คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 511752หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๖/๒๕๕๕ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครราชสีมา ระหว่าง ศาลจังหวัดร้อยเอ็ด การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๕๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อใช้ในวัตถุประสงค์รวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย มีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ เป็นผู้ค้ำประกัน ครบกำหนดชำระภายในวันที่ ๓๑ มกราคม ๒๕๕๐ ผู้ถูกฟ้องคดี ๑ ชำระหนี้คืนแก่ผู้ฟ้องคดีเพียง ๒ งวด คงเหลือต้นเงินที่ค้างชำระ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท จึงตกเป็นผู้ผิดนัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ในฐานะผู้ค้ำประกันต้องรับผิดร่วมกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชำระต้นเงิน ดอกเบี้ย และค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดเพิกเฉย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดร่วมกันชดใช้เงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับ จำนวน ๒๕๑,๒๕๖.๘๒ บาท พร้อมดอกเบี้ย ร้อยละ ๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และชำระค่าปรับในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๕ ที่ ๗ ที่ ๘ ที่ ๑๐ และที่ ๑๑ ไม่ยื่นคำให้การต่อศาลภายในเวลาที่ศาลกำหนด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าทำสัญญาค้ำประกันผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะประธานกรรมการ มิใช่ในฐานะส่วนตัว และได้ลาออกจากประธานกรรมการแล้ว จึงไม่ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัวต่อผู้ฟ้องคดี ทั้งคดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง นอกจากนั้นได้มีการชำระหนี้เงินกู้คืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแล้วเป็นเงิน ๒๙๗,๐๐๐ บาท จึงเหลือหนี้ค้างชำระเพียง ๒๐๓,๐๐๐ บาท มิใช่ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง อัตราดอกเบี้ยที่เรียกเก็บตามสัญญากู้ยืมไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งเบี้ยปรับก็เป็นดอกเบี้ยชนิดหนึ่ง การคิดเบี้ยปรับจึงเป็นการคิดดอกเบี้ยซ้อนดอกเบี้ย สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันจึงเป็นโมฆะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ให้การว่า ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินตามสัญญากู้ยืมจากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท จริง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้วบางส่วน ศาลปกครองนครราชสีมามีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาล เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ให้การว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า มูลเหตุแห่งคดีนี้เป็นข้อพิพาทระหว่างส่วนราชการและเอกชน ซึ่งเป็นการกระทำนิติสัมพันธ์มีผลผูกพันให้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นฝ่ายผิดนัดต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายให้แก่คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกเป็นฝ่ายผิดนัด ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะนำคดีขึ้นสู่ศาลยุติธรรม เพื่อบังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกให้ชดใช้เงินกู้พร้อมดอกเบี้ยได้ตามกฎหมาย ทั้งยังสามารถยึดทรัพย์ขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกไปจนกว่าจะครบได้ ผู้ฟ้องคดีจึงชอบที่จะนำ ข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ (๔) แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสหกรณ์การเกษตร มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและเผยแพร่อาชีพการเกษตร หัตถศึกษาอุตสาหกรรมในครัวเรือน หรือการประกอบอาชีพอย่างอื่นในหมู่สมาชิกและครอบครัวสมาชิก และรวบรวมผลิตผลการเกษตรและผลิตภัณฑ์ของสมาชิกมาจัดการขาย หรือแปรรูปออกขายโดยซื้อหรือรวบรวมผลิตผลจากสมาชิกก่อนผู้อื่น รวมทั้งจัดให้มีเงินกู้หรือสินเชื่อแก่สมาชิกเพื่อการประกอบอาชีพ ตามที่ระบุไว้ในข้อ ๒ (๑) (๔) และ (๘) ของข้อบังคับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด พ.ศ. ๒๕๔๔ ที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้เพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย นั้น โดยที่กองทุนพัฒนาสหกรณ์จัดตั้งขึ้นในกรมส่งเสริมสหกรณ์ (ผู้ฟ้องคดี) เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยเงินของกองทุนมีแหล่งที่มาที่สำคัญ คือเงินอุดหนุนที่ได้รับจากงบประมาณแผ่นดิน ดังนั้น รัฐจึงได้เข้าควบคุมการดำเนินการต่าง ๆ ของกองทุน โดยกำหนดว่า การรับเงิน การจ่ายเงิน การเก็บรักษาเงิน การจัดหาผลประโยชน์ การจัดการและการจำหน่ายทรัพย์สินของกองทุนให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการพัฒนาสหกรณ์แห่งชาติ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และหนังสือสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ได้นำหลักการการดูแลรักษาเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรอย่างเข้มงวดมากำหนดไว้ในสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ข้อ ๒ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย ข้อ ๓ กำหนดว่า การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายที่ระบุไว้ในข้อ ๒ ต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๕ กำหนดว่า ในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้เงินจากผู้อื่น หรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากให้ผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๖ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ และข้อ ๑๐ กำหนดว่า ผู้ให้กู้ยืมยอมให้ผู้กู้ยืมเบิกเงินที่กู้ยืมได้เป็นคราว ๆ ตามจำนวนที่ต้องการ โดยรวมต้นเงินไม่เกินวงเงินกู้ยืมที่ได้ระบุจำนวนเงินไว้ในข้อ ๑ แต่ทั้งนี้ไม่เป็นการผูกมัดให้ผู้ให้กู้ยืมจำต้องจ่ายเงินตามจำนวนที่ผู้กู้ยืมขอเบิกเสมอไป ข้อสัญญาเช่นนี้เป็นการจำกัดอิสระของผู้กู้ยืมในการใช้เงิน และผู้ให้กู้ยืมคือกรมส่งเสริมสหกรณ์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินเพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการเพื่อรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิใช่สัญญาทางแพ่ง แม้สัญญาดังกล่าวจะมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปใช้ในการรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อการแปรรูปจำหน่ายเพียงเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) แต่จำนวนสมาชิกของสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ก็มิใช่เกณฑ์ที่จะนำมาพิจารณาให้แตกต่างว่าสัญญาดังกล่าวไม่เป็นสัญญาทางปกครองในเมื่อวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการนำเงินกู้ยืมไปใช้เพื่อจัดทำบริการสาธารณะให้แก่เกษตรกรแล้ว ส่วนสัญญาค้ำประกันที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑๑ ได้ทำไว้กับผู้ฟ้องคดีเพื่อค้ำประกันหนี้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมจากผู้ฟ้องคดีตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ มีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ซึ่งเป็นสัญญาประธาน เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาประธานและสัญญาอุปกรณ์ข้างต้นเกิดขึ้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจังหวัดร้อยเอ็ดพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์และขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน กรณีต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมโดยกำหนดวิธีการใช้เงิน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วย คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 46/2555กรมส่งเสริมสหกรณ์ผู้ฟ้องคดีสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด ที่ 1 กับพวกรวม 11 คนผู้ถูกฟ้องคดี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. พ.ร.บ.สหกรณ์ พ.ศ.2542 พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๖/๒๕๕๕ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครราชสีมา ระหว่าง ศาลจังหวัดร้อยเอ็ด การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๕๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อใช้ในวัตถุประสงค์รวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย มีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ เป็นผู้ค้ำประกัน ครบกำหนดชำระภายในวันที่ ๓๑ มกราคม ๒๕๕๐ ผู้ถูกฟ้องคดี ๑ ชำระหนี้คืนแก่ผู้ฟ้องคดีเพียง ๒ งวด คงเหลือต้นเงินที่ค้างชำระ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท จึงตกเป็นผู้ผิดนัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ในฐานะผู้ค้ำประกันต้องรับผิดร่วมกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชำระต้นเงิน ดอกเบี้ย และค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดเพิกเฉย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดร่วมกันชดใช้เงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับ จำนวน ๒๕๑,๒๕๖.๘๒ บาท พร้อมดอกเบี้ย ร้อยละ ๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และชำระค่าปรับในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๕ ที่ ๗ ที่ ๘ ที่ ๑๐ และที่ ๑๑ ไม่ยื่นคำให้การต่อศาลภายในเวลาที่ศาลกำหนด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าทำสัญญาค้ำประกันผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะประธานกรรมการ มิใช่ในฐานะส่วนตัว และได้ลาออกจากประธานกรรมการแล้ว จึงไม่ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัวต่อผู้ฟ้องคดี ทั้งคดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง นอกจากนั้นได้มีการชำระหนี้เงินกู้คืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแล้วเป็นเงิน ๒๙๗,๐๐๐ บาท จึงเหลือหนี้ค้างชำระเพียง ๒๐๓,๐๐๐ บาท มิใช่ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง อัตราดอกเบี้ยที่เรียกเก็บตามสัญญากู้ยืมไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งเบี้ยปรับก็เป็นดอกเบี้ยชนิดหนึ่ง การคิดเบี้ยปรับจึงเป็นการคิดดอกเบี้ยซ้อนดอกเบี้ย สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันจึงเป็นโมฆะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ให้การว่า ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินตามสัญญากู้ยืมจากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท จริง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้วบางส่วน ศาลปกครองนครราชสีมามีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาล เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ให้การว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า มูลเหตุแห่งคดีนี้เป็นข้อพิพาทระหว่างส่วนราชการและเอกชน ซึ่งเป็นการกระทำนิติสัมพันธ์มีผลผูกพันให้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นฝ่ายผิดนัดต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายให้แก่คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกเป็นฝ่ายผิดนัด ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะนำคดีขึ้นสู่ศาลยุติธรรม เพื่อบังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกให้ชดใช้เงินกู้พร้อมดอกเบี้ยได้ตามกฎหมาย ทั้งยังสามารถยึดทรัพย์ขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกไปจนกว่าจะครบได้ ผู้ฟ้องคดีจึงชอบที่จะนำ ข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ (๔) แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสหกรณ์การเกษตร มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและเผยแพร่อาชีพการเกษตร หัตถศึกษาอุตสาหกรรมในครัวเรือน หรือการประกอบอาชีพอย่างอื่นในหมู่สมาชิกและครอบครัวสมาชิก และรวบรวมผลิตผลการเกษตรและผลิตภัณฑ์ของสมาชิกมาจัดการขาย หรือแปรรูปออกขายโดยซื้อหรือรวบรวมผลิตผลจากสมาชิกก่อนผู้อื่น รวมทั้งจัดให้มีเงินกู้หรือสินเชื่อแก่สมาชิกเพื่อการประกอบอาชีพ ตามที่ระบุไว้ในข้อ ๒ (๑) (๔) และ (๘) ของข้อบังคับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด พ.ศ. ๒๕๔๔ ที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้เพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย นั้น โดยที่กองทุนพัฒนาสหกรณ์จัดตั้งขึ้นในกรมส่งเสริมสหกรณ์ (ผู้ฟ้องคดี) เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยเงินของกองทุนมีแหล่งที่มาที่สำคัญ คือเงินอุดหนุนที่ได้รับจากงบประมาณแผ่นดิน ดังนั้น รัฐจึงได้เข้าควบคุมการดำเนินการต่าง ๆ ของกองทุน โดยกำหนดว่า การรับเงิน การจ่ายเงิน การเก็บรักษาเงิน การจัดหาผลประโยชน์ การจัดการและการจำหน่ายทรัพย์สินของกองทุนให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการพัฒนาสหกรณ์แห่งชาติ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และหนังสือสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ได้นำหลักการการดูแลรักษาเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรอย่างเข้มงวดมากำหนดไว้ในสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ข้อ ๒ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย ข้อ ๓ กำหนดว่า การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายที่ระบุไว้ในข้อ ๒ ต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๕ กำหนดว่า ในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้เงินจากผู้อื่น หรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากให้ผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๖ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ และข้อ ๑๐ กำหนดว่า ผู้ให้กู้ยืมยอมให้ผู้กู้ยืมเบิกเงินที่กู้ยืมได้เป็นคราว ๆ ตามจำนวนที่ต้องการ โดยรวมต้นเงินไม่เกินวงเงินกู้ยืมที่ได้ระบุจำนวนเงินไว้ในข้อ ๑ แต่ทั้งนี้ไม่เป็นการผูกมัดให้ผู้ให้กู้ยืมจำต้องจ่ายเงินตามจำนวนที่ผู้กู้ยืมขอเบิกเสมอไป ข้อสัญญาเช่นนี้เป็นการจำกัดอิสระของผู้กู้ยืมในการใช้เงิน และผู้ให้กู้ยืมคือกรมส่งเสริมสหกรณ์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินเพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการเพื่อรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิใช่สัญญาทางแพ่ง แม้สัญญาดังกล่าวจะมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปใช้ในการรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อการแปรรูปจำหน่ายเพียงเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) แต่จำนวนสมาชิกของสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ก็มิใช่เกณฑ์ที่จะนำมาพิจารณาให้แตกต่างว่าสัญญาดังกล่าวไม่เป็นสัญญาทางปกครองในเมื่อวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการนำเงินกู้ยืมไปใช้เพื่อจัดทำบริการสาธารณะให้แก่เกษตรกรแล้ว ส่วนสัญญาค้ำประกันที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑๑ ได้ทำไว้กับผู้ฟ้องคดีเพื่อค้ำประกันหนี้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมจากผู้ฟ้องคดีตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ มีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ซึ่งเป็นสัญญาประธาน เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาประธานและสัญญาอุปกรณ์ข้างต้นเกิดขึ้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจังหวัดร้อยเอ็ดพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์และขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน กรณีต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมโดยกำหนดวิธีการใช้เงิน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วย คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๖/๒๕๕๕ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครราชสีมา ระหว่าง ศาลจังหวัดร้อยเอ็ด การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๕๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อใช้ในวัตถุประสงค์รวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย มีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ เป็นผู้ค้ำประกัน ครบกำหนดชำระภายในวันที่ ๓๑ มกราคม ๒๕๕๐ ผู้ถูกฟ้องคดี ๑ ชำระหนี้คืนแก่ผู้ฟ้องคดีเพียง ๒ งวด คงเหลือต้นเงินที่ค้างชำระ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท จึงตกเป็นผู้ผิดนัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ในฐานะผู้ค้ำประกันต้องรับผิดร่วมกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชำระต้นเงิน ดอกเบี้ย และค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดเพิกเฉย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดร่วมกันชดใช้เงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับ จำนวน ๒๕๑,๒๕๖.๘๒ บาท พร้อมดอกเบี้ย ร้อยละ ๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และชำระค่าปรับในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๕ ที่ ๗ ที่ ๘ ที่ ๑๐ และที่ ๑๑ ไม่ยื่นคำให้การต่อศาลภายในเวลาที่ศาลกำหนด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าทำสัญญาค้ำประกันผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะประธานกรรมการ มิใช่ในฐานะส่วนตัว และได้ลาออกจากประธานกรรมการแล้ว จึงไม่ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัวต่อผู้ฟ้องคดี ทั้งคดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง นอกจากนั้นได้มีการชำระหนี้เงินกู้คืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแล้วเป็นเงิน ๒๙๗,๐๐๐ บาท จึงเหลือหนี้ค้างชำระเพียง ๒๐๓,๐๐๐ บาท มิใช่ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง อัตราดอกเบี้ยที่เรียกเก็บตามสัญญากู้ยืมไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งเบี้ยปรับก็เป็นดอกเบี้ยชนิดหนึ่ง การคิดเบี้ยปรับจึงเป็นการคิดดอกเบี้ยซ้อนดอกเบี้ย สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันจึงเป็นโมฆะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ให้การว่า ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินตามสัญญากู้ยืมจากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท จริง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้วบางส่วน ศาลปกครองนครราชสีมามีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาล เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ให้การว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า มูลเหตุแห่งคดีนี้เป็นข้อพิพาทระหว่างส่วนราชการและเอกชน ซึ่งเป็นการกระทำนิติสัมพันธ์มีผลผูกพันให้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นฝ่ายผิดนัดต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายให้แก่คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกเป็นฝ่ายผิดนัด ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะนำคดีขึ้นสู่ศาลยุติธรรม เพื่อบังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกให้ชดใช้เงินกู้พร้อมดอกเบี้ยได้ตามกฎหมาย ทั้งยังสามารถยึดทรัพย์ขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกไปจนกว่าจะครบได้ ผู้ฟ้องคดีจึงชอบที่จะนำ ข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ (๔) แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสหกรณ์การเกษตร มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและเผยแพร่อาชีพการเกษตร หัตถศึกษาอุตสาหกรรมในครัวเรือน หรือการประกอบอาชีพอย่างอื่นในหมู่สมาชิกและครอบครัวสมาชิก และรวบรวมผลิตผลการเกษตรและผลิตภัณฑ์ของสมาชิกมาจัดการขาย หรือแปรรูปออกขายโดยซื้อหรือรวบรวมผลิตผลจากสมาชิกก่อนผู้อื่น รวมทั้งจัดให้มีเงินกู้หรือสินเชื่อแก่สมาชิกเพื่อการประกอบอาชีพ ตามที่ระบุไว้ในข้อ ๒ (๑) (๔) และ (๘) ของข้อบังคับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด พ.ศ. ๒๕๔๔ ที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้เพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย นั้น โดยที่กองทุนพัฒนาสหกรณ์จัดตั้งขึ้นในกรมส่งเสริมสหกรณ์ (ผู้ฟ้องคดี) เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยเงินของกองทุนมีแหล่งที่มาที่สำคัญ คือเงินอุดหนุนที่ได้รับจากงบประมาณแผ่นดิน ดังนั้น รัฐจึงได้เข้าควบคุมการดำเนินการต่าง ๆ ของกองทุน โดยกำหนดว่า การรับเงิน การจ่ายเงิน การเก็บรักษาเงิน การจัดหาผลประโยชน์ การจัดการและการจำหน่ายทรัพย์สินของกองทุนให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการพัฒนาสหกรณ์แห่งชาติ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และหนังสือสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ได้นำหลักการการดูแลรักษาเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรอย่างเข้มงวดมากำหนดไว้ในสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ข้อ ๒ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย ข้อ ๓ กำหนดว่า การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายที่ระบุไว้ในข้อ ๒ ต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๕ กำหนดว่า ในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้เงินจากผู้อื่น หรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากให้ผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๖ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ และข้อ ๑๐ กำหนดว่า ผู้ให้กู้ยืมยอมให้ผู้กู้ยืมเบิกเงินที่กู้ยืมได้เป็นคราว ๆ ตามจำนวนที่ต้องการ โดยรวมต้นเงินไม่เกินวงเงินกู้ยืมที่ได้ระบุจำนวนเงินไว้ในข้อ ๑ แต่ทั้งนี้ไม่เป็นการผูกมัดให้ผู้ให้กู้ยืมจำต้องจ่ายเงินตามจำนวนที่ผู้กู้ยืมขอเบิกเสมอไป ข้อสัญญาเช่นนี้เป็นการจำกัดอิสระของผู้กู้ยืมในการใช้เงิน และผู้ให้กู้ยืมคือกรมส่งเสริมสหกรณ์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินเพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการเพื่อรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิใช่สัญญาทางแพ่ง แม้สัญญาดังกล่าวจะมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปใช้ในการรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อการแปรรูปจำหน่ายเพียงเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) แต่จำนวนสมาชิกของสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ก็มิใช่เกณฑ์ที่จะนำมาพิจารณาให้แตกต่างว่าสัญญาดังกล่าวไม่เป็นสัญญาทางปกครองในเมื่อวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการนำเงินกู้ยืมไปใช้เพื่อจัดทำบริการสาธารณะให้แก่เกษตรกรแล้ว ส่วนสัญญาค้ำประกันที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑๑ ได้ทำไว้กับผู้ฟ้องคดีเพื่อค้ำประกันหนี้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมจากผู้ฟ้องคดีตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ มีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ซึ่งเป็นสัญญาประธาน เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาประธานและสัญญาอุปกรณ์ข้างต้นเกิดขึ้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจังหวัดร้อยเอ็ดพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์และขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน กรณีต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมโดยกำหนดวิธีการใช้เงิน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วย คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 46/2555กรมส่งเสริมสหกรณ์ผู้ฟ้องคดีสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด ที่ 1 กับพวกรวม 11 คนผู้ถูกฟ้องคดี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. พ.ร.บ.สหกรณ์ พ.ศ.2542 พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๖/๒๕๕๕ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครราชสีมา ระหว่าง ศาลจังหวัดร้อยเอ็ด การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๕๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อใช้ในวัตถุประสงค์รวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย มีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ เป็นผู้ค้ำประกัน ครบกำหนดชำระภายในวันที่ ๓๑ มกราคม ๒๕๕๐ ผู้ถูกฟ้องคดี ๑ ชำระหนี้คืนแก่ผู้ฟ้องคดีเพียง ๒ งวด คงเหลือต้นเงินที่ค้างชำระ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท จึงตกเป็นผู้ผิดนัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ในฐานะผู้ค้ำประกันต้องรับผิดร่วมกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชำระต้นเงิน ดอกเบี้ย และค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดเพิกเฉย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดร่วมกันชดใช้เงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับ จำนวน ๒๕๑,๒๕๖.๘๒ บาท พร้อมดอกเบี้ย ร้อยละ ๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และชำระค่าปรับในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๕ ที่ ๗ ที่ ๘ ที่ ๑๐ และที่ ๑๑ ไม่ยื่นคำให้การต่อศาลภายในเวลาที่ศาลกำหนด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าทำสัญญาค้ำประกันผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะประธานกรรมการ มิใช่ในฐานะส่วนตัว และได้ลาออกจากประธานกรรมการแล้ว จึงไม่ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัวต่อผู้ฟ้องคดี ทั้งคดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง นอกจากนั้นได้มีการชำระหนี้เงินกู้คืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแล้วเป็นเงิน ๒๙๗,๐๐๐ บาท จึงเหลือหนี้ค้างชำระเพียง ๒๐๓,๐๐๐ บาท มิใช่ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง อัตราดอกเบี้ยที่เรียกเก็บตามสัญญากู้ยืมไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งเบี้ยปรับก็เป็นดอกเบี้ยชนิดหนึ่ง การคิดเบี้ยปรับจึงเป็นการคิดดอกเบี้ยซ้อนดอกเบี้ย สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันจึงเป็นโมฆะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ให้การว่า ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินตามสัญญากู้ยืมจากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท จริง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้วบางส่วน ศาลปกครองนครราชสีมามีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาล เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ให้การว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า มูลเหตุแห่งคดีนี้เป็นข้อพิพาทระหว่างส่วนราชการและเอกชน ซึ่งเป็นการกระทำนิติสัมพันธ์มีผลผูกพันให้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นฝ่ายผิดนัดต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายให้แก่คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกเป็นฝ่ายผิดนัด ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะนำคดีขึ้นสู่ศาลยุติธรรม เพื่อบังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกให้ชดใช้เงินกู้พร้อมดอกเบี้ยได้ตามกฎหมาย ทั้งยังสามารถยึดทรัพย์ขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกไปจนกว่าจะครบได้ ผู้ฟ้องคดีจึงชอบที่จะนำ ข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ (๔) แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสหกรณ์การเกษตร มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและเผยแพร่อาชีพการเกษตร หัตถศึกษาอุตสาหกรรมในครัวเรือน หรือการประกอบอาชีพอย่างอื่นในหมู่สมาชิกและครอบครัวสมาชิก และรวบรวมผลิตผลการเกษตรและผลิตภัณฑ์ของสมาชิกมาจัดการขาย หรือแปรรูปออกขายโดยซื้อหรือรวบรวมผลิตผลจากสมาชิกก่อนผู้อื่น รวมทั้งจัดให้มีเงินกู้หรือสินเชื่อแก่สมาชิกเพื่อการประกอบอาชีพ ตามที่ระบุไว้ในข้อ ๒ (๑) (๔) และ (๘) ของข้อบังคับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด พ.ศ. ๒๕๔๔ ที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้เพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย นั้น โดยที่กองทุนพัฒนาสหกรณ์จัดตั้งขึ้นในกรมส่งเสริมสหกรณ์ (ผู้ฟ้องคดี) เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยเงินของกองทุนมีแหล่งที่มาที่สำคัญ คือเงินอุดหนุนที่ได้รับจากงบประมาณแผ่นดิน ดังนั้น รัฐจึงได้เข้าควบคุมการดำเนินการต่าง ๆ ของกองทุน โดยกำหนดว่า การรับเงิน การจ่ายเงิน การเก็บรักษาเงิน การจัดหาผลประโยชน์ การจัดการและการจำหน่ายทรัพย์สินของกองทุนให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการพัฒนาสหกรณ์แห่งชาติ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และหนังสือสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ได้นำหลักการการดูแลรักษาเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรอย่างเข้มงวดมากำหนดไว้ในสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ข้อ ๒ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย ข้อ ๓ กำหนดว่า การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายที่ระบุไว้ในข้อ ๒ ต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๕ กำหนดว่า ในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้เงินจากผู้อื่น หรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากให้ผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๖ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ และข้อ ๑๐ กำหนดว่า ผู้ให้กู้ยืมยอมให้ผู้กู้ยืมเบิกเงินที่กู้ยืมได้เป็นคราว ๆ ตามจำนวนที่ต้องการ โดยรวมต้นเงินไม่เกินวงเงินกู้ยืมที่ได้ระบุจำนวนเงินไว้ในข้อ ๑ แต่ทั้งนี้ไม่เป็นการผูกมัดให้ผู้ให้กู้ยืมจำต้องจ่ายเงินตามจำนวนที่ผู้กู้ยืมขอเบิกเสมอไป ข้อสัญญาเช่นนี้เป็นการจำกัดอิสระของผู้กู้ยืมในการใช้เงิน และผู้ให้กู้ยืมคือกรมส่งเสริมสหกรณ์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินเพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการเพื่อรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิใช่สัญญาทางแพ่ง แม้สัญญาดังกล่าวจะมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปใช้ในการรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อการแปรรูปจำหน่ายเพียงเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) แต่จำนวนสมาชิกของสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ก็มิใช่เกณฑ์ที่จะนำมาพิจารณาให้แตกต่างว่าสัญญาดังกล่าวไม่เป็นสัญญาทางปกครองในเมื่อวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการนำเงินกู้ยืมไปใช้เพื่อจัดทำบริการสาธารณะให้แก่เกษตรกรแล้ว ส่วนสัญญาค้ำประกันที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑๑ ได้ทำไว้กับผู้ฟ้องคดีเพื่อค้ำประกันหนี้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมจากผู้ฟ้องคดีตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ มีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ซึ่งเป็นสัญญาประธาน เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาประธานและสัญญาอุปกรณ์ข้างต้นเกิดขึ้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจังหวัดร้อยเอ็ดพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์และขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน กรณีต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมโดยกำหนดวิธีการใช้เงิน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วย คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)