คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 571282หลักกฎหมาย: คดีที่เอกชนเป็นโจทก์ฟ้องว่า ตนเป็นผู้ครอบครองที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและแบ่งที่ดินบางส่วนเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นบุตรครอบครอง ต่อมาจำเลยที่ ๑ ไปแจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยที่ ๒ และสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยที่ ๓ ว่า ตนเป็นผู้ครอบครองที่ดินแปลงพิพาทเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๑๐ ตารางวา จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ หลงเชื่อจึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททับที่ดินของโจทก์ ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนหนังสือดังกล่าว เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้อำนาจแก่จำเลยที่ ๓ ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมทำการปฏิรูปที่ดินโดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ อันเป็นการแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ให้แก่จำเลยที่ ๑ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๘๗/๒๕๕๗ วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๕๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดอุดรธานี ระหว่าง ศาลปกครองอุดรธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดอุดรธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๘ มิถุนายน ๒๕๕๕ นางเพียร เรืองประทีป ที่ ๑ นายประจักษ์ พรมกุลัง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางบัวสด เหลาแสน ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๕๕/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นมารดาโดยชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ โจทก์ที่ ๒ เป็นน้องเขยของจำเลยที่ ๑ ซึ่งได้รับอนุญาตให้ทำประโยชน์ในที่ดินตาม ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ อำเภอนายูง จังหวัดอุดรธานี เนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินแปลงใหญ่มีเนื้อที่ ๙๖ ไร่ เป็นที่ดินของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข เรืองประทีป สามีของโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๑ และสามีได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทรวมระยะเวลากว่า ๖๐ ปี ได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดและยกให้ลูกหลานรวมทั้งจำเลยที่ ๑ ครอบครองทำประโยชน์แทนเป็นครั้งคราว ในปี ๒๕๓๕ โจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งขายที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้แก่โจทก์ที่ ๒ เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททั้งแปลงเนื้อที่ ๙๖ ไร่ ร่วมกับโจทก์ที่ ๑ และสามีเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งโจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งที่ดินแปลงพิพาทให้แก่บุตรทั้ง ๖ คน โดยแบ่งให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๑๕ ไร่ ต่อมาสามีโจทก์ที่ ๑ ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ จึงได้ครอบครองที่ดินเรื่อยมา ในปี ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ว่าที่ดินของจำเลยที่ ๑ มีเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินทับที่ดินของโจทก์ที่ ๑ จำนวน ๑๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา และทับที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จำนวน ๑๕ ไร่ ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหาย ไม่สามารถยื่นคำขอรังวัดเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ซึ่งโจทก์ทั้งสองได้ยื่นคำร้องโต้แย้งคัดค้านสิทธิในที่ดินของจำเลยที่ ๑ และยื่นคำร้องขอให้หน่วยงานในสังกัดของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้ทำประโยชน์ที่ดินในเขตปฏิรูปแปลงพิพาท แต่จำเลยทั้งสามกลับเพิกเฉย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินพิพาท พร้อมทั้งห้ามจำเลยที่ ๑ และบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงพิพาทในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง และให้จำเลยทั้งสามชดใช้ค่าขาดประโยชน์ ศาลมีคำสั่งไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๒ เนื่องจากไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ ๒ เป็นนิติบุคคล จึงไม่อาจเป็นคู่ความได้ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่ใช่เจ้าของที่ดินไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๑ เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินคนละส่วนและครอบครองตลอดระยะเวลาเกินกว่า ๑๐ ปี ที่ดินพิพาทไม่อาจโอนให้แก่กันได้ การซื้อขายที่ดินของโจทก์ทั้งสองจึงต้องห้ามตามกฎหมาย จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ใบเสร็จรับชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ใช่หลักฐานการแสดงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง ที่ดินพิพาทที่เป็นของรัฐมอบให้จำเลยที่ ๓ นำมาใช้ปฏิรูปที่ดินแก่เกษตรกร จำเลยที่ ๓ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยชอบด้วยกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งที่เกี่ยวข้อง ที่ดินพิพาทเป็นของรัฐต้องห้ามมิให้จำหน่ายหรือซื้อขายกัน หรือโอนสิทธิ เว้นแต่ตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม โจทก์ที่ ๑ จึงไม่อาจแบ่งขายให้แก่โจทก์ที่ ๒ ได้ โจทก์ทั้งสองไม่อาจอ้างสิทธิในที่ดินพิพาทได้ และไม่มีสิทธิเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทได้ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ที่ ๑ อ้างว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข เรืองประทีป สามีของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งเข้าครอบครองทำประโยชน์มาตลอด โจทก์ที่ ๑ และสามีขายที่ดินให้แก่โจทก์ที่ ๒ จำนวน ๑๕ ไร่ และร่วมกันครอบครองทำประโยชน์ ภายหลังจากแบ่งที่ดินให้แก่บุตรทั้ง ๖ คน โดยแบ่งให้แก่จำเลยที่ ๑ จำนวน ๑๕ ไร่ เมื่อสามีถึงแก่ความตายโจทก์ที่ ๑ จึงครอบครองทำประโยชน์บนที่ดินมือเปล่าไม่มีเอกสารสิทธิ ในปี ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความ อันเป็นเท็จต่อเจ้าพนักงานที่ดินและนำเจ้าพนักงานเข้ารังวัดที่ดินและแจ้งว่าตนเองมีที่ดิน ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ทำให้จำเลยที่ ๓ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ขอให้จำเลยที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเลขที่ ๘๓๑๓ ในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสองจำนวน ๒๗ ไร่ ๗๐ ตารางวา และห้ามจำเลยที่ ๑ เข้าเกี่ยวข้องและแสดงว่าโจทก์ทั้งสองมีสิทธิครอบครองที่ดินในส่วนดังกล่าว ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า เข้าทำประโยชน์ในที่ดินมา ๑๐ ปี โจทก์ที่ ๒ ไม่มีสิทธิซื้อที่ดินดังกล่าวได้เนื่องจากต้องห้ามตามกฎหมาย โจทก์ทั้งสองไม่มีสิทธิในที่ดินเนื่องจากเป็นที่ดินรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๓ ให้การว่า แบ่งที่ดินตามเจตนาของสามีโจทก์ที่ ๑ เนื่องจากการจัดสรรที่ดินให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายจึงแบ่งให้กับทายาททุกคน โจทก์ที่ ๒ ไม่อาจซื้อที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมได้เนื่องจากเป็นสิทธิเฉพาะตัว โจทก์ที่ ๒ ไม่ใช่ทายาทโดยธรรมของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข โจทก์ทั้งสองไม่อาจอ้างใบเสร็จการรับชำระภาษีบำรุงท้องที่มาแสดงสิทธิในที่ดินได้ เนื่องจากไม่ใช่เอกสารแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินหรือสิทธิครอบครองในที่ดิน คดีนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ โต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามที่โจทก์ทั้งสองขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๓ เป็นส่วนราชการซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคลที่อยู่ในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบมาตรา ๑๙ (๑๒) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๓ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ พิจารณาออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข) ให้กับจำเลยที่ ๑ โดยผลจากการกระทำดังกล่าวก่อให้เกิดสิทธิแก่จำเลยที่ ๑ ที่จะเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตามขอบเขตและจำนวนเนื้อที่ซึ่งระบุไว้ในเอกสารสิทธิฉบับดังกล่าว กรณีการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองของจำเลยที่ ๓ และเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข ที่ออกให้กับจำเลยที่ ๑ เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งคดีนี้โจทก์ทั้งสองอ้างว่าจำเลยที่ ๓ ได้ออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ ให้แก่จำเลยที่ ๑ รวมเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ซึ่งที่ดินตามเอกสารสิทธิดังกล่าวมีที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองรวมอยู่ด้วย กรณีจึงเห็นได้ว่าลักษณะข้อพิพาทอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๓ ออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข ให้แก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งโจทก์ทั้งสองเห็นว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชน และหน่วยงานทางปกครอง โดยอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ได้รับอนุญาตให้ทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ อำเภอนายูง จังหวัดอุดรธานี เนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา เดิมเป็นที่ดินของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นมารดาโดยชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ และสามีได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทมีเนื้อที่ ๙๖ ไร่ โจทก์ที่ ๑ และสามีขายที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้แก่โจทก์ที่ ๒ เข้าครอบครองและทำประโยชน์ร่วมกันในที่ดินพิพาท ซึ่งโจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งที่ดินให้แก่บุตร โดยแบ่งให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๑๕ ไร่ เมื่อสามีโจทก์ที่ ๑ ถึงแก่ความตายจึงได้ครอบครองที่ดินพิพาทเรื่อยมา จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความอันเป็นเท็จ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททับที่ดินของโจทก์ทั้งสองทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถยื่นคำขอรังวัดเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ขอให้ศาลเพิกถอนหนังสืออนุญาตที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่ใช่เจ้าของที่ดินไม่มีอำนาจฟ้อง การซื้อขายที่ดินของโจทก์ทั้งสองจึงต้องห้ามตามกฎหมาย จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ใบเสร็จรับชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ใช่หลักฐานการแสดงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทที่เป็นของรัฐมอบให้จำเลยที่ ๓ นำมาใช้ปฏิรูปที่ดินแก่เกษตรกร จำเลยที่ ๓ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งที่เกี่ยวข้อง ที่ดินพิพาทเป็นของรัฐต้องห้ามมิให้จำหน่ายหรือซื้อขาย หรือโอนสิทธิ เว้นแต่ตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้อำนาจแก่จำเลยที่ ๓ ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมทำการปฏิรูปที่ดินโดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมถึงการจัดให้มีที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดินซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามกฎหมายเพื่อจัดให้แก่เกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่า หรือเข้าทำประโยชน์และให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น เพื่อให้ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ อันเป็นการแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข) ให้แก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางเพียร เรืองประทีป ที่ ๑ นายประจักษ์ พรมกุลัง ที่ ๒ โจทก์ นางบัวสด เหลาแสน ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 87/2557นายเพียร เรืองประทีป ที่ 1 กับพวกรวม 2 คน โจทก์นางบัวสด เหลาแสน ที่ 1 กับพวกรวม 3 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 คดีที่เอกชนเป็นโจทก์ฟ้องว่า ตนเป็นผู้ครอบครองที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและแบ่งที่ดินบางส่วนเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นบุตรครอบครอง ต่อมาจำเลยที่ ๑ ไปแจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยที่ ๒ และสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยที่ ๓ ว่า ตนเป็นผู้ครอบครองที่ดินแปลงพิพาทเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๑๐ ตารางวา จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ หลงเชื่อจึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททับที่ดินของโจทก์ ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนหนังสือดังกล่าว เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้อำนาจแก่จำเลยที่ ๓ ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมทำการปฏิรูปที่ดินโดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ อันเป็นการแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ให้แก่จำเลยที่ ๑ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๘๗/๒๕๕๗ วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๕๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดอุดรธานี ระหว่าง ศาลปกครองอุดรธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดอุดรธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๘ มิถุนายน ๒๕๕๕ นางเพียร เรืองประทีป ที่ ๑ นายประจักษ์ พรมกุลัง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางบัวสด เหลาแสน ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๕๕/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นมารดาโดยชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ โจทก์ที่ ๒ เป็นน้องเขยของจำเลยที่ ๑ ซึ่งได้รับอนุญาตให้ทำประโยชน์ในที่ดินตาม ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ อำเภอนายูง จังหวัดอุดรธานี เนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินแปลงใหญ่มีเนื้อที่ ๙๖ ไร่ เป็นที่ดินของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข เรืองประทีป สามีของโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๑ และสามีได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทรวมระยะเวลากว่า ๖๐ ปี ได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดและยกให้ลูกหลานรวมทั้งจำเลยที่ ๑ ครอบครองทำประโยชน์แทนเป็นครั้งคราว ในปี ๒๕๓๕ โจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งขายที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้แก่โจทก์ที่ ๒ เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททั้งแปลงเนื้อที่ ๙๖ ไร่ ร่วมกับโจทก์ที่ ๑ และสามีเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งโจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งที่ดินแปลงพิพาทให้แก่บุตรทั้ง ๖ คน โดยแบ่งให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๑๕ ไร่ ต่อมาสามีโจทก์ที่ ๑ ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ จึงได้ครอบครองที่ดินเรื่อยมา ในปี ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ว่าที่ดินของจำเลยที่ ๑ มีเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินทับที่ดินของโจทก์ที่ ๑ จำนวน ๑๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา และทับที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จำนวน ๑๕ ไร่ ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหาย ไม่สามารถยื่นคำขอรังวัดเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ซึ่งโจทก์ทั้งสองได้ยื่นคำร้องโต้แย้งคัดค้านสิทธิในที่ดินของจำเลยที่ ๑ และยื่นคำร้องขอให้หน่วยงานในสังกัดของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้ทำประโยชน์ที่ดินในเขตปฏิรูปแปลงพิพาท แต่จำเลยทั้งสามกลับเพิกเฉย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินพิพาท พร้อมทั้งห้ามจำเลยที่ ๑ และบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงพิพาทในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง และให้จำเลยทั้งสามชดใช้ค่าขาดประโยชน์ ศาลมีคำสั่งไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๒ เนื่องจากไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ ๒ เป็นนิติบุคคล จึงไม่อาจเป็นคู่ความได้ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่ใช่เจ้าของที่ดินไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๑ เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินคนละส่วนและครอบครองตลอดระยะเวลาเกินกว่า ๑๐ ปี ที่ดินพิพาทไม่อาจโอนให้แก่กันได้ การซื้อขายที่ดินของโจทก์ทั้งสองจึงต้องห้ามตามกฎหมาย จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ใบเสร็จรับชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ใช่หลักฐานการแสดงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง ที่ดินพิพาทที่เป็นของรัฐมอบให้จำเลยที่ ๓ นำมาใช้ปฏิรูปที่ดินแก่เกษตรกร จำเลยที่ ๓ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยชอบด้วยกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งที่เกี่ยวข้อง ที่ดินพิพาทเป็นของรัฐต้องห้ามมิให้จำหน่ายหรือซื้อขายกัน หรือโอนสิทธิ เว้นแต่ตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม โจทก์ที่ ๑ จึงไม่อาจแบ่งขายให้แก่โจทก์ที่ ๒ ได้ โจทก์ทั้งสองไม่อาจอ้างสิทธิในที่ดินพิพาทได้ และไม่มีสิทธิเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทได้ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ที่ ๑ อ้างว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข เรืองประทีป สามีของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งเข้าครอบครองทำประโยชน์มาตลอด โจทก์ที่ ๑ และสามีขายที่ดินให้แก่โจทก์ที่ ๒ จำนวน ๑๕ ไร่ และร่วมกันครอบครองทำประโยชน์ ภายหลังจากแบ่งที่ดินให้แก่บุตรทั้ง ๖ คน โดยแบ่งให้แก่จำเลยที่ ๑ จำนวน ๑๕ ไร่ เมื่อสามีถึงแก่ความตายโจทก์ที่ ๑ จึงครอบครองทำประโยชน์บนที่ดินมือเปล่าไม่มีเอกสารสิทธิ ในปี ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความ อันเป็นเท็จต่อเจ้าพนักงานที่ดินและนำเจ้าพนักงานเข้ารังวัดที่ดินและแจ้งว่าตนเองมีที่ดิน ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ทำให้จำเลยที่ ๓ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ขอให้จำเลยที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเลขที่ ๘๓๑๓ ในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสองจำนวน ๒๗ ไร่ ๗๐ ตารางวา และห้ามจำเลยที่ ๑ เข้าเกี่ยวข้องและแสดงว่าโจทก์ทั้งสองมีสิทธิครอบครองที่ดินในส่วนดังกล่าว ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า เข้าทำประโยชน์ในที่ดินมา ๑๐ ปี โจทก์ที่ ๒ ไม่มีสิทธิซื้อที่ดินดังกล่าวได้เนื่องจากต้องห้ามตามกฎหมาย โจทก์ทั้งสองไม่มีสิทธิในที่ดินเนื่องจากเป็นที่ดินรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๓ ให้การว่า แบ่งที่ดินตามเจตนาของสามีโจทก์ที่ ๑ เนื่องจากการจัดสรรที่ดินให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายจึงแบ่งให้กับทายาททุกคน โจทก์ที่ ๒ ไม่อาจซื้อที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมได้เนื่องจากเป็นสิทธิเฉพาะตัว โจทก์ที่ ๒ ไม่ใช่ทายาทโดยธรรมของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข โจทก์ทั้งสองไม่อาจอ้างใบเสร็จการรับชำระภาษีบำรุงท้องที่มาแสดงสิทธิในที่ดินได้ เนื่องจากไม่ใช่เอกสารแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินหรือสิทธิครอบครองในที่ดิน คดีนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ โต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามที่โจทก์ทั้งสองขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๓ เป็นส่วนราชการซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคลที่อยู่ในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบมาตรา ๑๙ (๑๒) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๓ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ พิจารณาออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข) ให้กับจำเลยที่ ๑ โดยผลจากการกระทำดังกล่าวก่อให้เกิดสิทธิแก่จำเลยที่ ๑ ที่จะเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตามขอบเขตและจำนวนเนื้อที่ซึ่งระบุไว้ในเอกสารสิทธิฉบับดังกล่าว กรณีการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองของจำเลยที่ ๓ และเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข ที่ออกให้กับจำเลยที่ ๑ เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งคดีนี้โจทก์ทั้งสองอ้างว่าจำเลยที่ ๓ ได้ออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ ให้แก่จำเลยที่ ๑ รวมเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ซึ่งที่ดินตามเอกสารสิทธิดังกล่าวมีที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองรวมอยู่ด้วย กรณีจึงเห็นได้ว่าลักษณะข้อพิพาทอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๓ ออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข ให้แก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งโจทก์ทั้งสองเห็นว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชน และหน่วยงานทางปกครอง โดยอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ได้รับอนุญาตให้ทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ อำเภอนายูง จังหวัดอุดรธานี เนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา เดิมเป็นที่ดินของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นมารดาโดยชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ และสามีได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทมีเนื้อที่ ๙๖ ไร่ โจทก์ที่ ๑ และสามีขายที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้แก่โจทก์ที่ ๒ เข้าครอบครองและทำประโยชน์ร่วมกันในที่ดินพิพาท ซึ่งโจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งที่ดินให้แก่บุตร โดยแบ่งให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๑๕ ไร่ เมื่อสามีโจทก์ที่ ๑ ถึงแก่ความตายจึงได้ครอบครองที่ดินพิพาทเรื่อยมา จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความอันเป็นเท็จ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททับที่ดินของโจทก์ทั้งสองทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถยื่นคำขอรังวัดเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ขอให้ศาลเพิกถอนหนังสืออนุญาตที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่ใช่เจ้าของที่ดินไม่มีอำนาจฟ้อง การซื้อขายที่ดินของโจทก์ทั้งสองจึงต้องห้ามตามกฎหมาย จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ใบเสร็จรับชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ใช่หลักฐานการแสดงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทที่เป็นของรัฐมอบให้จำเลยที่ ๓ นำมาใช้ปฏิรูปที่ดินแก่เกษตรกร จำเลยที่ ๓ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งที่เกี่ยวข้อง ที่ดินพิพาทเป็นของรัฐต้องห้ามมิให้จำหน่ายหรือซื้อขาย หรือโอนสิทธิ เว้นแต่ตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้อำนาจแก่จำเลยที่ ๓ ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมทำการปฏิรูปที่ดินโดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมถึงการจัดให้มีที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดินซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามกฎหมายเพื่อจัดให้แก่เกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่า หรือเข้าทำประโยชน์และให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น เพื่อให้ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ อันเป็นการแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข) ให้แก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางเพียร เรืองประทีป ที่ ๑ นายประจักษ์ พรมกุลัง ที่ ๒ โจทก์ นางบัวสด เหลาแสน ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๘๗/๒๕๕๗ วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๕๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดอุดรธานี ระหว่าง ศาลปกครองอุดรธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดอุดรธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๘ มิถุนายน ๒๕๕๕ นางเพียร เรืองประทีป ที่ ๑ นายประจักษ์ พรมกุลัง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางบัวสด เหลาแสน ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๕๕/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นมารดาโดยชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ โจทก์ที่ ๒ เป็นน้องเขยของจำเลยที่ ๑ ซึ่งได้รับอนุญาตให้ทำประโยชน์ในที่ดินตาม ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ อำเภอนายูง จังหวัดอุดรธานี เนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินแปลงใหญ่มีเนื้อที่ ๙๖ ไร่ เป็นที่ดินของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข เรืองประทีป สามีของโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๑ และสามีได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทรวมระยะเวลากว่า ๖๐ ปี ได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดและยกให้ลูกหลานรวมทั้งจำเลยที่ ๑ ครอบครองทำประโยชน์แทนเป็นครั้งคราว ในปี ๒๕๓๕ โจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งขายที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้แก่โจทก์ที่ ๒ เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททั้งแปลงเนื้อที่ ๙๖ ไร่ ร่วมกับโจทก์ที่ ๑ และสามีเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งโจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งที่ดินแปลงพิพาทให้แก่บุตรทั้ง ๖ คน โดยแบ่งให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๑๕ ไร่ ต่อมาสามีโจทก์ที่ ๑ ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ จึงได้ครอบครองที่ดินเรื่อยมา ในปี ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ว่าที่ดินของจำเลยที่ ๑ มีเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินทับที่ดินของโจทก์ที่ ๑ จำนวน ๑๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา และทับที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จำนวน ๑๕ ไร่ ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหาย ไม่สามารถยื่นคำขอรังวัดเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ซึ่งโจทก์ทั้งสองได้ยื่นคำร้องโต้แย้งคัดค้านสิทธิในที่ดินของจำเลยที่ ๑ และยื่นคำร้องขอให้หน่วยงานในสังกัดของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้ทำประโยชน์ที่ดินในเขตปฏิรูปแปลงพิพาท แต่จำเลยทั้งสามกลับเพิกเฉย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินพิพาท พร้อมทั้งห้ามจำเลยที่ ๑ และบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงพิพาทในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง และให้จำเลยทั้งสามชดใช้ค่าขาดประโยชน์ ศาลมีคำสั่งไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๒ เนื่องจากไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ ๒ เป็นนิติบุคคล จึงไม่อาจเป็นคู่ความได้ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่ใช่เจ้าของที่ดินไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๑ เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินคนละส่วนและครอบครองตลอดระยะเวลาเกินกว่า ๑๐ ปี ที่ดินพิพาทไม่อาจโอนให้แก่กันได้ การซื้อขายที่ดินของโจทก์ทั้งสองจึงต้องห้ามตามกฎหมาย จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ใบเสร็จรับชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ใช่หลักฐานการแสดงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง ที่ดินพิพาทที่เป็นของรัฐมอบให้จำเลยที่ ๓ นำมาใช้ปฏิรูปที่ดินแก่เกษตรกร จำเลยที่ ๓ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยชอบด้วยกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งที่เกี่ยวข้อง ที่ดินพิพาทเป็นของรัฐต้องห้ามมิให้จำหน่ายหรือซื้อขายกัน หรือโอนสิทธิ เว้นแต่ตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม โจทก์ที่ ๑ จึงไม่อาจแบ่งขายให้แก่โจทก์ที่ ๒ ได้ โจทก์ทั้งสองไม่อาจอ้างสิทธิในที่ดินพิพาทได้ และไม่มีสิทธิเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทได้ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ที่ ๑ อ้างว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข เรืองประทีป สามีของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งเข้าครอบครองทำประโยชน์มาตลอด โจทก์ที่ ๑ และสามีขายที่ดินให้แก่โจทก์ที่ ๒ จำนวน ๑๕ ไร่ และร่วมกันครอบครองทำประโยชน์ ภายหลังจากแบ่งที่ดินให้แก่บุตรทั้ง ๖ คน โดยแบ่งให้แก่จำเลยที่ ๑ จำนวน ๑๕ ไร่ เมื่อสามีถึงแก่ความตายโจทก์ที่ ๑ จึงครอบครองทำประโยชน์บนที่ดินมือเปล่าไม่มีเอกสารสิทธิ ในปี ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความ อันเป็นเท็จต่อเจ้าพนักงานที่ดินและนำเจ้าพนักงานเข้ารังวัดที่ดินและแจ้งว่าตนเองมีที่ดิน ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ทำให้จำเลยที่ ๓ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ขอให้จำเลยที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเลขที่ ๘๓๑๓ ในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสองจำนวน ๒๗ ไร่ ๗๐ ตารางวา และห้ามจำเลยที่ ๑ เข้าเกี่ยวข้องและแสดงว่าโจทก์ทั้งสองมีสิทธิครอบครองที่ดินในส่วนดังกล่าว ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า เข้าทำประโยชน์ในที่ดินมา ๑๐ ปี โจทก์ที่ ๒ ไม่มีสิทธิซื้อที่ดินดังกล่าวได้เนื่องจากต้องห้ามตามกฎหมาย โจทก์ทั้งสองไม่มีสิทธิในที่ดินเนื่องจากเป็นที่ดินรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๓ ให้การว่า แบ่งที่ดินตามเจตนาของสามีโจทก์ที่ ๑ เนื่องจากการจัดสรรที่ดินให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายจึงแบ่งให้กับทายาททุกคน โจทก์ที่ ๒ ไม่อาจซื้อที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมได้เนื่องจากเป็นสิทธิเฉพาะตัว โจทก์ที่ ๒ ไม่ใช่ทายาทโดยธรรมของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข โจทก์ทั้งสองไม่อาจอ้างใบเสร็จการรับชำระภาษีบำรุงท้องที่มาแสดงสิทธิในที่ดินได้ เนื่องจากไม่ใช่เอกสารแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินหรือสิทธิครอบครองในที่ดิน คดีนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ โต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามที่โจทก์ทั้งสองขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๓ เป็นส่วนราชการซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคลที่อยู่ในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบมาตรา ๑๙ (๑๒) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๓ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ พิจารณาออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข) ให้กับจำเลยที่ ๑ โดยผลจากการกระทำดังกล่าวก่อให้เกิดสิทธิแก่จำเลยที่ ๑ ที่จะเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตามขอบเขตและจำนวนเนื้อที่ซึ่งระบุไว้ในเอกสารสิทธิฉบับดังกล่าว กรณีการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองของจำเลยที่ ๓ และเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข ที่ออกให้กับจำเลยที่ ๑ เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งคดีนี้โจทก์ทั้งสองอ้างว่าจำเลยที่ ๓ ได้ออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ ให้แก่จำเลยที่ ๑ รวมเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ซึ่งที่ดินตามเอกสารสิทธิดังกล่าวมีที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองรวมอยู่ด้วย กรณีจึงเห็นได้ว่าลักษณะข้อพิพาทอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๓ ออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข ให้แก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งโจทก์ทั้งสองเห็นว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชน และหน่วยงานทางปกครอง โดยอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ได้รับอนุญาตให้ทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ อำเภอนายูง จังหวัดอุดรธานี เนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา เดิมเป็นที่ดินของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นมารดาโดยชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ และสามีได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทมีเนื้อที่ ๙๖ ไร่ โจทก์ที่ ๑ และสามีขายที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้แก่โจทก์ที่ ๒ เข้าครอบครองและทำประโยชน์ร่วมกันในที่ดินพิพาท ซึ่งโจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งที่ดินให้แก่บุตร โดยแบ่งให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๑๕ ไร่ เมื่อสามีโจทก์ที่ ๑ ถึงแก่ความตายจึงได้ครอบครองที่ดินพิพาทเรื่อยมา จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความอันเป็นเท็จ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททับที่ดินของโจทก์ทั้งสองทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถยื่นคำขอรังวัดเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ขอให้ศาลเพิกถอนหนังสืออนุญาตที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่ใช่เจ้าของที่ดินไม่มีอำนาจฟ้อง การซื้อขายที่ดินของโจทก์ทั้งสองจึงต้องห้ามตามกฎหมาย จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ใบเสร็จรับชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ใช่หลักฐานการแสดงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทที่เป็นของรัฐมอบให้จำเลยที่ ๓ นำมาใช้ปฏิรูปที่ดินแก่เกษตรกร จำเลยที่ ๓ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งที่เกี่ยวข้อง ที่ดินพิพาทเป็นของรัฐต้องห้ามมิให้จำหน่ายหรือซื้อขาย หรือโอนสิทธิ เว้นแต่ตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้อำนาจแก่จำเลยที่ ๓ ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมทำการปฏิรูปที่ดินโดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมถึงการจัดให้มีที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดินซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามกฎหมายเพื่อจัดให้แก่เกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่า หรือเข้าทำประโยชน์และให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น เพื่อให้ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ อันเป็นการแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข) ให้แก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางเพียร เรืองประทีป ที่ ๑ นายประจักษ์ พรมกุลัง ที่ ๒ โจทก์ นางบัวสด เหลาแสน ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 87/2557นายเพียร เรืองประทีป ที่ 1 กับพวกรวม 2 คน โจทก์นางบัวสด เหลาแสน ที่ 1 กับพวกรวม 3 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 คดีที่เอกชนเป็นโจทก์ฟ้องว่า ตนเป็นผู้ครอบครองที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและแบ่งที่ดินบางส่วนเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นบุตรครอบครอง ต่อมาจำเลยที่ ๑ ไปแจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยที่ ๒ และสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยที่ ๓ ว่า ตนเป็นผู้ครอบครองที่ดินแปลงพิพาทเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๑๐ ตารางวา จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ หลงเชื่อจึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททับที่ดินของโจทก์ ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนหนังสือดังกล่าว เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้อำนาจแก่จำเลยที่ ๓ ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมทำการปฏิรูปที่ดินโดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ อันเป็นการแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ให้แก่จำเลยที่ ๑ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๘๗/๒๕๕๗ วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๕๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดอุดรธานี ระหว่าง ศาลปกครองอุดรธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดอุดรธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๘ มิถุนายน ๒๕๕๕ นางเพียร เรืองประทีป ที่ ๑ นายประจักษ์ พรมกุลัง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางบัวสด เหลาแสน ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๕๕/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นมารดาโดยชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ โจทก์ที่ ๒ เป็นน้องเขยของจำเลยที่ ๑ ซึ่งได้รับอนุญาตให้ทำประโยชน์ในที่ดินตาม ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ อำเภอนายูง จังหวัดอุดรธานี เนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินแปลงใหญ่มีเนื้อที่ ๙๖ ไร่ เป็นที่ดินของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข เรืองประทีป สามีของโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๑ และสามีได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทรวมระยะเวลากว่า ๖๐ ปี ได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดและยกให้ลูกหลานรวมทั้งจำเลยที่ ๑ ครอบครองทำประโยชน์แทนเป็นครั้งคราว ในปี ๒๕๓๕ โจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งขายที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้แก่โจทก์ที่ ๒ เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททั้งแปลงเนื้อที่ ๙๖ ไร่ ร่วมกับโจทก์ที่ ๑ และสามีเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งโจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งที่ดินแปลงพิพาทให้แก่บุตรทั้ง ๖ คน โดยแบ่งให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๑๕ ไร่ ต่อมาสามีโจทก์ที่ ๑ ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ จึงได้ครอบครองที่ดินเรื่อยมา ในปี ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ว่าที่ดินของจำเลยที่ ๑ มีเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินทับที่ดินของโจทก์ที่ ๑ จำนวน ๑๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา และทับที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จำนวน ๑๕ ไร่ ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหาย ไม่สามารถยื่นคำขอรังวัดเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ซึ่งโจทก์ทั้งสองได้ยื่นคำร้องโต้แย้งคัดค้านสิทธิในที่ดินของจำเลยที่ ๑ และยื่นคำร้องขอให้หน่วยงานในสังกัดของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้ทำประโยชน์ที่ดินในเขตปฏิรูปแปลงพิพาท แต่จำเลยทั้งสามกลับเพิกเฉย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินพิพาท พร้อมทั้งห้ามจำเลยที่ ๑ และบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงพิพาทในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง และให้จำเลยทั้งสามชดใช้ค่าขาดประโยชน์ ศาลมีคำสั่งไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๒ เนื่องจากไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ ๒ เป็นนิติบุคคล จึงไม่อาจเป็นคู่ความได้ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่ใช่เจ้าของที่ดินไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๑ เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินคนละส่วนและครอบครองตลอดระยะเวลาเกินกว่า ๑๐ ปี ที่ดินพิพาทไม่อาจโอนให้แก่กันได้ การซื้อขายที่ดินของโจทก์ทั้งสองจึงต้องห้ามตามกฎหมาย จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ใบเสร็จรับชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ใช่หลักฐานการแสดงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง ที่ดินพิพาทที่เป็นของรัฐมอบให้จำเลยที่ ๓ นำมาใช้ปฏิรูปที่ดินแก่เกษตรกร จำเลยที่ ๓ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยชอบด้วยกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งที่เกี่ยวข้อง ที่ดินพิพาทเป็นของรัฐต้องห้ามมิให้จำหน่ายหรือซื้อขายกัน หรือโอนสิทธิ เว้นแต่ตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม โจทก์ที่ ๑ จึงไม่อาจแบ่งขายให้แก่โจทก์ที่ ๒ ได้ โจทก์ทั้งสองไม่อาจอ้างสิทธิในที่ดินพิพาทได้ และไม่มีสิทธิเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทได้ ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ที่ ๑ อ้างว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข เรืองประทีป สามีของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งเข้าครอบครองทำประโยชน์มาตลอด โจทก์ที่ ๑ และสามีขายที่ดินให้แก่โจทก์ที่ ๒ จำนวน ๑๕ ไร่ และร่วมกันครอบครองทำประโยชน์ ภายหลังจากแบ่งที่ดินให้แก่บุตรทั้ง ๖ คน โดยแบ่งให้แก่จำเลยที่ ๑ จำนวน ๑๕ ไร่ เมื่อสามีถึงแก่ความตายโจทก์ที่ ๑ จึงครอบครองทำประโยชน์บนที่ดินมือเปล่าไม่มีเอกสารสิทธิ ในปี ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความ อันเป็นเท็จต่อเจ้าพนักงานที่ดินและนำเจ้าพนักงานเข้ารังวัดที่ดินและแจ้งว่าตนเองมีที่ดิน ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ทำให้จำเลยที่ ๓ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ขอให้จำเลยที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเลขที่ ๘๓๑๓ ในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสองจำนวน ๒๗ ไร่ ๗๐ ตารางวา และห้ามจำเลยที่ ๑ เข้าเกี่ยวข้องและแสดงว่าโจทก์ทั้งสองมีสิทธิครอบครองที่ดินในส่วนดังกล่าว ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า เข้าทำประโยชน์ในที่ดินมา ๑๐ ปี โจทก์ที่ ๒ ไม่มีสิทธิซื้อที่ดินดังกล่าวได้เนื่องจากต้องห้ามตามกฎหมาย โจทก์ทั้งสองไม่มีสิทธิในที่ดินเนื่องจากเป็นที่ดินรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๓ ให้การว่า แบ่งที่ดินตามเจตนาของสามีโจทก์ที่ ๑ เนื่องจากการจัดสรรที่ดินให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายจึงแบ่งให้กับทายาททุกคน โจทก์ที่ ๒ ไม่อาจซื้อที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมได้เนื่องจากเป็นสิทธิเฉพาะตัว โจทก์ที่ ๒ ไม่ใช่ทายาทโดยธรรมของโจทก์ที่ ๑ และนายสุข โจทก์ทั้งสองไม่อาจอ้างใบเสร็จการรับชำระภาษีบำรุงท้องที่มาแสดงสิทธิในที่ดินได้ เนื่องจากไม่ใช่เอกสารแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินหรือสิทธิครอบครองในที่ดิน คดีนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ โต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามที่โจทก์ทั้งสองขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๓ เป็นส่วนราชการซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคลที่อยู่ในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบมาตรา ๑๙ (๑๒) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๓ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ พิจารณาออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข) ให้กับจำเลยที่ ๑ โดยผลจากการกระทำดังกล่าวก่อให้เกิดสิทธิแก่จำเลยที่ ๑ ที่จะเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตามขอบเขตและจำนวนเนื้อที่ซึ่งระบุไว้ในเอกสารสิทธิฉบับดังกล่าว กรณีการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองของจำเลยที่ ๓ และเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข ที่ออกให้กับจำเลยที่ ๑ เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งคดีนี้โจทก์ทั้งสองอ้างว่าจำเลยที่ ๓ ได้ออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ ให้แก่จำเลยที่ ๑ รวมเนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา ซึ่งที่ดินตามเอกสารสิทธิดังกล่าวมีที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองรวมอยู่ด้วย กรณีจึงเห็นได้ว่าลักษณะข้อพิพาทอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๓ ออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข ให้แก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งโจทก์ทั้งสองเห็นว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชน และหน่วยงานทางปกครอง โดยอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ได้รับอนุญาตให้ทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข เลขที่ ๘๓๑๓ อำเภอนายูง จังหวัดอุดรธานี เนื้อที่ ๔๒ ไร่ ๗๐ ตารางวา เดิมเป็นที่ดินของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นมารดาโดยชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ และสามีได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทมีเนื้อที่ ๙๖ ไร่ โจทก์ที่ ๑ และสามีขายที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้แก่โจทก์ที่ ๒ เข้าครอบครองและทำประโยชน์ร่วมกันในที่ดินพิพาท ซึ่งโจทก์ที่ ๑ และสามีได้แบ่งที่ดินให้แก่บุตร โดยแบ่งให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๑๕ ไร่ เมื่อสามีโจทก์ที่ ๑ ถึงแก่ความตายจึงได้ครอบครองที่ดินพิพาทเรื่อยมา จำเลยที่ ๑ แจ้งข้อความอันเป็นเท็จ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาททับที่ดินของโจทก์ทั้งสองทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถยื่นคำขอรังวัดเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ขอให้ศาลเพิกถอนหนังสืออนุญาตที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่ใช่เจ้าของที่ดินไม่มีอำนาจฟ้อง การซื้อขายที่ดินของโจทก์ทั้งสองจึงต้องห้ามตามกฎหมาย จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ใบเสร็จรับชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ใช่หลักฐานการแสดงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทที่เป็นของรัฐมอบให้จำเลยที่ ๓ นำมาใช้ปฏิรูปที่ดินแก่เกษตรกร จำเลยที่ ๓ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งที่เกี่ยวข้อง ที่ดินพิพาทเป็นของรัฐต้องห้ามมิให้จำหน่ายหรือซื้อขาย หรือโอนสิทธิ เว้นแต่ตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้อำนาจแก่จำเลยที่ ๓ ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมทำการปฏิรูปที่ดินโดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมถึงการจัดให้มีที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดินซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามกฎหมายเพื่อจัดให้แก่เกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่า หรือเข้าทำประโยชน์และให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น เพื่อให้ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ อันเป็นการแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ข) ให้แก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางเพียร เรืองประทีป ที่ ๑ นายประจักษ์ พรมกุลัง ที่ ๒ โจทก์ นางบัวสด เหลาแสน ที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)