คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 527199หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๘๐/๒๕๕๕ วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองอุดรธานี ระหว่าง ศาลจังหวัดอุดรธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ นายเชิดชัย วิเชียรวรรณ ที่ ๒ นายอุไร ผารินโน ที่ ๓ นายประสาน สาวิสิทธิ์ ที่ ๔นายพลอย ประทุมวัน ที่ ๕ นายอภิศักดิ์ พรมโท ที่ ๖ นายเกียรติศักดิ์ บุตตะกุล ที่ ๗ นายบุญทัศน์ ศรีชนะ ที่ ๘ นายจรัส แสงหาชัย ที่ ๙ นายวิชัย คำรังสี ที่ ๑๐ นายสมนึก ไชยราช ที่ ๑๑ นายบัวฮอง วรรณพงษ์ ที่ ๑๒ นายคำปัน ศรีเพชร ที่ ๑๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่๑๘๗/๒๕๕๔ ซึ่งศาลปกครองอุดรธานีรับโอนคดีมาจากศาลปกครองขอนแก่น ความว่า เมื่อวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๑ ต่อปี นับตั้งแต่วันถัดจากวันที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้กู้ยืมได้รับเงินกู้จนถึงวันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับชำระหนี้จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ครบถ้วน ที่คำนวณตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกสหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ เป็นคณะกรรมการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเป็นผู้ค้ำประกันหนี้เงินกู้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาไว้กับผู้ฟ้องคดี หนี้ตามสัญญามีกำหนดชำระคืนให้เสร็จสิ้นภายใน ๑๐ ปี นับแต่วันที่ตกลงตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาโดยกำหนดเวลาชำระคืนเป็นรายปีตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๖ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๕ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินกู้ยืมแล้ว ได้ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพียงบางส่วนของการส่งชำระเป็นปี ณ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ซึ่งเป็นวันยื่นฟ้องคดีนี้ คงเหลือเงินต้นค้างชำระ จำนวน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท คิดดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๑๗,๖๒๘.๒๕ บาท และค่าปรับจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๒๓,๒๑๖.๐๙ บาท รวมเป็นเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต้องชำระคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามเพิกเฉยไม่ชำระหนี้ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามร่วมกันชำระเงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับที่ค้างชำระจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑ ของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท และค่าปรับสำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระหนี้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเสร็จสิ้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กู้ยืมเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาทเพื่อไปดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรจริง โดยผ่อนชำระคืนไปแล้วบางส่วนและรับว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยังคงมีหนี้ค้างชำระรวมดอกเบี้ยและค่าปรับรวมทั้งสิ้นจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท จริงตามฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามหาได้มีเจตนาที่จะไม่ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่การที่ชำระล่าช้าหรือผิดนัดในการชำระหนี้เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเงินกู้จำนวนดังกล่าวให้สมาชิกกู้ไปเลี้ยงโคนมตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินทุกประการ แต่เนื่องจากสภาพการประกอบการประสบภาวะขาดทุนจากปัจจัยต่างๆ จึงไม่สามารถนำส่งเงินกู้คืนได้เต็มของดดอกเบี้ยและค่าปรับนับถัดจากวันฟ้องเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องมีโอกาสชำระหนี้ได้ครบจำนวนและขอขยายเวลาผ่อนชำระหนี้ให้ผู้ถูกฟ้องอีก ๒๐ ปี และของดดอกเบี้ยและงดค่าปรับ ตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกร เป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่ง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ในทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ผู้ฟ้องคดียื่นคำชี้แจงว่า กรณีพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับกลุ่มเกษตรกร ระหว่างที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำสั่งที่ ๔๕๑/๒๕๕๒ คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดีกับกลุ่มเกษตรกรเลี้ยงสัตว์สามัคคีอำเภอน้ำโสม ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในการเรียกให้ชำระหนี้ตามสัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาค้ำประกันที่ทำไว้เป็นประกันหนี้ในสัญญาที่พิพาทอันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธาน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเรื่องเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ระหว่างศาลปกครองนครราชสีมากับศาลจังหวัดสุรินทร์ว่า ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ผู้ให้กู้ยืมกับกลุ่มเกษตรกรเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/ ๒๕๕๓ ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องรวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่างๆ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) จำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรโดยให้สมาชิกผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะองค์กรเกษตรกรที่มีหน้าที่บริหารสินเชื่อให้สมาชิกสหกรณ์เพื่อไปจัดทำกิจการทางเกษตรมีหน้าที่นำเงินกู้ไปให้สมาชิกยืมตามวัตถุประสงค์ สัญญากู้ยืมเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ จึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีในการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะให้เกษตรกรแทนรัฐโดยตรง นอกจากนั้น ข้อกำหนดในสัญญาหลายข้อ กำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐแตกต่างไปจากสัญญาแพ่งทั่วไปกล่าวคือ ในสัญญาดังกล่าวกำหนดให้ผู้กู้ยืมเงินนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ และในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน เมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญานี้สหกรณ์โคนมอุดรธานี ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืมจะต้องได้รับอนุญาตจากกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ในฐานะผู้ให้กู้ยืมซึ่งมีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการบริการสาธารณะก่อน จึงสามารถหาแหล่งเงินกู้อื่นได้ อันแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชน มิได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ซึ่งเอกชนต้องปฏิบัติตาม หาได้มีสิทธิเสรีภาพทำตามความประสงค์ของตนไม่ ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ.๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ผู้ตรวจราชการสหกรณ์ และผู้ตรวจการสหกรณ์ หรือเจ้าหน้าที่ผู้รับมอบหมาย ซึ่งได้กำหนดให้ใช้บังคับอยู่แล้วในวันทำสัญญานี้ หรือซึ่งจะได้กำหนดให้ใช้บังคับต่อไปในภายหน้า ถ้าผู้กู้ยืมไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำ ให้ถือว่าผิดสัญญาและผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ และผู้ให้กู้ยืมสงวนสิทธิที่จะเรียกให้ผู้กู้ยืมชำระหนี้เงินกู้ยืมพร้อมดอกเบี้ยทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดเวลา และยังกำหนดให้ผู้กู้ยืมต้องเสียค่าปรับสำหรับต้นเงินที่ค้างชำระนอกเหนือจากการเสียดอกเบี้ยอันมีลักษณะเป็นการลงโทษผู้กู้ยืมที่ไม่ปฏิบัติตามสัญญา จะเห็นได้ว่า ข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวนี้ เป็นข้อกำหนดให้คู่สัญญาฝ่ายผู้กู้ยืมอยู่ในฐานะเอกชนต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้ยืม โดยผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาเอกชน คู่สัญญาไม่ได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน เพื่อให้การดำเนินงานกิจการของฝ่ายปกครองในการบริการสาธารณะบรรลุผล และจากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดีในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำเงินกู้ไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๔ ของระเบียบกรมส่งเสริมสหกรณ์ว่าด้วยการบริหารเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๕๒ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิดนิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับเอกชน แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์ เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเพียงสหกรณ์เดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดี ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองมิได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการ แม้จะมีผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญาค้ำประกันหนี้เงินกู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงเป็นสัญญาทางปกครองด้วย เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสาม ต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีและตามจำนวนที่ระบุในคำขอท้ายฟ้องหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดหลักเกณฑ์การนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์และกำหนดวิธีการใช้เงินคืนไว้ โดยวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการนำเงินกู้ที่ได้รับดังกล่าวเพื่อส่งเสริมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น มิได้ให้เกษตรกรอื่นกู้ยืมเป็นการทั่วไป จึงมิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี อันจะทำให้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ ในระหว่างเป็นหนี้กองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ฟ้องคดี หรือข้อกำหนดที่ให้ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไป ก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อกำหนดควบคุมการปฏิบัติตามสัญญาไว้เช่นเดียวกัน เพื่อเป็นหลักประกันให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินแต่ละประเภทของสถาบันการเงินโดยมิให้นำไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมกำหนดไว้ เพื่อจะทำให้ผู้ให้กู้ได้รับเงินที่กู้ยืมคืนจากผู้กู้ยืมตามสัญญาได้ ข้อกำหนดดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อบ่งชี้ว่าเป็นการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐโดยผู้ฟ้องคดีที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนแตกต่างจากสัญญาทั่วไป ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวมิได้ให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างหนึ่งอย่างใด นอกเหนือไปจากข้อกำหนดตามสัญญาที่ใช้บังคับตามกฎหมายเอกชน เป็นแต่เพียงการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญา การบังคับชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงต้องบังคับไปตามหลักว่าด้วยหนี้ นิติกรรม สัญญา และยืม ที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมโดยตรง และเมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวซึ่งเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วยเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๕๓ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์โคนม ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมกู้ยืมเพื่อนำไปดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกอันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ยืมไปเลี้ยงโคนม ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 80/2555กรมส่งเสริมสหกรณ์โจทก์สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ 1 กับพวกรวม 13 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 พ.ร.บ.สหกรณ์ พ.ศ.2542 ป.พ.พ. ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๘๐/๒๕๕๕ วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองอุดรธานี ระหว่าง ศาลจังหวัดอุดรธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ นายเชิดชัย วิเชียรวรรณ ที่ ๒ นายอุไร ผารินโน ที่ ๓ นายประสาน สาวิสิทธิ์ ที่ ๔นายพลอย ประทุมวัน ที่ ๕ นายอภิศักดิ์ พรมโท ที่ ๖ นายเกียรติศักดิ์ บุตตะกุล ที่ ๗ นายบุญทัศน์ ศรีชนะ ที่ ๘ นายจรัส แสงหาชัย ที่ ๙ นายวิชัย คำรังสี ที่ ๑๐ นายสมนึก ไชยราช ที่ ๑๑ นายบัวฮอง วรรณพงษ์ ที่ ๑๒ นายคำปัน ศรีเพชร ที่ ๑๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่๑๘๗/๒๕๕๔ ซึ่งศาลปกครองอุดรธานีรับโอนคดีมาจากศาลปกครองขอนแก่น ความว่า เมื่อวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๑ ต่อปี นับตั้งแต่วันถัดจากวันที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้กู้ยืมได้รับเงินกู้จนถึงวันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับชำระหนี้จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ครบถ้วน ที่คำนวณตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกสหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ เป็นคณะกรรมการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเป็นผู้ค้ำประกันหนี้เงินกู้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาไว้กับผู้ฟ้องคดี หนี้ตามสัญญามีกำหนดชำระคืนให้เสร็จสิ้นภายใน ๑๐ ปี นับแต่วันที่ตกลงตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาโดยกำหนดเวลาชำระคืนเป็นรายปีตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๖ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๕ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินกู้ยืมแล้ว ได้ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพียงบางส่วนของการส่งชำระเป็นปี ณ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ซึ่งเป็นวันยื่นฟ้องคดีนี้ คงเหลือเงินต้นค้างชำระ จำนวน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท คิดดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๑๗,๖๒๘.๒๕ บาท และค่าปรับจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๒๓,๒๑๖.๐๙ บาท รวมเป็นเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต้องชำระคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามเพิกเฉยไม่ชำระหนี้ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามร่วมกันชำระเงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับที่ค้างชำระจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑ ของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท และค่าปรับสำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระหนี้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเสร็จสิ้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กู้ยืมเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาทเพื่อไปดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรจริง โดยผ่อนชำระคืนไปแล้วบางส่วนและรับว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยังคงมีหนี้ค้างชำระรวมดอกเบี้ยและค่าปรับรวมทั้งสิ้นจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท จริงตามฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามหาได้มีเจตนาที่จะไม่ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่การที่ชำระล่าช้าหรือผิดนัดในการชำระหนี้เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเงินกู้จำนวนดังกล่าวให้สมาชิกกู้ไปเลี้ยงโคนมตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินทุกประการ แต่เนื่องจากสภาพการประกอบการประสบภาวะขาดทุนจากปัจจัยต่างๆ จึงไม่สามารถนำส่งเงินกู้คืนได้เต็มของดดอกเบี้ยและค่าปรับนับถัดจากวันฟ้องเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องมีโอกาสชำระหนี้ได้ครบจำนวนและขอขยายเวลาผ่อนชำระหนี้ให้ผู้ถูกฟ้องอีก ๒๐ ปี และของดดอกเบี้ยและงดค่าปรับ ตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกร เป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่ง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ในทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ผู้ฟ้องคดียื่นคำชี้แจงว่า กรณีพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับกลุ่มเกษตรกร ระหว่างที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำสั่งที่ ๔๕๑/๒๕๕๒ คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดีกับกลุ่มเกษตรกรเลี้ยงสัตว์สามัคคีอำเภอน้ำโสม ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในการเรียกให้ชำระหนี้ตามสัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาค้ำประกันที่ทำไว้เป็นประกันหนี้ในสัญญาที่พิพาทอันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธาน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเรื่องเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ระหว่างศาลปกครองนครราชสีมากับศาลจังหวัดสุรินทร์ว่า ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ผู้ให้กู้ยืมกับกลุ่มเกษตรกรเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/ ๒๕๕๓ ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องรวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่างๆ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) จำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรโดยให้สมาชิกผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะองค์กรเกษตรกรที่มีหน้าที่บริหารสินเชื่อให้สมาชิกสหกรณ์เพื่อไปจัดทำกิจการทางเกษตรมีหน้าที่นำเงินกู้ไปให้สมาชิกยืมตามวัตถุประสงค์ สัญญากู้ยืมเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ จึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีในการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะให้เกษตรกรแทนรัฐโดยตรง นอกจากนั้น ข้อกำหนดในสัญญาหลายข้อ กำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐแตกต่างไปจากสัญญาแพ่งทั่วไปกล่าวคือ ในสัญญาดังกล่าวกำหนดให้ผู้กู้ยืมเงินนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ และในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน เมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญานี้สหกรณ์โคนมอุดรธานี ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืมจะต้องได้รับอนุญาตจากกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ในฐานะผู้ให้กู้ยืมซึ่งมีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการบริการสาธารณะก่อน จึงสามารถหาแหล่งเงินกู้อื่นได้ อันแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชน มิได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ซึ่งเอกชนต้องปฏิบัติตาม หาได้มีสิทธิเสรีภาพทำตามความประสงค์ของตนไม่ ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ.๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ผู้ตรวจราชการสหกรณ์ และผู้ตรวจการสหกรณ์ หรือเจ้าหน้าที่ผู้รับมอบหมาย ซึ่งได้กำหนดให้ใช้บังคับอยู่แล้วในวันทำสัญญานี้ หรือซึ่งจะได้กำหนดให้ใช้บังคับต่อไปในภายหน้า ถ้าผู้กู้ยืมไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำ ให้ถือว่าผิดสัญญาและผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ และผู้ให้กู้ยืมสงวนสิทธิที่จะเรียกให้ผู้กู้ยืมชำระหนี้เงินกู้ยืมพร้อมดอกเบี้ยทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดเวลา และยังกำหนดให้ผู้กู้ยืมต้องเสียค่าปรับสำหรับต้นเงินที่ค้างชำระนอกเหนือจากการเสียดอกเบี้ยอันมีลักษณะเป็นการลงโทษผู้กู้ยืมที่ไม่ปฏิบัติตามสัญญา จะเห็นได้ว่า ข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวนี้ เป็นข้อกำหนดให้คู่สัญญาฝ่ายผู้กู้ยืมอยู่ในฐานะเอกชนต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้ยืม โดยผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาเอกชน คู่สัญญาไม่ได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน เพื่อให้การดำเนินงานกิจการของฝ่ายปกครองในการบริการสาธารณะบรรลุผล และจากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดีในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำเงินกู้ไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๔ ของระเบียบกรมส่งเสริมสหกรณ์ว่าด้วยการบริหารเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๕๒ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิดนิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับเอกชน แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์ เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเพียงสหกรณ์เดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดี ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองมิได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการ แม้จะมีผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญาค้ำประกันหนี้เงินกู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงเป็นสัญญาทางปกครองด้วย เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสาม ต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีและตามจำนวนที่ระบุในคำขอท้ายฟ้องหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดหลักเกณฑ์การนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์และกำหนดวิธีการใช้เงินคืนไว้ โดยวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการนำเงินกู้ที่ได้รับดังกล่าวเพื่อส่งเสริมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น มิได้ให้เกษตรกรอื่นกู้ยืมเป็นการทั่วไป จึงมิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี อันจะทำให้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ ในระหว่างเป็นหนี้กองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ฟ้องคดี หรือข้อกำหนดที่ให้ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไป ก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อกำหนดควบคุมการปฏิบัติตามสัญญาไว้เช่นเดียวกัน เพื่อเป็นหลักประกันให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินแต่ละประเภทของสถาบันการเงินโดยมิให้นำไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมกำหนดไว้ เพื่อจะทำให้ผู้ให้กู้ได้รับเงินที่กู้ยืมคืนจากผู้กู้ยืมตามสัญญาได้ ข้อกำหนดดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อบ่งชี้ว่าเป็นการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐโดยผู้ฟ้องคดีที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนแตกต่างจากสัญญาทั่วไป ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวมิได้ให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างหนึ่งอย่างใด นอกเหนือไปจากข้อกำหนดตามสัญญาที่ใช้บังคับตามกฎหมายเอกชน เป็นแต่เพียงการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญา การบังคับชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงต้องบังคับไปตามหลักว่าด้วยหนี้ นิติกรรม สัญญา และยืม ที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมโดยตรง และเมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวซึ่งเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วยเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๕๓ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์โคนม ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมกู้ยืมเพื่อนำไปดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกอันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ยืมไปเลี้ยงโคนม ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2552 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๘๐/๒๕๕๕ วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองอุดรธานี ระหว่าง ศาลจังหวัดอุดรธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ นายเชิดชัย วิเชียรวรรณ ที่ ๒ นายอุไร ผารินโน ที่ ๓ นายประสาน สาวิสิทธิ์ ที่ ๔นายพลอย ประทุมวัน ที่ ๕ นายอภิศักดิ์ พรมโท ที่ ๖ นายเกียรติศักดิ์ บุตตะกุล ที่ ๗ นายบุญทัศน์ ศรีชนะ ที่ ๘ นายจรัส แสงหาชัย ที่ ๙ นายวิชัย คำรังสี ที่ ๑๐ นายสมนึก ไชยราช ที่ ๑๑ นายบัวฮอง วรรณพงษ์ ที่ ๑๒ นายคำปัน ศรีเพชร ที่ ๑๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่๑๘๗/๒๕๕๔ ซึ่งศาลปกครองอุดรธานีรับโอนคดีมาจากศาลปกครองขอนแก่น ความว่า เมื่อวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๑ ต่อปี นับตั้งแต่วันถัดจากวันที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้กู้ยืมได้รับเงินกู้จนถึงวันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับชำระหนี้จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ครบถ้วน ที่คำนวณตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกสหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ เป็นคณะกรรมการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเป็นผู้ค้ำประกันหนี้เงินกู้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาไว้กับผู้ฟ้องคดี หนี้ตามสัญญามีกำหนดชำระคืนให้เสร็จสิ้นภายใน ๑๐ ปี นับแต่วันที่ตกลงตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาโดยกำหนดเวลาชำระคืนเป็นรายปีตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๖ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๕ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินกู้ยืมแล้ว ได้ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพียงบางส่วนของการส่งชำระเป็นปี ณ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ซึ่งเป็นวันยื่นฟ้องคดีนี้ คงเหลือเงินต้นค้างชำระ จำนวน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท คิดดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๑๗,๖๒๘.๒๕ บาท และค่าปรับจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๒๓,๒๑๖.๐๙ บาท รวมเป็นเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต้องชำระคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามเพิกเฉยไม่ชำระหนี้ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามร่วมกันชำระเงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับที่ค้างชำระจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑ ของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท และค่าปรับสำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระหนี้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเสร็จสิ้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กู้ยืมเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาทเพื่อไปดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรจริง โดยผ่อนชำระคืนไปแล้วบางส่วนและรับว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยังคงมีหนี้ค้างชำระรวมดอกเบี้ยและค่าปรับรวมทั้งสิ้นจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท จริงตามฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามหาได้มีเจตนาที่จะไม่ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่การที่ชำระล่าช้าหรือผิดนัดในการชำระหนี้เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเงินกู้จำนวนดังกล่าวให้สมาชิกกู้ไปเลี้ยงโคนมตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินทุกประการ แต่เนื่องจากสภาพการประกอบการประสบภาวะขาดทุนจากปัจจัยต่างๆ จึงไม่สามารถนำส่งเงินกู้คืนได้เต็มของดดอกเบี้ยและค่าปรับนับถัดจากวันฟ้องเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องมีโอกาสชำระหนี้ได้ครบจำนวนและขอขยายเวลาผ่อนชำระหนี้ให้ผู้ถูกฟ้องอีก ๒๐ ปี และของดดอกเบี้ยและงดค่าปรับ ตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกร เป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่ง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ในทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ผู้ฟ้องคดียื่นคำชี้แจงว่า กรณีพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับกลุ่มเกษตรกร ระหว่างที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำสั่งที่ ๔๕๑/๒๕๕๒ คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดีกับกลุ่มเกษตรกรเลี้ยงสัตว์สามัคคีอำเภอน้ำโสม ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในการเรียกให้ชำระหนี้ตามสัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาค้ำประกันที่ทำไว้เป็นประกันหนี้ในสัญญาที่พิพาทอันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธาน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเรื่องเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ระหว่างศาลปกครองนครราชสีมากับศาลจังหวัดสุรินทร์ว่า ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ผู้ให้กู้ยืมกับกลุ่มเกษตรกรเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/ ๒๕๕๓ ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องรวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่างๆ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) จำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรโดยให้สมาชิกผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะองค์กรเกษตรกรที่มีหน้าที่บริหารสินเชื่อให้สมาชิกสหกรณ์เพื่อไปจัดทำกิจการทางเกษตรมีหน้าที่นำเงินกู้ไปให้สมาชิกยืมตามวัตถุประสงค์ สัญญากู้ยืมเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ จึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีในการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะให้เกษตรกรแทนรัฐโดยตรง นอกจากนั้น ข้อกำหนดในสัญญาหลายข้อ กำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐแตกต่างไปจากสัญญาแพ่งทั่วไปกล่าวคือ ในสัญญาดังกล่าวกำหนดให้ผู้กู้ยืมเงินนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ และในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน เมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญานี้สหกรณ์โคนมอุดรธานี ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืมจะต้องได้รับอนุญาตจากกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ในฐานะผู้ให้กู้ยืมซึ่งมีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการบริการสาธารณะก่อน จึงสามารถหาแหล่งเงินกู้อื่นได้ อันแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชน มิได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ซึ่งเอกชนต้องปฏิบัติตาม หาได้มีสิทธิเสรีภาพทำตามความประสงค์ของตนไม่ ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ.๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ผู้ตรวจราชการสหกรณ์ และผู้ตรวจการสหกรณ์ หรือเจ้าหน้าที่ผู้รับมอบหมาย ซึ่งได้กำหนดให้ใช้บังคับอยู่แล้วในวันทำสัญญานี้ หรือซึ่งจะได้กำหนดให้ใช้บังคับต่อไปในภายหน้า ถ้าผู้กู้ยืมไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำ ให้ถือว่าผิดสัญญาและผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ และผู้ให้กู้ยืมสงวนสิทธิที่จะเรียกให้ผู้กู้ยืมชำระหนี้เงินกู้ยืมพร้อมดอกเบี้ยทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดเวลา และยังกำหนดให้ผู้กู้ยืมต้องเสียค่าปรับสำหรับต้นเงินที่ค้างชำระนอกเหนือจากการเสียดอกเบี้ยอันมีลักษณะเป็นการลงโทษผู้กู้ยืมที่ไม่ปฏิบัติตามสัญญา จะเห็นได้ว่า ข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวนี้ เป็นข้อกำหนดให้คู่สัญญาฝ่ายผู้กู้ยืมอยู่ในฐานะเอกชนต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้ยืม โดยผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาเอกชน คู่สัญญาไม่ได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน เพื่อให้การดำเนินงานกิจการของฝ่ายปกครองในการบริการสาธารณะบรรลุผล และจากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดีในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำเงินกู้ไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๔ ของระเบียบกรมส่งเสริมสหกรณ์ว่าด้วยการบริหารเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๕๒ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิดนิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับเอกชน แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์ เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเพียงสหกรณ์เดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดี ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองมิได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการ แม้จะมีผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญาค้ำประกันหนี้เงินกู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงเป็นสัญญาทางปกครองด้วย เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสาม ต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีและตามจำนวนที่ระบุในคำขอท้ายฟ้องหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดหลักเกณฑ์การนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์และกำหนดวิธีการใช้เงินคืนไว้ โดยวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการนำเงินกู้ที่ได้รับดังกล่าวเพื่อส่งเสริมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น มิได้ให้เกษตรกรอื่นกู้ยืมเป็นการทั่วไป จึงมิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี อันจะทำให้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ ในระหว่างเป็นหนี้กองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ฟ้องคดี หรือข้อกำหนดที่ให้ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไป ก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อกำหนดควบคุมการปฏิบัติตามสัญญาไว้เช่นเดียวกัน เพื่อเป็นหลักประกันให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินแต่ละประเภทของสถาบันการเงินโดยมิให้นำไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมกำหนดไว้ เพื่อจะทำให้ผู้ให้กู้ได้รับเงินที่กู้ยืมคืนจากผู้กู้ยืมตามสัญญาได้ ข้อกำหนดดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อบ่งชี้ว่าเป็นการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐโดยผู้ฟ้องคดีที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนแตกต่างจากสัญญาทั่วไป ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวมิได้ให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างหนึ่งอย่างใด นอกเหนือไปจากข้อกำหนดตามสัญญาที่ใช้บังคับตามกฎหมายเอกชน เป็นแต่เพียงการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญา การบังคับชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงต้องบังคับไปตามหลักว่าด้วยหนี้ นิติกรรม สัญญา และยืม ที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมโดยตรง และเมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวซึ่งเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วยเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๕๓ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์โคนม ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมกู้ยืมเพื่อนำไปดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกอันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ยืมไปเลี้ยงโคนม ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 80/2555กรมส่งเสริมสหกรณ์โจทก์สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ 1 กับพวกรวม 13 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 พ.ร.บ.สหกรณ์ พ.ศ.2542 ป.พ.พ. ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๘๐/๒๕๕๕ วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองอุดรธานี ระหว่าง ศาลจังหวัดอุดรธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ นายเชิดชัย วิเชียรวรรณ ที่ ๒ นายอุไร ผารินโน ที่ ๓ นายประสาน สาวิสิทธิ์ ที่ ๔นายพลอย ประทุมวัน ที่ ๕ นายอภิศักดิ์ พรมโท ที่ ๖ นายเกียรติศักดิ์ บุตตะกุล ที่ ๗ นายบุญทัศน์ ศรีชนะ ที่ ๘ นายจรัส แสงหาชัย ที่ ๙ นายวิชัย คำรังสี ที่ ๑๐ นายสมนึก ไชยราช ที่ ๑๑ นายบัวฮอง วรรณพงษ์ ที่ ๑๒ นายคำปัน ศรีเพชร ที่ ๑๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่๑๘๗/๒๕๕๔ ซึ่งศาลปกครองอุดรธานีรับโอนคดีมาจากศาลปกครองขอนแก่น ความว่า เมื่อวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๑ ต่อปี นับตั้งแต่วันถัดจากวันที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้กู้ยืมได้รับเงินกู้จนถึงวันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับชำระหนี้จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ครบถ้วน ที่คำนวณตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกสหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ เป็นคณะกรรมการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเป็นผู้ค้ำประกันหนี้เงินกู้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาไว้กับผู้ฟ้องคดี หนี้ตามสัญญามีกำหนดชำระคืนให้เสร็จสิ้นภายใน ๑๐ ปี นับแต่วันที่ตกลงตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาโดยกำหนดเวลาชำระคืนเป็นรายปีตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๖ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๕ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินกู้ยืมแล้ว ได้ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพียงบางส่วนของการส่งชำระเป็นปี ณ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ซึ่งเป็นวันยื่นฟ้องคดีนี้ คงเหลือเงินต้นค้างชำระ จำนวน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท คิดดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๑๗,๖๒๘.๒๕ บาท และค่าปรับจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๒๓,๒๑๖.๐๙ บาท รวมเป็นเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต้องชำระคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามเพิกเฉยไม่ชำระหนี้ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามร่วมกันชำระเงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับที่ค้างชำระจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑ ของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท และค่าปรับสำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระหนี้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเสร็จสิ้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กู้ยืมเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาทเพื่อไปดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรจริง โดยผ่อนชำระคืนไปแล้วบางส่วนและรับว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยังคงมีหนี้ค้างชำระรวมดอกเบี้ยและค่าปรับรวมทั้งสิ้นจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท จริงตามฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามหาได้มีเจตนาที่จะไม่ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่การที่ชำระล่าช้าหรือผิดนัดในการชำระหนี้เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเงินกู้จำนวนดังกล่าวให้สมาชิกกู้ไปเลี้ยงโคนมตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินทุกประการ แต่เนื่องจากสภาพการประกอบการประสบภาวะขาดทุนจากปัจจัยต่างๆ จึงไม่สามารถนำส่งเงินกู้คืนได้เต็มของดดอกเบี้ยและค่าปรับนับถัดจากวันฟ้องเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องมีโอกาสชำระหนี้ได้ครบจำนวนและขอขยายเวลาผ่อนชำระหนี้ให้ผู้ถูกฟ้องอีก ๒๐ ปี และของดดอกเบี้ยและงดค่าปรับ ตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกร เป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่ง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ในทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ผู้ฟ้องคดียื่นคำชี้แจงว่า กรณีพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับกลุ่มเกษตรกร ระหว่างที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำสั่งที่ ๔๕๑/๒๕๕๒ คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดีกับกลุ่มเกษตรกรเลี้ยงสัตว์สามัคคีอำเภอน้ำโสม ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในการเรียกให้ชำระหนี้ตามสัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาค้ำประกันที่ทำไว้เป็นประกันหนี้ในสัญญาที่พิพาทอันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธาน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเรื่องเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ระหว่างศาลปกครองนครราชสีมากับศาลจังหวัดสุรินทร์ว่า ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ผู้ให้กู้ยืมกับกลุ่มเกษตรกรเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/ ๒๕๕๓ ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องรวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่างๆ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) จำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรโดยให้สมาชิกผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะองค์กรเกษตรกรที่มีหน้าที่บริหารสินเชื่อให้สมาชิกสหกรณ์เพื่อไปจัดทำกิจการทางเกษตรมีหน้าที่นำเงินกู้ไปให้สมาชิกยืมตามวัตถุประสงค์ สัญญากู้ยืมเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ จึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีในการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะให้เกษตรกรแทนรัฐโดยตรง นอกจากนั้น ข้อกำหนดในสัญญาหลายข้อ กำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐแตกต่างไปจากสัญญาแพ่งทั่วไปกล่าวคือ ในสัญญาดังกล่าวกำหนดให้ผู้กู้ยืมเงินนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ และในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน เมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญานี้สหกรณ์โคนมอุดรธานี ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืมจะต้องได้รับอนุญาตจากกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ในฐานะผู้ให้กู้ยืมซึ่งมีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการบริการสาธารณะก่อน จึงสามารถหาแหล่งเงินกู้อื่นได้ อันแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชน มิได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ซึ่งเอกชนต้องปฏิบัติตาม หาได้มีสิทธิเสรีภาพทำตามความประสงค์ของตนไม่ ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ.๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ผู้ตรวจราชการสหกรณ์ และผู้ตรวจการสหกรณ์ หรือเจ้าหน้าที่ผู้รับมอบหมาย ซึ่งได้กำหนดให้ใช้บังคับอยู่แล้วในวันทำสัญญานี้ หรือซึ่งจะได้กำหนดให้ใช้บังคับต่อไปในภายหน้า ถ้าผู้กู้ยืมไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำ ให้ถือว่าผิดสัญญาและผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ และผู้ให้กู้ยืมสงวนสิทธิที่จะเรียกให้ผู้กู้ยืมชำระหนี้เงินกู้ยืมพร้อมดอกเบี้ยทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดเวลา และยังกำหนดให้ผู้กู้ยืมต้องเสียค่าปรับสำหรับต้นเงินที่ค้างชำระนอกเหนือจากการเสียดอกเบี้ยอันมีลักษณะเป็นการลงโทษผู้กู้ยืมที่ไม่ปฏิบัติตามสัญญา จะเห็นได้ว่า ข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวนี้ เป็นข้อกำหนดให้คู่สัญญาฝ่ายผู้กู้ยืมอยู่ในฐานะเอกชนต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้ยืม โดยผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาเอกชน คู่สัญญาไม่ได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน เพื่อให้การดำเนินงานกิจการของฝ่ายปกครองในการบริการสาธารณะบรรลุผล และจากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดีในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำเงินกู้ไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๔ ของระเบียบกรมส่งเสริมสหกรณ์ว่าด้วยการบริหารเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๕๒ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิดนิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับเอกชน แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์ เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเพียงสหกรณ์เดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดี ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองมิได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการ แม้จะมีผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญาค้ำประกันหนี้เงินกู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงเป็นสัญญาทางปกครองด้วย เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสาม ต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีและตามจำนวนที่ระบุในคำขอท้ายฟ้องหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดหลักเกณฑ์การนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์และกำหนดวิธีการใช้เงินคืนไว้ โดยวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการนำเงินกู้ที่ได้รับดังกล่าวเพื่อส่งเสริมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น มิได้ให้เกษตรกรอื่นกู้ยืมเป็นการทั่วไป จึงมิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี อันจะทำให้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ ในระหว่างเป็นหนี้กองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ฟ้องคดี หรือข้อกำหนดที่ให้ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไป ก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อกำหนดควบคุมการปฏิบัติตามสัญญาไว้เช่นเดียวกัน เพื่อเป็นหลักประกันให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินแต่ละประเภทของสถาบันการเงินโดยมิให้นำไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมกำหนดไว้ เพื่อจะทำให้ผู้ให้กู้ได้รับเงินที่กู้ยืมคืนจากผู้กู้ยืมตามสัญญาได้ ข้อกำหนดดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อบ่งชี้ว่าเป็นการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐโดยผู้ฟ้องคดีที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนแตกต่างจากสัญญาทั่วไป ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวมิได้ให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างหนึ่งอย่างใด นอกเหนือไปจากข้อกำหนดตามสัญญาที่ใช้บังคับตามกฎหมายเอกชน เป็นแต่เพียงการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญา การบังคับชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงต้องบังคับไปตามหลักว่าด้วยหนี้ นิติกรรม สัญญา และยืม ที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมโดยตรง และเมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวซึ่งเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วยเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๕๓ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์โคนม ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมกู้ยืมเพื่อนำไปดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกอันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ยืมไปเลี้ยงโคนม ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2552 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)