คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 415707หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๗/๒๕๕๐ วันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๕๐ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง โจทก์ ยื่นฟ้องธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๑๐/๒๕๔๘ ต่อมาศาลแพ่งหมายเรียกบริษัท ปุ๋ยเอ็นเอฟซี จำกัด (มหาชน) หรือบริษัทปุ๋ยแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) เดิมเข้ามาเป็นจำเลยร่วม ความว่า โจทก์จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นนิติบุคคล เมื่อวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๓ โจทก์ประกาศประกวดราคาซื้อปุ๋ยสูตรต่ำคือ สูตร ๑-๔ จำนวน ๔๙,๐๐๐ ตัน และปุ๋ยสูตรสูง คือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ จำนวน ๒๗,๑๒๗ ตัน และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ จำนวน ๒,๘๗๓ ตัน เพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคาต่อโจทก์และได้รับการพิจารณาจากโจทก์ให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงคือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ โดยในใบเสนอราคาทั้งสองฉบับระบุว่า ในกรณีที่จำเลยร่วมได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา จำเลยร่วมรับรองที่จะทำสัญญาตามแบบสัญญาซื้อขายแนบท้ายเอกสารประกวดราคาภายใน ๗ วัน นับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือแจ้งให้ไปทำสัญญา หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติให้ครบถ้วนตามที่ระบุไว้ข้างต้น จำเลยร่วมยอมให้โจทก์ริบหลักประกันซอง หรือเรียกร้องจากผู้ออกหนังสือค้ำประกัน รวมทั้งชดใช้ค่าเสียหายใดๆ ที่อาจมีแก่โจทก์ โดยมอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยเลขที่ ๐๗๐/๒๕๔๔ เพื่อเป็นหลักประกันซอง จำนวนเงิน ๑๕,๐๖๖,๔๒๐ บาท สำหรับการยื่นใบเสนอราคาปุ๋ยสูตร ๒๐-๘-๒๐ และหนังสือค้ำประกันของจำเลย เลขที่ ๐๖๗/๒๕๔๔ เพื่อเป็นหลักประกันซอง จำนวนเงิน ๑,๕๙๓,๕๘๐ บาท สำหรับการยื่นใบเสนอราคาปุ๋ยสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ และจำเลยยอมผูกพันตนโดยไม่มีเงื่อนไขที่จะค้ำประกันชนิดเพิกถอนไม่ได้เช่นเดียวกับลูกหนี้ชั้นต้นในการชำระเงินตามสิทธิเรียกร้องของโจทก์ไม่เกินจำนวนดังกล่าว อย่างไรก็ตาม เนื่องจากราคาสินค้าที่จำเลยร่วมเสนอยังมีราคาสูงกว่าราคากลาง โจทก์จึงต่อรองราคา จำเลยร่วมยินยอมลดราคาให้ โดยปุ๋ยสูตร ๒๐-๘-๒๐ จากเดิมราคาตันละ ๑๕,๑๗๐ บาท เป็นตันละ ๘,๐๗๐ บาท และปุ๋ยสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ จากเดิมราคาตันละ ๑๓,๕๐๕ บาท เป็นตันละ ๗,๕๒๐ บาท โจทก์ตกลงสนองรับราคาเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ และแจ้งให้จำเลยร่วมไปทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ภายใน ๗ วันทำการนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้ง แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยร่วมกลับไม่ทำสัญญากับโจทก์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยร่วมทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมมีหนังสือขอขยายระยะเวลาในการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยกับโจทก์ออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์ยินยอมตามข้อเสนอดังกล่าวและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทราบว่าจำเลยร่วมขอขยายระยะเวลาทำสัญญาซื้อขายออกไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ จำเลยจึงยังไม่พ้นภาระผูกพันตามหนังสือค้ำประกัน ต่อมาจำเลยร่วมมีหนังสือแจ้งโจทก์ว่า เมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมได้รับหนังสือค้ำประกันของจำเลยทั้งสองฉบับคืนจากโจทก์ จำเลยร่วมจึงขอยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยครั้งนี้กับโจทก์ แต่โจทก์มีหนังสือแจ้งจำเลยร่วมว่าหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับยังไม่พ้นข้อผูกพัน เพราะจำเลยร่วมต้องทำสัญญากับโจทก์ก่อน ผู้แทนของจำเลยร่วมได้รับหนังสือค้ำประกันดังกล่าวไปพร้อมกับหนังสือค้ำประกันฉบับอื่นที่เป็นหลักประกันซองในการเสนอราคาปุ๋ยบำรุงสูตรต่ำ โดยสำคัญผิด จึงขอให้ส่งหนังสือค้ำประกันดังกล่าวคืน ก่อนครบกำหนดที่ให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญา กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเชิญผู้อำนวยการสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางและจำเลยร่วมไปหารือเพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่จำเลยร่วมไม่สามารถดำเนินการตามที่เสนอราคาในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงดังกล่าว จากการหารือสรุปได้ว่าจำเลยร่วมเสนอขอเปลี่ยนการส่งมอบปุ๋ยบำรุงจากสูตรสูงเดิมเป็นสูตรต่ำจำนวน ๔๐,๐๐๐ ตัน ทดแทนให้แก่โจทก์ตามราคาที่โจทก์ทำสัญญากับบริษัทอื่น และขอขยายเวลาในการทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือค้ำประกันซองทั้งสองฉบับดังกล่าวคืนจากสำนักงานกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในตามที่จำเลยร่วมนำไปมอบไว้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔ คณะกรรมการสงเคราะห์การทำสวนยางมีมติในการประชุมครั้งที่ ๕/๒๕๔๔ ไม่รับข้อเสนอของจำเลยร่วมและให้โจทก์ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน จากจำเลยร่วม เมื่อโจทก์มิได้ตกลงหรือให้ความยินยอมตามข้อเสนอของจำเลยร่วม จำเลยร่วมจึงมีภาระผูกพันที่จะต้องทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน ราคา ๒๖๑,๑๓๒,๐๒๕ บาท ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามเงื่อนไขเอกสารประกวดราคาซื้อ หลังจากนั้นโจทก์แจ้งจำเลยร่วมว่า โจทก์ไม่อาจพิจารณาตามข้อเสนอของจำเลยร่วม เมื่อจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามที่โจทก์กำหนด โจทก์จึงมีสิทธิเรียกให้จำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน โจทก์แจ้งให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับให้แก่โจทก์ภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือซึ่งจำเลยได้รับหนังสือฉบับดังกล่าวแล้ว แต่ยังคงเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันจำนวน ๒๑,๐๖๒,๓๔๗.๙๕ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ เพราะหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ มีเงื่อนไขว่า หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในการประกวดราคาจำเลยจะชำระเงินแทน โดยหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ ให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยจะไม่เพิกถอนการค้ำประกันภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญในการจำกัดความรับผิดของจำเลยให้อยู่ในระยะเวลาที่กำหนดไว้ในหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์อนุญาตให้จำเลยร่วมขยายเวลาการทำสัญญาดังกล่าวไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โดยไม่ได้แจ้งให้จำเลยทราบหรือจำเลยให้ความยินยอมภายในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้ และโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ก็เป็นวันหลังจากพ้นกำหนดเวลาความรับผิดของจำเลย หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับจึงไม่มีผลผูกพันจำเลย ทั้งจำเลยร่วมไม่ได้กระทำผิดเงื่อนไขการประกวดราคา โจทก์ตกลงยกเลิกการประกวดราคาดังกล่าวโดยให้จำเลยร่วมส่งมอบปุ๋ยสูตรต่ำแทน จำเลยร่วมแจ้งให้จำเลยระงับการจ่ายเงินตามภาระค้ำประกันแก่โจทก์ จำเลยจึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ นอกจากนั้นโจทก์ทราบว่าศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ โจทก์ไม่ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว แต่กลับนำมูลหนี้ซึ่งโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมลูกหนี้ชั้นต้นเป็นฝ่ายผิดสัญญามาฟ้องจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันในคดีนี้ เป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง หลังจากที่โจทก์พิจารณาให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน มีหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของจำเลย ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ รวม ๙๐ วัน ภายในเงื่อนไขที่โจทก์กำหนด จำเลยร่วมเป็นผู้เสนอราคาได้ต่ำสุดจึงต้องยืนราคาไว้ ๙๐ วัน โจทก์ขอต่อรองราคาและจำเลยร่วมยอมลดราคาให้ดังที่โจทก์อ้างจริง โดยมีเงื่อนไขว่า การลดราคาดังกล่าวโจทก์ต้องตอบสนองรับภายในวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมจะส่งมอบปุ๋ยครั้งเดียวภายใน ๗๕ วัน นับจากวันทำสัญญา แต่ปรากฏว่าโจทก์มิได้สนองรับราคาดังกล่าว จำเลยร่วมขอให้โจทก์ยืนยันการสั่งซื้อในราคาส่วนลดดังกล่าวหลายครั้ง โจทก์ก็ยังไม่สั่งซื้อ จำเลยร่วมจึงยกเลิกราคาส่วนลดดังกล่าวพร้อมทั้งให้กลับไปใช้ราคาที่จำเลยร่วมประมูลได้ แต่โจทก์กลับมีหนังสือตอบสนองรับราคาส่วนลดที่ได้ยกเลิกกันแล้วเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยร่วมจึงยืนยันที่จะทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ตามที่ประกวดราคาได้เท่านั้น หลังจากที่จำเลยร่วมยืนยันราคาตามที่ประกวดราคาได้ โจทก์ก็ไม่ได้ทำสัญญาซื้อขายกับจำเลยร่วมแต่กลับคืนหลักประกันที่เป็นหนังสือค้ำประกันของจำเลยร่วมทั้งหมดที่ใช้เป็นหลักประกันซองในวันประกวดราคาให้จำเลยร่วมโดยไม่ยึดถือเป็นหลักประกันอีกต่อไป จำเลยร่วมมีหนังสือลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ ถึงโจทก์แจ้งขอยกเลิกการทำสัญญาการซื้อขายปุ๋ยบำรุงกับโจทก์ การประกวดราคาดังกล่าวจึงระงับไปแล้ว ต่อมาจำเลยร่วมปฏิเสธการทำสัญญากับโจทก์ตามที่โจทก์อ้างถึงในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์และจำเลยร่วมตกลงกันให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเป็นคนกลางเพื่อไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้ง ซึ่งได้ข้อสรุปว่า โจทก์ยอมรับแนวทางแก้ไขโดยให้จำเลยร่วมเปลี่ยนแปลงการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน เป็นปุ๋ยสูตรต่ำจำนวน ๔๐,๐๐๐ ตันแทน ตามราคาที่โจทก์ได้ทำสัญญากับบริษัทอื่น พร้อมทั้งขยายระยะเวลาไปถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมมอบหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับของจำเลยให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเก็บรักษา เพื่อมอบให้แก่โจทก์ก็ต่อเมื่อโจทก์ปฏิบัติตามข้อตกลง แต่ปรากฏว่าโจทก์ขอรับหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับดังกล่าวไปก่อน ต่อมาโจทก์ได้ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยจากจำเลยร่วมโดยความสมัครใจของโจทก์ ไม่รับข้อเสนอที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทน และริบหลักประกัน ทั้งๆ ที่ไม่มีเหตุอันจะกระทำได้ตามกฎหมาย นอกจากนั้น เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วม เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมได้เข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วม ขอให้ยกฟ้อง ศาลแพ่งเห็นว่า โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจการสงเคราะห์การทำสวนยางและมีอำนาจกระทำการใดๆ ที่จำเป็นหรือเป็นอุปกรณ์แก่วัตถุประสงค์ดังกล่าว โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง คดีนี้โจทก์ประกาศประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร ประกาศประกวดราคาของโจทก์เป็นคำเชื้อเชิญให้เข้ามาทำสัญญา การที่จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นคำเสนอ เมื่อโจทก์พิจารณาคัดเลือกให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคาจึงเป็นคำสนองรับใบเสนอราคาของจำเลยร่วม เกิดเป็นสัญญาประเภทหนึ่ง อันเป็นสัญญาเพื่อจะดำเนินการให้มีการทำสัญญาหลักได้แก่สัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมตามเงื่อนไขในการประกวดราคาต่อไป สัญญาซื้อขายปุ๋ยที่จะจัดทำขึ้นดังกล่าว เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาที่ให้จัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งโจทก์อันเป็นการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้น สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมที่เกิดจากการยื่นใบเสนอราคาของจำเลยร่วมและโจทก์สนองรับราคาดังกล่าว ซึ่งคู่สัญญาจะต้องจัดทำสัญญาหลักคือสัญญาซื้อขายปุ๋ยกันต่อไปตามเงื่อนไขในประกาศประกวดราคาและใบเสนอราคา จึงเป็นสัญญาทางปกครองเช่นเดียวกัน เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขไม่เข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยกับโจทก์ ขอให้จำเลยผู้ค้ำประกันชดใช้เงินตามหนังสือค้ำประกันแก่โจทก์ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองกลางเห็นว่า ประกาศประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยเป็นคำเชื้อเชิญให้ทำคำเสนอ เมื่อจำเลยร่วมได้มีคำเสนอเป็นใบเสนอราคาและโจทก์ได้มีคำสนองแจ้งให้จำเลยร่วมเข้ามาทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยแล้ว ซึ่งคำสนองดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามข้อ ๑ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีผลก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์เป็นสัญญานับแต่คำบอกกล่าวสนองไปถึงผู้เสนอ เว้นแต่จะมีข้อตกลงว่าจะต้องไปทำสัญญาเป็นหนังสือ หากกรณีเป็นที่สงสัย นับว่ายังมิได้มีสัญญาต่อกันจนกว่าจะได้ทำเป็นหนังสือ ทั้งนี้ตามมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๓๖๖ วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า จำเลยร่วมไม่เข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยตามข้อตกลง จึงเห็นได้ว่ายังไม่เกิดสัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยร่วม อีกทั้งยังไม่มีข้อพิพาทว่าการประกวดราคาครั้งนี้เกิดจากการปฏิบัติโดยไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือเป็นการดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงไม่ถือว่าเป็นข้อพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ อย่างไรก็ตาม ข้อพิพาทเกี่ยวกับข้อตกลงตามประกาศประกวดราคาอาจบังคับกันได้ หากได้มีคำเสนอและคำสนองตรงกันจะก่อให้เกิดการทำสัญญาจัดซื้อขายปุ๋ยซึ่งเป็นสัญญาหลักต่อไป จึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่า สัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมซึ่งเป็นสัญญาหลักเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่ายังไม่มีการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์และจำเลยร่วม อีกทั้งตามประกาศประกวดราคาที่โจทก์ต้องการจัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรเป็นการดำเนินการในหน้าที่รับผิดชอบของโจทก์ด้วยตัวเอง ผู้เสนอราคาเพียงแต่จัดหาปุ๋ยที่มีคุณภาพตามสูตรที่เสนอต้องส่งมอบปุ๋ยตามเวลาและสถานที่ที่โจทก์กำหนด โดยผู้เสนอราคาไม่ได้เข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินการหรือได้รับมอบหมายจากโจทก์ให้กระทำการแทนโจทก์ในการมอบปุ๋ยให้แก่เกษตรกรแต่อย่างใด นอกจากนั้น สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ดังนั้น สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าว จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญาจึงเป็นสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ฉะนั้น ข้อตกลงว่าจะต้องเข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยอันเป็นสัญญาหลัก จึงเป็นข้อตกลงจะไปทำสัญญาซื้อขายทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดข้อตกลงและฟ้องให้จำเลยรับผิดชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันซองประกวดราคา กรณีที่จำเลยร่วมผิดข้อตกลงจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นนิติบุคคล ประกาศประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรต่ำคือ สูตร ๑-๔ และปุ๋ยสูตรสูงคือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ เพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคาและได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงในใบเสนอราคาทั้งสองฉบับระบุว่า กรณีจำเลยร่วมได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา จำเลยร่วมรับรองที่จะทำสัญญาตามแบบสัญญาซื้อขายแนบท้ายเอกสารประกวดราคาภายใน ๗ วันนับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือแจ้งให้ไปทำสัญญา หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติให้ครบถ้วนตามที่ระบุไว้ข้างต้น จำเลยร่วมยอมให้โจทก์ริบหลักประกันซองหรือเรียกร้องจากผู้ออกหนังสือค้ำประกัน รวมทั้งชดใช้ค่าเสียหายใดๆ ที่อาจมีแก่โจทก์ โดยมอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยเพื่อเป็นหลักประกันซอง ต่อมาโจทก์ขอปรับลดราคา เนื่องจากราคาสินค้าที่จำเลยร่วมเสนอยังมีราคาสูงกว่าราคากลาง จำเลยร่วมตกลงลดราคาให้ โจทก์ตกลงสนองรับราคาดังกล่าวเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ และแจ้งให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ภายใน ๗ วันทำการนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้ง แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยร่วมกลับไม่ทำสัญญากับโจทก์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยร่วมทำสัญญาภายในวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมมีหนังสือขอขยายเวลาในการทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์ยินยอมตามข้อเสนอดังกล่าวและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทราบว่า จำเลยร่วมขอขยายเวลาทำสัญญาซื้อขายออกไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ จำเลยจึงยังไม่พ้นภาระผูกพันตามหนังสือค้ำประกัน ต่อมาจำเลยร่วมมีหนังสือแจ้งขอยกเลิกการทำสัญญา เนื่องจากเมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๔ โจทก์คืนหลักประกันซองทั้งหมดให้จำเลยร่วมแล้ว โจทก์แจ้งให้จำเลยร่วมทราบว่าหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับยังไม่พ้นข้อผูกพัน จำเลยร่วมต้องทำสัญญากับโจทก์ก่อนเพราะโจทก์คืนหลักประกันซองไปโดยสำคัญผิด ก่อนครบกำหนดที่ให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญากองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเชิญผู้อำนวยการสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางและจำเลยร่วมไปหารือเพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่จำเลยร่วมไม่สามารถดำเนินการตามที่เสนอราคาในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยดังกล่าว จากการหารือสรุปได้ว่าจำเลยร่วมเสนอขอเปลี่ยนการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงเป็นสูตรต่ำทดแทนให้แก่โจทก์ และขอขยายเวลาทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือค้ำประกันซองทั้งสองฉบับคืนจากสำนักงานกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในตามที่จำเลยร่วมนำไปมอบไว้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔ คณะกรรมการสงเคราะห์การทำสวนยางการมีมติไม่รับข้อเสนอของจำเลยร่วมและให้โจทก์ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยสูตรสูงจากจำเลยร่วม โจทก์มิได้ตกลงหรือให้ความยินยอมตามข้อเสนอของจำเลยร่วม จำเลยร่วมจึงมีภาระผูกพันที่จะต้องทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงสูตรสูงภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามเงื่อนไขเอกสารประกวดราคา เมื่อจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในการประกวดราคาและเงื่อนไขตามใบเสนอราคาของจำเลยร่วม โจทก์จึงมีสิทธิเรียกให้จำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน โจทก์แจ้งให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันพร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ เพราะโจทก์อนุญาตให้จำเลยร่วมขยายเวลาการทำสัญญาดังกล่าวไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โดยไม่ได้แจ้งให้จำเลยทราบหรือจำเลยให้ความยินยอมภายในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้ และโจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ซึ่งพ้นกำหนดเวลาความรับผิดตามเงื่อนไขในสัญญาค้ำประกันแล้ว หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับจึงไม่มีผลผูกพันจำเลย โจทก์ทราบว่าเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมแล้วเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และโจทก์ไม่ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว เป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต จำเลยร่วมให้การว่า หลังจากที่โจทก์พิจารณาให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคา โจทก์ขอต่อรองราคาและจำเลยร่วมยอมลดราคาให้ โดยมีเงื่อนไขว่าการลดราคาดังกล่าวโจทก์ต้องตอบสนองรับภายในวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ แต่โจทก์มิได้สนองรับราคาดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด จำเลยร่วมจึงยกเลิกราคาส่วนลดดังกล่าวพร้อมทั้งให้กลับไปใช้ราคาที่จำเลยร่วมประมูลได้ โจทก์กลับมีหนังสือตอบสนองรับราคาส่วนลดที่ได้ยกเลิกกันแล้วเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยร่วมยืนยันที่จะทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ตามที่ประกวดราคาได้เท่านั้น หลังจากนั้นโจทก์ได้คืนหลักประกันที่เป็นหนังสือค้ำประกันทั้งหมดให้จำเลยร่วมโดยไม่ยึดถือเป็นหลักประกันอีกต่อไป จำเลยร่วมจึงขอยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงกับโจทก์ การประกวดราคาดังกล่าวระงับไปแล้ว จำเลยร่วมจึงปฏิเสธการทำสัญญากับโจทก์ในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์และจำเลยร่วมตกลงกันให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเป็นคนกลางเพื่อไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้งได้ข้อสรุปว่า โจทก์ยอมรับแนวทางแก้ไขโดยให้จำเลยร่วมเปลี่ยนแปลงการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงเดิมเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทน พร้อมทั้งขยายระยะเวลาทำสัญญาไปถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมมอบหนังสือสัญญาค้ำประกันทั้งสองฉบับของจำเลยให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเก็บรักษาเพื่อมอบให้แก่โจทก์ก็ต่อเมื่อโจทก์ปฏิบัติตามข้อตกลง แต่โจทก์ขอรับหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับไปก่อน ต่อมาโจทก์ได้ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยจากจำเลยร่วม ไม่รับข้อเสนอที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทนและริบหลักประกัน ทั้งๆ ที่ไม่มีเหตุอันจะกระทำได้ตามกฎหมาย นอกจากนี้เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วม เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และต่อมาเมื่อวันที่๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมได้เข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วม ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กับจำเลยและจำเลยร่วมซึ่งเป็นเอกชนเกี่ยวกับการปฏิบัติตามข้อตกลงในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงที่จำเลยร่วมเป็นผู้ชนะการประกวดราคาของโจทก์และจำเลยออกหนังสือค้ำประกัน โดยข้อตกลงดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้มีการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมเพื่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ผูกพันกันตามสัญญา จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แม้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจการสงเคราะห์การทำสวนยาง มีอำนาจกระทำการใดๆ ที่จำเป็นหรือเป็นอุปกรณ์แก่วัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้นได้ก็ตาม แต่การจัดซื้อปุ๋ยของโจทก์จะเป็นไปเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรซึ่งเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์เอง และจำเลยร่วมมีหน้าที่ส่งมอบปุ๋ยตามปริมาณและคุณภาพที่กำหนดเท่านั้น โดยไม่ปรากฏว่าโจทก์จะให้จำเลยร่วมมีส่วนร่วมในการดำเนินการหรือได้รับมอบหมายจากโจทก์ให้จัดจำหน่ายปุ๋ยแก่เกษตรกรแต่อย่างใด การจัดซื้อปุ๋ยเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาซื้อขายปุ๋ยจึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์เท่านั้น ทั้งไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง ดังนั้น ข้อตกลงของโจทก์และจำเลยร่วมในการที่จะทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยตามเอกสารประกวดราคา จึงเป็นข้อตกลงที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้มีการเข้าทำสัญญาซื้อขายทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดข้อตกลงและฟ้องให้จำเลยรับผิดชำระเงินตามหนังสือค้ำประกัน ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยและจำเลยร่วมในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตาม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งข้อเท็จจริงในคดีนี้จำเลยและจำเลยร่วมให้การต่อสู้ว่า เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการเมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมเข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วมอีกต่อไปโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จึงมีประเด็นเกี่ยวพันกับคดีล้มละลายที่ได้เข้าสู่กระบวนพิจารณาของศาลล้มละลายกลาง อันเป็นศาลชำนัญพิเศษศาลหนึ่งในระบบศาลยุติธรรมซึ่งจะต้องวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง โจทก์ ธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย บริษัท ปุ๋ยเอ็นเอฟซี จำกัด (มหาชน) หรือบริษัทปุ๋ยแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปัญญา ถนอมรอด (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายปัญญา ถนอมรอด) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ?? ?? ?? ?? ๑๐ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 17/2550กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางโจทก์ธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน)จำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) พ.ร.บ.ล้มละลาย พ.ศ.2483 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๗/๒๕๕๐ วันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๕๐ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง โจทก์ ยื่นฟ้องธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๑๐/๒๕๔๘ ต่อมาศาลแพ่งหมายเรียกบริษัท ปุ๋ยเอ็นเอฟซี จำกัด (มหาชน) หรือบริษัทปุ๋ยแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) เดิมเข้ามาเป็นจำเลยร่วม ความว่า โจทก์จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นนิติบุคคล เมื่อวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๓ โจทก์ประกาศประกวดราคาซื้อปุ๋ยสูตรต่ำคือ สูตร ๑-๔ จำนวน ๔๙,๐๐๐ ตัน และปุ๋ยสูตรสูง คือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ จำนวน ๒๗,๑๒๗ ตัน และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ จำนวน ๒,๘๗๓ ตัน เพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคาต่อโจทก์และได้รับการพิจารณาจากโจทก์ให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงคือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ โดยในใบเสนอราคาทั้งสองฉบับระบุว่า ในกรณีที่จำเลยร่วมได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา จำเลยร่วมรับรองที่จะทำสัญญาตามแบบสัญญาซื้อขายแนบท้ายเอกสารประกวดราคาภายใน ๗ วัน นับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือแจ้งให้ไปทำสัญญา หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติให้ครบถ้วนตามที่ระบุไว้ข้างต้น จำเลยร่วมยอมให้โจทก์ริบหลักประกันซอง หรือเรียกร้องจากผู้ออกหนังสือค้ำประกัน รวมทั้งชดใช้ค่าเสียหายใดๆ ที่อาจมีแก่โจทก์ โดยมอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยเลขที่ ๐๗๐/๒๕๔๔ เพื่อเป็นหลักประกันซอง จำนวนเงิน ๑๕,๐๖๖,๔๒๐ บาท สำหรับการยื่นใบเสนอราคาปุ๋ยสูตร ๒๐-๘-๒๐ และหนังสือค้ำประกันของจำเลย เลขที่ ๐๖๗/๒๕๔๔ เพื่อเป็นหลักประกันซอง จำนวนเงิน ๑,๕๙๓,๕๘๐ บาท สำหรับการยื่นใบเสนอราคาปุ๋ยสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ และจำเลยยอมผูกพันตนโดยไม่มีเงื่อนไขที่จะค้ำประกันชนิดเพิกถอนไม่ได้เช่นเดียวกับลูกหนี้ชั้นต้นในการชำระเงินตามสิทธิเรียกร้องของโจทก์ไม่เกินจำนวนดังกล่าว อย่างไรก็ตาม เนื่องจากราคาสินค้าที่จำเลยร่วมเสนอยังมีราคาสูงกว่าราคากลาง โจทก์จึงต่อรองราคา จำเลยร่วมยินยอมลดราคาให้ โดยปุ๋ยสูตร ๒๐-๘-๒๐ จากเดิมราคาตันละ ๑๕,๑๗๐ บาท เป็นตันละ ๘,๐๗๐ บาท และปุ๋ยสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ จากเดิมราคาตันละ ๑๓,๕๐๕ บาท เป็นตันละ ๗,๕๒๐ บาท โจทก์ตกลงสนองรับราคาเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ และแจ้งให้จำเลยร่วมไปทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ภายใน ๗ วันทำการนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้ง แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยร่วมกลับไม่ทำสัญญากับโจทก์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยร่วมทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมมีหนังสือขอขยายระยะเวลาในการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยกับโจทก์ออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์ยินยอมตามข้อเสนอดังกล่าวและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทราบว่าจำเลยร่วมขอขยายระยะเวลาทำสัญญาซื้อขายออกไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ จำเลยจึงยังไม่พ้นภาระผูกพันตามหนังสือค้ำประกัน ต่อมาจำเลยร่วมมีหนังสือแจ้งโจทก์ว่า เมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมได้รับหนังสือค้ำประกันของจำเลยทั้งสองฉบับคืนจากโจทก์ จำเลยร่วมจึงขอยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยครั้งนี้กับโจทก์ แต่โจทก์มีหนังสือแจ้งจำเลยร่วมว่าหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับยังไม่พ้นข้อผูกพัน เพราะจำเลยร่วมต้องทำสัญญากับโจทก์ก่อน ผู้แทนของจำเลยร่วมได้รับหนังสือค้ำประกันดังกล่าวไปพร้อมกับหนังสือค้ำประกันฉบับอื่นที่เป็นหลักประกันซองในการเสนอราคาปุ๋ยบำรุงสูตรต่ำ โดยสำคัญผิด จึงขอให้ส่งหนังสือค้ำประกันดังกล่าวคืน ก่อนครบกำหนดที่ให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญา กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเชิญผู้อำนวยการสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางและจำเลยร่วมไปหารือเพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่จำเลยร่วมไม่สามารถดำเนินการตามที่เสนอราคาในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงดังกล่าว จากการหารือสรุปได้ว่าจำเลยร่วมเสนอขอเปลี่ยนการส่งมอบปุ๋ยบำรุงจากสูตรสูงเดิมเป็นสูตรต่ำจำนวน ๔๐,๐๐๐ ตัน ทดแทนให้แก่โจทก์ตามราคาที่โจทก์ทำสัญญากับบริษัทอื่น และขอขยายเวลาในการทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือค้ำประกันซองทั้งสองฉบับดังกล่าวคืนจากสำนักงานกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในตามที่จำเลยร่วมนำไปมอบไว้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔ คณะกรรมการสงเคราะห์การทำสวนยางมีมติในการประชุมครั้งที่ ๕/๒๕๔๔ ไม่รับข้อเสนอของจำเลยร่วมและให้โจทก์ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน จากจำเลยร่วม เมื่อโจทก์มิได้ตกลงหรือให้ความยินยอมตามข้อเสนอของจำเลยร่วม จำเลยร่วมจึงมีภาระผูกพันที่จะต้องทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน ราคา ๒๖๑,๑๓๒,๐๒๕ บาท ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามเงื่อนไขเอกสารประกวดราคาซื้อ หลังจากนั้นโจทก์แจ้งจำเลยร่วมว่า โจทก์ไม่อาจพิจารณาตามข้อเสนอของจำเลยร่วม เมื่อจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามที่โจทก์กำหนด โจทก์จึงมีสิทธิเรียกให้จำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน โจทก์แจ้งให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับให้แก่โจทก์ภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือซึ่งจำเลยได้รับหนังสือฉบับดังกล่าวแล้ว แต่ยังคงเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันจำนวน ๒๑,๐๖๒,๓๔๗.๙๕ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ เพราะหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ มีเงื่อนไขว่า หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในการประกวดราคาจำเลยจะชำระเงินแทน โดยหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ ให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยจะไม่เพิกถอนการค้ำประกันภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญในการจำกัดความรับผิดของจำเลยให้อยู่ในระยะเวลาที่กำหนดไว้ในหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์อนุญาตให้จำเลยร่วมขยายเวลาการทำสัญญาดังกล่าวไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โดยไม่ได้แจ้งให้จำเลยทราบหรือจำเลยให้ความยินยอมภายในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้ และโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ก็เป็นวันหลังจากพ้นกำหนดเวลาความรับผิดของจำเลย หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับจึงไม่มีผลผูกพันจำเลย ทั้งจำเลยร่วมไม่ได้กระทำผิดเงื่อนไขการประกวดราคา โจทก์ตกลงยกเลิกการประกวดราคาดังกล่าวโดยให้จำเลยร่วมส่งมอบปุ๋ยสูตรต่ำแทน จำเลยร่วมแจ้งให้จำเลยระงับการจ่ายเงินตามภาระค้ำประกันแก่โจทก์ จำเลยจึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ นอกจากนั้นโจทก์ทราบว่าศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ โจทก์ไม่ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว แต่กลับนำมูลหนี้ซึ่งโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมลูกหนี้ชั้นต้นเป็นฝ่ายผิดสัญญามาฟ้องจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันในคดีนี้ เป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง หลังจากที่โจทก์พิจารณาให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน มีหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของจำเลย ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ รวม ๙๐ วัน ภายในเงื่อนไขที่โจทก์กำหนด จำเลยร่วมเป็นผู้เสนอราคาได้ต่ำสุดจึงต้องยืนราคาไว้ ๙๐ วัน โจทก์ขอต่อรองราคาและจำเลยร่วมยอมลดราคาให้ดังที่โจทก์อ้างจริง โดยมีเงื่อนไขว่า การลดราคาดังกล่าวโจทก์ต้องตอบสนองรับภายในวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมจะส่งมอบปุ๋ยครั้งเดียวภายใน ๗๕ วัน นับจากวันทำสัญญา แต่ปรากฏว่าโจทก์มิได้สนองรับราคาดังกล่าว จำเลยร่วมขอให้โจทก์ยืนยันการสั่งซื้อในราคาส่วนลดดังกล่าวหลายครั้ง โจทก์ก็ยังไม่สั่งซื้อ จำเลยร่วมจึงยกเลิกราคาส่วนลดดังกล่าวพร้อมทั้งให้กลับไปใช้ราคาที่จำเลยร่วมประมูลได้ แต่โจทก์กลับมีหนังสือตอบสนองรับราคาส่วนลดที่ได้ยกเลิกกันแล้วเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยร่วมจึงยืนยันที่จะทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ตามที่ประกวดราคาได้เท่านั้น หลังจากที่จำเลยร่วมยืนยันราคาตามที่ประกวดราคาได้ โจทก์ก็ไม่ได้ทำสัญญาซื้อขายกับจำเลยร่วมแต่กลับคืนหลักประกันที่เป็นหนังสือค้ำประกันของจำเลยร่วมทั้งหมดที่ใช้เป็นหลักประกันซองในวันประกวดราคาให้จำเลยร่วมโดยไม่ยึดถือเป็นหลักประกันอีกต่อไป จำเลยร่วมมีหนังสือลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ ถึงโจทก์แจ้งขอยกเลิกการทำสัญญาการซื้อขายปุ๋ยบำรุงกับโจทก์ การประกวดราคาดังกล่าวจึงระงับไปแล้ว ต่อมาจำเลยร่วมปฏิเสธการทำสัญญากับโจทก์ตามที่โจทก์อ้างถึงในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์และจำเลยร่วมตกลงกันให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเป็นคนกลางเพื่อไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้ง ซึ่งได้ข้อสรุปว่า โจทก์ยอมรับแนวทางแก้ไขโดยให้จำเลยร่วมเปลี่ยนแปลงการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน เป็นปุ๋ยสูตรต่ำจำนวน ๔๐,๐๐๐ ตันแทน ตามราคาที่โจทก์ได้ทำสัญญากับบริษัทอื่น พร้อมทั้งขยายระยะเวลาไปถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมมอบหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับของจำเลยให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเก็บรักษา เพื่อมอบให้แก่โจทก์ก็ต่อเมื่อโจทก์ปฏิบัติตามข้อตกลง แต่ปรากฏว่าโจทก์ขอรับหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับดังกล่าวไปก่อน ต่อมาโจทก์ได้ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยจากจำเลยร่วมโดยความสมัครใจของโจทก์ ไม่รับข้อเสนอที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทน และริบหลักประกัน ทั้งๆ ที่ไม่มีเหตุอันจะกระทำได้ตามกฎหมาย นอกจากนั้น เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วม เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมได้เข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วม ขอให้ยกฟ้อง ศาลแพ่งเห็นว่า โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจการสงเคราะห์การทำสวนยางและมีอำนาจกระทำการใดๆ ที่จำเป็นหรือเป็นอุปกรณ์แก่วัตถุประสงค์ดังกล่าว โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง คดีนี้โจทก์ประกาศประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร ประกาศประกวดราคาของโจทก์เป็นคำเชื้อเชิญให้เข้ามาทำสัญญา การที่จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นคำเสนอ เมื่อโจทก์พิจารณาคัดเลือกให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคาจึงเป็นคำสนองรับใบเสนอราคาของจำเลยร่วม เกิดเป็นสัญญาประเภทหนึ่ง อันเป็นสัญญาเพื่อจะดำเนินการให้มีการทำสัญญาหลักได้แก่สัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมตามเงื่อนไขในการประกวดราคาต่อไป สัญญาซื้อขายปุ๋ยที่จะจัดทำขึ้นดังกล่าว เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาที่ให้จัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งโจทก์อันเป็นการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้น สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมที่เกิดจากการยื่นใบเสนอราคาของจำเลยร่วมและโจทก์สนองรับราคาดังกล่าว ซึ่งคู่สัญญาจะต้องจัดทำสัญญาหลักคือสัญญาซื้อขายปุ๋ยกันต่อไปตามเงื่อนไขในประกาศประกวดราคาและใบเสนอราคา จึงเป็นสัญญาทางปกครองเช่นเดียวกัน เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขไม่เข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยกับโจทก์ ขอให้จำเลยผู้ค้ำประกันชดใช้เงินตามหนังสือค้ำประกันแก่โจทก์ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองกลางเห็นว่า ประกาศประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยเป็นคำเชื้อเชิญให้ทำคำเสนอ เมื่อจำเลยร่วมได้มีคำเสนอเป็นใบเสนอราคาและโจทก์ได้มีคำสนองแจ้งให้จำเลยร่วมเข้ามาทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยแล้ว ซึ่งคำสนองดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามข้อ ๑ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีผลก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์เป็นสัญญานับแต่คำบอกกล่าวสนองไปถึงผู้เสนอ เว้นแต่จะมีข้อตกลงว่าจะต้องไปทำสัญญาเป็นหนังสือ หากกรณีเป็นที่สงสัย นับว่ายังมิได้มีสัญญาต่อกันจนกว่าจะได้ทำเป็นหนังสือ ทั้งนี้ตามมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๓๖๖ วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า จำเลยร่วมไม่เข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยตามข้อตกลง จึงเห็นได้ว่ายังไม่เกิดสัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยร่วม อีกทั้งยังไม่มีข้อพิพาทว่าการประกวดราคาครั้งนี้เกิดจากการปฏิบัติโดยไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือเป็นการดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงไม่ถือว่าเป็นข้อพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ อย่างไรก็ตาม ข้อพิพาทเกี่ยวกับข้อตกลงตามประกาศประกวดราคาอาจบังคับกันได้ หากได้มีคำเสนอและคำสนองตรงกันจะก่อให้เกิดการทำสัญญาจัดซื้อขายปุ๋ยซึ่งเป็นสัญญาหลักต่อไป จึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่า สัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมซึ่งเป็นสัญญาหลักเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่ายังไม่มีการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์และจำเลยร่วม อีกทั้งตามประกาศประกวดราคาที่โจทก์ต้องการจัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรเป็นการดำเนินการในหน้าที่รับผิดชอบของโจทก์ด้วยตัวเอง ผู้เสนอราคาเพียงแต่จัดหาปุ๋ยที่มีคุณภาพตามสูตรที่เสนอต้องส่งมอบปุ๋ยตามเวลาและสถานที่ที่โจทก์กำหนด โดยผู้เสนอราคาไม่ได้เข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินการหรือได้รับมอบหมายจากโจทก์ให้กระทำการแทนโจทก์ในการมอบปุ๋ยให้แก่เกษตรกรแต่อย่างใด นอกจากนั้น สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ดังนั้น สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าว จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญาจึงเป็นสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ฉะนั้น ข้อตกลงว่าจะต้องเข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยอันเป็นสัญญาหลัก จึงเป็นข้อตกลงจะไปทำสัญญาซื้อขายทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดข้อตกลงและฟ้องให้จำเลยรับผิดชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันซองประกวดราคา กรณีที่จำเลยร่วมผิดข้อตกลงจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นนิติบุคคล ประกาศประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรต่ำคือ สูตร ๑-๔ และปุ๋ยสูตรสูงคือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ เพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคาและได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงในใบเสนอราคาทั้งสองฉบับระบุว่า กรณีจำเลยร่วมได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา จำเลยร่วมรับรองที่จะทำสัญญาตามแบบสัญญาซื้อขายแนบท้ายเอกสารประกวดราคาภายใน ๗ วันนับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือแจ้งให้ไปทำสัญญา หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติให้ครบถ้วนตามที่ระบุไว้ข้างต้น จำเลยร่วมยอมให้โจทก์ริบหลักประกันซองหรือเรียกร้องจากผู้ออกหนังสือค้ำประกัน รวมทั้งชดใช้ค่าเสียหายใดๆ ที่อาจมีแก่โจทก์ โดยมอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยเพื่อเป็นหลักประกันซอง ต่อมาโจทก์ขอปรับลดราคา เนื่องจากราคาสินค้าที่จำเลยร่วมเสนอยังมีราคาสูงกว่าราคากลาง จำเลยร่วมตกลงลดราคาให้ โจทก์ตกลงสนองรับราคาดังกล่าวเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ และแจ้งให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ภายใน ๗ วันทำการนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้ง แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยร่วมกลับไม่ทำสัญญากับโจทก์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยร่วมทำสัญญาภายในวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมมีหนังสือขอขยายเวลาในการทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์ยินยอมตามข้อเสนอดังกล่าวและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทราบว่า จำเลยร่วมขอขยายเวลาทำสัญญาซื้อขายออกไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ จำเลยจึงยังไม่พ้นภาระผูกพันตามหนังสือค้ำประกัน ต่อมาจำเลยร่วมมีหนังสือแจ้งขอยกเลิกการทำสัญญา เนื่องจากเมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๔ โจทก์คืนหลักประกันซองทั้งหมดให้จำเลยร่วมแล้ว โจทก์แจ้งให้จำเลยร่วมทราบว่าหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับยังไม่พ้นข้อผูกพัน จำเลยร่วมต้องทำสัญญากับโจทก์ก่อนเพราะโจทก์คืนหลักประกันซองไปโดยสำคัญผิด ก่อนครบกำหนดที่ให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญากองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเชิญผู้อำนวยการสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางและจำเลยร่วมไปหารือเพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่จำเลยร่วมไม่สามารถดำเนินการตามที่เสนอราคาในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยดังกล่าว จากการหารือสรุปได้ว่าจำเลยร่วมเสนอขอเปลี่ยนการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงเป็นสูตรต่ำทดแทนให้แก่โจทก์ และขอขยายเวลาทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือค้ำประกันซองทั้งสองฉบับคืนจากสำนักงานกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในตามที่จำเลยร่วมนำไปมอบไว้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔ คณะกรรมการสงเคราะห์การทำสวนยางการมีมติไม่รับข้อเสนอของจำเลยร่วมและให้โจทก์ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยสูตรสูงจากจำเลยร่วม โจทก์มิได้ตกลงหรือให้ความยินยอมตามข้อเสนอของจำเลยร่วม จำเลยร่วมจึงมีภาระผูกพันที่จะต้องทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงสูตรสูงภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามเงื่อนไขเอกสารประกวดราคา เมื่อจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในการประกวดราคาและเงื่อนไขตามใบเสนอราคาของจำเลยร่วม โจทก์จึงมีสิทธิเรียกให้จำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน โจทก์แจ้งให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันพร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ เพราะโจทก์อนุญาตให้จำเลยร่วมขยายเวลาการทำสัญญาดังกล่าวไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โดยไม่ได้แจ้งให้จำเลยทราบหรือจำเลยให้ความยินยอมภายในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้ และโจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ซึ่งพ้นกำหนดเวลาความรับผิดตามเงื่อนไขในสัญญาค้ำประกันแล้ว หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับจึงไม่มีผลผูกพันจำเลย โจทก์ทราบว่าเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมแล้วเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และโจทก์ไม่ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว เป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต จำเลยร่วมให้การว่า หลังจากที่โจทก์พิจารณาให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคา โจทก์ขอต่อรองราคาและจำเลยร่วมยอมลดราคาให้ โดยมีเงื่อนไขว่าการลดราคาดังกล่าวโจทก์ต้องตอบสนองรับภายในวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ แต่โจทก์มิได้สนองรับราคาดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด จำเลยร่วมจึงยกเลิกราคาส่วนลดดังกล่าวพร้อมทั้งให้กลับไปใช้ราคาที่จำเลยร่วมประมูลได้ โจทก์กลับมีหนังสือตอบสนองรับราคาส่วนลดที่ได้ยกเลิกกันแล้วเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยร่วมยืนยันที่จะทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ตามที่ประกวดราคาได้เท่านั้น หลังจากนั้นโจทก์ได้คืนหลักประกันที่เป็นหนังสือค้ำประกันทั้งหมดให้จำเลยร่วมโดยไม่ยึดถือเป็นหลักประกันอีกต่อไป จำเลยร่วมจึงขอยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงกับโจทก์ การประกวดราคาดังกล่าวระงับไปแล้ว จำเลยร่วมจึงปฏิเสธการทำสัญญากับโจทก์ในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์และจำเลยร่วมตกลงกันให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเป็นคนกลางเพื่อไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้งได้ข้อสรุปว่า โจทก์ยอมรับแนวทางแก้ไขโดยให้จำเลยร่วมเปลี่ยนแปลงการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงเดิมเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทน พร้อมทั้งขยายระยะเวลาทำสัญญาไปถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมมอบหนังสือสัญญาค้ำประกันทั้งสองฉบับของจำเลยให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเก็บรักษาเพื่อมอบให้แก่โจทก์ก็ต่อเมื่อโจทก์ปฏิบัติตามข้อตกลง แต่โจทก์ขอรับหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับไปก่อน ต่อมาโจทก์ได้ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยจากจำเลยร่วม ไม่รับข้อเสนอที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทนและริบหลักประกัน ทั้งๆ ที่ไม่มีเหตุอันจะกระทำได้ตามกฎหมาย นอกจากนี้เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วม เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และต่อมาเมื่อวันที่๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมได้เข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วม ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กับจำเลยและจำเลยร่วมซึ่งเป็นเอกชนเกี่ยวกับการปฏิบัติตามข้อตกลงในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงที่จำเลยร่วมเป็นผู้ชนะการประกวดราคาของโจทก์และจำเลยออกหนังสือค้ำประกัน โดยข้อตกลงดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้มีการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมเพื่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ผูกพันกันตามสัญญา จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แม้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจการสงเคราะห์การทำสวนยาง มีอำนาจกระทำการใดๆ ที่จำเป็นหรือเป็นอุปกรณ์แก่วัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้นได้ก็ตาม แต่การจัดซื้อปุ๋ยของโจทก์จะเป็นไปเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรซึ่งเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์เอง และจำเลยร่วมมีหน้าที่ส่งมอบปุ๋ยตามปริมาณและคุณภาพที่กำหนดเท่านั้น โดยไม่ปรากฏว่าโจทก์จะให้จำเลยร่วมมีส่วนร่วมในการดำเนินการหรือได้รับมอบหมายจากโจทก์ให้จัดจำหน่ายปุ๋ยแก่เกษตรกรแต่อย่างใด การจัดซื้อปุ๋ยเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาซื้อขายปุ๋ยจึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์เท่านั้น ทั้งไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง ดังนั้น ข้อตกลงของโจทก์และจำเลยร่วมในการที่จะทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยตามเอกสารประกวดราคา จึงเป็นข้อตกลงที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้มีการเข้าทำสัญญาซื้อขายทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดข้อตกลงและฟ้องให้จำเลยรับผิดชำระเงินตามหนังสือค้ำประกัน ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยและจำเลยร่วมในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตาม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งข้อเท็จจริงในคดีนี้จำเลยและจำเลยร่วมให้การต่อสู้ว่า เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการเมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมเข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วมอีกต่อไปโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จึงมีประเด็นเกี่ยวพันกับคดีล้มละลายที่ได้เข้าสู่กระบวนพิจารณาของศาลล้มละลายกลาง อันเป็นศาลชำนัญพิเศษศาลหนึ่งในระบบศาลยุติธรรมซึ่งจะต้องวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง โจทก์ ธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย บริษัท ปุ๋ยเอ็นเอฟซี จำกัด (มหาชน) หรือบริษัทปุ๋ยแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปัญญา ถนอมรอด (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายปัญญา ถนอมรอด) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ?? ?? ?? ?? ๑๐()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๗/๒๕๕๐ วันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๕๐ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง โจทก์ ยื่นฟ้องธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๑๐/๒๕๔๘ ต่อมาศาลแพ่งหมายเรียกบริษัท ปุ๋ยเอ็นเอฟซี จำกัด (มหาชน) หรือบริษัทปุ๋ยแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) เดิมเข้ามาเป็นจำเลยร่วม ความว่า โจทก์จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นนิติบุคคล เมื่อวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๓ โจทก์ประกาศประกวดราคาซื้อปุ๋ยสูตรต่ำคือ สูตร ๑-๔ จำนวน ๔๙,๐๐๐ ตัน และปุ๋ยสูตรสูง คือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ จำนวน ๒๗,๑๒๗ ตัน และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ จำนวน ๒,๘๗๓ ตัน เพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคาต่อโจทก์และได้รับการพิจารณาจากโจทก์ให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงคือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ โดยในใบเสนอราคาทั้งสองฉบับระบุว่า ในกรณีที่จำเลยร่วมได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา จำเลยร่วมรับรองที่จะทำสัญญาตามแบบสัญญาซื้อขายแนบท้ายเอกสารประกวดราคาภายใน ๗ วัน นับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือแจ้งให้ไปทำสัญญา หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติให้ครบถ้วนตามที่ระบุไว้ข้างต้น จำเลยร่วมยอมให้โจทก์ริบหลักประกันซอง หรือเรียกร้องจากผู้ออกหนังสือค้ำประกัน รวมทั้งชดใช้ค่าเสียหายใดๆ ที่อาจมีแก่โจทก์ โดยมอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยเลขที่ ๐๗๐/๒๕๔๔ เพื่อเป็นหลักประกันซอง จำนวนเงิน ๑๕,๐๖๖,๔๒๐ บาท สำหรับการยื่นใบเสนอราคาปุ๋ยสูตร ๒๐-๘-๒๐ และหนังสือค้ำประกันของจำเลย เลขที่ ๐๖๗/๒๕๔๔ เพื่อเป็นหลักประกันซอง จำนวนเงิน ๑,๕๙๓,๕๘๐ บาท สำหรับการยื่นใบเสนอราคาปุ๋ยสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ และจำเลยยอมผูกพันตนโดยไม่มีเงื่อนไขที่จะค้ำประกันชนิดเพิกถอนไม่ได้เช่นเดียวกับลูกหนี้ชั้นต้นในการชำระเงินตามสิทธิเรียกร้องของโจทก์ไม่เกินจำนวนดังกล่าว อย่างไรก็ตาม เนื่องจากราคาสินค้าที่จำเลยร่วมเสนอยังมีราคาสูงกว่าราคากลาง โจทก์จึงต่อรองราคา จำเลยร่วมยินยอมลดราคาให้ โดยปุ๋ยสูตร ๒๐-๘-๒๐ จากเดิมราคาตันละ ๑๕,๑๗๐ บาท เป็นตันละ ๘,๐๗๐ บาท และปุ๋ยสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ จากเดิมราคาตันละ ๑๓,๕๐๕ บาท เป็นตันละ ๗,๕๒๐ บาท โจทก์ตกลงสนองรับราคาเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ และแจ้งให้จำเลยร่วมไปทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ภายใน ๗ วันทำการนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้ง แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยร่วมกลับไม่ทำสัญญากับโจทก์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยร่วมทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมมีหนังสือขอขยายระยะเวลาในการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยกับโจทก์ออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์ยินยอมตามข้อเสนอดังกล่าวและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทราบว่าจำเลยร่วมขอขยายระยะเวลาทำสัญญาซื้อขายออกไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ จำเลยจึงยังไม่พ้นภาระผูกพันตามหนังสือค้ำประกัน ต่อมาจำเลยร่วมมีหนังสือแจ้งโจทก์ว่า เมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมได้รับหนังสือค้ำประกันของจำเลยทั้งสองฉบับคืนจากโจทก์ จำเลยร่วมจึงขอยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยครั้งนี้กับโจทก์ แต่โจทก์มีหนังสือแจ้งจำเลยร่วมว่าหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับยังไม่พ้นข้อผูกพัน เพราะจำเลยร่วมต้องทำสัญญากับโจทก์ก่อน ผู้แทนของจำเลยร่วมได้รับหนังสือค้ำประกันดังกล่าวไปพร้อมกับหนังสือค้ำประกันฉบับอื่นที่เป็นหลักประกันซองในการเสนอราคาปุ๋ยบำรุงสูตรต่ำ โดยสำคัญผิด จึงขอให้ส่งหนังสือค้ำประกันดังกล่าวคืน ก่อนครบกำหนดที่ให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญา กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเชิญผู้อำนวยการสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางและจำเลยร่วมไปหารือเพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่จำเลยร่วมไม่สามารถดำเนินการตามที่เสนอราคาในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงดังกล่าว จากการหารือสรุปได้ว่าจำเลยร่วมเสนอขอเปลี่ยนการส่งมอบปุ๋ยบำรุงจากสูตรสูงเดิมเป็นสูตรต่ำจำนวน ๔๐,๐๐๐ ตัน ทดแทนให้แก่โจทก์ตามราคาที่โจทก์ทำสัญญากับบริษัทอื่น และขอขยายเวลาในการทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือค้ำประกันซองทั้งสองฉบับดังกล่าวคืนจากสำนักงานกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในตามที่จำเลยร่วมนำไปมอบไว้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔ คณะกรรมการสงเคราะห์การทำสวนยางมีมติในการประชุมครั้งที่ ๕/๒๕๔๔ ไม่รับข้อเสนอของจำเลยร่วมและให้โจทก์ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน จากจำเลยร่วม เมื่อโจทก์มิได้ตกลงหรือให้ความยินยอมตามข้อเสนอของจำเลยร่วม จำเลยร่วมจึงมีภาระผูกพันที่จะต้องทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน ราคา ๒๖๑,๑๓๒,๐๒๕ บาท ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามเงื่อนไขเอกสารประกวดราคาซื้อ หลังจากนั้นโจทก์แจ้งจำเลยร่วมว่า โจทก์ไม่อาจพิจารณาตามข้อเสนอของจำเลยร่วม เมื่อจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามที่โจทก์กำหนด โจทก์จึงมีสิทธิเรียกให้จำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน โจทก์แจ้งให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับให้แก่โจทก์ภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือซึ่งจำเลยได้รับหนังสือฉบับดังกล่าวแล้ว แต่ยังคงเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันจำนวน ๒๑,๐๖๒,๓๔๗.๙๕ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ เพราะหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ มีเงื่อนไขว่า หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในการประกวดราคาจำเลยจะชำระเงินแทน โดยหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ ให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยจะไม่เพิกถอนการค้ำประกันภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญในการจำกัดความรับผิดของจำเลยให้อยู่ในระยะเวลาที่กำหนดไว้ในหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์อนุญาตให้จำเลยร่วมขยายเวลาการทำสัญญาดังกล่าวไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โดยไม่ได้แจ้งให้จำเลยทราบหรือจำเลยให้ความยินยอมภายในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้ และโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ก็เป็นวันหลังจากพ้นกำหนดเวลาความรับผิดของจำเลย หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับจึงไม่มีผลผูกพันจำเลย ทั้งจำเลยร่วมไม่ได้กระทำผิดเงื่อนไขการประกวดราคา โจทก์ตกลงยกเลิกการประกวดราคาดังกล่าวโดยให้จำเลยร่วมส่งมอบปุ๋ยสูตรต่ำแทน จำเลยร่วมแจ้งให้จำเลยระงับการจ่ายเงินตามภาระค้ำประกันแก่โจทก์ จำเลยจึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ นอกจากนั้นโจทก์ทราบว่าศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ โจทก์ไม่ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว แต่กลับนำมูลหนี้ซึ่งโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมลูกหนี้ชั้นต้นเป็นฝ่ายผิดสัญญามาฟ้องจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันในคดีนี้ เป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง หลังจากที่โจทก์พิจารณาให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน มีหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของจำเลย ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ รวม ๙๐ วัน ภายในเงื่อนไขที่โจทก์กำหนด จำเลยร่วมเป็นผู้เสนอราคาได้ต่ำสุดจึงต้องยืนราคาไว้ ๙๐ วัน โจทก์ขอต่อรองราคาและจำเลยร่วมยอมลดราคาให้ดังที่โจทก์อ้างจริง โดยมีเงื่อนไขว่า การลดราคาดังกล่าวโจทก์ต้องตอบสนองรับภายในวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมจะส่งมอบปุ๋ยครั้งเดียวภายใน ๗๕ วัน นับจากวันทำสัญญา แต่ปรากฏว่าโจทก์มิได้สนองรับราคาดังกล่าว จำเลยร่วมขอให้โจทก์ยืนยันการสั่งซื้อในราคาส่วนลดดังกล่าวหลายครั้ง โจทก์ก็ยังไม่สั่งซื้อ จำเลยร่วมจึงยกเลิกราคาส่วนลดดังกล่าวพร้อมทั้งให้กลับไปใช้ราคาที่จำเลยร่วมประมูลได้ แต่โจทก์กลับมีหนังสือตอบสนองรับราคาส่วนลดที่ได้ยกเลิกกันแล้วเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยร่วมจึงยืนยันที่จะทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ตามที่ประกวดราคาได้เท่านั้น หลังจากที่จำเลยร่วมยืนยันราคาตามที่ประกวดราคาได้ โจทก์ก็ไม่ได้ทำสัญญาซื้อขายกับจำเลยร่วมแต่กลับคืนหลักประกันที่เป็นหนังสือค้ำประกันของจำเลยร่วมทั้งหมดที่ใช้เป็นหลักประกันซองในวันประกวดราคาให้จำเลยร่วมโดยไม่ยึดถือเป็นหลักประกันอีกต่อไป จำเลยร่วมมีหนังสือลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ ถึงโจทก์แจ้งขอยกเลิกการทำสัญญาการซื้อขายปุ๋ยบำรุงกับโจทก์ การประกวดราคาดังกล่าวจึงระงับไปแล้ว ต่อมาจำเลยร่วมปฏิเสธการทำสัญญากับโจทก์ตามที่โจทก์อ้างถึงในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์และจำเลยร่วมตกลงกันให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเป็นคนกลางเพื่อไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้ง ซึ่งได้ข้อสรุปว่า โจทก์ยอมรับแนวทางแก้ไขโดยให้จำเลยร่วมเปลี่ยนแปลงการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน เป็นปุ๋ยสูตรต่ำจำนวน ๔๐,๐๐๐ ตันแทน ตามราคาที่โจทก์ได้ทำสัญญากับบริษัทอื่น พร้อมทั้งขยายระยะเวลาไปถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมมอบหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับของจำเลยให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเก็บรักษา เพื่อมอบให้แก่โจทก์ก็ต่อเมื่อโจทก์ปฏิบัติตามข้อตกลง แต่ปรากฏว่าโจทก์ขอรับหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับดังกล่าวไปก่อน ต่อมาโจทก์ได้ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยจากจำเลยร่วมโดยความสมัครใจของโจทก์ ไม่รับข้อเสนอที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทน และริบหลักประกัน ทั้งๆ ที่ไม่มีเหตุอันจะกระทำได้ตามกฎหมาย นอกจากนั้น เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วม เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมได้เข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วม ขอให้ยกฟ้อง ศาลแพ่งเห็นว่า โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจการสงเคราะห์การทำสวนยางและมีอำนาจกระทำการใดๆ ที่จำเป็นหรือเป็นอุปกรณ์แก่วัตถุประสงค์ดังกล่าว โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง คดีนี้โจทก์ประกาศประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร ประกาศประกวดราคาของโจทก์เป็นคำเชื้อเชิญให้เข้ามาทำสัญญา การที่จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นคำเสนอ เมื่อโจทก์พิจารณาคัดเลือกให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคาจึงเป็นคำสนองรับใบเสนอราคาของจำเลยร่วม เกิดเป็นสัญญาประเภทหนึ่ง อันเป็นสัญญาเพื่อจะดำเนินการให้มีการทำสัญญาหลักได้แก่สัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมตามเงื่อนไขในการประกวดราคาต่อไป สัญญาซื้อขายปุ๋ยที่จะจัดทำขึ้นดังกล่าว เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาที่ให้จัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งโจทก์อันเป็นการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้น สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมที่เกิดจากการยื่นใบเสนอราคาของจำเลยร่วมและโจทก์สนองรับราคาดังกล่าว ซึ่งคู่สัญญาจะต้องจัดทำสัญญาหลักคือสัญญาซื้อขายปุ๋ยกันต่อไปตามเงื่อนไขในประกาศประกวดราคาและใบเสนอราคา จึงเป็นสัญญาทางปกครองเช่นเดียวกัน เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขไม่เข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยกับโจทก์ ขอให้จำเลยผู้ค้ำประกันชดใช้เงินตามหนังสือค้ำประกันแก่โจทก์ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองกลางเห็นว่า ประกาศประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยเป็นคำเชื้อเชิญให้ทำคำเสนอ เมื่อจำเลยร่วมได้มีคำเสนอเป็นใบเสนอราคาและโจทก์ได้มีคำสนองแจ้งให้จำเลยร่วมเข้ามาทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยแล้ว ซึ่งคำสนองดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามข้อ ๑ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีผลก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์เป็นสัญญานับแต่คำบอกกล่าวสนองไปถึงผู้เสนอ เว้นแต่จะมีข้อตกลงว่าจะต้องไปทำสัญญาเป็นหนังสือ หากกรณีเป็นที่สงสัย นับว่ายังมิได้มีสัญญาต่อกันจนกว่าจะได้ทำเป็นหนังสือ ทั้งนี้ตามมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๓๖๖ วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า จำเลยร่วมไม่เข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยตามข้อตกลง จึงเห็นได้ว่ายังไม่เกิดสัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยร่วม อีกทั้งยังไม่มีข้อพิพาทว่าการประกวดราคาครั้งนี้เกิดจากการปฏิบัติโดยไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือเป็นการดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงไม่ถือว่าเป็นข้อพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ อย่างไรก็ตาม ข้อพิพาทเกี่ยวกับข้อตกลงตามประกาศประกวดราคาอาจบังคับกันได้ หากได้มีคำเสนอและคำสนองตรงกันจะก่อให้เกิดการทำสัญญาจัดซื้อขายปุ๋ยซึ่งเป็นสัญญาหลักต่อไป จึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่า สัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมซึ่งเป็นสัญญาหลักเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่ายังไม่มีการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์และจำเลยร่วม อีกทั้งตามประกาศประกวดราคาที่โจทก์ต้องการจัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรเป็นการดำเนินการในหน้าที่รับผิดชอบของโจทก์ด้วยตัวเอง ผู้เสนอราคาเพียงแต่จัดหาปุ๋ยที่มีคุณภาพตามสูตรที่เสนอต้องส่งมอบปุ๋ยตามเวลาและสถานที่ที่โจทก์กำหนด โดยผู้เสนอราคาไม่ได้เข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินการหรือได้รับมอบหมายจากโจทก์ให้กระทำการแทนโจทก์ในการมอบปุ๋ยให้แก่เกษตรกรแต่อย่างใด นอกจากนั้น สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ดังนั้น สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าว จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญาจึงเป็นสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ฉะนั้น ข้อตกลงว่าจะต้องเข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยอันเป็นสัญญาหลัก จึงเป็นข้อตกลงจะไปทำสัญญาซื้อขายทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดข้อตกลงและฟ้องให้จำเลยรับผิดชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันซองประกวดราคา กรณีที่จำเลยร่วมผิดข้อตกลงจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นนิติบุคคล ประกาศประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรต่ำคือ สูตร ๑-๔ และปุ๋ยสูตรสูงคือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ เพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคาและได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงในใบเสนอราคาทั้งสองฉบับระบุว่า กรณีจำเลยร่วมได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา จำเลยร่วมรับรองที่จะทำสัญญาตามแบบสัญญาซื้อขายแนบท้ายเอกสารประกวดราคาภายใน ๗ วันนับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือแจ้งให้ไปทำสัญญา หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติให้ครบถ้วนตามที่ระบุไว้ข้างต้น จำเลยร่วมยอมให้โจทก์ริบหลักประกันซองหรือเรียกร้องจากผู้ออกหนังสือค้ำประกัน รวมทั้งชดใช้ค่าเสียหายใดๆ ที่อาจมีแก่โจทก์ โดยมอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยเพื่อเป็นหลักประกันซอง ต่อมาโจทก์ขอปรับลดราคา เนื่องจากราคาสินค้าที่จำเลยร่วมเสนอยังมีราคาสูงกว่าราคากลาง จำเลยร่วมตกลงลดราคาให้ โจทก์ตกลงสนองรับราคาดังกล่าวเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ และแจ้งให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ภายใน ๗ วันทำการนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้ง แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยร่วมกลับไม่ทำสัญญากับโจทก์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยร่วมทำสัญญาภายในวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมมีหนังสือขอขยายเวลาในการทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์ยินยอมตามข้อเสนอดังกล่าวและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทราบว่า จำเลยร่วมขอขยายเวลาทำสัญญาซื้อขายออกไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ จำเลยจึงยังไม่พ้นภาระผูกพันตามหนังสือค้ำประกัน ต่อมาจำเลยร่วมมีหนังสือแจ้งขอยกเลิกการทำสัญญา เนื่องจากเมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๔ โจทก์คืนหลักประกันซองทั้งหมดให้จำเลยร่วมแล้ว โจทก์แจ้งให้จำเลยร่วมทราบว่าหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับยังไม่พ้นข้อผูกพัน จำเลยร่วมต้องทำสัญญากับโจทก์ก่อนเพราะโจทก์คืนหลักประกันซองไปโดยสำคัญผิด ก่อนครบกำหนดที่ให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญากองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเชิญผู้อำนวยการสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางและจำเลยร่วมไปหารือเพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่จำเลยร่วมไม่สามารถดำเนินการตามที่เสนอราคาในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยดังกล่าว จากการหารือสรุปได้ว่าจำเลยร่วมเสนอขอเปลี่ยนการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงเป็นสูตรต่ำทดแทนให้แก่โจทก์ และขอขยายเวลาทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือค้ำประกันซองทั้งสองฉบับคืนจากสำนักงานกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในตามที่จำเลยร่วมนำไปมอบไว้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔ คณะกรรมการสงเคราะห์การทำสวนยางการมีมติไม่รับข้อเสนอของจำเลยร่วมและให้โจทก์ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยสูตรสูงจากจำเลยร่วม โจทก์มิได้ตกลงหรือให้ความยินยอมตามข้อเสนอของจำเลยร่วม จำเลยร่วมจึงมีภาระผูกพันที่จะต้องทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงสูตรสูงภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามเงื่อนไขเอกสารประกวดราคา เมื่อจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในการประกวดราคาและเงื่อนไขตามใบเสนอราคาของจำเลยร่วม โจทก์จึงมีสิทธิเรียกให้จำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน โจทก์แจ้งให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันพร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ เพราะโจทก์อนุญาตให้จำเลยร่วมขยายเวลาการทำสัญญาดังกล่าวไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โดยไม่ได้แจ้งให้จำเลยทราบหรือจำเลยให้ความยินยอมภายในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้ และโจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ซึ่งพ้นกำหนดเวลาความรับผิดตามเงื่อนไขในสัญญาค้ำประกันแล้ว หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับจึงไม่มีผลผูกพันจำเลย โจทก์ทราบว่าเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมแล้วเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และโจทก์ไม่ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว เป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต จำเลยร่วมให้การว่า หลังจากที่โจทก์พิจารณาให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคา โจทก์ขอต่อรองราคาและจำเลยร่วมยอมลดราคาให้ โดยมีเงื่อนไขว่าการลดราคาดังกล่าวโจทก์ต้องตอบสนองรับภายในวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ แต่โจทก์มิได้สนองรับราคาดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด จำเลยร่วมจึงยกเลิกราคาส่วนลดดังกล่าวพร้อมทั้งให้กลับไปใช้ราคาที่จำเลยร่วมประมูลได้ โจทก์กลับมีหนังสือตอบสนองรับราคาส่วนลดที่ได้ยกเลิกกันแล้วเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยร่วมยืนยันที่จะทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ตามที่ประกวดราคาได้เท่านั้น หลังจากนั้นโจทก์ได้คืนหลักประกันที่เป็นหนังสือค้ำประกันทั้งหมดให้จำเลยร่วมโดยไม่ยึดถือเป็นหลักประกันอีกต่อไป จำเลยร่วมจึงขอยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงกับโจทก์ การประกวดราคาดังกล่าวระงับไปแล้ว จำเลยร่วมจึงปฏิเสธการทำสัญญากับโจทก์ในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์และจำเลยร่วมตกลงกันให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเป็นคนกลางเพื่อไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้งได้ข้อสรุปว่า โจทก์ยอมรับแนวทางแก้ไขโดยให้จำเลยร่วมเปลี่ยนแปลงการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงเดิมเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทน พร้อมทั้งขยายระยะเวลาทำสัญญาไปถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมมอบหนังสือสัญญาค้ำประกันทั้งสองฉบับของจำเลยให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเก็บรักษาเพื่อมอบให้แก่โจทก์ก็ต่อเมื่อโจทก์ปฏิบัติตามข้อตกลง แต่โจทก์ขอรับหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับไปก่อน ต่อมาโจทก์ได้ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยจากจำเลยร่วม ไม่รับข้อเสนอที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทนและริบหลักประกัน ทั้งๆ ที่ไม่มีเหตุอันจะกระทำได้ตามกฎหมาย นอกจากนี้เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วม เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และต่อมาเมื่อวันที่๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมได้เข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วม ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กับจำเลยและจำเลยร่วมซึ่งเป็นเอกชนเกี่ยวกับการปฏิบัติตามข้อตกลงในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงที่จำเลยร่วมเป็นผู้ชนะการประกวดราคาของโจทก์และจำเลยออกหนังสือค้ำประกัน โดยข้อตกลงดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้มีการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมเพื่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ผูกพันกันตามสัญญา จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แม้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจการสงเคราะห์การทำสวนยาง มีอำนาจกระทำการใดๆ ที่จำเป็นหรือเป็นอุปกรณ์แก่วัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้นได้ก็ตาม แต่การจัดซื้อปุ๋ยของโจทก์จะเป็นไปเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรซึ่งเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์เอง และจำเลยร่วมมีหน้าที่ส่งมอบปุ๋ยตามปริมาณและคุณภาพที่กำหนดเท่านั้น โดยไม่ปรากฏว่าโจทก์จะให้จำเลยร่วมมีส่วนร่วมในการดำเนินการหรือได้รับมอบหมายจากโจทก์ให้จัดจำหน่ายปุ๋ยแก่เกษตรกรแต่อย่างใด การจัดซื้อปุ๋ยเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาซื้อขายปุ๋ยจึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์เท่านั้น ทั้งไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง ดังนั้น ข้อตกลงของโจทก์และจำเลยร่วมในการที่จะทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยตามเอกสารประกวดราคา จึงเป็นข้อตกลงที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้มีการเข้าทำสัญญาซื้อขายทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดข้อตกลงและฟ้องให้จำเลยรับผิดชำระเงินตามหนังสือค้ำประกัน ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยและจำเลยร่วมในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตาม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งข้อเท็จจริงในคดีนี้จำเลยและจำเลยร่วมให้การต่อสู้ว่า เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการเมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมเข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วมอีกต่อไปโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จึงมีประเด็นเกี่ยวพันกับคดีล้มละลายที่ได้เข้าสู่กระบวนพิจารณาของศาลล้มละลายกลาง อันเป็นศาลชำนัญพิเศษศาลหนึ่งในระบบศาลยุติธรรมซึ่งจะต้องวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง โจทก์ ธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย บริษัท ปุ๋ยเอ็นเอฟซี จำกัด (มหาชน) หรือบริษัทปุ๋ยแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปัญญา ถนอมรอด (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายปัญญา ถนอมรอด) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ?? ?? ?? ?? ๑๐ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 17/2550กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางโจทก์ธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน)จำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) พ.ร.บ.ล้มละลาย พ.ศ.2483 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๗/๒๕๕๐ วันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๕๐ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง โจทก์ ยื่นฟ้องธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๑๐/๒๕๔๘ ต่อมาศาลแพ่งหมายเรียกบริษัท ปุ๋ยเอ็นเอฟซี จำกัด (มหาชน) หรือบริษัทปุ๋ยแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) เดิมเข้ามาเป็นจำเลยร่วม ความว่า โจทก์จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นนิติบุคคล เมื่อวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๓ โจทก์ประกาศประกวดราคาซื้อปุ๋ยสูตรต่ำคือ สูตร ๑-๔ จำนวน ๔๙,๐๐๐ ตัน และปุ๋ยสูตรสูง คือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ จำนวน ๒๗,๑๒๗ ตัน และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ จำนวน ๒,๘๗๓ ตัน เพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคาต่อโจทก์และได้รับการพิจารณาจากโจทก์ให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงคือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ โดยในใบเสนอราคาทั้งสองฉบับระบุว่า ในกรณีที่จำเลยร่วมได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา จำเลยร่วมรับรองที่จะทำสัญญาตามแบบสัญญาซื้อขายแนบท้ายเอกสารประกวดราคาภายใน ๗ วัน นับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือแจ้งให้ไปทำสัญญา หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติให้ครบถ้วนตามที่ระบุไว้ข้างต้น จำเลยร่วมยอมให้โจทก์ริบหลักประกันซอง หรือเรียกร้องจากผู้ออกหนังสือค้ำประกัน รวมทั้งชดใช้ค่าเสียหายใดๆ ที่อาจมีแก่โจทก์ โดยมอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยเลขที่ ๐๗๐/๒๕๔๔ เพื่อเป็นหลักประกันซอง จำนวนเงิน ๑๕,๐๖๖,๔๒๐ บาท สำหรับการยื่นใบเสนอราคาปุ๋ยสูตร ๒๐-๘-๒๐ และหนังสือค้ำประกันของจำเลย เลขที่ ๐๖๗/๒๕๔๔ เพื่อเป็นหลักประกันซอง จำนวนเงิน ๑,๕๙๓,๕๘๐ บาท สำหรับการยื่นใบเสนอราคาปุ๋ยสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ และจำเลยยอมผูกพันตนโดยไม่มีเงื่อนไขที่จะค้ำประกันชนิดเพิกถอนไม่ได้เช่นเดียวกับลูกหนี้ชั้นต้นในการชำระเงินตามสิทธิเรียกร้องของโจทก์ไม่เกินจำนวนดังกล่าว อย่างไรก็ตาม เนื่องจากราคาสินค้าที่จำเลยร่วมเสนอยังมีราคาสูงกว่าราคากลาง โจทก์จึงต่อรองราคา จำเลยร่วมยินยอมลดราคาให้ โดยปุ๋ยสูตร ๒๐-๘-๒๐ จากเดิมราคาตันละ ๑๕,๑๗๐ บาท เป็นตันละ ๘,๐๗๐ บาท และปุ๋ยสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ จากเดิมราคาตันละ ๑๓,๕๐๕ บาท เป็นตันละ ๗,๕๒๐ บาท โจทก์ตกลงสนองรับราคาเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ และแจ้งให้จำเลยร่วมไปทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ภายใน ๗ วันทำการนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้ง แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยร่วมกลับไม่ทำสัญญากับโจทก์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยร่วมทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมมีหนังสือขอขยายระยะเวลาในการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยกับโจทก์ออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์ยินยอมตามข้อเสนอดังกล่าวและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทราบว่าจำเลยร่วมขอขยายระยะเวลาทำสัญญาซื้อขายออกไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ จำเลยจึงยังไม่พ้นภาระผูกพันตามหนังสือค้ำประกัน ต่อมาจำเลยร่วมมีหนังสือแจ้งโจทก์ว่า เมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมได้รับหนังสือค้ำประกันของจำเลยทั้งสองฉบับคืนจากโจทก์ จำเลยร่วมจึงขอยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยครั้งนี้กับโจทก์ แต่โจทก์มีหนังสือแจ้งจำเลยร่วมว่าหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับยังไม่พ้นข้อผูกพัน เพราะจำเลยร่วมต้องทำสัญญากับโจทก์ก่อน ผู้แทนของจำเลยร่วมได้รับหนังสือค้ำประกันดังกล่าวไปพร้อมกับหนังสือค้ำประกันฉบับอื่นที่เป็นหลักประกันซองในการเสนอราคาปุ๋ยบำรุงสูตรต่ำ โดยสำคัญผิด จึงขอให้ส่งหนังสือค้ำประกันดังกล่าวคืน ก่อนครบกำหนดที่ให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญา กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเชิญผู้อำนวยการสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางและจำเลยร่วมไปหารือเพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่จำเลยร่วมไม่สามารถดำเนินการตามที่เสนอราคาในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงดังกล่าว จากการหารือสรุปได้ว่าจำเลยร่วมเสนอขอเปลี่ยนการส่งมอบปุ๋ยบำรุงจากสูตรสูงเดิมเป็นสูตรต่ำจำนวน ๔๐,๐๐๐ ตัน ทดแทนให้แก่โจทก์ตามราคาที่โจทก์ทำสัญญากับบริษัทอื่น และขอขยายเวลาในการทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือค้ำประกันซองทั้งสองฉบับดังกล่าวคืนจากสำนักงานกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในตามที่จำเลยร่วมนำไปมอบไว้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔ คณะกรรมการสงเคราะห์การทำสวนยางมีมติในการประชุมครั้งที่ ๕/๒๕๔๔ ไม่รับข้อเสนอของจำเลยร่วมและให้โจทก์ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน จากจำเลยร่วม เมื่อโจทก์มิได้ตกลงหรือให้ความยินยอมตามข้อเสนอของจำเลยร่วม จำเลยร่วมจึงมีภาระผูกพันที่จะต้องทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน ราคา ๒๖๑,๑๓๒,๐๒๕ บาท ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามเงื่อนไขเอกสารประกวดราคาซื้อ หลังจากนั้นโจทก์แจ้งจำเลยร่วมว่า โจทก์ไม่อาจพิจารณาตามข้อเสนอของจำเลยร่วม เมื่อจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามที่โจทก์กำหนด โจทก์จึงมีสิทธิเรียกให้จำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน โจทก์แจ้งให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับให้แก่โจทก์ภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือซึ่งจำเลยได้รับหนังสือฉบับดังกล่าวแล้ว แต่ยังคงเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันจำนวน ๒๑,๐๖๒,๓๔๗.๙๕ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ เพราะหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ มีเงื่อนไขว่า หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในการประกวดราคาจำเลยจะชำระเงินแทน โดยหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ ให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยจะไม่เพิกถอนการค้ำประกันภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญในการจำกัดความรับผิดของจำเลยให้อยู่ในระยะเวลาที่กำหนดไว้ในหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์อนุญาตให้จำเลยร่วมขยายเวลาการทำสัญญาดังกล่าวไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โดยไม่ได้แจ้งให้จำเลยทราบหรือจำเลยให้ความยินยอมภายในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้ และโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ก็เป็นวันหลังจากพ้นกำหนดเวลาความรับผิดของจำเลย หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับจึงไม่มีผลผูกพันจำเลย ทั้งจำเลยร่วมไม่ได้กระทำผิดเงื่อนไขการประกวดราคา โจทก์ตกลงยกเลิกการประกวดราคาดังกล่าวโดยให้จำเลยร่วมส่งมอบปุ๋ยสูตรต่ำแทน จำเลยร่วมแจ้งให้จำเลยระงับการจ่ายเงินตามภาระค้ำประกันแก่โจทก์ จำเลยจึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ นอกจากนั้นโจทก์ทราบว่าศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ โจทก์ไม่ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว แต่กลับนำมูลหนี้ซึ่งโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมลูกหนี้ชั้นต้นเป็นฝ่ายผิดสัญญามาฟ้องจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันในคดีนี้ เป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง จำเลยร่วมให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง หลังจากที่โจทก์พิจารณาให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน มีหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของจำเลย ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๔๔ ถึงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ รวม ๙๐ วัน ภายในเงื่อนไขที่โจทก์กำหนด จำเลยร่วมเป็นผู้เสนอราคาได้ต่ำสุดจึงต้องยืนราคาไว้ ๙๐ วัน โจทก์ขอต่อรองราคาและจำเลยร่วมยอมลดราคาให้ดังที่โจทก์อ้างจริง โดยมีเงื่อนไขว่า การลดราคาดังกล่าวโจทก์ต้องตอบสนองรับภายในวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมจะส่งมอบปุ๋ยครั้งเดียวภายใน ๗๕ วัน นับจากวันทำสัญญา แต่ปรากฏว่าโจทก์มิได้สนองรับราคาดังกล่าว จำเลยร่วมขอให้โจทก์ยืนยันการสั่งซื้อในราคาส่วนลดดังกล่าวหลายครั้ง โจทก์ก็ยังไม่สั่งซื้อ จำเลยร่วมจึงยกเลิกราคาส่วนลดดังกล่าวพร้อมทั้งให้กลับไปใช้ราคาที่จำเลยร่วมประมูลได้ แต่โจทก์กลับมีหนังสือตอบสนองรับราคาส่วนลดที่ได้ยกเลิกกันแล้วเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยร่วมจึงยืนยันที่จะทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ตามที่ประกวดราคาได้เท่านั้น หลังจากที่จำเลยร่วมยืนยันราคาตามที่ประกวดราคาได้ โจทก์ก็ไม่ได้ทำสัญญาซื้อขายกับจำเลยร่วมแต่กลับคืนหลักประกันที่เป็นหนังสือค้ำประกันของจำเลยร่วมทั้งหมดที่ใช้เป็นหลักประกันซองในวันประกวดราคาให้จำเลยร่วมโดยไม่ยึดถือเป็นหลักประกันอีกต่อไป จำเลยร่วมมีหนังสือลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ ถึงโจทก์แจ้งขอยกเลิกการทำสัญญาการซื้อขายปุ๋ยบำรุงกับโจทก์ การประกวดราคาดังกล่าวจึงระงับไปแล้ว ต่อมาจำเลยร่วมปฏิเสธการทำสัญญากับโจทก์ตามที่โจทก์อ้างถึงในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์และจำเลยร่วมตกลงกันให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเป็นคนกลางเพื่อไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้ง ซึ่งได้ข้อสรุปว่า โจทก์ยอมรับแนวทางแก้ไขโดยให้จำเลยร่วมเปลี่ยนแปลงการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงจำนวน ๓๐,๐๐๐ ตัน เป็นปุ๋ยสูตรต่ำจำนวน ๔๐,๐๐๐ ตันแทน ตามราคาที่โจทก์ได้ทำสัญญากับบริษัทอื่น พร้อมทั้งขยายระยะเวลาไปถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมมอบหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับของจำเลยให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเก็บรักษา เพื่อมอบให้แก่โจทก์ก็ต่อเมื่อโจทก์ปฏิบัติตามข้อตกลง แต่ปรากฏว่าโจทก์ขอรับหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับดังกล่าวไปก่อน ต่อมาโจทก์ได้ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยจากจำเลยร่วมโดยความสมัครใจของโจทก์ ไม่รับข้อเสนอที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทน และริบหลักประกัน ทั้งๆ ที่ไม่มีเหตุอันจะกระทำได้ตามกฎหมาย นอกจากนั้น เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วม เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมได้เข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วม ขอให้ยกฟ้อง ศาลแพ่งเห็นว่า โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจการสงเคราะห์การทำสวนยางและมีอำนาจกระทำการใดๆ ที่จำเป็นหรือเป็นอุปกรณ์แก่วัตถุประสงค์ดังกล่าว โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง คดีนี้โจทก์ประกาศประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร ประกาศประกวดราคาของโจทก์เป็นคำเชื้อเชิญให้เข้ามาทำสัญญา การที่จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นคำเสนอ เมื่อโจทก์พิจารณาคัดเลือกให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคาจึงเป็นคำสนองรับใบเสนอราคาของจำเลยร่วม เกิดเป็นสัญญาประเภทหนึ่ง อันเป็นสัญญาเพื่อจะดำเนินการให้มีการทำสัญญาหลักได้แก่สัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมตามเงื่อนไขในการประกวดราคาต่อไป สัญญาซื้อขายปุ๋ยที่จะจัดทำขึ้นดังกล่าว เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาที่ให้จัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งโจทก์อันเป็นการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้น สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมที่เกิดจากการยื่นใบเสนอราคาของจำเลยร่วมและโจทก์สนองรับราคาดังกล่าว ซึ่งคู่สัญญาจะต้องจัดทำสัญญาหลักคือสัญญาซื้อขายปุ๋ยกันต่อไปตามเงื่อนไขในประกาศประกวดราคาและใบเสนอราคา จึงเป็นสัญญาทางปกครองเช่นเดียวกัน เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขไม่เข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยกับโจทก์ ขอให้จำเลยผู้ค้ำประกันชดใช้เงินตามหนังสือค้ำประกันแก่โจทก์ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองกลางเห็นว่า ประกาศประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยเป็นคำเชื้อเชิญให้ทำคำเสนอ เมื่อจำเลยร่วมได้มีคำเสนอเป็นใบเสนอราคาและโจทก์ได้มีคำสนองแจ้งให้จำเลยร่วมเข้ามาทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยแล้ว ซึ่งคำสนองดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามข้อ ๑ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีผลก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์เป็นสัญญานับแต่คำบอกกล่าวสนองไปถึงผู้เสนอ เว้นแต่จะมีข้อตกลงว่าจะต้องไปทำสัญญาเป็นหนังสือ หากกรณีเป็นที่สงสัย นับว่ายังมิได้มีสัญญาต่อกันจนกว่าจะได้ทำเป็นหนังสือ ทั้งนี้ตามมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๓๖๖ วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า จำเลยร่วมไม่เข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยตามข้อตกลง จึงเห็นได้ว่ายังไม่เกิดสัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยร่วม อีกทั้งยังไม่มีข้อพิพาทว่าการประกวดราคาครั้งนี้เกิดจากการปฏิบัติโดยไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือเป็นการดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงไม่ถือว่าเป็นข้อพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ อย่างไรก็ตาม ข้อพิพาทเกี่ยวกับข้อตกลงตามประกาศประกวดราคาอาจบังคับกันได้ หากได้มีคำเสนอและคำสนองตรงกันจะก่อให้เกิดการทำสัญญาจัดซื้อขายปุ๋ยซึ่งเป็นสัญญาหลักต่อไป จึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่า สัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมซึ่งเป็นสัญญาหลักเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่ายังไม่มีการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์และจำเลยร่วม อีกทั้งตามประกาศประกวดราคาที่โจทก์ต้องการจัดซื้อปุ๋ยบำรุงต้นยางเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรเป็นการดำเนินการในหน้าที่รับผิดชอบของโจทก์ด้วยตัวเอง ผู้เสนอราคาเพียงแต่จัดหาปุ๋ยที่มีคุณภาพตามสูตรที่เสนอต้องส่งมอบปุ๋ยตามเวลาและสถานที่ที่โจทก์กำหนด โดยผู้เสนอราคาไม่ได้เข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินการหรือได้รับมอบหมายจากโจทก์ให้กระทำการแทนโจทก์ในการมอบปุ๋ยให้แก่เกษตรกรแต่อย่างใด นอกจากนั้น สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ดังนั้น สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าว จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญาจึงเป็นสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ฉะนั้น ข้อตกลงว่าจะต้องเข้าทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยอันเป็นสัญญาหลัก จึงเป็นข้อตกลงจะไปทำสัญญาซื้อขายทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดข้อตกลงและฟ้องให้จำเลยรับผิดชำระเงินตามหนังสือค้ำประกันซองประกวดราคา กรณีที่จำเลยร่วมผิดข้อตกลงจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นนิติบุคคล ประกาศประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรต่ำคือ สูตร ๑-๔ และปุ๋ยสูตรสูงคือ สูตร ๒๐-๘-๒๐ และสูตร ๒๐-๑๐-๑๒ เพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกร จำเลยร่วมยื่นใบเสนอราคาและได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจัดซื้อปุ๋ยบำรุงสูตรสูงในใบเสนอราคาทั้งสองฉบับระบุว่า กรณีจำเลยร่วมได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา จำเลยร่วมรับรองที่จะทำสัญญาตามแบบสัญญาซื้อขายแนบท้ายเอกสารประกวดราคาภายใน ๗ วันนับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือแจ้งให้ไปทำสัญญา หากจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติให้ครบถ้วนตามที่ระบุไว้ข้างต้น จำเลยร่วมยอมให้โจทก์ริบหลักประกันซองหรือเรียกร้องจากผู้ออกหนังสือค้ำประกัน รวมทั้งชดใช้ค่าเสียหายใดๆ ที่อาจมีแก่โจทก์ โดยมอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยเพื่อเป็นหลักประกันซอง ต่อมาโจทก์ขอปรับลดราคา เนื่องจากราคาสินค้าที่จำเลยร่วมเสนอยังมีราคาสูงกว่าราคากลาง จำเลยร่วมตกลงลดราคาให้ โจทก์ตกลงสนองรับราคาดังกล่าวเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ และแจ้งให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ภายใน ๗ วันทำการนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้ง แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยร่วมกลับไม่ทำสัญญากับโจทก์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยร่วมทำสัญญาภายในวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๔ จำเลยร่วมมีหนังสือขอขยายเวลาในการทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์ยินยอมตามข้อเสนอดังกล่าวและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทราบว่า จำเลยร่วมขอขยายเวลาทำสัญญาซื้อขายออกไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ จำเลยจึงยังไม่พ้นภาระผูกพันตามหนังสือค้ำประกัน ต่อมาจำเลยร่วมมีหนังสือแจ้งขอยกเลิกการทำสัญญา เนื่องจากเมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๔ โจทก์คืนหลักประกันซองทั้งหมดให้จำเลยร่วมแล้ว โจทก์แจ้งให้จำเลยร่วมทราบว่าหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับยังไม่พ้นข้อผูกพัน จำเลยร่วมต้องทำสัญญากับโจทก์ก่อนเพราะโจทก์คืนหลักประกันซองไปโดยสำคัญผิด ก่อนครบกำหนดที่ให้จำเลยร่วมเข้าทำสัญญากองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเชิญผู้อำนวยการสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยางและจำเลยร่วมไปหารือเพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่จำเลยร่วมไม่สามารถดำเนินการตามที่เสนอราคาในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยดังกล่าว จากการหารือสรุปได้ว่าจำเลยร่วมเสนอขอเปลี่ยนการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงเป็นสูตรต่ำทดแทนให้แก่โจทก์ และขอขยายเวลาทำสัญญาออกไปจนถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือค้ำประกันซองทั้งสองฉบับคืนจากสำนักงานกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในตามที่จำเลยร่วมนำไปมอบไว้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔ คณะกรรมการสงเคราะห์การทำสวนยางการมีมติไม่รับข้อเสนอของจำเลยร่วมและให้โจทก์ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยสูตรสูงจากจำเลยร่วม โจทก์มิได้ตกลงหรือให้ความยินยอมตามข้อเสนอของจำเลยร่วม จำเลยร่วมจึงมีภาระผูกพันที่จะต้องทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงสูตรสูงภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ตามเงื่อนไขเอกสารประกวดราคา เมื่อจำเลยร่วมไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในการประกวดราคาและเงื่อนไขตามใบเสนอราคาของจำเลยร่วม โจทก์จึงมีสิทธิเรียกให้จำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน โจทก์แจ้งให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันพร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องให้จำเลยชำระหนี้ตามหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับ เพราะโจทก์อนุญาตให้จำเลยร่วมขยายเวลาการทำสัญญาดังกล่าวไปถึงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โดยไม่ได้แจ้งให้จำเลยทราบหรือจำเลยให้ความยินยอมภายในวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้ และโจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยร่วมผิดเงื่อนไขการประกวดราคาไม่ทำสัญญากับโจทก์ภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ ซึ่งพ้นกำหนดเวลาความรับผิดตามเงื่อนไขในสัญญาค้ำประกันแล้ว หนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับจึงไม่มีผลผูกพันจำเลย โจทก์ทราบว่าเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมแล้วเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และโจทก์ไม่ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว เป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต จำเลยร่วมให้การว่า หลังจากที่โจทก์พิจารณาให้จำเลยร่วมชนะการประกวดราคา โจทก์ขอต่อรองราคาและจำเลยร่วมยอมลดราคาให้ โดยมีเงื่อนไขว่าการลดราคาดังกล่าวโจทก์ต้องตอบสนองรับภายในวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ แต่โจทก์มิได้สนองรับราคาดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด จำเลยร่วมจึงยกเลิกราคาส่วนลดดังกล่าวพร้อมทั้งให้กลับไปใช้ราคาที่จำเลยร่วมประมูลได้ โจทก์กลับมีหนังสือตอบสนองรับราคาส่วนลดที่ได้ยกเลิกกันแล้วเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยร่วมยืนยันที่จะทำสัญญาซื้อขายกับโจทก์ตามที่ประกวดราคาได้เท่านั้น หลังจากนั้นโจทก์ได้คืนหลักประกันที่เป็นหนังสือค้ำประกันทั้งหมดให้จำเลยร่วมโดยไม่ยึดถือเป็นหลักประกันอีกต่อไป จำเลยร่วมจึงขอยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยบำรุงกับโจทก์ การประกวดราคาดังกล่าวระงับไปแล้ว จำเลยร่วมจึงปฏิเสธการทำสัญญากับโจทก์ในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๔ โจทก์และจำเลยร่วมตกลงกันให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเป็นคนกลางเพื่อไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้งได้ข้อสรุปว่า โจทก์ยอมรับแนวทางแก้ไขโดยให้จำเลยร่วมเปลี่ยนแปลงการส่งมอบปุ๋ยจากสูตรสูงเดิมเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทน พร้อมทั้งขยายระยะเวลาทำสัญญาไปถึงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และจำเลยร่วมมอบหนังสือสัญญาค้ำประกันทั้งสองฉบับของจำเลยให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในเก็บรักษาเพื่อมอบให้แก่โจทก์ก็ต่อเมื่อโจทก์ปฏิบัติตามข้อตกลง แต่โจทก์ขอรับหนังสือค้ำประกันทั้งสองฉบับไปก่อน ต่อมาโจทก์ได้ยกเลิกการจัดซื้อปุ๋ยจากจำเลยร่วม ไม่รับข้อเสนอที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเป็นปุ๋ยสูตรต่ำแทนและริบหลักประกัน ทั้งๆ ที่ไม่มีเหตุอันจะกระทำได้ตามกฎหมาย นอกจากนี้เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วม เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และต่อมาเมื่อวันที่๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมได้เข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วม ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๓ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กับจำเลยและจำเลยร่วมซึ่งเป็นเอกชนเกี่ยวกับการปฏิบัติตามข้อตกลงในการประกวดราคาซื้อปุ๋ยบำรุงที่จำเลยร่วมเป็นผู้ชนะการประกวดราคาของโจทก์และจำเลยออกหนังสือค้ำประกัน โดยข้อตกลงดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้มีการทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยระหว่างโจทก์กับจำเลยร่วมเพื่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ผูกพันกันตามสัญญา จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แม้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจการสงเคราะห์การทำสวนยาง มีอำนาจกระทำการใดๆ ที่จำเป็นหรือเป็นอุปกรณ์แก่วัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้นได้ก็ตาม แต่การจัดซื้อปุ๋ยของโจทก์จะเป็นไปเพื่อนำไปจ่ายสงเคราะห์ให้แก่เกษตรกรซึ่งเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์เอง และจำเลยร่วมมีหน้าที่ส่งมอบปุ๋ยตามปริมาณและคุณภาพที่กำหนดเท่านั้น โดยไม่ปรากฏว่าโจทก์จะให้จำเลยร่วมมีส่วนร่วมในการดำเนินการหรือได้รับมอบหมายจากโจทก์ให้จัดจำหน่ายปุ๋ยแก่เกษตรกรแต่อย่างใด การจัดซื้อปุ๋ยเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาซื้อขายปุ๋ยจึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์เท่านั้น ทั้งไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาซื้อขายปุ๋ยดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง ดังนั้น ข้อตกลงของโจทก์และจำเลยร่วมในการที่จะทำสัญญาซื้อขายปุ๋ยตามเอกสารประกวดราคา จึงเป็นข้อตกลงที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้มีการเข้าทำสัญญาซื้อขายทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยร่วมผิดข้อตกลงและฟ้องให้จำเลยรับผิดชำระเงินตามหนังสือค้ำประกัน ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยและจำเลยร่วมในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตาม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งข้อเท็จจริงในคดีนี้จำเลยและจำเลยร่วมให้การต่อสู้ว่า เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๖ ศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งฟื้นฟูกิจการจำเลยร่วมเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๘๗/๒๕๔๖ และมีคำสั่งให้ยกเลิกการฟื้นฟูกิจการเมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๗ เนื่องจากจำเลยร่วมดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ แต่ในระหว่างที่จำเลยร่วมเข้าฟื้นฟูกิจการนั้น โจทก์มิได้ยื่นคำขอรับชำระหนี้ในคดีดังกล่าว โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับชำระหนี้จากจำเลยร่วมอีกต่อไปโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จึงมีประเด็นเกี่ยวพันกับคดีล้มละลายที่ได้เข้าสู่กระบวนพิจารณาของศาลล้มละลายกลาง อันเป็นศาลชำนัญพิเศษศาลหนึ่งในระบบศาลยุติธรรมซึ่งจะต้องวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง โจทก์ ธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย บริษัท ปุ๋ยเอ็นเอฟซี จำกัด (มหาชน) หรือบริษัทปุ๋ยแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ปัญญา ถนอมรอด (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายปัญญา ถนอมรอด) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ?? ?? ?? ?? ๑๐()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)