คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 884/2542หลักกฎหมาย: คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ใหม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามความหมายในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมื่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดอ้างว่าจำเลยทั้งสามออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นคำสั่งที่ลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ดังนี้คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวย่อมเป็นการโต้แย้ง สิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดตาม ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลยุติธรรมและ โจทก์ร่วมทั้งเจ็ดชอบที่จะร้องสอดขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 57(2) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ มาตรา 271 พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่นั้น ไม่ได้บัญญัติไว้ชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจโดยเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและมิได้กำหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยกระทำการแทนแต่อย่างใด รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 20 และ 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ย่อมมีอำนาจออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 610/2540 มอบหมายอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ให้จำเลยที่ 2 ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง มหาดไทยปฏิบัติราชการแทนได้ เมื่อคำสั่งดังกล่าวรัฐมนตรี ว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ หรือ การดำเนินการอื่นเกี่ยวกับงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับ การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เช่นนี้ จำเลยที่ 2 จึงมีอำนาจ ใช้ดุลพินิจปฏิบัติราชการภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ได้รับ มอบหมายแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ฟ้องว่า เดิมโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดเป็นสมาชิกสภาจังหวัดบุรีรัมย์ระหว่างอยู่ในวาระมีพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน 2540 ซึ่งบัญญัติให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด จึงเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตั้งแต่วันที่1 พฤศจิกายน 2540 จนกว่าจะครบวาระ จำเลยที่ 1 โดยคำแนะนำอันมิชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ 3 ได้ออกคำสั่งที่ 147/2541ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ในวันที่3 พฤษภาคม 2541 โดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยลงนามในคำสั่งโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80ซึ่งไม่ได้ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยออกคำสั่งให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้และในคำสั่งก็ไม่มีข้อความใดอ้างถึงกฎหมายที่ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ลงนามแทนจำเลยที่ 1 ได้ นอกจากนี้คำสั่งดังกล่าวก็ไม่ชอบด้วยเหตุผลและกฎหมายหลายประการเป็นการแทรกแซงกิจกรรมของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ อันเป็นองค์การปกครองท้องถิ่นที่กฎหมายมีเจตนารมณ์ให้เป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระในการบริหารอันเป็นการขัดรัฐธรรมนูญอีกด้วยคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่ 147/2541 จึงเป็นคำสั่งที่มิชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำต่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด โดยผิดกฎหมายเป็นเหตุให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด เสียหายเสียสิทธิในการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ทำให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ได้รับความเสียหายโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ขอเรียกค่าเสียหายคนละ 10,000 บาทรวมเป็นเงิน 210,000 บาท โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด โต้แย้งคำสั่งของจำเลยที่ 1 เพื่อให้ยกเลิกคำสั่ง แต่จำเลยทั้งสามเพิกเฉยทั้งจำเลยที่ 3 ได้ดำเนินการเพื่อเลือกตั้งตามคำสั่งอันมิชอบของจำเลยที่ 1 ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1ที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 และห้ามมิให้จำเลยที่ 3ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าว กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด คนละ 10,000 บาทรวมเป็นเงิน 210,000 บาทนายสมชัย เต็มบัณฑิต นายรังสรรค์ พูนสิทธิโชค นายวิวัฒน์ชนะวงศ์วิสุทธิ์ นายกฤษฎา จริยะวรกุล นายไพจิตร สิงห์น้อยนายดาบตำรวจธีระวิทย์ ทองสุทธิ์ และนายบุญถึง ทองกระจายยื่นคำร้องสอดว่าผู้ร้องทั้งเจ็ดเป็นผู้มีส่วนได้เสียตามกฎหมายเนื่องจากต่างเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เช่นเดียวกับโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และได้รับผลเสียหายจากการออกคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยทั้งสาม หากศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสามแพ้คดี ย่อมทำให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด คงสมาชิกภาพในการเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปและมีผลให้ผู้ร้องทั้งเจ็ดเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปด้วย เช่นกันจึงขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมและขอเรียกร้องค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสามคนละ 10,000 บาท รวมเป็นเงิน 70,000 บาทศาลชั้นต้นอนุญาตจำเลยทั้งสามให้การว่า คำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ดังกล่าวนั้นชอบด้วยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 20 และมาตรา 38 พระราชบัญญัติดังกล่าวไม่มีบทมาตราใดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (จำเลยที่ 1) มอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัด (จำเลยที่ 3) อีกทั้งไม่มีระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่งใดและไม่มีมติคณะรัฐมนตรีกำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่นหรือมิได้ห้ามเรื่องการมอบอำนาจเรื่องนี้ไว้ ดังนั้นจำเลยที่ 1จึงมีอำนาจออกคำสั่งให้จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติการปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับราชการงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นได้ องค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นสังกัดกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย อยู่ในความรับผิดชอบและอำนาจบังคับบัญชาของจำเลยที่ 1 และที่ 2 ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4 พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวน กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 19, 20 และพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 8เมื่อจำเลยที่ 3 ให้คำแนะนำแก่จำเลยที่ 1 โดยแสดงเหตุผลตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 และจำเลยที่ 1 ได้พิจารณาแล้วเห็นว่า หากให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ทำหน้าที่ต่อไปจะเกิดความเสียหายแก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และทางราชการได้ตลอดจนเพื่อเป็นการคุ้ม ครองผลประโยชน์ของประชาชนในจังหวัดบุรีรัมย์ จำเลยที่ 1 โดยจำเลยที่ 2 ซึ่งปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 1 จึงมีอำนาจสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามมาตรา 80 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ได้ โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดจึงพ้นจากการเป็นสมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทันที ไม่มีสิทธิโต้แย้ง และไม่มีอำนาจฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ซึ่งเป็นคำสั่งของฝ่ายบริหารที่สั่งโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ 3 ชอบที่จะดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541ได้ จำเลยทั้งสามไม่ได้มีส่วนได้เสียในการออกคำสั่ง จำเลยที่ 3ไม่เคยสร้างปัญหาก้าวก่าย แทรกแซงสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ โดยวางตัวเป็นกลางตลอดมา จำเลยที่ 3 เห็นว่าการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 ไม่ชอบ เพราะสมาชิกไม่ครบองค์ประชุมจึงออกคำสั่งเพิกถอนมติที่ประชุม และเรียกประชุมใหม่โดยชอบด้วยกฎหมาย แม้ศาลชั้นต้นจะพิพากษาว่าการประชุมดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่คดีก็ยังไม่ถึงที่สุด เมื่อสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แบ่งออกเป็น 2 ฝ่ายโดยต่างต้องการเข้าไปมีตำแหน่งต่าง ๆ รวมทั้งเป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นเหตุให้ประชาชนสับสนว่าใครดำรงตำแหน่งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์กันแน่ เพราะมีการแต่งตั้งถึง 2 คน จำเลยที่ 3 มีหน้าที่กำกับดูแล ย่อมมีอำนาจเชิญทั้งสองฝ่ายมาเจรจาเพื่อยุติปัญหาเมื่อการเจรจาไร้ผล จึงเป็นการสร้างภาพพจน์ที่ไม่ดีในสายตาประชาชน นำไปสู่ความล้มเหลวในการพัฒนาท้องถิ่นและการปกครองส่วนท้องถิ่น เกิดความสับสนในการปฏิบัติงานของข้าราชการ ประกอบกับเกิดปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ก่อให้เกิดปัญหาการบริหารงานการเบิกจ่ายงบประมาณการอนุมัติ การอนุญาตต่าง ๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้และไม่มีที่สิ้นสุด ฉะนั้นคำแนะนำของจำเลยที่ 3 ที่เสนอต่อจำเลยที่ 1 ไม่มีกฎหมายใดบัญญัติให้ผู้ถูกโต้แย้งสิทธิหรือเสียสิทธิจากคำสั่งดังกล่าวนำคดีมาฟ้องต่อศาลยุติธรรมได้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ เมื่อเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายจึงไม่เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดได้รับความเสียหายแต่อย่างใดจำเลยทั้งสามจึงไม่ต้องรับผิดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดขอให้ยกฟ้อง กับให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งของจำเลยที่ 1 ต่อไป โดยให้จำเลยที่ 1 กำหนดวันรับสมัครและวันเลือกตั้งใหม่ภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษาคู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงกันว่า จำเลยที่ 1 ได้กำหนดให้ทุกจังหวัดจัดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดพร้อมกันทั่วประเทศในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 และมีหนังสือด่วนที่สุดที่ มท 0313.1/ว. 3580 ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน 2540 เรื่องการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดให้ถือปฏิบัติตามคู่มือในการเตรียมการเลือกตั้งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งจังหวัดบุรีรัมย์ก็ได้จัดให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามคู่มือปฏิบัติดังกล่าวศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดสืบพยานทั้งสองฝ่ายและวินิจฉัยว่า โจทก์มีอำนาจฟ้อง แต่คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะลงนามโดยบุคคลที่ไม่มีอำนาจและมูลเหตุอันนำไปสู่การออกคำสั่งยุบสภาต้องเป็นเพราะความผิดของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ฯลฯแต่กรณีนี้กลับออกคำสั่งยุบสภาทั้งที่ไม่ใช่ความผิดของสภาเลยโดยเฉพาะเหตุผลที่อ้างในคำสั่งก็เป็นเหตุผลที่ไม่ชอบธรรมในทางปกครอง เมื่อคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบ โจทก์และโจทก์ร่วมยังคงดำรงสมาชิกภาพการเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปจึงไม่เสียหาย กรณีไม่เป็นละเมิด พิพากษาว่าคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่อง ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนเสีย ห้ามมิให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าวคำขออื่นให้ยกจำเลยทั้งสามอุทธรณ์เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้น ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 223 ทวิศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า "ปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องที่จำเลยทั้งสามอุทธรณ์ว่า โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากสมาชิกภาพของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดสิ้นสุดลงแล้วโดยคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ 1 ตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541อันเป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหารในการกำกับดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นและเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 282 ประกอบมาตรา 80แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540หากโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดยังต้องการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปอีกย่อมมีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งใหม่ได้นั้น เกี่ยวกับเรื่องนี้จำเลยทั้งสามให้การว่า คำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ 1 เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4, 20 และ 38พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534มาตรา 19, 20 และพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 และคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่จำเลยทั้งสามในฐานะฝ่ายบริหารใช้อำนาจบริหารในการควบคุมดูแลตรวจสอบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในกรณีที่ฝ่ายบริหารใช้ดุลพินิจออกคำสั่งต่าง ๆ เช่น การอนุมัติ การอนุญาต การลงโทษทางวินัยข้าราชการ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ การออกคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด จนถึงนายกรัฐมนตรีใช้อำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎร ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ไม่มีกฎหมายใดบัญญัติให้ผู้ถูกโต้แย้งสิทธิหรือเสียสิทธิจากการออกคำสั่งของฝ่ายบริหารนำคดีมาฟ้องต่อศาลยุติธรรม เพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งของฝ่ายบริหารดังกล่าวได้เห็นว่า คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25มีนาคม 2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ใหม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามความหมายของคำว่า"คำสั่งทางปกครอง" ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมื่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดอ้างว่าจำเลยออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 147/2541 ลงวันที่ 25มีนาคม 2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ดังนี้ คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวย่อมเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดจึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลยุติธรรมและโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดชอบที่จะร้องสอดขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 57(2) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 271 อุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามในปัญหานี้ฟังไม่ขึ้นส่วนปัญหาตามอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามประการต่อมาที่ว่าจำเลยที่ 2 มีอำนาจปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้หรือไม่นั้น พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่ารัฐมนตรีโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองโดยมติที่ประชุมใหญ่เห็นว่า บทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้กำหนดไว้ชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจโดยเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและมิได้กำหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยกระทำการแทนแต่อย่างใดรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 20 และ 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ. 2534 ย่อมมีอำนาจออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 610/2540ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2540 มอบหมายอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ให้จำเลยที่ 2ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนได้เมื่อตามคำสั่งดังกล่าวข้างต้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติการปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเช่นนี้จำเลยจึงมีอำนาจใช้ดุลพินิจปฏิบัติราชการภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้ คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่องยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541จึงชอบแล้วอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามในข้อนี้ฟังขึ้น"พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 884/2542นาย ศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกร กับพวกโจทก์โจทก์ร่วมโจทก์นาย สม ชัย เต็ม บัณฑิต กับพวกโจทก์กระทรวงมหาดไทย กับพวกจำเลย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ม. 271 ป.วิ.พ. ม. 55, ม. 57 พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ม. 5 พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ม. 80คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ใหม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามความหมายในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมื่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดอ้างว่าจำเลยทั้งสามออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นคำสั่งที่ลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ดังนี้คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวย่อมเป็นการโต้แย้ง สิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดตาม ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลยุติธรรมและ โจทก์ร่วมทั้งเจ็ดชอบที่จะร้องสอดขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 57(2) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ มาตรา 271 พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่นั้น ไม่ได้บัญญัติไว้ชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจโดยเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและมิได้กำหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยกระทำการแทนแต่อย่างใด รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 20 และ 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ย่อมมีอำนาจออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 610/2540 มอบหมายอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ให้จำเลยที่ 2 ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง มหาดไทยปฏิบัติราชการแทนได้ เมื่อคำสั่งดังกล่าวรัฐมนตรี ว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ หรือ การดำเนินการอื่นเกี่ยวกับงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับ การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เช่นนี้ จำเลยที่ 2 จึงมีอำนาจ ใช้ดุลพินิจปฏิบัติราชการภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ได้รับ มอบหมายแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ฟ้องว่า เดิมโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดเป็นสมาชิกสภาจังหวัดบุรีรัมย์ระหว่างอยู่ในวาระมีพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน 2540 ซึ่งบัญญัติให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด จึงเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตั้งแต่วันที่1 พฤศจิกายน 2540 จนกว่าจะครบวาระ จำเลยที่ 1 โดยคำแนะนำอันมิชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ 3 ได้ออกคำสั่งที่ 147/2541ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ในวันที่3 พฤษภาคม 2541 โดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยลงนามในคำสั่งโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80ซึ่งไม่ได้ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยออกคำสั่งให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้และในคำสั่งก็ไม่มีข้อความใดอ้างถึงกฎหมายที่ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ลงนามแทนจำเลยที่ 1 ได้ นอกจากนี้คำสั่งดังกล่าวก็ไม่ชอบด้วยเหตุผลและกฎหมายหลายประการเป็นการแทรกแซงกิจกรรมของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ อันเป็นองค์การปกครองท้องถิ่นที่กฎหมายมีเจตนารมณ์ให้เป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระในการบริหารอันเป็นการขัดรัฐธรรมนูญอีกด้วยคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่ 147/2541 จึงเป็นคำสั่งที่มิชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำต่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด โดยผิดกฎหมายเป็นเหตุให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด เสียหายเสียสิทธิในการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ทำให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ได้รับความเสียหายโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ขอเรียกค่าเสียหายคนละ 10,000 บาทรวมเป็นเงิน 210,000 บาท โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด โต้แย้งคำสั่งของจำเลยที่ 1 เพื่อให้ยกเลิกคำสั่ง แต่จำเลยทั้งสามเพิกเฉยทั้งจำเลยที่ 3 ได้ดำเนินการเพื่อเลือกตั้งตามคำสั่งอันมิชอบของจำเลยที่ 1 ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1ที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 และห้ามมิให้จำเลยที่ 3ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าว กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด คนละ 10,000 บาทรวมเป็นเงิน 210,000 บาทนายสมชัย เต็มบัณฑิต นายรังสรรค์ พูนสิทธิโชค นายวิวัฒน์ชนะวงศ์วิสุทธิ์ นายกฤษฎา จริยะวรกุล นายไพจิตร สิงห์น้อยนายดาบตำรวจธีระวิทย์ ทองสุทธิ์ และนายบุญถึง ทองกระจายยื่นคำร้องสอดว่าผู้ร้องทั้งเจ็ดเป็นผู้มีส่วนได้เสียตามกฎหมายเนื่องจากต่างเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เช่นเดียวกับโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และได้รับผลเสียหายจากการออกคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยทั้งสาม หากศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสามแพ้คดี ย่อมทำให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด คงสมาชิกภาพในการเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปและมีผลให้ผู้ร้องทั้งเจ็ดเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปด้วย เช่นกันจึงขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมและขอเรียกร้องค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสามคนละ 10,000 บาท รวมเป็นเงิน 70,000 บาทศาลชั้นต้นอนุญาตจำเลยทั้งสามให้การว่า คำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ดังกล่าวนั้นชอบด้วยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 20 และมาตรา 38 พระราชบัญญัติดังกล่าวไม่มีบทมาตราใดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (จำเลยที่ 1) มอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัด (จำเลยที่ 3) อีกทั้งไม่มีระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่งใดและไม่มีมติคณะรัฐมนตรีกำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่นหรือมิได้ห้ามเรื่องการมอบอำนาจเรื่องนี้ไว้ ดังนั้นจำเลยที่ 1จึงมีอำนาจออกคำสั่งให้จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติการปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับราชการงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นได้ องค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นสังกัดกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย อยู่ในความรับผิดชอบและอำนาจบังคับบัญชาของจำเลยที่ 1 และที่ 2 ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4 พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวน กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 19, 20 และพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 8เมื่อจำเลยที่ 3 ให้คำแนะนำแก่จำเลยที่ 1 โดยแสดงเหตุผลตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 และจำเลยที่ 1 ได้พิจารณาแล้วเห็นว่า หากให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ทำหน้าที่ต่อไปจะเกิดความเสียหายแก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และทางราชการได้ตลอดจนเพื่อเป็นการคุ้ม ครองผลประโยชน์ของประชาชนในจังหวัดบุรีรัมย์ จำเลยที่ 1 โดยจำเลยที่ 2 ซึ่งปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 1 จึงมีอำนาจสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามมาตรา 80 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ได้ โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดจึงพ้นจากการเป็นสมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทันที ไม่มีสิทธิโต้แย้ง และไม่มีอำนาจฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ซึ่งเป็นคำสั่งของฝ่ายบริหารที่สั่งโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ 3 ชอบที่จะดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541ได้ จำเลยทั้งสามไม่ได้มีส่วนได้เสียในการออกคำสั่ง จำเลยที่ 3ไม่เคยสร้างปัญหาก้าวก่าย แทรกแซงสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ โดยวางตัวเป็นกลางตลอดมา จำเลยที่ 3 เห็นว่าการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 ไม่ชอบ เพราะสมาชิกไม่ครบองค์ประชุมจึงออกคำสั่งเพิกถอนมติที่ประชุม และเรียกประชุมใหม่โดยชอบด้วยกฎหมาย แม้ศาลชั้นต้นจะพิพากษาว่าการประชุมดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่คดีก็ยังไม่ถึงที่สุด เมื่อสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แบ่งออกเป็น 2 ฝ่ายโดยต่างต้องการเข้าไปมีตำแหน่งต่าง ๆ รวมทั้งเป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นเหตุให้ประชาชนสับสนว่าใครดำรงตำแหน่งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์กันแน่ เพราะมีการแต่งตั้งถึง 2 คน จำเลยที่ 3 มีหน้าที่กำกับดูแล ย่อมมีอำนาจเชิญทั้งสองฝ่ายมาเจรจาเพื่อยุติปัญหาเมื่อการเจรจาไร้ผล จึงเป็นการสร้างภาพพจน์ที่ไม่ดีในสายตาประชาชน นำไปสู่ความล้มเหลวในการพัฒนาท้องถิ่นและการปกครองส่วนท้องถิ่น เกิดความสับสนในการปฏิบัติงานของข้าราชการ ประกอบกับเกิดปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ก่อให้เกิดปัญหาการบริหารงานการเบิกจ่ายงบประมาณการอนุมัติ การอนุญาตต่าง ๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้และไม่มีที่สิ้นสุด ฉะนั้นคำแนะนำของจำเลยที่ 3 ที่เสนอต่อจำเลยที่ 1 ไม่มีกฎหมายใดบัญญัติให้ผู้ถูกโต้แย้งสิทธิหรือเสียสิทธิจากคำสั่งดังกล่าวนำคดีมาฟ้องต่อศาลยุติธรรมได้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ เมื่อเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายจึงไม่เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดได้รับความเสียหายแต่อย่างใดจำเลยทั้งสามจึงไม่ต้องรับผิดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดขอให้ยกฟ้อง กับให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งของจำเลยที่ 1 ต่อไป โดยให้จำเลยที่ 1 กำหนดวันรับสมัครและวันเลือกตั้งใหม่ภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษาคู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงกันว่า จำเลยที่ 1 ได้กำหนดให้ทุกจังหวัดจัดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดพร้อมกันทั่วประเทศในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 และมีหนังสือด่วนที่สุดที่ มท 0313.1/ว. 3580 ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน 2540 เรื่องการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดให้ถือปฏิบัติตามคู่มือในการเตรียมการเลือกตั้งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งจังหวัดบุรีรัมย์ก็ได้จัดให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามคู่มือปฏิบัติดังกล่าวศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดสืบพยานทั้งสองฝ่ายและวินิจฉัยว่า โจทก์มีอำนาจฟ้อง แต่คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะลงนามโดยบุคคลที่ไม่มีอำนาจและมูลเหตุอันนำไปสู่การออกคำสั่งยุบสภาต้องเป็นเพราะความผิดของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ฯลฯแต่กรณีนี้กลับออกคำสั่งยุบสภาทั้งที่ไม่ใช่ความผิดของสภาเลยโดยเฉพาะเหตุผลที่อ้างในคำสั่งก็เป็นเหตุผลที่ไม่ชอบธรรมในทางปกครอง เมื่อคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบ โจทก์และโจทก์ร่วมยังคงดำรงสมาชิกภาพการเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปจึงไม่เสียหาย กรณีไม่เป็นละเมิด พิพากษาว่าคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่อง ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนเสีย ห้ามมิให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าวคำขออื่นให้ยกจำเลยทั้งสามอุทธรณ์เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้น ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 223 ทวิศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า "ปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องที่จำเลยทั้งสามอุทธรณ์ว่า โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากสมาชิกภาพของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดสิ้นสุดลงแล้วโดยคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ 1 ตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541อันเป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหารในการกำกับดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นและเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 282 ประกอบมาตรา 80แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540หากโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดยังต้องการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปอีกย่อมมีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งใหม่ได้นั้น เกี่ยวกับเรื่องนี้จำเลยทั้งสามให้การว่า คำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ 1 เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4, 20 และ 38พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534มาตรา 19, 20 และพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 และคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่จำเลยทั้งสามในฐานะฝ่ายบริหารใช้อำนาจบริหารในการควบคุมดูแลตรวจสอบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในกรณีที่ฝ่ายบริหารใช้ดุลพินิจออกคำสั่งต่าง ๆ เช่น การอนุมัติ การอนุญาต การลงโทษทางวินัยข้าราชการ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ การออกคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด จนถึงนายกรัฐมนตรีใช้อำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎร ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ไม่มีกฎหมายใดบัญญัติให้ผู้ถูกโต้แย้งสิทธิหรือเสียสิทธิจากการออกคำสั่งของฝ่ายบริหารนำคดีมาฟ้องต่อศาลยุติธรรม เพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งของฝ่ายบริหารดังกล่าวได้เห็นว่า คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25มีนาคม 2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ใหม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามความหมายของคำว่า"คำสั่งทางปกครอง" ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมื่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดอ้างว่าจำเลยออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 147/2541 ลงวันที่ 25มีนาคม 2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ดังนี้ คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวย่อมเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดจึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลยุติธรรมและโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดชอบที่จะร้องสอดขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 57(2) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 271 อุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามในปัญหานี้ฟังไม่ขึ้นส่วนปัญหาตามอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามประการต่อมาที่ว่าจำเลยที่ 2 มีอำนาจปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้หรือไม่นั้น พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่ารัฐมนตรีโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองโดยมติที่ประชุมใหญ่เห็นว่า บทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้กำหนดไว้ชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจโดยเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและมิได้กำหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยกระทำการแทนแต่อย่างใดรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 20 และ 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ. 2534 ย่อมมีอำนาจออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 610/2540ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2540 มอบหมายอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ให้จำเลยที่ 2ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนได้เมื่อตามคำสั่งดังกล่าวข้างต้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติการปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเช่นนี้จำเลยจึงมีอำนาจใช้ดุลพินิจปฏิบัติราชการภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้ คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่องยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541จึงชอบแล้วอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามในข้อนี้ฟังขึ้น"พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์(สุรินทร์ นาควิเชียร-ดวงมาลย์ ศิลปอาชา-วิชัย ชื่นชมพูนุท)แหล่งที่มาสำนักงานส่งเสริมงานตุลาการแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ฟ้องว่า เดิมโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดเป็นสมาชิกสภาจังหวัดบุรีรัมย์ระหว่างอยู่ในวาระมีพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน 2540 ซึ่งบัญญัติให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด จึงเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตั้งแต่วันที่1 พฤศจิกายน 2540 จนกว่าจะครบวาระ จำเลยที่ 1 โดยคำแนะนำอันมิชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ 3 ได้ออกคำสั่งที่ 147/2541ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ในวันที่3 พฤษภาคม 2541 โดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยลงนามในคำสั่งโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80ซึ่งไม่ได้ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยออกคำสั่งให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้และในคำสั่งก็ไม่มีข้อความใดอ้างถึงกฎหมายที่ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ลงนามแทนจำเลยที่ 1 ได้ นอกจากนี้คำสั่งดังกล่าวก็ไม่ชอบด้วยเหตุผลและกฎหมายหลายประการเป็นการแทรกแซงกิจกรรมของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ อันเป็นองค์การปกครองท้องถิ่นที่กฎหมายมีเจตนารมณ์ให้เป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระในการบริหารอันเป็นการขัดรัฐธรรมนูญอีกด้วยคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่ 147/2541 จึงเป็นคำสั่งที่มิชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำต่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด โดยผิดกฎหมายเป็นเหตุให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด เสียหายเสียสิทธิในการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ทำให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ได้รับความเสียหายโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ขอเรียกค่าเสียหายคนละ 10,000 บาทรวมเป็นเงิน 210,000 บาท โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด โต้แย้งคำสั่งของจำเลยที่ 1 เพื่อให้ยกเลิกคำสั่ง แต่จำเลยทั้งสามเพิกเฉยทั้งจำเลยที่ 3 ได้ดำเนินการเพื่อเลือกตั้งตามคำสั่งอันมิชอบของจำเลยที่ 1 ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1ที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 และห้ามมิให้จำเลยที่ 3ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าว กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด คนละ 10,000 บาทรวมเป็นเงิน 210,000 บาทนายสมชัย เต็มบัณฑิต นายรังสรรค์ พูนสิทธิโชค นายวิวัฒน์ชนะวงศ์วิสุทธิ์ นายกฤษฎา จริยะวรกุล นายไพจิตร สิงห์น้อยนายดาบตำรวจธีระวิทย์ ทองสุทธิ์ และนายบุญถึง ทองกระจายยื่นคำร้องสอดว่าผู้ร้องทั้งเจ็ดเป็นผู้มีส่วนได้เสียตามกฎหมายเนื่องจากต่างเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เช่นเดียวกับโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และได้รับผลเสียหายจากการออกคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยทั้งสาม หากศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสามแพ้คดี ย่อมทำให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด คงสมาชิกภาพในการเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปและมีผลให้ผู้ร้องทั้งเจ็ดเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปด้วย เช่นกันจึงขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมและขอเรียกร้องค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสามคนละ 10,000 บาท รวมเป็นเงิน 70,000 บาทศาลชั้นต้นอนุญาตจำเลยทั้งสามให้การว่า คำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ดังกล่าวนั้นชอบด้วยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 20 และมาตรา 38 พระราชบัญญัติดังกล่าวไม่มีบทมาตราใดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (จำเลยที่ 1) มอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัด (จำเลยที่ 3) อีกทั้งไม่มีระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่งใดและไม่มีมติคณะรัฐมนตรีกำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่นหรือมิได้ห้ามเรื่องการมอบอำนาจเรื่องนี้ไว้ ดังนั้นจำเลยที่ 1จึงมีอำนาจออกคำสั่งให้จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติการปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับราชการงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นได้ องค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นสังกัดกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย อยู่ในความรับผิดชอบและอำนาจบังคับบัญชาของจำเลยที่ 1 และที่ 2 ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4 พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวน กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 19, 20 และพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 8เมื่อจำเลยที่ 3 ให้คำแนะนำแก่จำเลยที่ 1 โดยแสดงเหตุผลตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 และจำเลยที่ 1 ได้พิจารณาแล้วเห็นว่า หากให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ทำหน้าที่ต่อไปจะเกิดความเสียหายแก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และทางราชการได้ตลอดจนเพื่อเป็นการคุ้ม ครองผลประโยชน์ของประชาชนในจังหวัดบุรีรัมย์ จำเลยที่ 1 โดยจำเลยที่ 2 ซึ่งปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 1 จึงมีอำนาจสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามมาตรา 80 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ได้ โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดจึงพ้นจากการเป็นสมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทันที ไม่มีสิทธิโต้แย้ง และไม่มีอำนาจฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ซึ่งเป็นคำสั่งของฝ่ายบริหารที่สั่งโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ 3 ชอบที่จะดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541ได้ จำเลยทั้งสามไม่ได้มีส่วนได้เสียในการออกคำสั่ง จำเลยที่ 3ไม่เคยสร้างปัญหาก้าวก่าย แทรกแซงสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ โดยวางตัวเป็นกลางตลอดมา จำเลยที่ 3 เห็นว่าการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 ไม่ชอบ เพราะสมาชิกไม่ครบองค์ประชุมจึงออกคำสั่งเพิกถอนมติที่ประชุม และเรียกประชุมใหม่โดยชอบด้วยกฎหมาย แม้ศาลชั้นต้นจะพิพากษาว่าการประชุมดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่คดีก็ยังไม่ถึงที่สุด เมื่อสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แบ่งออกเป็น 2 ฝ่ายโดยต่างต้องการเข้าไปมีตำแหน่งต่าง ๆ รวมทั้งเป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นเหตุให้ประชาชนสับสนว่าใครดำรงตำแหน่งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์กันแน่ เพราะมีการแต่งตั้งถึง 2 คน จำเลยที่ 3 มีหน้าที่กำกับดูแล ย่อมมีอำนาจเชิญทั้งสองฝ่ายมาเจรจาเพื่อยุติปัญหาเมื่อการเจรจาไร้ผล จึงเป็นการสร้างภาพพจน์ที่ไม่ดีในสายตาประชาชน นำไปสู่ความล้มเหลวในการพัฒนาท้องถิ่นและการปกครองส่วนท้องถิ่น เกิดความสับสนในการปฏิบัติงานของข้าราชการ ประกอบกับเกิดปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ก่อให้เกิดปัญหาการบริหารงานการเบิกจ่ายงบประมาณการอนุมัติ การอนุญาตต่าง ๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้และไม่มีที่สิ้นสุด ฉะนั้นคำแนะนำของจำเลยที่ 3 ที่เสนอต่อจำเลยที่ 1 ไม่มีกฎหมายใดบัญญัติให้ผู้ถูกโต้แย้งสิทธิหรือเสียสิทธิจากคำสั่งดังกล่าวนำคดีมาฟ้องต่อศาลยุติธรรมได้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ เมื่อเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายจึงไม่เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดได้รับความเสียหายแต่อย่างใดจำเลยทั้งสามจึงไม่ต้องรับผิดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดขอให้ยกฟ้อง กับให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งของจำเลยที่ 1 ต่อไป โดยให้จำเลยที่ 1 กำหนดวันรับสมัครและวันเลือกตั้งใหม่ภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษาคู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงกันว่า จำเลยที่ 1 ได้กำหนดให้ทุกจังหวัดจัดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดพร้อมกันทั่วประเทศในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 และมีหนังสือด่วนที่สุดที่ มท 0313.1/ว. 3580 ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน 2540 เรื่องการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดให้ถือปฏิบัติตามคู่มือในการเตรียมการเลือกตั้งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งจังหวัดบุรีรัมย์ก็ได้จัดให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามคู่มือปฏิบัติดังกล่าวศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดสืบพยานทั้งสองฝ่ายและวินิจฉัยว่า โจทก์มีอำนาจฟ้อง แต่คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะลงนามโดยบุคคลที่ไม่มีอำนาจและมูลเหตุอันนำไปสู่การออกคำสั่งยุบสภาต้องเป็นเพราะความผิดของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ฯลฯแต่กรณีนี้กลับออกคำสั่งยุบสภาทั้งที่ไม่ใช่ความผิดของสภาเลยโดยเฉพาะเหตุผลที่อ้างในคำสั่งก็เป็นเหตุผลที่ไม่ชอบธรรมในทางปกครอง เมื่อคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบ โจทก์และโจทก์ร่วมยังคงดำรงสมาชิกภาพการเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปจึงไม่เสียหาย กรณีไม่เป็นละเมิด พิพากษาว่าคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่อง ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนเสีย ห้ามมิให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าวคำขออื่นให้ยกจำเลยทั้งสามอุทธรณ์เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้น ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 223 ทวิศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า "ปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องที่จำเลยทั้งสามอุทธรณ์ว่า โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากสมาชิกภาพของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดสิ้นสุดลงแล้วโดยคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ 1 ตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541อันเป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหารในการกำกับดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นและเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 282 ประกอบมาตรา 80แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540หากโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดยังต้องการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปอีกย่อมมีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งใหม่ได้นั้น เกี่ยวกับเรื่องนี้จำเลยทั้งสามให้การว่า คำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ 1 เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4, 20 และ 38พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534มาตรา 19, 20 และพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 และคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่จำเลยทั้งสามในฐานะฝ่ายบริหารใช้อำนาจบริหารในการควบคุมดูแลตรวจสอบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในกรณีที่ฝ่ายบริหารใช้ดุลพินิจออกคำสั่งต่าง ๆ เช่น การอนุมัติ การอนุญาต การลงโทษทางวินัยข้าราชการ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ การออกคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด จนถึงนายกรัฐมนตรีใช้อำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎร ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ไม่มีกฎหมายใดบัญญัติให้ผู้ถูกโต้แย้งสิทธิหรือเสียสิทธิจากการออกคำสั่งของฝ่ายบริหารนำคดีมาฟ้องต่อศาลยุติธรรม เพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งของฝ่ายบริหารดังกล่าวได้เห็นว่า คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25มีนาคม 2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ใหม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามความหมายของคำว่า"คำสั่งทางปกครอง" ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมื่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดอ้างว่าจำเลยออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 147/2541 ลงวันที่ 25มีนาคม 2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ดังนี้ คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวย่อมเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดจึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลยุติธรรมและโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดชอบที่จะร้องสอดขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 57(2) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 271 อุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามในปัญหานี้ฟังไม่ขึ้นส่วนปัญหาตามอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามประการต่อมาที่ว่าจำเลยที่ 2 มีอำนาจปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้หรือไม่นั้น พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่ารัฐมนตรีโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองโดยมติที่ประชุมใหญ่เห็นว่า บทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้กำหนดไว้ชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจโดยเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและมิได้กำหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยกระทำการแทนแต่อย่างใดรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 20 และ 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ. 2534 ย่อมมีอำนาจออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 610/2540ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2540 มอบหมายอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ให้จำเลยที่ 2ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนได้เมื่อตามคำสั่งดังกล่าวข้างต้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติการปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเช่นนี้จำเลยจึงมีอำนาจใช้ดุลพินิจปฏิบัติราชการภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้ คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่องยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541จึงชอบแล้วอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามในข้อนี้ฟังขึ้น"พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 884/2542นาย ศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกร กับพวกโจทก์โจทก์ร่วมโจทก์นาย สม ชัย เต็ม บัณฑิต กับพวกโจทก์กระทรวงมหาดไทย กับพวกจำเลย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ม. 271 ป.วิ.พ. ม. 55, ม. 57 พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ม. 5 พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ม. 80คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ใหม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามความหมายในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมื่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดอ้างว่าจำเลยทั้งสามออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นคำสั่งที่ลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ดังนี้คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวย่อมเป็นการโต้แย้ง สิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดตาม ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลยุติธรรมและ โจทก์ร่วมทั้งเจ็ดชอบที่จะร้องสอดขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 57(2) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ มาตรา 271 พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่นั้น ไม่ได้บัญญัติไว้ชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจโดยเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและมิได้กำหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยกระทำการแทนแต่อย่างใด รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 20 และ 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ย่อมมีอำนาจออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 610/2540 มอบหมายอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ให้จำเลยที่ 2 ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง มหาดไทยปฏิบัติราชการแทนได้ เมื่อคำสั่งดังกล่าวรัฐมนตรี ว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ หรือ การดำเนินการอื่นเกี่ยวกับงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับ การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เช่นนี้ จำเลยที่ 2 จึงมีอำนาจ ใช้ดุลพินิจปฏิบัติราชการภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ได้รับ มอบหมายแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ฟ้องว่า เดิมโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดเป็นสมาชิกสภาจังหวัดบุรีรัมย์ระหว่างอยู่ในวาระมีพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน 2540 ซึ่งบัญญัติให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด จึงเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตั้งแต่วันที่1 พฤศจิกายน 2540 จนกว่าจะครบวาระ จำเลยที่ 1 โดยคำแนะนำอันมิชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ 3 ได้ออกคำสั่งที่ 147/2541ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ในวันที่3 พฤษภาคม 2541 โดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยลงนามในคำสั่งโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80ซึ่งไม่ได้ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยออกคำสั่งให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้และในคำสั่งก็ไม่มีข้อความใดอ้างถึงกฎหมายที่ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ลงนามแทนจำเลยที่ 1 ได้ นอกจากนี้คำสั่งดังกล่าวก็ไม่ชอบด้วยเหตุผลและกฎหมายหลายประการเป็นการแทรกแซงกิจกรรมของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ อันเป็นองค์การปกครองท้องถิ่นที่กฎหมายมีเจตนารมณ์ให้เป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระในการบริหารอันเป็นการขัดรัฐธรรมนูญอีกด้วยคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่ 147/2541 จึงเป็นคำสั่งที่มิชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำต่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด โดยผิดกฎหมายเป็นเหตุให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด เสียหายเสียสิทธิในการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ทำให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ได้รับความเสียหายโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด ขอเรียกค่าเสียหายคนละ 10,000 บาทรวมเป็นเงิน 210,000 บาท โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด โต้แย้งคำสั่งของจำเลยที่ 1 เพื่อให้ยกเลิกคำสั่ง แต่จำเลยทั้งสามเพิกเฉยทั้งจำเลยที่ 3 ได้ดำเนินการเพื่อเลือกตั้งตามคำสั่งอันมิชอบของจำเลยที่ 1 ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1ที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 และห้ามมิให้จำเลยที่ 3ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าว กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด คนละ 10,000 บาทรวมเป็นเงิน 210,000 บาทนายสมชัย เต็มบัณฑิต นายรังสรรค์ พูนสิทธิโชค นายวิวัฒน์ชนะวงศ์วิสุทธิ์ นายกฤษฎา จริยะวรกุล นายไพจิตร สิงห์น้อยนายดาบตำรวจธีระวิทย์ ทองสุทธิ์ และนายบุญถึง ทองกระจายยื่นคำร้องสอดว่าผู้ร้องทั้งเจ็ดเป็นผู้มีส่วนได้เสียตามกฎหมายเนื่องจากต่างเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เช่นเดียวกับโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และได้รับผลเสียหายจากการออกคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยทั้งสาม หากศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสามแพ้คดี ย่อมทำให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด คงสมาชิกภาพในการเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปและมีผลให้ผู้ร้องทั้งเจ็ดเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปด้วย เช่นกันจึงขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมและขอเรียกร้องค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสามคนละ 10,000 บาท รวมเป็นเงิน 70,000 บาทศาลชั้นต้นอนุญาตจำเลยทั้งสามให้การว่า คำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ดังกล่าวนั้นชอบด้วยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 20 และมาตรา 38 พระราชบัญญัติดังกล่าวไม่มีบทมาตราใดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (จำเลยที่ 1) มอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัด (จำเลยที่ 3) อีกทั้งไม่มีระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่งใดและไม่มีมติคณะรัฐมนตรีกำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่นหรือมิได้ห้ามเรื่องการมอบอำนาจเรื่องนี้ไว้ ดังนั้นจำเลยที่ 1จึงมีอำนาจออกคำสั่งให้จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติการปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับราชการงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นได้ องค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นสังกัดกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย อยู่ในความรับผิดชอบและอำนาจบังคับบัญชาของจำเลยที่ 1 และที่ 2 ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4 พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวน กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 19, 20 และพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 8เมื่อจำเลยที่ 3 ให้คำแนะนำแก่จำเลยที่ 1 โดยแสดงเหตุผลตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 และจำเลยที่ 1 ได้พิจารณาแล้วเห็นว่า หากให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ทำหน้าที่ต่อไปจะเกิดความเสียหายแก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และทางราชการได้ตลอดจนเพื่อเป็นการคุ้ม ครองผลประโยชน์ของประชาชนในจังหวัดบุรีรัมย์ จำเลยที่ 1 โดยจำเลยที่ 2 ซึ่งปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 1 จึงมีอำนาจสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามมาตรา 80 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ได้ โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดจึงพ้นจากการเป็นสมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทันที ไม่มีสิทธิโต้แย้ง และไม่มีอำนาจฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ซึ่งเป็นคำสั่งของฝ่ายบริหารที่สั่งโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ 3 ชอบที่จะดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541ได้ จำเลยทั้งสามไม่ได้มีส่วนได้เสียในการออกคำสั่ง จำเลยที่ 3ไม่เคยสร้างปัญหาก้าวก่าย แทรกแซงสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ โดยวางตัวเป็นกลางตลอดมา จำเลยที่ 3 เห็นว่าการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 ไม่ชอบ เพราะสมาชิกไม่ครบองค์ประชุมจึงออกคำสั่งเพิกถอนมติที่ประชุม และเรียกประชุมใหม่โดยชอบด้วยกฎหมาย แม้ศาลชั้นต้นจะพิพากษาว่าการประชุมดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่คดีก็ยังไม่ถึงที่สุด เมื่อสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แบ่งออกเป็น 2 ฝ่ายโดยต่างต้องการเข้าไปมีตำแหน่งต่าง ๆ รวมทั้งเป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นเหตุให้ประชาชนสับสนว่าใครดำรงตำแหน่งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์กันแน่ เพราะมีการแต่งตั้งถึง 2 คน จำเลยที่ 3 มีหน้าที่กำกับดูแล ย่อมมีอำนาจเชิญทั้งสองฝ่ายมาเจรจาเพื่อยุติปัญหาเมื่อการเจรจาไร้ผล จึงเป็นการสร้างภาพพจน์ที่ไม่ดีในสายตาประชาชน นำไปสู่ความล้มเหลวในการพัฒนาท้องถิ่นและการปกครองส่วนท้องถิ่น เกิดความสับสนในการปฏิบัติงานของข้าราชการ ประกอบกับเกิดปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ก่อให้เกิดปัญหาการบริหารงานการเบิกจ่ายงบประมาณการอนุมัติ การอนุญาตต่าง ๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้และไม่มีที่สิ้นสุด ฉะนั้นคำแนะนำของจำเลยที่ 3 ที่เสนอต่อจำเลยที่ 1 ไม่มีกฎหมายใดบัญญัติให้ผู้ถูกโต้แย้งสิทธิหรือเสียสิทธิจากคำสั่งดังกล่าวนำคดีมาฟ้องต่อศาลยุติธรรมได้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ เมื่อเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายจึงไม่เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดได้รับความเสียหายแต่อย่างใดจำเลยทั้งสามจึงไม่ต้องรับผิดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดขอให้ยกฟ้อง กับให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งของจำเลยที่ 1 ต่อไป โดยให้จำเลยที่ 1 กำหนดวันรับสมัครและวันเลือกตั้งใหม่ภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษาคู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงกันว่า จำเลยที่ 1 ได้กำหนดให้ทุกจังหวัดจัดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดพร้อมกันทั่วประเทศในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 และมีหนังสือด่วนที่สุดที่ มท 0313.1/ว. 3580 ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน 2540 เรื่องการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดให้ถือปฏิบัติตามคู่มือในการเตรียมการเลือกตั้งนายกองค์ การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งจังหวัดบุรีรัมย์ก็ได้จัดให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามคู่มือปฏิบัติดังกล่าวศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดสืบพยานทั้งสองฝ่ายและวินิจฉัยว่า โจทก์มีอำนาจฟ้อง แต่คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะลงนามโดยบุคคลที่ไม่มีอำนาจและมูลเหตุอันนำไปสู่การออกคำสั่งยุบสภาต้องเป็นเพราะความผิดของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ฯลฯแต่กรณีนี้กลับออกคำสั่งยุบสภาทั้งที่ไม่ใช่ความผิดของสภาเลยโดยเฉพาะเหตุผลที่อ้างในคำสั่งก็เป็นเหตุผลที่ไม่ชอบธรรมในทางปกครอง เมื่อคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบ โจทก์และโจทก์ร่วมยังคงดำรงสมาชิกภาพการเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปจึงไม่เสียหาย กรณีไม่เป็นละเมิด พิพากษาว่าคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่อง ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนเสีย ห้ามมิให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าวคำขออื่นให้ยกจำเลยทั้งสามอุทธรณ์เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้น ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 223 ทวิศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า "ปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องที่จำเลยทั้งสามอุทธรณ์ว่า โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากสมาชิกภาพของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดสิ้นสุดลงแล้วโดยคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ 1 ตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541อันเป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหารในการกำกับดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นและเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 282 ประกอบมาตรา 80แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540หากโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดยังต้องการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไปอีกย่อมมีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งใหม่ได้นั้น เกี่ยวกับเรื่องนี้จำเลยทั้งสามให้การว่า คำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ของจำเลยที่ 1 เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4, 20 และ 38พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534มาตรา 19, 20 และพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 และคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่จำเลยทั้งสามในฐานะฝ่ายบริหารใช้อำนาจบริหารในการควบคุมดูแลตรวจสอบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในกรณีที่ฝ่ายบริหารใช้ดุลพินิจออกคำสั่งต่าง ๆ เช่น การอนุมัติ การอนุญาต การลงโทษทางวินัยข้าราชการ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ การออกคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด จนถึงนายกรัฐมนตรีใช้อำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎร ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ไม่มีกฎหมายใดบัญญัติให้ผู้ถูกโต้แย้งสิทธิหรือเสียสิทธิจากการออกคำสั่งของฝ่ายบริหารนำคดีมาฟ้องต่อศาลยุติธรรม เพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งของฝ่ายบริหารดังกล่าวได้เห็นว่า คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25มีนาคม 2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ใหม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามความหมายของคำว่า"คำสั่งทางปกครอง" ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมื่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดอ้างว่าจำเลยออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 147/2541 ลงวันที่ 25มีนาคม 2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ดังนี้ คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวย่อมเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด และโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดจึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลยุติธรรมและโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดชอบที่จะร้องสอดขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 57(2) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 271 อุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามในปัญหานี้ฟังไม่ขึ้นส่วนปัญหาตามอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามประการต่อมาที่ว่าจำเลยที่ 2 มีอำนาจปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้หรือไม่นั้น พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่ารัฐมนตรีโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองโดยมติที่ประชุมใหญ่เห็นว่า บทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้กำหนดไว้ชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจโดยเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและมิได้กำหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยกระทำการแทนแต่อย่างใดรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 20 และ 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ. 2534 ย่อมมีอำนาจออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 610/2540ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2540 มอบหมายอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ให้จำเลยที่ 2ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนได้เมื่อตามคำสั่งดังกล่าวข้างต้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติการปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเช่นนี้จำเลยจึงมีอำนาจใช้ดุลพินิจปฏิบัติราชการภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้ คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่องยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541จึงชอบแล้วอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามในข้อนี้ฟังขึ้น"พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์(สุรินทร์ นาควิเชียร-ดวงมาลย์ ศิลปอาชา-วิชัย ชื่นชมพูนุท)แหล่งที่มาสำนักงานส่งเสริมงานตุลาการแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ