คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 419348หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๗/๒๕๔๗ วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑ บริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมพลศึกษา จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๓๐๔/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๐ บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด และบริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ภายในสนามกีฬาแห่งชาติ แขวงวังใหม่ เขตปทุมวัน กรุงเทพมหานคร กับกรมพลศึกษา โดยมีบริษัท แปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้าง (ซึ่งต่อมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงสถานที่ก่อสร้างเป็นภายในสนามกีฬาเฉลิมพระเกียรติ (คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานี))กำหนดค่าจ้างและการจ่ายเงินค่าควบคุมงานเป็นไปตามอัตราส่วนที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๑๙ ซึ่งขณะที่จำเลยคัดเลือกโจทก์เป็นผู้ออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างได้กำหนดค่าจ้างจากวงเงินงบประมาณ ๗๖๒,๙๒๘,๔๙๗.๕๐บาท ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานดังกล่าว โดยอ้างว่าโจทก์กระทำผิดสัญญาจ้างหลายประการ เช่นไม่จัดส่งสถาปนิกมาทำงานในสถานที่ก่อสร้างแต่กลับทำรายงานเท็จว่าได้ส่งสถาปนิกมาคุมงานเพื่อเบิกค่าจ้าง ฯลฯ โจทก์เห็นว่า ขณะปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา โจทก์ได้รับการปฏิบัติจากจำเลยและเจ้าหน้าที่ของจำเลยอย่างไม่เป็นธรรมหลายประการ เช่น การที่จำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือการที่จำเลยได้กระทำการโดยเลือกปฏิบัติระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้าง กับบริษัท แปซิฟิคแอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้าง เกี่ยวกับการตรวจรับมอบงานเพื่อทำการเบิกเงินค่าจ้างในโครงการเดียวกัน แต่ใช้วิธีการและมาตรฐานที่แตกต่างกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร อันเป็นการเอื้อประโยชน์ให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้าง และจำเลยได้กลั่นแกล้งไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควรตลอดจนออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมายให้โจทก์หยุดงานชั่วคราวโดยอาศัยข้อเท็จจริงอันเป็นเท็จ ทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้รับจ้างก่อสร้างกระทำการโดยไม่มีผู้ควบคุมงานโต้แย้งคัดค้านการกระทำที่ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างและทำให้คณะบุคคลที่จำเลยแต่งตั้งขึ้นรับผิดชอบตรวจสอบการทำงานในโครงการฯ กระทำการโดยมิชอบได้สะดวกยิ่งขึ้น เป็นต้น นอกจากนี้ โจทก์เห็นว่า โจทก์มิได้ปฏิบัติผิดสัญญาแต่จำเลยอ้างเหตุในการบอกเลิกสัญญาอันเป็นเท็จ โดยมีเจตนาพิเศษที่จะทำลายน้ำหนักคำพยานที่ผู้แทนโจทก์เคยให้การต่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับเรื่องการก่อสร้างผิดแบบ และการเบิกจ่ายเงินค่าก่อสร้างให้แก่ผู้รับจ้างเกินกว่างานที่ทำเสร็จจริงเป็นจำนวนมาก และจะใช้ข้ออ้างเท็จที่จำเลยอ้างเป็นเหตุเลิกสัญญาแก้ข้อกล่าวหาร้องเรียนของโจทก์ในกรณีที่โจทก์ร้องเรียนถึงการทุจริตในหน่วยราชการจำเลยในโครงการดังกล่าวต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) การบอกเลิกสัญญาของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๗ และในข้ออื่นที่เกี่ยวกับการให้อำนาจส่วนราชการในการบอกเลิกสัญญา การกระทำของจำเลยถือได้ว่า เป็นการปฏิบัติหน้าที่และละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ ทำให้โจทก์เสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่จำเลยยังไม่ชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างในโครงการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานีตามสัญญาจ้างต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์ อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยร้องเรียนต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ต่อมาเมื่อศาลปกครองได้จัดตั้งขึ้นแล้วได้มีการโอนเรื่องไปยังศาลปกครองกลางโดยผลแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๓ วรรคสาม และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยการดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาคดีปกครองที่โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๔๔ เป็นคดีของศาลปกครองกลาง หมายเลขดำที่ ๗๐๘/๒๕๔๔หมายเลขแดงที่ ๕๑๖/๒๕๔๔ แต่ศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่า สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย เป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ ซึ่งโจทก์ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งถึงที่สุดยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้น โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้เป็นคดีนี้ จำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีอำนาจฟ้องและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ ทั้งนี้ ก่อนวันสืบพยานจำเลยได้ยื่นคำร้องและคำร้องแก้ไขเพิ่มเติมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากสัญญาพิพาทเป็นสัญญาก่อสร้างอาคารราชการ จึงเป็นสัญญาโดยมีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อให้ประชาชนได้เข้าใช้ประโยชน์และให้การดำเนินการบริการสาธารณะด้านการศึกษาและส่งเสริมพลานามัยบรรลุผล ซึ่งถือเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและการก่อสร้างอาคารย่อมมีหลายกระบวนการ ทั้งด้านสถาปนิก วิศกรควบคุม และการปฏิบัติงานก่อสร้าง สัญญาจ้างสถาปนิกวิศวกรเป็นที่ปรึกษาและควบคุมงานเป็นกระบวนการปฏิบัติในการก่อสร้าง เพื่อให้โจทก์ทำการวัดผล ซึ่งหมายถึงการทำการควบคุม วิจัย และวิเคราะห์ผลงานการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) ของผู้รับจ้างก่อสร้างว่าเป็นไปตามแบบตามมาตรฐานการก่อสร้างตามสัญญาก่อสร้างเป็นสัญญาจัดซื้อจัดจ้างประเภทหนึ่งของหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และตามนัยคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๔/๒๕๔๔ ระหว่างบริษัทเจสัน คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า แม้สัญญาที่พิพาทจะมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่โจทก์เป็นกรมในหน่วยงานราชการถือได้ว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองและโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าจำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติต่อสำนักงบประมาณเพื่อเพิ่มค่าควบคุมงานให้โจทก์ทั้งสองตามสิทธิที่โจทก์ทั้งสองจะได้รับ และจำเลยอนุมัติให้บริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัดผู้รับจ้างก่อสร้างหยุดสร้างงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร ทำให้โจทก์ทั้งสองขาดรายได้อันพึงได้รับและเป็นการเลือกปฏิบัติระหว่างบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด กับโจทก์ทั้งสองในเรื่องการจ่ายเงินค่างวดงาน ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหายได้รับเงินค่างวดล่าช้า การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายและไม่สุจริตทั้งมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมกับโจทก์ทั้งสอง ประกอบกับโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า นายสุวรรณ กู้สุจริต อธิบดีกรมพลศึกษาผู้แทนของผู้ถูกฟ้องใช้เหตุผลเท็จว่า โจทก์ทั้งสองไม่ปฏิบัติตามสัญญาและมีพฤติกรรมเป็นปฏิปักษ์ต่อบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้างและมีคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการทำงานตามสัญญาทั้งยังได้บอกเลิกสัญญากับโจทก์ทั้งสองเป็นการกลั่นแกล้ง เมื่อโจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือโดยไม่สุจริต มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม กรณีจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครองตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จากเหตุผลดังที่พิจารณามาข้างต้น เห็นว่า โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ซึ่งจะต้องวินิจฉัยถึงการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบหรือไม่ ทั้งมูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองกลาง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) และเป็นกรณีที่ศาลปกครองยังมิได้วินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทดังกล่าวว่าอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองหรือไม่ จึงส่งความเห็นให้ศาลปกครองพิจารณาตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา๑๐ วรรคหนึ่ง ศาลปกครองกลางเห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสองจะอ้างว่าการที่จำเลยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติเงินค่าควบคุมงานเพิ่มต่อสำนักงบประมาณ การอนุมัติให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้างอาคารเรียนฯ หยุดงานโดยไม่มีเหตุอันควร การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การสั่งให้หยุดงาน รวมทั้งการบอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน เป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ก็ไม่อาจถือว่าคำฟ้องนี้เป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ประการใด เพราะคดีนี้เป็นการโต้แย้งในกรอบความผูกพันตามสัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย แต่อย่างไรก็ตาม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ก็ต่อเมื่อสัญญานั้นเป็นสัญญาทางปกครองจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ในประเด็นที่ว่าสัญญานี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น เมื่อพิจารณาคำนิยาม"สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะต้องปรากฏว่า ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และประการที่สองสัญญานั้นต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้นหากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง สำหรับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน แม้ว่าจำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดจากการที่จำเลยกับโจทก์ทั้งสองแสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และสัญญาดังกล่าวก็มิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย คำวินิจฉัย ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกเงินที่ค้างชำระจากหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเป็นคู่สัญญาตามสัญญาจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร และเรียกค่าเสียหายจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญา และให้เข้าดำเนินการตามสัญญาได้ต่อไป อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งมีบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้างกับจำเลยในคดีนี้ ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างดังกล่าวโดยอ้างว่าโจทก์ทั้งสองกระทำผิดสัญญาจ้าง แต่โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การบอกเลิกสัญญาเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะโจทก์ทั้งสองได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาโดยชอบแล้ว ทั้งขณะโจทก์ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาจำเลยได้กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยหน้าที่ตามสัญญาและปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร เช่นไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่ค้างชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างตามสัญญาต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ส่วนจำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่าโจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยตามสัญญาพิพาท กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ขณะยื่นฟ้อง จำเลยเป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๓๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ เมื่อสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ(อาคารเอนกประสงค์) ระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยในกรณีนี้เป็นไปเพื่อให้โจทก์ทั้งสองทำการตรวจและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ให้เป็นไปตามสัญญาก่อสร้างและถูกต้องตามหลักวิชาโดยผู้ควบคุมงานที่มีความรู้ความชำนาญงานทางด้านสถาปัตยกรรมและวิศวกรรมแทนจำเลย เพื่อให้ได้งานก่อสร้างที่บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการให้บริการการศึกษาด้านการกีฬา ทั้งนี้ การศึกษาเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) เป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะในการส่งเสริมและประสานงานการกีฬาเพื่อการศึกษาของรัฐให้บรรลุผล สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทอันเกิดจากสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร ระหว่าง บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑บริษัทเชนี่เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ กรมพลศึกษา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 47/2547บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเม้นท์ โจทก์จำกัด ที่ 1 กับพวกรวม 2 กรมพลศึกษาจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4)ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๗/๒๕๔๗ วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑ บริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมพลศึกษา จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๓๐๔/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๐ บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด และบริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ภายในสนามกีฬาแห่งชาติ แขวงวังใหม่ เขตปทุมวัน กรุงเทพมหานคร กับกรมพลศึกษา โดยมีบริษัท แปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้าง (ซึ่งต่อมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงสถานที่ก่อสร้างเป็นภายในสนามกีฬาเฉลิมพระเกียรติ (คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานี))กำหนดค่าจ้างและการจ่ายเงินค่าควบคุมงานเป็นไปตามอัตราส่วนที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๑๙ ซึ่งขณะที่จำเลยคัดเลือกโจทก์เป็นผู้ออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างได้กำหนดค่าจ้างจากวงเงินงบประมาณ ๗๖๒,๙๒๘,๔๙๗.๕๐บาท ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานดังกล่าว โดยอ้างว่าโจทก์กระทำผิดสัญญาจ้างหลายประการ เช่นไม่จัดส่งสถาปนิกมาทำงานในสถานที่ก่อสร้างแต่กลับทำรายงานเท็จว่าได้ส่งสถาปนิกมาคุมงานเพื่อเบิกค่าจ้าง ฯลฯ โจทก์เห็นว่า ขณะปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา โจทก์ได้รับการปฏิบัติจากจำเลยและเจ้าหน้าที่ของจำเลยอย่างไม่เป็นธรรมหลายประการ เช่น การที่จำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือการที่จำเลยได้กระทำการโดยเลือกปฏิบัติระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้าง กับบริษัท แปซิฟิคแอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้าง เกี่ยวกับการตรวจรับมอบงานเพื่อทำการเบิกเงินค่าจ้างในโครงการเดียวกัน แต่ใช้วิธีการและมาตรฐานที่แตกต่างกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร อันเป็นการเอื้อประโยชน์ให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้าง และจำเลยได้กลั่นแกล้งไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควรตลอดจนออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมายให้โจทก์หยุดงานชั่วคราวโดยอาศัยข้อเท็จจริงอันเป็นเท็จ ทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้รับจ้างก่อสร้างกระทำการโดยไม่มีผู้ควบคุมงานโต้แย้งคัดค้านการกระทำที่ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างและทำให้คณะบุคคลที่จำเลยแต่งตั้งขึ้นรับผิดชอบตรวจสอบการทำงานในโครงการฯ กระทำการโดยมิชอบได้สะดวกยิ่งขึ้น เป็นต้น นอกจากนี้ โจทก์เห็นว่า โจทก์มิได้ปฏิบัติผิดสัญญาแต่จำเลยอ้างเหตุในการบอกเลิกสัญญาอันเป็นเท็จ โดยมีเจตนาพิเศษที่จะทำลายน้ำหนักคำพยานที่ผู้แทนโจทก์เคยให้การต่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับเรื่องการก่อสร้างผิดแบบ และการเบิกจ่ายเงินค่าก่อสร้างให้แก่ผู้รับจ้างเกินกว่างานที่ทำเสร็จจริงเป็นจำนวนมาก และจะใช้ข้ออ้างเท็จที่จำเลยอ้างเป็นเหตุเลิกสัญญาแก้ข้อกล่าวหาร้องเรียนของโจทก์ในกรณีที่โจทก์ร้องเรียนถึงการทุจริตในหน่วยราชการจำเลยในโครงการดังกล่าวต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) การบอกเลิกสัญญาของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๗ และในข้ออื่นที่เกี่ยวกับการให้อำนาจส่วนราชการในการบอกเลิกสัญญา การกระทำของจำเลยถือได้ว่า เป็นการปฏิบัติหน้าที่และละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ ทำให้โจทก์เสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่จำเลยยังไม่ชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างในโครงการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานีตามสัญญาจ้างต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์ อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยร้องเรียนต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ต่อมาเมื่อศาลปกครองได้จัดตั้งขึ้นแล้วได้มีการโอนเรื่องไปยังศาลปกครองกลางโดยผลแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๓ วรรคสาม และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยการดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาคดีปกครองที่โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๔๔ เป็นคดีของศาลปกครองกลาง หมายเลขดำที่ ๗๐๘/๒๕๔๔หมายเลขแดงที่ ๕๑๖/๒๕๔๔ แต่ศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่า สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย เป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ ซึ่งโจทก์ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งถึงที่สุดยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้น โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้เป็นคดีนี้ จำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีอำนาจฟ้องและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ ทั้งนี้ ก่อนวันสืบพยานจำเลยได้ยื่นคำร้องและคำร้องแก้ไขเพิ่มเติมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากสัญญาพิพาทเป็นสัญญาก่อสร้างอาคารราชการ จึงเป็นสัญญาโดยมีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อให้ประชาชนได้เข้าใช้ประโยชน์และให้การดำเนินการบริการสาธารณะด้านการศึกษาและส่งเสริมพลานามัยบรรลุผล ซึ่งถือเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและการก่อสร้างอาคารย่อมมีหลายกระบวนการ ทั้งด้านสถาปนิก วิศกรควบคุม และการปฏิบัติงานก่อสร้าง สัญญาจ้างสถาปนิกวิศวกรเป็นที่ปรึกษาและควบคุมงานเป็นกระบวนการปฏิบัติในการก่อสร้าง เพื่อให้โจทก์ทำการวัดผล ซึ่งหมายถึงการทำการควบคุม วิจัย และวิเคราะห์ผลงานการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) ของผู้รับจ้างก่อสร้างว่าเป็นไปตามแบบตามมาตรฐานการก่อสร้างตามสัญญาก่อสร้างเป็นสัญญาจัดซื้อจัดจ้างประเภทหนึ่งของหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และตามนัยคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๔/๒๕๔๔ ระหว่างบริษัทเจสัน คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า แม้สัญญาที่พิพาทจะมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่โจทก์เป็นกรมในหน่วยงานราชการถือได้ว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองและโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าจำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติต่อสำนักงบประมาณเพื่อเพิ่มค่าควบคุมงานให้โจทก์ทั้งสองตามสิทธิที่โจทก์ทั้งสองจะได้รับ และจำเลยอนุมัติให้บริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัดผู้รับจ้างก่อสร้างหยุดสร้างงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร ทำให้โจทก์ทั้งสองขาดรายได้อันพึงได้รับและเป็นการเลือกปฏิบัติระหว่างบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด กับโจทก์ทั้งสองในเรื่องการจ่ายเงินค่างวดงาน ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหายได้รับเงินค่างวดล่าช้า การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายและไม่สุจริตทั้งมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมกับโจทก์ทั้งสอง ประกอบกับโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า นายสุวรรณ กู้สุจริต อธิบดีกรมพลศึกษาผู้แทนของผู้ถูกฟ้องใช้เหตุผลเท็จว่า โจทก์ทั้งสองไม่ปฏิบัติตามสัญญาและมีพฤติกรรมเป็นปฏิปักษ์ต่อบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้างและมีคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการทำงานตามสัญญาทั้งยังได้บอกเลิกสัญญากับโจทก์ทั้งสองเป็นการกลั่นแกล้ง เมื่อโจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือโดยไม่สุจริต มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม กรณีจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครองตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จากเหตุผลดังที่พิจารณามาข้างต้น เห็นว่า โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ซึ่งจะต้องวินิจฉัยถึงการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบหรือไม่ ทั้งมูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองกลาง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) และเป็นกรณีที่ศาลปกครองยังมิได้วินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทดังกล่าวว่าอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองหรือไม่ จึงส่งความเห็นให้ศาลปกครองพิจารณาตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา๑๐ วรรคหนึ่ง ศาลปกครองกลางเห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสองจะอ้างว่าการที่จำเลยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติเงินค่าควบคุมงานเพิ่มต่อสำนักงบประมาณ การอนุมัติให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้างอาคารเรียนฯ หยุดงานโดยไม่มีเหตุอันควร การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การสั่งให้หยุดงาน รวมทั้งการบอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน เป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ก็ไม่อาจถือว่าคำฟ้องนี้เป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ประการใด เพราะคดีนี้เป็นการโต้แย้งในกรอบความผูกพันตามสัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย แต่อย่างไรก็ตาม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ก็ต่อเมื่อสัญญานั้นเป็นสัญญาทางปกครองจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ในประเด็นที่ว่าสัญญานี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น เมื่อพิจารณาคำนิยาม"สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะต้องปรากฏว่า ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และประการที่สองสัญญานั้นต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้นหากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง สำหรับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน แม้ว่าจำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดจากการที่จำเลยกับโจทก์ทั้งสองแสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และสัญญาดังกล่าวก็มิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย คำวินิจฉัย ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกเงินที่ค้างชำระจากหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเป็นคู่สัญญาตามสัญญาจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร และเรียกค่าเสียหายจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญา และให้เข้าดำเนินการตามสัญญาได้ต่อไป อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งมีบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้างกับจำเลยในคดีนี้ ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างดังกล่าวโดยอ้างว่าโจทก์ทั้งสองกระทำผิดสัญญาจ้าง แต่โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การบอกเลิกสัญญาเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะโจทก์ทั้งสองได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาโดยชอบแล้ว ทั้งขณะโจทก์ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาจำเลยได้กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยหน้าที่ตามสัญญาและปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร เช่นไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่ค้างชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างตามสัญญาต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ส่วนจำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่าโจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยตามสัญญาพิพาท กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ขณะยื่นฟ้อง จำเลยเป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๓๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ เมื่อสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ(อาคารเอนกประสงค์) ระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยในกรณีนี้เป็นไปเพื่อให้โจทก์ทั้งสองทำการตรวจและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ให้เป็นไปตามสัญญาก่อสร้างและถูกต้องตามหลักวิชาโดยผู้ควบคุมงานที่มีความรู้ความชำนาญงานทางด้านสถาปัตยกรรมและวิศวกรรมแทนจำเลย เพื่อให้ได้งานก่อสร้างที่บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการให้บริการการศึกษาด้านการกีฬา ทั้งนี้ การศึกษาเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) เป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะในการส่งเสริมและประสานงานการกีฬาเพื่อการศึกษาของรัฐให้บรรลุผล สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทอันเกิดจากสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร ระหว่าง บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑บริษัทเชนี่เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ กรมพลศึกษา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองคำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๗/๒๕๔๗ วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑ บริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมพลศึกษา จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๓๐๔/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๐ บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด และบริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ภายในสนามกีฬาแห่งชาติ แขวงวังใหม่ เขตปทุมวัน กรุงเทพมหานคร กับกรมพลศึกษา โดยมีบริษัท แปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้าง (ซึ่งต่อมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงสถานที่ก่อสร้างเป็นภายในสนามกีฬาเฉลิมพระเกียรติ (คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานี))กำหนดค่าจ้างและการจ่ายเงินค่าควบคุมงานเป็นไปตามอัตราส่วนที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๑๙ ซึ่งขณะที่จำเลยคัดเลือกโจทก์เป็นผู้ออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างได้กำหนดค่าจ้างจากวงเงินงบประมาณ ๗๖๒,๙๒๘,๔๙๗.๕๐บาท ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานดังกล่าว โดยอ้างว่าโจทก์กระทำผิดสัญญาจ้างหลายประการ เช่นไม่จัดส่งสถาปนิกมาทำงานในสถานที่ก่อสร้างแต่กลับทำรายงานเท็จว่าได้ส่งสถาปนิกมาคุมงานเพื่อเบิกค่าจ้าง ฯลฯ โจทก์เห็นว่า ขณะปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา โจทก์ได้รับการปฏิบัติจากจำเลยและเจ้าหน้าที่ของจำเลยอย่างไม่เป็นธรรมหลายประการ เช่น การที่จำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือการที่จำเลยได้กระทำการโดยเลือกปฏิบัติระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้าง กับบริษัท แปซิฟิคแอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้าง เกี่ยวกับการตรวจรับมอบงานเพื่อทำการเบิกเงินค่าจ้างในโครงการเดียวกัน แต่ใช้วิธีการและมาตรฐานที่แตกต่างกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร อันเป็นการเอื้อประโยชน์ให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้าง และจำเลยได้กลั่นแกล้งไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควรตลอดจนออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมายให้โจทก์หยุดงานชั่วคราวโดยอาศัยข้อเท็จจริงอันเป็นเท็จ ทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้รับจ้างก่อสร้างกระทำการโดยไม่มีผู้ควบคุมงานโต้แย้งคัดค้านการกระทำที่ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างและทำให้คณะบุคคลที่จำเลยแต่งตั้งขึ้นรับผิดชอบตรวจสอบการทำงานในโครงการฯ กระทำการโดยมิชอบได้สะดวกยิ่งขึ้น เป็นต้น นอกจากนี้ โจทก์เห็นว่า โจทก์มิได้ปฏิบัติผิดสัญญาแต่จำเลยอ้างเหตุในการบอกเลิกสัญญาอันเป็นเท็จ โดยมีเจตนาพิเศษที่จะทำลายน้ำหนักคำพยานที่ผู้แทนโจทก์เคยให้การต่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับเรื่องการก่อสร้างผิดแบบ และการเบิกจ่ายเงินค่าก่อสร้างให้แก่ผู้รับจ้างเกินกว่างานที่ทำเสร็จจริงเป็นจำนวนมาก และจะใช้ข้ออ้างเท็จที่จำเลยอ้างเป็นเหตุเลิกสัญญาแก้ข้อกล่าวหาร้องเรียนของโจทก์ในกรณีที่โจทก์ร้องเรียนถึงการทุจริตในหน่วยราชการจำเลยในโครงการดังกล่าวต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) การบอกเลิกสัญญาของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๗ และในข้ออื่นที่เกี่ยวกับการให้อำนาจส่วนราชการในการบอกเลิกสัญญา การกระทำของจำเลยถือได้ว่า เป็นการปฏิบัติหน้าที่และละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ ทำให้โจทก์เสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่จำเลยยังไม่ชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างในโครงการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานีตามสัญญาจ้างต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์ อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยร้องเรียนต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ต่อมาเมื่อศาลปกครองได้จัดตั้งขึ้นแล้วได้มีการโอนเรื่องไปยังศาลปกครองกลางโดยผลแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๓ วรรคสาม และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยการดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาคดีปกครองที่โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๔๔ เป็นคดีของศาลปกครองกลาง หมายเลขดำที่ ๗๐๘/๒๕๔๔หมายเลขแดงที่ ๕๑๖/๒๕๔๔ แต่ศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่า สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย เป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ ซึ่งโจทก์ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งถึงที่สุดยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้น โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้เป็นคดีนี้ จำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีอำนาจฟ้องและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ ทั้งนี้ ก่อนวันสืบพยานจำเลยได้ยื่นคำร้องและคำร้องแก้ไขเพิ่มเติมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากสัญญาพิพาทเป็นสัญญาก่อสร้างอาคารราชการ จึงเป็นสัญญาโดยมีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อให้ประชาชนได้เข้าใช้ประโยชน์และให้การดำเนินการบริการสาธารณะด้านการศึกษาและส่งเสริมพลานามัยบรรลุผล ซึ่งถือเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและการก่อสร้างอาคารย่อมมีหลายกระบวนการ ทั้งด้านสถาปนิก วิศกรควบคุม และการปฏิบัติงานก่อสร้าง สัญญาจ้างสถาปนิกวิศวกรเป็นที่ปรึกษาและควบคุมงานเป็นกระบวนการปฏิบัติในการก่อสร้าง เพื่อให้โจทก์ทำการวัดผล ซึ่งหมายถึงการทำการควบคุม วิจัย และวิเคราะห์ผลงานการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) ของผู้รับจ้างก่อสร้างว่าเป็นไปตามแบบตามมาตรฐานการก่อสร้างตามสัญญาก่อสร้างเป็นสัญญาจัดซื้อจัดจ้างประเภทหนึ่งของหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และตามนัยคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๔/๒๕๔๔ ระหว่างบริษัทเจสัน คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า แม้สัญญาที่พิพาทจะมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่โจทก์เป็นกรมในหน่วยงานราชการถือได้ว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองและโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าจำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติต่อสำนักงบประมาณเพื่อเพิ่มค่าควบคุมงานให้โจทก์ทั้งสองตามสิทธิที่โจทก์ทั้งสองจะได้รับ และจำเลยอนุมัติให้บริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัดผู้รับจ้างก่อสร้างหยุดสร้างงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร ทำให้โจทก์ทั้งสองขาดรายได้อันพึงได้รับและเป็นการเลือกปฏิบัติระหว่างบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด กับโจทก์ทั้งสองในเรื่องการจ่ายเงินค่างวดงาน ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหายได้รับเงินค่างวดล่าช้า การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายและไม่สุจริตทั้งมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมกับโจทก์ทั้งสอง ประกอบกับโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า นายสุวรรณ กู้สุจริต อธิบดีกรมพลศึกษาผู้แทนของผู้ถูกฟ้องใช้เหตุผลเท็จว่า โจทก์ทั้งสองไม่ปฏิบัติตามสัญญาและมีพฤติกรรมเป็นปฏิปักษ์ต่อบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้างและมีคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการทำงานตามสัญญาทั้งยังได้บอกเลิกสัญญากับโจทก์ทั้งสองเป็นการกลั่นแกล้ง เมื่อโจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือโดยไม่สุจริต มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม กรณีจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครองตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จากเหตุผลดังที่พิจารณามาข้างต้น เห็นว่า โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ซึ่งจะต้องวินิจฉัยถึงการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบหรือไม่ ทั้งมูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองกลาง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) และเป็นกรณีที่ศาลปกครองยังมิได้วินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทดังกล่าวว่าอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองหรือไม่ จึงส่งความเห็นให้ศาลปกครองพิจารณาตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา๑๐ วรรคหนึ่ง ศาลปกครองกลางเห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสองจะอ้างว่าการที่จำเลยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติเงินค่าควบคุมงานเพิ่มต่อสำนักงบประมาณ การอนุมัติให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้างอาคารเรียนฯ หยุดงานโดยไม่มีเหตุอันควร การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การสั่งให้หยุดงาน รวมทั้งการบอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน เป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ก็ไม่อาจถือว่าคำฟ้องนี้เป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ประการใด เพราะคดีนี้เป็นการโต้แย้งในกรอบความผูกพันตามสัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย แต่อย่างไรก็ตาม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ก็ต่อเมื่อสัญญานั้นเป็นสัญญาทางปกครองจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ในประเด็นที่ว่าสัญญานี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น เมื่อพิจารณาคำนิยาม"สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะต้องปรากฏว่า ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และประการที่สองสัญญานั้นต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้นหากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง สำหรับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน แม้ว่าจำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดจากการที่จำเลยกับโจทก์ทั้งสองแสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และสัญญาดังกล่าวก็มิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย คำวินิจฉัย ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกเงินที่ค้างชำระจากหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเป็นคู่สัญญาตามสัญญาจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร และเรียกค่าเสียหายจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญา และให้เข้าดำเนินการตามสัญญาได้ต่อไป อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งมีบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้างกับจำเลยในคดีนี้ ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างดังกล่าวโดยอ้างว่าโจทก์ทั้งสองกระทำผิดสัญญาจ้าง แต่โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การบอกเลิกสัญญาเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะโจทก์ทั้งสองได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาโดยชอบแล้ว ทั้งขณะโจทก์ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาจำเลยได้กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยหน้าที่ตามสัญญาและปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร เช่นไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่ค้างชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างตามสัญญาต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ส่วนจำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่าโจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยตามสัญญาพิพาท กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ขณะยื่นฟ้อง จำเลยเป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๓๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ เมื่อสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ(อาคารเอนกประสงค์) ระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยในกรณีนี้เป็นไปเพื่อให้โจทก์ทั้งสองทำการตรวจและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ให้เป็นไปตามสัญญาก่อสร้างและถูกต้องตามหลักวิชาโดยผู้ควบคุมงานที่มีความรู้ความชำนาญงานทางด้านสถาปัตยกรรมและวิศวกรรมแทนจำเลย เพื่อให้ได้งานก่อสร้างที่บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการให้บริการการศึกษาด้านการกีฬา ทั้งนี้ การศึกษาเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) เป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะในการส่งเสริมและประสานงานการกีฬาเพื่อการศึกษาของรัฐให้บรรลุผล สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทอันเกิดจากสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร ระหว่าง บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑บริษัทเชนี่เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ กรมพลศึกษา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 47/2547บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเม้นท์ โจทก์จำกัด ที่ 1 กับพวกรวม 2 กรมพลศึกษาจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4)ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๗/๒๕๔๗ วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑ บริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมพลศึกษา จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๓๐๔/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๐ บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด และบริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ภายในสนามกีฬาแห่งชาติ แขวงวังใหม่ เขตปทุมวัน กรุงเทพมหานคร กับกรมพลศึกษา โดยมีบริษัท แปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้าง (ซึ่งต่อมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงสถานที่ก่อสร้างเป็นภายในสนามกีฬาเฉลิมพระเกียรติ (คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานี))กำหนดค่าจ้างและการจ่ายเงินค่าควบคุมงานเป็นไปตามอัตราส่วนที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๑๙ ซึ่งขณะที่จำเลยคัดเลือกโจทก์เป็นผู้ออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างได้กำหนดค่าจ้างจากวงเงินงบประมาณ ๗๖๒,๙๒๘,๔๙๗.๕๐บาท ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานดังกล่าว โดยอ้างว่าโจทก์กระทำผิดสัญญาจ้างหลายประการ เช่นไม่จัดส่งสถาปนิกมาทำงานในสถานที่ก่อสร้างแต่กลับทำรายงานเท็จว่าได้ส่งสถาปนิกมาคุมงานเพื่อเบิกค่าจ้าง ฯลฯ โจทก์เห็นว่า ขณะปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา โจทก์ได้รับการปฏิบัติจากจำเลยและเจ้าหน้าที่ของจำเลยอย่างไม่เป็นธรรมหลายประการ เช่น การที่จำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือการที่จำเลยได้กระทำการโดยเลือกปฏิบัติระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้าง กับบริษัท แปซิฟิคแอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้าง เกี่ยวกับการตรวจรับมอบงานเพื่อทำการเบิกเงินค่าจ้างในโครงการเดียวกัน แต่ใช้วิธีการและมาตรฐานที่แตกต่างกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร อันเป็นการเอื้อประโยชน์ให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้าง และจำเลยได้กลั่นแกล้งไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควรตลอดจนออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมายให้โจทก์หยุดงานชั่วคราวโดยอาศัยข้อเท็จจริงอันเป็นเท็จ ทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้รับจ้างก่อสร้างกระทำการโดยไม่มีผู้ควบคุมงานโต้แย้งคัดค้านการกระทำที่ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างและทำให้คณะบุคคลที่จำเลยแต่งตั้งขึ้นรับผิดชอบตรวจสอบการทำงานในโครงการฯ กระทำการโดยมิชอบได้สะดวกยิ่งขึ้น เป็นต้น นอกจากนี้ โจทก์เห็นว่า โจทก์มิได้ปฏิบัติผิดสัญญาแต่จำเลยอ้างเหตุในการบอกเลิกสัญญาอันเป็นเท็จ โดยมีเจตนาพิเศษที่จะทำลายน้ำหนักคำพยานที่ผู้แทนโจทก์เคยให้การต่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับเรื่องการก่อสร้างผิดแบบ และการเบิกจ่ายเงินค่าก่อสร้างให้แก่ผู้รับจ้างเกินกว่างานที่ทำเสร็จจริงเป็นจำนวนมาก และจะใช้ข้ออ้างเท็จที่จำเลยอ้างเป็นเหตุเลิกสัญญาแก้ข้อกล่าวหาร้องเรียนของโจทก์ในกรณีที่โจทก์ร้องเรียนถึงการทุจริตในหน่วยราชการจำเลยในโครงการดังกล่าวต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) การบอกเลิกสัญญาของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๗ และในข้ออื่นที่เกี่ยวกับการให้อำนาจส่วนราชการในการบอกเลิกสัญญา การกระทำของจำเลยถือได้ว่า เป็นการปฏิบัติหน้าที่และละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ ทำให้โจทก์เสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่จำเลยยังไม่ชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างในโครงการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานีตามสัญญาจ้างต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์ อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยร้องเรียนต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ต่อมาเมื่อศาลปกครองได้จัดตั้งขึ้นแล้วได้มีการโอนเรื่องไปยังศาลปกครองกลางโดยผลแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๓ วรรคสาม และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยการดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาคดีปกครองที่โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๔๔ เป็นคดีของศาลปกครองกลาง หมายเลขดำที่ ๗๐๘/๒๕๔๔หมายเลขแดงที่ ๕๑๖/๒๕๔๔ แต่ศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่า สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย เป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ ซึ่งโจทก์ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งถึงที่สุดยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้น โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้เป็นคดีนี้ จำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีอำนาจฟ้องและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ ทั้งนี้ ก่อนวันสืบพยานจำเลยได้ยื่นคำร้องและคำร้องแก้ไขเพิ่มเติมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากสัญญาพิพาทเป็นสัญญาก่อสร้างอาคารราชการ จึงเป็นสัญญาโดยมีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อให้ประชาชนได้เข้าใช้ประโยชน์และให้การดำเนินการบริการสาธารณะด้านการศึกษาและส่งเสริมพลานามัยบรรลุผล ซึ่งถือเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและการก่อสร้างอาคารย่อมมีหลายกระบวนการ ทั้งด้านสถาปนิก วิศกรควบคุม และการปฏิบัติงานก่อสร้าง สัญญาจ้างสถาปนิกวิศวกรเป็นที่ปรึกษาและควบคุมงานเป็นกระบวนการปฏิบัติในการก่อสร้าง เพื่อให้โจทก์ทำการวัดผล ซึ่งหมายถึงการทำการควบคุม วิจัย และวิเคราะห์ผลงานการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) ของผู้รับจ้างก่อสร้างว่าเป็นไปตามแบบตามมาตรฐานการก่อสร้างตามสัญญาก่อสร้างเป็นสัญญาจัดซื้อจัดจ้างประเภทหนึ่งของหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และตามนัยคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๔/๒๕๔๔ ระหว่างบริษัทเจสัน คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า แม้สัญญาที่พิพาทจะมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่โจทก์เป็นกรมในหน่วยงานราชการถือได้ว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองและโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าจำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติต่อสำนักงบประมาณเพื่อเพิ่มค่าควบคุมงานให้โจทก์ทั้งสองตามสิทธิที่โจทก์ทั้งสองจะได้รับ และจำเลยอนุมัติให้บริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัดผู้รับจ้างก่อสร้างหยุดสร้างงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร ทำให้โจทก์ทั้งสองขาดรายได้อันพึงได้รับและเป็นการเลือกปฏิบัติระหว่างบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด กับโจทก์ทั้งสองในเรื่องการจ่ายเงินค่างวดงาน ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหายได้รับเงินค่างวดล่าช้า การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายและไม่สุจริตทั้งมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมกับโจทก์ทั้งสอง ประกอบกับโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า นายสุวรรณ กู้สุจริต อธิบดีกรมพลศึกษาผู้แทนของผู้ถูกฟ้องใช้เหตุผลเท็จว่า โจทก์ทั้งสองไม่ปฏิบัติตามสัญญาและมีพฤติกรรมเป็นปฏิปักษ์ต่อบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้างและมีคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการทำงานตามสัญญาทั้งยังได้บอกเลิกสัญญากับโจทก์ทั้งสองเป็นการกลั่นแกล้ง เมื่อโจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือโดยไม่สุจริต มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม กรณีจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครองตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จากเหตุผลดังที่พิจารณามาข้างต้น เห็นว่า โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ซึ่งจะต้องวินิจฉัยถึงการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบหรือไม่ ทั้งมูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองกลาง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) และเป็นกรณีที่ศาลปกครองยังมิได้วินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทดังกล่าวว่าอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองหรือไม่ จึงส่งความเห็นให้ศาลปกครองพิจารณาตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา๑๐ วรรคหนึ่ง ศาลปกครองกลางเห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสองจะอ้างว่าการที่จำเลยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติเงินค่าควบคุมงานเพิ่มต่อสำนักงบประมาณ การอนุมัติให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้างอาคารเรียนฯ หยุดงานโดยไม่มีเหตุอันควร การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การสั่งให้หยุดงาน รวมทั้งการบอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน เป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ก็ไม่อาจถือว่าคำฟ้องนี้เป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ประการใด เพราะคดีนี้เป็นการโต้แย้งในกรอบความผูกพันตามสัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย แต่อย่างไรก็ตาม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ก็ต่อเมื่อสัญญานั้นเป็นสัญญาทางปกครองจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ในประเด็นที่ว่าสัญญานี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น เมื่อพิจารณาคำนิยาม"สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะต้องปรากฏว่า ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และประการที่สองสัญญานั้นต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้นหากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง สำหรับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน แม้ว่าจำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดจากการที่จำเลยกับโจทก์ทั้งสองแสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และสัญญาดังกล่าวก็มิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย คำวินิจฉัย ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกเงินที่ค้างชำระจากหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเป็นคู่สัญญาตามสัญญาจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร และเรียกค่าเสียหายจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญา และให้เข้าดำเนินการตามสัญญาได้ต่อไป อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งมีบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้างกับจำเลยในคดีนี้ ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างดังกล่าวโดยอ้างว่าโจทก์ทั้งสองกระทำผิดสัญญาจ้าง แต่โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การบอกเลิกสัญญาเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะโจทก์ทั้งสองได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาโดยชอบแล้ว ทั้งขณะโจทก์ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาจำเลยได้กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยหน้าที่ตามสัญญาและปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร เช่นไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่ค้างชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างตามสัญญาต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ส่วนจำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่าโจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยตามสัญญาพิพาท กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ขณะยื่นฟ้อง จำเลยเป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๓๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ เมื่อสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ(อาคารเอนกประสงค์) ระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยในกรณีนี้เป็นไปเพื่อให้โจทก์ทั้งสองทำการตรวจและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ให้เป็นไปตามสัญญาก่อสร้างและถูกต้องตามหลักวิชาโดยผู้ควบคุมงานที่มีความรู้ความชำนาญงานทางด้านสถาปัตยกรรมและวิศวกรรมแทนจำเลย เพื่อให้ได้งานก่อสร้างที่บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการให้บริการการศึกษาด้านการกีฬา ทั้งนี้ การศึกษาเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) เป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะในการส่งเสริมและประสานงานการกีฬาเพื่อการศึกษาของรัฐให้บรรลุผล สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทอันเกิดจากสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร ระหว่าง บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑บริษัทเชนี่เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ กรมพลศึกษา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง