คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 419207หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๐/๒๕๔๖ วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแขวงอุบลราชธานี ระหว่าง ศาลปกครองนครราชสีมา การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแขวงอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลหนึ่ง แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ข้อเท็จจริงในคดี นายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ที่ ๑ อธิบดีกรมสามัญศึกษา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกรวม ๒๓ คน ได้ทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีนายเทียนสาย ป้อมหิน ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ในขณะนั้นเป็นผู้ลงนาม รวมสัญญา ๒๓ ฉบับ แต่ละฉบับมีสาระสำคัญในสัญญาเหมือนกันว่า ตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเป็นผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม มีกำหนด ๗ ปี ตั้งแต่วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๙ และหากมีการเปลี่ยนแปลงบุคคลฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นบุคคลอื่น ให้ถือว่ายังคงมีการดำเนินการตามสัญญาฉบับนี้จนกว่าจะสิ้นสุดอายุสัญญา โดยผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกได้ร่วมกันบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคล ให้กับโรงเรียนเดชอุดม ๑ คัน เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่ม ต่อมาเมื่อนายคณิสร เย็นใจ ได้ย้ายมาดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ได้เรียกประชุมผู้ฟ้องคดีทั้งแปดและพวกรวม ๒๓ คน เมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๕ และบอกเลิกสัญญาดังกล่าวด้วยวาจาในที่ประชุม ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเห็นว่าเป็นการผิดสัญญา เนื่องจากในสัญญาข้อหนึ่งได้ระบุไว้ว่าการเลิกสัญญาจะทำได้เฉพาะในกรณีที่ครบกำหนดตามสัญญาแล้วประการหนึ่งหรือผู้จำหน่ายได้บอกเลิกสัญญาอีกประการหนึ่ง ฉะนั้น การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการสร้างความไม่เป็นธรรมให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งแปด จึงได้มีหนังสือขอความเป็นธรรมถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงยื่นหนังสือขอความเป็นธรรมต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ แต่ยังไม่มีการดำเนินการแต่อย่างใด ต่อมา นายคณิศร เย็นใจ ได้มีหนังสือถึงผู้ฟ้องคดีทั้งแปด เพื่อบอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงได้ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาล ศาลปกครองนครราชสีมาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องฟังได้ว่า โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาเป็นหน่วยงานทางปกครองและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาพิพาทเป็นสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา แม้ว่าคู่กรณีฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน แต่เมื่อพิจารณาในเนื้อหาสาระของสัญญาแล้ว เห็นว่า สัญญาพิพาทมีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม โดยถือปฏิบัติตามระเบียบทั่วไปเกี่ยวกับโภชนาการของโรงเรียนและผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นค่าตอบแทนในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาให้แก่โรงเรียน ส่วนการบอกเลิกสัญญาตามข้อ ๕ นั้น กระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่าย (ผู้ฟ้องคดีกับพวก) บอกเลิกสัญญา จึงเห็นว่าสัญญาพิพาทดังกล่าวเป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อตอบสนองความต้องการของคู่สัญญามิใช่เพื่อประโยชน์ส่วนรวม จึงมีลักษณะเป็นสัญญาในทางแพ่ง มิได้มีลักษณะพิเศษเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองเหนือกว่าเอกชนในการปฏิบัติตามสัญญา หรือกรณีผิดสัญญาและมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้ จึงไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ต่อมา โจทก์ทั้งแปด (ผู้ฟ้องคดี) ได้ยื่นฟ้องนายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดเดชอุดม ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งแปดคนละ ๒๐๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑,๖๐๐,๐๐๐ บาท (หนึ่งล้านหกแสนบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีในต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลจังหวัดเดชอุดมพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งแปดใช้สิทธิเรียกร้องโดยฟ้องรวมกัน แต่สิทธิของโจทก์แต่ละคนสามารถแยกออกจากกันได้เป็นรายคน คนละไม่เกิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท ดังนั้น คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในอำเภอเดชอุดม ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลแขวงอุบลราชธานี และคดีอยู่ในอำนาจศาลแขวง ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๒๕ (๔) วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๑๗ จึงมีคำสั่งให้โอนสำนวนไปยังศาลแขวงอุบลราชธานี ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๑๖ วรรคสี่ และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ศาลแขวงอุบลราชธานีได้รับโอนคดีเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๒๒/๒๕๔๖ และได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๔๖ ให้ส่งความเห็นไปยังคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เนื่องจากได้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาจัดทำขึ้นระหว่างจำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดมในขณะนั้น กับโจทก์ทั้งแปดเพื่อให้มีสิทธิจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มภายในโรงเรียน ซึ่งผู้จำหน่ายต้องปฏิบัติตามสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ ที่ว่าต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดมว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ แสดงให้เห็นว่าผู้จำหน่ายอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของทางราชการ ประการสำคัญสัญญาข้อ ๒ ระบุให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด นอกจากนี้สัญญาข้อ ๕ กำหนดให้ผู้จำหน่ายบอกเลิกสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวซึ่งเป็นข้อสัญญาที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งและมิใช่สัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคหรือความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา เนื่องจากผู้จำหน่ายจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลจากทางราชการภายใต้ระเบียบและตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ไม่อาจกำหนดราคาขายได้อย่างอิสระ การจำหน่ายอาหารภายในโรงเรียนมีลักษณะเป็นการผูกขาดจำนวนผู้บริโภคโดยเฉพาะอย่างยิ่งนักเรียนภายในโรงเรียนซึ่งไม่อาจใช้สิทธิเลือกบริโภคอาหารและเครื่องดื่มจากภายนอกได้ เนื่องจากต้องตกอยู่ภายใต้การควบคุมจากทางโรงเรียนมิให้ออกจากสถานที่ได้โดยง่าย ประการสำคัญเมื่อพิจารณาจากหนังสือบอกเลิกสัญญาที่จำเลยที่ ๒ มีถึงโจทก์ทั้งแปดยังให้เหตุผลในการบอกเลิกสัญญาว่า กรมสามัญศึกษามีระเบียบให้โรงเรียนทำข้อตกลงกับผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษามีระยะเวลาไม่เกิน ๑ ปี และไม่ควรผูกขาดกับผู้ขายหรือร้านค้ารายใดรายหนึ่ง จึงขอใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา นั่นย่อมแสดงให้เห็นเจตนาของคู่สัญญาที่ฝ่ายหนึ่งคือโรงเรียนเดชอุดม มีหน้าที่จัดการบริการสาธารณะด้านการศึกษา วัตถุประสงค์ของสัญญาย่อมเป็นการใช้อำนาจดำเนินการที่เกี่ยวเนื่องโดยตรงกับการให้การศึกษาของบุตรหลาน ประชาชนในท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ส่วนรวมอันเป็นประโยชน์แก่สาธารณะ มิได้มีวัตถุประสงค์ตามสัญญาเพื่อสนองต่อความต้องการของคู่สัญญาอย่างสัญญาทางแพ่งเท่านั้น เมื่อคู่กรณีฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบด้วยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากสัญญาจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม ประเด็นที่จะต้องพิจารณาคือ สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ข้อเท็จจริงในคดีนี้ โรงเรียนเดชอุดมเป็นโรงเรียนในสังกัดกรมสามัญศึกษา เป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื้อหาของสัญญามีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม และผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่าย การบอกเลิกสัญญาสามารถกระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่ายเท่านั้น เป็นฝ่ายบอกเลิกสัญญาได้ ลักษณะของสัญญาเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองยอมให้เอกชนเข้าใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของทางราชการ เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่เด็กนักเรียนในการซื้ออาหารรับประทานระหว่างศึกษาในสถานศึกษา ซึ่งมิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดบริการสาธารณะด้านการศึกษา แม้ในสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดม ว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ และในสัญญาข้อ ๒ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ก็เป็นเพียงเงื่อนไขข้อตกลงระหว่างคู่สัญญาภายใต้หลักเสรีภาพในการทำสัญญา ความเสมอภาคและความสมัครใจของคู่สัญญา ซึ่งเป็นลักษณะของสัญญาทางแพ่ง มิใช่เอกสิทธิ์ของรัฐที่กำหนดขึ้นเพื่อให้วัตถุประสงค์การบริการสาธารณะด้านการศึกษาบรรลุผล ทั้งสัญญามิได้มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทต่าง ๆ ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา ระหว่างนายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ โจทก์ นายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงอุบลราชธานี (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 20/2546นายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ 1 กับพวกรวม 8 คนผู้ฟ้องคดีผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ที่ 1 กับพวกรวม 2 คนผู้ถูกฟ้องคดี พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4)ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๐/๒๕๔๖ วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแขวงอุบลราชธานี ระหว่าง ศาลปกครองนครราชสีมา การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแขวงอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลหนึ่ง แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ข้อเท็จจริงในคดี นายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ที่ ๑ อธิบดีกรมสามัญศึกษา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกรวม ๒๓ คน ได้ทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีนายเทียนสาย ป้อมหิน ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ในขณะนั้นเป็นผู้ลงนาม รวมสัญญา ๒๓ ฉบับ แต่ละฉบับมีสาระสำคัญในสัญญาเหมือนกันว่า ตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเป็นผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม มีกำหนด ๗ ปี ตั้งแต่วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๙ และหากมีการเปลี่ยนแปลงบุคคลฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นบุคคลอื่น ให้ถือว่ายังคงมีการดำเนินการตามสัญญาฉบับนี้จนกว่าจะสิ้นสุดอายุสัญญา โดยผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกได้ร่วมกันบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคล ให้กับโรงเรียนเดชอุดม ๑ คัน เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่ม ต่อมาเมื่อนายคณิสร เย็นใจ ได้ย้ายมาดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ได้เรียกประชุมผู้ฟ้องคดีทั้งแปดและพวกรวม ๒๓ คน เมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๕ และบอกเลิกสัญญาดังกล่าวด้วยวาจาในที่ประชุม ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเห็นว่าเป็นการผิดสัญญา เนื่องจากในสัญญาข้อหนึ่งได้ระบุไว้ว่าการเลิกสัญญาจะทำได้เฉพาะในกรณีที่ครบกำหนดตามสัญญาแล้วประการหนึ่งหรือผู้จำหน่ายได้บอกเลิกสัญญาอีกประการหนึ่ง ฉะนั้น การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการสร้างความไม่เป็นธรรมให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งแปด จึงได้มีหนังสือขอความเป็นธรรมถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงยื่นหนังสือขอความเป็นธรรมต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ แต่ยังไม่มีการดำเนินการแต่อย่างใด ต่อมา นายคณิศร เย็นใจ ได้มีหนังสือถึงผู้ฟ้องคดีทั้งแปด เพื่อบอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงได้ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาล ศาลปกครองนครราชสีมาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องฟังได้ว่า โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาเป็นหน่วยงานทางปกครองและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาพิพาทเป็นสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา แม้ว่าคู่กรณีฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน แต่เมื่อพิจารณาในเนื้อหาสาระของสัญญาแล้ว เห็นว่า สัญญาพิพาทมีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม โดยถือปฏิบัติตามระเบียบทั่วไปเกี่ยวกับโภชนาการของโรงเรียนและผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นค่าตอบแทนในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาให้แก่โรงเรียน ส่วนการบอกเลิกสัญญาตามข้อ ๕ นั้น กระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่าย (ผู้ฟ้องคดีกับพวก) บอกเลิกสัญญา จึงเห็นว่าสัญญาพิพาทดังกล่าวเป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อตอบสนองความต้องการของคู่สัญญามิใช่เพื่อประโยชน์ส่วนรวม จึงมีลักษณะเป็นสัญญาในทางแพ่ง มิได้มีลักษณะพิเศษเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองเหนือกว่าเอกชนในการปฏิบัติตามสัญญา หรือกรณีผิดสัญญาและมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้ จึงไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ต่อมา โจทก์ทั้งแปด (ผู้ฟ้องคดี) ได้ยื่นฟ้องนายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดเดชอุดม ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งแปดคนละ ๒๐๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑,๖๐๐,๐๐๐ บาท (หนึ่งล้านหกแสนบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีในต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลจังหวัดเดชอุดมพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งแปดใช้สิทธิเรียกร้องโดยฟ้องรวมกัน แต่สิทธิของโจทก์แต่ละคนสามารถแยกออกจากกันได้เป็นรายคน คนละไม่เกิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท ดังนั้น คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในอำเภอเดชอุดม ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลแขวงอุบลราชธานี และคดีอยู่ในอำนาจศาลแขวง ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๒๕ (๔) วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๑๗ จึงมีคำสั่งให้โอนสำนวนไปยังศาลแขวงอุบลราชธานี ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๑๖ วรรคสี่ และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ศาลแขวงอุบลราชธานีได้รับโอนคดีเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๒๒/๒๕๔๖ และได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๔๖ ให้ส่งความเห็นไปยังคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เนื่องจากได้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาจัดทำขึ้นระหว่างจำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดมในขณะนั้น กับโจทก์ทั้งแปดเพื่อให้มีสิทธิจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มภายในโรงเรียน ซึ่งผู้จำหน่ายต้องปฏิบัติตามสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ ที่ว่าต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดมว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ แสดงให้เห็นว่าผู้จำหน่ายอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของทางราชการ ประการสำคัญสัญญาข้อ ๒ ระบุให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด นอกจากนี้สัญญาข้อ ๕ กำหนดให้ผู้จำหน่ายบอกเลิกสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวซึ่งเป็นข้อสัญญาที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งและมิใช่สัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคหรือความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา เนื่องจากผู้จำหน่ายจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลจากทางราชการภายใต้ระเบียบและตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ไม่อาจกำหนดราคาขายได้อย่างอิสระ การจำหน่ายอาหารภายในโรงเรียนมีลักษณะเป็นการผูกขาดจำนวนผู้บริโภคโดยเฉพาะอย่างยิ่งนักเรียนภายในโรงเรียนซึ่งไม่อาจใช้สิทธิเลือกบริโภคอาหารและเครื่องดื่มจากภายนอกได้ เนื่องจากต้องตกอยู่ภายใต้การควบคุมจากทางโรงเรียนมิให้ออกจากสถานที่ได้โดยง่าย ประการสำคัญเมื่อพิจารณาจากหนังสือบอกเลิกสัญญาที่จำเลยที่ ๒ มีถึงโจทก์ทั้งแปดยังให้เหตุผลในการบอกเลิกสัญญาว่า กรมสามัญศึกษามีระเบียบให้โรงเรียนทำข้อตกลงกับผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษามีระยะเวลาไม่เกิน ๑ ปี และไม่ควรผูกขาดกับผู้ขายหรือร้านค้ารายใดรายหนึ่ง จึงขอใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา นั่นย่อมแสดงให้เห็นเจตนาของคู่สัญญาที่ฝ่ายหนึ่งคือโรงเรียนเดชอุดม มีหน้าที่จัดการบริการสาธารณะด้านการศึกษา วัตถุประสงค์ของสัญญาย่อมเป็นการใช้อำนาจดำเนินการที่เกี่ยวเนื่องโดยตรงกับการให้การศึกษาของบุตรหลาน ประชาชนในท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ส่วนรวมอันเป็นประโยชน์แก่สาธารณะ มิได้มีวัตถุประสงค์ตามสัญญาเพื่อสนองต่อความต้องการของคู่สัญญาอย่างสัญญาทางแพ่งเท่านั้น เมื่อคู่กรณีฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบด้วยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากสัญญาจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม ประเด็นที่จะต้องพิจารณาคือ สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ข้อเท็จจริงในคดีนี้ โรงเรียนเดชอุดมเป็นโรงเรียนในสังกัดกรมสามัญศึกษา เป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื้อหาของสัญญามีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม และผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่าย การบอกเลิกสัญญาสามารถกระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่ายเท่านั้น เป็นฝ่ายบอกเลิกสัญญาได้ ลักษณะของสัญญาเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองยอมให้เอกชนเข้าใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของทางราชการ เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่เด็กนักเรียนในการซื้ออาหารรับประทานระหว่างศึกษาในสถานศึกษา ซึ่งมิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดบริการสาธารณะด้านการศึกษา แม้ในสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดม ว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ และในสัญญาข้อ ๒ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ก็เป็นเพียงเงื่อนไขข้อตกลงระหว่างคู่สัญญาภายใต้หลักเสรีภาพในการทำสัญญา ความเสมอภาคและความสมัครใจของคู่สัญญา ซึ่งเป็นลักษณะของสัญญาทางแพ่ง มิใช่เอกสิทธิ์ของรัฐที่กำหนดขึ้นเพื่อให้วัตถุประสงค์การบริการสาธารณะด้านการศึกษาบรรลุผล ทั้งสัญญามิได้มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทต่าง ๆ ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา ระหว่างนายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ โจทก์ นายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงอุบลราชธานี (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๐/๒๕๔๖ วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแขวงอุบลราชธานี ระหว่าง ศาลปกครองนครราชสีมา การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแขวงอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลหนึ่ง แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ข้อเท็จจริงในคดี นายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ที่ ๑ อธิบดีกรมสามัญศึกษา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกรวม ๒๓ คน ได้ทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีนายเทียนสาย ป้อมหิน ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ในขณะนั้นเป็นผู้ลงนาม รวมสัญญา ๒๓ ฉบับ แต่ละฉบับมีสาระสำคัญในสัญญาเหมือนกันว่า ตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเป็นผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม มีกำหนด ๗ ปี ตั้งแต่วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๙ และหากมีการเปลี่ยนแปลงบุคคลฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นบุคคลอื่น ให้ถือว่ายังคงมีการดำเนินการตามสัญญาฉบับนี้จนกว่าจะสิ้นสุดอายุสัญญา โดยผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกได้ร่วมกันบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคล ให้กับโรงเรียนเดชอุดม ๑ คัน เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่ม ต่อมาเมื่อนายคณิสร เย็นใจ ได้ย้ายมาดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ได้เรียกประชุมผู้ฟ้องคดีทั้งแปดและพวกรวม ๒๓ คน เมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๕ และบอกเลิกสัญญาดังกล่าวด้วยวาจาในที่ประชุม ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเห็นว่าเป็นการผิดสัญญา เนื่องจากในสัญญาข้อหนึ่งได้ระบุไว้ว่าการเลิกสัญญาจะทำได้เฉพาะในกรณีที่ครบกำหนดตามสัญญาแล้วประการหนึ่งหรือผู้จำหน่ายได้บอกเลิกสัญญาอีกประการหนึ่ง ฉะนั้น การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการสร้างความไม่เป็นธรรมให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งแปด จึงได้มีหนังสือขอความเป็นธรรมถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงยื่นหนังสือขอความเป็นธรรมต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ แต่ยังไม่มีการดำเนินการแต่อย่างใด ต่อมา นายคณิศร เย็นใจ ได้มีหนังสือถึงผู้ฟ้องคดีทั้งแปด เพื่อบอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงได้ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาล ศาลปกครองนครราชสีมาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องฟังได้ว่า โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาเป็นหน่วยงานทางปกครองและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาพิพาทเป็นสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา แม้ว่าคู่กรณีฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน แต่เมื่อพิจารณาในเนื้อหาสาระของสัญญาแล้ว เห็นว่า สัญญาพิพาทมีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม โดยถือปฏิบัติตามระเบียบทั่วไปเกี่ยวกับโภชนาการของโรงเรียนและผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นค่าตอบแทนในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาให้แก่โรงเรียน ส่วนการบอกเลิกสัญญาตามข้อ ๕ นั้น กระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่าย (ผู้ฟ้องคดีกับพวก) บอกเลิกสัญญา จึงเห็นว่าสัญญาพิพาทดังกล่าวเป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อตอบสนองความต้องการของคู่สัญญามิใช่เพื่อประโยชน์ส่วนรวม จึงมีลักษณะเป็นสัญญาในทางแพ่ง มิได้มีลักษณะพิเศษเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองเหนือกว่าเอกชนในการปฏิบัติตามสัญญา หรือกรณีผิดสัญญาและมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้ จึงไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ต่อมา โจทก์ทั้งแปด (ผู้ฟ้องคดี) ได้ยื่นฟ้องนายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดเดชอุดม ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งแปดคนละ ๒๐๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑,๖๐๐,๐๐๐ บาท (หนึ่งล้านหกแสนบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีในต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลจังหวัดเดชอุดมพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งแปดใช้สิทธิเรียกร้องโดยฟ้องรวมกัน แต่สิทธิของโจทก์แต่ละคนสามารถแยกออกจากกันได้เป็นรายคน คนละไม่เกิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท ดังนั้น คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในอำเภอเดชอุดม ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลแขวงอุบลราชธานี และคดีอยู่ในอำนาจศาลแขวง ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๒๕ (๔) วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๑๗ จึงมีคำสั่งให้โอนสำนวนไปยังศาลแขวงอุบลราชธานี ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๑๖ วรรคสี่ และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ศาลแขวงอุบลราชธานีได้รับโอนคดีเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๒๒/๒๕๔๖ และได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๔๖ ให้ส่งความเห็นไปยังคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เนื่องจากได้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาจัดทำขึ้นระหว่างจำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดมในขณะนั้น กับโจทก์ทั้งแปดเพื่อให้มีสิทธิจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มภายในโรงเรียน ซึ่งผู้จำหน่ายต้องปฏิบัติตามสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ ที่ว่าต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดมว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ แสดงให้เห็นว่าผู้จำหน่ายอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของทางราชการ ประการสำคัญสัญญาข้อ ๒ ระบุให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด นอกจากนี้สัญญาข้อ ๕ กำหนดให้ผู้จำหน่ายบอกเลิกสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวซึ่งเป็นข้อสัญญาที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งและมิใช่สัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคหรือความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา เนื่องจากผู้จำหน่ายจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลจากทางราชการภายใต้ระเบียบและตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ไม่อาจกำหนดราคาขายได้อย่างอิสระ การจำหน่ายอาหารภายในโรงเรียนมีลักษณะเป็นการผูกขาดจำนวนผู้บริโภคโดยเฉพาะอย่างยิ่งนักเรียนภายในโรงเรียนซึ่งไม่อาจใช้สิทธิเลือกบริโภคอาหารและเครื่องดื่มจากภายนอกได้ เนื่องจากต้องตกอยู่ภายใต้การควบคุมจากทางโรงเรียนมิให้ออกจากสถานที่ได้โดยง่าย ประการสำคัญเมื่อพิจารณาจากหนังสือบอกเลิกสัญญาที่จำเลยที่ ๒ มีถึงโจทก์ทั้งแปดยังให้เหตุผลในการบอกเลิกสัญญาว่า กรมสามัญศึกษามีระเบียบให้โรงเรียนทำข้อตกลงกับผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษามีระยะเวลาไม่เกิน ๑ ปี และไม่ควรผูกขาดกับผู้ขายหรือร้านค้ารายใดรายหนึ่ง จึงขอใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา นั่นย่อมแสดงให้เห็นเจตนาของคู่สัญญาที่ฝ่ายหนึ่งคือโรงเรียนเดชอุดม มีหน้าที่จัดการบริการสาธารณะด้านการศึกษา วัตถุประสงค์ของสัญญาย่อมเป็นการใช้อำนาจดำเนินการที่เกี่ยวเนื่องโดยตรงกับการให้การศึกษาของบุตรหลาน ประชาชนในท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ส่วนรวมอันเป็นประโยชน์แก่สาธารณะ มิได้มีวัตถุประสงค์ตามสัญญาเพื่อสนองต่อความต้องการของคู่สัญญาอย่างสัญญาทางแพ่งเท่านั้น เมื่อคู่กรณีฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบด้วยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากสัญญาจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม ประเด็นที่จะต้องพิจารณาคือ สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ข้อเท็จจริงในคดีนี้ โรงเรียนเดชอุดมเป็นโรงเรียนในสังกัดกรมสามัญศึกษา เป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื้อหาของสัญญามีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม และผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่าย การบอกเลิกสัญญาสามารถกระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่ายเท่านั้น เป็นฝ่ายบอกเลิกสัญญาได้ ลักษณะของสัญญาเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองยอมให้เอกชนเข้าใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของทางราชการ เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่เด็กนักเรียนในการซื้ออาหารรับประทานระหว่างศึกษาในสถานศึกษา ซึ่งมิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดบริการสาธารณะด้านการศึกษา แม้ในสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดม ว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ และในสัญญาข้อ ๒ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ก็เป็นเพียงเงื่อนไขข้อตกลงระหว่างคู่สัญญาภายใต้หลักเสรีภาพในการทำสัญญา ความเสมอภาคและความสมัครใจของคู่สัญญา ซึ่งเป็นลักษณะของสัญญาทางแพ่ง มิใช่เอกสิทธิ์ของรัฐที่กำหนดขึ้นเพื่อให้วัตถุประสงค์การบริการสาธารณะด้านการศึกษาบรรลุผล ทั้งสัญญามิได้มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทต่าง ๆ ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา ระหว่างนายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ โจทก์ นายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงอุบลราชธานี (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 20/2546นายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ 1 กับพวกรวม 8 คนผู้ฟ้องคดีผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ที่ 1 กับพวกรวม 2 คนผู้ถูกฟ้องคดี พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4)ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๐/๒๕๔๖ วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแขวงอุบลราชธานี ระหว่าง ศาลปกครองนครราชสีมา การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแขวงอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลหนึ่ง แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ข้อเท็จจริงในคดี นายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ที่ ๑ อธิบดีกรมสามัญศึกษา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกรวม ๒๓ คน ได้ทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีนายเทียนสาย ป้อมหิน ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ในขณะนั้นเป็นผู้ลงนาม รวมสัญญา ๒๓ ฉบับ แต่ละฉบับมีสาระสำคัญในสัญญาเหมือนกันว่า ตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเป็นผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม มีกำหนด ๗ ปี ตั้งแต่วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๙ และหากมีการเปลี่ยนแปลงบุคคลฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นบุคคลอื่น ให้ถือว่ายังคงมีการดำเนินการตามสัญญาฉบับนี้จนกว่าจะสิ้นสุดอายุสัญญา โดยผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกได้ร่วมกันบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคล ให้กับโรงเรียนเดชอุดม ๑ คัน เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่ม ต่อมาเมื่อนายคณิสร เย็นใจ ได้ย้ายมาดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ได้เรียกประชุมผู้ฟ้องคดีทั้งแปดและพวกรวม ๒๓ คน เมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๕ และบอกเลิกสัญญาดังกล่าวด้วยวาจาในที่ประชุม ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเห็นว่าเป็นการผิดสัญญา เนื่องจากในสัญญาข้อหนึ่งได้ระบุไว้ว่าการเลิกสัญญาจะทำได้เฉพาะในกรณีที่ครบกำหนดตามสัญญาแล้วประการหนึ่งหรือผู้จำหน่ายได้บอกเลิกสัญญาอีกประการหนึ่ง ฉะนั้น การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการสร้างความไม่เป็นธรรมให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งแปด จึงได้มีหนังสือขอความเป็นธรรมถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงยื่นหนังสือขอความเป็นธรรมต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ แต่ยังไม่มีการดำเนินการแต่อย่างใด ต่อมา นายคณิศร เย็นใจ ได้มีหนังสือถึงผู้ฟ้องคดีทั้งแปด เพื่อบอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงได้ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาล ศาลปกครองนครราชสีมาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องฟังได้ว่า โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาเป็นหน่วยงานทางปกครองและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาพิพาทเป็นสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา แม้ว่าคู่กรณีฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน แต่เมื่อพิจารณาในเนื้อหาสาระของสัญญาแล้ว เห็นว่า สัญญาพิพาทมีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม โดยถือปฏิบัติตามระเบียบทั่วไปเกี่ยวกับโภชนาการของโรงเรียนและผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นค่าตอบแทนในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาให้แก่โรงเรียน ส่วนการบอกเลิกสัญญาตามข้อ ๕ นั้น กระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่าย (ผู้ฟ้องคดีกับพวก) บอกเลิกสัญญา จึงเห็นว่าสัญญาพิพาทดังกล่าวเป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อตอบสนองความต้องการของคู่สัญญามิใช่เพื่อประโยชน์ส่วนรวม จึงมีลักษณะเป็นสัญญาในทางแพ่ง มิได้มีลักษณะพิเศษเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองเหนือกว่าเอกชนในการปฏิบัติตามสัญญา หรือกรณีผิดสัญญาและมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้ จึงไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ต่อมา โจทก์ทั้งแปด (ผู้ฟ้องคดี) ได้ยื่นฟ้องนายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดเดชอุดม ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งแปดคนละ ๒๐๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑,๖๐๐,๐๐๐ บาท (หนึ่งล้านหกแสนบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีในต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลจังหวัดเดชอุดมพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งแปดใช้สิทธิเรียกร้องโดยฟ้องรวมกัน แต่สิทธิของโจทก์แต่ละคนสามารถแยกออกจากกันได้เป็นรายคน คนละไม่เกิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท ดังนั้น คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในอำเภอเดชอุดม ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลแขวงอุบลราชธานี และคดีอยู่ในอำนาจศาลแขวง ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๒๕ (๔) วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๑๗ จึงมีคำสั่งให้โอนสำนวนไปยังศาลแขวงอุบลราชธานี ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๑๖ วรรคสี่ และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ศาลแขวงอุบลราชธานีได้รับโอนคดีเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๒๒/๒๕๔๖ และได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๔๖ ให้ส่งความเห็นไปยังคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เนื่องจากได้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาจัดทำขึ้นระหว่างจำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดมในขณะนั้น กับโจทก์ทั้งแปดเพื่อให้มีสิทธิจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มภายในโรงเรียน ซึ่งผู้จำหน่ายต้องปฏิบัติตามสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ ที่ว่าต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดมว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ แสดงให้เห็นว่าผู้จำหน่ายอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของทางราชการ ประการสำคัญสัญญาข้อ ๒ ระบุให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด นอกจากนี้สัญญาข้อ ๕ กำหนดให้ผู้จำหน่ายบอกเลิกสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวซึ่งเป็นข้อสัญญาที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งและมิใช่สัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคหรือความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา เนื่องจากผู้จำหน่ายจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลจากทางราชการภายใต้ระเบียบและตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ไม่อาจกำหนดราคาขายได้อย่างอิสระ การจำหน่ายอาหารภายในโรงเรียนมีลักษณะเป็นการผูกขาดจำนวนผู้บริโภคโดยเฉพาะอย่างยิ่งนักเรียนภายในโรงเรียนซึ่งไม่อาจใช้สิทธิเลือกบริโภคอาหารและเครื่องดื่มจากภายนอกได้ เนื่องจากต้องตกอยู่ภายใต้การควบคุมจากทางโรงเรียนมิให้ออกจากสถานที่ได้โดยง่าย ประการสำคัญเมื่อพิจารณาจากหนังสือบอกเลิกสัญญาที่จำเลยที่ ๒ มีถึงโจทก์ทั้งแปดยังให้เหตุผลในการบอกเลิกสัญญาว่า กรมสามัญศึกษามีระเบียบให้โรงเรียนทำข้อตกลงกับผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษามีระยะเวลาไม่เกิน ๑ ปี และไม่ควรผูกขาดกับผู้ขายหรือร้านค้ารายใดรายหนึ่ง จึงขอใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา นั่นย่อมแสดงให้เห็นเจตนาของคู่สัญญาที่ฝ่ายหนึ่งคือโรงเรียนเดชอุดม มีหน้าที่จัดการบริการสาธารณะด้านการศึกษา วัตถุประสงค์ของสัญญาย่อมเป็นการใช้อำนาจดำเนินการที่เกี่ยวเนื่องโดยตรงกับการให้การศึกษาของบุตรหลาน ประชาชนในท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ส่วนรวมอันเป็นประโยชน์แก่สาธารณะ มิได้มีวัตถุประสงค์ตามสัญญาเพื่อสนองต่อความต้องการของคู่สัญญาอย่างสัญญาทางแพ่งเท่านั้น เมื่อคู่กรณีฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบด้วยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากสัญญาจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม ประเด็นที่จะต้องพิจารณาคือ สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ข้อเท็จจริงในคดีนี้ โรงเรียนเดชอุดมเป็นโรงเรียนในสังกัดกรมสามัญศึกษา เป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื้อหาของสัญญามีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม และผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่าย การบอกเลิกสัญญาสามารถกระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่ายเท่านั้น เป็นฝ่ายบอกเลิกสัญญาได้ ลักษณะของสัญญาเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองยอมให้เอกชนเข้าใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของทางราชการ เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่เด็กนักเรียนในการซื้ออาหารรับประทานระหว่างศึกษาในสถานศึกษา ซึ่งมิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดบริการสาธารณะด้านการศึกษา แม้ในสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดม ว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ และในสัญญาข้อ ๒ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ก็เป็นเพียงเงื่อนไขข้อตกลงระหว่างคู่สัญญาภายใต้หลักเสรีภาพในการทำสัญญา ความเสมอภาคและความสมัครใจของคู่สัญญา ซึ่งเป็นลักษณะของสัญญาทางแพ่ง มิใช่เอกสิทธิ์ของรัฐที่กำหนดขึ้นเพื่อให้วัตถุประสงค์การบริการสาธารณะด้านการศึกษาบรรลุผล ทั้งสัญญามิได้มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทต่าง ๆ ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา ระหว่างนายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ โจทก์ นายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงอุบลราชธานี (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)