คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 415670หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๑/๒๕๔๙ วันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดสระแก้ว ระหว่าง ศาลปกครองระยอง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดสระแก้วส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๔๘ นายวิทยา อาลัยรส โจทก์ได้ยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ นางสาวคำมา รสหวาน ที่ ๒ นายหก รสหวาน ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสระแก้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๔๒/๒๕๔๘ ความว่าโจทก์เป็นเจ้าของสิทธิครอบครองที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจที่ ๓/๔๕ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดมอำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว ร่วมกับนางสาวผัน รสหวาน จำนวน ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ตารางวา โจทก์เป็นหลานของนางสาวผัน ได้ร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวมาตลอดโดยปลูกข้าวโพด มันสำปะหลัง จนเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๓ โจทก์บวชเป็นพระจึงให้นางสาวผันทำประโยชน์แทนชั่วคราว ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๖ นางสาวผัน ถึงแก่ความตาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ขอเข้าทำประโยชน์ในส่วนที่โจทก์เป็นเจ้าของร่วมกับ นางสาวผันจำนวน ๑๘ ไร่ ๓งาน๑๗ ตารางวา โดยตกลงกันว่าเมื่อโจทก์สึกจากการบวชเป็นพระแล้วจะคืนที่ดินดังกล่าวให้โจทก์เข้าทำประโยชน์เหมือนเดิม ต่อมาจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นขอรับมรดกสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินทั้งแปลงต่อจากนางสาวผันโดยอ้างว่าเป็นผู้ทำประโยชน์ในที่ดิน โดยไม่ได้แจ้งแก่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ว่าที่ดินจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา เป็นของโจทก์ ต่อมาเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้มีประกาศสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ต่อจากผู้ตาย โดยจำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือโดยมีเจตนากลั่นแกล้งโจทก์ในการที่ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นของโจทก์ซึ่งถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผัน เพื่อไม่ให้โจทก์มีชื่อมีสิทธิในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินโจทก์ยื่นคำร้องคัดค้านแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ แจ้งว่า จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ มีสิทธิดีกว่าโจทก์ พร้อมทั้งออกหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นหนังสือ ส.ป.ก.๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่มที่ ๑๕๘๙ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดมอำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการไม่ชอบด้วยเหตุผลและกฎหมาย การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นการร่วมกันทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๑ ในฐานะเป็นนิติบุคคลต้องร่วมกันรับผิดต่อโจทก์ ขอให้ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก.๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่ม ๑๕๘๙ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดม อำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา โดยให้ใส่ชื่อโจทก์เป็นผู้ได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ประกาศของสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วชอบด้วยกฎหมาย และตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและแนวทางปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การโอนหรือการตกทอดทางมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเนื่องจากโจทก์เป็นหลานของเกษตรกร อยู่ในลำดับที่ ๔ ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันของเกษตรกร อยู่ในลำดับที่ ๒ อันเป็นลำดับต้น จึงเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าว คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วมีมติที่ ๑/๒๕๔๗ เห็นชอบให้จำเลยที่๒ และที่ ๓ เป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าว จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายและระเบียบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การว่า จำเลยทั้งสองกับนางสาวผันเป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกัน โจทก์มีฐานะเป็นหลาน โจทก์ไม่เคยเป็นเจ้าของสิทธิครอบครองที่ดินตามใบ ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจ ๓/๔๕ ไม่เคย มีกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผันและไม่เคยร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทกับนางสาวผัน จำเลยทั้งสองกับนางสาวผันร่วมกันครอบครองและทำประโยชน์ เมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย สิทธิในการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทก็ย่อมตกทอดมายังจำเลยทั้งสอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ เนื่องจากการออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่บุคคลใด หรือการเพิกถอนสิทธิตามเอกสารสิทธิ ส.ป.ก.๔-๐๑ หรือไม่นั้นเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองเป็นเพียงผู้ได้รับมอบเอกสารสิทธิการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทเท่านั้น ที่ดินแปลงพิพาทยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ที่นำมาจัดสรรให้กับเกษตรกร ซึ่งตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินห้ามมิให้จำหน่ายจ่ายโอน เว้นแต่ตกทอดทางมรดก จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งโจทก์อ้างว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยเจตนากลั่นแกล้งโจทก์เพื่อไม่ให้มีชื่อสิทธิในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน และขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.๔-๐๑)เลขที่๙๖๘ คำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดสระแก้วพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์อ้างว่าเป็นเจ้าของสิทธิครอบครอง ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจที่ ๓/๔๕ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดม อำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว ร่วมกับ นางสาวผัน เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา เมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ยื่นขอรับมรดกสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินทั้งแปลงโดยไม่ได้แจ้งเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ว่าที่ดินจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา เป็นของโจทก์เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้มีประกาศเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ที่ดิน ส.ป.ก.ต่อจากผู้ตาย โดยจำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นของโจทก์โดยถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผัน โจทก์ได้ยื่นคำร้องคัดค้านการจัดที่ดิน แต่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ แจ้งแก่โจทก์ว่าจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ มีสิทธิดีกว่าโจทก์พร้อมทั้งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินแก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นส.ป.ก. ๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่ม ๑๕๘๙ เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวาแบ่งเป็นของจำเลยที่ ๒ จำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา และของจำเลยที่ ๓ จำนวน ๑๘ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า โจทก์ไม่เคยเป็นเจ้าของ สิทธิครอบครองที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจ ๓/๔๕ ที่ดินแปลงดังกล่าวจำเลยที่ ๒ร่วมกันครอบครองทำประโยชน์ร่วมกับนางสาวผันมาโดยตลอด จำเลยทั้งสองเป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันกับนางสาวผัน ส่วนโจทก์เป็นเพียงหลานของจำเลยทั้งสองและนางสาวผันเมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย สิทธิในการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทย่อมตกได้แก่จำเลยทั้งสอง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่ง ตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาในปัญหาว่า ระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสอง ผู้ใดมี สิทธิครอบครองที่พิพาท จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดิน เพื่อเกษตรกรรมและมาตรา ๔ ได้ให้คำนิยามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัด ที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนตามพระราชบัญญัตินี้เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่า หรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจน การผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ซึ่งหมายความว่า จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ อยู่ภายใต้นโยบายมาตรการ ข้อบังคับ หรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน การปฏิรูปที่ดินที่กำหนดโดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชน เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ทั้งคุณสมบัติส่วนบุคคลตามข้อ ๖ และหลักเกณฑ์การคัดเลือกตามข้อ ๗ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรรมสิทธิ์และสิทธิครอบครองที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่คณะกรรมการฯ กำหนด อีกทั้งมาตรา ๓๙ ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดิน แบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่นเว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดิน ฉะนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตการปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.๔-๐๑) จึงเป็นการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อการเกษตรกรรมเมื่อการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ เป็นการกระทบสิทธิของโจทก์ทำให้ไม่สามารถเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินได้และได้มาฟ้องเป็นคดีนี้ขอให้เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ที่ออกให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ และดำเนินการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้น จึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่าคำสั่งออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นคำสั่งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่๓๖/๒๕๔๗ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันได้บัญญัติให้ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเองหรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น อันเป็นการให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ใน การประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ อยู่ภายใต้นโยบาย มาตรการ ข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงานการปฏิรูปที่ดินที่กำหนด โดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนด และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๓๙ ก็ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดินแบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือสำนักงาน ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จึงถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อช่วยให้เกษตรกรมีที่ดิน ทำกินเป็นของตนเอง และให้การใช้ที่ดินเกิดประโยชน์มากที่สุด พร้อมกับการจัดระบบการผลิตและจำหน่ายผลิตผลเกษตรกรรม เพื่อให้ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร อันเป็นการแตกต่างจากการได้ สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยที่๑ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ โดยการรับมรดกสิทธิของนางสาวผันผู้ตาย โดยที่ในการประกาศเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ต่อจากนางสาวผัน จำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินพิพาทเดิมเป็นของโจทก์ ซึ่งถือกรรมสิทธิ์ร่วมกันกับนางสาวผันจึงฟ้องขอให้เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ที่ออกให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ดังกล่าวและดำเนินการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้น เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา๙วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ดังนั้น มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง นายวิทยา อาลัยรส โจทก์ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ นางสาวคำมา รสหวาน ที่ ๒ นายหก รสหวาน ที่ ๓จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ชาญชัย ลิขิตจิตถะ (ลงชื่อ) วิชัย วิวิตเสวี (นายชาญชัย ลิขิตจิตถะ) (นายวิชัย วิวิตเสวี) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๖ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 21/2549นายวิทยา อาลัยรสโจทก์สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่1 กับพวกรวมจำเลย6 คน พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๑/๒๕๔๙ วันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดสระแก้ว ระหว่าง ศาลปกครองระยอง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดสระแก้วส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๔๘ นายวิทยา อาลัยรส โจทก์ได้ยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ นางสาวคำมา รสหวาน ที่ ๒ นายหก รสหวาน ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสระแก้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๔๒/๒๕๔๘ ความว่าโจทก์เป็นเจ้าของสิทธิครอบครองที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจที่ ๓/๔๕ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดมอำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว ร่วมกับนางสาวผัน รสหวาน จำนวน ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ตารางวา โจทก์เป็นหลานของนางสาวผัน ได้ร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวมาตลอดโดยปลูกข้าวโพด มันสำปะหลัง จนเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๓ โจทก์บวชเป็นพระจึงให้นางสาวผันทำประโยชน์แทนชั่วคราว ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๖ นางสาวผัน ถึงแก่ความตาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ขอเข้าทำประโยชน์ในส่วนที่โจทก์เป็นเจ้าของร่วมกับ นางสาวผันจำนวน ๑๘ ไร่ ๓งาน๑๗ ตารางวา โดยตกลงกันว่าเมื่อโจทก์สึกจากการบวชเป็นพระแล้วจะคืนที่ดินดังกล่าวให้โจทก์เข้าทำประโยชน์เหมือนเดิม ต่อมาจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นขอรับมรดกสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินทั้งแปลงต่อจากนางสาวผันโดยอ้างว่าเป็นผู้ทำประโยชน์ในที่ดิน โดยไม่ได้แจ้งแก่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ว่าที่ดินจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา เป็นของโจทก์ ต่อมาเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้มีประกาศสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ต่อจากผู้ตาย โดยจำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือโดยมีเจตนากลั่นแกล้งโจทก์ในการที่ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นของโจทก์ซึ่งถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผัน เพื่อไม่ให้โจทก์มีชื่อมีสิทธิในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินโจทก์ยื่นคำร้องคัดค้านแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ แจ้งว่า จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ มีสิทธิดีกว่าโจทก์ พร้อมทั้งออกหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นหนังสือ ส.ป.ก.๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่มที่ ๑๕๘๙ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดมอำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการไม่ชอบด้วยเหตุผลและกฎหมาย การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นการร่วมกันทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๑ ในฐานะเป็นนิติบุคคลต้องร่วมกันรับผิดต่อโจทก์ ขอให้ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก.๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่ม ๑๕๘๙ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดม อำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา โดยให้ใส่ชื่อโจทก์เป็นผู้ได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ประกาศของสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วชอบด้วยกฎหมาย และตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและแนวทางปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การโอนหรือการตกทอดทางมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเนื่องจากโจทก์เป็นหลานของเกษตรกร อยู่ในลำดับที่ ๔ ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันของเกษตรกร อยู่ในลำดับที่ ๒ อันเป็นลำดับต้น จึงเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าว คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วมีมติที่ ๑/๒๕๔๗ เห็นชอบให้จำเลยที่๒ และที่ ๓ เป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าว จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายและระเบียบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การว่า จำเลยทั้งสองกับนางสาวผันเป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกัน โจทก์มีฐานะเป็นหลาน โจทก์ไม่เคยเป็นเจ้าของสิทธิครอบครองที่ดินตามใบ ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจ ๓/๔๕ ไม่เคย มีกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผันและไม่เคยร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทกับนางสาวผัน จำเลยทั้งสองกับนางสาวผันร่วมกันครอบครองและทำประโยชน์ เมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย สิทธิในการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทก็ย่อมตกทอดมายังจำเลยทั้งสอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ เนื่องจากการออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่บุคคลใด หรือการเพิกถอนสิทธิตามเอกสารสิทธิ ส.ป.ก.๔-๐๑ หรือไม่นั้นเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองเป็นเพียงผู้ได้รับมอบเอกสารสิทธิการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทเท่านั้น ที่ดินแปลงพิพาทยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ที่นำมาจัดสรรให้กับเกษตรกร ซึ่งตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินห้ามมิให้จำหน่ายจ่ายโอน เว้นแต่ตกทอดทางมรดก จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งโจทก์อ้างว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยเจตนากลั่นแกล้งโจทก์เพื่อไม่ให้มีชื่อสิทธิในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน และขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.๔-๐๑)เลขที่๙๖๘ คำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดสระแก้วพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์อ้างว่าเป็นเจ้าของสิทธิครอบครอง ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจที่ ๓/๔๕ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดม อำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว ร่วมกับ นางสาวผัน เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา เมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ยื่นขอรับมรดกสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินทั้งแปลงโดยไม่ได้แจ้งเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ว่าที่ดินจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา เป็นของโจทก์เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้มีประกาศเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ที่ดิน ส.ป.ก.ต่อจากผู้ตาย โดยจำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นของโจทก์โดยถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผัน โจทก์ได้ยื่นคำร้องคัดค้านการจัดที่ดิน แต่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ แจ้งแก่โจทก์ว่าจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ มีสิทธิดีกว่าโจทก์พร้อมทั้งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินแก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นส.ป.ก. ๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่ม ๑๕๘๙ เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวาแบ่งเป็นของจำเลยที่ ๒ จำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา และของจำเลยที่ ๓ จำนวน ๑๘ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า โจทก์ไม่เคยเป็นเจ้าของ สิทธิครอบครองที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจ ๓/๔๕ ที่ดินแปลงดังกล่าวจำเลยที่ ๒ร่วมกันครอบครองทำประโยชน์ร่วมกับนางสาวผันมาโดยตลอด จำเลยทั้งสองเป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันกับนางสาวผัน ส่วนโจทก์เป็นเพียงหลานของจำเลยทั้งสองและนางสาวผันเมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย สิทธิในการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทย่อมตกได้แก่จำเลยทั้งสอง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่ง ตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาในปัญหาว่า ระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสอง ผู้ใดมี สิทธิครอบครองที่พิพาท จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดิน เพื่อเกษตรกรรมและมาตรา ๔ ได้ให้คำนิยามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัด ที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนตามพระราชบัญญัตินี้เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่า หรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจน การผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ซึ่งหมายความว่า จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ อยู่ภายใต้นโยบายมาตรการ ข้อบังคับ หรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน การปฏิรูปที่ดินที่กำหนดโดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชน เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ทั้งคุณสมบัติส่วนบุคคลตามข้อ ๖ และหลักเกณฑ์การคัดเลือกตามข้อ ๗ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรรมสิทธิ์และสิทธิครอบครองที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่คณะกรรมการฯ กำหนด อีกทั้งมาตรา ๓๙ ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดิน แบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่นเว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดิน ฉะนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตการปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.๔-๐๑) จึงเป็นการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อการเกษตรกรรมเมื่อการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ เป็นการกระทบสิทธิของโจทก์ทำให้ไม่สามารถเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินได้และได้มาฟ้องเป็นคดีนี้ขอให้เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ที่ออกให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ และดำเนินการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้น จึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่าคำสั่งออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นคำสั่งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่๓๖/๒๕๔๗ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันได้บัญญัติให้ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเองหรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น อันเป็นการให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ใน การประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ อยู่ภายใต้นโยบาย มาตรการ ข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงานการปฏิรูปที่ดินที่กำหนด โดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนด และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๓๙ ก็ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดินแบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือสำนักงาน ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จึงถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อช่วยให้เกษตรกรมีที่ดิน ทำกินเป็นของตนเอง และให้การใช้ที่ดินเกิดประโยชน์มากที่สุด พร้อมกับการจัดระบบการผลิตและจำหน่ายผลิตผลเกษตรกรรม เพื่อให้ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร อันเป็นการแตกต่างจากการได้ สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยที่๑ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ โดยการรับมรดกสิทธิของนางสาวผันผู้ตาย โดยที่ในการประกาศเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ต่อจากนางสาวผัน จำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินพิพาทเดิมเป็นของโจทก์ ซึ่งถือกรรมสิทธิ์ร่วมกันกับนางสาวผันจึงฟ้องขอให้เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ที่ออกให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ดังกล่าวและดำเนินการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้น เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา๙วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ดังนั้น มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง นายวิทยา อาลัยรส โจทก์ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ นางสาวคำมา รสหวาน ที่ ๒ นายหก รสหวาน ที่ ๓จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ชาญชัย ลิขิตจิตถะ (ลงชื่อ) วิชัย วิวิตเสวี (นายชาญชัย ลิขิตจิตถะ) (นายวิชัย วิวิตเสวี) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๖()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่งคำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๑/๒๕๔๙ วันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดสระแก้ว ระหว่าง ศาลปกครองระยอง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดสระแก้วส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๔๘ นายวิทยา อาลัยรส โจทก์ได้ยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ นางสาวคำมา รสหวาน ที่ ๒ นายหก รสหวาน ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสระแก้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๔๒/๒๕๔๘ ความว่าโจทก์เป็นเจ้าของสิทธิครอบครองที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจที่ ๓/๔๕ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดมอำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว ร่วมกับนางสาวผัน รสหวาน จำนวน ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ตารางวา โจทก์เป็นหลานของนางสาวผัน ได้ร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวมาตลอดโดยปลูกข้าวโพด มันสำปะหลัง จนเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๓ โจทก์บวชเป็นพระจึงให้นางสาวผันทำประโยชน์แทนชั่วคราว ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๖ นางสาวผัน ถึงแก่ความตาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ขอเข้าทำประโยชน์ในส่วนที่โจทก์เป็นเจ้าของร่วมกับ นางสาวผันจำนวน ๑๘ ไร่ ๓งาน๑๗ ตารางวา โดยตกลงกันว่าเมื่อโจทก์สึกจากการบวชเป็นพระแล้วจะคืนที่ดินดังกล่าวให้โจทก์เข้าทำประโยชน์เหมือนเดิม ต่อมาจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นขอรับมรดกสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินทั้งแปลงต่อจากนางสาวผันโดยอ้างว่าเป็นผู้ทำประโยชน์ในที่ดิน โดยไม่ได้แจ้งแก่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ว่าที่ดินจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา เป็นของโจทก์ ต่อมาเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้มีประกาศสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ต่อจากผู้ตาย โดยจำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือโดยมีเจตนากลั่นแกล้งโจทก์ในการที่ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นของโจทก์ซึ่งถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผัน เพื่อไม่ให้โจทก์มีชื่อมีสิทธิในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินโจทก์ยื่นคำร้องคัดค้านแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ แจ้งว่า จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ มีสิทธิดีกว่าโจทก์ พร้อมทั้งออกหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นหนังสือ ส.ป.ก.๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่มที่ ๑๕๘๙ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดมอำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการไม่ชอบด้วยเหตุผลและกฎหมาย การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นการร่วมกันทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๑ ในฐานะเป็นนิติบุคคลต้องร่วมกันรับผิดต่อโจทก์ ขอให้ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก.๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่ม ๑๕๘๙ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดม อำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา โดยให้ใส่ชื่อโจทก์เป็นผู้ได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ประกาศของสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วชอบด้วยกฎหมาย และตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและแนวทางปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การโอนหรือการตกทอดทางมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเนื่องจากโจทก์เป็นหลานของเกษตรกร อยู่ในลำดับที่ ๔ ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันของเกษตรกร อยู่ในลำดับที่ ๒ อันเป็นลำดับต้น จึงเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าว คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วมีมติที่ ๑/๒๕๔๗ เห็นชอบให้จำเลยที่๒ และที่ ๓ เป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าว จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายและระเบียบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การว่า จำเลยทั้งสองกับนางสาวผันเป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกัน โจทก์มีฐานะเป็นหลาน โจทก์ไม่เคยเป็นเจ้าของสิทธิครอบครองที่ดินตามใบ ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจ ๓/๔๕ ไม่เคย มีกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผันและไม่เคยร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทกับนางสาวผัน จำเลยทั้งสองกับนางสาวผันร่วมกันครอบครองและทำประโยชน์ เมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย สิทธิในการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทก็ย่อมตกทอดมายังจำเลยทั้งสอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ เนื่องจากการออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่บุคคลใด หรือการเพิกถอนสิทธิตามเอกสารสิทธิ ส.ป.ก.๔-๐๑ หรือไม่นั้นเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองเป็นเพียงผู้ได้รับมอบเอกสารสิทธิการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทเท่านั้น ที่ดินแปลงพิพาทยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ที่นำมาจัดสรรให้กับเกษตรกร ซึ่งตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินห้ามมิให้จำหน่ายจ่ายโอน เว้นแต่ตกทอดทางมรดก จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งโจทก์อ้างว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยเจตนากลั่นแกล้งโจทก์เพื่อไม่ให้มีชื่อสิทธิในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน และขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.๔-๐๑)เลขที่๙๖๘ คำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดสระแก้วพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์อ้างว่าเป็นเจ้าของสิทธิครอบครอง ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจที่ ๓/๔๕ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดม อำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว ร่วมกับ นางสาวผัน เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา เมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ยื่นขอรับมรดกสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินทั้งแปลงโดยไม่ได้แจ้งเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ว่าที่ดินจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา เป็นของโจทก์เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้มีประกาศเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ที่ดิน ส.ป.ก.ต่อจากผู้ตาย โดยจำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นของโจทก์โดยถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผัน โจทก์ได้ยื่นคำร้องคัดค้านการจัดที่ดิน แต่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ แจ้งแก่โจทก์ว่าจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ มีสิทธิดีกว่าโจทก์พร้อมทั้งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินแก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นส.ป.ก. ๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่ม ๑๕๘๙ เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวาแบ่งเป็นของจำเลยที่ ๒ จำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา และของจำเลยที่ ๓ จำนวน ๑๘ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า โจทก์ไม่เคยเป็นเจ้าของ สิทธิครอบครองที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจ ๓/๔๕ ที่ดินแปลงดังกล่าวจำเลยที่ ๒ร่วมกันครอบครองทำประโยชน์ร่วมกับนางสาวผันมาโดยตลอด จำเลยทั้งสองเป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันกับนางสาวผัน ส่วนโจทก์เป็นเพียงหลานของจำเลยทั้งสองและนางสาวผันเมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย สิทธิในการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทย่อมตกได้แก่จำเลยทั้งสอง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่ง ตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาในปัญหาว่า ระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสอง ผู้ใดมี สิทธิครอบครองที่พิพาท จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดิน เพื่อเกษตรกรรมและมาตรา ๔ ได้ให้คำนิยามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัด ที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนตามพระราชบัญญัตินี้เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่า หรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจน การผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ซึ่งหมายความว่า จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ อยู่ภายใต้นโยบายมาตรการ ข้อบังคับ หรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน การปฏิรูปที่ดินที่กำหนดโดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชน เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ทั้งคุณสมบัติส่วนบุคคลตามข้อ ๖ และหลักเกณฑ์การคัดเลือกตามข้อ ๗ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรรมสิทธิ์และสิทธิครอบครองที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่คณะกรรมการฯ กำหนด อีกทั้งมาตรา ๓๙ ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดิน แบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่นเว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดิน ฉะนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตการปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.๔-๐๑) จึงเป็นการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อการเกษตรกรรมเมื่อการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ เป็นการกระทบสิทธิของโจทก์ทำให้ไม่สามารถเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินได้และได้มาฟ้องเป็นคดีนี้ขอให้เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ที่ออกให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ และดำเนินการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้น จึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่าคำสั่งออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นคำสั่งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่๓๖/๒๕๔๗ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันได้บัญญัติให้ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเองหรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น อันเป็นการให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ใน การประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ อยู่ภายใต้นโยบาย มาตรการ ข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงานการปฏิรูปที่ดินที่กำหนด โดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนด และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๓๙ ก็ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดินแบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือสำนักงาน ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จึงถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อช่วยให้เกษตรกรมีที่ดิน ทำกินเป็นของตนเอง และให้การใช้ที่ดินเกิดประโยชน์มากที่สุด พร้อมกับการจัดระบบการผลิตและจำหน่ายผลิตผลเกษตรกรรม เพื่อให้ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร อันเป็นการแตกต่างจากการได้ สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยที่๑ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ โดยการรับมรดกสิทธิของนางสาวผันผู้ตาย โดยที่ในการประกาศเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ต่อจากนางสาวผัน จำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินพิพาทเดิมเป็นของโจทก์ ซึ่งถือกรรมสิทธิ์ร่วมกันกับนางสาวผันจึงฟ้องขอให้เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ที่ออกให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ดังกล่าวและดำเนินการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้น เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา๙วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ดังนั้น มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง นายวิทยา อาลัยรส โจทก์ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ นางสาวคำมา รสหวาน ที่ ๒ นายหก รสหวาน ที่ ๓จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ชาญชัย ลิขิตจิตถะ (ลงชื่อ) วิชัย วิวิตเสวี (นายชาญชัย ลิขิตจิตถะ) (นายวิชัย วิวิตเสวี) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๖ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 21/2549นายวิทยา อาลัยรสโจทก์สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่1 กับพวกรวมจำเลย6 คน พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๑/๒๕๔๙ วันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลจังหวัดสระแก้ว ระหว่าง ศาลปกครองระยอง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลจังหวัดสระแก้วส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๔๘ นายวิทยา อาลัยรส โจทก์ได้ยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ นางสาวคำมา รสหวาน ที่ ๒ นายหก รสหวาน ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสระแก้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๔๒/๒๕๔๘ ความว่าโจทก์เป็นเจ้าของสิทธิครอบครองที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจที่ ๓/๔๕ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดมอำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว ร่วมกับนางสาวผัน รสหวาน จำนวน ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ตารางวา โจทก์เป็นหลานของนางสาวผัน ได้ร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวมาตลอดโดยปลูกข้าวโพด มันสำปะหลัง จนเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๓ โจทก์บวชเป็นพระจึงให้นางสาวผันทำประโยชน์แทนชั่วคราว ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๖ นางสาวผัน ถึงแก่ความตาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ขอเข้าทำประโยชน์ในส่วนที่โจทก์เป็นเจ้าของร่วมกับ นางสาวผันจำนวน ๑๘ ไร่ ๓งาน๑๗ ตารางวา โดยตกลงกันว่าเมื่อโจทก์สึกจากการบวชเป็นพระแล้วจะคืนที่ดินดังกล่าวให้โจทก์เข้าทำประโยชน์เหมือนเดิม ต่อมาจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นขอรับมรดกสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินทั้งแปลงต่อจากนางสาวผันโดยอ้างว่าเป็นผู้ทำประโยชน์ในที่ดิน โดยไม่ได้แจ้งแก่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ว่าที่ดินจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา เป็นของโจทก์ ต่อมาเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้มีประกาศสำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ต่อจากผู้ตาย โดยจำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือโดยมีเจตนากลั่นแกล้งโจทก์ในการที่ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นของโจทก์ซึ่งถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผัน เพื่อไม่ให้โจทก์มีชื่อมีสิทธิในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินโจทก์ยื่นคำร้องคัดค้านแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ แจ้งว่า จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ มีสิทธิดีกว่าโจทก์ พร้อมทั้งออกหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นหนังสือ ส.ป.ก.๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่มที่ ๑๕๘๙ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดมอำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการไม่ชอบด้วยเหตุผลและกฎหมาย การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นการร่วมกันทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๑ ในฐานะเป็นนิติบุคคลต้องร่วมกันรับผิดต่อโจทก์ ขอให้ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก.๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่ม ๑๕๘๙ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดม อำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา โดยให้ใส่ชื่อโจทก์เป็นผู้ได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ประกาศของสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วชอบด้วยกฎหมาย และตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและแนวทางปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การโอนหรือการตกทอดทางมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเนื่องจากโจทก์เป็นหลานของเกษตรกร อยู่ในลำดับที่ ๔ ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันของเกษตรกร อยู่ในลำดับที่ ๒ อันเป็นลำดับต้น จึงเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าว คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วมีมติที่ ๑/๒๕๔๗ เห็นชอบให้จำเลยที่๒ และที่ ๓ เป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าว จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายและระเบียบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การว่า จำเลยทั้งสองกับนางสาวผันเป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกัน โจทก์มีฐานะเป็นหลาน โจทก์ไม่เคยเป็นเจ้าของสิทธิครอบครองที่ดินตามใบ ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจ ๓/๔๕ ไม่เคย มีกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผันและไม่เคยร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทกับนางสาวผัน จำเลยทั้งสองกับนางสาวผันร่วมกันครอบครองและทำประโยชน์ เมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย สิทธิในการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทก็ย่อมตกทอดมายังจำเลยทั้งสอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ เนื่องจากการออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่บุคคลใด หรือการเพิกถอนสิทธิตามเอกสารสิทธิ ส.ป.ก.๔-๐๑ หรือไม่นั้นเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองเป็นเพียงผู้ได้รับมอบเอกสารสิทธิการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทเท่านั้น ที่ดินแปลงพิพาทยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ที่นำมาจัดสรรให้กับเกษตรกร ซึ่งตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินห้ามมิให้จำหน่ายจ่ายโอน เว้นแต่ตกทอดทางมรดก จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งโจทก์อ้างว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยเจตนากลั่นแกล้งโจทก์เพื่อไม่ให้มีชื่อสิทธิในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน และขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.๔-๐๑)เลขที่๙๖๘ คำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดสระแก้วพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์อ้างว่าเป็นเจ้าของสิทธิครอบครอง ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจที่ ๓/๔๕ หมู่ ๔ ตำบลไทยอุดม อำเภอคลองหาด จังหวัดสระแก้ว ร่วมกับ นางสาวผัน เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา เมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ยื่นขอรับมรดกสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินทั้งแปลงโดยไม่ได้แจ้งเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ว่าที่ดินจำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา เป็นของโจทก์เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้มีประกาศเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ที่ดิน ส.ป.ก.ต่อจากผู้ตาย โดยจำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นของโจทก์โดยถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับนางสาวผัน โจทก์ได้ยื่นคำร้องคัดค้านการจัดที่ดิน แต่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ แจ้งแก่โจทก์ว่าจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ มีสิทธิดีกว่าโจทก์พร้อมทั้งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินแก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นส.ป.ก. ๔-๐๑ เลขที่ ๙๖๘ แปลงเลขที่ ๑ กลุ่ม ๑๕๘๙ เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวาแบ่งเป็นของจำเลยที่ ๒ จำนวน ๑๘ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา และของจำเลยที่ ๓ จำนวน ๑๘ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า โจทก์ไม่เคยเป็นเจ้าของ สิทธิครอบครองที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขสำรวจ ๓/๔๕ ที่ดินแปลงดังกล่าวจำเลยที่ ๒ร่วมกันครอบครองทำประโยชน์ร่วมกับนางสาวผันมาโดยตลอด จำเลยทั้งสองเป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันกับนางสาวผัน ส่วนโจทก์เป็นเพียงหลานของจำเลยทั้งสองและนางสาวผันเมื่อนางสาวผันถึงแก่ความตาย สิทธิในการทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทย่อมตกได้แก่จำเลยทั้งสอง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่ง ตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาในปัญหาว่า ระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสอง ผู้ใดมี สิทธิครอบครองที่พิพาท จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดิน เพื่อเกษตรกรรมและมาตรา ๔ ได้ให้คำนิยามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัด ที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนตามพระราชบัญญัตินี้เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่า หรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจน การผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ซึ่งหมายความว่า จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ อยู่ภายใต้นโยบายมาตรการ ข้อบังคับ หรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน การปฏิรูปที่ดินที่กำหนดโดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชน เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ทั้งคุณสมบัติส่วนบุคคลตามข้อ ๖ และหลักเกณฑ์การคัดเลือกตามข้อ ๗ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรรมสิทธิ์และสิทธิครอบครองที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่คณะกรรมการฯ กำหนด อีกทั้งมาตรา ๓๙ ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดิน แบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่นเว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดิน ฉะนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตการปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.๔-๐๑) จึงเป็นการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อการเกษตรกรรมเมื่อการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ เป็นการกระทบสิทธิของโจทก์ทำให้ไม่สามารถเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินได้และได้มาฟ้องเป็นคดีนี้ขอให้เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ที่ออกให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ และดำเนินการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้น จึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่าคำสั่งออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นคำสั่งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่๓๖/๒๕๔๗ คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันได้บัญญัติให้ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเองหรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น อันเป็นการให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ใน การประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ อยู่ภายใต้นโยบาย มาตรการ ข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงานการปฏิรูปที่ดินที่กำหนด โดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนด และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๓๙ ก็ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดินแบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือสำนักงาน ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จึงถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อช่วยให้เกษตรกรมีที่ดิน ทำกินเป็นของตนเอง และให้การใช้ที่ดินเกิดประโยชน์มากที่สุด พร้อมกับการจัดระบบการผลิตและจำหน่ายผลิตผลเกษตรกรรม เพื่อให้ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร อันเป็นการแตกต่างจากการได้ สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยที่๑ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ โดยการรับมรดกสิทธิของนางสาวผันผู้ตาย โดยที่ในการประกาศเรื่องการรับมรดกสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ต่อจากนางสาวผัน จำเลยที่ ๑ หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ตรวจสอบหรือสอบสวนว่าที่ดินพิพาทเดิมเป็นของโจทก์ ซึ่งถือกรรมสิทธิ์ร่วมกันกับนางสาวผันจึงฟ้องขอให้เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ที่ออกให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ดังกล่าวและดำเนินการออกเอกสาร ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้น เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา๙วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ดังนั้น มูลพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง นายวิทยา อาลัยรส โจทก์ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ นางสาวคำมา รสหวาน ที่ ๒ นายหก รสหวาน ที่ ๓จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ชาญชัย ลิขิตจิตถะ (ลงชื่อ) วิชัย วิวิตเสวี (นายชาญชัย ลิขิตจิตถะ) (นายวิชัย วิวิตเสวี) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ๖()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง