คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 541650หลักกฎหมาย: คดีที่เอกชนผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิได้รับความเดือดร้อนจากการถูกคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินเป็นส่วนหนึ่งของที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงฟ้องขอให้เพิกถอนมติดังกล่าว ขอให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ เพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์คืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า มติของจำเลยที่ว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่อาจนำมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๖๑/๒๕๕๖ วันที่ ๖ มิถุนายน ๒๕๕๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดอุบลราชธานี ระหว่าง ศาลปกครองอุบลราชธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดอุบลราชธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๔ นายวันทา สุวรรณรมย์ โจทก์ที่ ๑ ยื่นฟ้องคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๘๓/๒๕๕๔ และในวันเดียวกันนายบุญมา รัตนมูล โจทก์ที่ ๒ ยื่นฟ้องคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย ต่อศาลเดียวกันเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๘๔/๒๕๕๔ ซึ่งศาลสั่งรวมพิจารณาเข้ากับคดีแรก ความว่า โจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิเนื้อที่ ๓๒ ไร่ ๒ งาน ๕๓ ตารางวา และ ๑๗ ไร่ ๓ งาน ๒๙ ตารางวา ตามลำดับ บริเวณป่าดงตาหวัง ตำบลสองคอน อำเภอโพธิ์ไทร จังหวัดอุบลราชธานี ต่อจากบรรพบุรุษ ในปี ๒๕๓๐ ได้มีกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒๐๙ ออกตามความในพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ กำหนดให้ป่าดงตาหวังซึ่งรวมถึงที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นป่าสงวนแห่งชาติ ต่อมาในปี ๒๕๔๑ ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินซึ่งรวมที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน โจทก์ทั้งสองนำเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีไปรังวัดปักหลักเขตที่ดินพร้อมกับยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ ซึ่งจำเลยประกาศผลคัดเลือกเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินในการประชุมครั้งที่ ๓/๒๕๔๘ เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๘ ให้โจทก์ทั้งสองได้รับคัดเลือกเข้าทำประโยชน์คนละ ๑ แปลง แต่ต่อมาจำเลยได้กลั่นแกล้งโจทก์ทั้งสองโดยมีมติในการประชุมครั้งที่ ๑/๒๕๕๐ เมื่อวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง อ้างว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงของอำเภอโพธิ์ไทร กรณีราษฎรร้องเรียนขอให้ตรวจสอบแนวเขตป่าชุมชน และดำเนินการคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสองให้กรมป่าไม้ ขอให้เพิกถอนมติของจำเลยที่ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ให้จำเลยออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ทั้งสองตามประกาศรายชื่อเกษตรกรผู้ผ่านการคัดเลือกเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน ให้จำเลยเพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์ทั้งสองคืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง จำเลยให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินไม่มีอำนาจทำการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ จำเลยจึงไม่มีอำนาจนำที่ดินดังกล่าวไปจัดให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ มติของจำเลยที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ทั้งสองฟ้องคดีโดยไม่สุจริตเนื่องจากเคยฟ้องคดีในประเด็นเดียวกันต่อศาลปกครองนครราชสีมา โดยในคดีดังกล่าวโจทก์ทั้งสองฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีแทนจำเลยคดีนี้ ซึ่งศาลมีคำสั่งไม่รับฟ้องไว้พิจารณา เพราะโจทก์ทั้งสองฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาฟ้อง และศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งยืน คดีของโจทก์ทั้งสองขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยในฐานะหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองได้เข้าทำประโยชน์ต่อจากบรรพบุรุษ โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งหรือคัดค้าน ต่อมามีกฎกระทรวงกำหนดให้ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์ เป็นป่าสงวนแห่งชาติ จากนั้นได้มีการออกพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เขตที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน โจทก์ทั้งสองจึงนำเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีทำการรังวัดปักหลักเขตที่ดินและยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีได้ทำการรังวัดที่ดินและสอบสวนสิทธิของโจทก์ทั้งสอง แล้วประกาศว่าโจทก์ทั้งสองได้รับการคัดเลือกให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ต่อมาจำเลยมีมติที่ประชุมให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง โดยอ้างว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์เป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จากนั้นจำเลยได้กลั่นแกล้งโจทก์ทั้งสองโดยการนำที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์อยู่ไปกันคืนให้แก่กรมป่าไม้ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครอง ทำประโยชน์อยู่นั้น โจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๐ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อจำเลยมีมติให้โจทก์ทั้งสองได้รับการคัดเลือกเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน อันเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อให้เกิดสิทธิในการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทของโจทก์ทั้งสอง แต่ต่อมาจำเลยกลับมีมติให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ซึ่งมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในอันที่จะระงับซึ่งสิทธิ จึงเห็นได้ว่ามติทั้งสองมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของโจทก์ทั้งสองโดยตรง อันถือเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อจำเลยเห็นว่าการอนุญาตให้โจทก์ทั้งสองเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินไม่ถูกต้อง เนื่องจากที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์อยู่นั้นเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงมีมติให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้โจทก์ทั้งสอง ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๑๐ ของระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วย การออก แก้ไขเพิ่มเติม เพิกถอนและออกใบแทนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๐ เมื่อโจทก์ทั้งสองเห็นว่ามติดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนี้คดีมีประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาว่า มติของจำเลยที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองเป็นมติที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งการที่ศาลจะพิจารณาประเด็นดังกล่าวได้ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์นั้นเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรืออยู่ในพื้นที่ที่ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน จึงไม่มีประเด็นโต้แย้งสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ทั้งการที่จะพิจารณาประเด็นดังกล่าวจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนในการพิจารณาคดีเพื่อให้ศาลควบคุมการดำเนินกระบวนพิจารณา โดยไม่ถูกจำกัดให้พิจารณาเฉพาะข้อเท็จจริงที่คู่ความเสนอ หรือตามที่คู่ความตกลงประนีประนอมยอมความกัน ซึ่งอาจทำให้ประชาชนที่เกี่ยวข้องเสียสิทธิในการใช้ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งตามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีอำนาจหน้าที่ประการหนึ่ง ในการนำที่ดินของรัฐมาจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินหรือมีที่ดินไม่เพียงพอแก่การครองชีพได้เข้าทำประโยชน์ การดำเนินการจัดให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกรซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรผู้มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และโดยที่ข้อ ๕ ของระเบียบดังกล่าวกำหนดว่า การจัดเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในที่ดินตามโครงการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมท้องที่ใดให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดมีมติเห็นชอบตามที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดเสนอ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ทั้งนี้ ในการดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๒๕ และมาตรา ๒๖ (๑) บัญญัติให้การกำหนดเขตที่ดินในท้องที่ใดให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา แต่ถ้าในเขตปฏิรูปที่ดินนั้นมีที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะมีอำนาจนำที่ดินนั้นมาใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ก็ต่อเมื่อพลเมืองเลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น หรือได้เปลี่ยนสภาพจากการเป็นที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรือเมื่อได้จัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทน เมื่อตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เมื่อมีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินซึ่งรวมที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน จึงได้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน และจำเลยประกาศผลให้โจทก์ทั้งสองได้รับคัดเลือกเข้าทำประโยชน์แล้ว แต่ต่อมากลับมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง โดยอ้างว่าที่ดิน ที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงของอำเภอโพธิ์ไทร และคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสองให้กรมป่าไม้ ขอให้บังคับให้จำเลยเพิกถอนมติที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ให้จำเลยออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ทั้งสองให้จำเลยเพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์ทั้งสองคืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองยังมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจึงไม่มีอำนาจนำที่ดินดังกล่าวมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และจำเลยไม่มีอำนาจจัดให้เกษตรกรเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น การที่จำเลยมีมติตามที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า มติของจำเลยที่ว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินจึงไม่อาจนำมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวันทา สุวรรณรมย์ ที่ ๑ นายบุญมา รัตนมูล ที่ ๒ โจทก์ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 61/2556นายวันทา สุวรรณรมย์โจทก์คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีจำเลย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 คดีที่เอกชนผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิได้รับความเดือดร้อนจากการถูกคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินเป็นส่วนหนึ่งของที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงฟ้องขอให้เพิกถอนมติดังกล่าว ขอให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ เพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์คืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า มติของจำเลยที่ว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่อาจนำมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๖๑/๒๕๕๖ วันที่ ๖ มิถุนายน ๒๕๕๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดอุบลราชธานี ระหว่าง ศาลปกครองอุบลราชธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดอุบลราชธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๔ นายวันทา สุวรรณรมย์ โจทก์ที่ ๑ ยื่นฟ้องคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๘๓/๒๕๕๔ และในวันเดียวกันนายบุญมา รัตนมูล โจทก์ที่ ๒ ยื่นฟ้องคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย ต่อศาลเดียวกันเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๘๔/๒๕๕๔ ซึ่งศาลสั่งรวมพิจารณาเข้ากับคดีแรก ความว่า โจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิเนื้อที่ ๓๒ ไร่ ๒ งาน ๕๓ ตารางวา และ ๑๗ ไร่ ๓ งาน ๒๙ ตารางวา ตามลำดับ บริเวณป่าดงตาหวัง ตำบลสองคอน อำเภอโพธิ์ไทร จังหวัดอุบลราชธานี ต่อจากบรรพบุรุษ ในปี ๒๕๓๐ ได้มีกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒๐๙ ออกตามความในพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ กำหนดให้ป่าดงตาหวังซึ่งรวมถึงที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นป่าสงวนแห่งชาติ ต่อมาในปี ๒๕๔๑ ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินซึ่งรวมที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน โจทก์ทั้งสองนำเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีไปรังวัดปักหลักเขตที่ดินพร้อมกับยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ ซึ่งจำเลยประกาศผลคัดเลือกเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินในการประชุมครั้งที่ ๓/๒๕๔๘ เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๘ ให้โจทก์ทั้งสองได้รับคัดเลือกเข้าทำประโยชน์คนละ ๑ แปลง แต่ต่อมาจำเลยได้กลั่นแกล้งโจทก์ทั้งสองโดยมีมติในการประชุมครั้งที่ ๑/๒๕๕๐ เมื่อวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง อ้างว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงของอำเภอโพธิ์ไทร กรณีราษฎรร้องเรียนขอให้ตรวจสอบแนวเขตป่าชุมชน และดำเนินการคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสองให้กรมป่าไม้ ขอให้เพิกถอนมติของจำเลยที่ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ให้จำเลยออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ทั้งสองตามประกาศรายชื่อเกษตรกรผู้ผ่านการคัดเลือกเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน ให้จำเลยเพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์ทั้งสองคืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง จำเลยให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินไม่มีอำนาจทำการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ จำเลยจึงไม่มีอำนาจนำที่ดินดังกล่าวไปจัดให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ มติของจำเลยที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ทั้งสองฟ้องคดีโดยไม่สุจริตเนื่องจากเคยฟ้องคดีในประเด็นเดียวกันต่อศาลปกครองนครราชสีมา โดยในคดีดังกล่าวโจทก์ทั้งสองฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีแทนจำเลยคดีนี้ ซึ่งศาลมีคำสั่งไม่รับฟ้องไว้พิจารณา เพราะโจทก์ทั้งสองฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาฟ้อง และศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งยืน คดีของโจทก์ทั้งสองขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยในฐานะหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองได้เข้าทำประโยชน์ต่อจากบรรพบุรุษ โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งหรือคัดค้าน ต่อมามีกฎกระทรวงกำหนดให้ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์ เป็นป่าสงวนแห่งชาติ จากนั้นได้มีการออกพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เขตที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน โจทก์ทั้งสองจึงนำเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีทำการรังวัดปักหลักเขตที่ดินและยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีได้ทำการรังวัดที่ดินและสอบสวนสิทธิของโจทก์ทั้งสอง แล้วประกาศว่าโจทก์ทั้งสองได้รับการคัดเลือกให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ต่อมาจำเลยมีมติที่ประชุมให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง โดยอ้างว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์เป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จากนั้นจำเลยได้กลั่นแกล้งโจทก์ทั้งสองโดยการนำที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์อยู่ไปกันคืนให้แก่กรมป่าไม้ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครอง ทำประโยชน์อยู่นั้น โจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๐ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อจำเลยมีมติให้โจทก์ทั้งสองได้รับการคัดเลือกเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน อันเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อให้เกิดสิทธิในการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทของโจทก์ทั้งสอง แต่ต่อมาจำเลยกลับมีมติให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ซึ่งมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในอันที่จะระงับซึ่งสิทธิ จึงเห็นได้ว่ามติทั้งสองมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของโจทก์ทั้งสองโดยตรง อันถือเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อจำเลยเห็นว่าการอนุญาตให้โจทก์ทั้งสองเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินไม่ถูกต้อง เนื่องจากที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์อยู่นั้นเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงมีมติให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้โจทก์ทั้งสอง ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๑๐ ของระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วย การออก แก้ไขเพิ่มเติม เพิกถอนและออกใบแทนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๐ เมื่อโจทก์ทั้งสองเห็นว่ามติดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนี้คดีมีประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาว่า มติของจำเลยที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองเป็นมติที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งการที่ศาลจะพิจารณาประเด็นดังกล่าวได้ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์นั้นเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรืออยู่ในพื้นที่ที่ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน จึงไม่มีประเด็นโต้แย้งสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ทั้งการที่จะพิจารณาประเด็นดังกล่าวจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนในการพิจารณาคดีเพื่อให้ศาลควบคุมการดำเนินกระบวนพิจารณา โดยไม่ถูกจำกัดให้พิจารณาเฉพาะข้อเท็จจริงที่คู่ความเสนอ หรือตามที่คู่ความตกลงประนีประนอมยอมความกัน ซึ่งอาจทำให้ประชาชนที่เกี่ยวข้องเสียสิทธิในการใช้ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งตามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีอำนาจหน้าที่ประการหนึ่ง ในการนำที่ดินของรัฐมาจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินหรือมีที่ดินไม่เพียงพอแก่การครองชีพได้เข้าทำประโยชน์ การดำเนินการจัดให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกรซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรผู้มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และโดยที่ข้อ ๕ ของระเบียบดังกล่าวกำหนดว่า การจัดเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในที่ดินตามโครงการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมท้องที่ใดให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดมีมติเห็นชอบตามที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดเสนอ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ทั้งนี้ ในการดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๒๕ และมาตรา ๒๖ (๑) บัญญัติให้การกำหนดเขตที่ดินในท้องที่ใดให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา แต่ถ้าในเขตปฏิรูปที่ดินนั้นมีที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะมีอำนาจนำที่ดินนั้นมาใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ก็ต่อเมื่อพลเมืองเลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น หรือได้เปลี่ยนสภาพจากการเป็นที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรือเมื่อได้จัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทน เมื่อตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เมื่อมีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินซึ่งรวมที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน จึงได้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน และจำเลยประกาศผลให้โจทก์ทั้งสองได้รับคัดเลือกเข้าทำประโยชน์แล้ว แต่ต่อมากลับมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง โดยอ้างว่าที่ดิน ที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงของอำเภอโพธิ์ไทร และคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสองให้กรมป่าไม้ ขอให้บังคับให้จำเลยเพิกถอนมติที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ให้จำเลยออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ทั้งสองให้จำเลยเพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์ทั้งสองคืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองยังมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจึงไม่มีอำนาจนำที่ดินดังกล่าวมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และจำเลยไม่มีอำนาจจัดให้เกษตรกรเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น การที่จำเลยมีมติตามที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า มติของจำเลยที่ว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินจึงไม่อาจนำมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวันทา สุวรรณรมย์ ที่ ๑ นายบุญมา รัตนมูล ที่ ๒ โจทก์ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๖๑/๒๕๕๖ วันที่ ๖ มิถุนายน ๒๕๕๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดอุบลราชธานี ระหว่าง ศาลปกครองอุบลราชธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดอุบลราชธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๔ นายวันทา สุวรรณรมย์ โจทก์ที่ ๑ ยื่นฟ้องคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๘๓/๒๕๕๔ และในวันเดียวกันนายบุญมา รัตนมูล โจทก์ที่ ๒ ยื่นฟ้องคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย ต่อศาลเดียวกันเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๘๔/๒๕๕๔ ซึ่งศาลสั่งรวมพิจารณาเข้ากับคดีแรก ความว่า โจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิเนื้อที่ ๓๒ ไร่ ๒ งาน ๕๓ ตารางวา และ ๑๗ ไร่ ๓ งาน ๒๙ ตารางวา ตามลำดับ บริเวณป่าดงตาหวัง ตำบลสองคอน อำเภอโพธิ์ไทร จังหวัดอุบลราชธานี ต่อจากบรรพบุรุษ ในปี ๒๕๓๐ ได้มีกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒๐๙ ออกตามความในพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ กำหนดให้ป่าดงตาหวังซึ่งรวมถึงที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นป่าสงวนแห่งชาติ ต่อมาในปี ๒๕๔๑ ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินซึ่งรวมที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน โจทก์ทั้งสองนำเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีไปรังวัดปักหลักเขตที่ดินพร้อมกับยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ ซึ่งจำเลยประกาศผลคัดเลือกเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินในการประชุมครั้งที่ ๓/๒๕๔๘ เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๘ ให้โจทก์ทั้งสองได้รับคัดเลือกเข้าทำประโยชน์คนละ ๑ แปลง แต่ต่อมาจำเลยได้กลั่นแกล้งโจทก์ทั้งสองโดยมีมติในการประชุมครั้งที่ ๑/๒๕๕๐ เมื่อวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง อ้างว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงของอำเภอโพธิ์ไทร กรณีราษฎรร้องเรียนขอให้ตรวจสอบแนวเขตป่าชุมชน และดำเนินการคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสองให้กรมป่าไม้ ขอให้เพิกถอนมติของจำเลยที่ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ให้จำเลยออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ทั้งสองตามประกาศรายชื่อเกษตรกรผู้ผ่านการคัดเลือกเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน ให้จำเลยเพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์ทั้งสองคืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง จำเลยให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินไม่มีอำนาจทำการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ จำเลยจึงไม่มีอำนาจนำที่ดินดังกล่าวไปจัดให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ มติของจำเลยที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ทั้งสองฟ้องคดีโดยไม่สุจริตเนื่องจากเคยฟ้องคดีในประเด็นเดียวกันต่อศาลปกครองนครราชสีมา โดยในคดีดังกล่าวโจทก์ทั้งสองฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีแทนจำเลยคดีนี้ ซึ่งศาลมีคำสั่งไม่รับฟ้องไว้พิจารณา เพราะโจทก์ทั้งสองฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาฟ้อง และศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งยืน คดีของโจทก์ทั้งสองขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยในฐานะหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองได้เข้าทำประโยชน์ต่อจากบรรพบุรุษ โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งหรือคัดค้าน ต่อมามีกฎกระทรวงกำหนดให้ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์ เป็นป่าสงวนแห่งชาติ จากนั้นได้มีการออกพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เขตที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน โจทก์ทั้งสองจึงนำเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีทำการรังวัดปักหลักเขตที่ดินและยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีได้ทำการรังวัดที่ดินและสอบสวนสิทธิของโจทก์ทั้งสอง แล้วประกาศว่าโจทก์ทั้งสองได้รับการคัดเลือกให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ต่อมาจำเลยมีมติที่ประชุมให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง โดยอ้างว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์เป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จากนั้นจำเลยได้กลั่นแกล้งโจทก์ทั้งสองโดยการนำที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์อยู่ไปกันคืนให้แก่กรมป่าไม้ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครอง ทำประโยชน์อยู่นั้น โจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๐ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อจำเลยมีมติให้โจทก์ทั้งสองได้รับการคัดเลือกเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน อันเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อให้เกิดสิทธิในการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทของโจทก์ทั้งสอง แต่ต่อมาจำเลยกลับมีมติให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ซึ่งมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในอันที่จะระงับซึ่งสิทธิ จึงเห็นได้ว่ามติทั้งสองมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของโจทก์ทั้งสองโดยตรง อันถือเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อจำเลยเห็นว่าการอนุญาตให้โจทก์ทั้งสองเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินไม่ถูกต้อง เนื่องจากที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์อยู่นั้นเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงมีมติให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้โจทก์ทั้งสอง ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๑๐ ของระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วย การออก แก้ไขเพิ่มเติม เพิกถอนและออกใบแทนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๐ เมื่อโจทก์ทั้งสองเห็นว่ามติดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนี้คดีมีประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาว่า มติของจำเลยที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองเป็นมติที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งการที่ศาลจะพิจารณาประเด็นดังกล่าวได้ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์นั้นเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรืออยู่ในพื้นที่ที่ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน จึงไม่มีประเด็นโต้แย้งสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ทั้งการที่จะพิจารณาประเด็นดังกล่าวจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนในการพิจารณาคดีเพื่อให้ศาลควบคุมการดำเนินกระบวนพิจารณา โดยไม่ถูกจำกัดให้พิจารณาเฉพาะข้อเท็จจริงที่คู่ความเสนอ หรือตามที่คู่ความตกลงประนีประนอมยอมความกัน ซึ่งอาจทำให้ประชาชนที่เกี่ยวข้องเสียสิทธิในการใช้ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งตามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีอำนาจหน้าที่ประการหนึ่ง ในการนำที่ดินของรัฐมาจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินหรือมีที่ดินไม่เพียงพอแก่การครองชีพได้เข้าทำประโยชน์ การดำเนินการจัดให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกรซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรผู้มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และโดยที่ข้อ ๕ ของระเบียบดังกล่าวกำหนดว่า การจัดเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในที่ดินตามโครงการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมท้องที่ใดให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดมีมติเห็นชอบตามที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดเสนอ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ทั้งนี้ ในการดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๒๕ และมาตรา ๒๖ (๑) บัญญัติให้การกำหนดเขตที่ดินในท้องที่ใดให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา แต่ถ้าในเขตปฏิรูปที่ดินนั้นมีที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะมีอำนาจนำที่ดินนั้นมาใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ก็ต่อเมื่อพลเมืองเลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น หรือได้เปลี่ยนสภาพจากการเป็นที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรือเมื่อได้จัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทน เมื่อตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เมื่อมีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินซึ่งรวมที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน จึงได้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน และจำเลยประกาศผลให้โจทก์ทั้งสองได้รับคัดเลือกเข้าทำประโยชน์แล้ว แต่ต่อมากลับมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง โดยอ้างว่าที่ดิน ที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงของอำเภอโพธิ์ไทร และคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสองให้กรมป่าไม้ ขอให้บังคับให้จำเลยเพิกถอนมติที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ให้จำเลยออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ทั้งสองให้จำเลยเพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์ทั้งสองคืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองยังมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจึงไม่มีอำนาจนำที่ดินดังกล่าวมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และจำเลยไม่มีอำนาจจัดให้เกษตรกรเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น การที่จำเลยมีมติตามที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า มติของจำเลยที่ว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินจึงไม่อาจนำมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวันทา สุวรรณรมย์ ที่ ๑ นายบุญมา รัตนมูล ที่ ๒ โจทก์ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 61/2556นายวันทา สุวรรณรมย์โจทก์คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีจำเลย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 คดีที่เอกชนผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิได้รับความเดือดร้อนจากการถูกคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินเป็นส่วนหนึ่งของที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงฟ้องขอให้เพิกถอนมติดังกล่าว ขอให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ เพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์คืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า มติของจำเลยที่ว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่อาจนำมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๖๑/๒๕๕๖ วันที่ ๖ มิถุนายน ๒๕๕๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดอุบลราชธานี ระหว่าง ศาลปกครองอุบลราชธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดอุบลราชธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๔ นายวันทา สุวรรณรมย์ โจทก์ที่ ๑ ยื่นฟ้องคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๘๓/๒๕๕๔ และในวันเดียวกันนายบุญมา รัตนมูล โจทก์ที่ ๒ ยื่นฟ้องคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย ต่อศาลเดียวกันเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๘๔/๒๕๕๔ ซึ่งศาลสั่งรวมพิจารณาเข้ากับคดีแรก ความว่า โจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิเนื้อที่ ๓๒ ไร่ ๒ งาน ๕๓ ตารางวา และ ๑๗ ไร่ ๓ งาน ๒๙ ตารางวา ตามลำดับ บริเวณป่าดงตาหวัง ตำบลสองคอน อำเภอโพธิ์ไทร จังหวัดอุบลราชธานี ต่อจากบรรพบุรุษ ในปี ๒๕๓๐ ได้มีกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒๐๙ ออกตามความในพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ กำหนดให้ป่าดงตาหวังซึ่งรวมถึงที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นป่าสงวนแห่งชาติ ต่อมาในปี ๒๕๔๑ ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินซึ่งรวมที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน โจทก์ทั้งสองนำเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีไปรังวัดปักหลักเขตที่ดินพร้อมกับยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ ซึ่งจำเลยประกาศผลคัดเลือกเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินในการประชุมครั้งที่ ๓/๒๕๔๘ เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๘ ให้โจทก์ทั้งสองได้รับคัดเลือกเข้าทำประโยชน์คนละ ๑ แปลง แต่ต่อมาจำเลยได้กลั่นแกล้งโจทก์ทั้งสองโดยมีมติในการประชุมครั้งที่ ๑/๒๕๕๐ เมื่อวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง อ้างว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงของอำเภอโพธิ์ไทร กรณีราษฎรร้องเรียนขอให้ตรวจสอบแนวเขตป่าชุมชน และดำเนินการคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสองให้กรมป่าไม้ ขอให้เพิกถอนมติของจำเลยที่ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ให้จำเลยออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ทั้งสองตามประกาศรายชื่อเกษตรกรผู้ผ่านการคัดเลือกเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน ให้จำเลยเพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์ทั้งสองคืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง จำเลยให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินไม่มีอำนาจทำการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ จำเลยจึงไม่มีอำนาจนำที่ดินดังกล่าวไปจัดให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ มติของจำเลยที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ทั้งสองฟ้องคดีโดยไม่สุจริตเนื่องจากเคยฟ้องคดีในประเด็นเดียวกันต่อศาลปกครองนครราชสีมา โดยในคดีดังกล่าวโจทก์ทั้งสองฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีแทนจำเลยคดีนี้ ซึ่งศาลมีคำสั่งไม่รับฟ้องไว้พิจารณา เพราะโจทก์ทั้งสองฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาฟ้อง และศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งยืน คดีของโจทก์ทั้งสองขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยในฐานะหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองได้เข้าทำประโยชน์ต่อจากบรรพบุรุษ โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งหรือคัดค้าน ต่อมามีกฎกระทรวงกำหนดให้ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์ เป็นป่าสงวนแห่งชาติ จากนั้นได้มีการออกพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เขตที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน โจทก์ทั้งสองจึงนำเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีทำการรังวัดปักหลักเขตที่ดินและยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เจ้าหน้าที่ของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีได้ทำการรังวัดที่ดินและสอบสวนสิทธิของโจทก์ทั้งสอง แล้วประกาศว่าโจทก์ทั้งสองได้รับการคัดเลือกให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ต่อมาจำเลยมีมติที่ประชุมให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง โดยอ้างว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์เป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จากนั้นจำเลยได้กลั่นแกล้งโจทก์ทั้งสองโดยการนำที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์อยู่ไปกันคืนให้แก่กรมป่าไม้ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครอง ทำประโยชน์อยู่นั้น โจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๐ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อจำเลยมีมติให้โจทก์ทั้งสองได้รับการคัดเลือกเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน อันเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อให้เกิดสิทธิในการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทของโจทก์ทั้งสอง แต่ต่อมาจำเลยกลับมีมติให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ซึ่งมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในอันที่จะระงับซึ่งสิทธิ จึงเห็นได้ว่ามติทั้งสองมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของโจทก์ทั้งสองโดยตรง อันถือเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อจำเลยเห็นว่าการอนุญาตให้โจทก์ทั้งสองเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินไม่ถูกต้อง เนื่องจากที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์อยู่นั้นเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงมีมติให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้โจทก์ทั้งสอง ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๑๐ ของระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วย การออก แก้ไขเพิ่มเติม เพิกถอนและออกใบแทนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๐ เมื่อโจทก์ทั้งสองเห็นว่ามติดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนี้คดีมีประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาว่า มติของจำเลยที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองเป็นมติที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งการที่ศาลจะพิจารณาประเด็นดังกล่าวได้ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์นั้นเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรืออยู่ในพื้นที่ที่ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน จึงไม่มีประเด็นโต้แย้งสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ทั้งการที่จะพิจารณาประเด็นดังกล่าวจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนในการพิจารณาคดีเพื่อให้ศาลควบคุมการดำเนินกระบวนพิจารณา โดยไม่ถูกจำกัดให้พิจารณาเฉพาะข้อเท็จจริงที่คู่ความเสนอ หรือตามที่คู่ความตกลงประนีประนอมยอมความกัน ซึ่งอาจทำให้ประชาชนที่เกี่ยวข้องเสียสิทธิในการใช้ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งตามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีอำนาจหน้าที่ประการหนึ่ง ในการนำที่ดินของรัฐมาจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินหรือมีที่ดินไม่เพียงพอแก่การครองชีพได้เข้าทำประโยชน์ การดำเนินการจัดให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกรซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรผู้มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และโดยที่ข้อ ๕ ของระเบียบดังกล่าวกำหนดว่า การจัดเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในที่ดินตามโครงการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมท้องที่ใดให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดมีมติเห็นชอบตามที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดเสนอ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ทั้งนี้ ในการดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๒๕ และมาตรา ๒๖ (๑) บัญญัติให้การกำหนดเขตที่ดินในท้องที่ใดให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา แต่ถ้าในเขตปฏิรูปที่ดินนั้นมีที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะมีอำนาจนำที่ดินนั้นมาใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ก็ต่อเมื่อพลเมืองเลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น หรือได้เปลี่ยนสภาพจากการเป็นที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรือเมื่อได้จัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทน เมื่อตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เมื่อมีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินซึ่งรวมที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน จึงได้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน และจำเลยประกาศผลให้โจทก์ทั้งสองได้รับคัดเลือกเข้าทำประโยชน์แล้ว แต่ต่อมากลับมีมติยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง โดยอ้างว่าที่ดิน ที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นส่วนหนึ่งของโคกทำเลเลี้ยงสัตว์ป่าภูแปก อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงของอำเภอโพธิ์ไทร และคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสองให้กรมป่าไม้ ขอให้บังคับให้จำเลยเพิกถอนมติที่ให้ยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง ให้จำเลยออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่โจทก์ทั้งสองให้จำเลยเพิกถอนการส่งมอบที่ดินของโจทก์ทั้งสองคืนกรมป่าไม้ และให้เพิกถอนข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองยังมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจึงไม่มีอำนาจนำที่ดินดังกล่าวมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และจำเลยไม่มีอำนาจจัดให้เกษตรกรเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น การที่จำเลยมีมติตามที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า มติของจำเลยที่ว่าที่ดินที่โจทก์ทั้งสองครอบครองเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินจึงไม่อาจนำมาปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและยกเลิกการจัดที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสองนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวันทา สุวรรณรมย์ ที่ ๑ นายบุญมา รัตนมูล ที่ ๒ โจทก์ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)