คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 7496/2538หลักกฎหมาย: พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26 และมาตรา 27 กำหนดเวลาไว้เป็นการเด็ดขาด กล่าวคือเมื่อผู้ขอใบอนุญาตเสนอแบบแปลน แผนผังบริเวณ รายการประกอบแบบแปลนและรายการคำนวณถูกต้องตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 และข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 แล้ว เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะต้องออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่ง ไม่อนุญาตและแจ้งคำสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยตรง ไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินกำหนดระยะเวลาตามมาตรา 26 และมิอาจอ้างเหตุอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 26 มาเป็นเหตุไม่มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอได้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้แทนของกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอรับใบอนุญาตก่อสร้างอาคารจนพ้นกำหนดเวลาตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522มาตรา 26 เป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมาย แม้ข้ออ้างในการที่ไม่มีคำสั่งตามกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้จะเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์สาธารณะตามอำนาจหน้าที่อย่างหนึ่งของจำเลยที่ 1 ก็ไม่อาจอ้างมาทำให้โจทก์ต้องรับภาระนั้นแต่ผู้เดียวได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ 1 ต้องชดใช้ความเสียหายจากการที่โจทก์มิได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของตนตามบทกฎหมายและกฎข้อบังคับที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะนั้น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 เป็นผู้แทนของกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ เนื่องจากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 ในฐานะดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ในการสั่งการวินิจฉัย ที่จำเลยที่ 2 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ตามอำนาจหน้าที่จนพ้นเวลาที่กฎหมายกำหนดอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายก็เพราะจำเลยที่ 2 คำนึงถึงนโยบายของจำเลยที่ 1 และรัฐมนตรี ที่จะอนุรักษ์บริเวณที่โจทก์ขอใบอนุญาตก่อสร้างไว้เป็น บริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกโดยไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2มีเจตนาไม่สุจริตหรือกลั่นแกล้งโจทก์ การสั่งการวินิจฉัยของจำเลยที่ 2 ในพฤติการณ์ดังกล่าวย่อมอยู่ภายในขอบเขตของอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 2 จึงได้รับยกเว้นตามกฎหมายไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว ค่ามัดจำที่ดินที่โจทก์จะซื้อเพื่อใช้ในการก่อสร้างอาคาร เมื่อโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโจทก์จึงไม่ได้ซื้อที่ดินดังกล่าว โจทก์จึงถูกริบมัดจำไปเป็นค่าเสียหายพิเศษที่โจทก์ได้รับ กรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1ย่อมไม่เคยทราบความเสียหายที่จะเกิดนี้มาก่อน ทั้งโจทก์ก็ไม่เคยแจ้งเตือนจำเลยที่ 1 จึงเป็นค่าเสียหายไกลกว่าเหตุโจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากจำเลย ค่าออกแบบ ค่าคำนวณการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรนั้น เมื่อโจทก์จะก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาต โจทก์ต้องยื่น แบบแปลนรายการคำนวณและผังแบบแปลนตามกฎหมาย เมื่อโจทก์ ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้าง โจทก์ย่อมมีสิทธิได้รับค่าเสียหายส่วนนี้ โจทก์ได้จ่ายค่าจ้างศึกษาโครงการแล้ว แต่โจทก์จะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่อยู่ที่ว่าโครงการนั้นคุ้มค่าลงทุนหรือไม่ หากไม่คุ้มค่าลงทุนโจทก์ก็ต้องงดโครงการ และย่อมต้องเสียค่าศึกษาโครงการอยู่ดี ค่าศึกษาโครงการจึงเป็นค่าเสียหายที่ไกลกว่าเหตุ ค่าเสียโอกาสและเวลานั้น หากโครงการของโจทก์ได้รับอนุญาต แล้วกิจการของโจทก์อาจไม่ประสบความสำเร็จและประสบการขาดทุน ก็ได้ ไม่มีความแน่นอน การที่โจทก์ไม่ได้ก่อสร้างอาคาร ตามโครงการจะถือว่าเป็นการเสียโอกาสและเวลาที่จำเลย ต้องรับผิดชดใช้ให้ไม่ได้โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2527 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารตึก 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังเพื่อใช้เป็นอาคารพาณิชย์ สำนักงานและโรงภาพยนต์ ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร เจ้าหน้าที่ได้รับเรื่องราวแล้วพิจารณาเห็นว่าแบบคำขอก่อสร้างอาคารของโจทก์บางส่วนขัดต่อกฎหมาย จึงมีคำสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขโจทก์แก้ไขแล้วส่งคืนให้พิจารณาใหม่อีกครั้งหนึ่ง เจ้าหน้าที่พิจารณาแล้วเห็นว่าแบบของโจทก์ไม่มีส่วนใดขัดต่อกฎหมาย กฎกระทรวงระเบียบหรือกฎหมายอื่นใด เห็นสมควรอนุญาต และได้เสนอแบบพร้อมคำขออนุญาตก่อสร้างของโจทก์ทั้งหมดเพื่อพิจารณาตามลำดับขั้นตอน จนกระทั่งสุดท้ายต้องให้จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาต ปรากฏว่าจำเลยที่ 2 ในฐานะส่วนตัวและในฐานะผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้รับเรื่องราวของโจทก์แล้วตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2528แต่เพิกเฉยไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งโดยไม่แจ้งเหตุผลและเหตุขัดข้องให้โจทก์ทราบทั้ง 1 ที่จำเลยที่ 2 ทราบดีแล้วว่าตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26 จะต้องออกใบอนุญาตหรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมเหตุผลให้ผู้ขออนุญาตทราบภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ได้รับคำขอโจทก์และผู้แทนโจทก์ได้พยายามติดตามเรื่องราวและแจ้งให้จำเลยที่ 2 ทราบตลอดมาว่า โครงการของโจทก์เป็นธุรกิจต้องลงทุนนับร้อยล้านบาทหากปล่อยให้เนิ่นช้าไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งแล้วจะทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายหลายล้านบาท จำเลยทั้งสองทราบถึงความเดือดร้อนและความเสียหายของโจทก์ตลอดมาแต่ก็ยังเพิกเฉยจนบัดนี้ ถือว่าเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อที่จะไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายคือ ถูกเจ้าของที่ดินซึ่งจะใช้ปลูกสร้างอาคารเลิกสัญญาจะซื้อขายและริบเงินมัดจำที่วางไว้จำนวน 10,000,000 บาท ต้องจ่ายค่าออกแบบและค่าคำนวณในการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรจำนวน 5,000,000 บาทต้องจ่ายค่าศึกษาโครงการให้แก่นักวิชาการที่ชำนาญการเฉพาะจำนวน 200,000 บาท และค่าเสียโอกาสและเวลาจำนวน 10,000,000 บาทรวมเป็นเงินค่าเสียหายทั้งสิ้นจำนวน 25,200,000 บาท จำเลยทั้งสองจะต้องรับผิดชำระค่าเสียหายดังกล่าวแก่โจทก์ จึงขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์จำนวน 25,200,000 บาทพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จจำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2ให้รับผิดเป็นส่วนตัว เพราะในฐานะส่วนตัวของจำเลยที่ 2ไม่มีอำนาจและหน้าที่สั่งการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ทำการก่อสร้างอาคารตามฟ้อง จำเลยทั้งสองมิได้กระทำการกอย่างใดอันเป็นการละเมิดต่อโจทก์ คำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์ยังอยู่ในระหว่างดำเนินการตรวจพิจารณาของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1เนื่องจากสถานที่ที่ขออนุญาตก่อสร้างอาคารอยู่ในเขตที่กำหนดเป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกก ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายอนุรักษ์พื้นที่ดังกล่าวไว้ และจำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อลงนามประกาศกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารบางชนิดหรือบางประเภท อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างเป็นอาคารขนาดใหญ่ มีพื้นที่เกินกว่า 300 ตารางเมตร จึงขัดต่อนโยบายตามที่จำเลยที่ 1 กำหนดเพื่อออกประกาศ การพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตต้องดำเนินการด้วยความรอบคอบ จำเป็นต้องผ่านขั้นตอนยิ่งกว่าการขอปลูกสร้างในบริเวณพื้นที่ซึ่งรัฐบาลมิได้มีนโยบายอนุรักษ์ไว้เป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ โดยเฉพาะการใช้อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างอาจก่อให้เกิดปัญหาการจราจรการที่จะพิจารณาอนุญาตจำเลยที่ 1 จำต้องหารือคณะกรรมการควบคุมอาคารกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ และคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก จำเลยทั้งสองไม่เคยเพิกเฉย ไม่นำพาในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ แต่ได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการตามอำนาจหน้าที่ด้วยความรอบคอบสุจริตและชอบด้วยกฎหมาย โดยคำนึงถึงประโยชน์ของทางราชการและยึดถือปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล รวมทั้งนโยบายของจำเลยที่ 1 ด้วยการปฏิบัติให้เป็นไปตามมติของที่ประชุมคณะผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า โจทก์มีความประสงค์จะปลูกสร้างอาคารพาณิชย์ 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังลงในบริเวณที่ดินของบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร จึงได้ติดต่อขอซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวจากบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัดในราคา 80,000,000 บาท ก่อนที่จะมีการก่อตั้งบริษัทโจทก์คณะผู้ถือหุ้นได้ติดต่อว่าจ้างบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด เป็นเงิน20,000,000 บาท เพื่อให้ศึกษาโครงการว่าจะคุ้มกับการลงทุนหรือไม่บริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ได้ทำรายงานเสนอว่าโครงการเป็นไปได้และคุ้มกับการลงทุน หลังจากนั้นกลุ่มผู้ถือหุ้นได้ร่วมกันก่อตั้งบริษัทโจทก์ขึ้น และได้ทำสัญญาจะซื้อขายที่ดินกับบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ตามสัญญาจะซื้อขายโจทก์ตกลงจะชำระเงินให้แก่บริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ครั้งแรก จำนวน10,000,000 บาท ภายในวันที่ 15 มกราคม 2528 ส่วนที่เหลือจำนวน 70,000,000 บาท จะชำระให้ก็ต่อเมื่อได้รับอนุญาตก่อสร้างจากจำเลยที่ 1 แล้ว แต่ไม่เกินวันที่ 15 พฤษภาคม 2528เหตุที่ต้องชำระหลังจากได้รับอนุญาตก่อสร้างเนื่องจากโจทก์จะต้องนำใบอนุญาตก่อสร้างไปประกอบการเบิกเงินที่ขอกู้ไว้จากธนาคารโจทก์ได้ตกลงว่าจ้างบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ให้ทำการออกแบบอาคารตึกที่จะก่อสร้างรวมตลอดจนถึงการควบคุมการก่อสร้างและการตกแต่งภายในเป็นเงินจำนวน 5,000,000 บาท หลังจากบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ได้เขียนแบบแปลนเสร็จเรียบร้อยแล้วโจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารต่อจำเลยที่ 1 ตามเอกสารหมาย จ.12 ปรากฏว่าแบบแปลนที่โจทก์ยื่นไว้มีลักษณะไม่ถูกต้องหลายประการ วันที่ 2 มีนาคม 2528 โจทก์ยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงแบบแปลนใหม่ กองควบคุมอาคาร สำนักการโยธาของจำเลยที่ 1 ตรวจสอบแล้วเห็นว่า ถูกต้องตามกฎหมาย จึงเสนอความเห็นควรอนุญาตให้ก่อสร้างไปยังจำเลยที่ 2 โดยเสนอผ่านว่าที่ร้อยตรีดำริ รัตนวงศ์ ผู้อำนวยการ สำนักงานการโยธา และนายชลอ ธรรมศิริ ปลัดกรุงเทพมหานคร ทั้งว่าที่ร้อยตรีดำริและนายชลอเห็นว่าควรอนุญาตตามที่กองควบคุมอาคารเสนอมา แต่เนื่องจากมีหนังสือของสำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติตามเอกสารหมาย จ.20แจ้งจำเลยที่ 2 ว่า คณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ได้ยกร่างประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง กำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างดัดแปลง ใช้หรือเปลี่ยนการใช้อาคารชนิดใดหรือประเภทใดภายในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอก ซึ่งจะมีผลบังคับใช้ในไม่ช้านี้ในขณะนี้ภาคเอกชนได้มีโครงการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ภายในเขตกรุงรัตนโกสินทร์เป็นจำนวนมาก จึงขอให้จำเลยที่ 2ชะลอการอนุญาตการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ไว้ก่อนเพื่อให้สอดคล้องกับแนวนโยบายและมาตรการในการควบคุมการก่อสร้างอาคารภายในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ต่อไป จำเลยที่ 2 จึงให้กองควบคุมอาคารหารือกองกฎหมายและคดีกองกฎหมายและคดีให้ความเห็นว่าไม่มีกฎหมายให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นชะลอการอนุญาตตามที่สำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติขอความร่วมมือมาว่าที่ร้อยตรีเสมอใจ พุ่มพวง ปลัดกรุงเทพมหานครเห็นว่าควรนำเรื่องเข้าที่ประชุมผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ซึ่งจำเลยที่ 2ก็เห็นด้วย วันที่ 16 ตุลาคม 2528 มีการประชุมผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ที่ประชุมเห็นว่า การใช้อาคารที่ขออนุญาตก่อสร้างอาจทำให้เกิดปัญหาการจราจร และบริเวณที่ขออนุญาตอยู่ในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกซึ่งกำลังจะมีประกาศกระทรวงมหาดไทยห้ามมิให้ก่อสร้างอาคารดังกล่าว จึงมีมติให้สำนักงานการโยธาดำเนินการหารือกับคณะกรรมการควบคุมอาคารกระทรวงมหาดไทยคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ และคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบกแล้วเสนอผู้บริหารอีกครั้งหนึ่ง ตามเอกสารหมาย จ.5วันที่ 8 พฤศจิกายน 2528 สำนักงานโยธาได้มีหนังสือถึงประธานคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก ประธานคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ผ่านสำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ และประธานคณะกรรมการควบคุมอาคารว่าจำเลยที่ 2 สมควรที่จะอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารได้หรือไม่ตามเอกสารหมาย จ.6 ถึง จ.8 วันที่ 20 ธันวาคม 2528ว่าที่ร้อยตรีดำริทำเรื่องเสนอต่อผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครอีกครั้งหนึ่งแจ้งว่าถูกโจทก์ฟ้องเป็นคดีนี้และขอให้วินิจฉัยว่าจะฟังผลจากคำตอบของหน่วยงานทั้งสามหรืออนุญาตตามคำขอของโจทก์เนื่องจากยังไม่มีกฎหมายยับยั้งการอนุญาตได้ ว่าที่ร้อยตรีเสมอใจเห็นว่าควรอนุญาต วันที่ 27 ธันวาคม 2528 นายวิชา จิวาลัยรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครพิจารณาข้อเสนอของว่าที่ร้อยตรีดำริแล้วมีคำสั่งไม่อนุญาต วันที่ 7 มกราคม 2529 จำเลยที่ 1 โดยสำนักงานโยธาธิการได้รับหนังสือของอธิบดีกรมโยธาธิการ ลงวันที่ 30 ธันวาคม 2528 ตามเอกสารหมาย จ.9 แจ้งว่า คณะกรรมการควบคุมอาคารเห็นว่า สมควรให้จำเลยที่ 1 นำเรื่องนี้เสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาวันที่ 16 มกราคม 2529 ว่าที่ร้อยตรีดำริ ผู้อำนวยการสำนักการโยธากรุงเทพมหานคร แจ้งโจทก์ตามเอกสารหมาย จ.11 ว่า ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาต เพราะบริเวณที่ขออนุญาตปลูกสร้างอยู่ในเขตกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอก และคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ ขอให้จำเลยที่ 1 ชะลอการอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารในบริเวณดังกล่าวไว้ก่อนปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ประการแรกมีว่า การที่จำเลยที่ 2 ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นมิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอใบอนุญาตก่อสร้างอาคารภายในกำหนดระยะตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26เป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ พระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 มาตรา 26 บัญญัติในวรรคหนึ่งว่า "เมื่อได้รับคำขอตามมาตรา 21 มาตรา 22 มาตรา 23 หรือมาตรา 24ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาและออกใบอนุญาตหรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมด้วยเหตุผลให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบภายในสี่สิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ" ในวรรคสองว่า "ในกรณีมีเหตุจำเป็นที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อาจออกใบอนุญาตหรือยังไม่อาจมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ภายในกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่งให้ขยายเวลาไปได้อีกไม่เกินสองคราว คราวละไม่เกินสี่สิบห้าวันแต่ต้องมีหนังสือแจ้งการขยายเวลาและเหตุจำเป็นแต่ละคราวให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบก่อนสิ้นกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่งหรือตามที่ได้ขยายไว้นั้น แล้วแต่กรณี" และในวรรคสามว่า"ในกรณีที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่งไม่อนุญาตให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นแจ้งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยมิชักช้า"และในส่วนที่เกี่ยวกับการพิจารณาสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตของเจ้าพนักงานท้องถิ่น มาตรา 27 บัญญัติในวรรคหนึ่งว่า "ในการตรวจพิจารณาคำขอตามมาตรา 26 ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตแก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลนรายการประกอบแบบแปลนหรือรายการคำนวณที่ได้ยื่นไว้ เพื่อให้ถูกต้องและเป็นไปตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 และให้นำมาตรา 26 วรรคสาม มาใช้บังคับโดยอนุโลม" และในวรรคสองว่า"ถ้าผู้ขอรับใบอนุญาตได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลนรายการประกอบแบบแปลนหรือรายการคำนวณตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นแล้ว ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาและออกใบอนุญาตภายในสามสิบวัน แต่ถ้าผู้ขอรับใบอนุญาตได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญผิดจากคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นนี้ให้ถือว่าเป็นการยื่นคำขอใหม่และให้ดำเนินการตามมาตรา 26 ต่อไป"ดังนี้ เห็นได้ว่า กำหนดเวลาตามบทบัญญัติดังกล่าวเป็นกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นการเด็ดขาด กล่าวคือ เมื่อผู้ขอใบอนุญาตเสนอแบบแปลน แผนผังบริเวณ รายการประกอบแบบแปลน และรายการคำนวณถูกต้องตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 และข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 แล้ว เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะต้องออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่งไม่อนุญาตและแจ้งคำสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยตรงไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินกำหนดระยะเวลาตามมาตรา 26 และมิอาจอ้างเหตุอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้มาตรา 26 มาเป็นเหตุไม่มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอได้การที่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้แทนของจำเลยที่ 1 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอรับใบอนุญาตก่อสร้างอาคารจนพ้นกำหนดเวลาตามมาตรา 26 จึงเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายดังกล่าว แม้ข้ออ้างในการที่จะไม่มีคำสั่งตามกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้จะเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์สาธารณะตามอำนาจหน้าที่อย่างหนึ่งของจำเลยที่ 1 ดังที่นำสืบมาก็ตามแต่จำเลยที่ 1 ก็ไม่อาจอ้างผลประโยชน์สาธารณะทำให้โจทก์ต้องรับภาระนั้นแต่ผู้เดียวได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ 1 ต้องชดใช้ความเสียหายจากการที่โจทก์มิได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของตนตามบทกฎหมายและกฎข้อบังคับที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะนั้นตามส่วนที่ควรจะเป็น จำเลยที่ 1 จึงต้องรับผิดชดเชยความเสียหายให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้แทนของจำเลยที่ 1ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐนั้น เนื่องจากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 ในฐานะดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ในการสั่งการวินิจฉัยที่จำเลยที่ 2 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ตามอำนาจหน้าที่จนพ้นกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายก็เพราะจำเลยที่ 2 คำนึงถึงนโยบายของจำเลยที่ 1และรัฐบาลที่จะอนุรักษ์บริเวณที่โจทก์ขอใบอนุญาตก่อสร้างไว้เป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกโดยไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2มีเจตนาไม่สุจริตหรือกลั่นแกล้งโจทก์แต่ประการใด การสั่งการวินิจฉัยของจำเลยที่ 2 ในพฤติการณ์ดังกล่าวย่อมอยู่ภายในขอบเขตของอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 2 จึงได้รับยกเว้นตามกฎหมายที่ไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว ดังนั้น จำเลยที่ 2จึงไม่ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ 1 ชดเชยความเสียหายให้แก่โจทก์ปัญหาต่อไปมีว่า โจทก์ควรได้รับค่าสินไหมทดแทนเพียงใดปัญหานี้โจทก์เรียกร้องค่าเสียหายรวม 4 รายการ คือ รายการที่ 1โจทก์เรียกร้องค่าเสียหายเป็นค่ามัดจำที่ดินที่จะซื้อเพื่อใช้ในการก่อสร้าง เมื่อทางโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโจทก์จึงไม่ได้ซื้อที่ดินดังกล่าว โจทก์จึงถูกริบมัดจำไป 10,000,000 บาทโจทก์จึงเรียกร้องส่วนนี้ ศาลฎีกาเห็นว่า เงินค่ามัดจำที่ดินที่โจทก์ทำสัญญาจะซื้อขายแล้วผิดสัญญาเป็นเหตุให้ถูกริบเป็นค่าเสียหายพิเศษที่โจทก์ได้รับ จำเลยที่ 1 ย่อมไม่เคยทราบความเสียหายที่จะเกิดนี้มาก่อน ทั้งโจทก์ก็ไม่เคยแจ้งเตือนจำเลยที่ 1 มาก่อน ค่าเสียหายรายการนี้เป็นค่าเสียหายไกลกว่าเหตุโจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากจำเลยทั้งสอง นอกจากนั้นยังปรากฏว่า ปัจจุบันโจทก์ได้รับอนุญาตให้ปลูกอาคารในที่ดินที่ขออนุญาตแล้ว เพียงแต่ต้องลดความสูงลงมา ค่ามัดจำที่โจทก์อ้างว่าถูกริบ จึงไม่น่าเชื่อถือ ศาลฎีกาไม่กำหนดค่าเสียหายรายการนี้ให้โจทก์ รายการที่ 2 โจทก์เรียกร้องค่าออกแบบค่าคำนวณการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรจำนวน 5,000,000 บาทค่าเสียหายรายการนี้ ศาลฎีกาเห็นว่า เมื่อโจทก์จะก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาตโจทก์ต้องยื่นแบบรายการคำนวณและผังแบบแปลนตามกฎหมาย ค่าใช้จ่ายของโจทก์รายการนี้เมื่อโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด โจทก์ย่อมได้รับความเสียหายจริง ค่าเสียหายนี้โจทก์นำสืบว่าโจทก์เสียหายเพียง600,000 บาท ซึ่งลดลงจากจำนวนที่โจทก์ฟ้องอย่างมาก ประกอบกับเหตุผลที่ว่าความเสียหายในส่วนนี้จะไม่ใช่เป็นความเสียหายที่เป็นความสูญเปล่าไปเสียทีเดียว การงานที่ได้ทำไว้น่าจะมีประโยชน์อยู่บ้าง ศาลฎีกาจึงกำหนดให้เพียง 500,000 บาทรายการที่สาม คือ ค่าศึกษาโครงการ ค่าเสียหายรายการนี้ศาลฎีกาเห็นว่า แม้โจทก์ได้จ่ายค่าจ้างศึกษาโครงการแล้วก็ตามแต่การศึกษาโครงการนั้น โจทก์จะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่อยู่ที่ว่าโครงการนั้นคุ้มค่าลงทุนหรือไม่ หากไม่คุ้มค่าลงทุนโจทก์ก็ต้องงดโครงการ และย่อมต้องเสียค่าศึกษาโครงการอยู่ดี ค่าศึกษาโครงการจึงเป็นค่าเสียหายที่ไกลเกินเหตุ ศาลฎีกาไม่กำหนดเป็นค่าเสียหายให้และรายการที่สี่ ค่าเสียโอกาสและเวลา ค่าเสียหายรายการนี้จะเป็นค่าเสียหายที่โจทก์ควรได้รับหรือไม่ ศาลฎีกาเห็นว่าโครงการของโจทก์หากได้รับอนุญาตแล้ว กิจการของโจทก์อาจไม่ประสบความสำเร็จและประสบการขาดทุนก็ได้ ไม่มีความแน่นอน การที่โจทก์ไม่ได้ก่อสร้างอาคารตามโครงการจึงจะถือว่าเป็นการเสียโอกาสและเวลาที่จำเลยทั้งสองจะต้องรับผิดชดใช้ให้ไม่ได้ เพราะเป็นเรื่องไม่แน่นอนว่าโจทก์จะเสียหายเพราะไม่ได้ก่อสร้าง หากโจทก์ได้ก่อสร้างและโครงการของโจทก์ประสบการขาดทุนก็เกิดความเสียหายเช่นกัน ค่าเสียหายรายการนี้ศาลฎีกาจึงไม่กำหนดให้เช่นกันโดยสรุปศาลฎีกาเห็นว่า ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษาต้องกันมาให้ยกฟ้องโจทก์นั้น ในส่วนที่เกี่ยวกับจำเลยที่ 2 ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย แต่ในส่วนที่เกี่ยวกับจำเลยที่ 1 ไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา ฎีกาโจทก์ฟังขึ้นบางส่วน"พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยที่ 1 ใช้ค่าเสียหาย 500,000 บาทพร้อมทั้งดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 7496/2538บริษัท วังบูรพาพลาซ่า จำกัดโจทก์กรุงเทพมหานคร กับพวกจำเลย ป.พ.พ. ม. 76, ม. 420, ม. 438 พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ม. 66, ม. 27พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26 และมาตรา 27 กำหนดเวลาไว้เป็นการเด็ดขาด กล่าวคือเมื่อผู้ขอใบอนุญาตเสนอแบบแปลน แผนผังบริเวณ รายการประกอบแบบแปลนและรายการคำนวณถูกต้องตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 และข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 แล้ว เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะต้องออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่ง ไม่อนุญาตและแจ้งคำสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยตรง ไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินกำหนดระยะเวลาตามมาตรา 26 และมิอาจอ้างเหตุอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 26 มาเป็นเหตุไม่มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอได้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้แทนของกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอรับใบอนุญาตก่อสร้างอาคารจนพ้นกำหนดเวลาตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522มาตรา 26 เป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมาย แม้ข้ออ้างในการที่ไม่มีคำสั่งตามกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้จะเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์สาธารณะตามอำนาจหน้าที่อย่างหนึ่งของจำเลยที่ 1 ก็ไม่อาจอ้างมาทำให้โจทก์ต้องรับภาระนั้นแต่ผู้เดียวได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ 1 ต้องชดใช้ความเสียหายจากการที่โจทก์มิได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของตนตามบทกฎหมายและกฎข้อบังคับที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะนั้น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 เป็นผู้แทนของกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ เนื่องจากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 ในฐานะดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ในการสั่งการวินิจฉัย ที่จำเลยที่ 2 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ตามอำนาจหน้าที่จนพ้นเวลาที่กฎหมายกำหนดอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายก็เพราะจำเลยที่ 2 คำนึงถึงนโยบายของจำเลยที่ 1 และรัฐมนตรี ที่จะอนุรักษ์บริเวณที่โจทก์ขอใบอนุญาตก่อสร้างไว้เป็น บริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกโดยไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2มีเจตนาไม่สุจริตหรือกลั่นแกล้งโจทก์ การสั่งการวินิจฉัยของจำเลยที่ 2 ในพฤติการณ์ดังกล่าวย่อมอยู่ภายในขอบเขตของอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 2 จึงได้รับยกเว้นตามกฎหมายไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว ค่ามัดจำที่ดินที่โจทก์จะซื้อเพื่อใช้ในการก่อสร้างอาคาร เมื่อโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโจทก์จึงไม่ได้ซื้อที่ดินดังกล่าว โจทก์จึงถูกริบมัดจำไปเป็นค่าเสียหายพิเศษที่โจทก์ได้รับ กรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1ย่อมไม่เคยทราบความเสียหายที่จะเกิดนี้มาก่อน ทั้งโจทก์ก็ไม่เคยแจ้งเตือนจำเลยที่ 1 จึงเป็นค่าเสียหายไกลกว่าเหตุโจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากจำเลย ค่าออกแบบ ค่าคำนวณการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรนั้น เมื่อโจทก์จะก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาต โจทก์ต้องยื่น แบบแปลนรายการคำนวณและผังแบบแปลนตามกฎหมาย เมื่อโจทก์ ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้าง โจทก์ย่อมมีสิทธิได้รับค่าเสียหายส่วนนี้ โจทก์ได้จ่ายค่าจ้างศึกษาโครงการแล้ว แต่โจทก์จะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่อยู่ที่ว่าโครงการนั้นคุ้มค่าลงทุนหรือไม่ หากไม่คุ้มค่าลงทุนโจทก์ก็ต้องงดโครงการ และย่อมต้องเสียค่าศึกษาโครงการอยู่ดี ค่าศึกษาโครงการจึงเป็นค่าเสียหายที่ไกลกว่าเหตุ ค่าเสียโอกาสและเวลานั้น หากโครงการของโจทก์ได้รับอนุญาต แล้วกิจการของโจทก์อาจไม่ประสบความสำเร็จและประสบการขาดทุน ก็ได้ ไม่มีความแน่นอน การที่โจทก์ไม่ได้ก่อสร้างอาคาร ตามโครงการจะถือว่าเป็นการเสียโอกาสและเวลาที่จำเลย ต้องรับผิดชดใช้ให้ไม่ได้โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2527 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารตึก 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังเพื่อใช้เป็นอาคารพาณิชย์ สำนักงานและโรงภาพยนต์ ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร เจ้าหน้าที่ได้รับเรื่องราวแล้วพิจารณาเห็นว่าแบบคำขอก่อสร้างอาคารของโจทก์บางส่วนขัดต่อกฎหมาย จึงมีคำสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขโจทก์แก้ไขแล้วส่งคืนให้พิจารณาใหม่อีกครั้งหนึ่ง เจ้าหน้าที่พิจารณาแล้วเห็นว่าแบบของโจทก์ไม่มีส่วนใดขัดต่อกฎหมาย กฎกระทรวงระเบียบหรือกฎหมายอื่นใด เห็นสมควรอนุญาต และได้เสนอแบบพร้อมคำขออนุญาตก่อสร้างของโจทก์ทั้งหมดเพื่อพิจารณาตามลำดับขั้นตอน จนกระทั่งสุดท้ายต้องให้จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาต ปรากฏว่าจำเลยที่ 2 ในฐานะส่วนตัวและในฐานะผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้รับเรื่องราวของโจทก์แล้วตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2528แต่เพิกเฉยไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งโดยไม่แจ้งเหตุผลและเหตุขัดข้องให้โจทก์ทราบทั้ง 1 ที่จำเลยที่ 2 ทราบดีแล้วว่าตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26 จะต้องออกใบอนุญาตหรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมเหตุผลให้ผู้ขออนุญาตทราบภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ได้รับคำขอโจทก์และผู้แทนโจทก์ได้พยายามติดตามเรื่องราวและแจ้งให้จำเลยที่ 2 ทราบตลอดมาว่า โครงการของโจทก์เป็นธุรกิจต้องลงทุนนับร้อยล้านบาทหากปล่อยให้เนิ่นช้าไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งแล้วจะทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายหลายล้านบาท จำเลยทั้งสองทราบถึงความเดือดร้อนและความเสียหายของโจทก์ตลอดมาแต่ก็ยังเพิกเฉยจนบัดนี้ ถือว่าเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อที่จะไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายคือ ถูกเจ้าของที่ดินซึ่งจะใช้ปลูกสร้างอาคารเลิกสัญญาจะซื้อขายและริบเงินมัดจำที่วางไว้จำนวน 10,000,000 บาท ต้องจ่ายค่าออกแบบและค่าคำนวณในการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรจำนวน 5,000,000 บาทต้องจ่ายค่าศึกษาโครงการให้แก่นักวิชาการที่ชำนาญการเฉพาะจำนวน 200,000 บาท และค่าเสียโอกาสและเวลาจำนวน 10,000,000 บาทรวมเป็นเงินค่าเสียหายทั้งสิ้นจำนวน 25,200,000 บาท จำเลยทั้งสองจะต้องรับผิดชำระค่าเสียหายดังกล่าวแก่โจทก์ จึงขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์จำนวน 25,200,000 บาทพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จจำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2ให้รับผิดเป็นส่วนตัว เพราะในฐานะส่วนตัวของจำเลยที่ 2ไม่มีอำนาจและหน้าที่สั่งการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ทำการก่อสร้างอาคารตามฟ้อง จำเลยทั้งสองมิได้กระทำการกอย่างใดอันเป็นการละเมิดต่อโจทก์ คำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์ยังอยู่ในระหว่างดำเนินการตรวจพิจารณาของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1เนื่องจากสถานที่ที่ขออนุญาตก่อสร้างอาคารอยู่ในเขตที่กำหนดเป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกก ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายอนุรักษ์พื้นที่ดังกล่าวไว้ และจำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อลงนามประกาศกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารบางชนิดหรือบางประเภท อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างเป็นอาคารขนาดใหญ่ มีพื้นที่เกินกว่า 300 ตารางเมตร จึงขัดต่อนโยบายตามที่จำเลยที่ 1 กำหนดเพื่อออกประกาศ การพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตต้องดำเนินการด้วยความรอบคอบ จำเป็นต้องผ่านขั้นตอนยิ่งกว่าการขอปลูกสร้างในบริเวณพื้นที่ซึ่งรัฐบาลมิได้มีนโยบายอนุรักษ์ไว้เป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ โดยเฉพาะการใช้อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างอาจก่อให้เกิดปัญหาการจราจรการที่จะพิจารณาอนุญาตจำเลยที่ 1 จำต้องหารือคณะกรรมการควบคุมอาคารกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ และคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก จำเลยทั้งสองไม่เคยเพิกเฉย ไม่นำพาในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ แต่ได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการตามอำนาจหน้าที่ด้วยความรอบคอบสุจริตและชอบด้วยกฎหมาย โดยคำนึงถึงประโยชน์ของทางราชการและยึดถือปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล รวมทั้งนโยบายของจำเลยที่ 1 ด้วยการปฏิบัติให้เป็นไปตามมติของที่ประชุมคณะผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า โจทก์มีความประสงค์จะปลูกสร้างอาคารพาณิชย์ 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังลงในบริเวณที่ดินของบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร จึงได้ติดต่อขอซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวจากบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัดในราคา 80,000,000 บาท ก่อนที่จะมีการก่อตั้งบริษัทโจทก์คณะผู้ถือหุ้นได้ติดต่อว่าจ้างบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด เป็นเงิน20,000,000 บาท เพื่อให้ศึกษาโครงการว่าจะคุ้มกับการลงทุนหรือไม่บริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ได้ทำรายงานเสนอว่าโครงการเป็นไปได้และคุ้มกับการลงทุน หลังจากนั้นกลุ่มผู้ถือหุ้นได้ร่วมกันก่อตั้งบริษัทโจทก์ขึ้น และได้ทำสัญญาจะซื้อขายที่ดินกับบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ตามสัญญาจะซื้อขายโจทก์ตกลงจะชำระเงินให้แก่บริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ครั้งแรก จำนวน10,000,000 บาท ภายในวันที่ 15 มกราคม 2528 ส่วนที่เหลือจำนวน 70,000,000 บาท จะชำระให้ก็ต่อเมื่อได้รับอนุญาตก่อสร้างจากจำเลยที่ 1 แล้ว แต่ไม่เกินวันที่ 15 พฤษภาคม 2528เหตุที่ต้องชำระหลังจากได้รับอนุญาตก่อสร้างเนื่องจากโจทก์จะต้องนำใบอนุญาตก่อสร้างไปประกอบการเบิกเงินที่ขอกู้ไว้จากธนาคารโจทก์ได้ตกลงว่าจ้างบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ให้ทำการออกแบบอาคารตึกที่จะก่อสร้างรวมตลอดจนถึงการควบคุมการก่อสร้างและการตกแต่งภายในเป็นเงินจำนวน 5,000,000 บาท หลังจากบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ได้เขียนแบบแปลนเสร็จเรียบร้อยแล้วโจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารต่อจำเลยที่ 1 ตามเอกสารหมาย จ.12 ปรากฏว่าแบบแปลนที่โจทก์ยื่นไว้มีลักษณะไม่ถูกต้องหลายประการ วันที่ 2 มีนาคม 2528 โจทก์ยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงแบบแปลนใหม่ กองควบคุมอาคาร สำนักการโยธาของจำเลยที่ 1 ตรวจสอบแล้วเห็นว่า ถูกต้องตามกฎหมาย จึงเสนอความเห็นควรอนุญาตให้ก่อสร้างไปยังจำเลยที่ 2 โดยเสนอผ่านว่าที่ร้อยตรีดำริ รัตนวงศ์ ผู้อำนวยการ สำนักงานการโยธา และนายชลอ ธรรมศิริ ปลัดกรุงเทพมหานคร ทั้งว่าที่ร้อยตรีดำริและนายชลอเห็นว่าควรอนุญาตตามที่กองควบคุมอาคารเสนอมา แต่เนื่องจากมีหนังสือของสำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติตามเอกสารหมาย จ.20แจ้งจำเลยที่ 2 ว่า คณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ได้ยกร่างประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง กำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างดัดแปลง ใช้หรือเปลี่ยนการใช้อาคารชนิดใดหรือประเภทใดภายในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอก ซึ่งจะมีผลบังคับใช้ในไม่ช้านี้ในขณะนี้ภาคเอกชนได้มีโครงการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ภายในเขตกรุงรัตนโกสินทร์เป็นจำนวนมาก จึงขอให้จำเลยที่ 2ชะลอการอนุญาตการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ไว้ก่อนเพื่อให้สอดคล้องกับแนวนโยบายและมาตรการในการควบคุมการก่อสร้างอาคารภายในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ต่อไป จำเลยที่ 2 จึงให้กองควบคุมอาคารหารือกองกฎหมายและคดีกองกฎหมายและคดีให้ความเห็นว่าไม่มีกฎหมายให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นชะลอการอนุญาตตามที่สำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติขอความร่วมมือมาว่าที่ร้อยตรีเสมอใจ พุ่มพวง ปลัดกรุงเทพมหานครเห็นว่าควรนำเรื่องเข้าที่ประชุมผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ซึ่งจำเลยที่ 2ก็เห็นด้วย วันที่ 16 ตุลาคม 2528 มีการประชุมผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ที่ประชุมเห็นว่า การใช้อาคารที่ขออนุญาตก่อสร้างอาจทำให้เกิดปัญหาการจราจร และบริเวณที่ขออนุญาตอยู่ในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกซึ่งกำลังจะมีประกาศกระทรวงมหาดไทยห้ามมิให้ก่อสร้างอาคารดังกล่าว จึงมีมติให้สำนักงานการโยธาดำเนินการหารือกับคณะกรรมการควบคุมอาคารกระทรวงมหาดไทยคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ และคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบกแล้วเสนอผู้บริหารอีกครั้งหนึ่ง ตามเอกสารหมาย จ.5วันที่ 8 พฤศจิกายน 2528 สำนักงานโยธาได้มีหนังสือถึงประธานคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก ประธานคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ผ่านสำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ และประธานคณะกรรมการควบคุมอาคารว่าจำเลยที่ 2 สมควรที่จะอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารได้หรือไม่ตามเอกสารหมาย จ.6 ถึง จ.8 วันที่ 20 ธันวาคม 2528ว่าที่ร้อยตรีดำริทำเรื่องเสนอต่อผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครอีกครั้งหนึ่งแจ้งว่าถูกโจทก์ฟ้องเป็นคดีนี้และขอให้วินิจฉัยว่าจะฟังผลจากคำตอบของหน่วยงานทั้งสามหรืออนุญาตตามคำขอของโจทก์เนื่องจากยังไม่มีกฎหมายยับยั้งการอนุญาตได้ ว่าที่ร้อยตรีเสมอใจเห็นว่าควรอนุญาต วันที่ 27 ธันวาคม 2528 นายวิชา จิวาลัยรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครพิจารณาข้อเสนอของว่าที่ร้อยตรีดำริแล้วมีคำสั่งไม่อนุญาต วันที่ 7 มกราคม 2529 จำเลยที่ 1 โดยสำนักงานโยธาธิการได้รับหนังสือของอธิบดีกรมโยธาธิการ ลงวันที่ 30 ธันวาคม 2528 ตามเอกสารหมาย จ.9 แจ้งว่า คณะกรรมการควบคุมอาคารเห็นว่า สมควรให้จำเลยที่ 1 นำเรื่องนี้เสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาวันที่ 16 มกราคม 2529 ว่าที่ร้อยตรีดำริ ผู้อำนวยการสำนักการโยธากรุงเทพมหานคร แจ้งโจทก์ตามเอกสารหมาย จ.11 ว่า ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาต เพราะบริเวณที่ขออนุญาตปลูกสร้างอยู่ในเขตกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอก และคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ ขอให้จำเลยที่ 1 ชะลอการอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารในบริเวณดังกล่าวไว้ก่อนปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ประการแรกมีว่า การที่จำเลยที่ 2 ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นมิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอใบอนุญาตก่อสร้างอาคารภายในกำหนดระยะตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26เป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ พระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 มาตรา 26 บัญญัติในวรรคหนึ่งว่า "เมื่อได้รับคำขอตามมาตรา 21 มาตรา 22 มาตรา 23 หรือมาตรา 24ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาและออกใบอนุญาตหรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมด้วยเหตุผลให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบภายในสี่สิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ" ในวรรคสองว่า "ในกรณีมีเหตุจำเป็นที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อาจออกใบอนุญาตหรือยังไม่อาจมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ภายในกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่งให้ขยายเวลาไปได้อีกไม่เกินสองคราว คราวละไม่เกินสี่สิบห้าวันแต่ต้องมีหนังสือแจ้งการขยายเวลาและเหตุจำเป็นแต่ละคราวให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบก่อนสิ้นกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่งหรือตามที่ได้ขยายไว้นั้น แล้วแต่กรณี" และในวรรคสามว่า"ในกรณีที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่งไม่อนุญาตให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นแจ้งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยมิชักช้า"และในส่วนที่เกี่ยวกับการพิจารณาสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตของเจ้าพนักงานท้องถิ่น มาตรา 27 บัญญัติในวรรคหนึ่งว่า "ในการตรวจพิจารณาคำขอตามมาตรา 26 ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตแก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลนรายการประกอบแบบแปลนหรือรายการคำนวณที่ได้ยื่นไว้ เพื่อให้ถูกต้องและเป็นไปตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 และให้นำมาตรา 26 วรรคสาม มาใช้บังคับโดยอนุโลม" และในวรรคสองว่า"ถ้าผู้ขอรับใบอนุญาตได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลนรายการประกอบแบบแปลนหรือรายการคำนวณตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นแล้ว ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาและออกใบอนุญาตภายในสามสิบวัน แต่ถ้าผู้ขอรับใบอนุญาตได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญผิดจากคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นนี้ให้ถือว่าเป็นการยื่นคำขอใหม่และให้ดำเนินการตามมาตรา 26 ต่อไป"ดังนี้ เห็นได้ว่า กำหนดเวลาตามบทบัญญัติดังกล่าวเป็นกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นการเด็ดขาด กล่าวคือ เมื่อผู้ขอใบอนุญาตเสนอแบบแปลน แผนผังบริเวณ รายการประกอบแบบแปลน และรายการคำนวณถูกต้องตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 และข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 แล้ว เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะต้องออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่งไม่อนุญาตและแจ้งคำสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยตรงไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินกำหนดระยะเวลาตามมาตรา 26 และมิอาจอ้างเหตุอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้มาตรา 26 มาเป็นเหตุไม่มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอได้การที่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้แทนของจำเลยที่ 1 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอรับใบอนุญาตก่อสร้างอาคารจนพ้นกำหนดเวลาตามมาตรา 26 จึงเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายดังกล่าว แม้ข้ออ้างในการที่จะไม่มีคำสั่งตามกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้จะเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์สาธารณะตามอำนาจหน้าที่อย่างหนึ่งของจำเลยที่ 1 ดังที่นำสืบมาก็ตามแต่จำเลยที่ 1 ก็ไม่อาจอ้างผลประโยชน์สาธารณะทำให้โจทก์ต้องรับภาระนั้นแต่ผู้เดียวได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ 1 ต้องชดใช้ความเสียหายจากการที่โจทก์มิได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของตนตามบทกฎหมายและกฎข้อบังคับที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะนั้นตามส่วนที่ควรจะเป็น จำเลยที่ 1 จึงต้องรับผิดชดเชยความเสียหายให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้แทนของจำเลยที่ 1ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐนั้น เนื่องจากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 ในฐานะดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ในการสั่งการวินิจฉัยที่จำเลยที่ 2 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ตามอำนาจหน้าที่จนพ้นกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายก็เพราะจำเลยที่ 2 คำนึงถึงนโยบายของจำเลยที่ 1และรัฐบาลที่จะอนุรักษ์บริเวณที่โจทก์ขอใบอนุญาตก่อสร้างไว้เป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกโดยไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2มีเจตนาไม่สุจริตหรือกลั่นแกล้งโจทก์แต่ประการใด การสั่งการวินิจฉัยของจำเลยที่ 2 ในพฤติการณ์ดังกล่าวย่อมอยู่ภายในขอบเขตของอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 2 จึงได้รับยกเว้นตามกฎหมายที่ไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว ดังนั้น จำเลยที่ 2จึงไม่ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ 1 ชดเชยความเสียหายให้แก่โจทก์ปัญหาต่อไปมีว่า โจทก์ควรได้รับค่าสินไหมทดแทนเพียงใดปัญหานี้โจทก์เรียกร้องค่าเสียหายรวม 4 รายการ คือ รายการที่ 1โจทก์เรียกร้องค่าเสียหายเป็นค่ามัดจำที่ดินที่จะซื้อเพื่อใช้ในการก่อสร้าง เมื่อทางโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโจทก์จึงไม่ได้ซื้อที่ดินดังกล่าว โจทก์จึงถูกริบมัดจำไป 10,000,000 บาทโจทก์จึงเรียกร้องส่วนนี้ ศาลฎีกาเห็นว่า เงินค่ามัดจำที่ดินที่โจทก์ทำสัญญาจะซื้อขายแล้วผิดสัญญาเป็นเหตุให้ถูกริบเป็นค่าเสียหายพิเศษที่โจทก์ได้รับ จำเลยที่ 1 ย่อมไม่เคยทราบความเสียหายที่จะเกิดนี้มาก่อน ทั้งโจทก์ก็ไม่เคยแจ้งเตือนจำเลยที่ 1 มาก่อน ค่าเสียหายรายการนี้เป็นค่าเสียหายไกลกว่าเหตุโจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากจำเลยทั้งสอง นอกจากนั้นยังปรากฏว่า ปัจจุบันโจทก์ได้รับอนุญาตให้ปลูกอาคารในที่ดินที่ขออนุญาตแล้ว เพียงแต่ต้องลดความสูงลงมา ค่ามัดจำที่โจทก์อ้างว่าถูกริบ จึงไม่น่าเชื่อถือ ศาลฎีกาไม่กำหนดค่าเสียหายรายการนี้ให้โจทก์ รายการที่ 2 โจทก์เรียกร้องค่าออกแบบค่าคำนวณการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรจำนวน 5,000,000 บาทค่าเสียหายรายการนี้ ศาลฎีกาเห็นว่า เมื่อโจทก์จะก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาตโจทก์ต้องยื่นแบบรายการคำนวณและผังแบบแปลนตามกฎหมาย ค่าใช้จ่ายของโจทก์รายการนี้เมื่อโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด โจทก์ย่อมได้รับความเสียหายจริง ค่าเสียหายนี้โจทก์นำสืบว่าโจทก์เสียหายเพียง600,000 บาท ซึ่งลดลงจากจำนวนที่โจทก์ฟ้องอย่างมาก ประกอบกับเหตุผลที่ว่าความเสียหายในส่วนนี้จะไม่ใช่เป็นความเสียหายที่เป็นความสูญเปล่าไปเสียทีเดียว การงานที่ได้ทำไว้น่าจะมีประโยชน์อยู่บ้าง ศาลฎีกาจึงกำหนดให้เพียง 500,000 บาทรายการที่สาม คือ ค่าศึกษาโครงการ ค่าเสียหายรายการนี้ศาลฎีกาเห็นว่า แม้โจทก์ได้จ่ายค่าจ้างศึกษาโครงการแล้วก็ตามแต่การศึกษาโครงการนั้น โจทก์จะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่อยู่ที่ว่าโครงการนั้นคุ้มค่าลงทุนหรือไม่ หากไม่คุ้มค่าลงทุนโจทก์ก็ต้องงดโครงการ และย่อมต้องเสียค่าศึกษาโครงการอยู่ดี ค่าศึกษาโครงการจึงเป็นค่าเสียหายที่ไกลเกินเหตุ ศาลฎีกาไม่กำหนดเป็นค่าเสียหายให้และรายการที่สี่ ค่าเสียโอกาสและเวลา ค่าเสียหายรายการนี้จะเป็นค่าเสียหายที่โจทก์ควรได้รับหรือไม่ ศาลฎีกาเห็นว่าโครงการของโจทก์หากได้รับอนุญาตแล้ว กิจการของโจทก์อาจไม่ประสบความสำเร็จและประสบการขาดทุนก็ได้ ไม่มีความแน่นอน การที่โจทก์ไม่ได้ก่อสร้างอาคารตามโครงการจึงจะถือว่าเป็นการเสียโอกาสและเวลาที่จำเลยทั้งสองจะต้องรับผิดชดใช้ให้ไม่ได้ เพราะเป็นเรื่องไม่แน่นอนว่าโจทก์จะเสียหายเพราะไม่ได้ก่อสร้าง หากโจทก์ได้ก่อสร้างและโครงการของโจทก์ประสบการขาดทุนก็เกิดความเสียหายเช่นกัน ค่าเสียหายรายการนี้ศาลฎีกาจึงไม่กำหนดให้เช่นกันโดยสรุปศาลฎีกาเห็นว่า ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษาต้องกันมาให้ยกฟ้องโจทก์นั้น ในส่วนที่เกี่ยวกับจำเลยที่ 2 ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย แต่ในส่วนที่เกี่ยวกับจำเลยที่ 1 ไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา ฎีกาโจทก์ฟังขึ้นบางส่วน"พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยที่ 1 ใช้ค่าเสียหาย 500,000 บาทพร้อมทั้งดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์(ปราโมทย์ ชพานนท์-อุระ หวังอ้อมกลาง-ปรีชา เฉลิมวณิชย์)แหล่งที่มาเนติบัณฑิตยสภาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2527 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารตึก 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังเพื่อใช้เป็นอาคารพาณิชย์ สำนักงานและโรงภาพยนต์ ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร เจ้าหน้าที่ได้รับเรื่องราวแล้วพิจารณาเห็นว่าแบบคำขอก่อสร้างอาคารของโจทก์บางส่วนขัดต่อกฎหมาย จึงมีคำสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขโจทก์แก้ไขแล้วส่งคืนให้พิจารณาใหม่อีกครั้งหนึ่ง เจ้าหน้าที่พิจารณาแล้วเห็นว่าแบบของโจทก์ไม่มีส่วนใดขัดต่อกฎหมาย กฎกระทรวงระเบียบหรือกฎหมายอื่นใด เห็นสมควรอนุญาต และได้เสนอแบบพร้อมคำขออนุญาตก่อสร้างของโจทก์ทั้งหมดเพื่อพิจารณาตามลำดับขั้นตอน จนกระทั่งสุดท้ายต้องให้จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาต ปรากฏว่าจำเลยที่ 2 ในฐานะส่วนตัวและในฐานะผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้รับเรื่องราวของโจทก์แล้วตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2528แต่เพิกเฉยไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งโดยไม่แจ้งเหตุผลและเหตุขัดข้องให้โจทก์ทราบทั้ง 1 ที่จำเลยที่ 2 ทราบดีแล้วว่าตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26 จะต้องออกใบอนุญาตหรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมเหตุผลให้ผู้ขออนุญาตทราบภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ได้รับคำขอโจทก์และผู้แทนโจทก์ได้พยายามติดตามเรื่องราวและแจ้งให้จำเลยที่ 2 ทราบตลอดมาว่า โครงการของโจทก์เป็นธุรกิจต้องลงทุนนับร้อยล้านบาทหากปล่อยให้เนิ่นช้าไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งแล้วจะทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายหลายล้านบาท จำเลยทั้งสองทราบถึงความเดือดร้อนและความเสียหายของโจทก์ตลอดมาแต่ก็ยังเพิกเฉยจนบัดนี้ ถือว่าเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อที่จะไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายคือ ถูกเจ้าของที่ดินซึ่งจะใช้ปลูกสร้างอาคารเลิกสัญญาจะซื้อขายและริบเงินมัดจำที่วางไว้จำนวน 10,000,000 บาท ต้องจ่ายค่าออกแบบและค่าคำนวณในการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรจำนวน 5,000,000 บาทต้องจ่ายค่าศึกษาโครงการให้แก่นักวิชาการที่ชำนาญการเฉพาะจำนวน 200,000 บาท และค่าเสียโอกาสและเวลาจำนวน 10,000,000 บาทรวมเป็นเงินค่าเสียหายทั้งสิ้นจำนวน 25,200,000 บาท จำเลยทั้งสองจะต้องรับผิดชำระค่าเสียหายดังกล่าวแก่โจทก์ จึงขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์จำนวน 25,200,000 บาทพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จจำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2ให้รับผิดเป็นส่วนตัว เพราะในฐานะส่วนตัวของจำเลยที่ 2ไม่มีอำนาจและหน้าที่สั่งการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ทำการก่อสร้างอาคารตามฟ้อง จำเลยทั้งสองมิได้กระทำการกอย่างใดอันเป็นการละเมิดต่อโจทก์ คำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์ยังอยู่ในระหว่างดำเนินการตรวจพิจารณาของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1เนื่องจากสถานที่ที่ขออนุญาตก่อสร้างอาคารอยู่ในเขตที่กำหนดเป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกก ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายอนุรักษ์พื้นที่ดังกล่าวไว้ และจำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อลงนามประกาศกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารบางชนิดหรือบางประเภท อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างเป็นอาคารขนาดใหญ่ มีพื้นที่เกินกว่า 300 ตารางเมตร จึงขัดต่อนโยบายตามที่จำเลยที่ 1 กำหนดเพื่อออกประกาศ การพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตต้องดำเนินการด้วยความรอบคอบ จำเป็นต้องผ่านขั้นตอนยิ่งกว่าการขอปลูกสร้างในบริเวณพื้นที่ซึ่งรัฐบาลมิได้มีนโยบายอนุรักษ์ไว้เป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ โดยเฉพาะการใช้อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างอาจก่อให้เกิดปัญหาการจราจรการที่จะพิจารณาอนุญาตจำเลยที่ 1 จำต้องหารือคณะกรรมการควบคุมอาคารกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ และคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก จำเลยทั้งสองไม่เคยเพิกเฉย ไม่นำพาในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ แต่ได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการตามอำนาจหน้าที่ด้วยความรอบคอบสุจริตและชอบด้วยกฎหมาย โดยคำนึงถึงประโยชน์ของทางราชการและยึดถือปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล รวมทั้งนโยบายของจำเลยที่ 1 ด้วยการปฏิบัติให้เป็นไปตามมติของที่ประชุมคณะผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า โจทก์มีความประสงค์จะปลูกสร้างอาคารพาณิชย์ 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังลงในบริเวณที่ดินของบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร จึงได้ติดต่อขอซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวจากบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัดในราคา 80,000,000 บาท ก่อนที่จะมีการก่อตั้งบริษัทโจทก์คณะผู้ถือหุ้นได้ติดต่อว่าจ้างบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด เป็นเงิน20,000,000 บาท เพื่อให้ศึกษาโครงการว่าจะคุ้มกับการลงทุนหรือไม่บริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ได้ทำรายงานเสนอว่าโครงการเป็นไปได้และคุ้มกับการลงทุน หลังจากนั้นกลุ่มผู้ถือหุ้นได้ร่วมกันก่อตั้งบริษัทโจทก์ขึ้น และได้ทำสัญญาจะซื้อขายที่ดินกับบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ตามสัญญาจะซื้อขายโจทก์ตกลงจะชำระเงินให้แก่บริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ครั้งแรก จำนวน10,000,000 บาท ภายในวันที่ 15 มกราคม 2528 ส่วนที่เหลือจำนวน 70,000,000 บาท จะชำระให้ก็ต่อเมื่อได้รับอนุญาตก่อสร้างจากจำเลยที่ 1 แล้ว แต่ไม่เกินวันที่ 15 พฤษภาคม 2528เหตุที่ต้องชำระหลังจากได้รับอนุญาตก่อสร้างเนื่องจากโจทก์จะต้องนำใบอนุญาตก่อสร้างไปประกอบการเบิกเงินที่ขอกู้ไว้จากธนาคารโจทก์ได้ตกลงว่าจ้างบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ให้ทำการออกแบบอาคารตึกที่จะก่อสร้างรวมตลอดจนถึงการควบคุมการก่อสร้างและการตกแต่งภายในเป็นเงินจำนวน 5,000,000 บาท หลังจากบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ได้เขียนแบบแปลนเสร็จเรียบร้อยแล้วโจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารต่อจำเลยที่ 1 ตามเอกสารหมาย จ.12 ปรากฏว่าแบบแปลนที่โจทก์ยื่นไว้มีลักษณะไม่ถูกต้องหลายประการ วันที่ 2 มีนาคม 2528 โจทก์ยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงแบบแปลนใหม่ กองควบคุมอาคาร สำนักการโยธาของจำเลยที่ 1 ตรวจสอบแล้วเห็นว่า ถูกต้องตามกฎหมาย จึงเสนอความเห็นควรอนุญาตให้ก่อสร้างไปยังจำเลยที่ 2 โดยเสนอผ่านว่าที่ร้อยตรีดำริ รัตนวงศ์ ผู้อำนวยการ สำนักงานการโยธา และนายชลอ ธรรมศิริ ปลัดกรุงเทพมหานคร ทั้งว่าที่ร้อยตรีดำริและนายชลอเห็นว่าควรอนุญาตตามที่กองควบคุมอาคารเสนอมา แต่เนื่องจากมีหนังสือของสำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติตามเอกสารหมาย จ.20แจ้งจำเลยที่ 2 ว่า คณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ได้ยกร่างประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง กำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างดัดแปลง ใช้หรือเปลี่ยนการใช้อาคารชนิดใดหรือประเภทใดภายในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอก ซึ่งจะมีผลบังคับใช้ในไม่ช้านี้ในขณะนี้ภาคเอกชนได้มีโครงการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ภายในเขตกรุงรัตนโกสินทร์เป็นจำนวนมาก จึงขอให้จำเลยที่ 2ชะลอการอนุญาตการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ไว้ก่อนเพื่อให้สอดคล้องกับแนวนโยบายและมาตรการในการควบคุมการก่อสร้างอาคารภายในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ต่อไป จำเลยที่ 2 จึงให้กองควบคุมอาคารหารือกองกฎหมายและคดีกองกฎหมายและคดีให้ความเห็นว่าไม่มีกฎหมายให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นชะลอการอนุญาตตามที่สำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติขอความร่วมมือมาว่าที่ร้อยตรีเสมอใจ พุ่มพวง ปลัดกรุงเทพมหานครเห็นว่าควรนำเรื่องเข้าที่ประชุมผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ซึ่งจำเลยที่ 2ก็เห็นด้วย วันที่ 16 ตุลาคม 2528 มีการประชุมผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ที่ประชุมเห็นว่า การใช้อาคารที่ขออนุญาตก่อสร้างอาจทำให้เกิดปัญหาการจราจร และบริเวณที่ขออนุญาตอยู่ในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกซึ่งกำลังจะมีประกาศกระทรวงมหาดไทยห้ามมิให้ก่อสร้างอาคารดังกล่าว จึงมีมติให้สำนักงานการโยธาดำเนินการหารือกับคณะกรรมการควบคุมอาคารกระทรวงมหาดไทยคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ และคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบกแล้วเสนอผู้บริหารอีกครั้งหนึ่ง ตามเอกสารหมาย จ.5วันที่ 8 พฤศจิกายน 2528 สำนักงานโยธาได้มีหนังสือถึงประธานคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก ประธานคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ผ่านสำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ และประธานคณะกรรมการควบคุมอาคารว่าจำเลยที่ 2 สมควรที่จะอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารได้หรือไม่ตามเอกสารหมาย จ.6 ถึง จ.8 วันที่ 20 ธันวาคม 2528ว่าที่ร้อยตรีดำริทำเรื่องเสนอต่อผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครอีกครั้งหนึ่งแจ้งว่าถูกโจทก์ฟ้องเป็นคดีนี้และขอให้วินิจฉัยว่าจะฟังผลจากคำตอบของหน่วยงานทั้งสามหรืออนุญาตตามคำขอของโจทก์เนื่องจากยังไม่มีกฎหมายยับยั้งการอนุญาตได้ ว่าที่ร้อยตรีเสมอใจเห็นว่าควรอนุญาต วันที่ 27 ธันวาคม 2528 นายวิชา จิวาลัยรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครพิจารณาข้อเสนอของว่าที่ร้อยตรีดำริแล้วมีคำสั่งไม่อนุญาต วันที่ 7 มกราคม 2529 จำเลยที่ 1 โดยสำนักงานโยธาธิการได้รับหนังสือของอธิบดีกรมโยธาธิการ ลงวันที่ 30 ธันวาคม 2528 ตามเอกสารหมาย จ.9 แจ้งว่า คณะกรรมการควบคุมอาคารเห็นว่า สมควรให้จำเลยที่ 1 นำเรื่องนี้เสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาวันที่ 16 มกราคม 2529 ว่าที่ร้อยตรีดำริ ผู้อำนวยการสำนักการโยธากรุงเทพมหานคร แจ้งโจทก์ตามเอกสารหมาย จ.11 ว่า ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาต เพราะบริเวณที่ขออนุญาตปลูกสร้างอยู่ในเขตกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอก และคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ ขอให้จำเลยที่ 1 ชะลอการอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารในบริเวณดังกล่าวไว้ก่อนปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ประการแรกมีว่า การที่จำเลยที่ 2 ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นมิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอใบอนุญาตก่อสร้างอาคารภายในกำหนดระยะตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26เป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ พระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 มาตรา 26 บัญญัติในวรรคหนึ่งว่า "เมื่อได้รับคำขอตามมาตรา 21 มาตรา 22 มาตรา 23 หรือมาตรา 24ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาและออกใบอนุญาตหรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมด้วยเหตุผลให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบภายในสี่สิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ" ในวรรคสองว่า "ในกรณีมีเหตุจำเป็นที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อาจออกใบอนุญาตหรือยังไม่อาจมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ภายในกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่งให้ขยายเวลาไปได้อีกไม่เกินสองคราว คราวละไม่เกินสี่สิบห้าวันแต่ต้องมีหนังสือแจ้งการขยายเวลาและเหตุจำเป็นแต่ละคราวให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบก่อนสิ้นกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่งหรือตามที่ได้ขยายไว้นั้น แล้วแต่กรณี" และในวรรคสามว่า"ในกรณีที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่งไม่อนุญาตให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นแจ้งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยมิชักช้า"และในส่วนที่เกี่ยวกับการพิจารณาสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตของเจ้าพนักงานท้องถิ่น มาตรา 27 บัญญัติในวรรคหนึ่งว่า "ในการตรวจพิจารณาคำขอตามมาตรา 26 ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตแก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลนรายการประกอบแบบแปลนหรือรายการคำนวณที่ได้ยื่นไว้ เพื่อให้ถูกต้องและเป็นไปตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 และให้นำมาตรา 26 วรรคสาม มาใช้บังคับโดยอนุโลม" และในวรรคสองว่า"ถ้าผู้ขอรับใบอนุญาตได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลนรายการประกอบแบบแปลนหรือรายการคำนวณตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นแล้ว ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาและออกใบอนุญาตภายในสามสิบวัน แต่ถ้าผู้ขอรับใบอนุญาตได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญผิดจากคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นนี้ให้ถือว่าเป็นการยื่นคำขอใหม่และให้ดำเนินการตามมาตรา 26 ต่อไป"ดังนี้ เห็นได้ว่า กำหนดเวลาตามบทบัญญัติดังกล่าวเป็นกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นการเด็ดขาด กล่าวคือ เมื่อผู้ขอใบอนุญาตเสนอแบบแปลน แผนผังบริเวณ รายการประกอบแบบแปลน และรายการคำนวณถูกต้องตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 และข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 แล้ว เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะต้องออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่งไม่อนุญาตและแจ้งคำสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยตรงไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินกำหนดระยะเวลาตามมาตรา 26 และมิอาจอ้างเหตุอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้มาตรา 26 มาเป็นเหตุไม่มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอได้การที่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้แทนของจำเลยที่ 1 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอรับใบอนุญาตก่อสร้างอาคารจนพ้นกำหนดเวลาตามมาตรา 26 จึงเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายดังกล่าว แม้ข้ออ้างในการที่จะไม่มีคำสั่งตามกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้จะเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์สาธารณะตามอำนาจหน้าที่อย่างหนึ่งของจำเลยที่ 1 ดังที่นำสืบมาก็ตามแต่จำเลยที่ 1 ก็ไม่อาจอ้างผลประโยชน์สาธารณะทำให้โจทก์ต้องรับภาระนั้นแต่ผู้เดียวได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ 1 ต้องชดใช้ความเสียหายจากการที่โจทก์มิได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของตนตามบทกฎหมายและกฎข้อบังคับที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะนั้นตามส่วนที่ควรจะเป็น จำเลยที่ 1 จึงต้องรับผิดชดเชยความเสียหายให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้แทนของจำเลยที่ 1ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐนั้น เนื่องจากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 ในฐานะดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ในการสั่งการวินิจฉัยที่จำเลยที่ 2 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ตามอำนาจหน้าที่จนพ้นกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายก็เพราะจำเลยที่ 2 คำนึงถึงนโยบายของจำเลยที่ 1และรัฐบาลที่จะอนุรักษ์บริเวณที่โจทก์ขอใบอนุญาตก่อสร้างไว้เป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกโดยไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2มีเจตนาไม่สุจริตหรือกลั่นแกล้งโจทก์แต่ประการใด การสั่งการวินิจฉัยของจำเลยที่ 2 ในพฤติการณ์ดังกล่าวย่อมอยู่ภายในขอบเขตของอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 2 จึงได้รับยกเว้นตามกฎหมายที่ไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว ดังนั้น จำเลยที่ 2จึงไม่ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ 1 ชดเชยความเสียหายให้แก่โจทก์ปัญหาต่อไปมีว่า โจทก์ควรได้รับค่าสินไหมทดแทนเพียงใดปัญหานี้โจทก์เรียกร้องค่าเสียหายรวม 4 รายการ คือ รายการที่ 1โจทก์เรียกร้องค่าเสียหายเป็นค่ามัดจำที่ดินที่จะซื้อเพื่อใช้ในการก่อสร้าง เมื่อทางโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโจทก์จึงไม่ได้ซื้อที่ดินดังกล่าว โจทก์จึงถูกริบมัดจำไป 10,000,000 บาทโจทก์จึงเรียกร้องส่วนนี้ ศาลฎีกาเห็นว่า เงินค่ามัดจำที่ดินที่โจทก์ทำสัญญาจะซื้อขายแล้วผิดสัญญาเป็นเหตุให้ถูกริบเป็นค่าเสียหายพิเศษที่โจทก์ได้รับ จำเลยที่ 1 ย่อมไม่เคยทราบความเสียหายที่จะเกิดนี้มาก่อน ทั้งโจทก์ก็ไม่เคยแจ้งเตือนจำเลยที่ 1 มาก่อน ค่าเสียหายรายการนี้เป็นค่าเสียหายไกลกว่าเหตุโจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากจำเลยทั้งสอง นอกจากนั้นยังปรากฏว่า ปัจจุบันโจทก์ได้รับอนุญาตให้ปลูกอาคารในที่ดินที่ขออนุญาตแล้ว เพียงแต่ต้องลดความสูงลงมา ค่ามัดจำที่โจทก์อ้างว่าถูกริบ จึงไม่น่าเชื่อถือ ศาลฎีกาไม่กำหนดค่าเสียหายรายการนี้ให้โจทก์ รายการที่ 2 โจทก์เรียกร้องค่าออกแบบค่าคำนวณการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรจำนวน 5,000,000 บาทค่าเสียหายรายการนี้ ศาลฎีกาเห็นว่า เมื่อโจทก์จะก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาตโจทก์ต้องยื่นแบบรายการคำนวณและผังแบบแปลนตามกฎหมาย ค่าใช้จ่ายของโจทก์รายการนี้เมื่อโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด โจทก์ย่อมได้รับความเสียหายจริง ค่าเสียหายนี้โจทก์นำสืบว่าโจทก์เสียหายเพียง600,000 บาท ซึ่งลดลงจากจำนวนที่โจทก์ฟ้องอย่างมาก ประกอบกับเหตุผลที่ว่าความเสียหายในส่วนนี้จะไม่ใช่เป็นความเสียหายที่เป็นความสูญเปล่าไปเสียทีเดียว การงานที่ได้ทำไว้น่าจะมีประโยชน์อยู่บ้าง ศาลฎีกาจึงกำหนดให้เพียง 500,000 บาทรายการที่สาม คือ ค่าศึกษาโครงการ ค่าเสียหายรายการนี้ศาลฎีกาเห็นว่า แม้โจทก์ได้จ่ายค่าจ้างศึกษาโครงการแล้วก็ตามแต่การศึกษาโครงการนั้น โจทก์จะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่อยู่ที่ว่าโครงการนั้นคุ้มค่าลงทุนหรือไม่ หากไม่คุ้มค่าลงทุนโจทก์ก็ต้องงดโครงการ และย่อมต้องเสียค่าศึกษาโครงการอยู่ดี ค่าศึกษาโครงการจึงเป็นค่าเสียหายที่ไกลเกินเหตุ ศาลฎีกาไม่กำหนดเป็นค่าเสียหายให้และรายการที่สี่ ค่าเสียโอกาสและเวลา ค่าเสียหายรายการนี้จะเป็นค่าเสียหายที่โจทก์ควรได้รับหรือไม่ ศาลฎีกาเห็นว่าโครงการของโจทก์หากได้รับอนุญาตแล้ว กิจการของโจทก์อาจไม่ประสบความสำเร็จและประสบการขาดทุนก็ได้ ไม่มีความแน่นอน การที่โจทก์ไม่ได้ก่อสร้างอาคารตามโครงการจึงจะถือว่าเป็นการเสียโอกาสและเวลาที่จำเลยทั้งสองจะต้องรับผิดชดใช้ให้ไม่ได้ เพราะเป็นเรื่องไม่แน่นอนว่าโจทก์จะเสียหายเพราะไม่ได้ก่อสร้าง หากโจทก์ได้ก่อสร้างและโครงการของโจทก์ประสบการขาดทุนก็เกิดความเสียหายเช่นกัน ค่าเสียหายรายการนี้ศาลฎีกาจึงไม่กำหนดให้เช่นกันโดยสรุปศาลฎีกาเห็นว่า ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษาต้องกันมาให้ยกฟ้องโจทก์นั้น ในส่วนที่เกี่ยวกับจำเลยที่ 2 ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย แต่ในส่วนที่เกี่ยวกับจำเลยที่ 1 ไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา ฎีกาโจทก์ฟังขึ้นบางส่วน"พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยที่ 1 ใช้ค่าเสียหาย 500,000 บาทพร้อมทั้งดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 7496/2538บริษัท วังบูรพาพลาซ่า จำกัดโจทก์กรุงเทพมหานคร กับพวกจำเลย ป.พ.พ. ม. 76, ม. 420, ม. 438 พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ม. 66, ม. 27พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26 และมาตรา 27 กำหนดเวลาไว้เป็นการเด็ดขาด กล่าวคือเมื่อผู้ขอใบอนุญาตเสนอแบบแปลน แผนผังบริเวณ รายการประกอบแบบแปลนและรายการคำนวณถูกต้องตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 และข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 แล้ว เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะต้องออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่ง ไม่อนุญาตและแจ้งคำสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยตรง ไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินกำหนดระยะเวลาตามมาตรา 26 และมิอาจอ้างเหตุอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 26 มาเป็นเหตุไม่มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอได้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้แทนของกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอรับใบอนุญาตก่อสร้างอาคารจนพ้นกำหนดเวลาตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522มาตรา 26 เป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมาย แม้ข้ออ้างในการที่ไม่มีคำสั่งตามกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้จะเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์สาธารณะตามอำนาจหน้าที่อย่างหนึ่งของจำเลยที่ 1 ก็ไม่อาจอ้างมาทำให้โจทก์ต้องรับภาระนั้นแต่ผู้เดียวได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ 1 ต้องชดใช้ความเสียหายจากการที่โจทก์มิได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของตนตามบทกฎหมายและกฎข้อบังคับที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะนั้น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 เป็นผู้แทนของกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ เนื่องจากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 ในฐานะดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ในการสั่งการวินิจฉัย ที่จำเลยที่ 2 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ตามอำนาจหน้าที่จนพ้นเวลาที่กฎหมายกำหนดอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายก็เพราะจำเลยที่ 2 คำนึงถึงนโยบายของจำเลยที่ 1 และรัฐมนตรี ที่จะอนุรักษ์บริเวณที่โจทก์ขอใบอนุญาตก่อสร้างไว้เป็น บริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกโดยไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2มีเจตนาไม่สุจริตหรือกลั่นแกล้งโจทก์ การสั่งการวินิจฉัยของจำเลยที่ 2 ในพฤติการณ์ดังกล่าวย่อมอยู่ภายในขอบเขตของอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 2 จึงได้รับยกเว้นตามกฎหมายไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว ค่ามัดจำที่ดินที่โจทก์จะซื้อเพื่อใช้ในการก่อสร้างอาคาร เมื่อโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโจทก์จึงไม่ได้ซื้อที่ดินดังกล่าว โจทก์จึงถูกริบมัดจำไปเป็นค่าเสียหายพิเศษที่โจทก์ได้รับ กรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1ย่อมไม่เคยทราบความเสียหายที่จะเกิดนี้มาก่อน ทั้งโจทก์ก็ไม่เคยแจ้งเตือนจำเลยที่ 1 จึงเป็นค่าเสียหายไกลกว่าเหตุโจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากจำเลย ค่าออกแบบ ค่าคำนวณการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรนั้น เมื่อโจทก์จะก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาต โจทก์ต้องยื่น แบบแปลนรายการคำนวณและผังแบบแปลนตามกฎหมาย เมื่อโจทก์ ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้าง โจทก์ย่อมมีสิทธิได้รับค่าเสียหายส่วนนี้ โจทก์ได้จ่ายค่าจ้างศึกษาโครงการแล้ว แต่โจทก์จะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่อยู่ที่ว่าโครงการนั้นคุ้มค่าลงทุนหรือไม่ หากไม่คุ้มค่าลงทุนโจทก์ก็ต้องงดโครงการ และย่อมต้องเสียค่าศึกษาโครงการอยู่ดี ค่าศึกษาโครงการจึงเป็นค่าเสียหายที่ไกลกว่าเหตุ ค่าเสียโอกาสและเวลานั้น หากโครงการของโจทก์ได้รับอนุญาต แล้วกิจการของโจทก์อาจไม่ประสบความสำเร็จและประสบการขาดทุน ก็ได้ ไม่มีความแน่นอน การที่โจทก์ไม่ได้ก่อสร้างอาคาร ตามโครงการจะถือว่าเป็นการเสียโอกาสและเวลาที่จำเลย ต้องรับผิดชดใช้ให้ไม่ได้โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2527 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารตึก 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังเพื่อใช้เป็นอาคารพาณิชย์ สำนักงานและโรงภาพยนต์ ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร เจ้าหน้าที่ได้รับเรื่องราวแล้วพิจารณาเห็นว่าแบบคำขอก่อสร้างอาคารของโจทก์บางส่วนขัดต่อกฎหมาย จึงมีคำสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขโจทก์แก้ไขแล้วส่งคืนให้พิจารณาใหม่อีกครั้งหนึ่ง เจ้าหน้าที่พิจารณาแล้วเห็นว่าแบบของโจทก์ไม่มีส่วนใดขัดต่อกฎหมาย กฎกระทรวงระเบียบหรือกฎหมายอื่นใด เห็นสมควรอนุญาต และได้เสนอแบบพร้อมคำขออนุญาตก่อสร้างของโจทก์ทั้งหมดเพื่อพิจารณาตามลำดับขั้นตอน จนกระทั่งสุดท้ายต้องให้จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาต ปรากฏว่าจำเลยที่ 2 ในฐานะส่วนตัวและในฐานะผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้รับเรื่องราวของโจทก์แล้วตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2528แต่เพิกเฉยไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งโดยไม่แจ้งเหตุผลและเหตุขัดข้องให้โจทก์ทราบทั้ง 1 ที่จำเลยที่ 2 ทราบดีแล้วว่าตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26 จะต้องออกใบอนุญาตหรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมเหตุผลให้ผู้ขออนุญาตทราบภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ได้รับคำขอโจทก์และผู้แทนโจทก์ได้พยายามติดตามเรื่องราวและแจ้งให้จำเลยที่ 2 ทราบตลอดมาว่า โครงการของโจทก์เป็นธุรกิจต้องลงทุนนับร้อยล้านบาทหากปล่อยให้เนิ่นช้าไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งแล้วจะทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายหลายล้านบาท จำเลยทั้งสองทราบถึงความเดือดร้อนและความเสียหายของโจทก์ตลอดมาแต่ก็ยังเพิกเฉยจนบัดนี้ ถือว่าเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อที่จะไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายคือ ถูกเจ้าของที่ดินซึ่งจะใช้ปลูกสร้างอาคารเลิกสัญญาจะซื้อขายและริบเงินมัดจำที่วางไว้จำนวน 10,000,000 บาท ต้องจ่ายค่าออกแบบและค่าคำนวณในการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรจำนวน 5,000,000 บาทต้องจ่ายค่าศึกษาโครงการให้แก่นักวิชาการที่ชำนาญการเฉพาะจำนวน 200,000 บาท และค่าเสียโอกาสและเวลาจำนวน 10,000,000 บาทรวมเป็นเงินค่าเสียหายทั้งสิ้นจำนวน 25,200,000 บาท จำเลยทั้งสองจะต้องรับผิดชำระค่าเสียหายดังกล่าวแก่โจทก์ จึงขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์จำนวน 25,200,000 บาทพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จจำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2ให้รับผิดเป็นส่วนตัว เพราะในฐานะส่วนตัวของจำเลยที่ 2ไม่มีอำนาจและหน้าที่สั่งการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ทำการก่อสร้างอาคารตามฟ้อง จำเลยทั้งสองมิได้กระทำการกอย่างใดอันเป็นการละเมิดต่อโจทก์ คำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์ยังอยู่ในระหว่างดำเนินการตรวจพิจารณาของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1เนื่องจากสถานที่ที่ขออนุญาตก่อสร้างอาคารอยู่ในเขตที่กำหนดเป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกก ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายอนุรักษ์พื้นที่ดังกล่าวไว้ และจำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อลงนามประกาศกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารบางชนิดหรือบางประเภท อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างเป็นอาคารขนาดใหญ่ มีพื้นที่เกินกว่า 300 ตารางเมตร จึงขัดต่อนโยบายตามที่จำเลยที่ 1 กำหนดเพื่อออกประกาศ การพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตต้องดำเนินการด้วยความรอบคอบ จำเป็นต้องผ่านขั้นตอนยิ่งกว่าการขอปลูกสร้างในบริเวณพื้นที่ซึ่งรัฐบาลมิได้มีนโยบายอนุรักษ์ไว้เป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ โดยเฉพาะการใช้อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างอาจก่อให้เกิดปัญหาการจราจรการที่จะพิจารณาอนุญาตจำเลยที่ 1 จำต้องหารือคณะกรรมการควบคุมอาคารกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ และคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก จำเลยทั้งสองไม่เคยเพิกเฉย ไม่นำพาในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ แต่ได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการตามอำนาจหน้าที่ด้วยความรอบคอบสุจริตและชอบด้วยกฎหมาย โดยคำนึงถึงประโยชน์ของทางราชการและยึดถือปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล รวมทั้งนโยบายของจำเลยที่ 1 ด้วยการปฏิบัติให้เป็นไปตามมติของที่ประชุมคณะผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า โจทก์มีความประสงค์จะปลูกสร้างอาคารพาณิชย์ 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังลงในบริเวณที่ดินของบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร จึงได้ติดต่อขอซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวจากบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัดในราคา 80,000,000 บาท ก่อนที่จะมีการก่อตั้งบริษัทโจทก์คณะผู้ถือหุ้นได้ติดต่อว่าจ้างบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด เป็นเงิน20,000,000 บาท เพื่อให้ศึกษาโครงการว่าจะคุ้มกับการลงทุนหรือไม่บริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ได้ทำรายงานเสนอว่าโครงการเป็นไปได้และคุ้มกับการลงทุน หลังจากนั้นกลุ่มผู้ถือหุ้นได้ร่วมกันก่อตั้งบริษัทโจทก์ขึ้น และได้ทำสัญญาจะซื้อขายที่ดินกับบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ตามสัญญาจะซื้อขายโจทก์ตกลงจะชำระเงินให้แก่บริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ครั้งแรก จำนวน10,000,000 บาท ภายในวันที่ 15 มกราคม 2528 ส่วนที่เหลือจำนวน 70,000,000 บาท จะชำระให้ก็ต่อเมื่อได้รับอนุญาตก่อสร้างจากจำเลยที่ 1 แล้ว แต่ไม่เกินวันที่ 15 พฤษภาคม 2528เหตุที่ต้องชำระหลังจากได้รับอนุญาตก่อสร้างเนื่องจากโจทก์จะต้องนำใบอนุญาตก่อสร้างไปประกอบการเบิกเงินที่ขอกู้ไว้จากธนาคารโจทก์ได้ตกลงว่าจ้างบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ให้ทำการออกแบบอาคารตึกที่จะก่อสร้างรวมตลอดจนถึงการควบคุมการก่อสร้างและการตกแต่งภายในเป็นเงินจำนวน 5,000,000 บาท หลังจากบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด ได้เขียนแบบแปลนเสร็จเรียบร้อยแล้วโจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารต่อจำเลยที่ 1 ตามเอกสารหมาย จ.12 ปรากฏว่าแบบแปลนที่โจทก์ยื่นไว้มีลักษณะไม่ถูกต้องหลายประการ วันที่ 2 มีนาคม 2528 โจทก์ยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงแบบแปลนใหม่ กองควบคุมอาคาร สำนักการโยธาของจำเลยที่ 1 ตรวจสอบแล้วเห็นว่า ถูกต้องตามกฎหมาย จึงเสนอความเห็นควรอนุญาตให้ก่อสร้างไปยังจำเลยที่ 2 โดยเสนอผ่านว่าที่ร้อยตรีดำริ รัตนวงศ์ ผู้อำนวยการ สำนักงานการโยธา และนายชลอ ธรรมศิริ ปลัดกรุงเทพมหานคร ทั้งว่าที่ร้อยตรีดำริและนายชลอเห็นว่าควรอนุญาตตามที่กองควบคุมอาคารเสนอมา แต่เนื่องจากมีหนังสือของสำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติตามเอกสารหมาย จ.20แจ้งจำเลยที่ 2 ว่า คณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ได้ยกร่างประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง กำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างดัดแปลง ใช้หรือเปลี่ยนการใช้อาคารชนิดใดหรือประเภทใดภายในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอก ซึ่งจะมีผลบังคับใช้ในไม่ช้านี้ในขณะนี้ภาคเอกชนได้มีโครงการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ภายในเขตกรุงรัตนโกสินทร์เป็นจำนวนมาก จึงขอให้จำเลยที่ 2ชะลอการอนุญาตการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ไว้ก่อนเพื่อให้สอดคล้องกับแนวนโยบายและมาตรการในการควบคุมการก่อสร้างอาคารภายในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ต่อไป จำเลยที่ 2 จึงให้กองควบคุมอาคารหารือกองกฎหมายและคดีกองกฎหมายและคดีให้ความเห็นว่าไม่มีกฎหมายให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นชะลอการอนุญาตตามที่สำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติขอความร่วมมือมาว่าที่ร้อยตรีเสมอใจ พุ่มพวง ปลัดกรุงเทพมหานครเห็นว่าควรนำเรื่องเข้าที่ประชุมผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ซึ่งจำเลยที่ 2ก็เห็นด้วย วันที่ 16 ตุลาคม 2528 มีการประชุมผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ที่ประชุมเห็นว่า การใช้อาคารที่ขออนุญาตก่อสร้างอาจทำให้เกิดปัญหาการจราจร และบริเวณที่ขออนุญาตอยู่ในบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกซึ่งกำลังจะมีประกาศกระทรวงมหาดไทยห้ามมิให้ก่อสร้างอาคารดังกล่าว จึงมีมติให้สำนักงานการโยธาดำเนินการหารือกับคณะกรรมการควบคุมอาคารกระทรวงมหาดไทยคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ และคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบกแล้วเสนอผู้บริหารอีกครั้งหนึ่ง ตามเอกสารหมาย จ.5วันที่ 8 พฤศจิกายน 2528 สำนักงานโยธาได้มีหนังสือถึงประธานคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก ประธานคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ผ่านสำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ และประธานคณะกรรมการควบคุมอาคารว่าจำเลยที่ 2 สมควรที่จะอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารได้หรือไม่ตามเอกสารหมาย จ.6 ถึง จ.8 วันที่ 20 ธันวาคม 2528ว่าที่ร้อยตรีดำริทำเรื่องเสนอต่อผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครอีกครั้งหนึ่งแจ้งว่าถูกโจทก์ฟ้องเป็นคดีนี้และขอให้วินิจฉัยว่าจะฟังผลจากคำตอบของหน่วยงานทั้งสามหรืออนุญาตตามคำขอของโจทก์เนื่องจากยังไม่มีกฎหมายยับยั้งการอนุญาตได้ ว่าที่ร้อยตรีเสมอใจเห็นว่าควรอนุญาต วันที่ 27 ธันวาคม 2528 นายวิชา จิวาลัยรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครพิจารณาข้อเสนอของว่าที่ร้อยตรีดำริแล้วมีคำสั่งไม่อนุญาต วันที่ 7 มกราคม 2529 จำเลยที่ 1 โดยสำนักงานโยธาธิการได้รับหนังสือของอธิบดีกรมโยธาธิการ ลงวันที่ 30 ธันวาคม 2528 ตามเอกสารหมาย จ.9 แจ้งว่า คณะกรรมการควบคุมอาคารเห็นว่า สมควรให้จำเลยที่ 1 นำเรื่องนี้เสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาวันที่ 16 มกราคม 2529 ว่าที่ร้อยตรีดำริ ผู้อำนวยการสำนักการโยธากรุงเทพมหานคร แจ้งโจทก์ตามเอกสารหมาย จ.11 ว่า ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาต เพราะบริเวณที่ขออนุญาตปลูกสร้างอยู่ในเขตกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอก และคณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ ขอให้จำเลยที่ 1 ชะลอการอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารในบริเวณดังกล่าวไว้ก่อนปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ประการแรกมีว่า การที่จำเลยที่ 2 ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นมิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอใบอนุญาตก่อสร้างอาคารภายในกำหนดระยะตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26เป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ พระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 มาตรา 26 บัญญัติในวรรคหนึ่งว่า "เมื่อได้รับคำขอตามมาตรา 21 มาตรา 22 มาตรา 23 หรือมาตรา 24ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาและออกใบอนุญาตหรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมด้วยเหตุผลให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบภายในสี่สิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ" ในวรรคสองว่า "ในกรณีมีเหตุจำเป็นที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อาจออกใบอนุญาตหรือยังไม่อาจมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ภายในกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่งให้ขยายเวลาไปได้อีกไม่เกินสองคราว คราวละไม่เกินสี่สิบห้าวันแต่ต้องมีหนังสือแจ้งการขยายเวลาและเหตุจำเป็นแต่ละคราวให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบก่อนสิ้นกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่งหรือตามที่ได้ขยายไว้นั้น แล้วแต่กรณี" และในวรรคสามว่า"ในกรณีที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่งไม่อนุญาตให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นแจ้งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยมิชักช้า"และในส่วนที่เกี่ยวกับการพิจารณาสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตของเจ้าพนักงานท้องถิ่น มาตรา 27 บัญญัติในวรรคหนึ่งว่า "ในการตรวจพิจารณาคำขอตามมาตรา 26 ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตแก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลนรายการประกอบแบบแปลนหรือรายการคำนวณที่ได้ยื่นไว้ เพื่อให้ถูกต้องและเป็นไปตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 และให้นำมาตรา 26 วรรคสาม มาใช้บังคับโดยอนุโลม" และในวรรคสองว่า"ถ้าผู้ขอรับใบอนุญาตได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลนรายการประกอบแบบแปลนหรือรายการคำนวณตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นแล้ว ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาและออกใบอนุญาตภายในสามสิบวัน แต่ถ้าผู้ขอรับใบอนุญาตได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญผิดจากคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นนี้ให้ถือว่าเป็นการยื่นคำขอใหม่และให้ดำเนินการตามมาตรา 26 ต่อไป"ดังนี้ เห็นได้ว่า กำหนดเวลาตามบทบัญญัติดังกล่าวเป็นกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นการเด็ดขาด กล่าวคือ เมื่อผู้ขอใบอนุญาตเสนอแบบแปลน แผนผังบริเวณ รายการประกอบแบบแปลน และรายการคำนวณถูกต้องตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 และข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 แล้ว เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะต้องออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่งไม่อนุญาตและแจ้งคำสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยตรงไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินกำหนดระยะเวลาตามมาตรา 26 และมิอาจอ้างเหตุอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้มาตรา 26 มาเป็นเหตุไม่มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอได้การที่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้แทนของจำเลยที่ 1 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอรับใบอนุญาตก่อสร้างอาคารจนพ้นกำหนดเวลาตามมาตรา 26 จึงเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายดังกล่าว แม้ข้ออ้างในการที่จะไม่มีคำสั่งตามกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้จะเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์สาธารณะตามอำนาจหน้าที่อย่างหนึ่งของจำเลยที่ 1 ดังที่นำสืบมาก็ตามแต่จำเลยที่ 1 ก็ไม่อาจอ้างผลประโยชน์สาธารณะทำให้โจทก์ต้องรับภาระนั้นแต่ผู้เดียวได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ 1 ต้องชดใช้ความเสียหายจากการที่โจทก์มิได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของตนตามบทกฎหมายและกฎข้อบังคับที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะนั้นตามส่วนที่ควรจะเป็น จำเลยที่ 1 จึงต้องรับผิดชดเชยความเสียหายให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้แทนของจำเลยที่ 1ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐนั้น เนื่องจากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 ในฐานะดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ในการสั่งการวินิจฉัยที่จำเลยที่ 2 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ตามอำนาจหน้าที่จนพ้นกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายก็เพราะจำเลยที่ 2 คำนึงถึงนโยบายของจำเลยที่ 1และรัฐบาลที่จะอนุรักษ์บริเวณที่โจทก์ขอใบอนุญาตก่อสร้างไว้เป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกโดยไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2มีเจตนาไม่สุจริตหรือกลั่นแกล้งโจทก์แต่ประการใด การสั่งการวินิจฉัยของจำเลยที่ 2 ในพฤติการณ์ดังกล่าวย่อมอยู่ภายในขอบเขตของอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 2 จึงได้รับยกเว้นตามกฎหมายที่ไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว ดังนั้น จำเลยที่ 2จึงไม่ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ 1 ชดเชยความเสียหายให้แก่โจทก์ปัญหาต่อไปมีว่า โจทก์ควรได้รับค่าสินไหมทดแทนเพียงใดปัญหานี้โจทก์เรียกร้องค่าเสียหายรวม 4 รายการ คือ รายการที่ 1โจทก์เรียกร้องค่าเสียหายเป็นค่ามัดจำที่ดินที่จะซื้อเพื่อใช้ในการก่อสร้าง เมื่อทางโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโจทก์จึงไม่ได้ซื้อที่ดินดังกล่าว โจทก์จึงถูกริบมัดจำไป 10,000,000 บาทโจทก์จึงเรียกร้องส่วนนี้ ศาลฎีกาเห็นว่า เงินค่ามัดจำที่ดินที่โจทก์ทำสัญญาจะซื้อขายแล้วผิดสัญญาเป็นเหตุให้ถูกริบเป็นค่าเสียหายพิเศษที่โจทก์ได้รับ จำเลยที่ 1 ย่อมไม่เคยทราบความเสียหายที่จะเกิดนี้มาก่อน ทั้งโจทก์ก็ไม่เคยแจ้งเตือนจำเลยที่ 1 มาก่อน ค่าเสียหายรายการนี้เป็นค่าเสียหายไกลกว่าเหตุโจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากจำเลยทั้งสอง นอกจากนั้นยังปรากฏว่า ปัจจุบันโจทก์ได้รับอนุญาตให้ปลูกอาคารในที่ดินที่ขออนุญาตแล้ว เพียงแต่ต้องลดความสูงลงมา ค่ามัดจำที่โจทก์อ้างว่าถูกริบ จึงไม่น่าเชื่อถือ ศาลฎีกาไม่กำหนดค่าเสียหายรายการนี้ให้โจทก์ รายการที่ 2 โจทก์เรียกร้องค่าออกแบบค่าคำนวณการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรจำนวน 5,000,000 บาทค่าเสียหายรายการนี้ ศาลฎีกาเห็นว่า เมื่อโจทก์จะก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาตโจทก์ต้องยื่นแบบรายการคำนวณและผังแบบแปลนตามกฎหมาย ค่าใช้จ่ายของโจทก์รายการนี้เมื่อโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด โจทก์ย่อมได้รับความเสียหายจริง ค่าเสียหายนี้โจทก์นำสืบว่าโจทก์เสียหายเพียง600,000 บาท ซึ่งลดลงจากจำนวนที่โจทก์ฟ้องอย่างมาก ประกอบกับเหตุผลที่ว่าความเสียหายในส่วนนี้จะไม่ใช่เป็นความเสียหายที่เป็นความสูญเปล่าไปเสียทีเดียว การงานที่ได้ทำไว้น่าจะมีประโยชน์อยู่บ้าง ศาลฎีกาจึงกำหนดให้เพียง 500,000 บาทรายการที่สาม คือ ค่าศึกษาโครงการ ค่าเสียหายรายการนี้ศาลฎีกาเห็นว่า แม้โจทก์ได้จ่ายค่าจ้างศึกษาโครงการแล้วก็ตามแต่การศึกษาโครงการนั้น โจทก์จะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่อยู่ที่ว่าโครงการนั้นคุ้มค่าลงทุนหรือไม่ หากไม่คุ้มค่าลงทุนโจทก์ก็ต้องงดโครงการ และย่อมต้องเสียค่าศึกษาโครงการอยู่ดี ค่าศึกษาโครงการจึงเป็นค่าเสียหายที่ไกลเกินเหตุ ศาลฎีกาไม่กำหนดเป็นค่าเสียหายให้และรายการที่สี่ ค่าเสียโอกาสและเวลา ค่าเสียหายรายการนี้จะเป็นค่าเสียหายที่โจทก์ควรได้รับหรือไม่ ศาลฎีกาเห็นว่าโครงการของโจทก์หากได้รับอนุญาตแล้ว กิจการของโจทก์อาจไม่ประสบความสำเร็จและประสบการขาดทุนก็ได้ ไม่มีความแน่นอน การที่โจทก์ไม่ได้ก่อสร้างอาคารตามโครงการจึงจะถือว่าเป็นการเสียโอกาสและเวลาที่จำเลยทั้งสองจะต้องรับผิดชดใช้ให้ไม่ได้ เพราะเป็นเรื่องไม่แน่นอนว่าโจทก์จะเสียหายเพราะไม่ได้ก่อสร้าง หากโจทก์ได้ก่อสร้างและโครงการของโจทก์ประสบการขาดทุนก็เกิดความเสียหายเช่นกัน ค่าเสียหายรายการนี้ศาลฎีกาจึงไม่กำหนดให้เช่นกันโดยสรุปศาลฎีกาเห็นว่า ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษาต้องกันมาให้ยกฟ้องโจทก์นั้น ในส่วนที่เกี่ยวกับจำเลยที่ 2 ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย แต่ในส่วนที่เกี่ยวกับจำเลยที่ 1 ไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา ฎีกาโจทก์ฟังขึ้นบางส่วน"พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยที่ 1 ใช้ค่าเสียหาย 500,000 บาทพร้อมทั้งดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์(ปราโมทย์ ชพานนท์-อุระ หวังอ้อมกลาง-ปรีชา เฉลิมวณิชย์)แหล่งที่มาเนติบัณฑิตยสภาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ