คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 496672หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๐/๒๕๕๓ วันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครราชสีมา ระหว่าง ศาลจังหวัดสุรินทร์ การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๑๓ มิถุนายน ๒๕๕๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์ทำนบสามัคคีธรรม จำกัดที่ ๑ นายลิขิต นิยมกล้า ที่ ๒ นายพลัน นามวัฒน์ ที่ ๓ นายอนวัช กล้วยสุข ที่ ๔ นายสมบุญ ไม้หอมที่ ๕ นางสมุน เฉลียวฉลาด ที่ ๖ นางถวิล ชัยยา ที่ ๗ นางกชกร ตาทอง ที่ ๘ นายนิวัติ กว้างขวาง ที่๙ นายเรย ชอบเสร็จ ที่ ๑๐ นายชานนท์ ระย้าทอง ที่ ๑๑ นางกิ ใจพยุงตน ที่ ๑๒ นายประเสริฐ สูงเจริญ ที่ ๑๓ นายประยูร ตนตรง ที่ ๑๔ นางวราภรณ์ ฉายแก้ว ที่ ๑๕ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๐/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายโดยเป็นกรมในรัฐบาลสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจเกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ทั่วประเทศ ตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ รวมทั้งมีเงินทุนอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ชุมนุมสหกรณ์และสหกรณ์ต่าง ๆ ที่ขาดแคลนเงินทุนหมุนเวียนได้กู้ยืมเพื่อดำเนินกิจการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิกโดยช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักสหกรณ์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ เป็นกรรมการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ กับผู้ฟ้องคดี จำนวน ๓๙๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๘/๒๕๔๕ โดยมี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ เป็นผู้ค้ำประกัน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้เสร็จสิ้นภายในวันที่ ๑๕ มิถุนายน ๒๕๔๖ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระหนี้ให้กับผู้ฟ้องคดี เป็นการผิดสัญญากู้ยืมเงินขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบห้าร่วมกันรับผิดชดใช้เงินจำนวน ๖๔๔,๘๙๒.๑๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๙ ต่อปี จากต้นเงิน ๓๙๐,๐๐๐ บาท และค่าปรับร้อยละ ๓ ต่อปี จากต้นเงิน ๓๙๐,๐๐๐ บาทนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๘ และที่ ๑๐ ถึงที่ ๑๕ ไม่ยื่นคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ อยู่ระหว่างจัดส่งคำสั่งเรียกให้ทำคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้การว่า การทำสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นการดำเนินการของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ไม่ทราบเรื่องแต่อย่างใด อีกทั้งการเป็นสมาชิกและเป็นกรรมการผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ นั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ไม่ยินยอม ลายมือชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในสัญญาค้ำประกันเป็นลายมือชื่อปลอม โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ได้ยอมรับเป็นหนังสือว่าเป็นผู้ลงลายมือชื่อดังกล่าวแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวนเพื่อดำเนินคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้ว สัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงไม่ผูกพัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นกรมในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ ทั่วประเทศตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีเงินทุนอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ชุมนุมสหกรณ์และสหกรณ์ต่าง ๆ ที่ขาดแคลนเงินทุนหมุนเวียนได้กู้ยืมเพื่อดำเนินกิจการ ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญากู้ยืมเงิน เลขที่ ๑๘/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๔๕ ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ มีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ เพื่อสนับสนุนให้เกษตรกรมีเงินทุนในการจัดซื้อปุ๋ยที่เหมาะสมสอดคล้องกับความต้องการของตนเองทั้งปริมาณ ประเภท และระยะเวลาการใช้ อันเป็นการให้บริการสาธารณะที่หน่วยงานของรัฐจัดให้กับเกษตรกร สัญญากู้ยืมเงินนี้จึงมิใช่สัญญากู้ยืมเงินโดยปกติธรรมดาในทางแพ่งทั่วไป เป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์โดยชัดแจ้งเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้เป็นเงินทุนหมุนเวียนในการจัดซื้อปุ๋ยให้เกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังนั้นสัญญานี้จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง และสัญญามีข้อกำหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของรัฐ เช่น การกำหนดให้ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ เท่านั้น ผู้กู้ยืมจะนำเงินที่กู้ยืมไปใช้ในกิจการนอกเหนือจากที่ระบุไว้ไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืม ก่อนหรือในระหว่างที่ ผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินที่กู้ยืมตามสัญญานี้อยู่ ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบคำสั่งและคำแนะนำของ นายทะเบียนสหกรณ์ผู้ฟ้องคดี และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้การบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ในการทำสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ ได้ทำสัญญาค้ำประกันการกู้ยืม ซึ่งสัญญาค้ำประกันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ในการพิจารณาพิพากษาคดี ศาลต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับสัญญาหลักเสียก่อนจึงจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกัน เมื่อสัญญากู้ยืมเงินอันเป็นสัญญาประธานเป็นสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น สัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด้วย ส่วนกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ อ้างว่าสัญญาค้ำประกันเป็นโมฆะเนื่องจากมีการปลอมลายมือชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในสัญญา ค้ำประกันนั้น ประเด็นปัญหาดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่จะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี ซึ่ง ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้โดยใช้บทบัญญัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กรณีพิพาทตามคำฟ้องนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจังหวัดสุรินทร์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในการจัดหาปุ๋ยปี๒๕๔๔ มีการใช้งบประมาณของทางราชการ แต่การกู้ยืมเงินดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับให้สหกรณ์ต้องจัดหาแหล่งเงินทุนจากการกู้ยืมเงินกองทุนของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น ผู้ถูกฟ้องคดียังมีเสรีภาพในการกู้ยืมเงินจากธนาคารพาณิชย์ ระดมทุนจากสมาชิกหรือวิธีอื่น ๆ ได้ ตามความสมัครใจ ทั้งกิจการสหกรณ์เป็นเพียงนโยบายของรัฐที่สนับสนุนให้ประชาชนรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์อย่างอิสระโดยออกกฎหมายมารองรับ เพื่อให้มีกำลังในการต่อรองเจรจาขายผลผลิต และเผยแพร่ความรู้ระหว่างเกษตรกร ซึ่งแม้ไม่มีการรวมกลุ่มดังกล่าวเกษตรกรก็สามารถขายผลผลิตและดำเนินกิจการของตนได้ตามหลักเสรีภาพ ในกรณีการกู้ยืมเงินนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเอกชนเท่านั้น ส่วนเนื้อหาของสัญญากู้ยืมเงินที่กำหนดว่า ให้ผู้กู้ยืมต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อเกษตรกรเท่านั้น จะนำเงินไปใช้นอกเหนือจากระบุไม่ได้เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืม หรือระหว่างที่ผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้ตามสัญญา ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบคำสั่งและคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ผู้ฟ้องคดีและกรมตรวจบัญชีสหกรณ์นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไปก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อความควบคุมการปฏิบัติไว้เช่นเดียวกัน เพื่อมิให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ในกิจการอย่างอื่นนอกวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมพิจารณาแล้ว เห็นว่าผู้กู้ยืมสามารถใช้เงินคืนได้ มิใช่ข้อบ่งชี้ว่าเป็นการใช้อำนาจเหนือขององค์กรฝ่ายรัฐ ข้อสัญญาไม่ได้ให้เอกสิทธิ์ผู้ฟ้องคดีอย่างหนึ่งอย่างใดนอกเหนือไปจากที่กฎหมายเอกชนของประเทศยินยอมให้ทำได้ แต่เป็นการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญาเท่ากับผู้ฟ้องคดีได้ลดฐานะสละสิทธิ์การเป็นองค์กรผู้มีอำนาจเหนือคู่สัญญามาตกลงยินยอมทำสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันกับ ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะที่มีอำนาจเท่าเทียมกัน ทั้งเมื่อพิจารณาวัตถุแห่งสัญญาแล้ว สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวเป็นการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ระหว่างคู่สัญญาตามกฎหมายเอกชนที่หากลูกหนี้ไม่ชำระหนี้แก่เจ้าหนี้ เจ้าหนี้ชอบจะร้องขอต่อศาลเพื่อบังคับชำระหนี้เว้นแต่สภาพแห่งหนี้จะไม่เปิดช่องให้ทำเช่นนั้นได้ และด้วยอำนาจแห่งมูลหนี้เจ้าหนี้ย่อมมีสิทธิเรียกให้ลูกหนี้ชำระหนี้ได้ เป็นต้น ซึ่งการบังคับนิติกรรมและสัญญาดังกล่าวจะต้องบังคับไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยหลักหนี้ นิติกรรมและสัญญา โดยเฉพาะการให้กู้ยืมเงินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งมีฐานะเป็นเอกชนกับสมาชิก เป็นการให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรซึ่งเป็นสมาชิกเท่านั้น ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงได้โดยทั่วไป มิได้เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม การให้กู้ยืมเงินตามวัตถุประสงค์ของกองทุนดังกล่าว จึงไม่ใช่บริการสาธารณะ ตามความหมายของมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ ทำสัญญาค้ำประกันการกู้ยืมเงินเป็นอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงต้องอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรมด้วย ประการสุดท้าย คำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ เป็นการร้องขอให้วินิจฉัยซ้ำกับคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๖/๒๕๕๒ ระหว่าง ศาลปกครองเชียงใหม่กับศาลจังหวัดเชียงราย ตามข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัยพ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๒๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๑๑) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรเพื่อนำเงินไปให้เกษตรกรกู้ยืมไปซื้อปุ๋ยตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อย ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติแต่สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีใช้เงินคืน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น มิใช่สัญญา ที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์ทำนบ สามัคคีธรรม จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๕ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 10/2553กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดีสหกรณ์ทำนบสามัคคีธรรม จำกัด ที่ 1 กับพวกรวม 15 คนผู้ถูกฟ้องคดี พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) ป.พ.พ. พ.ร.บ.สหกรณ์ พ.ศ.2542 พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๐/๒๕๕๓ วันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครราชสีมา ระหว่าง ศาลจังหวัดสุรินทร์ การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๑๓ มิถุนายน ๒๕๕๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์ทำนบสามัคคีธรรม จำกัดที่ ๑ นายลิขิต นิยมกล้า ที่ ๒ นายพลัน นามวัฒน์ ที่ ๓ นายอนวัช กล้วยสุข ที่ ๔ นายสมบุญ ไม้หอมที่ ๕ นางสมุน เฉลียวฉลาด ที่ ๖ นางถวิล ชัยยา ที่ ๗ นางกชกร ตาทอง ที่ ๘ นายนิวัติ กว้างขวาง ที่๙ นายเรย ชอบเสร็จ ที่ ๑๐ นายชานนท์ ระย้าทอง ที่ ๑๑ นางกิ ใจพยุงตน ที่ ๑๒ นายประเสริฐ สูงเจริญ ที่ ๑๓ นายประยูร ตนตรง ที่ ๑๔ นางวราภรณ์ ฉายแก้ว ที่ ๑๕ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๐/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายโดยเป็นกรมในรัฐบาลสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจเกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ทั่วประเทศ ตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ รวมทั้งมีเงินทุนอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ชุมนุมสหกรณ์และสหกรณ์ต่าง ๆ ที่ขาดแคลนเงินทุนหมุนเวียนได้กู้ยืมเพื่อดำเนินกิจการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิกโดยช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักสหกรณ์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ เป็นกรรมการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ กับผู้ฟ้องคดี จำนวน ๓๙๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๘/๒๕๔๕ โดยมี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ เป็นผู้ค้ำประกัน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้เสร็จสิ้นภายในวันที่ ๑๕ มิถุนายน ๒๕๔๖ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระหนี้ให้กับผู้ฟ้องคดี เป็นการผิดสัญญากู้ยืมเงินขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบห้าร่วมกันรับผิดชดใช้เงินจำนวน ๖๔๔,๘๙๒.๑๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๙ ต่อปี จากต้นเงิน ๓๙๐,๐๐๐ บาท และค่าปรับร้อยละ ๓ ต่อปี จากต้นเงิน ๓๙๐,๐๐๐ บาทนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๘ และที่ ๑๐ ถึงที่ ๑๕ ไม่ยื่นคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ อยู่ระหว่างจัดส่งคำสั่งเรียกให้ทำคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้การว่า การทำสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นการดำเนินการของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ไม่ทราบเรื่องแต่อย่างใด อีกทั้งการเป็นสมาชิกและเป็นกรรมการผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ นั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ไม่ยินยอม ลายมือชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในสัญญาค้ำประกันเป็นลายมือชื่อปลอม โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ได้ยอมรับเป็นหนังสือว่าเป็นผู้ลงลายมือชื่อดังกล่าวแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวนเพื่อดำเนินคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้ว สัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงไม่ผูกพัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นกรมในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ ทั่วประเทศตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีเงินทุนอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ชุมนุมสหกรณ์และสหกรณ์ต่าง ๆ ที่ขาดแคลนเงินทุนหมุนเวียนได้กู้ยืมเพื่อดำเนินกิจการ ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญากู้ยืมเงิน เลขที่ ๑๘/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๔๕ ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ มีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ เพื่อสนับสนุนให้เกษตรกรมีเงินทุนในการจัดซื้อปุ๋ยที่เหมาะสมสอดคล้องกับความต้องการของตนเองทั้งปริมาณ ประเภท และระยะเวลาการใช้ อันเป็นการให้บริการสาธารณะที่หน่วยงานของรัฐจัดให้กับเกษตรกร สัญญากู้ยืมเงินนี้จึงมิใช่สัญญากู้ยืมเงินโดยปกติธรรมดาในทางแพ่งทั่วไป เป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์โดยชัดแจ้งเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้เป็นเงินทุนหมุนเวียนในการจัดซื้อปุ๋ยให้เกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังนั้นสัญญานี้จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง และสัญญามีข้อกำหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของรัฐ เช่น การกำหนดให้ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ เท่านั้น ผู้กู้ยืมจะนำเงินที่กู้ยืมไปใช้ในกิจการนอกเหนือจากที่ระบุไว้ไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืม ก่อนหรือในระหว่างที่ ผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินที่กู้ยืมตามสัญญานี้อยู่ ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบคำสั่งและคำแนะนำของ นายทะเบียนสหกรณ์ผู้ฟ้องคดี และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้การบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ในการทำสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ ได้ทำสัญญาค้ำประกันการกู้ยืม ซึ่งสัญญาค้ำประกันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ในการพิจารณาพิพากษาคดี ศาลต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับสัญญาหลักเสียก่อนจึงจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกัน เมื่อสัญญากู้ยืมเงินอันเป็นสัญญาประธานเป็นสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น สัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด้วย ส่วนกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ อ้างว่าสัญญาค้ำประกันเป็นโมฆะเนื่องจากมีการปลอมลายมือชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในสัญญา ค้ำประกันนั้น ประเด็นปัญหาดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่จะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี ซึ่ง ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้โดยใช้บทบัญญัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กรณีพิพาทตามคำฟ้องนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจังหวัดสุรินทร์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในการจัดหาปุ๋ยปี๒๕๔๔ มีการใช้งบประมาณของทางราชการ แต่การกู้ยืมเงินดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับให้สหกรณ์ต้องจัดหาแหล่งเงินทุนจากการกู้ยืมเงินกองทุนของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น ผู้ถูกฟ้องคดียังมีเสรีภาพในการกู้ยืมเงินจากธนาคารพาณิชย์ ระดมทุนจากสมาชิกหรือวิธีอื่น ๆ ได้ ตามความสมัครใจ ทั้งกิจการสหกรณ์เป็นเพียงนโยบายของรัฐที่สนับสนุนให้ประชาชนรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์อย่างอิสระโดยออกกฎหมายมารองรับ เพื่อให้มีกำลังในการต่อรองเจรจาขายผลผลิต และเผยแพร่ความรู้ระหว่างเกษตรกร ซึ่งแม้ไม่มีการรวมกลุ่มดังกล่าวเกษตรกรก็สามารถขายผลผลิตและดำเนินกิจการของตนได้ตามหลักเสรีภาพ ในกรณีการกู้ยืมเงินนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเอกชนเท่านั้น ส่วนเนื้อหาของสัญญากู้ยืมเงินที่กำหนดว่า ให้ผู้กู้ยืมต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อเกษตรกรเท่านั้น จะนำเงินไปใช้นอกเหนือจากระบุไม่ได้เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืม หรือระหว่างที่ผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้ตามสัญญา ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบคำสั่งและคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ผู้ฟ้องคดีและกรมตรวจบัญชีสหกรณ์นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไปก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อความควบคุมการปฏิบัติไว้เช่นเดียวกัน เพื่อมิให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ในกิจการอย่างอื่นนอกวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมพิจารณาแล้ว เห็นว่าผู้กู้ยืมสามารถใช้เงินคืนได้ มิใช่ข้อบ่งชี้ว่าเป็นการใช้อำนาจเหนือขององค์กรฝ่ายรัฐ ข้อสัญญาไม่ได้ให้เอกสิทธิ์ผู้ฟ้องคดีอย่างหนึ่งอย่างใดนอกเหนือไปจากที่กฎหมายเอกชนของประเทศยินยอมให้ทำได้ แต่เป็นการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญาเท่ากับผู้ฟ้องคดีได้ลดฐานะสละสิทธิ์การเป็นองค์กรผู้มีอำนาจเหนือคู่สัญญามาตกลงยินยอมทำสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันกับ ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะที่มีอำนาจเท่าเทียมกัน ทั้งเมื่อพิจารณาวัตถุแห่งสัญญาแล้ว สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวเป็นการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ระหว่างคู่สัญญาตามกฎหมายเอกชนที่หากลูกหนี้ไม่ชำระหนี้แก่เจ้าหนี้ เจ้าหนี้ชอบจะร้องขอต่อศาลเพื่อบังคับชำระหนี้เว้นแต่สภาพแห่งหนี้จะไม่เปิดช่องให้ทำเช่นนั้นได้ และด้วยอำนาจแห่งมูลหนี้เจ้าหนี้ย่อมมีสิทธิเรียกให้ลูกหนี้ชำระหนี้ได้ เป็นต้น ซึ่งการบังคับนิติกรรมและสัญญาดังกล่าวจะต้องบังคับไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยหลักหนี้ นิติกรรมและสัญญา โดยเฉพาะการให้กู้ยืมเงินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งมีฐานะเป็นเอกชนกับสมาชิก เป็นการให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรซึ่งเป็นสมาชิกเท่านั้น ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงได้โดยทั่วไป มิได้เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม การให้กู้ยืมเงินตามวัตถุประสงค์ของกองทุนดังกล่าว จึงไม่ใช่บริการสาธารณะ ตามความหมายของมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ ทำสัญญาค้ำประกันการกู้ยืมเงินเป็นอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงต้องอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรมด้วย ประการสุดท้าย คำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ เป็นการร้องขอให้วินิจฉัยซ้ำกับคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๖/๒๕๕๒ ระหว่าง ศาลปกครองเชียงใหม่กับศาลจังหวัดเชียงราย ตามข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัยพ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๒๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๑๑) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรเพื่อนำเงินไปให้เกษตรกรกู้ยืมไปซื้อปุ๋ยตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อย ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติแต่สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีใช้เงินคืน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น มิใช่สัญญา ที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์ทำนบ สามัคคีธรรม จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๕ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๐/๒๕๕๓ วันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครราชสีมา ระหว่าง ศาลจังหวัดสุรินทร์ การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๑๓ มิถุนายน ๒๕๕๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์ทำนบสามัคคีธรรม จำกัดที่ ๑ นายลิขิต นิยมกล้า ที่ ๒ นายพลัน นามวัฒน์ ที่ ๓ นายอนวัช กล้วยสุข ที่ ๔ นายสมบุญ ไม้หอมที่ ๕ นางสมุน เฉลียวฉลาด ที่ ๖ นางถวิล ชัยยา ที่ ๗ นางกชกร ตาทอง ที่ ๘ นายนิวัติ กว้างขวาง ที่๙ นายเรย ชอบเสร็จ ที่ ๑๐ นายชานนท์ ระย้าทอง ที่ ๑๑ นางกิ ใจพยุงตน ที่ ๑๒ นายประเสริฐ สูงเจริญ ที่ ๑๓ นายประยูร ตนตรง ที่ ๑๔ นางวราภรณ์ ฉายแก้ว ที่ ๑๕ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๐/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายโดยเป็นกรมในรัฐบาลสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจเกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ทั่วประเทศ ตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ รวมทั้งมีเงินทุนอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ชุมนุมสหกรณ์และสหกรณ์ต่าง ๆ ที่ขาดแคลนเงินทุนหมุนเวียนได้กู้ยืมเพื่อดำเนินกิจการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิกโดยช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักสหกรณ์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ เป็นกรรมการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ กับผู้ฟ้องคดี จำนวน ๓๙๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๘/๒๕๔๕ โดยมี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ เป็นผู้ค้ำประกัน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้เสร็จสิ้นภายในวันที่ ๑๕ มิถุนายน ๒๕๔๖ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระหนี้ให้กับผู้ฟ้องคดี เป็นการผิดสัญญากู้ยืมเงินขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบห้าร่วมกันรับผิดชดใช้เงินจำนวน ๖๔๔,๘๙๒.๑๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๙ ต่อปี จากต้นเงิน ๓๙๐,๐๐๐ บาท และค่าปรับร้อยละ ๓ ต่อปี จากต้นเงิน ๓๙๐,๐๐๐ บาทนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๘ และที่ ๑๐ ถึงที่ ๑๕ ไม่ยื่นคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ อยู่ระหว่างจัดส่งคำสั่งเรียกให้ทำคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้การว่า การทำสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นการดำเนินการของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ไม่ทราบเรื่องแต่อย่างใด อีกทั้งการเป็นสมาชิกและเป็นกรรมการผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ นั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ไม่ยินยอม ลายมือชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในสัญญาค้ำประกันเป็นลายมือชื่อปลอม โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ได้ยอมรับเป็นหนังสือว่าเป็นผู้ลงลายมือชื่อดังกล่าวแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวนเพื่อดำเนินคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้ว สัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงไม่ผูกพัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นกรมในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ ทั่วประเทศตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีเงินทุนอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ชุมนุมสหกรณ์และสหกรณ์ต่าง ๆ ที่ขาดแคลนเงินทุนหมุนเวียนได้กู้ยืมเพื่อดำเนินกิจการ ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญากู้ยืมเงิน เลขที่ ๑๘/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๔๕ ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ มีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ เพื่อสนับสนุนให้เกษตรกรมีเงินทุนในการจัดซื้อปุ๋ยที่เหมาะสมสอดคล้องกับความต้องการของตนเองทั้งปริมาณ ประเภท และระยะเวลาการใช้ อันเป็นการให้บริการสาธารณะที่หน่วยงานของรัฐจัดให้กับเกษตรกร สัญญากู้ยืมเงินนี้จึงมิใช่สัญญากู้ยืมเงินโดยปกติธรรมดาในทางแพ่งทั่วไป เป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์โดยชัดแจ้งเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้เป็นเงินทุนหมุนเวียนในการจัดซื้อปุ๋ยให้เกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังนั้นสัญญานี้จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง และสัญญามีข้อกำหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของรัฐ เช่น การกำหนดให้ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ เท่านั้น ผู้กู้ยืมจะนำเงินที่กู้ยืมไปใช้ในกิจการนอกเหนือจากที่ระบุไว้ไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืม ก่อนหรือในระหว่างที่ ผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินที่กู้ยืมตามสัญญานี้อยู่ ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบคำสั่งและคำแนะนำของ นายทะเบียนสหกรณ์ผู้ฟ้องคดี และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้การบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ในการทำสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ ได้ทำสัญญาค้ำประกันการกู้ยืม ซึ่งสัญญาค้ำประกันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ในการพิจารณาพิพากษาคดี ศาลต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับสัญญาหลักเสียก่อนจึงจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกัน เมื่อสัญญากู้ยืมเงินอันเป็นสัญญาประธานเป็นสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น สัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด้วย ส่วนกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ อ้างว่าสัญญาค้ำประกันเป็นโมฆะเนื่องจากมีการปลอมลายมือชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในสัญญา ค้ำประกันนั้น ประเด็นปัญหาดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่จะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี ซึ่ง ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้โดยใช้บทบัญญัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กรณีพิพาทตามคำฟ้องนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจังหวัดสุรินทร์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในการจัดหาปุ๋ยปี๒๕๔๔ มีการใช้งบประมาณของทางราชการ แต่การกู้ยืมเงินดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับให้สหกรณ์ต้องจัดหาแหล่งเงินทุนจากการกู้ยืมเงินกองทุนของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น ผู้ถูกฟ้องคดียังมีเสรีภาพในการกู้ยืมเงินจากธนาคารพาณิชย์ ระดมทุนจากสมาชิกหรือวิธีอื่น ๆ ได้ ตามความสมัครใจ ทั้งกิจการสหกรณ์เป็นเพียงนโยบายของรัฐที่สนับสนุนให้ประชาชนรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์อย่างอิสระโดยออกกฎหมายมารองรับ เพื่อให้มีกำลังในการต่อรองเจรจาขายผลผลิต และเผยแพร่ความรู้ระหว่างเกษตรกร ซึ่งแม้ไม่มีการรวมกลุ่มดังกล่าวเกษตรกรก็สามารถขายผลผลิตและดำเนินกิจการของตนได้ตามหลักเสรีภาพ ในกรณีการกู้ยืมเงินนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเอกชนเท่านั้น ส่วนเนื้อหาของสัญญากู้ยืมเงินที่กำหนดว่า ให้ผู้กู้ยืมต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อเกษตรกรเท่านั้น จะนำเงินไปใช้นอกเหนือจากระบุไม่ได้เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืม หรือระหว่างที่ผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้ตามสัญญา ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบคำสั่งและคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ผู้ฟ้องคดีและกรมตรวจบัญชีสหกรณ์นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไปก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อความควบคุมการปฏิบัติไว้เช่นเดียวกัน เพื่อมิให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ในกิจการอย่างอื่นนอกวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมพิจารณาแล้ว เห็นว่าผู้กู้ยืมสามารถใช้เงินคืนได้ มิใช่ข้อบ่งชี้ว่าเป็นการใช้อำนาจเหนือขององค์กรฝ่ายรัฐ ข้อสัญญาไม่ได้ให้เอกสิทธิ์ผู้ฟ้องคดีอย่างหนึ่งอย่างใดนอกเหนือไปจากที่กฎหมายเอกชนของประเทศยินยอมให้ทำได้ แต่เป็นการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญาเท่ากับผู้ฟ้องคดีได้ลดฐานะสละสิทธิ์การเป็นองค์กรผู้มีอำนาจเหนือคู่สัญญามาตกลงยินยอมทำสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันกับ ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะที่มีอำนาจเท่าเทียมกัน ทั้งเมื่อพิจารณาวัตถุแห่งสัญญาแล้ว สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวเป็นการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ระหว่างคู่สัญญาตามกฎหมายเอกชนที่หากลูกหนี้ไม่ชำระหนี้แก่เจ้าหนี้ เจ้าหนี้ชอบจะร้องขอต่อศาลเพื่อบังคับชำระหนี้เว้นแต่สภาพแห่งหนี้จะไม่เปิดช่องให้ทำเช่นนั้นได้ และด้วยอำนาจแห่งมูลหนี้เจ้าหนี้ย่อมมีสิทธิเรียกให้ลูกหนี้ชำระหนี้ได้ เป็นต้น ซึ่งการบังคับนิติกรรมและสัญญาดังกล่าวจะต้องบังคับไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยหลักหนี้ นิติกรรมและสัญญา โดยเฉพาะการให้กู้ยืมเงินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งมีฐานะเป็นเอกชนกับสมาชิก เป็นการให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรซึ่งเป็นสมาชิกเท่านั้น ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงได้โดยทั่วไป มิได้เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม การให้กู้ยืมเงินตามวัตถุประสงค์ของกองทุนดังกล่าว จึงไม่ใช่บริการสาธารณะ ตามความหมายของมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ ทำสัญญาค้ำประกันการกู้ยืมเงินเป็นอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงต้องอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรมด้วย ประการสุดท้าย คำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ เป็นการร้องขอให้วินิจฉัยซ้ำกับคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๖/๒๕๕๒ ระหว่าง ศาลปกครองเชียงใหม่กับศาลจังหวัดเชียงราย ตามข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัยพ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๒๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๑๑) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรเพื่อนำเงินไปให้เกษตรกรกู้ยืมไปซื้อปุ๋ยตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อย ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติแต่สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีใช้เงินคืน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น มิใช่สัญญา ที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์ทำนบ สามัคคีธรรม จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๕ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 10/2553กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดีสหกรณ์ทำนบสามัคคีธรรม จำกัด ที่ 1 กับพวกรวม 15 คนผู้ถูกฟ้องคดี พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) ป.พ.พ. พ.ร.บ.สหกรณ์ พ.ศ.2542 พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑๐/๒๕๕๓ วันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครราชสีมา ระหว่าง ศาลจังหวัดสุรินทร์ การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๑๓ มิถุนายน ๒๕๕๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์ทำนบสามัคคีธรรม จำกัดที่ ๑ นายลิขิต นิยมกล้า ที่ ๒ นายพลัน นามวัฒน์ ที่ ๓ นายอนวัช กล้วยสุข ที่ ๔ นายสมบุญ ไม้หอมที่ ๕ นางสมุน เฉลียวฉลาด ที่ ๖ นางถวิล ชัยยา ที่ ๗ นางกชกร ตาทอง ที่ ๘ นายนิวัติ กว้างขวาง ที่๙ นายเรย ชอบเสร็จ ที่ ๑๐ นายชานนท์ ระย้าทอง ที่ ๑๑ นางกิ ใจพยุงตน ที่ ๑๒ นายประเสริฐ สูงเจริญ ที่ ๑๓ นายประยูร ตนตรง ที่ ๑๔ นางวราภรณ์ ฉายแก้ว ที่ ๑๕ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๐/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายโดยเป็นกรมในรัฐบาลสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจเกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ทั่วประเทศ ตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ รวมทั้งมีเงินทุนอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ชุมนุมสหกรณ์และสหกรณ์ต่าง ๆ ที่ขาดแคลนเงินทุนหมุนเวียนได้กู้ยืมเพื่อดำเนินกิจการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิกโดยช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักสหกรณ์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ เป็นกรรมการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ กับผู้ฟ้องคดี จำนวน ๓๙๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๘/๒๕๔๕ โดยมี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ เป็นผู้ค้ำประกัน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้เสร็จสิ้นภายในวันที่ ๑๕ มิถุนายน ๒๕๔๖ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระหนี้ให้กับผู้ฟ้องคดี เป็นการผิดสัญญากู้ยืมเงินขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบห้าร่วมกันรับผิดชดใช้เงินจำนวน ๖๔๔,๘๙๒.๑๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๙ ต่อปี จากต้นเงิน ๓๙๐,๐๐๐ บาท และค่าปรับร้อยละ ๓ ต่อปี จากต้นเงิน ๓๙๐,๐๐๐ บาทนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๘ และที่ ๑๐ ถึงที่ ๑๕ ไม่ยื่นคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ อยู่ระหว่างจัดส่งคำสั่งเรียกให้ทำคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้การว่า การทำสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นการดำเนินการของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ไม่ทราบเรื่องแต่อย่างใด อีกทั้งการเป็นสมาชิกและเป็นกรรมการผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ นั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ไม่ยินยอม ลายมือชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในสัญญาค้ำประกันเป็นลายมือชื่อปลอม โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ได้ยอมรับเป็นหนังสือว่าเป็นผู้ลงลายมือชื่อดังกล่าวแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวนเพื่อดำเนินคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้ว สัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงไม่ผูกพัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นกรมในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ ทั่วประเทศตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีเงินทุนอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ชุมนุมสหกรณ์และสหกรณ์ต่าง ๆ ที่ขาดแคลนเงินทุนหมุนเวียนได้กู้ยืมเพื่อดำเนินกิจการ ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญากู้ยืมเงิน เลขที่ ๑๘/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๔๕ ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ มีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ เพื่อสนับสนุนให้เกษตรกรมีเงินทุนในการจัดซื้อปุ๋ยที่เหมาะสมสอดคล้องกับความต้องการของตนเองทั้งปริมาณ ประเภท และระยะเวลาการใช้ อันเป็นการให้บริการสาธารณะที่หน่วยงานของรัฐจัดให้กับเกษตรกร สัญญากู้ยืมเงินนี้จึงมิใช่สัญญากู้ยืมเงินโดยปกติธรรมดาในทางแพ่งทั่วไป เป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์โดยชัดแจ้งเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้เป็นเงินทุนหมุนเวียนในการจัดซื้อปุ๋ยให้เกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังนั้นสัญญานี้จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง และสัญญามีข้อกำหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของรัฐ เช่น การกำหนดให้ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ เท่านั้น ผู้กู้ยืมจะนำเงินที่กู้ยืมไปใช้ในกิจการนอกเหนือจากที่ระบุไว้ไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืม ก่อนหรือในระหว่างที่ ผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินที่กู้ยืมตามสัญญานี้อยู่ ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบคำสั่งและคำแนะนำของ นายทะเบียนสหกรณ์ผู้ฟ้องคดี และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้การบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ในการทำสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ ได้ทำสัญญาค้ำประกันการกู้ยืม ซึ่งสัญญาค้ำประกันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ในการพิจารณาพิพากษาคดี ศาลต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับสัญญาหลักเสียก่อนจึงจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกัน เมื่อสัญญากู้ยืมเงินอันเป็นสัญญาประธานเป็นสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น สัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด้วย ส่วนกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ อ้างว่าสัญญาค้ำประกันเป็นโมฆะเนื่องจากมีการปลอมลายมือชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ในสัญญา ค้ำประกันนั้น ประเด็นปัญหาดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่จะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี ซึ่ง ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้โดยใช้บทบัญญัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กรณีพิพาทตามคำฟ้องนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจังหวัดสุรินทร์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในการจัดหาปุ๋ยปี๒๕๔๔ มีการใช้งบประมาณของทางราชการ แต่การกู้ยืมเงินดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับให้สหกรณ์ต้องจัดหาแหล่งเงินทุนจากการกู้ยืมเงินกองทุนของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น ผู้ถูกฟ้องคดียังมีเสรีภาพในการกู้ยืมเงินจากธนาคารพาณิชย์ ระดมทุนจากสมาชิกหรือวิธีอื่น ๆ ได้ ตามความสมัครใจ ทั้งกิจการสหกรณ์เป็นเพียงนโยบายของรัฐที่สนับสนุนให้ประชาชนรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์อย่างอิสระโดยออกกฎหมายมารองรับ เพื่อให้มีกำลังในการต่อรองเจรจาขายผลผลิต และเผยแพร่ความรู้ระหว่างเกษตรกร ซึ่งแม้ไม่มีการรวมกลุ่มดังกล่าวเกษตรกรก็สามารถขายผลผลิตและดำเนินกิจการของตนได้ตามหลักเสรีภาพ ในกรณีการกู้ยืมเงินนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเอกชนเท่านั้น ส่วนเนื้อหาของสัญญากู้ยืมเงินที่กำหนดว่า ให้ผู้กู้ยืมต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อเกษตรกรเท่านั้น จะนำเงินไปใช้นอกเหนือจากระบุไม่ได้เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืม หรือระหว่างที่ผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้ตามสัญญา ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบคำสั่งและคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ผู้ฟ้องคดีและกรมตรวจบัญชีสหกรณ์นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไปก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อความควบคุมการปฏิบัติไว้เช่นเดียวกัน เพื่อมิให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ในกิจการอย่างอื่นนอกวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมพิจารณาแล้ว เห็นว่าผู้กู้ยืมสามารถใช้เงินคืนได้ มิใช่ข้อบ่งชี้ว่าเป็นการใช้อำนาจเหนือขององค์กรฝ่ายรัฐ ข้อสัญญาไม่ได้ให้เอกสิทธิ์ผู้ฟ้องคดีอย่างหนึ่งอย่างใดนอกเหนือไปจากที่กฎหมายเอกชนของประเทศยินยอมให้ทำได้ แต่เป็นการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญาเท่ากับผู้ฟ้องคดีได้ลดฐานะสละสิทธิ์การเป็นองค์กรผู้มีอำนาจเหนือคู่สัญญามาตกลงยินยอมทำสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันกับ ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะที่มีอำนาจเท่าเทียมกัน ทั้งเมื่อพิจารณาวัตถุแห่งสัญญาแล้ว สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวเป็นการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ระหว่างคู่สัญญาตามกฎหมายเอกชนที่หากลูกหนี้ไม่ชำระหนี้แก่เจ้าหนี้ เจ้าหนี้ชอบจะร้องขอต่อศาลเพื่อบังคับชำระหนี้เว้นแต่สภาพแห่งหนี้จะไม่เปิดช่องให้ทำเช่นนั้นได้ และด้วยอำนาจแห่งมูลหนี้เจ้าหนี้ย่อมมีสิทธิเรียกให้ลูกหนี้ชำระหนี้ได้ เป็นต้น ซึ่งการบังคับนิติกรรมและสัญญาดังกล่าวจะต้องบังคับไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยหลักหนี้ นิติกรรมและสัญญา โดยเฉพาะการให้กู้ยืมเงินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งมีฐานะเป็นเอกชนกับสมาชิก เป็นการให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรซึ่งเป็นสมาชิกเท่านั้น ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงได้โดยทั่วไป มิได้เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม การให้กู้ยืมเงินตามวัตถุประสงค์ของกองทุนดังกล่าว จึงไม่ใช่บริการสาธารณะ ตามความหมายของมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ ทำสัญญาค้ำประกันการกู้ยืมเงินเป็นอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงต้องอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรมด้วย ประการสุดท้าย คำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ เป็นการร้องขอให้วินิจฉัยซ้ำกับคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๖/๒๕๕๒ ระหว่าง ศาลปกครองเชียงใหม่กับศาลจังหวัดเชียงราย ตามข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัยพ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๒๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๑๑) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรเพื่อนำเงินไปให้เกษตรกรกู้ยืมไปซื้อปุ๋ยตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๔ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๕ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อย ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติแต่สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีใช้เงินคืน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น มิใช่สัญญา ที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์ทำนบ สามัคคีธรรม จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๕ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)