คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 721/2547หลักกฎหมาย: พ.ร.บ.ควบคุมอาคารฯ มาตรา 50 บัญญัติว่า ให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และมาตรา 51 (1) บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ส่วนมาตรา 52 วรรคสี่ บัญญัติว่า ถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสนอคดีต่อศาลภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์แล้วมีคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ เมื่อโจทก์ไม่เห็นด้วย โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ได้ คำสั่งที่โจทก์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนนั้น แม้จะลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักการโยธา แต่ก็เป็นการลงนามในฐานะเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น ดังนั้น ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 หาใช่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนไม่ ทั้งกรณีไม่ใช่การฟ้องให้จำเลยที่ 2 ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 แม้โจทก์จะฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขอให้เพิกถอนคำสั่งคณะกรรมการภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด และขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบอนุญาตตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารก็ตาม แต่ตามคำฟ้องไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าโจทก์มีสิทธิโดยชอบที่จะดัดแปลงอาคารพิพาทของโจทก์ชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมใช้เป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพ ตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารที่ยื่นต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น แต่กลับบรรยายฟ้องยืนยันว่าคำขอดังกล่าวเป็นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทระหว่างชั้นที่ 6 และที่ 7 ซึ่งไม่ตรงกับข้อความที่ระบุในคำขออนุญาตดัดแปลงอาคาร เท่ากับโจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 และที่ 3 ถึงที่ 11 โต้แย้งสิทธิของโจทก์ในการขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้น 5 แม้โจทก์จะแนบสำเนาคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารมาท้ายฟ้องก็ไม่เป็นประโยชน์แก่คดีของโจทก์ เพราะตามคำฟ้องไม่มีประเด็นให้วินิจฉัยเกี่ยวกับการดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้น 5 ว่าเข้าข้อยกเว้นข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33ฯ หรือไม่ ศาลไม่อาจพิพากษาบังคับคดีให้เป็นไปตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด โจทก์ได้มอบอำนาจให้นายไพโรจน์ โรจนเกียรติ ฟ้องคดีนี้ โจทก์ในฐานะผู้ประกอบธุรกิจการค้าได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็ก 12 ชั้น (มีชั้นใต้ดิน 1 ชั้น) จำนวน 1 หลัง บนที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ 31484 ถึง 31488, 3985, 33089, 30217, 883, 12725 ถึง 12728, 33485 และ 3984 แขวงบางบำหรุ เขตบางพลัด กรุงเทพมหานคร ต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น และโจทก์ได้รับใบอนุญาตซึ่งใช้ได้นับตั้งแต่วันที่ 7 กันยายน 2533 จนถึงวันที่ 7 กันยายน 2534 ต่อมาวันที่ 29 ธันวาคม 2535 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตเปลี่ยนแปลงการก่อสร้างภายในอาคารชั้นที่ 6 เพื่อให้เกิดความเหมาะสมโดยจัดเป็นที่จอดรถยนต์ให้มากขึ้นซึ่งไม่มีผลต่อโครงสร้างไม่เพิ่มจำนวนชั้น ไม่เพิ่มความสูง ไม่กระทบภายนอกอาคาร ครั้งปลายเดือนเมษายน 2536 โจทก์ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้อำนวยการสำนักการโยธาปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยที่ 1 ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 แจ้งว่าแบบแปลงที่โจทก์ยื่นขออนุญาตแสดงส่วนที่ขออนุญาตดัดแปลงไม่ครบถ้วน ขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2528) จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2517) (ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479) และแนบแปลนที่ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือว่าเป็นการดัดแปลงโดยการเพิ่มชั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งเมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536 โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ระหว่างอุทธรณ์ สำนักงานคณะกรรมการควบคุมอาคาร กรมโยธาธิการ มีหนังสือด่วนมาก ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2538 แจ้งให้โจทก์ไปชี้แจงข้อเท็จจริงต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เพื่อประกอบคำวินิจฉัย ต่อมาวันที่ 2 กันยายน 2538 โจทก์ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 ซึ่งโจทก์ไม่เห็นพ้องด้วย เพราะไม่เปิดโอกาสให้โจทก์ได้รับทราบถึงเหตุผลและข้อบกพร่องเพื่อดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องตามกฎระเบียบและข้อบังคับในกฎกระทรวง คำสั่งที่ว่าโจทก์จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวงและแบบแปลนที่ขออนุญาต ดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือเป็นการดัดแปลง การดัดแปลงเพิ่มชั้นจะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) นั้น ที่จริงแล้วชั้นที่ 7 ตามแบบคำขออนุญาตไม่มีการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด นอกจากนี้ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ข้อ 49 ได้บัญญัติไว้ว่า การก่อสร้าง ดัดแปลงหรือเปลี่ยนการใช้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษที่ได้ยื่นคำขออนุญาตหรือได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารไว้แล้วก่อนวันที่กฎกระทรวงนี้ใช้บังคับ ให้ได้รับยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงนี้ เมื่อใบอนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทได้ออกให้แก่โจทก์ก่อนวันที่กฎกระทรวงฉบับนี้ใช้บังคับ โจทก์จึงสามารถดำเนินการดัดแปลงอาคารได้ สำหรับหนังสือขอเชิญประชุมนั้นไปถึงโจทก์ก่อนวันประชุมเพียง 1 วัน โดยพิมพ์วันนัดหมายคลาดเคลื่อน ทำให้โจทก์ไม่สามารถไปชี้แจงได้ คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์คลาดเคลื่อนต่อคำสั่งที่ออกและพยานหลักฐานที่โจทก์ได้ยื่นไว้แล้วและคลาดเคลื่อนต่อมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 โจทก์ไม่ได้ดำเนินการดัดแปลงตามความหมายของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารในชั้นที่ 6 เพราะไม่ได้เพิ่มความสูง ไม่เพิ่มขนาด ไม่กระทบต่อภายนอกอาคารและไม่กระทบต่อโครงสร้าง เป็นการจัดสรรประโยชน์ใช้สอยในพื้นที่เพื่อเพิ่มที่จอดรถยนต์ให้สูงสุดเท่านั้น ขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ออกโดยจำเลยที่ 1 และที่ 2 เลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ (ที่ 636 - 38/2538) ที่ออกโดยจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งแจ้งให้โจทก์ทราบตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 กับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจรับผิดชอบตามกฎหมายออกใบอนุญาตตามคำขอแก่โจทก์ตามคำขอเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ลงวันที่ 29 ธันวาคม 2535 จำเลยทั้งสิบเอ็ดให้การ ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า โจทก์ไม่นำสืบว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 โต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงฟังได้ว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ การที่จำเลยมีคำสั่งให้โจทก์แก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 เป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย และตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 51 ให้อำนาจคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีหนังสือเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือให้ส่งเอกสารเพื่อประกอบการพิจารณา แม้จะฟังว่ามีการกำหนดวันนัดประชุมผิดพลาดทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสชี้แจง ก็ไม่ทำให้คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ไม่ชอบ การที่โจทก์ก่อสร้างเพิ่มชั้นระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือว่าเป็นการต่อเติมเพิ่มส่วนต่าง ๆ ของอาคารซึ่งได้ก่อสร้างไว้แล้วให้ผิดไปจากเดิม หาใช่เป็นการซ่อมแซมหรือดัดแปลงดังที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงแต่อย่างใดไม่ และเมื่อกระทำขึ้นภายหลังกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ใช้บังคับแล้ว กรณีต้องขออนุญาตดัดแปลงเสียก่อน ดังนั้น การที่โจทก์ดัดแปลงโดยมิได้รับอนุญาต จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นข้ออื่นไม่จำต้องวินิจฉัย พิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีคำสั่งแจ้งโจทก์ (ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 เอกสารหมาย จ.10) ว่า แบบแปลนและรายการที่โจทก์เสนอประกอบคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารไม่ถูกต้องตามกฎเกณฑ์ต่าง ๆ โดยยังไม่ถึงกับไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารเสียทีเดียว เป็นการชอบด้วยเหตุผลและระเบียบปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้องแล้ว กรณีไม่จำต้องพิจารณาว่าโครงสร้างอาคารเดิมสามารถรับน้ำหนักอาคารส่วนที่ดัดแปลงใหม่ได้หรือไม่ เพราะไม่ใช่ประเด็นแห่งคดี การที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบแล้ว โดยไม่จำต้องให้โจทก์เข้าชี้แจงประกอบอุทธรณ์ เมื่อโจทก์ดำเนินการขออนุญาตดัดแปลงอาคารตามคำขอเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ไม่ครบถ้วนถูกต้องจึงไม่อาจบังคับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นอนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารตามคำขอได้ คดีไม่จำต้องวินิจฉัยประเด็นข้ออื่นอีก พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า "...มีปัญหาข้อกฎหมายต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์และคำแก้ฎีกาของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 เป็นข้อแรกว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 หรือไม่ ในปัญหาข้อนี้ จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 อ้างว่า จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 มิใช่เจ้าพนักงานท้องถิ่น แม้จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 จะเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และมีคำสั่งยกอุทธรณ์ของโจทก์ โดยยืนตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารพิพาท สิทธิของโจทก์ก็ถูกโต้แย้งโดยคำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็นมูลฐาน มิได้ถูกโต้แย้งโดยคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 แต่อย่างใด โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 เป็นคดีนี้ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 50 ได้บัญญัติว่า ให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และมาตรา 51 (1) บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ส่วนมาตรา 52 วรรคสี่ บัญญัติว่า ถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสนอคดีต่อศาลภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์แล้วมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ เมื่อโจทก์ไม่เห็นด้วย โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ต่อศาลได้ตามบทกฎหมายดังกล่าว ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังขึ้น ส่วนคำแก้ฎีกาของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ฟังไม่ขึ้น สำหรับคดีโจทก์ในส่วนของจำเลยที่ 1 และที่ 2 นั้น ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นสมควรวินิจฉัยเสียก่อนว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 ด้วยหรือไม่ เห็นว่า คำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 เอกสารหมาย จ.20 ที่โจทก์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนนั้น แม้จะลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักการโยธา แต่ก็เป็นการลงนามในฐานะเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น จึงต้องถือว่าผู้ที่มีคำสั่งดังกล่าวคือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่น ดังนั้น ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 หาใช่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 1 ไม่ ทั้งกรณีนี้ก็ไม่ใช่การฟ้องให้จำเลยที่ 2 ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 เป็นคดีนี้ได้ และเมื่อมีการแจ้งคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเจ้าพนักงานท้องถิ่นไปยังโจทก์นั้น โจทก์ผู้ได้รับคำสั่งหากไม่เห็นด้วยก็จะต้องอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ภายใน 30 วัน นับแต่วันทราบคำสั่งตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 52 วรรคหนึ่ง โจทก์ได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าวเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 ตามใบตอบรับในชุดเอกสารหมาย จ.10 แต่โจทก์เพิ่งทำหนังสืออุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวไว้ในข้ออุทธรณ์ประเด็นแรกตามอุทธรณ์เอกสารหมาย จ.11 เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536 และนำไปยื่นต่อกองควบคุมอาคาร สำนักการโยธา เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน 2536 จึงพ้นกำหนดเวลาที่โจทก์จะยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวได้ เมื่อโจทก์ไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้ โจทก์จะฟ้องจำเลยที่ 1 เพื่อขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1 ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ดังกล่าวหาได้ไม่ ปัญหาดังกล่าวมานี้เป็นข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน แม้จะไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกขึ้นฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองก็มีอำนาจยกปัญหานี้ขึ้นวินิจฉัย แล้วพิพากษาคดีไปได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 142 (5) ประกอบด้วยมาตรา 246 และ 247 มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อต่อไปว่า คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามอุทธรณ์ของโจทก์ที่ยื่นต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ตามเอกสารหมาย จ.11 นั้น โจทก์ได้ตั้งประเด็นไว้ในอุทธรณ์ 2 ข้อ โดยประเด็นข้อแรกโจทก์อุทธรณ์ว่า อาคารพิพาทของโจทก์ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างก่อนวันที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) มีผลใช้บังคับ อาคารพิพาทของโจทก์จึงเข้าข้อยกเว้นข้อที่ 49 ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงฉบับนี้ การที่จำเลยที่ 1 เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งให้โจทก์แก้ไขแบบแปลนที่ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ตามข้อ 1.3 (ของคำสั่งเลขที่ กท 4000/453) ย่อมเป็นการไม่ถูกต้อง เพราะตามข้อเท็จจริงแล้วส่วนที่ต่อเติมระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ไม่ขัดต่อกฎหมายหรือข้อบัญญัติอื่น ๆ แต่ประการใด และเป็นการดัดแปลงเฉพาะภายในอาคารเท่านั้น มิได้มีส่วนหนึ่งส่วนใดทำให้อาคารเพิ่มขนาดความสูงหรือเพิ่มขนาดความกว้างยาวออกไปนอกอาคารแต่อย่างใด ขอให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ความเป็นธรรมแก่โจทก์ด้วย ส่วนประเด็นข้อสองโจทก์อุทธรณ์ว่า ในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีความเห็นว่า โจทก์ดัดแปลงอาคารขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) จำเลยที่ 1 ก็ยังใช้อำนาจหน้าที่ไม่ถูกต้องอยู่ดี เนื่องจากโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ 1 ทราบว่าการนับชั้นไม่ตรงกับการนับชั้นของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 ก็มิได้ยกเหตุดังกล่าวมาพิจารณาและมิได้แจ้งให้โจทก์ทราบข้อบกพร่องแต่อย่างใด กลับใช้อำนาจหน้าที่สั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/1335 ขอให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ยกเลิกคำสั่งไม่อนุญาตให้ดัดแปลงอาคารของจำเลยที่ 1 ดังนี้ จึงเห็นได้ว่า ประเด็นข้อแรกโจทก์โต้แย้งคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่สั่งให้โจทก์แก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบแปลนตามข้อ 1.3 ของเอกสารหมาย จ.10 ซึ่งจำเลยที่ 1 ระบุไว้ว่าแบบแปลนที่โจทก์ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือเป็นการดัดแปลงโดยการเพิ่มชั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) แต่แบบแปลนที่โจทก์ยื่นไว้ยังไม่ถูกต้อง ในปัญหาข้อนี้จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่า สำหรับประเด็นการดัดแปลงอาคารของโจทก์ระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์นั้น จากข้อเท็จจริงไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้ยื่นคำขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารในส่วนนี้ จึงไม่จำต้องพิจารณาในส่วนนี้ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นว่า เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบด้วยเหตุผลแล้ว เพราะตามทางพิจารณาโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ขออนุญาตดัดแปลงอาคารชั้นที่ 5 เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรงเท่านั้น โดยไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์ด้วยแต่อย่างใด กรณีจึงไม่จำต้องวินิจฉัยว่าการดัดแปลงอาคารของโจทก์ที่บริเวณระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ตามฟ้องเข้าข้อยกเว้นข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) หรือไม่อีก ส่วนที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่าอาคารพิพาทของโจทก์มีความสูง 53.10 เมตร เข้าข่ายเป็นอาคารสูงตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2535 ต่อมาวันที่ 29 ธันวาคม 2535 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวที่บริเวณชั้นที่ 5 เพื่อใช้เป็นโรงมหรสพ ภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ใช้บังคับ ซึ่งกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวข้อ 3 กำหนดว่า อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษต้องมีถนนหรือที่ว่างปราศจากสิ่งปกคลุมโดยรอบอาคารกว้างไม่น้อยกว่า 6 เมตร แต่จากข้อเท็จจริงปรากฏว่า อาคารของโจทก์มีที่ว่างอันปราศจากสิ่งปกคลุมด้านทิศตะวันออก ด้านทิศใต้และด้านทิศตะวันตกมีความกว้างน้อยกว่า 6 เมตร ดังนั้น การดัดแปลงอาคารของโจทก์ที่บริเวณชั้นที่ 5 จึงไม่สามารถกระทำได้เนื่องจากขัดต่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว และไม่ได้รับการยกเว้นตามข้อ 49 ของกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว ดังนั้น การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารจึงเป็นการถูกต้องแล้วนั้น เห็นว่า แม้คดีนี้โจทก์จะฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขอให้เพิกถอนคำสั่งของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ดังกล่าวภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด และขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่น (จำเลยที่ 1) ออกใบอนุญาตตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ก็ตาม แต่ตามคำบรรยายฟ้องของโจทก์ไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าโจทก์มีสิทธิโดยชอบที่จะดัดแปลงอาคารพิพาทของโจทก์ชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมเป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรง ตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวแต่อย่างใด โจทก์กลับบรรยายฟ้องยืนยันว่าคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวเป็นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์เพิ่มขึ้น ซึ่งไม่ตรงกับข้อความที่ระบุในคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารทั้งสองฉบับดังกล่าวข้างต้น ดังนี้ ตามคำฟ้องของโจทก์เท่ากับว่าโจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 และที่ 3 ถึงที่ 11 ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ในการขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมเป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรง แม้โจทก์จะแนบสำเนาคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 มาท้ายฟ้อง ก็ไม่เป็นประโยชน์แก่คดีโจทก์ เพราะตามคำฟ้องไม่มีประเด็นให้ต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับการดัดแปลงอาคารพิพาทชั้นที่ 5 ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรงว่าเข้าข้อยกเว้นในข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) หรือไม่ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองจึงไม่อาจพิพากษาบังคับคดีให้เป็นไปตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้ เมื่อวินิจฉัยดังนี้แล้ว ปัญหาข้ออื่นตามฎีกาของโจทก์ จึงไม่จำต้องวินิจฉัยอีกต่อไป เพราะไม่ว่าจะวินิจฉัยไปในทางใดก็ไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลของคำพิพากษานี้ได้ ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษายกฟ้องโจทก์มานั้น ศาลฎีกาคณะคดีปกครองคงเห็นพ้องด้วยในผล ฎีกาของโจทก์ฟังไม่ขึ้น" พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 721/2547บริษัทสรรพสินค้าตั้งฮั่วเส็ง จำกัดโจทก์ผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ กับพวกจำเลย ป.วิ.พ. ม. 55, ม. 142, ม. 172 พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ม. 50, ม. 51, ม. 52พ.ร.บ.ควบคุมอาคารฯ มาตรา 50 บัญญัติว่า ให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และมาตรา 51 (1) บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ส่วนมาตรา 52 วรรคสี่ บัญญัติว่า ถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสนอคดีต่อศาลภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์แล้วมีคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ เมื่อโจทก์ไม่เห็นด้วย โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ได้ คำสั่งที่โจทก์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนนั้น แม้จะลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักการโยธา แต่ก็เป็นการลงนามในฐานะเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น ดังนั้น ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 หาใช่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนไม่ ทั้งกรณีไม่ใช่การฟ้องให้จำเลยที่ 2 ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 แม้โจทก์จะฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขอให้เพิกถอนคำสั่งคณะกรรมการภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด และขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบอนุญาตตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารก็ตาม แต่ตามคำฟ้องไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าโจทก์มีสิทธิโดยชอบที่จะดัดแปลงอาคารพิพาทของโจทก์ชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมใช้เป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพ ตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารที่ยื่นต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น แต่กลับบรรยายฟ้องยืนยันว่าคำขอดังกล่าวเป็นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทระหว่างชั้นที่ 6 และที่ 7 ซึ่งไม่ตรงกับข้อความที่ระบุในคำขออนุญาตดัดแปลงอาคาร เท่ากับโจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 และที่ 3 ถึงที่ 11 โต้แย้งสิทธิของโจทก์ในการขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้น 5 แม้โจทก์จะแนบสำเนาคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารมาท้ายฟ้องก็ไม่เป็นประโยชน์แก่คดีของโจทก์ เพราะตามคำฟ้องไม่มีประเด็นให้วินิจฉัยเกี่ยวกับการดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้น 5 ว่าเข้าข้อยกเว้นข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33ฯ หรือไม่ ศาลไม่อาจพิพากษาบังคับคดีให้เป็นไปตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด โจทก์ได้มอบอำนาจให้นายไพโรจน์ โรจนเกียรติ ฟ้องคดีนี้ โจทก์ในฐานะผู้ประกอบธุรกิจการค้าได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็ก 12 ชั้น (มีชั้นใต้ดิน 1 ชั้น) จำนวน 1 หลัง บนที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ 31484 ถึง 31488, 3985, 33089, 30217, 883, 12725 ถึง 12728, 33485 และ 3984 แขวงบางบำหรุ เขตบางพลัด กรุงเทพมหานคร ต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น และโจทก์ได้รับใบอนุญาตซึ่งใช้ได้นับตั้งแต่วันที่ 7 กันยายน 2533 จนถึงวันที่ 7 กันยายน 2534 ต่อมาวันที่ 29 ธันวาคม 2535 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตเปลี่ยนแปลงการก่อสร้างภายในอาคารชั้นที่ 6 เพื่อให้เกิดความเหมาะสมโดยจัดเป็นที่จอดรถยนต์ให้มากขึ้นซึ่งไม่มีผลต่อโครงสร้างไม่เพิ่มจำนวนชั้น ไม่เพิ่มความสูง ไม่กระทบภายนอกอาคาร ครั้งปลายเดือนเมษายน 2536 โจทก์ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้อำนวยการสำนักการโยธาปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยที่ 1 ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 แจ้งว่าแบบแปลงที่โจทก์ยื่นขออนุญาตแสดงส่วนที่ขออนุญาตดัดแปลงไม่ครบถ้วน ขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2528) จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2517) (ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479) และแนบแปลนที่ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือว่าเป็นการดัดแปลงโดยการเพิ่มชั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งเมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536 โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ระหว่างอุทธรณ์ สำนักงานคณะกรรมการควบคุมอาคาร กรมโยธาธิการ มีหนังสือด่วนมาก ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2538 แจ้งให้โจทก์ไปชี้แจงข้อเท็จจริงต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เพื่อประกอบคำวินิจฉัย ต่อมาวันที่ 2 กันยายน 2538 โจทก์ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 ซึ่งโจทก์ไม่เห็นพ้องด้วย เพราะไม่เปิดโอกาสให้โจทก์ได้รับทราบถึงเหตุผลและข้อบกพร่องเพื่อดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องตามกฎระเบียบและข้อบังคับในกฎกระทรวง คำสั่งที่ว่าโจทก์จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวงและแบบแปลนที่ขออนุญาต ดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือเป็นการดัดแปลง การดัดแปลงเพิ่มชั้นจะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) นั้น ที่จริงแล้วชั้นที่ 7 ตามแบบคำขออนุญาตไม่มีการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด นอกจากนี้ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ข้อ 49 ได้บัญญัติไว้ว่า การก่อสร้าง ดัดแปลงหรือเปลี่ยนการใช้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษที่ได้ยื่นคำขออนุญาตหรือได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารไว้แล้วก่อนวันที่กฎกระทรวงนี้ใช้บังคับ ให้ได้รับยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงนี้ เมื่อใบอนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทได้ออกให้แก่โจทก์ก่อนวันที่กฎกระทรวงฉบับนี้ใช้บังคับ โจทก์จึงสามารถดำเนินการดัดแปลงอาคารได้ สำหรับหนังสือขอเชิญประชุมนั้นไปถึงโจทก์ก่อนวันประชุมเพียง 1 วัน โดยพิมพ์วันนัดหมายคลาดเคลื่อน ทำให้โจทก์ไม่สามารถไปชี้แจงได้ คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์คลาดเคลื่อนต่อคำสั่งที่ออกและพยานหลักฐานที่โจทก์ได้ยื่นไว้แล้วและคลาดเคลื่อนต่อมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 โจทก์ไม่ได้ดำเนินการดัดแปลงตามความหมายของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารในชั้นที่ 6 เพราะไม่ได้เพิ่มความสูง ไม่เพิ่มขนาด ไม่กระทบต่อภายนอกอาคารและไม่กระทบต่อโครงสร้าง เป็นการจัดสรรประโยชน์ใช้สอยในพื้นที่เพื่อเพิ่มที่จอดรถยนต์ให้สูงสุดเท่านั้น ขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ออกโดยจำเลยที่ 1 และที่ 2 เลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ (ที่ 636 - 38/2538) ที่ออกโดยจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งแจ้งให้โจทก์ทราบตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 กับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจรับผิดชอบตามกฎหมายออกใบอนุญาตตามคำขอแก่โจทก์ตามคำขอเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ลงวันที่ 29 ธันวาคม 2535 จำเลยทั้งสิบเอ็ดให้การ ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า โจทก์ไม่นำสืบว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 โต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงฟังได้ว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ การที่จำเลยมีคำสั่งให้โจทก์แก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 เป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย และตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 51 ให้อำนาจคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีหนังสือเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือให้ส่งเอกสารเพื่อประกอบการพิจารณา แม้จะฟังว่ามีการกำหนดวันนัดประชุมผิดพลาดทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสชี้แจง ก็ไม่ทำให้คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ไม่ชอบ การที่โจทก์ก่อสร้างเพิ่มชั้นระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือว่าเป็นการต่อเติมเพิ่มส่วนต่าง ๆ ของอาคารซึ่งได้ก่อสร้างไว้แล้วให้ผิดไปจากเดิม หาใช่เป็นการซ่อมแซมหรือดัดแปลงดังที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงแต่อย่างใดไม่ และเมื่อกระทำขึ้นภายหลังกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ใช้บังคับแล้ว กรณีต้องขออนุญาตดัดแปลงเสียก่อน ดังนั้น การที่โจทก์ดัดแปลงโดยมิได้รับอนุญาต จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นข้ออื่นไม่จำต้องวินิจฉัย พิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีคำสั่งแจ้งโจทก์ (ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 เอกสารหมาย จ.10) ว่า แบบแปลนและรายการที่โจทก์เสนอประกอบคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารไม่ถูกต้องตามกฎเกณฑ์ต่าง ๆ โดยยังไม่ถึงกับไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารเสียทีเดียว เป็นการชอบด้วยเหตุผลและระเบียบปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้องแล้ว กรณีไม่จำต้องพิจารณาว่าโครงสร้างอาคารเดิมสามารถรับน้ำหนักอาคารส่วนที่ดัดแปลงใหม่ได้หรือไม่ เพราะไม่ใช่ประเด็นแห่งคดี การที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบแล้ว โดยไม่จำต้องให้โจทก์เข้าชี้แจงประกอบอุทธรณ์ เมื่อโจทก์ดำเนินการขออนุญาตดัดแปลงอาคารตามคำขอเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ไม่ครบถ้วนถูกต้องจึงไม่อาจบังคับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นอนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารตามคำขอได้ คดีไม่จำต้องวินิจฉัยประเด็นข้ออื่นอีก พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า "...มีปัญหาข้อกฎหมายต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์และคำแก้ฎีกาของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 เป็นข้อแรกว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 หรือไม่ ในปัญหาข้อนี้ จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 อ้างว่า จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 มิใช่เจ้าพนักงานท้องถิ่น แม้จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 จะเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และมีคำสั่งยกอุทธรณ์ของโจทก์ โดยยืนตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารพิพาท สิทธิของโจทก์ก็ถูกโต้แย้งโดยคำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็นมูลฐาน มิได้ถูกโต้แย้งโดยคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 แต่อย่างใด โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 เป็นคดีนี้ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 50 ได้บัญญัติว่า ให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และมาตรา 51 (1) บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ส่วนมาตรา 52 วรรคสี่ บัญญัติว่า ถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสนอคดีต่อศาลภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์แล้วมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ เมื่อโจทก์ไม่เห็นด้วย โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ต่อศาลได้ตามบทกฎหมายดังกล่าว ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังขึ้น ส่วนคำแก้ฎีกาของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ฟังไม่ขึ้น สำหรับคดีโจทก์ในส่วนของจำเลยที่ 1 และที่ 2 นั้น ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นสมควรวินิจฉัยเสียก่อนว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 ด้วยหรือไม่ เห็นว่า คำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 เอกสารหมาย จ.20 ที่โจทก์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนนั้น แม้จะลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักการโยธา แต่ก็เป็นการลงนามในฐานะเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น จึงต้องถือว่าผู้ที่มีคำสั่งดังกล่าวคือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่น ดังนั้น ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 หาใช่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 1 ไม่ ทั้งกรณีนี้ก็ไม่ใช่การฟ้องให้จำเลยที่ 2 ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 เป็นคดีนี้ได้ และเมื่อมีการแจ้งคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเจ้าพนักงานท้องถิ่นไปยังโจทก์นั้น โจทก์ผู้ได้รับคำสั่งหากไม่เห็นด้วยก็จะต้องอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ภายใน 30 วัน นับแต่วันทราบคำสั่งตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 52 วรรคหนึ่ง โจทก์ได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าวเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 ตามใบตอบรับในชุดเอกสารหมาย จ.10 แต่โจทก์เพิ่งทำหนังสืออุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวไว้ในข้ออุทธรณ์ประเด็นแรกตามอุทธรณ์เอกสารหมาย จ.11 เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536 และนำไปยื่นต่อกองควบคุมอาคาร สำนักการโยธา เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน 2536 จึงพ้นกำหนดเวลาที่โจทก์จะยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวได้ เมื่อโจทก์ไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้ โจทก์จะฟ้องจำเลยที่ 1 เพื่อขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1 ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ดังกล่าวหาได้ไม่ ปัญหาดังกล่าวมานี้เป็นข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน แม้จะไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกขึ้นฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองก็มีอำนาจยกปัญหานี้ขึ้นวินิจฉัย แล้วพิพากษาคดีไปได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 142 (5) ประกอบด้วยมาตรา 246 และ 247 มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อต่อไปว่า คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามอุทธรณ์ของโจทก์ที่ยื่นต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ตามเอกสารหมาย จ.11 นั้น โจทก์ได้ตั้งประเด็นไว้ในอุทธรณ์ 2 ข้อ โดยประเด็นข้อแรกโจทก์อุทธรณ์ว่า อาคารพิพาทของโจทก์ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างก่อนวันที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) มีผลใช้บังคับ อาคารพิพาทของโจทก์จึงเข้าข้อยกเว้นข้อที่ 49 ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงฉบับนี้ การที่จำเลยที่ 1 เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งให้โจทก์แก้ไขแบบแปลนที่ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ตามข้อ 1.3 (ของคำสั่งเลขที่ กท 4000/453) ย่อมเป็นการไม่ถูกต้อง เพราะตามข้อเท็จจริงแล้วส่วนที่ต่อเติมระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ไม่ขัดต่อกฎหมายหรือข้อบัญญัติอื่น ๆ แต่ประการใด และเป็นการดัดแปลงเฉพาะภายในอาคารเท่านั้น มิได้มีส่วนหนึ่งส่วนใดทำให้อาคารเพิ่มขนาดความสูงหรือเพิ่มขนาดความกว้างยาวออกไปนอกอาคารแต่อย่างใด ขอให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ความเป็นธรรมแก่โจทก์ด้วย ส่วนประเด็นข้อสองโจทก์อุทธรณ์ว่า ในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีความเห็นว่า โจทก์ดัดแปลงอาคารขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) จำเลยที่ 1 ก็ยังใช้อำนาจหน้าที่ไม่ถูกต้องอยู่ดี เนื่องจากโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ 1 ทราบว่าการนับชั้นไม่ตรงกับการนับชั้นของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 ก็มิได้ยกเหตุดังกล่าวมาพิจารณาและมิได้แจ้งให้โจทก์ทราบข้อบกพร่องแต่อย่างใด กลับใช้อำนาจหน้าที่สั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/1335 ขอให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ยกเลิกคำสั่งไม่อนุญาตให้ดัดแปลงอาคารของจำเลยที่ 1 ดังนี้ จึงเห็นได้ว่า ประเด็นข้อแรกโจทก์โต้แย้งคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่สั่งให้โจทก์แก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบแปลนตามข้อ 1.3 ของเอกสารหมาย จ.10 ซึ่งจำเลยที่ 1 ระบุไว้ว่าแบบแปลนที่โจทก์ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือเป็นการดัดแปลงโดยการเพิ่มชั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) แต่แบบแปลนที่โจทก์ยื่นไว้ยังไม่ถูกต้อง ในปัญหาข้อนี้จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่า สำหรับประเด็นการดัดแปลงอาคารของโจทก์ระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์นั้น จากข้อเท็จจริงไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้ยื่นคำขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารในส่วนนี้ จึงไม่จำต้องพิจารณาในส่วนนี้ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นว่า เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบด้วยเหตุผลแล้ว เพราะตามทางพิจารณาโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ขออนุญาตดัดแปลงอาคารชั้นที่ 5 เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรงเท่านั้น โดยไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์ด้วยแต่อย่างใด กรณีจึงไม่จำต้องวินิจฉัยว่าการดัดแปลงอาคารของโจทก์ที่บริเวณระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ตามฟ้องเข้าข้อยกเว้นข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) หรือไม่อีก ส่วนที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่าอาคารพิพาทของโจทก์มีความสูง 53.10 เมตร เข้าข่ายเป็นอาคารสูงตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2535 ต่อมาวันที่ 29 ธันวาคม 2535 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวที่บริเวณชั้นที่ 5 เพื่อใช้เป็นโรงมหรสพ ภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ใช้บังคับ ซึ่งกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวข้อ 3 กำหนดว่า อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษต้องมีถนนหรือที่ว่างปราศจากสิ่งปกคลุมโดยรอบอาคารกว้างไม่น้อยกว่า 6 เมตร แต่จากข้อเท็จจริงปรากฏว่า อาคารของโจทก์มีที่ว่างอันปราศจากสิ่งปกคลุมด้านทิศตะวันออก ด้านทิศใต้และด้านทิศตะวันตกมีความกว้างน้อยกว่า 6 เมตร ดังนั้น การดัดแปลงอาคารของโจทก์ที่บริเวณชั้นที่ 5 จึงไม่สามารถกระทำได้เนื่องจากขัดต่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว และไม่ได้รับการยกเว้นตามข้อ 49 ของกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว ดังนั้น การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารจึงเป็นการถูกต้องแล้วนั้น เห็นว่า แม้คดีนี้โจทก์จะฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขอให้เพิกถอนคำสั่งของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ดังกล่าวภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด และขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่น (จำเลยที่ 1) ออกใบอนุญาตตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ก็ตาม แต่ตามคำบรรยายฟ้องของโจทก์ไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าโจทก์มีสิทธิโดยชอบที่จะดัดแปลงอาคารพิพาทของโจทก์ชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมเป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรง ตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวแต่อย่างใด โจทก์กลับบรรยายฟ้องยืนยันว่าคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวเป็นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์เพิ่มขึ้น ซึ่งไม่ตรงกับข้อความที่ระบุในคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารทั้งสองฉบับดังกล่าวข้างต้น ดังนี้ ตามคำฟ้องของโจทก์เท่ากับว่าโจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 และที่ 3 ถึงที่ 11 ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ในการขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมเป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรง แม้โจทก์จะแนบสำเนาคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 มาท้ายฟ้อง ก็ไม่เป็นประโยชน์แก่คดีโจทก์ เพราะตามคำฟ้องไม่มีประเด็นให้ต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับการดัดแปลงอาคารพิพาทชั้นที่ 5 ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรงว่าเข้าข้อยกเว้นในข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) หรือไม่ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองจึงไม่อาจพิพากษาบังคับคดีให้เป็นไปตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้ เมื่อวินิจฉัยดังนี้แล้ว ปัญหาข้ออื่นตามฎีกาของโจทก์ จึงไม่จำต้องวินิจฉัยอีกต่อไป เพราะไม่ว่าจะวินิจฉัยไปในทางใดก็ไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลของคำพิพากษานี้ได้ ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษายกฟ้องโจทก์มานั้น ศาลฎีกาคณะคดีปกครองคงเห็นพ้องด้วยในผล ฎีกาของโจทก์ฟังไม่ขึ้น" พิพากษายืน(สุรชาติ บุญศิริพันธ์-ประพันธ์ ทรัพย์แสง-กิติศักดิ์ กิติคุณไพโรจน์)แหล่งที่มาสำนักวิชาการแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด โจทก์ได้มอบอำนาจให้นายไพโรจน์ โรจนเกียรติ ฟ้องคดีนี้ โจทก์ในฐานะผู้ประกอบธุรกิจการค้าได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็ก 12 ชั้น (มีชั้นใต้ดิน 1 ชั้น) จำนวน 1 หลัง บนที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ 31484 ถึง 31488, 3985, 33089, 30217, 883, 12725 ถึง 12728, 33485 และ 3984 แขวงบางบำหรุ เขตบางพลัด กรุงเทพมหานคร ต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น และโจทก์ได้รับใบอนุญาตซึ่งใช้ได้นับตั้งแต่วันที่ 7 กันยายน 2533 จนถึงวันที่ 7 กันยายน 2534 ต่อมาวันที่ 29 ธันวาคม 2535 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตเปลี่ยนแปลงการก่อสร้างภายในอาคารชั้นที่ 6 เพื่อให้เกิดความเหมาะสมโดยจัดเป็นที่จอดรถยนต์ให้มากขึ้นซึ่งไม่มีผลต่อโครงสร้างไม่เพิ่มจำนวนชั้น ไม่เพิ่มความสูง ไม่กระทบภายนอกอาคาร ครั้งปลายเดือนเมษายน 2536 โจทก์ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้อำนวยการสำนักการโยธาปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยที่ 1 ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 แจ้งว่าแบบแปลงที่โจทก์ยื่นขออนุญาตแสดงส่วนที่ขออนุญาตดัดแปลงไม่ครบถ้วน ขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2528) จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2517) (ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479) และแนบแปลนที่ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือว่าเป็นการดัดแปลงโดยการเพิ่มชั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งเมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536 โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ระหว่างอุทธรณ์ สำนักงานคณะกรรมการควบคุมอาคาร กรมโยธาธิการ มีหนังสือด่วนมาก ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2538 แจ้งให้โจทก์ไปชี้แจงข้อเท็จจริงต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เพื่อประกอบคำวินิจฉัย ต่อมาวันที่ 2 กันยายน 2538 โจทก์ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 ซึ่งโจทก์ไม่เห็นพ้องด้วย เพราะไม่เปิดโอกาสให้โจทก์ได้รับทราบถึงเหตุผลและข้อบกพร่องเพื่อดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องตามกฎระเบียบและข้อบังคับในกฎกระทรวง คำสั่งที่ว่าโจทก์จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวงและแบบแปลนที่ขออนุญาต ดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือเป็นการดัดแปลง การดัดแปลงเพิ่มชั้นจะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) นั้น ที่จริงแล้วชั้นที่ 7 ตามแบบคำขออนุญาตไม่มีการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด นอกจากนี้ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ข้อ 49 ได้บัญญัติไว้ว่า การก่อสร้าง ดัดแปลงหรือเปลี่ยนการใช้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษที่ได้ยื่นคำขออนุญาตหรือได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารไว้แล้วก่อนวันที่กฎกระทรวงนี้ใช้บังคับ ให้ได้รับยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงนี้ เมื่อใบอนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทได้ออกให้แก่โจทก์ก่อนวันที่กฎกระทรวงฉบับนี้ใช้บังคับ โจทก์จึงสามารถดำเนินการดัดแปลงอาคารได้ สำหรับหนังสือขอเชิญประชุมนั้นไปถึงโจทก์ก่อนวันประชุมเพียง 1 วัน โดยพิมพ์วันนัดหมายคลาดเคลื่อน ทำให้โจทก์ไม่สามารถไปชี้แจงได้ คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์คลาดเคลื่อนต่อคำสั่งที่ออกและพยานหลักฐานที่โจทก์ได้ยื่นไว้แล้วและคลาดเคลื่อนต่อมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 โจทก์ไม่ได้ดำเนินการดัดแปลงตามความหมายของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารในชั้นที่ 6 เพราะไม่ได้เพิ่มความสูง ไม่เพิ่มขนาด ไม่กระทบต่อภายนอกอาคารและไม่กระทบต่อโครงสร้าง เป็นการจัดสรรประโยชน์ใช้สอยในพื้นที่เพื่อเพิ่มที่จอดรถยนต์ให้สูงสุดเท่านั้น ขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ออกโดยจำเลยที่ 1 และที่ 2 เลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ (ที่ 636 - 38/2538) ที่ออกโดยจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งแจ้งให้โจทก์ทราบตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 กับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจรับผิดชอบตามกฎหมายออกใบอนุญาตตามคำขอแก่โจทก์ตามคำขอเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ลงวันที่ 29 ธันวาคม 2535 จำเลยทั้งสิบเอ็ดให้การ ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า โจทก์ไม่นำสืบว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 โต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงฟังได้ว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ การที่จำเลยมีคำสั่งให้โจทก์แก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 เป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย และตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 51 ให้อำนาจคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีหนังสือเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือให้ส่งเอกสารเพื่อประกอบการพิจารณา แม้จะฟังว่ามีการกำหนดวันนัดประชุมผิดพลาดทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสชี้แจง ก็ไม่ทำให้คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ไม่ชอบ การที่โจทก์ก่อสร้างเพิ่มชั้นระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือว่าเป็นการต่อเติมเพิ่มส่วนต่าง ๆ ของอาคารซึ่งได้ก่อสร้างไว้แล้วให้ผิดไปจากเดิม หาใช่เป็นการซ่อมแซมหรือดัดแปลงดังที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงแต่อย่างใดไม่ และเมื่อกระทำขึ้นภายหลังกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ใช้บังคับแล้ว กรณีต้องขออนุญาตดัดแปลงเสียก่อน ดังนั้น การที่โจทก์ดัดแปลงโดยมิได้รับอนุญาต จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นข้ออื่นไม่จำต้องวินิจฉัย พิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีคำสั่งแจ้งโจทก์ (ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 เอกสารหมาย จ.10) ว่า แบบแปลนและรายการที่โจทก์เสนอประกอบคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารไม่ถูกต้องตามกฎเกณฑ์ต่าง ๆ โดยยังไม่ถึงกับไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารเสียทีเดียว เป็นการชอบด้วยเหตุผลและระเบียบปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้องแล้ว กรณีไม่จำต้องพิจารณาว่าโครงสร้างอาคารเดิมสามารถรับน้ำหนักอาคารส่วนที่ดัดแปลงใหม่ได้หรือไม่ เพราะไม่ใช่ประเด็นแห่งคดี การที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบแล้ว โดยไม่จำต้องให้โจทก์เข้าชี้แจงประกอบอุทธรณ์ เมื่อโจทก์ดำเนินการขออนุญาตดัดแปลงอาคารตามคำขอเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ไม่ครบถ้วนถูกต้องจึงไม่อาจบังคับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นอนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารตามคำขอได้ คดีไม่จำต้องวินิจฉัยประเด็นข้ออื่นอีก พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า "...มีปัญหาข้อกฎหมายต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์และคำแก้ฎีกาของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 เป็นข้อแรกว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 หรือไม่ ในปัญหาข้อนี้ จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 อ้างว่า จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 มิใช่เจ้าพนักงานท้องถิ่น แม้จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 จะเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และมีคำสั่งยกอุทธรณ์ของโจทก์ โดยยืนตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารพิพาท สิทธิของโจทก์ก็ถูกโต้แย้งโดยคำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็นมูลฐาน มิได้ถูกโต้แย้งโดยคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 แต่อย่างใด โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 เป็นคดีนี้ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 50 ได้บัญญัติว่า ให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และมาตรา 51 (1) บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ส่วนมาตรา 52 วรรคสี่ บัญญัติว่า ถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสนอคดีต่อศาลภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์แล้วมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ เมื่อโจทก์ไม่เห็นด้วย โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ต่อศาลได้ตามบทกฎหมายดังกล่าว ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังขึ้น ส่วนคำแก้ฎีกาของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ฟังไม่ขึ้น สำหรับคดีโจทก์ในส่วนของจำเลยที่ 1 และที่ 2 นั้น ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นสมควรวินิจฉัยเสียก่อนว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 ด้วยหรือไม่ เห็นว่า คำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 เอกสารหมาย จ.20 ที่โจทก์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนนั้น แม้จะลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักการโยธา แต่ก็เป็นการลงนามในฐานะเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น จึงต้องถือว่าผู้ที่มีคำสั่งดังกล่าวคือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่น ดังนั้น ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 หาใช่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 1 ไม่ ทั้งกรณีนี้ก็ไม่ใช่การฟ้องให้จำเลยที่ 2 ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 เป็นคดีนี้ได้ และเมื่อมีการแจ้งคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเจ้าพนักงานท้องถิ่นไปยังโจทก์นั้น โจทก์ผู้ได้รับคำสั่งหากไม่เห็นด้วยก็จะต้องอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ภายใน 30 วัน นับแต่วันทราบคำสั่งตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 52 วรรคหนึ่ง โจทก์ได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าวเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 ตามใบตอบรับในชุดเอกสารหมาย จ.10 แต่โจทก์เพิ่งทำหนังสืออุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวไว้ในข้ออุทธรณ์ประเด็นแรกตามอุทธรณ์เอกสารหมาย จ.11 เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536 และนำไปยื่นต่อกองควบคุมอาคาร สำนักการโยธา เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน 2536 จึงพ้นกำหนดเวลาที่โจทก์จะยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวได้ เมื่อโจทก์ไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้ โจทก์จะฟ้องจำเลยที่ 1 เพื่อขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1 ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ดังกล่าวหาได้ไม่ ปัญหาดังกล่าวมานี้เป็นข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน แม้จะไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกขึ้นฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองก็มีอำนาจยกปัญหานี้ขึ้นวินิจฉัย แล้วพิพากษาคดีไปได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 142 (5) ประกอบด้วยมาตรา 246 และ 247 มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อต่อไปว่า คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามอุทธรณ์ของโจทก์ที่ยื่นต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ตามเอกสารหมาย จ.11 นั้น โจทก์ได้ตั้งประเด็นไว้ในอุทธรณ์ 2 ข้อ โดยประเด็นข้อแรกโจทก์อุทธรณ์ว่า อาคารพิพาทของโจทก์ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างก่อนวันที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) มีผลใช้บังคับ อาคารพิพาทของโจทก์จึงเข้าข้อยกเว้นข้อที่ 49 ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงฉบับนี้ การที่จำเลยที่ 1 เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งให้โจทก์แก้ไขแบบแปลนที่ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ตามข้อ 1.3 (ของคำสั่งเลขที่ กท 4000/453) ย่อมเป็นการไม่ถูกต้อง เพราะตามข้อเท็จจริงแล้วส่วนที่ต่อเติมระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ไม่ขัดต่อกฎหมายหรือข้อบัญญัติอื่น ๆ แต่ประการใด และเป็นการดัดแปลงเฉพาะภายในอาคารเท่านั้น มิได้มีส่วนหนึ่งส่วนใดทำให้อาคารเพิ่มขนาดความสูงหรือเพิ่มขนาดความกว้างยาวออกไปนอกอาคารแต่อย่างใด ขอให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ความเป็นธรรมแก่โจทก์ด้วย ส่วนประเด็นข้อสองโจทก์อุทธรณ์ว่า ในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีความเห็นว่า โจทก์ดัดแปลงอาคารขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) จำเลยที่ 1 ก็ยังใช้อำนาจหน้าที่ไม่ถูกต้องอยู่ดี เนื่องจากโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ 1 ทราบว่าการนับชั้นไม่ตรงกับการนับชั้นของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 ก็มิได้ยกเหตุดังกล่าวมาพิจารณาและมิได้แจ้งให้โจทก์ทราบข้อบกพร่องแต่อย่างใด กลับใช้อำนาจหน้าที่สั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/1335 ขอให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ยกเลิกคำสั่งไม่อนุญาตให้ดัดแปลงอาคารของจำเลยที่ 1 ดังนี้ จึงเห็นได้ว่า ประเด็นข้อแรกโจทก์โต้แย้งคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่สั่งให้โจทก์แก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบแปลนตามข้อ 1.3 ของเอกสารหมาย จ.10 ซึ่งจำเลยที่ 1 ระบุไว้ว่าแบบแปลนที่โจทก์ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือเป็นการดัดแปลงโดยการเพิ่มชั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) แต่แบบแปลนที่โจทก์ยื่นไว้ยังไม่ถูกต้อง ในปัญหาข้อนี้จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่า สำหรับประเด็นการดัดแปลงอาคารของโจทก์ระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์นั้น จากข้อเท็จจริงไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้ยื่นคำขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารในส่วนนี้ จึงไม่จำต้องพิจารณาในส่วนนี้ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นว่า เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบด้วยเหตุผลแล้ว เพราะตามทางพิจารณาโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ขออนุญาตดัดแปลงอาคารชั้นที่ 5 เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรงเท่านั้น โดยไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์ด้วยแต่อย่างใด กรณีจึงไม่จำต้องวินิจฉัยว่าการดัดแปลงอาคารของโจทก์ที่บริเวณระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ตามฟ้องเข้าข้อยกเว้นข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) หรือไม่อีก ส่วนที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่าอาคารพิพาทของโจทก์มีความสูง 53.10 เมตร เข้าข่ายเป็นอาคารสูงตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2535 ต่อมาวันที่ 29 ธันวาคม 2535 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวที่บริเวณชั้นที่ 5 เพื่อใช้เป็นโรงมหรสพ ภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ใช้บังคับ ซึ่งกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวข้อ 3 กำหนดว่า อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษต้องมีถนนหรือที่ว่างปราศจากสิ่งปกคลุมโดยรอบอาคารกว้างไม่น้อยกว่า 6 เมตร แต่จากข้อเท็จจริงปรากฏว่า อาคารของโจทก์มีที่ว่างอันปราศจากสิ่งปกคลุมด้านทิศตะวันออก ด้านทิศใต้และด้านทิศตะวันตกมีความกว้างน้อยกว่า 6 เมตร ดังนั้น การดัดแปลงอาคารของโจทก์ที่บริเวณชั้นที่ 5 จึงไม่สามารถกระทำได้เนื่องจากขัดต่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว และไม่ได้รับการยกเว้นตามข้อ 49 ของกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว ดังนั้น การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารจึงเป็นการถูกต้องแล้วนั้น เห็นว่า แม้คดีนี้โจทก์จะฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขอให้เพิกถอนคำสั่งของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ดังกล่าวภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด และขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่น (จำเลยที่ 1) ออกใบอนุญาตตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ก็ตาม แต่ตามคำบรรยายฟ้องของโจทก์ไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าโจทก์มีสิทธิโดยชอบที่จะดัดแปลงอาคารพิพาทของโจทก์ชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมเป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรง ตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวแต่อย่างใด โจทก์กลับบรรยายฟ้องยืนยันว่าคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวเป็นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์เพิ่มขึ้น ซึ่งไม่ตรงกับข้อความที่ระบุในคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารทั้งสองฉบับดังกล่าวข้างต้น ดังนี้ ตามคำฟ้องของโจทก์เท่ากับว่าโจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 และที่ 3 ถึงที่ 11 ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ในการขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมเป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรง แม้โจทก์จะแนบสำเนาคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 มาท้ายฟ้อง ก็ไม่เป็นประโยชน์แก่คดีโจทก์ เพราะตามคำฟ้องไม่มีประเด็นให้ต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับการดัดแปลงอาคารพิพาทชั้นที่ 5 ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรงว่าเข้าข้อยกเว้นในข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) หรือไม่ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองจึงไม่อาจพิพากษาบังคับคดีให้เป็นไปตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้ เมื่อวินิจฉัยดังนี้แล้ว ปัญหาข้ออื่นตามฎีกาของโจทก์ จึงไม่จำต้องวินิจฉัยอีกต่อไป เพราะไม่ว่าจะวินิจฉัยไปในทางใดก็ไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลของคำพิพากษานี้ได้ ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษายกฟ้องโจทก์มานั้น ศาลฎีกาคณะคดีปกครองคงเห็นพ้องด้วยในผล ฎีกาของโจทก์ฟังไม่ขึ้น" พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 721/2547บริษัทสรรพสินค้าตั้งฮั่วเส็ง จำกัดโจทก์ผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ กับพวกจำเลย ป.วิ.พ. ม. 55, ม. 142, ม. 172 พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ม. 50, ม. 51, ม. 52พ.ร.บ.ควบคุมอาคารฯ มาตรา 50 บัญญัติว่า ให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และมาตรา 51 (1) บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ส่วนมาตรา 52 วรรคสี่ บัญญัติว่า ถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสนอคดีต่อศาลภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์แล้วมีคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ เมื่อโจทก์ไม่เห็นด้วย โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ได้ คำสั่งที่โจทก์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนนั้น แม้จะลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักการโยธา แต่ก็เป็นการลงนามในฐานะเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น ดังนั้น ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 หาใช่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนไม่ ทั้งกรณีไม่ใช่การฟ้องให้จำเลยที่ 2 ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 แม้โจทก์จะฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขอให้เพิกถอนคำสั่งคณะกรรมการภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด และขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบอนุญาตตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารก็ตาม แต่ตามคำฟ้องไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าโจทก์มีสิทธิโดยชอบที่จะดัดแปลงอาคารพิพาทของโจทก์ชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมใช้เป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพ ตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารที่ยื่นต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น แต่กลับบรรยายฟ้องยืนยันว่าคำขอดังกล่าวเป็นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทระหว่างชั้นที่ 6 และที่ 7 ซึ่งไม่ตรงกับข้อความที่ระบุในคำขออนุญาตดัดแปลงอาคาร เท่ากับโจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 และที่ 3 ถึงที่ 11 โต้แย้งสิทธิของโจทก์ในการขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้น 5 แม้โจทก์จะแนบสำเนาคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารมาท้ายฟ้องก็ไม่เป็นประโยชน์แก่คดีของโจทก์ เพราะตามคำฟ้องไม่มีประเด็นให้วินิจฉัยเกี่ยวกับการดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้น 5 ว่าเข้าข้อยกเว้นข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33ฯ หรือไม่ ศาลไม่อาจพิพากษาบังคับคดีให้เป็นไปตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด โจทก์ได้มอบอำนาจให้นายไพโรจน์ โรจนเกียรติ ฟ้องคดีนี้ โจทก์ในฐานะผู้ประกอบธุรกิจการค้าได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็ก 12 ชั้น (มีชั้นใต้ดิน 1 ชั้น) จำนวน 1 หลัง บนที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ 31484 ถึง 31488, 3985, 33089, 30217, 883, 12725 ถึง 12728, 33485 และ 3984 แขวงบางบำหรุ เขตบางพลัด กรุงเทพมหานคร ต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น และโจทก์ได้รับใบอนุญาตซึ่งใช้ได้นับตั้งแต่วันที่ 7 กันยายน 2533 จนถึงวันที่ 7 กันยายน 2534 ต่อมาวันที่ 29 ธันวาคม 2535 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตเปลี่ยนแปลงการก่อสร้างภายในอาคารชั้นที่ 6 เพื่อให้เกิดความเหมาะสมโดยจัดเป็นที่จอดรถยนต์ให้มากขึ้นซึ่งไม่มีผลต่อโครงสร้างไม่เพิ่มจำนวนชั้น ไม่เพิ่มความสูง ไม่กระทบภายนอกอาคาร ครั้งปลายเดือนเมษายน 2536 โจทก์ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้อำนวยการสำนักการโยธาปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยที่ 1 ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 แจ้งว่าแบบแปลงที่โจทก์ยื่นขออนุญาตแสดงส่วนที่ขออนุญาตดัดแปลงไม่ครบถ้วน ขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2528) จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2517) (ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479) และแนบแปลนที่ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือว่าเป็นการดัดแปลงโดยการเพิ่มชั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งเมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536 โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ระหว่างอุทธรณ์ สำนักงานคณะกรรมการควบคุมอาคาร กรมโยธาธิการ มีหนังสือด่วนมาก ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2538 แจ้งให้โจทก์ไปชี้แจงข้อเท็จจริงต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เพื่อประกอบคำวินิจฉัย ต่อมาวันที่ 2 กันยายน 2538 โจทก์ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 ซึ่งโจทก์ไม่เห็นพ้องด้วย เพราะไม่เปิดโอกาสให้โจทก์ได้รับทราบถึงเหตุผลและข้อบกพร่องเพื่อดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องตามกฎระเบียบและข้อบังคับในกฎกระทรวง คำสั่งที่ว่าโจทก์จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวงและแบบแปลนที่ขออนุญาต ดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือเป็นการดัดแปลง การดัดแปลงเพิ่มชั้นจะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) นั้น ที่จริงแล้วชั้นที่ 7 ตามแบบคำขออนุญาตไม่มีการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด นอกจากนี้ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ข้อ 49 ได้บัญญัติไว้ว่า การก่อสร้าง ดัดแปลงหรือเปลี่ยนการใช้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษที่ได้ยื่นคำขออนุญาตหรือได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารไว้แล้วก่อนวันที่กฎกระทรวงนี้ใช้บังคับ ให้ได้รับยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงนี้ เมื่อใบอนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทได้ออกให้แก่โจทก์ก่อนวันที่กฎกระทรวงฉบับนี้ใช้บังคับ โจทก์จึงสามารถดำเนินการดัดแปลงอาคารได้ สำหรับหนังสือขอเชิญประชุมนั้นไปถึงโจทก์ก่อนวันประชุมเพียง 1 วัน โดยพิมพ์วันนัดหมายคลาดเคลื่อน ทำให้โจทก์ไม่สามารถไปชี้แจงได้ คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์คลาดเคลื่อนต่อคำสั่งที่ออกและพยานหลักฐานที่โจทก์ได้ยื่นไว้แล้วและคลาดเคลื่อนต่อมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 โจทก์ไม่ได้ดำเนินการดัดแปลงตามความหมายของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารในชั้นที่ 6 เพราะไม่ได้เพิ่มความสูง ไม่เพิ่มขนาด ไม่กระทบต่อภายนอกอาคารและไม่กระทบต่อโครงสร้าง เป็นการจัดสรรประโยชน์ใช้สอยในพื้นที่เพื่อเพิ่มที่จอดรถยนต์ให้สูงสุดเท่านั้น ขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ออกโดยจำเลยที่ 1 และที่ 2 เลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ (ที่ 636 - 38/2538) ที่ออกโดยจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งแจ้งให้โจทก์ทราบตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 กับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจรับผิดชอบตามกฎหมายออกใบอนุญาตตามคำขอแก่โจทก์ตามคำขอเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ลงวันที่ 29 ธันวาคม 2535 จำเลยทั้งสิบเอ็ดให้การ ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า โจทก์ไม่นำสืบว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 โต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงฟังได้ว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ การที่จำเลยมีคำสั่งให้โจทก์แก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 เป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย และตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 51 ให้อำนาจคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีหนังสือเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือให้ส่งเอกสารเพื่อประกอบการพิจารณา แม้จะฟังว่ามีการกำหนดวันนัดประชุมผิดพลาดทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสชี้แจง ก็ไม่ทำให้คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ไม่ชอบ การที่โจทก์ก่อสร้างเพิ่มชั้นระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือว่าเป็นการต่อเติมเพิ่มส่วนต่าง ๆ ของอาคารซึ่งได้ก่อสร้างไว้แล้วให้ผิดไปจากเดิม หาใช่เป็นการซ่อมแซมหรือดัดแปลงดังที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงแต่อย่างใดไม่ และเมื่อกระทำขึ้นภายหลังกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ใช้บังคับแล้ว กรณีต้องขออนุญาตดัดแปลงเสียก่อน ดังนั้น การที่โจทก์ดัดแปลงโดยมิได้รับอนุญาต จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นข้ออื่นไม่จำต้องวินิจฉัย พิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีคำสั่งแจ้งโจทก์ (ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 เอกสารหมาย จ.10) ว่า แบบแปลนและรายการที่โจทก์เสนอประกอบคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารไม่ถูกต้องตามกฎเกณฑ์ต่าง ๆ โดยยังไม่ถึงกับไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารเสียทีเดียว เป็นการชอบด้วยเหตุผลและระเบียบปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้องแล้ว กรณีไม่จำต้องพิจารณาว่าโครงสร้างอาคารเดิมสามารถรับน้ำหนักอาคารส่วนที่ดัดแปลงใหม่ได้หรือไม่ เพราะไม่ใช่ประเด็นแห่งคดี การที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบแล้ว โดยไม่จำต้องให้โจทก์เข้าชี้แจงประกอบอุทธรณ์ เมื่อโจทก์ดำเนินการขออนุญาตดัดแปลงอาคารตามคำขอเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ไม่ครบถ้วนถูกต้องจึงไม่อาจบังคับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นอนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารตามคำขอได้ คดีไม่จำต้องวินิจฉัยประเด็นข้ออื่นอีก พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า "...มีปัญหาข้อกฎหมายต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์และคำแก้ฎีกาของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 เป็นข้อแรกว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 หรือไม่ ในปัญหาข้อนี้ จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 อ้างว่า จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 มิใช่เจ้าพนักงานท้องถิ่น แม้จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 จะเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และมีคำสั่งยกอุทธรณ์ของโจทก์ โดยยืนตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารพิพาท สิทธิของโจทก์ก็ถูกโต้แย้งโดยคำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็นมูลฐาน มิได้ถูกโต้แย้งโดยคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 แต่อย่างใด โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 เป็นคดีนี้ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 50 ได้บัญญัติว่า ให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และมาตรา 51 (1) บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ส่วนมาตรา 52 วรรคสี่ บัญญัติว่า ถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสนอคดีต่อศาลภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์แล้วมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ เมื่อโจทก์ไม่เห็นด้วย โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ต่อศาลได้ตามบทกฎหมายดังกล่าว ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังขึ้น ส่วนคำแก้ฎีกาของจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ฟังไม่ขึ้น สำหรับคดีโจทก์ในส่วนของจำเลยที่ 1 และที่ 2 นั้น ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นสมควรวินิจฉัยเสียก่อนว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 ด้วยหรือไม่ เห็นว่า คำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 เอกสารหมาย จ.20 ที่โจทก์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนนั้น แม้จะลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักการโยธา แต่ก็เป็นการลงนามในฐานะเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น จึงต้องถือว่าผู้ที่มีคำสั่งดังกล่าวคือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่น ดังนั้น ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 หาใช่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 1 ไม่ ทั้งกรณีนี้ก็ไม่ใช่การฟ้องให้จำเลยที่ 2 ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 เป็นคดีนี้ได้ และเมื่อมีการแจ้งคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเจ้าพนักงานท้องถิ่นไปยังโจทก์นั้น โจทก์ผู้ได้รับคำสั่งหากไม่เห็นด้วยก็จะต้องอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ภายใน 30 วัน นับแต่วันทราบคำสั่งตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 52 วรรคหนึ่ง โจทก์ได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าวเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 ตามใบตอบรับในชุดเอกสารหมาย จ.10 แต่โจทก์เพิ่งทำหนังสืออุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวไว้ในข้ออุทธรณ์ประเด็นแรกตามอุทธรณ์เอกสารหมาย จ.11 เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536 และนำไปยื่นต่อกองควบคุมอาคาร สำนักการโยธา เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน 2536 จึงพ้นกำหนดเวลาที่โจทก์จะยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวได้ เมื่อโจทก์ไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้ โจทก์จะฟ้องจำเลยที่ 1 เพื่อขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1 ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ดังกล่าวหาได้ไม่ ปัญหาดังกล่าวมานี้เป็นข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน แม้จะไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกขึ้นฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองก็มีอำนาจยกปัญหานี้ขึ้นวินิจฉัย แล้วพิพากษาคดีไปได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 142 (5) ประกอบด้วยมาตรา 246 และ 247 มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อต่อไปว่า คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามอุทธรณ์ของโจทก์ที่ยื่นต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ตามเอกสารหมาย จ.11 นั้น โจทก์ได้ตั้งประเด็นไว้ในอุทธรณ์ 2 ข้อ โดยประเด็นข้อแรกโจทก์อุทธรณ์ว่า อาคารพิพาทของโจทก์ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างก่อนวันที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) มีผลใช้บังคับ อาคารพิพาทของโจทก์จึงเข้าข้อยกเว้นข้อที่ 49 ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงฉบับนี้ การที่จำเลยที่ 1 เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งให้โจทก์แก้ไขแบบแปลนที่ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ตามข้อ 1.3 (ของคำสั่งเลขที่ กท 4000/453) ย่อมเป็นการไม่ถูกต้อง เพราะตามข้อเท็จจริงแล้วส่วนที่ต่อเติมระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ไม่ขัดต่อกฎหมายหรือข้อบัญญัติอื่น ๆ แต่ประการใด และเป็นการดัดแปลงเฉพาะภายในอาคารเท่านั้น มิได้มีส่วนหนึ่งส่วนใดทำให้อาคารเพิ่มขนาดความสูงหรือเพิ่มขนาดความกว้างยาวออกไปนอกอาคารแต่อย่างใด ขอให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ความเป็นธรรมแก่โจทก์ด้วย ส่วนประเด็นข้อสองโจทก์อุทธรณ์ว่า ในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีความเห็นว่า โจทก์ดัดแปลงอาคารขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) จำเลยที่ 1 ก็ยังใช้อำนาจหน้าที่ไม่ถูกต้องอยู่ดี เนื่องจากโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ 1 ทราบว่าการนับชั้นไม่ตรงกับการนับชั้นของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 ก็มิได้ยกเหตุดังกล่าวมาพิจารณาและมิได้แจ้งให้โจทก์ทราบข้อบกพร่องแต่อย่างใด กลับใช้อำนาจหน้าที่สั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/1335 ขอให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ยกเลิกคำสั่งไม่อนุญาตให้ดัดแปลงอาคารของจำเลยที่ 1 ดังนี้ จึงเห็นได้ว่า ประเด็นข้อแรกโจทก์โต้แย้งคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่สั่งให้โจทก์แก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบแปลนตามข้อ 1.3 ของเอกสารหมาย จ.10 ซึ่งจำเลยที่ 1 ระบุไว้ว่าแบบแปลนที่โจทก์ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือเป็นการดัดแปลงโดยการเพิ่มชั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) แต่แบบแปลนที่โจทก์ยื่นไว้ยังไม่ถูกต้อง ในปัญหาข้อนี้จำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่า สำหรับประเด็นการดัดแปลงอาคารของโจทก์ระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์นั้น จากข้อเท็จจริงไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้ยื่นคำขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารในส่วนนี้ จึงไม่จำต้องพิจารณาในส่วนนี้ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นว่า เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบด้วยเหตุผลแล้ว เพราะตามทางพิจารณาโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ขออนุญาตดัดแปลงอาคารชั้นที่ 5 เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรงเท่านั้น โดยไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์ด้วยแต่อย่างใด กรณีจึงไม่จำต้องวินิจฉัยว่าการดัดแปลงอาคารของโจทก์ที่บริเวณระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ตามฟ้องเข้าข้อยกเว้นข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) หรือไม่อีก ส่วนที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่าอาคารพิพาทของโจทก์มีความสูง 53.10 เมตร เข้าข่ายเป็นอาคารสูงตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2535 ต่อมาวันที่ 29 ธันวาคม 2535 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวที่บริเวณชั้นที่ 5 เพื่อใช้เป็นโรงมหรสพ ภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ใช้บังคับ ซึ่งกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวข้อ 3 กำหนดว่า อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษต้องมีถนนหรือที่ว่างปราศจากสิ่งปกคลุมโดยรอบอาคารกว้างไม่น้อยกว่า 6 เมตร แต่จากข้อเท็จจริงปรากฏว่า อาคารของโจทก์มีที่ว่างอันปราศจากสิ่งปกคลุมด้านทิศตะวันออก ด้านทิศใต้และด้านทิศตะวันตกมีความกว้างน้อยกว่า 6 เมตร ดังนั้น การดัดแปลงอาคารของโจทก์ที่บริเวณชั้นที่ 5 จึงไม่สามารถกระทำได้เนื่องจากขัดต่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว และไม่ได้รับการยกเว้นตามข้อ 49 ของกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว ดังนั้น การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อนุญาตให้โจทก์ดัดแปลงอาคารจึงเป็นการถูกต้องแล้วนั้น เห็นว่า แม้คดีนี้โจทก์จะฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขอให้เพิกถอนคำสั่งของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ดังกล่าวภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด และขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่น (จำเลยที่ 1) ออกใบอนุญาตตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ก็ตาม แต่ตามคำบรรยายฟ้องของโจทก์ไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าโจทก์มีสิทธิโดยชอบที่จะดัดแปลงอาคารพิพาทของโจทก์ชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมเป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรง ตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวแต่อย่างใด โจทก์กลับบรรยายฟ้องยืนยันว่าคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารดังกล่าวเป็นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 เพื่อใช้เป็นที่จอดรถยนต์เพิ่มขึ้น ซึ่งไม่ตรงกับข้อความที่ระบุในคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารทั้งสองฉบับดังกล่าวข้างต้น ดังนี้ ตามคำฟ้องของโจทก์เท่ากับว่าโจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 และที่ 3 ถึงที่ 11 ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ในการขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมเป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรง แม้โจทก์จะแนบสำเนาคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 มาท้ายฟ้อง ก็ไม่เป็นประโยชน์แก่คดีโจทก์ เพราะตามคำฟ้องไม่มีประเด็นให้ต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับการดัดแปลงอาคารพิพาทชั้นที่ 5 ให้เป็นโรงมหรสพจำนวน 4 โรงว่าเข้าข้อยกเว้นในข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) หรือไม่ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองจึงไม่อาจพิพากษาบังคับคดีให้เป็นไปตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้ เมื่อวินิจฉัยดังนี้แล้ว ปัญหาข้ออื่นตามฎีกาของโจทก์ จึงไม่จำต้องวินิจฉัยอีกต่อไป เพราะไม่ว่าจะวินิจฉัยไปในทางใดก็ไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลของคำพิพากษานี้ได้ ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษายกฟ้องโจทก์มานั้น ศาลฎีกาคณะคดีปกครองคงเห็นพ้องด้วยในผล ฎีกาของโจทก์ฟังไม่ขึ้น" พิพากษายืน(สุรชาติ บุญศิริพันธ์-ประพันธ์ ทรัพย์แสง-กิติศักดิ์ กิติคุณไพโรจน์)แหล่งที่มาสำนักวิชาการแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ