คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 541681หลักกฎหมาย: คดีที่เอกชนยื่นฟ้องสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลโดยกล่าวอ้างว่าผิดสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก ไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาพร้อมให้ชำระค่าใช้จ่ายและชดใช้ค่าเสียหาย แต่หากไม่อาจบังคับได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ผิดสัญญา แต่การกระทำตามฟ้องโจทก์เป็นเพราะมีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐในแต่ละช่วงเวลา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลและกระทำการอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องหรือที่เป็นประโยชน์แก่การดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ และสัญญาพิพาทมีสาระสำคัญเป็นการจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ โดยในสัญญามีข้อกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลาได้ ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการหรือมีความจำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ผู้ถูกฟ้องคดีจะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายหรือค่าชดเชยอย่างใดอีกสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวที่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาได้ด้วยเหตุเพียงว่ารัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการ จึงเป็นสัญญาที่มีข้อสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองอย่างมากและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๙๐/๒๕๕๖ วันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่ง การยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๔ บริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๗๔/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ผู้ถูกฟ้องคดีทำสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากเพื่อว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ ด้วยค่าใช้จ่ายและบุคลากรของผู้ฟ้องคดี โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะชำระค่าจ้างบริการเป็นรายเดือน โดยคิดจากปริมาณรายการจำหน่ายสลากทั้งหมดในแต่ละเดือน กำหนดระยะเวลาการปฏิบัติตามสัญญาเริ่มตั้งแต่วันลงนามในสัญญาและสิ้นสุดในวันที่ครบกำหนด ๕ ปี นับจากวันที่จำหน่ายสลากจริง ต่อมาผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานทั้งหมดตามที่กำหนดไว้ในสัญญา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีกลับปฏิบัติผิดสัญญาโดยไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ (Notice to Service) ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาโดยให้เริ่มจำหน่ายสลากจริง ให้เยียวยาความเสียหายจากภาระค่าใช้จ่ายเพื่อคงความพร้อมในการปฏิบัติตามสัญญาแก่ผู้ฟ้องคดี ให้ชดใช้ค่าเสียหายอันเกิดจากการล่าช้าผิดสัญญา กับให้ชำระค่าใช้จ่ายหากมีการดำเนินการตามสัญญาโดยเริ่มจำหน่ายสลากจริง แต่หากไม่อาจบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินลงทุน ค่าเสียหายอันเกิดจากค่าใช้จ่ายเพื่อคงความพร้อมในการปฏิบัติตามสัญญากับค่าเสียหายจากการล้มเลิกโครงการ รวมค่าเสียหายกรณีเพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาเป็นเงิน ๓,๑๖๗,๓๘๗,๗๖๘ บาท พร้อมดอกเบี้ย ผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญา แต่มีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐบาลในแต่ละช่วงเวลา ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาครบถ้วนแล้วไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกร้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่เป็นผู้รับภาระการลงทุนเองทั้งหมดตามสัญญา อีกทั้งยังไม่อาจถือได้ว่าโครงการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลด้วยเครื่องจำหน่ายสลากได้ถูกล้มเลิกแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่อาจกล่าวอ้างกรณีดังกล่าวมาเป็นมูลเหตุในการเรียกค่าเสียหายได้ คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากอันเป็นมูลพิพาทคดีนี้มิใช่เป็นการทำสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือเพื่อรองรับการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ถูกฟ้องคดีหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณาข้อกำหนดในสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจะเห็นว่า สัญญาดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนเข้าร่วมดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นกิจการของรัฐ โดยผู้ฟ้องคดีจะต้องดำเนินการให้บริการระบบเกมสลากได้หลายรูปแบบและต้องเป็นผู้ลงทุน ออกแบบ จัดหา ติดตั้ง และให้บริการระบบเกมสลากรูปแบบใดๆ ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนด ส่วนเงื่อนไขในการออกสลากและการจ่ายรางวัลจะกระทำในลักษณะใดนั้น เป็นเรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นผู้พิจารณากำหนดต่อไปในภายหลัง เมื่อสลากที่ออกเป็นสลากกินแบ่งที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ออก และผู้ถูกฟ้องคดีได้นำเงินที่ได้รับจากการจำหน่ายสลากไปจัดสรรตามมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ แล้ว ก็ถือว่าการทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีให้จัดทำบริการระบบเกมสลากที่เป็นข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในขอบวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ กรณีมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยต่อไปว่า การออกสลากกินแบ่งรัฐบาลของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง หรือไม่ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ มาตรา ๓๖ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการออกสลากกินแบ่งโดยได้รับมอบอำนาจจากรัฐบาลแต่เพียงผู้เดียว ทั้งนี้เนื่องจากเป็นกิจการที่เกี่ยวข้องกับประชาชนโดยตรงและมีลักษณะเป็นการพนันอย่างหนึ่ง ดังนั้นรัฐจึงจำเป็นต้องเข้ามาควบคุมโดยเป็นผู้ประกอบการแต่ผู้เดียวเพื่อให้การดำเนินกิจการดังกล่าวเป็นไปอย่างถูกต้องตามกฎหมาย เป็นธรรม และตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างบรรลุผล ประกอบกับบทบัญญัติมาตรา ๒๒ (๒) มาตรา ๒๔ มาตรา ๒๖ มาตรา ๒๗ และมาตรา ๓๕ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องนำส่งรายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรายได้แผ่นดินซึ่งรัฐจะนำเงินดังกล่าวไปใช้เป็นงบประมาณในการดำเนินกิจการต่างๆ อันเป็นภาระหน้าที่ของรัฐซึ่งรวมถึงการดำเนินกิจการทางปกครองหรือการจัดทำบริการสาธารณะด้วย ดังนั้นการดำเนินการเกี่ยวกับการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง นอกจากนี้สัญญาว่าจ้างบริการระบบเกมสลากยังมีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป เช่น ข้อ ๑๒.๑ การบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลา ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีบรรลุผล ดังนั้นสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ต้องพิจารณาองค์ประกอบของสัญญาซึ่งได้แก่ คู่สัญญา และเนื้อหาและวัตถุประสงค์ของสัญญาว่ามีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือมีข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากสัญญาทางแพ่งหรือไม่ คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีจัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลและประกอบกิจการโรงพิมพ์อันเป็นการประกอบกิจการเพื่อหารายได้เข้ารัฐ มิได้มีการใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินการขายสลากหรือการรับจ้างพิมพ์จากบุคคลภายนอก จึงเป็นการประกอบกิจการเพื่อการค้าขายหากำไรโดยแท้ อันมีลักษณะเช่นเดียวกับเอกชนในเชิงพาณิชย์ มิได้มีลักษณะเป็นการทำภารกิจในการให้บริการสาธารณะ ส่วนที่มาตรา ๒๒ (๒) มาตรา ๒๔ มาตรา ๒๖ และมาตรา ๒๗ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องส่งรายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรายได้แผ่นดิน ก็มิได้หมายความว่าจะทำให้กิจการค้าเชิงพาณิชย์กลายเป็นการจัดทำบริการสาธารณะไปได้ นอกจากนี้รายได้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินนั้น หากรัฐบาลมิได้นำรายได้ดังกล่าวไปจัดทำบริการสาธารณะ คงเก็บไว้ในคลังแผ่นดิน ก็ไม่อาจกล่าวได้ว่ากิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการบริการสาธารณะได้เช่นกัน ส่วนที่อ้างว่ามาตรา ๓๖ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการออกสลากกินแบ่งได้โดยได้รับมอบอำนาจจากรัฐบาลแต่ผู้เดียวเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองนั้น เมื่อข้อพิพาทคดีนี้เป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจผิดสัญญาและเรียกค่าเสียหาย จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยเฉพาะเรื่องสัญญา มิใช่เรื่องการใช้อำนาจทางปกครอง อย่างไรก็ตาม การที่รัฐบาลมอบอำนาจให้ผู้ถูกฟ้องคดีแต่ผู้เดียวเป็นผู้ออกสลากกินแบ่งรัฐบาล ก็เป็นเพียงการค้าขายในกิจการผูกขาด เพราะการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีลักษณะของการใช้อำนาจทางปกครอง เมื่อวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการประกอบกิจการค้าขายเช่นเดียวกับเอกชนเพื่อหาเงินเข้ารัฐ วัตถุประสงค์ในการทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดีเพื่อจัดทำระบบบริการสลากกินแบ่งรัฐบาลจึงไม่ใช่การว่าจ้างเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะหรือมอบหมายให้เอกชนเข้าจัดทำบริการสาธารณะ แต่เป็นเพียงสัญญาจ้างทำของอย่างหนึ่งซึ่งผู้ฟ้องคดีต้องลงทุนติดตั้งระบบเกมสลากทั้งหมด โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นผู้กำหนดจำนวนสลากที่จำหน่ายและการจ่ายเงินรางวัล และผู้ฟ้องคดีจะได้รับค่าจ้างเป็นเงินจำนวนหนึ่งตามยอดของสลากที่จำหน่ายได้ กรณีจึงมิใช่เป็นการให้สิทธิแก่เอกชนในการออกสลาก หรือแบ่งปันรายได้ กำไร หรือผลประโยชน์ใดๆ ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้ฟ้องคดีได้รับค่าตอบแทนอื่นใดนอกจากค่าจ้างหรือร่วมรับผลกำไรหรือขาดทุนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากเป็นการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐอันเป็นลักษณะหนึ่งของสัญญาทางปกครอง คงเป็นเพียงสัญญาจ้างทำของตามกฎหมายเอกชน และโดยที่ทฤษฎีเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองมีไว้เพื่อให้บริการสาธารณะของรัฐบรรลุผลและดำเนินไปได้อย่างต่อเนื่อง เมื่อกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง แม้สัญญาพิพาทจะมีข้อสัญญาในลักษณะดังกล่าวก็ไม่อาจทำให้สัญญาจ้างทำของซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่งกลายเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองไปได้ ข้อสัญญาดังกล่าวเป็นเพียงการกำหนดกรณีที่คู่สัญญาตกลงกันเลิกสัญญาโดยมีเงื่อนไขบังคับก่อนเท่านั้น ทั้งเงื่อนไขดังกล่าวก็เป็นเงื่อนไขที่คู่สัญญาเล็งเห็นได้ตั้งแต่ขณะทำสัญญาแล้ว ข้อสัญญาดังกล่าวจึงตั้งอยู่บนพื้นฐานความสมัครใจของคู่สัญญาและอาจพบได้ในทางแพ่ง เมื่อวัตถุแห่งสัญญาเป็นเรื่องก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายแพ่ง สัญญาว่าจ้างบริการระบบเกมสลากจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยกล่าวอ้างว่าผิดสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก โดยไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาพร้อมให้ชำระค่าใช้จ่ายและชดใช้ค่าเสียหาย แต่หากไม่อาจบังคับได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ผิดสัญญา แต่มีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐในแต่ละช่วงเวลา ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาครบถ้วนแล้วไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง และไม่มีสิทธิเรียกร้องให้ชดใช้ค่าเสียหาย ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่เกิดขึ้นจากสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาล ดำเนินกิจการโรงพิมพ์ และกระทำการอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องหรือที่เป็นประโยชน์แก่การดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดี เมื่อสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นการจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ โดยในสัญญาข้อ ๑๒.๑ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลาได้ ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการหรือมีความจำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายหรือค่าชดเชยอย่างใดอีก สัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวที่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาได้ด้วยเหตุเพียงว่ารัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการ จึงเป็นสัญญาที่มีข้อสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองอย่างมากและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้นคดีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด ผู้ฟ้องคดี สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (สุขสันต์ สิงหเดช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 90/2556บริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยีผู้ฟ้องคดีสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลผู้ถูกฟ้องคดี พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 พ.ร.บ.สลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ.2517 ป.พ.พ. คดีที่เอกชนยื่นฟ้องสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลโดยกล่าวอ้างว่าผิดสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก ไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาพร้อมให้ชำระค่าใช้จ่ายและชดใช้ค่าเสียหาย แต่หากไม่อาจบังคับได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ผิดสัญญา แต่การกระทำตามฟ้องโจทก์เป็นเพราะมีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐในแต่ละช่วงเวลา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลและกระทำการอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องหรือที่เป็นประโยชน์แก่การดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ และสัญญาพิพาทมีสาระสำคัญเป็นการจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ โดยในสัญญามีข้อกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลาได้ ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการหรือมีความจำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ผู้ถูกฟ้องคดีจะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายหรือค่าชดเชยอย่างใดอีกสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวที่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาได้ด้วยเหตุเพียงว่ารัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการ จึงเป็นสัญญาที่มีข้อสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองอย่างมากและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๙๐/๒๕๕๖ วันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่ง การยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๔ บริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๗๔/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ผู้ถูกฟ้องคดีทำสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากเพื่อว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ ด้วยค่าใช้จ่ายและบุคลากรของผู้ฟ้องคดี โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะชำระค่าจ้างบริการเป็นรายเดือน โดยคิดจากปริมาณรายการจำหน่ายสลากทั้งหมดในแต่ละเดือน กำหนดระยะเวลาการปฏิบัติตามสัญญาเริ่มตั้งแต่วันลงนามในสัญญาและสิ้นสุดในวันที่ครบกำหนด ๕ ปี นับจากวันที่จำหน่ายสลากจริง ต่อมาผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานทั้งหมดตามที่กำหนดไว้ในสัญญา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีกลับปฏิบัติผิดสัญญาโดยไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ (Notice to Service) ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาโดยให้เริ่มจำหน่ายสลากจริง ให้เยียวยาความเสียหายจากภาระค่าใช้จ่ายเพื่อคงความพร้อมในการปฏิบัติตามสัญญาแก่ผู้ฟ้องคดี ให้ชดใช้ค่าเสียหายอันเกิดจากการล่าช้าผิดสัญญา กับให้ชำระค่าใช้จ่ายหากมีการดำเนินการตามสัญญาโดยเริ่มจำหน่ายสลากจริง แต่หากไม่อาจบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินลงทุน ค่าเสียหายอันเกิดจากค่าใช้จ่ายเพื่อคงความพร้อมในการปฏิบัติตามสัญญากับค่าเสียหายจากการล้มเลิกโครงการ รวมค่าเสียหายกรณีเพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาเป็นเงิน ๓,๑๖๗,๓๘๗,๗๖๘ บาท พร้อมดอกเบี้ย ผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญา แต่มีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐบาลในแต่ละช่วงเวลา ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาครบถ้วนแล้วไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกร้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่เป็นผู้รับภาระการลงทุนเองทั้งหมดตามสัญญา อีกทั้งยังไม่อาจถือได้ว่าโครงการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลด้วยเครื่องจำหน่ายสลากได้ถูกล้มเลิกแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่อาจกล่าวอ้างกรณีดังกล่าวมาเป็นมูลเหตุในการเรียกค่าเสียหายได้ คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากอันเป็นมูลพิพาทคดีนี้มิใช่เป็นการทำสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือเพื่อรองรับการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ถูกฟ้องคดีหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณาข้อกำหนดในสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจะเห็นว่า สัญญาดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนเข้าร่วมดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นกิจการของรัฐ โดยผู้ฟ้องคดีจะต้องดำเนินการให้บริการระบบเกมสลากได้หลายรูปแบบและต้องเป็นผู้ลงทุน ออกแบบ จัดหา ติดตั้ง และให้บริการระบบเกมสลากรูปแบบใดๆ ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนด ส่วนเงื่อนไขในการออกสลากและการจ่ายรางวัลจะกระทำในลักษณะใดนั้น เป็นเรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นผู้พิจารณากำหนดต่อไปในภายหลัง เมื่อสลากที่ออกเป็นสลากกินแบ่งที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ออก และผู้ถูกฟ้องคดีได้นำเงินที่ได้รับจากการจำหน่ายสลากไปจัดสรรตามมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ แล้ว ก็ถือว่าการทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีให้จัดทำบริการระบบเกมสลากที่เป็นข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในขอบวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ กรณีมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยต่อไปว่า การออกสลากกินแบ่งรัฐบาลของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง หรือไม่ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ มาตรา ๓๖ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการออกสลากกินแบ่งโดยได้รับมอบอำนาจจากรัฐบาลแต่เพียงผู้เดียว ทั้งนี้เนื่องจากเป็นกิจการที่เกี่ยวข้องกับประชาชนโดยตรงและมีลักษณะเป็นการพนันอย่างหนึ่ง ดังนั้นรัฐจึงจำเป็นต้องเข้ามาควบคุมโดยเป็นผู้ประกอบการแต่ผู้เดียวเพื่อให้การดำเนินกิจการดังกล่าวเป็นไปอย่างถูกต้องตามกฎหมาย เป็นธรรม และตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างบรรลุผล ประกอบกับบทบัญญัติมาตรา ๒๒ (๒) มาตรา ๒๔ มาตรา ๒๖ มาตรา ๒๗ และมาตรา ๓๕ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องนำส่งรายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรายได้แผ่นดินซึ่งรัฐจะนำเงินดังกล่าวไปใช้เป็นงบประมาณในการดำเนินกิจการต่างๆ อันเป็นภาระหน้าที่ของรัฐซึ่งรวมถึงการดำเนินกิจการทางปกครองหรือการจัดทำบริการสาธารณะด้วย ดังนั้นการดำเนินการเกี่ยวกับการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง นอกจากนี้สัญญาว่าจ้างบริการระบบเกมสลากยังมีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป เช่น ข้อ ๑๒.๑ การบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลา ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีบรรลุผล ดังนั้นสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ต้องพิจารณาองค์ประกอบของสัญญาซึ่งได้แก่ คู่สัญญา และเนื้อหาและวัตถุประสงค์ของสัญญาว่ามีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือมีข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากสัญญาทางแพ่งหรือไม่ คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีจัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลและประกอบกิจการโรงพิมพ์อันเป็นการประกอบกิจการเพื่อหารายได้เข้ารัฐ มิได้มีการใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินการขายสลากหรือการรับจ้างพิมพ์จากบุคคลภายนอก จึงเป็นการประกอบกิจการเพื่อการค้าขายหากำไรโดยแท้ อันมีลักษณะเช่นเดียวกับเอกชนในเชิงพาณิชย์ มิได้มีลักษณะเป็นการทำภารกิจในการให้บริการสาธารณะ ส่วนที่มาตรา ๒๒ (๒) มาตรา ๒๔ มาตรา ๒๖ และมาตรา ๒๗ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องส่งรายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรายได้แผ่นดิน ก็มิได้หมายความว่าจะทำให้กิจการค้าเชิงพาณิชย์กลายเป็นการจัดทำบริการสาธารณะไปได้ นอกจากนี้รายได้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินนั้น หากรัฐบาลมิได้นำรายได้ดังกล่าวไปจัดทำบริการสาธารณะ คงเก็บไว้ในคลังแผ่นดิน ก็ไม่อาจกล่าวได้ว่ากิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการบริการสาธารณะได้เช่นกัน ส่วนที่อ้างว่ามาตรา ๓๖ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการออกสลากกินแบ่งได้โดยได้รับมอบอำนาจจากรัฐบาลแต่ผู้เดียวเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองนั้น เมื่อข้อพิพาทคดีนี้เป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจผิดสัญญาและเรียกค่าเสียหาย จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยเฉพาะเรื่องสัญญา มิใช่เรื่องการใช้อำนาจทางปกครอง อย่างไรก็ตาม การที่รัฐบาลมอบอำนาจให้ผู้ถูกฟ้องคดีแต่ผู้เดียวเป็นผู้ออกสลากกินแบ่งรัฐบาล ก็เป็นเพียงการค้าขายในกิจการผูกขาด เพราะการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีลักษณะของการใช้อำนาจทางปกครอง เมื่อวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการประกอบกิจการค้าขายเช่นเดียวกับเอกชนเพื่อหาเงินเข้ารัฐ วัตถุประสงค์ในการทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดีเพื่อจัดทำระบบบริการสลากกินแบ่งรัฐบาลจึงไม่ใช่การว่าจ้างเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะหรือมอบหมายให้เอกชนเข้าจัดทำบริการสาธารณะ แต่เป็นเพียงสัญญาจ้างทำของอย่างหนึ่งซึ่งผู้ฟ้องคดีต้องลงทุนติดตั้งระบบเกมสลากทั้งหมด โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นผู้กำหนดจำนวนสลากที่จำหน่ายและการจ่ายเงินรางวัล และผู้ฟ้องคดีจะได้รับค่าจ้างเป็นเงินจำนวนหนึ่งตามยอดของสลากที่จำหน่ายได้ กรณีจึงมิใช่เป็นการให้สิทธิแก่เอกชนในการออกสลาก หรือแบ่งปันรายได้ กำไร หรือผลประโยชน์ใดๆ ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้ฟ้องคดีได้รับค่าตอบแทนอื่นใดนอกจากค่าจ้างหรือร่วมรับผลกำไรหรือขาดทุนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากเป็นการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐอันเป็นลักษณะหนึ่งของสัญญาทางปกครอง คงเป็นเพียงสัญญาจ้างทำของตามกฎหมายเอกชน และโดยที่ทฤษฎีเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองมีไว้เพื่อให้บริการสาธารณะของรัฐบรรลุผลและดำเนินไปได้อย่างต่อเนื่อง เมื่อกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง แม้สัญญาพิพาทจะมีข้อสัญญาในลักษณะดังกล่าวก็ไม่อาจทำให้สัญญาจ้างทำของซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่งกลายเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองไปได้ ข้อสัญญาดังกล่าวเป็นเพียงการกำหนดกรณีที่คู่สัญญาตกลงกันเลิกสัญญาโดยมีเงื่อนไขบังคับก่อนเท่านั้น ทั้งเงื่อนไขดังกล่าวก็เป็นเงื่อนไขที่คู่สัญญาเล็งเห็นได้ตั้งแต่ขณะทำสัญญาแล้ว ข้อสัญญาดังกล่าวจึงตั้งอยู่บนพื้นฐานความสมัครใจของคู่สัญญาและอาจพบได้ในทางแพ่ง เมื่อวัตถุแห่งสัญญาเป็นเรื่องก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายแพ่ง สัญญาว่าจ้างบริการระบบเกมสลากจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยกล่าวอ้างว่าผิดสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก โดยไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาพร้อมให้ชำระค่าใช้จ่ายและชดใช้ค่าเสียหาย แต่หากไม่อาจบังคับได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ผิดสัญญา แต่มีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐในแต่ละช่วงเวลา ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาครบถ้วนแล้วไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง และไม่มีสิทธิเรียกร้องให้ชดใช้ค่าเสียหาย ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่เกิดขึ้นจากสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาล ดำเนินกิจการโรงพิมพ์ และกระทำการอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องหรือที่เป็นประโยชน์แก่การดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดี เมื่อสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นการจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ โดยในสัญญาข้อ ๑๒.๑ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลาได้ ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการหรือมีความจำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายหรือค่าชดเชยอย่างใดอีก สัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวที่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาได้ด้วยเหตุเพียงว่ารัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการ จึงเป็นสัญญาที่มีข้อสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองอย่างมากและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้นคดีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด ผู้ฟ้องคดี สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (สุขสันต์ สิงหเดช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๙๐/๒๕๕๖ วันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่ง การยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๔ บริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๗๔/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ผู้ถูกฟ้องคดีทำสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากเพื่อว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ ด้วยค่าใช้จ่ายและบุคลากรของผู้ฟ้องคดี โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะชำระค่าจ้างบริการเป็นรายเดือน โดยคิดจากปริมาณรายการจำหน่ายสลากทั้งหมดในแต่ละเดือน กำหนดระยะเวลาการปฏิบัติตามสัญญาเริ่มตั้งแต่วันลงนามในสัญญาและสิ้นสุดในวันที่ครบกำหนด ๕ ปี นับจากวันที่จำหน่ายสลากจริง ต่อมาผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานทั้งหมดตามที่กำหนดไว้ในสัญญา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีกลับปฏิบัติผิดสัญญาโดยไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ (Notice to Service) ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาโดยให้เริ่มจำหน่ายสลากจริง ให้เยียวยาความเสียหายจากภาระค่าใช้จ่ายเพื่อคงความพร้อมในการปฏิบัติตามสัญญาแก่ผู้ฟ้องคดี ให้ชดใช้ค่าเสียหายอันเกิดจากการล่าช้าผิดสัญญา กับให้ชำระค่าใช้จ่ายหากมีการดำเนินการตามสัญญาโดยเริ่มจำหน่ายสลากจริง แต่หากไม่อาจบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินลงทุน ค่าเสียหายอันเกิดจากค่าใช้จ่ายเพื่อคงความพร้อมในการปฏิบัติตามสัญญากับค่าเสียหายจากการล้มเลิกโครงการ รวมค่าเสียหายกรณีเพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาเป็นเงิน ๓,๑๖๗,๓๘๗,๗๖๘ บาท พร้อมดอกเบี้ย ผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญา แต่มีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐบาลในแต่ละช่วงเวลา ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาครบถ้วนแล้วไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกร้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่เป็นผู้รับภาระการลงทุนเองทั้งหมดตามสัญญา อีกทั้งยังไม่อาจถือได้ว่าโครงการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลด้วยเครื่องจำหน่ายสลากได้ถูกล้มเลิกแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่อาจกล่าวอ้างกรณีดังกล่าวมาเป็นมูลเหตุในการเรียกค่าเสียหายได้ คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากอันเป็นมูลพิพาทคดีนี้มิใช่เป็นการทำสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือเพื่อรองรับการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ถูกฟ้องคดีหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณาข้อกำหนดในสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจะเห็นว่า สัญญาดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนเข้าร่วมดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นกิจการของรัฐ โดยผู้ฟ้องคดีจะต้องดำเนินการให้บริการระบบเกมสลากได้หลายรูปแบบและต้องเป็นผู้ลงทุน ออกแบบ จัดหา ติดตั้ง และให้บริการระบบเกมสลากรูปแบบใดๆ ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนด ส่วนเงื่อนไขในการออกสลากและการจ่ายรางวัลจะกระทำในลักษณะใดนั้น เป็นเรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นผู้พิจารณากำหนดต่อไปในภายหลัง เมื่อสลากที่ออกเป็นสลากกินแบ่งที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ออก และผู้ถูกฟ้องคดีได้นำเงินที่ได้รับจากการจำหน่ายสลากไปจัดสรรตามมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ แล้ว ก็ถือว่าการทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีให้จัดทำบริการระบบเกมสลากที่เป็นข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในขอบวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ กรณีมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยต่อไปว่า การออกสลากกินแบ่งรัฐบาลของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง หรือไม่ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ มาตรา ๓๖ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการออกสลากกินแบ่งโดยได้รับมอบอำนาจจากรัฐบาลแต่เพียงผู้เดียว ทั้งนี้เนื่องจากเป็นกิจการที่เกี่ยวข้องกับประชาชนโดยตรงและมีลักษณะเป็นการพนันอย่างหนึ่ง ดังนั้นรัฐจึงจำเป็นต้องเข้ามาควบคุมโดยเป็นผู้ประกอบการแต่ผู้เดียวเพื่อให้การดำเนินกิจการดังกล่าวเป็นไปอย่างถูกต้องตามกฎหมาย เป็นธรรม และตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างบรรลุผล ประกอบกับบทบัญญัติมาตรา ๒๒ (๒) มาตรา ๒๔ มาตรา ๒๖ มาตรา ๒๗ และมาตรา ๓๕ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องนำส่งรายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรายได้แผ่นดินซึ่งรัฐจะนำเงินดังกล่าวไปใช้เป็นงบประมาณในการดำเนินกิจการต่างๆ อันเป็นภาระหน้าที่ของรัฐซึ่งรวมถึงการดำเนินกิจการทางปกครองหรือการจัดทำบริการสาธารณะด้วย ดังนั้นการดำเนินการเกี่ยวกับการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง นอกจากนี้สัญญาว่าจ้างบริการระบบเกมสลากยังมีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป เช่น ข้อ ๑๒.๑ การบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลา ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีบรรลุผล ดังนั้นสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ต้องพิจารณาองค์ประกอบของสัญญาซึ่งได้แก่ คู่สัญญา และเนื้อหาและวัตถุประสงค์ของสัญญาว่ามีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือมีข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากสัญญาทางแพ่งหรือไม่ คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีจัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลและประกอบกิจการโรงพิมพ์อันเป็นการประกอบกิจการเพื่อหารายได้เข้ารัฐ มิได้มีการใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินการขายสลากหรือการรับจ้างพิมพ์จากบุคคลภายนอก จึงเป็นการประกอบกิจการเพื่อการค้าขายหากำไรโดยแท้ อันมีลักษณะเช่นเดียวกับเอกชนในเชิงพาณิชย์ มิได้มีลักษณะเป็นการทำภารกิจในการให้บริการสาธารณะ ส่วนที่มาตรา ๒๒ (๒) มาตรา ๒๔ มาตรา ๒๖ และมาตรา ๒๗ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องส่งรายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรายได้แผ่นดิน ก็มิได้หมายความว่าจะทำให้กิจการค้าเชิงพาณิชย์กลายเป็นการจัดทำบริการสาธารณะไปได้ นอกจากนี้รายได้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินนั้น หากรัฐบาลมิได้นำรายได้ดังกล่าวไปจัดทำบริการสาธารณะ คงเก็บไว้ในคลังแผ่นดิน ก็ไม่อาจกล่าวได้ว่ากิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการบริการสาธารณะได้เช่นกัน ส่วนที่อ้างว่ามาตรา ๓๖ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการออกสลากกินแบ่งได้โดยได้รับมอบอำนาจจากรัฐบาลแต่ผู้เดียวเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองนั้น เมื่อข้อพิพาทคดีนี้เป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจผิดสัญญาและเรียกค่าเสียหาย จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยเฉพาะเรื่องสัญญา มิใช่เรื่องการใช้อำนาจทางปกครอง อย่างไรก็ตาม การที่รัฐบาลมอบอำนาจให้ผู้ถูกฟ้องคดีแต่ผู้เดียวเป็นผู้ออกสลากกินแบ่งรัฐบาล ก็เป็นเพียงการค้าขายในกิจการผูกขาด เพราะการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีลักษณะของการใช้อำนาจทางปกครอง เมื่อวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการประกอบกิจการค้าขายเช่นเดียวกับเอกชนเพื่อหาเงินเข้ารัฐ วัตถุประสงค์ในการทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดีเพื่อจัดทำระบบบริการสลากกินแบ่งรัฐบาลจึงไม่ใช่การว่าจ้างเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะหรือมอบหมายให้เอกชนเข้าจัดทำบริการสาธารณะ แต่เป็นเพียงสัญญาจ้างทำของอย่างหนึ่งซึ่งผู้ฟ้องคดีต้องลงทุนติดตั้งระบบเกมสลากทั้งหมด โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นผู้กำหนดจำนวนสลากที่จำหน่ายและการจ่ายเงินรางวัล และผู้ฟ้องคดีจะได้รับค่าจ้างเป็นเงินจำนวนหนึ่งตามยอดของสลากที่จำหน่ายได้ กรณีจึงมิใช่เป็นการให้สิทธิแก่เอกชนในการออกสลาก หรือแบ่งปันรายได้ กำไร หรือผลประโยชน์ใดๆ ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้ฟ้องคดีได้รับค่าตอบแทนอื่นใดนอกจากค่าจ้างหรือร่วมรับผลกำไรหรือขาดทุนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากเป็นการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐอันเป็นลักษณะหนึ่งของสัญญาทางปกครอง คงเป็นเพียงสัญญาจ้างทำของตามกฎหมายเอกชน และโดยที่ทฤษฎีเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองมีไว้เพื่อให้บริการสาธารณะของรัฐบรรลุผลและดำเนินไปได้อย่างต่อเนื่อง เมื่อกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง แม้สัญญาพิพาทจะมีข้อสัญญาในลักษณะดังกล่าวก็ไม่อาจทำให้สัญญาจ้างทำของซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่งกลายเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองไปได้ ข้อสัญญาดังกล่าวเป็นเพียงการกำหนดกรณีที่คู่สัญญาตกลงกันเลิกสัญญาโดยมีเงื่อนไขบังคับก่อนเท่านั้น ทั้งเงื่อนไขดังกล่าวก็เป็นเงื่อนไขที่คู่สัญญาเล็งเห็นได้ตั้งแต่ขณะทำสัญญาแล้ว ข้อสัญญาดังกล่าวจึงตั้งอยู่บนพื้นฐานความสมัครใจของคู่สัญญาและอาจพบได้ในทางแพ่ง เมื่อวัตถุแห่งสัญญาเป็นเรื่องก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายแพ่ง สัญญาว่าจ้างบริการระบบเกมสลากจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยกล่าวอ้างว่าผิดสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก โดยไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาพร้อมให้ชำระค่าใช้จ่ายและชดใช้ค่าเสียหาย แต่หากไม่อาจบังคับได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ผิดสัญญา แต่มีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐในแต่ละช่วงเวลา ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาครบถ้วนแล้วไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง และไม่มีสิทธิเรียกร้องให้ชดใช้ค่าเสียหาย ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่เกิดขึ้นจากสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาล ดำเนินกิจการโรงพิมพ์ และกระทำการอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องหรือที่เป็นประโยชน์แก่การดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดี เมื่อสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นการจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ โดยในสัญญาข้อ ๑๒.๑ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลาได้ ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการหรือมีความจำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายหรือค่าชดเชยอย่างใดอีก สัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวที่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาได้ด้วยเหตุเพียงว่ารัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการ จึงเป็นสัญญาที่มีข้อสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองอย่างมากและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้นคดีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด ผู้ฟ้องคดี สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (สุขสันต์ สิงหเดช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 90/2556บริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยีผู้ฟ้องคดีสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลผู้ถูกฟ้องคดี พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 พ.ร.บ.สลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ.2517 ป.พ.พ. คดีที่เอกชนยื่นฟ้องสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลโดยกล่าวอ้างว่าผิดสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก ไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาพร้อมให้ชำระค่าใช้จ่ายและชดใช้ค่าเสียหาย แต่หากไม่อาจบังคับได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ผิดสัญญา แต่การกระทำตามฟ้องโจทก์เป็นเพราะมีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐในแต่ละช่วงเวลา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลและกระทำการอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องหรือที่เป็นประโยชน์แก่การดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ และสัญญาพิพาทมีสาระสำคัญเป็นการจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ โดยในสัญญามีข้อกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลาได้ ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการหรือมีความจำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ผู้ถูกฟ้องคดีจะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายหรือค่าชดเชยอย่างใดอีกสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวที่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาได้ด้วยเหตุเพียงว่ารัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการ จึงเป็นสัญญาที่มีข้อสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองอย่างมากและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๙๐/๒๕๕๖ วันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๖ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่ง การยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๔ บริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๗๔/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ผู้ถูกฟ้องคดีทำสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากเพื่อว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ ด้วยค่าใช้จ่ายและบุคลากรของผู้ฟ้องคดี โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะชำระค่าจ้างบริการเป็นรายเดือน โดยคิดจากปริมาณรายการจำหน่ายสลากทั้งหมดในแต่ละเดือน กำหนดระยะเวลาการปฏิบัติตามสัญญาเริ่มตั้งแต่วันลงนามในสัญญาและสิ้นสุดในวันที่ครบกำหนด ๕ ปี นับจากวันที่จำหน่ายสลากจริง ต่อมาผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานทั้งหมดตามที่กำหนดไว้ในสัญญา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีกลับปฏิบัติผิดสัญญาโดยไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ (Notice to Service) ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาโดยให้เริ่มจำหน่ายสลากจริง ให้เยียวยาความเสียหายจากภาระค่าใช้จ่ายเพื่อคงความพร้อมในการปฏิบัติตามสัญญาแก่ผู้ฟ้องคดี ให้ชดใช้ค่าเสียหายอันเกิดจากการล่าช้าผิดสัญญา กับให้ชำระค่าใช้จ่ายหากมีการดำเนินการตามสัญญาโดยเริ่มจำหน่ายสลากจริง แต่หากไม่อาจบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินลงทุน ค่าเสียหายอันเกิดจากค่าใช้จ่ายเพื่อคงความพร้อมในการปฏิบัติตามสัญญากับค่าเสียหายจากการล้มเลิกโครงการ รวมค่าเสียหายกรณีเพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาเป็นเงิน ๓,๑๖๗,๓๘๗,๗๖๘ บาท พร้อมดอกเบี้ย ผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญา แต่มีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐบาลในแต่ละช่วงเวลา ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาครบถ้วนแล้วไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกร้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่เป็นผู้รับภาระการลงทุนเองทั้งหมดตามสัญญา อีกทั้งยังไม่อาจถือได้ว่าโครงการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลด้วยเครื่องจำหน่ายสลากได้ถูกล้มเลิกแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่อาจกล่าวอ้างกรณีดังกล่าวมาเป็นมูลเหตุในการเรียกค่าเสียหายได้ คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากอันเป็นมูลพิพาทคดีนี้มิใช่เป็นการทำสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือเพื่อรองรับการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ถูกฟ้องคดีหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณาข้อกำหนดในสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจะเห็นว่า สัญญาดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนเข้าร่วมดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นกิจการของรัฐ โดยผู้ฟ้องคดีจะต้องดำเนินการให้บริการระบบเกมสลากได้หลายรูปแบบและต้องเป็นผู้ลงทุน ออกแบบ จัดหา ติดตั้ง และให้บริการระบบเกมสลากรูปแบบใดๆ ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนด ส่วนเงื่อนไขในการออกสลากและการจ่ายรางวัลจะกระทำในลักษณะใดนั้น เป็นเรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นผู้พิจารณากำหนดต่อไปในภายหลัง เมื่อสลากที่ออกเป็นสลากกินแบ่งที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ออก และผู้ถูกฟ้องคดีได้นำเงินที่ได้รับจากการจำหน่ายสลากไปจัดสรรตามมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ แล้ว ก็ถือว่าการทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีให้จัดทำบริการระบบเกมสลากที่เป็นข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในขอบวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ กรณีมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยต่อไปว่า การออกสลากกินแบ่งรัฐบาลของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง หรือไม่ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ มาตรา ๓๖ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการออกสลากกินแบ่งโดยได้รับมอบอำนาจจากรัฐบาลแต่เพียงผู้เดียว ทั้งนี้เนื่องจากเป็นกิจการที่เกี่ยวข้องกับประชาชนโดยตรงและมีลักษณะเป็นการพนันอย่างหนึ่ง ดังนั้นรัฐจึงจำเป็นต้องเข้ามาควบคุมโดยเป็นผู้ประกอบการแต่ผู้เดียวเพื่อให้การดำเนินกิจการดังกล่าวเป็นไปอย่างถูกต้องตามกฎหมาย เป็นธรรม และตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างบรรลุผล ประกอบกับบทบัญญัติมาตรา ๒๒ (๒) มาตรา ๒๔ มาตรา ๒๖ มาตรา ๒๗ และมาตรา ๓๕ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องนำส่งรายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรายได้แผ่นดินซึ่งรัฐจะนำเงินดังกล่าวไปใช้เป็นงบประมาณในการดำเนินกิจการต่างๆ อันเป็นภาระหน้าที่ของรัฐซึ่งรวมถึงการดำเนินกิจการทางปกครองหรือการจัดทำบริการสาธารณะด้วย ดังนั้นการดำเนินการเกี่ยวกับการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง นอกจากนี้สัญญาว่าจ้างบริการระบบเกมสลากยังมีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป เช่น ข้อ ๑๒.๑ การบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลา ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีบรรลุผล ดังนั้นสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ต้องพิจารณาองค์ประกอบของสัญญาซึ่งได้แก่ คู่สัญญา และเนื้อหาและวัตถุประสงค์ของสัญญาว่ามีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือมีข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากสัญญาทางแพ่งหรือไม่ คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีจัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลและประกอบกิจการโรงพิมพ์อันเป็นการประกอบกิจการเพื่อหารายได้เข้ารัฐ มิได้มีการใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินการขายสลากหรือการรับจ้างพิมพ์จากบุคคลภายนอก จึงเป็นการประกอบกิจการเพื่อการค้าขายหากำไรโดยแท้ อันมีลักษณะเช่นเดียวกับเอกชนในเชิงพาณิชย์ มิได้มีลักษณะเป็นการทำภารกิจในการให้บริการสาธารณะ ส่วนที่มาตรา ๒๒ (๒) มาตรา ๒๔ มาตรา ๒๖ และมาตรา ๒๗ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องส่งรายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรายได้แผ่นดิน ก็มิได้หมายความว่าจะทำให้กิจการค้าเชิงพาณิชย์กลายเป็นการจัดทำบริการสาธารณะไปได้ นอกจากนี้รายได้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินนั้น หากรัฐบาลมิได้นำรายได้ดังกล่าวไปจัดทำบริการสาธารณะ คงเก็บไว้ในคลังแผ่นดิน ก็ไม่อาจกล่าวได้ว่ากิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการบริการสาธารณะได้เช่นกัน ส่วนที่อ้างว่ามาตรา ๓๖ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการออกสลากกินแบ่งได้โดยได้รับมอบอำนาจจากรัฐบาลแต่ผู้เดียวเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองนั้น เมื่อข้อพิพาทคดีนี้เป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจผิดสัญญาและเรียกค่าเสียหาย จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยเฉพาะเรื่องสัญญา มิใช่เรื่องการใช้อำนาจทางปกครอง อย่างไรก็ตาม การที่รัฐบาลมอบอำนาจให้ผู้ถูกฟ้องคดีแต่ผู้เดียวเป็นผู้ออกสลากกินแบ่งรัฐบาล ก็เป็นเพียงการค้าขายในกิจการผูกขาด เพราะการดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีลักษณะของการใช้อำนาจทางปกครอง เมื่อวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการประกอบกิจการค้าขายเช่นเดียวกับเอกชนเพื่อหาเงินเข้ารัฐ วัตถุประสงค์ในการทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดีเพื่อจัดทำระบบบริการสลากกินแบ่งรัฐบาลจึงไม่ใช่การว่าจ้างเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะหรือมอบหมายให้เอกชนเข้าจัดทำบริการสาธารณะ แต่เป็นเพียงสัญญาจ้างทำของอย่างหนึ่งซึ่งผู้ฟ้องคดีต้องลงทุนติดตั้งระบบเกมสลากทั้งหมด โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นผู้กำหนดจำนวนสลากที่จำหน่ายและการจ่ายเงินรางวัล และผู้ฟ้องคดีจะได้รับค่าจ้างเป็นเงินจำนวนหนึ่งตามยอดของสลากที่จำหน่ายได้ กรณีจึงมิใช่เป็นการให้สิทธิแก่เอกชนในการออกสลาก หรือแบ่งปันรายได้ กำไร หรือผลประโยชน์ใดๆ ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้ฟ้องคดีได้รับค่าตอบแทนอื่นใดนอกจากค่าจ้างหรือร่วมรับผลกำไรหรือขาดทุนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากเป็นการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐอันเป็นลักษณะหนึ่งของสัญญาทางปกครอง คงเป็นเพียงสัญญาจ้างทำของตามกฎหมายเอกชน และโดยที่ทฤษฎีเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองมีไว้เพื่อให้บริการสาธารณะของรัฐบรรลุผลและดำเนินไปได้อย่างต่อเนื่อง เมื่อกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง แม้สัญญาพิพาทจะมีข้อสัญญาในลักษณะดังกล่าวก็ไม่อาจทำให้สัญญาจ้างทำของซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่งกลายเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองไปได้ ข้อสัญญาดังกล่าวเป็นเพียงการกำหนดกรณีที่คู่สัญญาตกลงกันเลิกสัญญาโดยมีเงื่อนไขบังคับก่อนเท่านั้น ทั้งเงื่อนไขดังกล่าวก็เป็นเงื่อนไขที่คู่สัญญาเล็งเห็นได้ตั้งแต่ขณะทำสัญญาแล้ว ข้อสัญญาดังกล่าวจึงตั้งอยู่บนพื้นฐานความสมัครใจของคู่สัญญาและอาจพบได้ในทางแพ่ง เมื่อวัตถุแห่งสัญญาเป็นเรื่องก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายแพ่ง สัญญาว่าจ้างบริการระบบเกมสลากจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยกล่าวอ้างว่าผิดสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก โดยไม่ยอมจำหน่ายสลากและไม่ออกหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มให้บริการ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญาพร้อมให้ชำระค่าใช้จ่ายและชดใช้ค่าเสียหาย แต่หากไม่อาจบังคับได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้ผิดสัญญา แต่มีเหตุขัดข้องทั้งจากข้อกฎหมายและนโยบายของรัฐในแต่ละช่วงเวลา ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาครบถ้วนแล้วไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง และไม่มีสิทธิเรียกร้องให้ชดใช้ค่าเสียหาย ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่เกิดขึ้นจากสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาล ดำเนินกิจการโรงพิมพ์ และกระทำการอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องหรือที่เป็นประโยชน์แก่การดำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดี เมื่อสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นการจ้างผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจำหน่ายสลากและระบบสนับสนุนต่างๆ โดยในสัญญาข้อ ๑๒.๑ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลาได้ ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการหรือมีความจำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว โดยผู้ถูกฟ้องคดีจะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายหรือค่าชดเชยอย่างใดอีก สัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวที่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาได้ด้วยเหตุเพียงว่ารัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการ จึงเป็นสัญญาที่มีข้อสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองอย่างมากและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้นคดีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด ผู้ฟ้องคดี สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (สุขสันต์ สิงหเดช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)