คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 429/2516หลักกฎหมาย: เมื่อมีผู้ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ย่อมมีอำนาจหน้าที่ที่จะใช้ดุลพินิจเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้น ในการอนุญาต หรือไม่อนุญาตให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใดๆ ได้โจทก์ยื่นขออนุญาตก่อสร้างกำแพงต่อจำเลย จำเลยมีหนังสือถึงโจทก์แจ้งไม่อนุญาตโดยอ้างเหตุขัดข้อง 3 ประการ ครั้นเมื่อโจทก์ยื่นฟ้องจำเลย จำเลยได้ยื่นคำให้การแสดงถึงเหตุหลายประการนอกเหนือไปจากเหตุที่จำเลยอ้างไว้ ดังนี้ จำเลยย่อมมีสิทธิยกขึ้นเป็นประเด็นข้อต่อสู้ของจำเลยในคดีได้ ซึ่งศาลจะต้องรับวินิจฉัยโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 เป็นเทศบาล จำเลยที่ 2 เป็นนายกเทศมนตรีและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น โจทก์ได้เช่าที่ดินราชพัสดุและได้ขออนุญาตสร้างอาคาร (กำแพงรอบบริเวณปั๊มกันไฟ) โดยก่ออิฐถือปูน พร้อมกับยื่นรายการแบบแปลนแผนผังต่อเทศบาลจำเลย แต่จำเลยกลับไม่อนุญาต ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีเหตุผลอันสมควร เป็นเจตนากลั่นแกล้งและไม่สุจริต อันเป็นการละเมิดขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนคำสั่ง แล้วสั่งอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพงก่ออิฐถือปูนได้ตามที่โจทก์ขออนุญาต และให้จำเลยใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ จำเลยต่อสู้ว่า ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม จำเลยปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหาย วันชี้สองสถาน คู่ความรับกันว่า โจทก์ได้ยื่นคำขอต่อเทศบาลเพื่อสร้างกำแพง 3 ด้าน (เว้นด้านถนนสุขุมวิท) ตามแบบแปลนที่ศาลเรียกจากจำเลย และโจทก์รับว่าตามแบบแปลนไม่มีที่ล้างรถ บ่อตรวจรถ โดยยังไม่ได้สร้าง แต่แถลงแย้งว่ากำแพงของโจทก์ไม่รุกล้ำถนนของเทศบาล หากรุกล้ำก็ยินดีสร้างแค่ถนนเทศบาลตามที่เคยแจ้งให้จำเลยทราบ กำแพงของโจทก์ไม่ใช่วัตถุที่ติดไฟตามกฎหมาย ศาลชั้นต้นกำหนดประเด็นว่า ฟ้องของโจทก์เคลือบคลุมหรือไม่เหตุที่จำเลยอ้างเป็นเหตุที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ค่าเสียหายมีเท่าไร และให้โจทก์นำสืบก่อน ถึงวันนัดสืบพยานโจทก์ ศาลให้คู่ความตรวจเอกสารที่ทั้งสองฝ่ายอ้างไว้คู่ความรับว่าถูกต้อง และเอกสาร จ.3 จำเลยไม่คัดค้าน โจทก์แถลงไม่ติดใจสืบพยานบุคคล และไม่ติดใจเรียกร้องค่าเสียหายจำเลยแถลงขอให้ศาลเผชิญสืบตรวจสถานที่เกิดเหตุ แล้วจะขอสืบพยานบุคคลตามข้อต่อสู้ ศาลชั้นต้นเห็นว่าคดีเป็นปัญหาข้อกฎหมาย จึงให้งดสืบพยานจำเลย แล้ววินิจฉัยว่า การที่จำเลยสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามคำขอของโจทก์ เป็นการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารฯ และเทศบัญญัติ พิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพง และให้จำเลยอนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามแบบที่โจทก์ยื่นคำขอไว้เพียงทางหลวงเทศบาล จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน จำเลยฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ตามคำให้การของจำเลยดังกล่าวไว้ข้างต้นจำเลยได้กล่าวอ้างถึงเหตุที่จำเลยไม่อนุญาตให้โจทก์ทำการก่อสร้างรั้วกำแพงไว้โดยละเอียดหลายประการ อันพออนุมานได้ว่าการก่อสร้างของโจทก์จะเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารพุทธศักราช 2479 มาตรา 10 และคำปรารภในการตราพระราชบัญญัตินี้ขึ้นไว้ และจำเลยให้การด้วยว่า การที่จำเลยปฏิเสธเช่นนั้น จำเลยได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ในฎีกาของจำเลยจำเลยก็กล่าวถึงเหตุหรือข้อเท็จจริงที่จำเลยจะต้องพิจารณาประกอบในการอนุญาตตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ ซ้ำยังกล่าวยืนยันด้วยว่าจำเลยมีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะพิจารณาสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพงตามแบบแปลนที่โจทก์ไม่ยอมแก้ไขนั้นได้ ในเบื้องแรก ศาลฎีกาเห็นสมควรพิเคราะห์ประเด็นที่ว่า จำเลยซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 มีอำนาจที่จะใช้ดุลพินิจอนุญาตหรือไม่อนุญาตในการที่บุคคลจะปลูกสร้างอาคารได้หรือไม่ข้อนี้ ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า สิทธิในการก่อสร้างอาคารเป็นเอกสิทธิของเอกชนที่จะทำได้เสมอ พระราชบัญญัตินี้ไม่มีเจตนารมณ์ที่จะให้การอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารอยู่ในดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตก็ได้ ต้องการเพียงควบคุมการก่อสร้างเท่านั้น เมื่อพิเคราะห์ความในมาตรา 6 ซึ่งบัญญัติว่า "ห้ามมิให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใด ๆ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น" ความในมาตรา 10 ก็ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นออกคำสั่งให้ผู้ขออนุญาตแก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบก่อสร้างเพื่อประโยชน์อย่างใดอย่างหนึ่งตามที่มาตรา 10 กำหนดไว้ อีกทั้งมาตรา 11 ก็บัญญัติให้มีโทษปรับแก่ผู้ปลูกสร้างอาคารโดยมิได้รับอนุญาต ปลูกสร้างอาคารผิดแผกจากแผนผังแบบก่อสร้างหรือรายการที่ได้รับอนุญาต หรือไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นได้ระบุไว้ในหนังสืออนุญาต ดังนี้ ศาลฎีกาจึงเห็นว่า จำเลยมีอำนาจหน้าที่ที่จะใช้ดุลพินิจเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติดังกล่าวในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใด ๆ ได้ ส่วนที่คำพิพากษาศาลอุทธรณ์กล่าวว่า เหตุขัดข้องอย่างอื่น ๆ ของจำเลย นอกจากที่ศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้แล้วรวม 3 ข้อ จำเลยไม่ได้กล่าวอ้างเป็นเหตุที่ไม่อนุญาตให้ทำการก่อสร้างไปยังโจทก์จึงไม่จำเป็นต้องวินิจฉัย นั้น ศาลฎีกาเห็นว่า การปฏิเสธไม่อนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามแบบที่ยื่นไว้ ตามความในหนังสือของจำเลยถึงโจทก์ที่ ตด.29/1351 ลงวันที่ 6 ตุลาคม 2510 ดังสำเนาท้ายฟ้องโดยจำเลยอ้างเหตุไว้เพียง 3 ประการ ซึ่งศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้แล้วนั้น เป็นเพียงการปฏิเสธในเมื่อยังมิได้เกิดคดีนี้ขึ้นครั้นโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้จำเลยก็ได้ยื่นคำให้การแสดงถึงเหตุหลายประการนอกเหนือไปจากเหตุที่จำเลยได้อ้างไว้ในหนังสือฉบับดังกล่าว จึงเป็นประเด็นข้อต่อสู้ของจำเลยในคดีขึ้นแล้ว ที่ศาลจะไม่วินิจฉัยให้นั้น เห็นว่ายังมิชอบ และในการที่ศาลจะวินิจฉัยว่า คำสั่งปฏิเสธของจำเลยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้นก็จำต้องได้ข้อเท็จจริงอันเป็นสารสำคัญในประเด็นเสียก่อน ฉะนั้นที่ศาลล่างทั้งสองเห็นว่า คดีได้ข้อเท็จจริงที่พอวินิจฉัยได้แล้วไม่จำเป็นต้องพิจารณาพยานหลักฐานต่าง ๆ ของจำเลยนั้น จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา พิพากษายกคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ให้ศาลชั้นต้นสืบพยานหลักฐานของจำเลยให้สิ้นกระแสความ แล้วพิพากษาใหม่ตามรูปความ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 429/2516นายบังเอียน โลหะคุปต์โจทก์เทศบาลเมืองตราด ที่ 1 นายเจียร จินตกานนท์จำเลยนายกเทศมนตรี เทศบาลเมืองตราด ที่ 2จำเลย ป.วิ.พ. ม. 177, ม. 183 พ.ร.บ.ควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 เมื่อมีผู้ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ย่อมมีอำนาจหน้าที่ที่จะใช้ดุลพินิจเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้น ในการอนุญาต หรือไม่อนุญาตให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใดๆ ได้โจทก์ยื่นขออนุญาตก่อสร้างกำแพงต่อจำเลย จำเลยมีหนังสือถึงโจทก์แจ้งไม่อนุญาตโดยอ้างเหตุขัดข้อง 3 ประการ ครั้นเมื่อโจทก์ยื่นฟ้องจำเลย จำเลยได้ยื่นคำให้การแสดงถึงเหตุหลายประการนอกเหนือไปจากเหตุที่จำเลยอ้างไว้ ดังนี้ จำเลยย่อมมีสิทธิยกขึ้นเป็นประเด็นข้อต่อสู้ของจำเลยในคดีได้ ซึ่งศาลจะต้องรับวินิจฉัยโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 เป็นเทศบาล จำเลยที่ 2 เป็นนายกเทศมนตรีและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น โจทก์ได้เช่าที่ดินราชพัสดุและได้ขออนุญาตสร้างอาคาร (กำแพงรอบบริเวณปั๊มกันไฟ) โดยก่ออิฐถือปูน พร้อมกับยื่นรายการแบบแปลนแผนผังต่อเทศบาลจำเลย แต่จำเลยกลับไม่อนุญาต ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีเหตุผลอันสมควร เป็นเจตนากลั่นแกล้งและไม่สุจริต อันเป็นการละเมิดขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนคำสั่ง แล้วสั่งอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพงก่ออิฐถือปูนได้ตามที่โจทก์ขออนุญาต และให้จำเลยใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ จำเลยต่อสู้ว่า ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม จำเลยปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหาย วันชี้สองสถาน คู่ความรับกันว่า โจทก์ได้ยื่นคำขอต่อเทศบาลเพื่อสร้างกำแพง 3 ด้าน (เว้นด้านถนนสุขุมวิท) ตามแบบแปลนที่ศาลเรียกจากจำเลย และโจทก์รับว่าตามแบบแปลนไม่มีที่ล้างรถ บ่อตรวจรถ โดยยังไม่ได้สร้าง แต่แถลงแย้งว่ากำแพงของโจทก์ไม่รุกล้ำถนนของเทศบาล หากรุกล้ำก็ยินดีสร้างแค่ถนนเทศบาลตามที่เคยแจ้งให้จำเลยทราบ กำแพงของโจทก์ไม่ใช่วัตถุที่ติดไฟตามกฎหมาย ศาลชั้นต้นกำหนดประเด็นว่า ฟ้องของโจทก์เคลือบคลุมหรือไม่เหตุที่จำเลยอ้างเป็นเหตุที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ค่าเสียหายมีเท่าไร และให้โจทก์นำสืบก่อน ถึงวันนัดสืบพยานโจทก์ ศาลให้คู่ความตรวจเอกสารที่ทั้งสองฝ่ายอ้างไว้คู่ความรับว่าถูกต้อง และเอกสาร จ.3 จำเลยไม่คัดค้าน โจทก์แถลงไม่ติดใจสืบพยานบุคคล และไม่ติดใจเรียกร้องค่าเสียหายจำเลยแถลงขอให้ศาลเผชิญสืบตรวจสถานที่เกิดเหตุ แล้วจะขอสืบพยานบุคคลตามข้อต่อสู้ ศาลชั้นต้นเห็นว่าคดีเป็นปัญหาข้อกฎหมาย จึงให้งดสืบพยานจำเลย แล้ววินิจฉัยว่า การที่จำเลยสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามคำขอของโจทก์ เป็นการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารฯ และเทศบัญญัติ พิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพง และให้จำเลยอนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามแบบที่โจทก์ยื่นคำขอไว้เพียงทางหลวงเทศบาล จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน จำเลยฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ตามคำให้การของจำเลยดังกล่าวไว้ข้างต้นจำเลยได้กล่าวอ้างถึงเหตุที่จำเลยไม่อนุญาตให้โจทก์ทำการก่อสร้างรั้วกำแพงไว้โดยละเอียดหลายประการ อันพออนุมานได้ว่าการก่อสร้างของโจทก์จะเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารพุทธศักราช 2479 มาตรา 10 และคำปรารภในการตราพระราชบัญญัตินี้ขึ้นไว้ และจำเลยให้การด้วยว่า การที่จำเลยปฏิเสธเช่นนั้น จำเลยได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ในฎีกาของจำเลยจำเลยก็กล่าวถึงเหตุหรือข้อเท็จจริงที่จำเลยจะต้องพิจารณาประกอบในการอนุญาตตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ ซ้ำยังกล่าวยืนยันด้วยว่าจำเลยมีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะพิจารณาสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพงตามแบบแปลนที่โจทก์ไม่ยอมแก้ไขนั้นได้ ในเบื้องแรก ศาลฎีกาเห็นสมควรพิเคราะห์ประเด็นที่ว่า จำเลยซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 มีอำนาจที่จะใช้ดุลพินิจอนุญาตหรือไม่อนุญาตในการที่บุคคลจะปลูกสร้างอาคารได้หรือไม่ข้อนี้ ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า สิทธิในการก่อสร้างอาคารเป็นเอกสิทธิของเอกชนที่จะทำได้เสมอ พระราชบัญญัตินี้ไม่มีเจตนารมณ์ที่จะให้การอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารอยู่ในดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตก็ได้ ต้องการเพียงควบคุมการก่อสร้างเท่านั้น เมื่อพิเคราะห์ความในมาตรา 6 ซึ่งบัญญัติว่า "ห้ามมิให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใด ๆ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น" ความในมาตรา 10 ก็ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นออกคำสั่งให้ผู้ขออนุญาตแก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบก่อสร้างเพื่อประโยชน์อย่างใดอย่างหนึ่งตามที่มาตรา 10 กำหนดไว้ อีกทั้งมาตรา 11 ก็บัญญัติให้มีโทษปรับแก่ผู้ปลูกสร้างอาคารโดยมิได้รับอนุญาต ปลูกสร้างอาคารผิดแผกจากแผนผังแบบก่อสร้างหรือรายการที่ได้รับอนุญาต หรือไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นได้ระบุไว้ในหนังสืออนุญาต ดังนี้ ศาลฎีกาจึงเห็นว่า จำเลยมีอำนาจหน้าที่ที่จะใช้ดุลพินิจเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติดังกล่าวในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใด ๆ ได้ ส่วนที่คำพิพากษาศาลอุทธรณ์กล่าวว่า เหตุขัดข้องอย่างอื่น ๆ ของจำเลย นอกจากที่ศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้แล้วรวม 3 ข้อ จำเลยไม่ได้กล่าวอ้างเป็นเหตุที่ไม่อนุญาตให้ทำการก่อสร้างไปยังโจทก์จึงไม่จำเป็นต้องวินิจฉัย นั้น ศาลฎีกาเห็นว่า การปฏิเสธไม่อนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามแบบที่ยื่นไว้ ตามความในหนังสือของจำเลยถึงโจทก์ที่ ตด.29/1351 ลงวันที่ 6 ตุลาคม 2510 ดังสำเนาท้ายฟ้องโดยจำเลยอ้างเหตุไว้เพียง 3 ประการ ซึ่งศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้แล้วนั้น เป็นเพียงการปฏิเสธในเมื่อยังมิได้เกิดคดีนี้ขึ้นครั้นโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้จำเลยก็ได้ยื่นคำให้การแสดงถึงเหตุหลายประการนอกเหนือไปจากเหตุที่จำเลยได้อ้างไว้ในหนังสือฉบับดังกล่าว จึงเป็นประเด็นข้อต่อสู้ของจำเลยในคดีขึ้นแล้ว ที่ศาลจะไม่วินิจฉัยให้นั้น เห็นว่ายังมิชอบ และในการที่ศาลจะวินิจฉัยว่า คำสั่งปฏิเสธของจำเลยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้นก็จำต้องได้ข้อเท็จจริงอันเป็นสารสำคัญในประเด็นเสียก่อน ฉะนั้นที่ศาลล่างทั้งสองเห็นว่า คดีได้ข้อเท็จจริงที่พอวินิจฉัยได้แล้วไม่จำเป็นต้องพิจารณาพยานหลักฐานต่าง ๆ ของจำเลยนั้น จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา พิพากษายกคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ให้ศาลชั้นต้นสืบพยานหลักฐานของจำเลยให้สิ้นกระแสความ แล้วพิพากษาใหม่ตามรูปความ(วิกรม เมาลานนท์-สุธรรม วรรณแสง-ชวน พูนคำ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 เป็นเทศบาล จำเลยที่ 2 เป็นนายกเทศมนตรีและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น โจทก์ได้เช่าที่ดินราชพัสดุและได้ขออนุญาตสร้างอาคาร (กำแพงรอบบริเวณปั๊มกันไฟ) โดยก่ออิฐถือปูน พร้อมกับยื่นรายการแบบแปลนแผนผังต่อเทศบาลจำเลย แต่จำเลยกลับไม่อนุญาต ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีเหตุผลอันสมควร เป็นเจตนากลั่นแกล้งและไม่สุจริต อันเป็นการละเมิดขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนคำสั่ง แล้วสั่งอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพงก่ออิฐถือปูนได้ตามที่โจทก์ขออนุญาต และให้จำเลยใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ จำเลยต่อสู้ว่า ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม จำเลยปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหาย วันชี้สองสถาน คู่ความรับกันว่า โจทก์ได้ยื่นคำขอต่อเทศบาลเพื่อสร้างกำแพง 3 ด้าน (เว้นด้านถนนสุขุมวิท) ตามแบบแปลนที่ศาลเรียกจากจำเลย และโจทก์รับว่าตามแบบแปลนไม่มีที่ล้างรถ บ่อตรวจรถ โดยยังไม่ได้สร้าง แต่แถลงแย้งว่ากำแพงของโจทก์ไม่รุกล้ำถนนของเทศบาล หากรุกล้ำก็ยินดีสร้างแค่ถนนเทศบาลตามที่เคยแจ้งให้จำเลยทราบ กำแพงของโจทก์ไม่ใช่วัตถุที่ติดไฟตามกฎหมาย ศาลชั้นต้นกำหนดประเด็นว่า ฟ้องของโจทก์เคลือบคลุมหรือไม่เหตุที่จำเลยอ้างเป็นเหตุที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ค่าเสียหายมีเท่าไร และให้โจทก์นำสืบก่อน ถึงวันนัดสืบพยานโจทก์ ศาลให้คู่ความตรวจเอกสารที่ทั้งสองฝ่ายอ้างไว้คู่ความรับว่าถูกต้อง และเอกสาร จ.3 จำเลยไม่คัดค้าน โจทก์แถลงไม่ติดใจสืบพยานบุคคล และไม่ติดใจเรียกร้องค่าเสียหายจำเลยแถลงขอให้ศาลเผชิญสืบตรวจสถานที่เกิดเหตุ แล้วจะขอสืบพยานบุคคลตามข้อต่อสู้ ศาลชั้นต้นเห็นว่าคดีเป็นปัญหาข้อกฎหมาย จึงให้งดสืบพยานจำเลย แล้ววินิจฉัยว่า การที่จำเลยสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามคำขอของโจทก์ เป็นการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารฯ และเทศบัญญัติ พิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพง และให้จำเลยอนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามแบบที่โจทก์ยื่นคำขอไว้เพียงทางหลวงเทศบาล จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน จำเลยฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ตามคำให้การของจำเลยดังกล่าวไว้ข้างต้นจำเลยได้กล่าวอ้างถึงเหตุที่จำเลยไม่อนุญาตให้โจทก์ทำการก่อสร้างรั้วกำแพงไว้โดยละเอียดหลายประการ อันพออนุมานได้ว่าการก่อสร้างของโจทก์จะเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารพุทธศักราช 2479 มาตรา 10 และคำปรารภในการตราพระราชบัญญัตินี้ขึ้นไว้ และจำเลยให้การด้วยว่า การที่จำเลยปฏิเสธเช่นนั้น จำเลยได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ในฎีกาของจำเลยจำเลยก็กล่าวถึงเหตุหรือข้อเท็จจริงที่จำเลยจะต้องพิจารณาประกอบในการอนุญาตตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ ซ้ำยังกล่าวยืนยันด้วยว่าจำเลยมีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะพิจารณาสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพงตามแบบแปลนที่โจทก์ไม่ยอมแก้ไขนั้นได้ ในเบื้องแรก ศาลฎีกาเห็นสมควรพิเคราะห์ประเด็นที่ว่า จำเลยซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 มีอำนาจที่จะใช้ดุลพินิจอนุญาตหรือไม่อนุญาตในการที่บุคคลจะปลูกสร้างอาคารได้หรือไม่ข้อนี้ ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า สิทธิในการก่อสร้างอาคารเป็นเอกสิทธิของเอกชนที่จะทำได้เสมอ พระราชบัญญัตินี้ไม่มีเจตนารมณ์ที่จะให้การอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารอยู่ในดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตก็ได้ ต้องการเพียงควบคุมการก่อสร้างเท่านั้น เมื่อพิเคราะห์ความในมาตรา 6 ซึ่งบัญญัติว่า "ห้ามมิให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใด ๆ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น" ความในมาตรา 10 ก็ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นออกคำสั่งให้ผู้ขออนุญาตแก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบก่อสร้างเพื่อประโยชน์อย่างใดอย่างหนึ่งตามที่มาตรา 10 กำหนดไว้ อีกทั้งมาตรา 11 ก็บัญญัติให้มีโทษปรับแก่ผู้ปลูกสร้างอาคารโดยมิได้รับอนุญาต ปลูกสร้างอาคารผิดแผกจากแผนผังแบบก่อสร้างหรือรายการที่ได้รับอนุญาต หรือไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นได้ระบุไว้ในหนังสืออนุญาต ดังนี้ ศาลฎีกาจึงเห็นว่า จำเลยมีอำนาจหน้าที่ที่จะใช้ดุลพินิจเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติดังกล่าวในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใด ๆ ได้ ส่วนที่คำพิพากษาศาลอุทธรณ์กล่าวว่า เหตุขัดข้องอย่างอื่น ๆ ของจำเลย นอกจากที่ศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้แล้วรวม 3 ข้อ จำเลยไม่ได้กล่าวอ้างเป็นเหตุที่ไม่อนุญาตให้ทำการก่อสร้างไปยังโจทก์จึงไม่จำเป็นต้องวินิจฉัย นั้น ศาลฎีกาเห็นว่า การปฏิเสธไม่อนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามแบบที่ยื่นไว้ ตามความในหนังสือของจำเลยถึงโจทก์ที่ ตด.29/1351 ลงวันที่ 6 ตุลาคม 2510 ดังสำเนาท้ายฟ้องโดยจำเลยอ้างเหตุไว้เพียง 3 ประการ ซึ่งศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้แล้วนั้น เป็นเพียงการปฏิเสธในเมื่อยังมิได้เกิดคดีนี้ขึ้นครั้นโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้จำเลยก็ได้ยื่นคำให้การแสดงถึงเหตุหลายประการนอกเหนือไปจากเหตุที่จำเลยได้อ้างไว้ในหนังสือฉบับดังกล่าว จึงเป็นประเด็นข้อต่อสู้ของจำเลยในคดีขึ้นแล้ว ที่ศาลจะไม่วินิจฉัยให้นั้น เห็นว่ายังมิชอบ และในการที่ศาลจะวินิจฉัยว่า คำสั่งปฏิเสธของจำเลยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้นก็จำต้องได้ข้อเท็จจริงอันเป็นสารสำคัญในประเด็นเสียก่อน ฉะนั้นที่ศาลล่างทั้งสองเห็นว่า คดีได้ข้อเท็จจริงที่พอวินิจฉัยได้แล้วไม่จำเป็นต้องพิจารณาพยานหลักฐานต่าง ๆ ของจำเลยนั้น จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา พิพากษายกคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ให้ศาลชั้นต้นสืบพยานหลักฐานของจำเลยให้สิ้นกระแสความ แล้วพิพากษาใหม่ตามรูปความ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 429/2516นายบังเอียน โลหะคุปต์โจทก์เทศบาลเมืองตราด ที่ 1 นายเจียร จินตกานนท์จำเลยนายกเทศมนตรี เทศบาลเมืองตราด ที่ 2จำเลย ป.วิ.พ. ม. 177, ม. 183 พ.ร.บ.ควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 เมื่อมีผู้ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ย่อมมีอำนาจหน้าที่ที่จะใช้ดุลพินิจเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้น ในการอนุญาต หรือไม่อนุญาตให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใดๆ ได้โจทก์ยื่นขออนุญาตก่อสร้างกำแพงต่อจำเลย จำเลยมีหนังสือถึงโจทก์แจ้งไม่อนุญาตโดยอ้างเหตุขัดข้อง 3 ประการ ครั้นเมื่อโจทก์ยื่นฟ้องจำเลย จำเลยได้ยื่นคำให้การแสดงถึงเหตุหลายประการนอกเหนือไปจากเหตุที่จำเลยอ้างไว้ ดังนี้ จำเลยย่อมมีสิทธิยกขึ้นเป็นประเด็นข้อต่อสู้ของจำเลยในคดีได้ ซึ่งศาลจะต้องรับวินิจฉัยโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 เป็นเทศบาล จำเลยที่ 2 เป็นนายกเทศมนตรีและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น โจทก์ได้เช่าที่ดินราชพัสดุและได้ขออนุญาตสร้างอาคาร (กำแพงรอบบริเวณปั๊มกันไฟ) โดยก่ออิฐถือปูน พร้อมกับยื่นรายการแบบแปลนแผนผังต่อเทศบาลจำเลย แต่จำเลยกลับไม่อนุญาต ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีเหตุผลอันสมควร เป็นเจตนากลั่นแกล้งและไม่สุจริต อันเป็นการละเมิดขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนคำสั่ง แล้วสั่งอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพงก่ออิฐถือปูนได้ตามที่โจทก์ขออนุญาต และให้จำเลยใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ จำเลยต่อสู้ว่า ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม จำเลยปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหาย วันชี้สองสถาน คู่ความรับกันว่า โจทก์ได้ยื่นคำขอต่อเทศบาลเพื่อสร้างกำแพง 3 ด้าน (เว้นด้านถนนสุขุมวิท) ตามแบบแปลนที่ศาลเรียกจากจำเลย และโจทก์รับว่าตามแบบแปลนไม่มีที่ล้างรถ บ่อตรวจรถ โดยยังไม่ได้สร้าง แต่แถลงแย้งว่ากำแพงของโจทก์ไม่รุกล้ำถนนของเทศบาล หากรุกล้ำก็ยินดีสร้างแค่ถนนเทศบาลตามที่เคยแจ้งให้จำเลยทราบ กำแพงของโจทก์ไม่ใช่วัตถุที่ติดไฟตามกฎหมาย ศาลชั้นต้นกำหนดประเด็นว่า ฟ้องของโจทก์เคลือบคลุมหรือไม่เหตุที่จำเลยอ้างเป็นเหตุที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ค่าเสียหายมีเท่าไร และให้โจทก์นำสืบก่อน ถึงวันนัดสืบพยานโจทก์ ศาลให้คู่ความตรวจเอกสารที่ทั้งสองฝ่ายอ้างไว้คู่ความรับว่าถูกต้อง และเอกสาร จ.3 จำเลยไม่คัดค้าน โจทก์แถลงไม่ติดใจสืบพยานบุคคล และไม่ติดใจเรียกร้องค่าเสียหายจำเลยแถลงขอให้ศาลเผชิญสืบตรวจสถานที่เกิดเหตุ แล้วจะขอสืบพยานบุคคลตามข้อต่อสู้ ศาลชั้นต้นเห็นว่าคดีเป็นปัญหาข้อกฎหมาย จึงให้งดสืบพยานจำเลย แล้ววินิจฉัยว่า การที่จำเลยสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามคำขอของโจทก์ เป็นการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารฯ และเทศบัญญัติ พิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพง และให้จำเลยอนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามแบบที่โจทก์ยื่นคำขอไว้เพียงทางหลวงเทศบาล จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน จำเลยฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ตามคำให้การของจำเลยดังกล่าวไว้ข้างต้นจำเลยได้กล่าวอ้างถึงเหตุที่จำเลยไม่อนุญาตให้โจทก์ทำการก่อสร้างรั้วกำแพงไว้โดยละเอียดหลายประการ อันพออนุมานได้ว่าการก่อสร้างของโจทก์จะเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารพุทธศักราช 2479 มาตรา 10 และคำปรารภในการตราพระราชบัญญัตินี้ขึ้นไว้ และจำเลยให้การด้วยว่า การที่จำเลยปฏิเสธเช่นนั้น จำเลยได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ในฎีกาของจำเลยจำเลยก็กล่าวถึงเหตุหรือข้อเท็จจริงที่จำเลยจะต้องพิจารณาประกอบในการอนุญาตตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ ซ้ำยังกล่าวยืนยันด้วยว่าจำเลยมีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะพิจารณาสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างกำแพงตามแบบแปลนที่โจทก์ไม่ยอมแก้ไขนั้นได้ ในเบื้องแรก ศาลฎีกาเห็นสมควรพิเคราะห์ประเด็นที่ว่า จำเลยซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 มีอำนาจที่จะใช้ดุลพินิจอนุญาตหรือไม่อนุญาตในการที่บุคคลจะปลูกสร้างอาคารได้หรือไม่ข้อนี้ ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า สิทธิในการก่อสร้างอาคารเป็นเอกสิทธิของเอกชนที่จะทำได้เสมอ พระราชบัญญัตินี้ไม่มีเจตนารมณ์ที่จะให้การอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารอยู่ในดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตก็ได้ ต้องการเพียงควบคุมการก่อสร้างเท่านั้น เมื่อพิเคราะห์ความในมาตรา 6 ซึ่งบัญญัติว่า "ห้ามมิให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใด ๆ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น" ความในมาตรา 10 ก็ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นออกคำสั่งให้ผู้ขออนุญาตแก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบก่อสร้างเพื่อประโยชน์อย่างใดอย่างหนึ่งตามที่มาตรา 10 กำหนดไว้ อีกทั้งมาตรา 11 ก็บัญญัติให้มีโทษปรับแก่ผู้ปลูกสร้างอาคารโดยมิได้รับอนุญาต ปลูกสร้างอาคารผิดแผกจากแผนผังแบบก่อสร้างหรือรายการที่ได้รับอนุญาต หรือไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นได้ระบุไว้ในหนังสืออนุญาต ดังนี้ ศาลฎีกาจึงเห็นว่า จำเลยมีอำนาจหน้าที่ที่จะใช้ดุลพินิจเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติดังกล่าวในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้บุคคลปลูกสร้างอาคารอย่างใด ๆ ได้ ส่วนที่คำพิพากษาศาลอุทธรณ์กล่าวว่า เหตุขัดข้องอย่างอื่น ๆ ของจำเลย นอกจากที่ศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้แล้วรวม 3 ข้อ จำเลยไม่ได้กล่าวอ้างเป็นเหตุที่ไม่อนุญาตให้ทำการก่อสร้างไปยังโจทก์จึงไม่จำเป็นต้องวินิจฉัย นั้น ศาลฎีกาเห็นว่า การปฏิเสธไม่อนุญาตให้โจทก์สร้างกำแพงตามแบบที่ยื่นไว้ ตามความในหนังสือของจำเลยถึงโจทก์ที่ ตด.29/1351 ลงวันที่ 6 ตุลาคม 2510 ดังสำเนาท้ายฟ้องโดยจำเลยอ้างเหตุไว้เพียง 3 ประการ ซึ่งศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้แล้วนั้น เป็นเพียงการปฏิเสธในเมื่อยังมิได้เกิดคดีนี้ขึ้นครั้นโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้จำเลยก็ได้ยื่นคำให้การแสดงถึงเหตุหลายประการนอกเหนือไปจากเหตุที่จำเลยได้อ้างไว้ในหนังสือฉบับดังกล่าว จึงเป็นประเด็นข้อต่อสู้ของจำเลยในคดีขึ้นแล้ว ที่ศาลจะไม่วินิจฉัยให้นั้น เห็นว่ายังมิชอบ และในการที่ศาลจะวินิจฉัยว่า คำสั่งปฏิเสธของจำเลยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้นก็จำต้องได้ข้อเท็จจริงอันเป็นสารสำคัญในประเด็นเสียก่อน ฉะนั้นที่ศาลล่างทั้งสองเห็นว่า คดีได้ข้อเท็จจริงที่พอวินิจฉัยได้แล้วไม่จำเป็นต้องพิจารณาพยานหลักฐานต่าง ๆ ของจำเลยนั้น จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา พิพากษายกคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ให้ศาลชั้นต้นสืบพยานหลักฐานของจำเลยให้สิ้นกระแสความ แล้วพิพากษาใหม่ตามรูปความ(วิกรม เมาลานนท์-สุธรรม วรรณแสง-ชวน พูนคำ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ