คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 419228หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๕/๒๕๔๗ วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๖ นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ ยื่นฟ้องการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญ ไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่๒นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๘๖/๒๕๔๖ ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสามปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อปราศจากความระมัดระวังในภาวะซึ่งจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ โดยไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและหรือประเภทบังคับในทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราดบริเวณช่องทางขึ้น ถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ซึ่งเป็นทางลาดชันและทางขาด เพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบและอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสามตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ (๓๗) (๓๘) ประกอบประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ ทำให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ สามีโดยชอบกฎหมายของโจทก์ (นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์) ขับรถยนต์เลยทางขาดตกลงกระแทกรถยนต์ที่อยู่บนพื้นถนนด้านล่างถึงแก่ความตาย ในวันชี้สองสถานจำเลยทั้งสามยื่นคำให้การปฏิเสธว่า มิได้กระทำความผิด ขอให้ยกฟ้องและโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลแพ่งที่จะพิจารณาพิพากษาได้ เนื่องจากกรณีเป็นการฟ้องคดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายและเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๓๙ จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิพากษาและมีคำสั่งตามมาตรา ๙ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และต่อมา จำเลยทั้งสามได้ยื่นคำร้องขอให้รอการพิจารณาไว้ชั่วคราว โดยเห็นว่า คดีอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาและมีคำสั่ง ขอให้ศาลรอการพิจารณาไว้ชั่วคราวและจัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลปกครองตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลแพ่งเห็นว่า การพิจารณาอำนาจศาลในกรณีนี้จำเป็นต้องพิจารณาอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันเกิดจากการจำกัดประเภทคดีที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง โดยมิได้มุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาหรือการกระทำละเมิดที่ไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ในคดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า ความเสียหายเกิดขึ้นมาจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยทั้งสามที่ไม่ติดตั้งสัญญาณ เครื่องหมาย รวมทั้งอุปกรณ์จราจร ถือว่าเป็นการกระทำทางกายภาพ กรณีพิพาทจึงมิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑/๒๕๔๕ ศาลปกครองกลางเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏตามคำฟ้องว่า เหตุในคดีเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามมีหน้าที่ต้องติดตั้งสัญญาณเตือนและสร้างคอนกรีตที่มีความสูง ความหนา และแข็งแรงเพียงพอ เพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษ แต่จำเลยทั้งสามมิได้จัดให้มีการติดตั้งเครื่องหมายหรือสัญญาณทั้งประเภทเตือนหรือบังคับทั้งทางลาดชันและทางขาดเป็นเหตุให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ ขับรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด กระแทกพื้นถึงแก่ความตาย และโดยที่ข้อ ๒ ของประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน๒๕๑๕ บัญญัติให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้น เรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคลมีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑) สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ .. (๓) ดำเนินงานต่างๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๖ บัญญัติให้เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามข้อ ๒ ให้ กทพ. มีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดทำ รับโอน จำหน่าย เช่า ให้เช่าให้เช่าซื้อ แลกเปลี่ยน ยืม ให้ยืม และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการ หรือสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ ของ กทพ. ข้อ ๑ บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดิน รั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติว่า ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบาย ระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘ วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ และข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบกเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ในทางพิเศษยกเว้นอำนาจเปรียบเทียบคดี ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน๒๕๑๕ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี ซึ่งประกาศ ณ วันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๒๔ และตามมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อวัตถุประสงค์ในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษหรือดำเนินการต่างๆ เกี่ยวกับทางพิเศษ และมีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดหา และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการและสิ่งอำนวยความสะดวกอื่นๆ ของจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่๒และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้มีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และได้รับแต่งตั้งให้เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ มีอำนาจขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทาง หรือติดตั้งสัญญาณจราจร หรือเครื่องหมายจราจรบนทางพิเศษ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด บริเวณช่องทางขึ้นถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ทิศมุ่งหน้าไปทางจังหวัดชลบุรีมีทางขาด จึงเป็นหน้าที่ของจำเลยทั้งสามที่จะต้องดำเนินการติดตั้งเครื่องหมายจราจร หรือสัญญาณจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับเพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุในทางพิเศษตามนัยบทบัญญัติที่อ้างถึงข้างต้น กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันเป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรเพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ทำให้บุคคลอื่นถึงแก่ความตาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาในเบื้องต้นมีว่า จำเลยทั้งสามมีฐานะเป็นฝ่ายปกครองหรือไม่ ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ ๒๕๑๕ ข้อ ๒ บัญญัติว่า ให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้นเรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑)สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ (๒) จัดดำเนินการหรือควบคุมธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งโดยรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน (๓) ดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๑๓ บัญญัติว่า ให้มีผู้ว่าการหนึ่งคนโดยคณะกรรมการเป็นผู้แต่งตั้ง การแต่งตั้ง การกำหนดอัตราเงินเดือน หรือการให้ออกจากตำแหน่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ข้อ ๑๕บัญญัติว่า ให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบายระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ ดังนั้น จำเลยที่ ๑ จึงมีอำนาจหน้าที่จัดให้มีบริการสาธารณะด้านการจราจรและมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประเด็นที่ต้องพิจารณาถัดไปมีว่า คดีนี้เป็นคดีที่ฝ่ายปกครองกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองหรือไม่ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ข้อ ๒ กำหนดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ บำรุงและรักษาทางพิเศษ ตลอดจนดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ โดยข้อ ๑บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดินรั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของกทพ. ข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบก ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายนพ.ศ ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี และมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยทั้งสามจึงมีหน้าที่โดยตรงในการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรในทางพิเศษให้ครบถ้วน เพื่อให้การจราจรในทางพิเศษเป็นไปโดยเรียบร้อยเกิดความปลอดภัยแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ เมื่อปรากฏในข้อเท็จจริงตามฟ้องว่า จำเลยละเลยต่อหน้าที่ดังกล่าว โดยไม่ติดตั้งสัญญาณและเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับหรือก่อสร้างกำแพงสูงป้องกันรถยนต์ตกในเขตทางพิเศษเพื่อแสดงให้ผู้ใช้ทางเห็นว่าห้ามรถยนต์ทุกชนิดผ่านและมีอันตรายห้ามผ่านเด็ดขาด เป็นเหตุให้สามีของโจทก์ขับรถเกิดอุบัติเหตุถึงแก่ความตาย และข้อเท็จจริงตามคำให้การปรากฏว่า จำเลยได้ต่อสู้ว่า จำเลยได้ทำสัญญาณจราจรบนผิวทางคือ เกาะสีและลูกศร และทำแท่งคอนกรีตเสริมเหล็กวางเป็นกำแพงพร้อมทาสีแดงอันเป็นสัญญาณเตือนและป้องกันภัยที่ครบถ้วนแล้ว ไม่จำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณอื่นตามที่โจทก์กล่าวอ้างอีก คดีพิพาทจึงมีประเด็นถกเถียงกันในหลักวิชาว่า ในบริเวณดังกล่าวจำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณจราจรเพื่อป้องกันภัยตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ และจำเลยละเลยต่อหน้าที่ในการจัดทำหรือไม่ คดีพิพาทจึงมิใช่ปัญหาเรื่องการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดา หากแต่เป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทำให้เอกชนถึงแก่ความตาย ระหว่าง นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ โจทก์ กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 15/2547นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ผู้แทนโดยชอบธรรมของโจทก์ นายกานต์ ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ 1 กับพวกรวม 3 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (3)ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๕/๒๕๔๗ วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๖ นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ ยื่นฟ้องการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญ ไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่๒นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๘๖/๒๕๔๖ ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสามปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อปราศจากความระมัดระวังในภาวะซึ่งจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ โดยไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและหรือประเภทบังคับในทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราดบริเวณช่องทางขึ้น ถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ซึ่งเป็นทางลาดชันและทางขาด เพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบและอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสามตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ (๓๗) (๓๘) ประกอบประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ ทำให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ สามีโดยชอบกฎหมายของโจทก์ (นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์) ขับรถยนต์เลยทางขาดตกลงกระแทกรถยนต์ที่อยู่บนพื้นถนนด้านล่างถึงแก่ความตาย ในวันชี้สองสถานจำเลยทั้งสามยื่นคำให้การปฏิเสธว่า มิได้กระทำความผิด ขอให้ยกฟ้องและโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลแพ่งที่จะพิจารณาพิพากษาได้ เนื่องจากกรณีเป็นการฟ้องคดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายและเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๓๙ จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิพากษาและมีคำสั่งตามมาตรา ๙ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และต่อมา จำเลยทั้งสามได้ยื่นคำร้องขอให้รอการพิจารณาไว้ชั่วคราว โดยเห็นว่า คดีอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาและมีคำสั่ง ขอให้ศาลรอการพิจารณาไว้ชั่วคราวและจัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลปกครองตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลแพ่งเห็นว่า การพิจารณาอำนาจศาลในกรณีนี้จำเป็นต้องพิจารณาอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันเกิดจากการจำกัดประเภทคดีที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง โดยมิได้มุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาหรือการกระทำละเมิดที่ไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ในคดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า ความเสียหายเกิดขึ้นมาจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยทั้งสามที่ไม่ติดตั้งสัญญาณ เครื่องหมาย รวมทั้งอุปกรณ์จราจร ถือว่าเป็นการกระทำทางกายภาพ กรณีพิพาทจึงมิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑/๒๕๔๕ ศาลปกครองกลางเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏตามคำฟ้องว่า เหตุในคดีเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามมีหน้าที่ต้องติดตั้งสัญญาณเตือนและสร้างคอนกรีตที่มีความสูง ความหนา และแข็งแรงเพียงพอ เพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษ แต่จำเลยทั้งสามมิได้จัดให้มีการติดตั้งเครื่องหมายหรือสัญญาณทั้งประเภทเตือนหรือบังคับทั้งทางลาดชันและทางขาดเป็นเหตุให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ ขับรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด กระแทกพื้นถึงแก่ความตาย และโดยที่ข้อ ๒ ของประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน๒๕๑๕ บัญญัติให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้น เรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคลมีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑) สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ .. (๓) ดำเนินงานต่างๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๖ บัญญัติให้เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามข้อ ๒ ให้ กทพ. มีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดทำ รับโอน จำหน่าย เช่า ให้เช่าให้เช่าซื้อ แลกเปลี่ยน ยืม ให้ยืม และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการ หรือสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ ของ กทพ. ข้อ ๑ บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดิน รั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติว่า ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบาย ระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘ วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ และข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบกเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ในทางพิเศษยกเว้นอำนาจเปรียบเทียบคดี ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน๒๕๑๕ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี ซึ่งประกาศ ณ วันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๒๔ และตามมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อวัตถุประสงค์ในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษหรือดำเนินการต่างๆ เกี่ยวกับทางพิเศษ และมีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดหา และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการและสิ่งอำนวยความสะดวกอื่นๆ ของจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่๒และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้มีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และได้รับแต่งตั้งให้เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ มีอำนาจขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทาง หรือติดตั้งสัญญาณจราจร หรือเครื่องหมายจราจรบนทางพิเศษ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด บริเวณช่องทางขึ้นถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ทิศมุ่งหน้าไปทางจังหวัดชลบุรีมีทางขาด จึงเป็นหน้าที่ของจำเลยทั้งสามที่จะต้องดำเนินการติดตั้งเครื่องหมายจราจร หรือสัญญาณจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับเพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุในทางพิเศษตามนัยบทบัญญัติที่อ้างถึงข้างต้น กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันเป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรเพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ทำให้บุคคลอื่นถึงแก่ความตาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาในเบื้องต้นมีว่า จำเลยทั้งสามมีฐานะเป็นฝ่ายปกครองหรือไม่ ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ ๒๕๑๕ ข้อ ๒ บัญญัติว่า ให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้นเรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑)สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ (๒) จัดดำเนินการหรือควบคุมธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งโดยรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน (๓) ดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๑๓ บัญญัติว่า ให้มีผู้ว่าการหนึ่งคนโดยคณะกรรมการเป็นผู้แต่งตั้ง การแต่งตั้ง การกำหนดอัตราเงินเดือน หรือการให้ออกจากตำแหน่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ข้อ ๑๕บัญญัติว่า ให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบายระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ ดังนั้น จำเลยที่ ๑ จึงมีอำนาจหน้าที่จัดให้มีบริการสาธารณะด้านการจราจรและมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประเด็นที่ต้องพิจารณาถัดไปมีว่า คดีนี้เป็นคดีที่ฝ่ายปกครองกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองหรือไม่ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ข้อ ๒ กำหนดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ บำรุงและรักษาทางพิเศษ ตลอดจนดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ โดยข้อ ๑บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดินรั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของกทพ. ข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบก ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายนพ.ศ ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี และมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยทั้งสามจึงมีหน้าที่โดยตรงในการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรในทางพิเศษให้ครบถ้วน เพื่อให้การจราจรในทางพิเศษเป็นไปโดยเรียบร้อยเกิดความปลอดภัยแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ เมื่อปรากฏในข้อเท็จจริงตามฟ้องว่า จำเลยละเลยต่อหน้าที่ดังกล่าว โดยไม่ติดตั้งสัญญาณและเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับหรือก่อสร้างกำแพงสูงป้องกันรถยนต์ตกในเขตทางพิเศษเพื่อแสดงให้ผู้ใช้ทางเห็นว่าห้ามรถยนต์ทุกชนิดผ่านและมีอันตรายห้ามผ่านเด็ดขาด เป็นเหตุให้สามีของโจทก์ขับรถเกิดอุบัติเหตุถึงแก่ความตาย และข้อเท็จจริงตามคำให้การปรากฏว่า จำเลยได้ต่อสู้ว่า จำเลยได้ทำสัญญาณจราจรบนผิวทางคือ เกาะสีและลูกศร และทำแท่งคอนกรีตเสริมเหล็กวางเป็นกำแพงพร้อมทาสีแดงอันเป็นสัญญาณเตือนและป้องกันภัยที่ครบถ้วนแล้ว ไม่จำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณอื่นตามที่โจทก์กล่าวอ้างอีก คดีพิพาทจึงมีประเด็นถกเถียงกันในหลักวิชาว่า ในบริเวณดังกล่าวจำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณจราจรเพื่อป้องกันภัยตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ และจำเลยละเลยต่อหน้าที่ในการจัดทำหรือไม่ คดีพิพาทจึงมิใช่ปัญหาเรื่องการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดา หากแต่เป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทำให้เอกชนถึงแก่ความตาย ระหว่าง นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ โจทก์ กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๕/๒๕๔๗ วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๖ นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ ยื่นฟ้องการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญ ไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่๒นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๘๖/๒๕๔๖ ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสามปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อปราศจากความระมัดระวังในภาวะซึ่งจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ โดยไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและหรือประเภทบังคับในทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราดบริเวณช่องทางขึ้น ถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ซึ่งเป็นทางลาดชันและทางขาด เพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบและอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสามตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ (๓๗) (๓๘) ประกอบประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ ทำให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ สามีโดยชอบกฎหมายของโจทก์ (นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์) ขับรถยนต์เลยทางขาดตกลงกระแทกรถยนต์ที่อยู่บนพื้นถนนด้านล่างถึงแก่ความตาย ในวันชี้สองสถานจำเลยทั้งสามยื่นคำให้การปฏิเสธว่า มิได้กระทำความผิด ขอให้ยกฟ้องและโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลแพ่งที่จะพิจารณาพิพากษาได้ เนื่องจากกรณีเป็นการฟ้องคดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายและเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๓๙ จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิพากษาและมีคำสั่งตามมาตรา ๙ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และต่อมา จำเลยทั้งสามได้ยื่นคำร้องขอให้รอการพิจารณาไว้ชั่วคราว โดยเห็นว่า คดีอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาและมีคำสั่ง ขอให้ศาลรอการพิจารณาไว้ชั่วคราวและจัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลปกครองตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลแพ่งเห็นว่า การพิจารณาอำนาจศาลในกรณีนี้จำเป็นต้องพิจารณาอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันเกิดจากการจำกัดประเภทคดีที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง โดยมิได้มุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาหรือการกระทำละเมิดที่ไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ในคดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า ความเสียหายเกิดขึ้นมาจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยทั้งสามที่ไม่ติดตั้งสัญญาณ เครื่องหมาย รวมทั้งอุปกรณ์จราจร ถือว่าเป็นการกระทำทางกายภาพ กรณีพิพาทจึงมิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑/๒๕๔๕ ศาลปกครองกลางเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏตามคำฟ้องว่า เหตุในคดีเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามมีหน้าที่ต้องติดตั้งสัญญาณเตือนและสร้างคอนกรีตที่มีความสูง ความหนา และแข็งแรงเพียงพอ เพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษ แต่จำเลยทั้งสามมิได้จัดให้มีการติดตั้งเครื่องหมายหรือสัญญาณทั้งประเภทเตือนหรือบังคับทั้งทางลาดชันและทางขาดเป็นเหตุให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ ขับรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด กระแทกพื้นถึงแก่ความตาย และโดยที่ข้อ ๒ ของประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน๒๕๑๕ บัญญัติให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้น เรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคลมีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑) สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ .. (๓) ดำเนินงานต่างๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๖ บัญญัติให้เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามข้อ ๒ ให้ กทพ. มีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดทำ รับโอน จำหน่าย เช่า ให้เช่าให้เช่าซื้อ แลกเปลี่ยน ยืม ให้ยืม และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการ หรือสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ ของ กทพ. ข้อ ๑ บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดิน รั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติว่า ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบาย ระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘ วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ และข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบกเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ในทางพิเศษยกเว้นอำนาจเปรียบเทียบคดี ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน๒๕๑๕ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี ซึ่งประกาศ ณ วันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๒๔ และตามมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อวัตถุประสงค์ในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษหรือดำเนินการต่างๆ เกี่ยวกับทางพิเศษ และมีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดหา และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการและสิ่งอำนวยความสะดวกอื่นๆ ของจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่๒และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้มีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และได้รับแต่งตั้งให้เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ มีอำนาจขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทาง หรือติดตั้งสัญญาณจราจร หรือเครื่องหมายจราจรบนทางพิเศษ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด บริเวณช่องทางขึ้นถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ทิศมุ่งหน้าไปทางจังหวัดชลบุรีมีทางขาด จึงเป็นหน้าที่ของจำเลยทั้งสามที่จะต้องดำเนินการติดตั้งเครื่องหมายจราจร หรือสัญญาณจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับเพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุในทางพิเศษตามนัยบทบัญญัติที่อ้างถึงข้างต้น กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันเป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรเพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ทำให้บุคคลอื่นถึงแก่ความตาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาในเบื้องต้นมีว่า จำเลยทั้งสามมีฐานะเป็นฝ่ายปกครองหรือไม่ ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ ๒๕๑๕ ข้อ ๒ บัญญัติว่า ให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้นเรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑)สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ (๒) จัดดำเนินการหรือควบคุมธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งโดยรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน (๓) ดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๑๓ บัญญัติว่า ให้มีผู้ว่าการหนึ่งคนโดยคณะกรรมการเป็นผู้แต่งตั้ง การแต่งตั้ง การกำหนดอัตราเงินเดือน หรือการให้ออกจากตำแหน่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ข้อ ๑๕บัญญัติว่า ให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบายระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ ดังนั้น จำเลยที่ ๑ จึงมีอำนาจหน้าที่จัดให้มีบริการสาธารณะด้านการจราจรและมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประเด็นที่ต้องพิจารณาถัดไปมีว่า คดีนี้เป็นคดีที่ฝ่ายปกครองกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองหรือไม่ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ข้อ ๒ กำหนดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ บำรุงและรักษาทางพิเศษ ตลอดจนดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ โดยข้อ ๑บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดินรั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของกทพ. ข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบก ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายนพ.ศ ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี และมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยทั้งสามจึงมีหน้าที่โดยตรงในการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรในทางพิเศษให้ครบถ้วน เพื่อให้การจราจรในทางพิเศษเป็นไปโดยเรียบร้อยเกิดความปลอดภัยแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ เมื่อปรากฏในข้อเท็จจริงตามฟ้องว่า จำเลยละเลยต่อหน้าที่ดังกล่าว โดยไม่ติดตั้งสัญญาณและเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับหรือก่อสร้างกำแพงสูงป้องกันรถยนต์ตกในเขตทางพิเศษเพื่อแสดงให้ผู้ใช้ทางเห็นว่าห้ามรถยนต์ทุกชนิดผ่านและมีอันตรายห้ามผ่านเด็ดขาด เป็นเหตุให้สามีของโจทก์ขับรถเกิดอุบัติเหตุถึงแก่ความตาย และข้อเท็จจริงตามคำให้การปรากฏว่า จำเลยได้ต่อสู้ว่า จำเลยได้ทำสัญญาณจราจรบนผิวทางคือ เกาะสีและลูกศร และทำแท่งคอนกรีตเสริมเหล็กวางเป็นกำแพงพร้อมทาสีแดงอันเป็นสัญญาณเตือนและป้องกันภัยที่ครบถ้วนแล้ว ไม่จำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณอื่นตามที่โจทก์กล่าวอ้างอีก คดีพิพาทจึงมีประเด็นถกเถียงกันในหลักวิชาว่า ในบริเวณดังกล่าวจำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณจราจรเพื่อป้องกันภัยตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ และจำเลยละเลยต่อหน้าที่ในการจัดทำหรือไม่ คดีพิพาทจึงมิใช่ปัญหาเรื่องการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดา หากแต่เป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทำให้เอกชนถึงแก่ความตาย ระหว่าง นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ โจทก์ กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 15/2547นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ผู้แทนโดยชอบธรรมของโจทก์ นายกานต์ ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ 1 กับพวกรวม 3 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (3)ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๕/๒๕๔๗ วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๖ นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ ยื่นฟ้องการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญ ไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่๒นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๘๖/๒๕๔๖ ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสามปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อปราศจากความระมัดระวังในภาวะซึ่งจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ โดยไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและหรือประเภทบังคับในทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราดบริเวณช่องทางขึ้น ถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ซึ่งเป็นทางลาดชันและทางขาด เพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบและอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสามตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ (๓๗) (๓๘) ประกอบประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ ทำให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ สามีโดยชอบกฎหมายของโจทก์ (นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์) ขับรถยนต์เลยทางขาดตกลงกระแทกรถยนต์ที่อยู่บนพื้นถนนด้านล่างถึงแก่ความตาย ในวันชี้สองสถานจำเลยทั้งสามยื่นคำให้การปฏิเสธว่า มิได้กระทำความผิด ขอให้ยกฟ้องและโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลแพ่งที่จะพิจารณาพิพากษาได้ เนื่องจากกรณีเป็นการฟ้องคดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายและเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๓๙ จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิพากษาและมีคำสั่งตามมาตรา ๙ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และต่อมา จำเลยทั้งสามได้ยื่นคำร้องขอให้รอการพิจารณาไว้ชั่วคราว โดยเห็นว่า คดีอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาและมีคำสั่ง ขอให้ศาลรอการพิจารณาไว้ชั่วคราวและจัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลปกครองตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลแพ่งเห็นว่า การพิจารณาอำนาจศาลในกรณีนี้จำเป็นต้องพิจารณาอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันเกิดจากการจำกัดประเภทคดีที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง โดยมิได้มุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาหรือการกระทำละเมิดที่ไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ในคดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า ความเสียหายเกิดขึ้นมาจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยทั้งสามที่ไม่ติดตั้งสัญญาณ เครื่องหมาย รวมทั้งอุปกรณ์จราจร ถือว่าเป็นการกระทำทางกายภาพ กรณีพิพาทจึงมิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑/๒๕๔๕ ศาลปกครองกลางเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏตามคำฟ้องว่า เหตุในคดีเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามมีหน้าที่ต้องติดตั้งสัญญาณเตือนและสร้างคอนกรีตที่มีความสูง ความหนา และแข็งแรงเพียงพอ เพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษ แต่จำเลยทั้งสามมิได้จัดให้มีการติดตั้งเครื่องหมายหรือสัญญาณทั้งประเภทเตือนหรือบังคับทั้งทางลาดชันและทางขาดเป็นเหตุให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ ขับรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด กระแทกพื้นถึงแก่ความตาย และโดยที่ข้อ ๒ ของประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน๒๕๑๕ บัญญัติให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้น เรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคลมีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑) สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ .. (๓) ดำเนินงานต่างๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๖ บัญญัติให้เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามข้อ ๒ ให้ กทพ. มีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดทำ รับโอน จำหน่าย เช่า ให้เช่าให้เช่าซื้อ แลกเปลี่ยน ยืม ให้ยืม และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการ หรือสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ ของ กทพ. ข้อ ๑ บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดิน รั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติว่า ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบาย ระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘ วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ และข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบกเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ในทางพิเศษยกเว้นอำนาจเปรียบเทียบคดี ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน๒๕๑๕ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี ซึ่งประกาศ ณ วันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๒๔ และตามมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อวัตถุประสงค์ในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษหรือดำเนินการต่างๆ เกี่ยวกับทางพิเศษ และมีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดหา และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการและสิ่งอำนวยความสะดวกอื่นๆ ของจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่๒และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้มีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และได้รับแต่งตั้งให้เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ มีอำนาจขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทาง หรือติดตั้งสัญญาณจราจร หรือเครื่องหมายจราจรบนทางพิเศษ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด บริเวณช่องทางขึ้นถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ทิศมุ่งหน้าไปทางจังหวัดชลบุรีมีทางขาด จึงเป็นหน้าที่ของจำเลยทั้งสามที่จะต้องดำเนินการติดตั้งเครื่องหมายจราจร หรือสัญญาณจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับเพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุในทางพิเศษตามนัยบทบัญญัติที่อ้างถึงข้างต้น กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันเป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำวินิจฉัย ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรเพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ทำให้บุคคลอื่นถึงแก่ความตาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาในเบื้องต้นมีว่า จำเลยทั้งสามมีฐานะเป็นฝ่ายปกครองหรือไม่ ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ ๒๕๑๕ ข้อ ๒ บัญญัติว่า ให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้นเรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑)สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ (๒) จัดดำเนินการหรือควบคุมธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งโดยรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน (๓) ดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๑๓ บัญญัติว่า ให้มีผู้ว่าการหนึ่งคนโดยคณะกรรมการเป็นผู้แต่งตั้ง การแต่งตั้ง การกำหนดอัตราเงินเดือน หรือการให้ออกจากตำแหน่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ข้อ ๑๕บัญญัติว่า ให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบายระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ ดังนั้น จำเลยที่ ๑ จึงมีอำนาจหน้าที่จัดให้มีบริการสาธารณะด้านการจราจรและมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประเด็นที่ต้องพิจารณาถัดไปมีว่า คดีนี้เป็นคดีที่ฝ่ายปกครองกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองหรือไม่ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ข้อ ๒ กำหนดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ บำรุงและรักษาทางพิเศษ ตลอดจนดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ โดยข้อ ๑บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดินรั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของกทพ. ข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบก ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายนพ.ศ ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี และมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยทั้งสามจึงมีหน้าที่โดยตรงในการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรในทางพิเศษให้ครบถ้วน เพื่อให้การจราจรในทางพิเศษเป็นไปโดยเรียบร้อยเกิดความปลอดภัยแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ เมื่อปรากฏในข้อเท็จจริงตามฟ้องว่า จำเลยละเลยต่อหน้าที่ดังกล่าว โดยไม่ติดตั้งสัญญาณและเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับหรือก่อสร้างกำแพงสูงป้องกันรถยนต์ตกในเขตทางพิเศษเพื่อแสดงให้ผู้ใช้ทางเห็นว่าห้ามรถยนต์ทุกชนิดผ่านและมีอันตรายห้ามผ่านเด็ดขาด เป็นเหตุให้สามีของโจทก์ขับรถเกิดอุบัติเหตุถึงแก่ความตาย และข้อเท็จจริงตามคำให้การปรากฏว่า จำเลยได้ต่อสู้ว่า จำเลยได้ทำสัญญาณจราจรบนผิวทางคือ เกาะสีและลูกศร และทำแท่งคอนกรีตเสริมเหล็กวางเป็นกำแพงพร้อมทาสีแดงอันเป็นสัญญาณเตือนและป้องกันภัยที่ครบถ้วนแล้ว ไม่จำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณอื่นตามที่โจทก์กล่าวอ้างอีก คดีพิพาทจึงมีประเด็นถกเถียงกันในหลักวิชาว่า ในบริเวณดังกล่าวจำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณจราจรเพื่อป้องกันภัยตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ และจำเลยละเลยต่อหน้าที่ในการจัดทำหรือไม่ คดีพิพาทจึงมิใช่ปัญหาเรื่องการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดา หากแต่เป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทำให้เอกชนถึงแก่ความตาย ระหว่าง นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ โจทก์ กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)