโยบายที่ได้กำหนดไว้โดยชอบนั้น เมื่อโจทก์เลือกปฏิบัติดังกล่าวย่อมถือได้ว่าเป็นความสมัครใจของโจทก์ในการทำสัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐตามเอกสารหมาย จ.18 (หรือ ล.67) พยานหลักฐานของโจทก์ที่นำสืบมาไม่มีน้ำหนักเหตุผลที่จะฟังว่า สัญญายินยอมผ่อนชำระเงินทดแทนพิเศษให้แก่รัฐและมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน จึงมีผลใช้บังคับได้ ไม่เป็นโมฆะพิพากษายืน(อุดม มั่งมีดี-ดุสิต เพชรปลูก-สมบัติ เดียวอิศเรศ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ