คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4718/2541หลักกฎหมาย: คดีแดงที่ 4718-4719/2541 เมื่อ พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา82 และมาตรา 85 ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลมิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นมาใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้นดังนั้น เมื่อประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดซึ่งถูกเลือกตั้งขึ้นมาจากสภาจังหวัดตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 มาตรา 13ตามมติที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา มติดังกล่าวย่อมมีผลใช้บังคับต่อไป ทั้งการเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตาม พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 17ก็ให้สภานั้นเป็นผู้เลือกสมาชิกขึ้นมาเป็นเช่นเดียวกัน ฉะนั้น ศ.ประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์และ ส.รองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์เดิม จึงยังคงเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อยู่ต่อไปตาม พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 82 ประกอบมาตรา 85 ซึ่ง ศ.และ ส.จะหมดวาระก็ต่อเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี2540 เท่านั้น เมื่อมิได้มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี 2540 แม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ในบทเฉพาะกาล ข้อ 150 กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภา รองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมครั้งแรกก็ตาม แต่เมื่อระเบียบดังกล่าวจะใช้ก็แต่เฉพาะในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาตามพ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 22 แล้วเท่านั้น ซึ่งมิฉะนั้นแล้วก็จะไม่สอดคล้องกับ พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 82และมาตรา 85 การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 และ 30 ธันวาคม 2540โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับประธานสภาชั่วคราว การเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงไม่ชอบ และการดำเนินการประชุมดังกล่าว ประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ไม่ได้ดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุม การประชุมจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าตำแหน่งใดในการประชุมจึงไม่ชอบไปด้วย ปัญหาข้อกฎหมายที่ไม่ได้รับอนุญาตให้อุทธรณ์โดยตรงต่อศาลฎีกาศาลฎีกาย่อมไม่อาจวินิจฉัยให้ได้คดีทั้งสองสำนวนนี้ศาลสั่งรวมพิจารณา เพื่อความสะดวกให้เรียกโจทก์ทั้งสี่ในสำนวนแรกตามเดิม เรียกโจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ในสำนวนหลังว่าโจทก์ที่ ๔ และที่ ๒ ตามลำดับ เรียกจำเลยทั้งสองในสำนวนแรกตามเดิม และเรียกจำเลยทั้งสี่ในสำนวนหลังว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ ตามลำดับ โจทก์ทั้งสองสำนวนฟ้องรวมใจความว่า โจทก์ทั้งสี่ และจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ขณะเกิดเหตุดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ เมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นและที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ทั้งสี่เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ รองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ จากนั้นมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์จำนวนหนึ่งยื่นหนังสือร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ว่าการประชุมดังกล่าวไม่ถูกต้องตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้มีคำสั่งที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อันเป็นการจงใจ ประมาทเลินเล่อ และมิชอบด้วยกฎหมาย ฝ่าฝืนระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ข้อ ๙๐ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ได้ร่วมประชุมกับสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์โดยถูกต้องตามระเบียบข้อบังคับและกฎหมายทุกประการ การประชุมในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐จึงชอบด้วยกฎหมาย การกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถดำเนินการตามขั้นตอนของระเบียบและกฎหมายอย่างต่อเนื่องต่อไปได้ ทั้งไม่ได้รับเงินค่าตอบแทนประจำตำแหน่งคิดเป็นเงิน ๕๐๐,๐๐๐ บาทต่อมาวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีวาระการประชุมเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ครั้นถึงวันดังกล่าวจำเลยที่ ๒ กับพวกได้จัดให้มีการประชุม โดยไม่มีอำนาจที่จะกระทำได้ โจทก์ที่ ๑ซึ่งเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้สั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน และใช้อำนาจของประธานสภาสั่งเลิกประชุม แต่จำเลยที่ ๒ ได้ให้นายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ขึ้นทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม โดยที่โจทก์ที่ ๑ ยังอยู่ในที่ประชุมและได้ดำเนินการเลือกจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ทั้งนี้จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจสั่งเพิกถอนมติสภาและไม่มีอำนาจเรียกประชุมสภาเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ การกระทำของจำเลยทั้งห้า ขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงไม่ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบ ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระค่าเสียหาย ๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสี่ กับขอให้ศาลพิพากษาว่าการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๓๐ ธันวาคม๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบห้ามปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ และพิพากษาว่าโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบ สำนวนหลังในชั้นรับฟ้อง ศาลคงรับฟ้องไว้เฉพาะจำเลยที่ ๒ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่รับฟ้อง สำนวนแรกจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยทั้งสองได้ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม๒๕๔๐ และในวันดังกล่าวที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ส่วนการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์นั้น เป็นการลงมติที่ฝ่าฝืนกฎหมาย กฎหรือระเบียบข้อบังคับของทางราชการ และเป็นมติที่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ และประธานสภาขณะนั้นหาได้ตรวจสอบดูว่ามีสมาชิกอยู่ในที่ประชุมครบองค์ประชุมหรือไม่ เพราะหากไม่ครบองค์ประชุมจะทำการลงมติไม่ได้ ขัดต่อระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ข้อ ๘๙ จำเลยทั้งสองจึงมีอำนาจที่จะสั่งเพิกถอนมติดังกล่าวได้ตามมาตรา ๗๘ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ สำหรับระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวข้อ ๙๐ ที่โจทก์ทั้งสี่อ้างนั้นเมื่อสมาชิกไม่ครบกึ่งหนึ่งแล้วประธานสภาจะถามมติหรือความเห็นของที่ประชุมสภาไม่ได้ จำเลยทั้งสองไม่ได้ออกคำสั่งเพิกถอนการเลือกโจทก์ที่ ๑เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ จึงมิได้โต้แย้งสิทธิโจทก์ที่ ๑โจทก์ที่ ๑ ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ระหว่างพิจารณา คู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงกันว่า ขณะที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑พฤศจิกายน ๒๕๔๐ นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกร เป็นประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์นายสนอง เทพอักษรณรงค์ เป็นรองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ โดยบุคคลทั้งสองได้รับเลือกเมื่อวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๓๙ จะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ ซึ่งกำหนดวันประชุมไว้ในวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๔๐ แต่จนบัดนี้ยังไม่มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ วันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และได้มีหนังสือเรียกประชุมถึงสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน ครั้นถึงวันประชุมสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน มีนายศักดิ์ชัยและนายสนองรวมอยู่ด้วยมาร่วมประชุม นายสมศักดิ์ วัฒนากูล ผู้ตรวจการท้องถิ่นซึ่งกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งให้เป็นเลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้เชิญนายลบ บาลไธสง สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอนาโพธิ์ซึ่งอาวุโสสูงสุดขึ้นทำหน้าที่ประธานชั่วคราว เพื่อเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ หลังจากนายลบดำเนินการแล้ว ที่ประชุมได้เลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ในระหว่างที่จะเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ได้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนรวมทั้งนายสนองออกจากที่ประชุม แต่ยังคงมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนอยู่ในที่ประชุมนายลบได้ดำเนินการประชุมต่อ ที่ประชุมลงมติเลือกโจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้นนายลบได้เชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นเป็นประธานในที่ประชุมเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ที่ประชุมมีมติเลือกโจทก์ที่ ๔เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และได้มีประกาศผลการเลือกตั้งแล้วโจทก์ที่ ๑ ได้นัดประชุมครั้งต่อไปในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ต่อมาวันที่ ๑๘ ธันวาคม๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๕๙๐/๒๕๔๐ เรื่องตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๑๖ธันวาคม ๒๕๔๐ และในวันเดียวกันนั้นจำเลยที่ ๒ ก็ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่๓๕๙๑/๒๕๔๐ เรื่อง ให้ระงับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ต่อมาวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ได้ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์วันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ ตามคำสั่งเอกสารหมาย จ.ล.๕ อันเป็นผลให้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นสำนวนแรก ในวันเดียวกันนั้นจำเลยที่ ๒ ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ แล้วได้มีหนังสือแจ้งวันประชุมให้สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน ทราบ วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ โจทก์ที่ ๑ออกประกาศองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง งดการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ ตามประกาศเอกสารหมายจ.ล.๗ นายสมชาย พลเวียง รองผู้ว่าราชการจังหวัด รักษาราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์มีหนังสือถึงโจทก์ที่ ๑ ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์มีอำนาจตามกฎหมายที่จะเรียกประชุมได้ ตามหนังสือเอกสารหมาย จ.ล.๘ ครั้นถึงวันเวลาประชุมมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์มาร่วมประชุม ๓๔ คน รวมทั้งนายศักดิ์ชัยและนายสนองด้วย คงขาดประชุม ๒ คน โจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานในที่ประชุม แล้วสั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน โดยให้เหตุผลว่ามีการเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ กับนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แล้ว และเรื่องที่โต้เถียงกันอยู่ระหว่างรอคำวินิจฉัยของกระทรวงมหาดไทย และคำพิพากษาของศาล แล้วสั่งเลิกประชุม แต่สมาชิกยังคงอยู่ในที่ประชุมทั้ง ๓๔ คน สมาชิกทั้งหมด ๑๙ คน ขอให้มีการประชุมต่อนายตวงสิทธิ์อภิชัยบุคคล เลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้เชิญโจทก์ที่ ๑ขึ้นทำหน้าที่ประธาน แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธ จึงไปเชิญนายลบซึ่งอาวุโสสูงสุดทำหน้าที่ประธานแทน นายลบก็ปฏิเสธจึงไปเชิญนายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ซึ่งอาวุโสรองลงมาขึ้นทำหน้าที่ประธาน ซึ่งขณะนั้นโจทก์ที่ ๑ นายศักดิ์ชัยและนายสนองยังอยู่ในที่ประชุม ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้นนายบุญถึงเชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธจึงเชิญจำเลยที่ ๓ ขึ้นทำหน้าที่ประธาน ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และจำเลยที่ ๓ ได้ประกาศผลการเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในที่ประชุมแล้ว ในการประชุมทั้ง๒ วัน โจทก์ที่ ๑ และนายศักดิ์ชัยอยู่ในที่ประชุมตลอด ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์สำนวนแรก ส่วนสำนวนหลังพิพากษาว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งไม่มีอำนาจปฏิบัติหน้าที่ตามตำแหน่งที่ตนได้รับเลือกตั้ง จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อุทธรณ์ปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา๒๒๓ ทวิ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาข้อกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลบัญญัติว่า "ให้สภาจังหวัดที่มีอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้ ให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคหนึ่งดำเนินการเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดคนหนึ่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในระหว่างที่ยังไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคสาม ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไปพลางก่อน" และมาตรา ๘๕ บัญญัติว่า "ให้บรรดาข้อบัญญัติจังหวัด กฎระเบียบข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด หรือกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาคงใช้บังคับต่อไปเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะมีการออกข้อบัญญัติ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศตามพระราชบัญญัตินี้" ดังนั้น จะเห็นได้ว่า ตามบทบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นมาใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาความเป็นมาของตำแหน่งประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดแล้ว เห็นว่า ประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดถูกเลือกตั้งขึ้นมาจากสภาจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ มาตรา ๑๓ จึงเป็นมติที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งมติดังกล่าวคงมีผลใช้บังคับต่อไปตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐มาตรา ๘๕ ทั้งการเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๑๗ ก็ให้สภานั้นเป็นผู้เลือกสมาชิกขึ้นมาเป็นเช่นเดียวกัน ฉะนั้น นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกรประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์และนายสนอง เทพอักษรณรงค์ รองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์จึงยังคงเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ประกอบมาตรา ๘๕ ดังกล่าว ซึ่งจะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แต่จนถึงระหว่างพิจารณาคดีนี้ก็ยังมิได้มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ในบทเฉพาะกาล ข้อ ๑๕๐กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภา รองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมครั้งแรกก็ตาม แต่ระเบียบดังกล่าวน่าจะใช้ในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๒๒ แล้วเท่านั้น มิฉะนั้นจะไม่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ และมาตรา ๘๕ ดังกล่าวดังนั้น การที่จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับประธานสภาชั่วคราวการเลือกประธาน และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามประกาศเอกสารหมาย จ.ล.๑ และ จ.ล.๖ จึงไม่ชอบ และการดำเนินการประชุมทั้งสองวันนายศักดิ์ชัยประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ไม่ได้ดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุมการประชุมทั้งสองวันจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าตำแหน่งใดในการประชุมจึงไม่ชอบไปด้วย ส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒อุทธรณ์ว่า ต่อมาวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และกำหนดวันเลือกตั้งใหม่แล้ว ทำให้สมาชิกภาพของโจทก์ทั้งสี่สิ้นสุดลง คำขอท้ายฟ้องของโจทก์สำนวนหลังพ้นวิสัยที่ศาลจะบังคับได้ เพราะสภาพแห่งหนี้ไม่เปิดช่อง ซึ่งโจทก์ทั้งสี่แก้อุทธรณ์ในข้อนี้ว่าคำสั่งดังกล่าวกำลังถูกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ยื่นฟ้องขอให้ศาลเพิกถอน และศาลชั้นต้นมีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวโดยให้ระงับการเลือกตั้งไว้ก่อนผลของคำสั่งจึงยังไม่ยุตินั้น เห็นว่า ปัญหาดังกล่าวไม่ใช่ปัญหาข้อกฎหมายที่ได้รับอนุญาตให้อุทธรณ์โดยตรงต่อศาลฎีกา ศาลฎีกาจึงไม่อาจวินิจฉัยให้ได้ พิพากษายืน. ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4718/2541นายอุดม วีระโชติโจทก์จังหวัดบุรีรัมย์ กับพวกจำเลยฯลฯ๔๗๑๘-๔๗๑๙/๒๕๔๑ ป.วิ.พ. ม. 223 ทวิ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 ม. 13 พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ม. 17, ม. 82, ม. 85 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ม. 150คดีแดงที่ 4718-4719/2541 เมื่อ พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา82 และมาตรา 85 ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลมิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นมาใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้นดังนั้น เมื่อประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดซึ่งถูกเลือกตั้งขึ้นมาจากสภาจังหวัดตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 มาตรา 13ตามมติที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา มติดังกล่าวย่อมมีผลใช้บังคับต่อไป ทั้งการเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตาม พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 17ก็ให้สภานั้นเป็นผู้เลือกสมาชิกขึ้นมาเป็นเช่นเดียวกัน ฉะนั้น ศ.ประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์และ ส.รองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์เดิม จึงยังคงเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อยู่ต่อไปตาม พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 82 ประกอบมาตรา 85 ซึ่ง ศ.และ ส.จะหมดวาระก็ต่อเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี2540 เท่านั้น เมื่อมิได้มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี 2540 แม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ในบทเฉพาะกาล ข้อ 150 กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภา รองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมครั้งแรกก็ตาม แต่เมื่อระเบียบดังกล่าวจะใช้ก็แต่เฉพาะในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาตามพ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 22 แล้วเท่านั้น ซึ่งมิฉะนั้นแล้วก็จะไม่สอดคล้องกับ พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 82และมาตรา 85 การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 และ 30 ธันวาคม 2540โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับประธานสภาชั่วคราว การเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงไม่ชอบ และการดำเนินการประชุมดังกล่าว ประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ไม่ได้ดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุม การประชุมจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าตำแหน่งใดในการประชุมจึงไม่ชอบไปด้วย ปัญหาข้อกฎหมายที่ไม่ได้รับอนุญาตให้อุทธรณ์โดยตรงต่อศาลฎีกาศาลฎีกาย่อมไม่อาจวินิจฉัยให้ได้คดีทั้งสองสำนวนนี้ศาลสั่งรวมพิจารณา เพื่อความสะดวกให้เรียกโจทก์ทั้งสี่ในสำนวนแรกตามเดิม เรียกโจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ในสำนวนหลังว่าโจทก์ที่ ๔ และที่ ๒ ตามลำดับ เรียกจำเลยทั้งสองในสำนวนแรกตามเดิม และเรียกจำเลยทั้งสี่ในสำนวนหลังว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ ตามลำดับ โจทก์ทั้งสองสำนวนฟ้องรวมใจความว่า โจทก์ทั้งสี่ และจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ขณะเกิดเหตุดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ เมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นและที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ทั้งสี่เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ รองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ จากนั้นมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์จำนวนหนึ่งยื่นหนังสือร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ว่าการประชุมดังกล่าวไม่ถูกต้องตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้มีคำสั่งที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อันเป็นการจงใจ ประมาทเลินเล่อ และมิชอบด้วยกฎหมาย ฝ่าฝืนระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ข้อ ๙๐ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ได้ร่วมประชุมกับสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์โดยถูกต้องตามระเบียบข้อบังคับและกฎหมายทุกประการ การประชุมในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐จึงชอบด้วยกฎหมาย การกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถดำเนินการตามขั้นตอนของระเบียบและกฎหมายอย่างต่อเนื่องต่อไปได้ ทั้งไม่ได้รับเงินค่าตอบแทนประจำตำแหน่งคิดเป็นเงิน ๕๐๐,๐๐๐ บาทต่อมาวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีวาระการประชุมเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ครั้นถึงวันดังกล่าวจำเลยที่ ๒ กับพวกได้จัดให้มีการประชุม โดยไม่มีอำนาจที่จะกระทำได้ โจทก์ที่ ๑ซึ่งเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้สั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน และใช้อำนาจของประธานสภาสั่งเลิกประชุม แต่จำเลยที่ ๒ ได้ให้นายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ขึ้นทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม โดยที่โจทก์ที่ ๑ ยังอยู่ในที่ประชุมและได้ดำเนินการเลือกจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ทั้งนี้จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจสั่งเพิกถอนมติสภาและไม่มีอำนาจเรียกประชุมสภาเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ การกระทำของจำเลยทั้งห้า ขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงไม่ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบ ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระค่าเสียหาย ๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสี่ กับขอให้ศาลพิพากษาว่าการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๓๐ ธันวาคม๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบห้ามปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ และพิพากษาว่าโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบ สำนวนหลังในชั้นรับฟ้อง ศาลคงรับฟ้องไว้เฉพาะจำเลยที่ ๒ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่รับฟ้อง สำนวนแรกจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยทั้งสองได้ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม๒๕๔๐ และในวันดังกล่าวที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ส่วนการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์นั้น เป็นการลงมติที่ฝ่าฝืนกฎหมาย กฎหรือระเบียบข้อบังคับของทางราชการ และเป็นมติที่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ และประธานสภาขณะนั้นหาได้ตรวจสอบดูว่ามีสมาชิกอยู่ในที่ประชุมครบองค์ประชุมหรือไม่ เพราะหากไม่ครบองค์ประชุมจะทำการลงมติไม่ได้ ขัดต่อระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ข้อ ๘๙ จำเลยทั้งสองจึงมีอำนาจที่จะสั่งเพิกถอนมติดังกล่าวได้ตามมาตรา ๗๘ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ สำหรับระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวข้อ ๙๐ ที่โจทก์ทั้งสี่อ้างนั้นเมื่อสมาชิกไม่ครบกึ่งหนึ่งแล้วประธานสภาจะถามมติหรือความเห็นของที่ประชุมสภาไม่ได้ จำเลยทั้งสองไม่ได้ออกคำสั่งเพิกถอนการเลือกโจทก์ที่ ๑เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ จึงมิได้โต้แย้งสิทธิโจทก์ที่ ๑โจทก์ที่ ๑ ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ระหว่างพิจารณา คู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงกันว่า ขณะที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑พฤศจิกายน ๒๕๔๐ นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกร เป็นประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์นายสนอง เทพอักษรณรงค์ เป็นรองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ โดยบุคคลทั้งสองได้รับเลือกเมื่อวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๓๙ จะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ ซึ่งกำหนดวันประชุมไว้ในวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๔๐ แต่จนบัดนี้ยังไม่มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ วันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และได้มีหนังสือเรียกประชุมถึงสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน ครั้นถึงวันประชุมสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน มีนายศักดิ์ชัยและนายสนองรวมอยู่ด้วยมาร่วมประชุม นายสมศักดิ์ วัฒนากูล ผู้ตรวจการท้องถิ่นซึ่งกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งให้เป็นเลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้เชิญนายลบ บาลไธสง สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอนาโพธิ์ซึ่งอาวุโสสูงสุดขึ้นทำหน้าที่ประธานชั่วคราว เพื่อเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ หลังจากนายลบดำเนินการแล้ว ที่ประชุมได้เลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ในระหว่างที่จะเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ได้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนรวมทั้งนายสนองออกจากที่ประชุม แต่ยังคงมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนอยู่ในที่ประชุมนายลบได้ดำเนินการประชุมต่อ ที่ประชุมลงมติเลือกโจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้นนายลบได้เชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นเป็นประธานในที่ประชุมเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ที่ประชุมมีมติเลือกโจทก์ที่ ๔เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และได้มีประกาศผลการเลือกตั้งแล้วโจทก์ที่ ๑ ได้นัดประชุมครั้งต่อไปในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ต่อมาวันที่ ๑๘ ธันวาคม๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๕๙๐/๒๕๔๐ เรื่องตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๑๖ธันวาคม ๒๕๔๐ และในวันเดียวกันนั้นจำเลยที่ ๒ ก็ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่๓๕๙๑/๒๕๔๐ เรื่อง ให้ระงับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ต่อมาวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ได้ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์วันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ ตามคำสั่งเอกสารหมาย จ.ล.๕ อันเป็นผลให้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นสำนวนแรก ในวันเดียวกันนั้นจำเลยที่ ๒ ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ แล้วได้มีหนังสือแจ้งวันประชุมให้สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน ทราบ วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ โจทก์ที่ ๑ออกประกาศองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง งดการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ ตามประกาศเอกสารหมายจ.ล.๗ นายสมชาย พลเวียง รองผู้ว่าราชการจังหวัด รักษาราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์มีหนังสือถึงโจทก์ที่ ๑ ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์มีอำนาจตามกฎหมายที่จะเรียกประชุมได้ ตามหนังสือเอกสารหมาย จ.ล.๘ ครั้นถึงวันเวลาประชุมมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์มาร่วมประชุม ๓๔ คน รวมทั้งนายศักดิ์ชัยและนายสนองด้วย คงขาดประชุม ๒ คน โจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานในที่ประชุม แล้วสั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน โดยให้เหตุผลว่ามีการเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ กับนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แล้ว และเรื่องที่โต้เถียงกันอยู่ระหว่างรอคำวินิจฉัยของกระทรวงมหาดไทย และคำพิพากษาของศาล แล้วสั่งเลิกประชุม แต่สมาชิกยังคงอยู่ในที่ประชุมทั้ง ๓๔ คน สมาชิกทั้งหมด ๑๙ คน ขอให้มีการประชุมต่อนายตวงสิทธิ์อภิชัยบุคคล เลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้เชิญโจทก์ที่ ๑ขึ้นทำหน้าที่ประธาน แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธ จึงไปเชิญนายลบซึ่งอาวุโสสูงสุดทำหน้าที่ประธานแทน นายลบก็ปฏิเสธจึงไปเชิญนายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ซึ่งอาวุโสรองลงมาขึ้นทำหน้าที่ประธาน ซึ่งขณะนั้นโจทก์ที่ ๑ นายศักดิ์ชัยและนายสนองยังอยู่ในที่ประชุม ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้นนายบุญถึงเชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธจึงเชิญจำเลยที่ ๓ ขึ้นทำหน้าที่ประธาน ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และจำเลยที่ ๓ ได้ประกาศผลการเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในที่ประชุมแล้ว ในการประชุมทั้ง๒ วัน โจทก์ที่ ๑ และนายศักดิ์ชัยอยู่ในที่ประชุมตลอด ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์สำนวนแรก ส่วนสำนวนหลังพิพากษาว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งไม่มีอำนาจปฏิบัติหน้าที่ตามตำแหน่งที่ตนได้รับเลือกตั้ง จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อุทธรณ์ปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา๒๒๓ ทวิ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาข้อกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลบัญญัติว่า "ให้สภาจังหวัดที่มีอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้ ให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคหนึ่งดำเนินการเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดคนหนึ่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในระหว่างที่ยังไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคสาม ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไปพลางก่อน" และมาตรา ๘๕ บัญญัติว่า "ให้บรรดาข้อบัญญัติจังหวัด กฎระเบียบข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด หรือกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาคงใช้บังคับต่อไปเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะมีการออกข้อบัญญัติ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศตามพระราชบัญญัตินี้" ดังนั้น จะเห็นได้ว่า ตามบทบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นมาใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาความเป็นมาของตำแหน่งประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดแล้ว เห็นว่า ประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดถูกเลือกตั้งขึ้นมาจากสภาจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ มาตรา ๑๓ จึงเป็นมติที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งมติดังกล่าวคงมีผลใช้บังคับต่อไปตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐มาตรา ๘๕ ทั้งการเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๑๗ ก็ให้สภานั้นเป็นผู้เลือกสมาชิกขึ้นมาเป็นเช่นเดียวกัน ฉะนั้น นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกรประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์และนายสนอง เทพอักษรณรงค์ รองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์จึงยังคงเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ประกอบมาตรา ๘๕ ดังกล่าว ซึ่งจะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แต่จนถึงระหว่างพิจารณาคดีนี้ก็ยังมิได้มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ในบทเฉพาะกาล ข้อ ๑๕๐กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภา รองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมครั้งแรกก็ตาม แต่ระเบียบดังกล่าวน่าจะใช้ในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๒๒ แล้วเท่านั้น มิฉะนั้นจะไม่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ และมาตรา ๘๕ ดังกล่าวดังนั้น การที่จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับประธานสภาชั่วคราวการเลือกประธาน และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามประกาศเอกสารหมาย จ.ล.๑ และ จ.ล.๖ จึงไม่ชอบ และการดำเนินการประชุมทั้งสองวันนายศักดิ์ชัยประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ไม่ได้ดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุมการประชุมทั้งสองวันจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าตำแหน่งใดในการประชุมจึงไม่ชอบไปด้วย ส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒อุทธรณ์ว่า ต่อมาวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และกำหนดวันเลือกตั้งใหม่แล้ว ทำให้สมาชิกภาพของโจทก์ทั้งสี่สิ้นสุดลง คำขอท้ายฟ้องของโจทก์สำนวนหลังพ้นวิสัยที่ศาลจะบังคับได้ เพราะสภาพแห่งหนี้ไม่เปิดช่อง ซึ่งโจทก์ทั้งสี่แก้อุทธรณ์ในข้อนี้ว่าคำสั่งดังกล่าวกำลังถูกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ยื่นฟ้องขอให้ศาลเพิกถอน และศาลชั้นต้นมีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวโดยให้ระงับการเลือกตั้งไว้ก่อนผลของคำสั่งจึงยังไม่ยุตินั้น เห็นว่า ปัญหาดังกล่าวไม่ใช่ปัญหาข้อกฎหมายที่ได้รับอนุญาตให้อุทธรณ์โดยตรงต่อศาลฎีกา ศาลฎีกาจึงไม่อาจวินิจฉัยให้ได้ พิพากษายืน.(วุฒินันท์ สุขสว่าง-สุรินทร์ นาควิเชียร-ศุภชัย ภู่งาม)ศาลจังหวัดบุรีรัมย์ - นายสมภพพิสิษฐ สุขพิสิฐศาลอุทธรณ์ - -แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: คดีทั้งสองสำนวนนี้ศาลสั่งรวมพิจารณา เพื่อความสะดวกให้เรียกโจทก์ทั้งสี่ในสำนวนแรกตามเดิม เรียกโจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ในสำนวนหลังว่าโจทก์ที่ ๔ และที่ ๒ ตามลำดับ เรียกจำเลยทั้งสองในสำนวนแรกตามเดิม และเรียกจำเลยทั้งสี่ในสำนวนหลังว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ ตามลำดับ โจทก์ทั้งสองสำนวนฟ้องรวมใจความว่า โจทก์ทั้งสี่ และจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ขณะเกิดเหตุดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ เมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นและที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ทั้งสี่เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ รองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ จากนั้นมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์จำนวนหนึ่งยื่นหนังสือร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ว่าการประชุมดังกล่าวไม่ถูกต้องตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้มีคำสั่งที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อันเป็นการจงใจ ประมาทเลินเล่อ และมิชอบด้วยกฎหมาย ฝ่าฝืนระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ข้อ ๙๐ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ได้ร่วมประชุมกับสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์โดยถูกต้องตามระเบียบข้อบังคับและกฎหมายทุกประการ การประชุมในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐จึงชอบด้วยกฎหมาย การกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถดำเนินการตามขั้นตอนของระเบียบและกฎหมายอย่างต่อเนื่องต่อไปได้ ทั้งไม่ได้รับเงินค่าตอบแทนประจำตำแหน่งคิดเป็นเงิน ๕๐๐,๐๐๐ บาทต่อมาวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีวาระการประชุมเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ครั้นถึงวันดังกล่าวจำเลยที่ ๒ กับพวกได้จัดให้มีการประชุม โดยไม่มีอำนาจที่จะกระทำได้ โจทก์ที่ ๑ซึ่งเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้สั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน และใช้อำนาจของประธานสภาสั่งเลิกประชุม แต่จำเลยที่ ๒ ได้ให้นายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ขึ้นทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม โดยที่โจทก์ที่ ๑ ยังอยู่ในที่ประชุมและได้ดำเนินการเลือกจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ทั้งนี้จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจสั่งเพิกถอนมติสภาและไม่มีอำนาจเรียกประชุมสภาเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ การกระทำของจำเลยทั้งห้า ขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงไม่ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบ ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระค่าเสียหาย ๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสี่ กับขอให้ศาลพิพากษาว่าการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๓๐ ธันวาคม๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบห้ามปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ และพิพากษาว่าโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบ สำนวนหลังในชั้นรับฟ้อง ศาลคงรับฟ้องไว้เฉพาะจำเลยที่ ๒ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่รับฟ้อง สำนวนแรกจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยทั้งสองได้ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม๒๕๔๐ และในวันดังกล่าวที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ส่วนการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์นั้น เป็นการลงมติที่ฝ่าฝืนกฎหมาย กฎหรือระเบียบข้อบังคับของทางราชการ และเป็นมติที่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ และประธานสภาขณะนั้นหาได้ตรวจสอบดูว่ามีสมาชิกอยู่ในที่ประชุมครบองค์ประชุมหรือไม่ เพราะหากไม่ครบองค์ประชุมจะทำการลงมติไม่ได้ ขัดต่อระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ข้อ ๘๙ จำเลยทั้งสองจึงมีอำนาจที่จะสั่งเพิกถอนมติดังกล่าวได้ตามมาตรา ๗๘ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ สำหรับระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวข้อ ๙๐ ที่โจทก์ทั้งสี่อ้างนั้นเมื่อสมาชิกไม่ครบกึ่งหนึ่งแล้วประธานสภาจะถามมติหรือความเห็นของที่ประชุมสภาไม่ได้ จำเลยทั้งสองไม่ได้ออกคำสั่งเพิกถอนการเลือกโจทก์ที่ ๑เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ จึงมิได้โต้แย้งสิทธิโจทก์ที่ ๑โจทก์ที่ ๑ ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ระหว่างพิจารณา คู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงกันว่า ขณะที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑พฤศจิกายน ๒๕๔๐ นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกร เป็นประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์นายสนอง เทพอักษรณรงค์ เป็นรองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ โดยบุคคลทั้งสองได้รับเลือกเมื่อวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๓๙ จะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ ซึ่งกำหนดวันประชุมไว้ในวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๔๐ แต่จนบัดนี้ยังไม่มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ วันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และได้มีหนังสือเรียกประชุมถึงสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน ครั้นถึงวันประชุมสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน มีนายศักดิ์ชัยและนายสนองรวมอยู่ด้วยมาร่วมประชุม นายสมศักดิ์ วัฒนากูล ผู้ตรวจการท้องถิ่นซึ่งกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งให้เป็นเลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้เชิญนายลบ บาลไธสง สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอนาโพธิ์ซึ่งอาวุโสสูงสุดขึ้นทำหน้าที่ประธานชั่วคราว เพื่อเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ หลังจากนายลบดำเนินการแล้ว ที่ประชุมได้เลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ในระหว่างที่จะเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ได้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนรวมทั้งนายสนองออกจากที่ประชุม แต่ยังคงมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนอยู่ในที่ประชุมนายลบได้ดำเนินการประชุมต่อ ที่ประชุมลงมติเลือกโจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้นนายลบได้เชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นเป็นประธานในที่ประชุมเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ที่ประชุมมีมติเลือกโจทก์ที่ ๔เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และได้มีประกาศผลการเลือกตั้งแล้วโจทก์ที่ ๑ ได้นัดประชุมครั้งต่อไปในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ต่อมาวันที่ ๑๘ ธันวาคม๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๕๙๐/๒๕๔๐ เรื่องตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๑๖ธันวาคม ๒๕๔๐ และในวันเดียวกันนั้นจำเลยที่ ๒ ก็ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่๓๕๙๑/๒๕๔๐ เรื่อง ให้ระงับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ต่อมาวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ได้ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์วันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ ตามคำสั่งเอกสารหมาย จ.ล.๕ อันเป็นผลให้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นสำนวนแรก ในวันเดียวกันนั้นจำเลยที่ ๒ ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ แล้วได้มีหนังสือแจ้งวันประชุมให้สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน ทราบ วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ โจทก์ที่ ๑ออกประกาศองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง งดการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ ตามประกาศเอกสารหมายจ.ล.๗ นายสมชาย พลเวียง รองผู้ว่าราชการจังหวัด รักษาราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์มีหนังสือถึงโจทก์ที่ ๑ ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์มีอำนาจตามกฎหมายที่จะเรียกประชุมได้ ตามหนังสือเอกสารหมาย จ.ล.๘ ครั้นถึงวันเวลาประชุมมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์มาร่วมประชุม ๓๔ คน รวมทั้งนายศักดิ์ชัยและนายสนองด้วย คงขาดประชุม ๒ คน โจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานในที่ประชุม แล้วสั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน โดยให้เหตุผลว่ามีการเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ กับนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แล้ว และเรื่องที่โต้เถียงกันอยู่ระหว่างรอคำวินิจฉัยของกระทรวงมหาดไทย และคำพิพากษาของศาล แล้วสั่งเลิกประชุม แต่สมาชิกยังคงอยู่ในที่ประชุมทั้ง ๓๔ คน สมาชิกทั้งหมด ๑๙ คน ขอให้มีการประชุมต่อนายตวงสิทธิ์อภิชัยบุคคล เลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้เชิญโจทก์ที่ ๑ขึ้นทำหน้าที่ประธาน แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธ จึงไปเชิญนายลบซึ่งอาวุโสสูงสุดทำหน้าที่ประธานแทน นายลบก็ปฏิเสธจึงไปเชิญนายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ซึ่งอาวุโสรองลงมาขึ้นทำหน้าที่ประธาน ซึ่งขณะนั้นโจทก์ที่ ๑ นายศักดิ์ชัยและนายสนองยังอยู่ในที่ประชุม ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้นนายบุญถึงเชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธจึงเชิญจำเลยที่ ๓ ขึ้นทำหน้าที่ประธาน ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และจำเลยที่ ๓ ได้ประกาศผลการเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในที่ประชุมแล้ว ในการประชุมทั้ง๒ วัน โจทก์ที่ ๑ และนายศักดิ์ชัยอยู่ในที่ประชุมตลอด ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์สำนวนแรก ส่วนสำนวนหลังพิพากษาว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งไม่มีอำนาจปฏิบัติหน้าที่ตามตำแหน่งที่ตนได้รับเลือกตั้ง จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อุทธรณ์ปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา๒๒๓ ทวิ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาข้อกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลบัญญัติว่า "ให้สภาจังหวัดที่มีอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้ ให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคหนึ่งดำเนินการเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดคนหนึ่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในระหว่างที่ยังไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคสาม ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไปพลางก่อน" และมาตรา ๘๕ บัญญัติว่า "ให้บรรดาข้อบัญญัติจังหวัด กฎระเบียบข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด หรือกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาคงใช้บังคับต่อไปเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะมีการออกข้อบัญญัติ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศตามพระราชบัญญัตินี้" ดังนั้น จะเห็นได้ว่า ตามบทบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นมาใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาความเป็นมาของตำแหน่งประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดแล้ว เห็นว่า ประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดถูกเลือกตั้งขึ้นมาจากสภาจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ มาตรา ๑๓ จึงเป็นมติที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งมติดังกล่าวคงมีผลใช้บังคับต่อไปตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐มาตรา ๘๕ ทั้งการเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๑๗ ก็ให้สภานั้นเป็นผู้เลือกสมาชิกขึ้นมาเป็นเช่นเดียวกัน ฉะนั้น นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกรประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์และนายสนอง เทพอักษรณรงค์ รองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์จึงยังคงเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ประกอบมาตรา ๘๕ ดังกล่าว ซึ่งจะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แต่จนถึงระหว่างพิจารณาคดีนี้ก็ยังมิได้มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ในบทเฉพาะกาล ข้อ ๑๕๐กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภา รองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมครั้งแรกก็ตาม แต่ระเบียบดังกล่าวน่าจะใช้ในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๒๒ แล้วเท่านั้น มิฉะนั้นจะไม่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ และมาตรา ๘๕ ดังกล่าวดังนั้น การที่จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับประธานสภาชั่วคราวการเลือกประธาน และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามประกาศเอกสารหมาย จ.ล.๑ และ จ.ล.๖ จึงไม่ชอบ และการดำเนินการประชุมทั้งสองวันนายศักดิ์ชัยประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ไม่ได้ดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุมการประชุมทั้งสองวันจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าตำแหน่งใดในการประชุมจึงไม่ชอบไปด้วย ส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒อุทธรณ์ว่า ต่อมาวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และกำหนดวันเลือกตั้งใหม่แล้ว ทำให้สมาชิกภาพของโจทก์ทั้งสี่สิ้นสุดลง คำขอท้ายฟ้องของโจทก์สำนวนหลังพ้นวิสัยที่ศาลจะบังคับได้ เพราะสภาพแห่งหนี้ไม่เปิดช่อง ซึ่งโจทก์ทั้งสี่แก้อุทธรณ์ในข้อนี้ว่าคำสั่งดังกล่าวกำลังถูกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ยื่นฟ้องขอให้ศาลเพิกถอน และศาลชั้นต้นมีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวโดยให้ระงับการเลือกตั้งไว้ก่อนผลของคำสั่งจึงยังไม่ยุตินั้น เห็นว่า ปัญหาดังกล่าวไม่ใช่ปัญหาข้อกฎหมายที่ได้รับอนุญาตให้อุทธรณ์โดยตรงต่อศาลฎีกา ศาลฎีกาจึงไม่อาจวินิจฉัยให้ได้ พิพากษายืน. ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4718/2541นายอุดม วีระโชติโจทก์จังหวัดบุรีรัมย์ กับพวกจำเลยฯลฯ๔๗๑๘-๔๗๑๙/๒๕๔๑ ป.วิ.พ. ม. 223 ทวิ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 ม. 13 พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ม. 17, ม. 82, ม. 85 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ม. 150คดีแดงที่ 4718-4719/2541 เมื่อ พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา82 และมาตรา 85 ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลมิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นมาใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้นดังนั้น เมื่อประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดซึ่งถูกเลือกตั้งขึ้นมาจากสภาจังหวัดตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 มาตรา 13ตามมติที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา มติดังกล่าวย่อมมีผลใช้บังคับต่อไป ทั้งการเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตาม พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 17ก็ให้สภานั้นเป็นผู้เลือกสมาชิกขึ้นมาเป็นเช่นเดียวกัน ฉะนั้น ศ.ประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์และ ส.รองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์เดิม จึงยังคงเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อยู่ต่อไปตาม พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 82 ประกอบมาตรา 85 ซึ่ง ศ.และ ส.จะหมดวาระก็ต่อเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี2540 เท่านั้น เมื่อมิได้มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี 2540 แม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ในบทเฉพาะกาล ข้อ 150 กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภา รองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมครั้งแรกก็ตาม แต่เมื่อระเบียบดังกล่าวจะใช้ก็แต่เฉพาะในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาตามพ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 22 แล้วเท่านั้น ซึ่งมิฉะนั้นแล้วก็จะไม่สอดคล้องกับ พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 82และมาตรา 85 การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 และ 30 ธันวาคม 2540โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับประธานสภาชั่วคราว การเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงไม่ชอบ และการดำเนินการประชุมดังกล่าว ประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ไม่ได้ดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุม การประชุมจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าตำแหน่งใดในการประชุมจึงไม่ชอบไปด้วย ปัญหาข้อกฎหมายที่ไม่ได้รับอนุญาตให้อุทธรณ์โดยตรงต่อศาลฎีกาศาลฎีกาย่อมไม่อาจวินิจฉัยให้ได้คดีทั้งสองสำนวนนี้ศาลสั่งรวมพิจารณา เพื่อความสะดวกให้เรียกโจทก์ทั้งสี่ในสำนวนแรกตามเดิม เรียกโจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ในสำนวนหลังว่าโจทก์ที่ ๔ และที่ ๒ ตามลำดับ เรียกจำเลยทั้งสองในสำนวนแรกตามเดิม และเรียกจำเลยทั้งสี่ในสำนวนหลังว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ ตามลำดับ โจทก์ทั้งสองสำนวนฟ้องรวมใจความว่า โจทก์ทั้งสี่ และจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ขณะเกิดเหตุดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ เมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นและที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ทั้งสี่เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ รองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ จากนั้นมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์จำนวนหนึ่งยื่นหนังสือร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ว่าการประชุมดังกล่าวไม่ถูกต้องตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้มีคำสั่งที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อันเป็นการจงใจ ประมาทเลินเล่อ และมิชอบด้วยกฎหมาย ฝ่าฝืนระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ข้อ ๙๐ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ได้ร่วมประชุมกับสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์โดยถูกต้องตามระเบียบข้อบังคับและกฎหมายทุกประการ การประชุมในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐จึงชอบด้วยกฎหมาย การกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถดำเนินการตามขั้นตอนของระเบียบและกฎหมายอย่างต่อเนื่องต่อไปได้ ทั้งไม่ได้รับเงินค่าตอบแทนประจำตำแหน่งคิดเป็นเงิน ๕๐๐,๐๐๐ บาทต่อมาวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีวาระการประชุมเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ครั้นถึงวันดังกล่าวจำเลยที่ ๒ กับพวกได้จัดให้มีการประชุม โดยไม่มีอำนาจที่จะกระทำได้ โจทก์ที่ ๑ซึ่งเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้สั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน และใช้อำนาจของประธานสภาสั่งเลิกประชุม แต่จำเลยที่ ๒ ได้ให้นายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ขึ้นทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม โดยที่โจทก์ที่ ๑ ยังอยู่ในที่ประชุมและได้ดำเนินการเลือกจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ทั้งนี้จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจสั่งเพิกถอนมติสภาและไม่มีอำนาจเรียกประชุมสภาเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ การกระทำของจำเลยทั้งห้า ขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงไม่ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบ ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระค่าเสียหาย ๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสี่ กับขอให้ศาลพิพากษาว่าการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๓๐ ธันวาคม๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบห้ามปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ และพิพากษาว่าโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบ สำนวนหลังในชั้นรับฟ้อง ศาลคงรับฟ้องไว้เฉพาะจำเลยที่ ๒ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่รับฟ้อง สำนวนแรกจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยทั้งสองได้ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม๒๕๔๐ และในวันดังกล่าวที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ส่วนการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์นั้น เป็นการลงมติที่ฝ่าฝืนกฎหมาย กฎหรือระเบียบข้อบังคับของทางราชการ และเป็นมติที่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ และประธานสภาขณะนั้นหาได้ตรวจสอบดูว่ามีสมาชิกอยู่ในที่ประชุมครบองค์ประชุมหรือไม่ เพราะหากไม่ครบองค์ประชุมจะทำการลงมติไม่ได้ ขัดต่อระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ข้อ ๘๙ จำเลยทั้งสองจึงมีอำนาจที่จะสั่งเพิกถอนมติดังกล่าวได้ตามมาตรา ๗๘ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ สำหรับระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวข้อ ๙๐ ที่โจทก์ทั้งสี่อ้างนั้นเมื่อสมาชิกไม่ครบกึ่งหนึ่งแล้วประธานสภาจะถามมติหรือความเห็นของที่ประชุมสภาไม่ได้ จำเลยทั้งสองไม่ได้ออกคำสั่งเพิกถอนการเลือกโจทก์ที่ ๑เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ จึงมิได้โต้แย้งสิทธิโจทก์ที่ ๑โจทก์ที่ ๑ ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ระหว่างพิจารณา คู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงกันว่า ขณะที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑พฤศจิกายน ๒๕๔๐ นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกร เป็นประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์นายสนอง เทพอักษรณรงค์ เป็นรองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ โดยบุคคลทั้งสองได้รับเลือกเมื่อวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๓๙ จะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ ซึ่งกำหนดวันประชุมไว้ในวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๔๐ แต่จนบัดนี้ยังไม่มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ วันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และได้มีหนังสือเรียกประชุมถึงสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน ครั้นถึงวันประชุมสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน มีนายศักดิ์ชัยและนายสนองรวมอยู่ด้วยมาร่วมประชุม นายสมศักดิ์ วัฒนากูล ผู้ตรวจการท้องถิ่นซึ่งกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งให้เป็นเลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้เชิญนายลบ บาลไธสง สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอนาโพธิ์ซึ่งอาวุโสสูงสุดขึ้นทำหน้าที่ประธานชั่วคราว เพื่อเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ หลังจากนายลบดำเนินการแล้ว ที่ประชุมได้เลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ในระหว่างที่จะเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ได้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนรวมทั้งนายสนองออกจากที่ประชุม แต่ยังคงมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนอยู่ในที่ประชุมนายลบได้ดำเนินการประชุมต่อ ที่ประชุมลงมติเลือกโจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้นนายลบได้เชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นเป็นประธานในที่ประชุมเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ที่ประชุมมีมติเลือกโจทก์ที่ ๔เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และได้มีประกาศผลการเลือกตั้งแล้วโจทก์ที่ ๑ ได้นัดประชุมครั้งต่อไปในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ต่อมาวันที่ ๑๘ ธันวาคม๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๕๙๐/๒๕๔๐ เรื่องตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๑๖ธันวาคม ๒๕๔๐ และในวันเดียวกันนั้นจำเลยที่ ๒ ก็ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่๓๕๙๑/๒๕๔๐ เรื่อง ให้ระงับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ต่อมาวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ได้ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์วันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ ตามคำสั่งเอกสารหมาย จ.ล.๕ อันเป็นผลให้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นสำนวนแรก ในวันเดียวกันนั้นจำเลยที่ ๒ ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ แล้วได้มีหนังสือแจ้งวันประชุมให้สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้ง ๓๖ คน ทราบ วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ โจทก์ที่ ๑ออกประกาศองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง งดการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ ตามประกาศเอกสารหมายจ.ล.๗ นายสมชาย พลเวียง รองผู้ว่าราชการจังหวัด รักษาราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์มีหนังสือถึงโจทก์ที่ ๑ ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์มีอำนาจตามกฎหมายที่จะเรียกประชุมได้ ตามหนังสือเอกสารหมาย จ.ล.๘ ครั้นถึงวันเวลาประชุมมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์มาร่วมประชุม ๓๔ คน รวมทั้งนายศักดิ์ชัยและนายสนองด้วย คงขาดประชุม ๒ คน โจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานในที่ประชุม แล้วสั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน โดยให้เหตุผลว่ามีการเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ กับนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แล้ว และเรื่องที่โต้เถียงกันอยู่ระหว่างรอคำวินิจฉัยของกระทรวงมหาดไทย และคำพิพากษาของศาล แล้วสั่งเลิกประชุม แต่สมาชิกยังคงอยู่ในที่ประชุมทั้ง ๓๔ คน สมาชิกทั้งหมด ๑๙ คน ขอให้มีการประชุมต่อนายตวงสิทธิ์อภิชัยบุคคล เลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้เชิญโจทก์ที่ ๑ขึ้นทำหน้าที่ประธาน แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธ จึงไปเชิญนายลบซึ่งอาวุโสสูงสุดทำหน้าที่ประธานแทน นายลบก็ปฏิเสธจึงไปเชิญนายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ซึ่งอาวุโสรองลงมาขึ้นทำหน้าที่ประธาน ซึ่งขณะนั้นโจทก์ที่ ๑ นายศักดิ์ชัยและนายสนองยังอยู่ในที่ประชุม ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้นนายบุญถึงเชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธจึงเชิญจำเลยที่ ๓ ขึ้นทำหน้าที่ประธาน ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และจำเลยที่ ๓ ได้ประกาศผลการเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในที่ประชุมแล้ว ในการประชุมทั้ง๒ วัน โจทก์ที่ ๑ และนายศักดิ์ชัยอยู่ในที่ประชุมตลอด ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์สำนวนแรก ส่วนสำนวนหลังพิพากษาว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งไม่มีอำนาจปฏิบัติหน้าที่ตามตำแหน่งที่ตนได้รับเลือกตั้ง จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อุทธรณ์ปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา๒๒๓ ทวิ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาข้อกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลบัญญัติว่า "ให้สภาจังหวัดที่มีอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้ ให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคหนึ่งดำเนินการเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดคนหนึ่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในระหว่างที่ยังไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคสาม ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไปพลางก่อน" และมาตรา ๘๕ บัญญัติว่า "ให้บรรดาข้อบัญญัติจังหวัด กฎระเบียบข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด หรือกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาคงใช้บังคับต่อไปเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะมีการออกข้อบัญญัติ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศตามพระราชบัญญัตินี้" ดังนั้น จะเห็นได้ว่า ตามบทบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นมาใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาความเป็นมาของตำแหน่งประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดแล้ว เห็นว่า ประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดถูกเลือกตั้งขึ้นมาจากสภาจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ มาตรา ๑๓ จึงเป็นมติที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งมติดังกล่าวคงมีผลใช้บังคับต่อไปตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐มาตรา ๘๕ ทั้งการเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๑๗ ก็ให้สภานั้นเป็นผู้เลือกสมาชิกขึ้นมาเป็นเช่นเดียวกัน ฉะนั้น นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกรประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์และนายสนอง เทพอักษรณรงค์ รองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์จึงยังคงเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ประกอบมาตรา ๘๕ ดังกล่าว ซึ่งจะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แต่จนถึงระหว่างพิจารณาคดีนี้ก็ยังมิได้มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ ในบทเฉพาะกาล ข้อ ๑๕๐กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภา รองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมครั้งแรกก็ตาม แต่ระเบียบดังกล่าวน่าจะใช้ในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๒๒ แล้วเท่านั้น มิฉะนั้นจะไม่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ และมาตรา ๘๕ ดังกล่าวดังนั้น การที่จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับประธานสภาชั่วคราวการเลือกประธาน และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามประกาศเอกสารหมาย จ.ล.๑ และ จ.ล.๖ จึงไม่ชอบ และการดำเนินการประชุมทั้งสองวันนายศักดิ์ชัยประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ไม่ได้ดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุมการประชุมทั้งสองวันจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าตำแหน่งใดในการประชุมจึงไม่ชอบไปด้วย ส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒อุทธรณ์ว่า ต่อมาวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และกำหนดวันเลือกตั้งใหม่แล้ว ทำให้สมาชิกภาพของโจทก์ทั้งสี่สิ้นสุดลง คำขอท้ายฟ้องของโจทก์สำนวนหลังพ้นวิสัยที่ศาลจะบังคับได้ เพราะสภาพแห่งหนี้ไม่เปิดช่อง ซึ่งโจทก์ทั้งสี่แก้อุทธรณ์ในข้อนี้ว่าคำสั่งดังกล่าวกำลังถูกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ยื่นฟ้องขอให้ศาลเพิกถอน และศาลชั้นต้นมีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวโดยให้ระงับการเลือกตั้งไว้ก่อนผลของคำสั่งจึงยังไม่ยุตินั้น เห็นว่า ปัญหาดังกล่าวไม่ใช่ปัญหาข้อกฎหมายที่ได้รับอนุญาตให้อุทธรณ์โดยตรงต่อศาลฎีกา ศาลฎีกาจึงไม่อาจวินิจฉัยให้ได้ พิพากษายืน.(วุฒินันท์ สุขสว่าง-สุรินทร์ นาควิเชียร-ศุภชัย ภู่งาม)ศาลจังหวัดบุรีรัมย์ - นายสมภพพิสิษฐ สุขพิสิฐศาลอุทธรณ์ - -แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ