คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1600/2542หลักกฎหมาย: ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 26 วรรคหนึ่ง การใช้บังคับผังเมืองรวมให้กระทำโดยกฎกระทรวง และตามมาตรา 27 วรรคหนึ่ง บัญญัติห้ามไว้ว่าในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว ห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนด ของผังเมืองรวมนั้น โดยบัญญัติบทลงโทษทางอาญาและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ในมาตรา 83 ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดกำหนดให้ต้องมีการออกพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่เดียวกันก่อนจึงจะทำให้กฎกระทรวงข้างต้นมีผลใช้บังคับได้ เพราะการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเป็นกรณีที่บัญญัติแยกไว้ต่างหากทั้งบทบัญญัติตามมาตรา 27ซึ่งกำหนดโทษและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ตามมาตรา 83 นั้น ได้บัญญัติห้ามเฉพาะกรณีใช้ประโยชน์ที่ดิน ผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมเท่านั้น มิได้ระบุถึง ผังเมืองเฉพาะด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น กฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา แล้วมีผลใช้บังคับ เมื่อจำเลยฝ่าฝืนก่อสร้างอาคารผิดไปจาก ที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลย จำเลยซื้อที่ดินโฉนดตามฟ้องเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530แต่กฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ ตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 จำเลยได้ก่อสร้างอาคารขึ้นใหม่ในที่ดินดังกล่าว ระหว่างวันที่ 9 พฤษภาคม 2531ถึงวันที่ 7 กันยายน 2531 ซึ่งอยู่ในระหว่างที่กฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นเจ้าของที่ดินภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับข้างต้นมีผลใช้บังคับ และใช้ประโยชน์ที่ดินโดยสร้างอาคาร ตามฟ้องเมื่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว จำเลยไม่ใช่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม จึงไม่เข้าข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง ส่วนอาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นใหม่มั่นคงแข็งแรง ไม่กีดขวางการจราจร หากต้องถูกรื้อจำเลยจะได้รับความเสียหายมากนั้น เหตุดังกล่าวไม่มีกฎหมายกำหนดให้ถือเป็นข้อยกเว้น ที่ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมไว้ จึงไม่อาจรับฟังตามที่จำเลยอ้างได้ ที่จำเลยฎีกาว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529)ตามฟ้องสิ้นผลบังคับเพราะพ้นกำหนด 5 ปี โดยไม่มีการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่เดิมต่อไป จึงไม่อาจนำมาใช้กับกรณีของจำเลยได้นั้นแม้จำเลยไม่ได้ให้การต่อสู้ไว้ แต่เป็นปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน จำเลยมีสิทธิยกขึ้นฎีกาได้ ในระหว่างพิจารณาของศาลชั้นต้นมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 182 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติ การผังเมือง พ.ศ. 2518 ใช้บังคับโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2537 กำหนดให้ใช้บังคับผังเมือง รวมในท้องที่ตำบลหมากแข้ง อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี มีรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคม และขนส่งท้ายกฎกระทรวง กำหนดให้ขยายถนนโภคานุสรณ์เป็นถนนแบบง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร ตรงกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) และรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการ คมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) เป็นผลให้กรณีของจำเลยยังคงต้องห้ามและขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ตามแผนผังเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 5 ซึ่งตั้งอยู่ที่ถนนโภคานุสรณ์ ตำบลหมากแข้งอำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี ถ้าจำเลยไม่ยอมรื้อถอนให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้รื้อถอนโดยให้จำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสองจะอาศัยกฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) และพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาฟ้องร้องจำเลยไม่ได้ โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กลงในที่ดินของจำเลยในระดับและแนวเดียวกันกับอาคารเดิมและอาคารข้างเคียงของบุคคลอื่นซึ่งเป็นการก่อสร้างแทนอาคารเดิมซึ่งมีอยู่ก่อนกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ใช้บังคับจึงเป็นกรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองหรือผู้รับโอนสิทธิจากเจ้าของหรือผู้ครอบครองได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อน ทั้งอาคารที่จำเลยก่อสร้างไม่อยู่ในลักษณะที่อาจเป็นภยันตรายต่อสุขภาพชีวิต ร่างกายหรือทรัพย์สินแต่อย่างใดกรณีของจำเลยจึงได้รับการยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง โจทก์ที่ 1 จึงไม่มีอำนาจสั่งให้จำเลยระงับการก่อสร้างและรื้อถอนอาคารขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยแก้ไขสภาพของอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ซึ่งเป็นส่วนที่ล้ำเขตผังเมืองรวมตามผังอาคารท้ายเอกสารหมาย จ.4 ให้เป็นไปตามที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ภายในระยะเวลา 60 วัน หากจำเลยไม่แก้ไขให้โจทก์ทั้งสองมีอำนาจจัดการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อเปลี่ยนแปลงแก้ไขให้เป็นไปตามผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และคิดค่าใช้จ่ายจากจำเลยตามที่จ่ายจริงโดยประหยัด คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกจำเลยอุทธรณ์ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายืนจำเลยฎีกาศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า จำเลยฎีกาข้อแรกว่ากฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 ตั้งแต่วันที่กฎกระทรวงดังกล่าว มีผลใช้บังคับจนถึงวันหมดอายุและเลยมาจนถึงวันที่ศาลชั้นต้นพิพากษาคดีในวันที่ 31 ตุลาคม 2539 โจทก์ไม่ได้จัดให้มีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเพื่อดำเนินการตราพระราชบัญญัติการใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่ตำบลหมากแข้งแต่อย่างใด จึงไม่อาจนำกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวและพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาใช้บังคับแก่จำเลยได้โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้องนั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 26 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "การใช้บังคับผังเมืองรวมให้กระทำโดยกฎกระทรวง" และตามมาตรา 27 วรรคหนึ่งบัญญัติห้ามไว้ว่า "ในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้วห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมนั้น" โดยบัญญัติบทลงโทษทางอาญาและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ในมาตรา 83 ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดกำหนดให้ต้องมีการออกพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่เดียวกันก่อน จึงจะทำให้กฎกระทรวงข้างต้นมีผลใช้บังคับได้ เพราะการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเป็นกรณีที่บัญญัติแยกไว้ต่างหาก ทั้งบทบัญญัติตามมาตรา 27 ซึ่งกำหนดโทษและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ตามมาตรา 83 นั้น ได้บัญญัติห้ามเฉพาะกรณีใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมเท่านั้น มิได้ระบุถึงผังเมืองเฉพาะด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วจึงมีผลใช้บังคับ เมื่อจำเลยฝ่าฝืนก่อสร้างอาคารผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม โจทก์ทั้งสองย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยจำเลยฎีกาข้อ 2 ว่า ที่ดินโฉนดตามฟ้องเจ้าของเดิมใช้ประโยชน์ปลูกห้องแถวและบ้านอาศัยแบบบังกะโล ให้เช่าและอยู่อาศัยมาก่อนมีการประกาศใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) จำเลยซื้อที่ดินตามฟ้องมาเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 เจ้าของเดิมได้รื้อห้องแถวออกไป จำเลยสร้างอาคารแทนในแนวเดิมในเขตที่ดินของจำเลยจำเลยจึงได้รับยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518มาตรา 27 วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า "ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่กรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมและจะใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไป เมื่อมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว" เห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำพยานโจทก์ซึ่งจำเลยไม่ได้โต้แย้งได้ความว่าจำเลยซื้อที่ดินโฉนดตามฟ้องเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 แต่กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 จำเลยได้ก่อสร้างอาคารขึ้นใหม่ในที่ดินดังกล่าวระหว่างวันที่ 9 พฤษภาคม 2531 ถึงวันที่ 7 กันยายน 2531 ซึ่งอยู่ในระหว่างที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นเจ้าของที่ดินภายหลังจากที่กฎกระทรวงฉบับข้างต้นมีผลใช้บังคับ และใช้ประโยชน์ที่ดินโดยสร้างอาคารตามฟ้องเมื่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว ไม่ใช่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ไม่เข้าข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง ดังจำเลยอ้างส่วนที่จำเลยอ้างว่า อาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นใหม่มั่นคงแข็งแรง ไม่กีดขวางการจราจร หากต้องถูกรื้อจำเลยจะได้รับความเสียหายมากนั้นไม่ปรากฏว่าเหตุดังกล่าวมีกฎหมายกำหนดให้ถือเป็นข้อยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมจึงไม่อาจรับฟังได้ส่วนที่จำเลยฎีกาข้อสุดท้ายว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ตามฟ้องสิ้นผลบังคับเพราะพ้นกำหนด 5 ปี โดยไม่มีการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่เดิมต่อไป จึงไม่อาจนำมาใช้กับกรณีของจำเลยได้นั้น แม้จำเลยไม่ได้ให้การต่อสู้ไว้แต่เป็นปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนจำเลยมีสิทธิยกขึ้นฎีกาได้ แต่ปรากฏว่าในระหว่างพิจารณาของศาลชั้นต้นมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 182 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ใช้บังคับโดยประกาศ ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2537 กำหนดให้ใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่ตำบลหมากแข้ง อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี มีรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวง กำหนดให้ขยายถนนโภคานุสรณ์เป็นถนนแบบ ง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร ตรงกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) เป็นผลให้กรณีของจำเลยยังคงต้องห้ามและขัดต่อกฎกระทรวงฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1600/2542นายกเทศมนตรี เมือง อุดรธานี กับพวกโจทก์นาง สุพร พนาวัฒน วงศ์จำเลย ป.วิ.พ. ม. 55, ม. 249 พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ. 2518 ม. 26, ม. 27, ม. 83 กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ.2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 26 วรรคหนึ่ง การใช้บังคับผังเมืองรวมให้กระทำโดยกฎกระทรวง และตามมาตรา 27 วรรคหนึ่ง บัญญัติห้ามไว้ว่าในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว ห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนด ของผังเมืองรวมนั้น โดยบัญญัติบทลงโทษทางอาญาและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ในมาตรา 83 ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดกำหนดให้ต้องมีการออกพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่เดียวกันก่อนจึงจะทำให้กฎกระทรวงข้างต้นมีผลใช้บังคับได้ เพราะการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเป็นกรณีที่บัญญัติแยกไว้ต่างหากทั้งบทบัญญัติตามมาตรา 27ซึ่งกำหนดโทษและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ตามมาตรา 83 นั้น ได้บัญญัติห้ามเฉพาะกรณีใช้ประโยชน์ที่ดิน ผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมเท่านั้น มิได้ระบุถึง ผังเมืองเฉพาะด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น กฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา แล้วมีผลใช้บังคับ เมื่อจำเลยฝ่าฝืนก่อสร้างอาคารผิดไปจาก ที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลย จำเลยซื้อที่ดินโฉนดตามฟ้องเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530แต่กฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ ตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 จำเลยได้ก่อสร้างอาคารขึ้นใหม่ในที่ดินดังกล่าว ระหว่างวันที่ 9 พฤษภาคม 2531ถึงวันที่ 7 กันยายน 2531 ซึ่งอยู่ในระหว่างที่กฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นเจ้าของที่ดินภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับข้างต้นมีผลใช้บังคับ และใช้ประโยชน์ที่ดินโดยสร้างอาคาร ตามฟ้องเมื่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว จำเลยไม่ใช่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม จึงไม่เข้าข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง ส่วนอาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นใหม่มั่นคงแข็งแรง ไม่กีดขวางการจราจร หากต้องถูกรื้อจำเลยจะได้รับความเสียหายมากนั้น เหตุดังกล่าวไม่มีกฎหมายกำหนดให้ถือเป็นข้อยกเว้น ที่ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมไว้ จึงไม่อาจรับฟังตามที่จำเลยอ้างได้ ที่จำเลยฎีกาว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529)ตามฟ้องสิ้นผลบังคับเพราะพ้นกำหนด 5 ปี โดยไม่มีการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่เดิมต่อไป จึงไม่อาจนำมาใช้กับกรณีของจำเลยได้นั้นแม้จำเลยไม่ได้ให้การต่อสู้ไว้ แต่เป็นปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน จำเลยมีสิทธิยกขึ้นฎีกาได้ ในระหว่างพิจารณาของศาลชั้นต้นมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 182 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติ การผังเมือง พ.ศ. 2518 ใช้บังคับโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2537 กำหนดให้ใช้บังคับผังเมือง รวมในท้องที่ตำบลหมากแข้ง อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี มีรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคม และขนส่งท้ายกฎกระทรวง กำหนดให้ขยายถนนโภคานุสรณ์เป็นถนนแบบง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร ตรงกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) และรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการ คมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) เป็นผลให้กรณีของจำเลยยังคงต้องห้ามและขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ตามแผนผังเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 5 ซึ่งตั้งอยู่ที่ถนนโภคานุสรณ์ ตำบลหมากแข้งอำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี ถ้าจำเลยไม่ยอมรื้อถอนให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้รื้อถอนโดยให้จำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสองจะอาศัยกฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) และพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาฟ้องร้องจำเลยไม่ได้ โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กลงในที่ดินของจำเลยในระดับและแนวเดียวกันกับอาคารเดิมและอาคารข้างเคียงของบุคคลอื่นซึ่งเป็นการก่อสร้างแทนอาคารเดิมซึ่งมีอยู่ก่อนกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ใช้บังคับจึงเป็นกรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองหรือผู้รับโอนสิทธิจากเจ้าของหรือผู้ครอบครองได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อน ทั้งอาคารที่จำเลยก่อสร้างไม่อยู่ในลักษณะที่อาจเป็นภยันตรายต่อสุขภาพชีวิต ร่างกายหรือทรัพย์สินแต่อย่างใดกรณีของจำเลยจึงได้รับการยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง โจทก์ที่ 1 จึงไม่มีอำนาจสั่งให้จำเลยระงับการก่อสร้างและรื้อถอนอาคารขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยแก้ไขสภาพของอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ซึ่งเป็นส่วนที่ล้ำเขตผังเมืองรวมตามผังอาคารท้ายเอกสารหมาย จ.4 ให้เป็นไปตามที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ภายในระยะเวลา 60 วัน หากจำเลยไม่แก้ไขให้โจทก์ทั้งสองมีอำนาจจัดการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อเปลี่ยนแปลงแก้ไขให้เป็นไปตามผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และคิดค่าใช้จ่ายจากจำเลยตามที่จ่ายจริงโดยประหยัด คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกจำเลยอุทธรณ์ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายืนจำเลยฎีกาศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า จำเลยฎีกาข้อแรกว่ากฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 ตั้งแต่วันที่กฎกระทรวงดังกล่าว มีผลใช้บังคับจนถึงวันหมดอายุและเลยมาจนถึงวันที่ศาลชั้นต้นพิพากษาคดีในวันที่ 31 ตุลาคม 2539 โจทก์ไม่ได้จัดให้มีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเพื่อดำเนินการตราพระราชบัญญัติการใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่ตำบลหมากแข้งแต่อย่างใด จึงไม่อาจนำกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวและพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาใช้บังคับแก่จำเลยได้โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้องนั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 26 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "การใช้บังคับผังเมืองรวมให้กระทำโดยกฎกระทรวง" และตามมาตรา 27 วรรคหนึ่งบัญญัติห้ามไว้ว่า "ในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้วห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมนั้น" โดยบัญญัติบทลงโทษทางอาญาและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ในมาตรา 83 ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดกำหนดให้ต้องมีการออกพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่เดียวกันก่อน จึงจะทำให้กฎกระทรวงข้างต้นมีผลใช้บังคับได้ เพราะการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเป็นกรณีที่บัญญัติแยกไว้ต่างหาก ทั้งบทบัญญัติตามมาตรา 27 ซึ่งกำหนดโทษและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ตามมาตรา 83 นั้น ได้บัญญัติห้ามเฉพาะกรณีใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมเท่านั้น มิได้ระบุถึงผังเมืองเฉพาะด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วจึงมีผลใช้บังคับ เมื่อจำเลยฝ่าฝืนก่อสร้างอาคารผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม โจทก์ทั้งสองย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยจำเลยฎีกาข้อ 2 ว่า ที่ดินโฉนดตามฟ้องเจ้าของเดิมใช้ประโยชน์ปลูกห้องแถวและบ้านอาศัยแบบบังกะโล ให้เช่าและอยู่อาศัยมาก่อนมีการประกาศใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) จำเลยซื้อที่ดินตามฟ้องมาเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 เจ้าของเดิมได้รื้อห้องแถวออกไป จำเลยสร้างอาคารแทนในแนวเดิมในเขตที่ดินของจำเลยจำเลยจึงได้รับยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518มาตรา 27 วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า "ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่กรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมและจะใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไป เมื่อมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว" เห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำพยานโจทก์ซึ่งจำเลยไม่ได้โต้แย้งได้ความว่าจำเลยซื้อที่ดินโฉนดตามฟ้องเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 แต่กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 จำเลยได้ก่อสร้างอาคารขึ้นใหม่ในที่ดินดังกล่าวระหว่างวันที่ 9 พฤษภาคม 2531 ถึงวันที่ 7 กันยายน 2531 ซึ่งอยู่ในระหว่างที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นเจ้าของที่ดินภายหลังจากที่กฎกระทรวงฉบับข้างต้นมีผลใช้บังคับ และใช้ประโยชน์ที่ดินโดยสร้างอาคารตามฟ้องเมื่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว ไม่ใช่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ไม่เข้าข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง ดังจำเลยอ้างส่วนที่จำเลยอ้างว่า อาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นใหม่มั่นคงแข็งแรง ไม่กีดขวางการจราจร หากต้องถูกรื้อจำเลยจะได้รับความเสียหายมากนั้นไม่ปรากฏว่าเหตุดังกล่าวมีกฎหมายกำหนดให้ถือเป็นข้อยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมจึงไม่อาจรับฟังได้ส่วนที่จำเลยฎีกาข้อสุดท้ายว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ตามฟ้องสิ้นผลบังคับเพราะพ้นกำหนด 5 ปี โดยไม่มีการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่เดิมต่อไป จึงไม่อาจนำมาใช้กับกรณีของจำเลยได้นั้น แม้จำเลยไม่ได้ให้การต่อสู้ไว้แต่เป็นปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนจำเลยมีสิทธิยกขึ้นฎีกาได้ แต่ปรากฏว่าในระหว่างพิจารณาของศาลชั้นต้นมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 182 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ใช้บังคับโดยประกาศ ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2537 กำหนดให้ใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่ตำบลหมากแข้ง อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี มีรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวง กำหนดให้ขยายถนนโภคานุสรณ์เป็นถนนแบบ ง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร ตรงกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) เป็นผลให้กรณีของจำเลยยังคงต้องห้ามและขัดต่อกฎกระทรวงฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้พิพากษายืน(ศุภชัย ภู่งาม-อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ-อภิชาต สุขัคคานนท์)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ตามแผนผังเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 5 ซึ่งตั้งอยู่ที่ถนนโภคานุสรณ์ ตำบลหมากแข้งอำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี ถ้าจำเลยไม่ยอมรื้อถอนให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้รื้อถอนโดยให้จำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสองจะอาศัยกฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) และพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาฟ้องร้องจำเลยไม่ได้ โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กลงในที่ดินของจำเลยในระดับและแนวเดียวกันกับอาคารเดิมและอาคารข้างเคียงของบุคคลอื่นซึ่งเป็นการก่อสร้างแทนอาคารเดิมซึ่งมีอยู่ก่อนกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ใช้บังคับจึงเป็นกรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองหรือผู้รับโอนสิทธิจากเจ้าของหรือผู้ครอบครองได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อน ทั้งอาคารที่จำเลยก่อสร้างไม่อยู่ในลักษณะที่อาจเป็นภยันตรายต่อสุขภาพชีวิต ร่างกายหรือทรัพย์สินแต่อย่างใดกรณีของจำเลยจึงได้รับการยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง โจทก์ที่ 1 จึงไม่มีอำนาจสั่งให้จำเลยระงับการก่อสร้างและรื้อถอนอาคารขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยแก้ไขสภาพของอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ซึ่งเป็นส่วนที่ล้ำเขตผังเมืองรวมตามผังอาคารท้ายเอกสารหมาย จ.4 ให้เป็นไปตามที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ภายในระยะเวลา 60 วัน หากจำเลยไม่แก้ไขให้โจทก์ทั้งสองมีอำนาจจัดการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อเปลี่ยนแปลงแก้ไขให้เป็นไปตามผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และคิดค่าใช้จ่ายจากจำเลยตามที่จ่ายจริงโดยประหยัด คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกจำเลยอุทธรณ์ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายืนจำเลยฎีกาศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า จำเลยฎีกาข้อแรกว่ากฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 ตั้งแต่วันที่กฎกระทรวงดังกล่าว มีผลใช้บังคับจนถึงวันหมดอายุและเลยมาจนถึงวันที่ศาลชั้นต้นพิพากษาคดีในวันที่ 31 ตุลาคม 2539 โจทก์ไม่ได้จัดให้มีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเพื่อดำเนินการตราพระราชบัญญัติการใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่ตำบลหมากแข้งแต่อย่างใด จึงไม่อาจนำกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวและพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาใช้บังคับแก่จำเลยได้โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้องนั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 26 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "การใช้บังคับผังเมืองรวมให้กระทำโดยกฎกระทรวง" และตามมาตรา 27 วรรคหนึ่งบัญญัติห้ามไว้ว่า "ในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้วห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมนั้น" โดยบัญญัติบทลงโทษทางอาญาและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ในมาตรา 83 ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดกำหนดให้ต้องมีการออกพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่เดียวกันก่อน จึงจะทำให้กฎกระทรวงข้างต้นมีผลใช้บังคับได้ เพราะการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเป็นกรณีที่บัญญัติแยกไว้ต่างหาก ทั้งบทบัญญัติตามมาตรา 27 ซึ่งกำหนดโทษและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ตามมาตรา 83 นั้น ได้บัญญัติห้ามเฉพาะกรณีใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมเท่านั้น มิได้ระบุถึงผังเมืองเฉพาะด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วจึงมีผลใช้บังคับ เมื่อจำเลยฝ่าฝืนก่อสร้างอาคารผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม โจทก์ทั้งสองย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยจำเลยฎีกาข้อ 2 ว่า ที่ดินโฉนดตามฟ้องเจ้าของเดิมใช้ประโยชน์ปลูกห้องแถวและบ้านอาศัยแบบบังกะโล ให้เช่าและอยู่อาศัยมาก่อนมีการประกาศใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) จำเลยซื้อที่ดินตามฟ้องมาเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 เจ้าของเดิมได้รื้อห้องแถวออกไป จำเลยสร้างอาคารแทนในแนวเดิมในเขตที่ดินของจำเลยจำเลยจึงได้รับยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518มาตรา 27 วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า "ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่กรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมและจะใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไป เมื่อมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว" เห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำพยานโจทก์ซึ่งจำเลยไม่ได้โต้แย้งได้ความว่าจำเลยซื้อที่ดินโฉนดตามฟ้องเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 แต่กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 จำเลยได้ก่อสร้างอาคารขึ้นใหม่ในที่ดินดังกล่าวระหว่างวันที่ 9 พฤษภาคม 2531 ถึงวันที่ 7 กันยายน 2531 ซึ่งอยู่ในระหว่างที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นเจ้าของที่ดินภายหลังจากที่กฎกระทรวงฉบับข้างต้นมีผลใช้บังคับ และใช้ประโยชน์ที่ดินโดยสร้างอาคารตามฟ้องเมื่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว ไม่ใช่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ไม่เข้าข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง ดังจำเลยอ้างส่วนที่จำเลยอ้างว่า อาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นใหม่มั่นคงแข็งแรง ไม่กีดขวางการจราจร หากต้องถูกรื้อจำเลยจะได้รับความเสียหายมากนั้นไม่ปรากฏว่าเหตุดังกล่าวมีกฎหมายกำหนดให้ถือเป็นข้อยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมจึงไม่อาจรับฟังได้ส่วนที่จำเลยฎีกาข้อสุดท้ายว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ตามฟ้องสิ้นผลบังคับเพราะพ้นกำหนด 5 ปี โดยไม่มีการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่เดิมต่อไป จึงไม่อาจนำมาใช้กับกรณีของจำเลยได้นั้น แม้จำเลยไม่ได้ให้การต่อสู้ไว้แต่เป็นปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนจำเลยมีสิทธิยกขึ้นฎีกาได้ แต่ปรากฏว่าในระหว่างพิจารณาของศาลชั้นต้นมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 182 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ใช้บังคับโดยประกาศ ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2537 กำหนดให้ใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่ตำบลหมากแข้ง อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี มีรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวง กำหนดให้ขยายถนนโภคานุสรณ์เป็นถนนแบบ ง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร ตรงกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) เป็นผลให้กรณีของจำเลยยังคงต้องห้ามและขัดต่อกฎกระทรวงฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1600/2542นายกเทศมนตรี เมือง อุดรธานี กับพวกโจทก์นาง สุพร พนาวัฒน วงศ์จำเลย ป.วิ.พ. ม. 55, ม. 249 พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ. 2518 ม. 26, ม. 27, ม. 83 กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ.2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 26 วรรคหนึ่ง การใช้บังคับผังเมืองรวมให้กระทำโดยกฎกระทรวง และตามมาตรา 27 วรรคหนึ่ง บัญญัติห้ามไว้ว่าในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว ห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนด ของผังเมืองรวมนั้น โดยบัญญัติบทลงโทษทางอาญาและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ในมาตรา 83 ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดกำหนดให้ต้องมีการออกพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่เดียวกันก่อนจึงจะทำให้กฎกระทรวงข้างต้นมีผลใช้บังคับได้ เพราะการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเป็นกรณีที่บัญญัติแยกไว้ต่างหากทั้งบทบัญญัติตามมาตรา 27ซึ่งกำหนดโทษและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ตามมาตรา 83 นั้น ได้บัญญัติห้ามเฉพาะกรณีใช้ประโยชน์ที่ดิน ผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมเท่านั้น มิได้ระบุถึง ผังเมืองเฉพาะด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น กฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา แล้วมีผลใช้บังคับ เมื่อจำเลยฝ่าฝืนก่อสร้างอาคารผิดไปจาก ที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลย จำเลยซื้อที่ดินโฉนดตามฟ้องเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530แต่กฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ ตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 จำเลยได้ก่อสร้างอาคารขึ้นใหม่ในที่ดินดังกล่าว ระหว่างวันที่ 9 พฤษภาคม 2531ถึงวันที่ 7 กันยายน 2531 ซึ่งอยู่ในระหว่างที่กฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นเจ้าของที่ดินภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับข้างต้นมีผลใช้บังคับ และใช้ประโยชน์ที่ดินโดยสร้างอาคาร ตามฟ้องเมื่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว จำเลยไม่ใช่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม จึงไม่เข้าข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง ส่วนอาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นใหม่มั่นคงแข็งแรง ไม่กีดขวางการจราจร หากต้องถูกรื้อจำเลยจะได้รับความเสียหายมากนั้น เหตุดังกล่าวไม่มีกฎหมายกำหนดให้ถือเป็นข้อยกเว้น ที่ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมไว้ จึงไม่อาจรับฟังตามที่จำเลยอ้างได้ ที่จำเลยฎีกาว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529)ตามฟ้องสิ้นผลบังคับเพราะพ้นกำหนด 5 ปี โดยไม่มีการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่เดิมต่อไป จึงไม่อาจนำมาใช้กับกรณีของจำเลยได้นั้นแม้จำเลยไม่ได้ให้การต่อสู้ไว้ แต่เป็นปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน จำเลยมีสิทธิยกขึ้นฎีกาได้ ในระหว่างพิจารณาของศาลชั้นต้นมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 182 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติ การผังเมือง พ.ศ. 2518 ใช้บังคับโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2537 กำหนดให้ใช้บังคับผังเมือง รวมในท้องที่ตำบลหมากแข้ง อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี มีรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคม และขนส่งท้ายกฎกระทรวง กำหนดให้ขยายถนนโภคานุสรณ์เป็นถนนแบบง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร ตรงกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) และรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการ คมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) เป็นผลให้กรณีของจำเลยยังคงต้องห้ามและขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ตามแผนผังเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 5 ซึ่งตั้งอยู่ที่ถนนโภคานุสรณ์ ตำบลหมากแข้งอำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี ถ้าจำเลยไม่ยอมรื้อถอนให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้รื้อถอนโดยให้จำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสองจะอาศัยกฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) และพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาฟ้องร้องจำเลยไม่ได้ โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กลงในที่ดินของจำเลยในระดับและแนวเดียวกันกับอาคารเดิมและอาคารข้างเคียงของบุคคลอื่นซึ่งเป็นการก่อสร้างแทนอาคารเดิมซึ่งมีอยู่ก่อนกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ใช้บังคับจึงเป็นกรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองหรือผู้รับโอนสิทธิจากเจ้าของหรือผู้ครอบครองได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อน ทั้งอาคารที่จำเลยก่อสร้างไม่อยู่ในลักษณะที่อาจเป็นภยันตรายต่อสุขภาพชีวิต ร่างกายหรือทรัพย์สินแต่อย่างใดกรณีของจำเลยจึงได้รับการยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง โจทก์ที่ 1 จึงไม่มีอำนาจสั่งให้จำเลยระงับการก่อสร้างและรื้อถอนอาคารขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยแก้ไขสภาพของอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ซึ่งเป็นส่วนที่ล้ำเขตผังเมืองรวมตามผังอาคารท้ายเอกสารหมาย จ.4 ให้เป็นไปตามที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ภายในระยะเวลา 60 วัน หากจำเลยไม่แก้ไขให้โจทก์ทั้งสองมีอำนาจจัดการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อเปลี่ยนแปลงแก้ไขให้เป็นไปตามผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และคิดค่าใช้จ่ายจากจำเลยตามที่จ่ายจริงโดยประหยัด คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกจำเลยอุทธรณ์ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายืนจำเลยฎีกาศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า จำเลยฎีกาข้อแรกว่ากฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 ตั้งแต่วันที่กฎกระทรวงดังกล่าว มีผลใช้บังคับจนถึงวันหมดอายุและเลยมาจนถึงวันที่ศาลชั้นต้นพิพากษาคดีในวันที่ 31 ตุลาคม 2539 โจทก์ไม่ได้จัดให้มีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเพื่อดำเนินการตราพระราชบัญญัติการใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่ตำบลหมากแข้งแต่อย่างใด จึงไม่อาจนำกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวและพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาใช้บังคับแก่จำเลยได้โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้องนั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 26 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "การใช้บังคับผังเมืองรวมให้กระทำโดยกฎกระทรวง" และตามมาตรา 27 วรรคหนึ่งบัญญัติห้ามไว้ว่า "ในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้วห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมนั้น" โดยบัญญัติบทลงโทษทางอาญาและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ในมาตรา 83 ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดกำหนดให้ต้องมีการออกพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่เดียวกันก่อน จึงจะทำให้กฎกระทรวงข้างต้นมีผลใช้บังคับได้ เพราะการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเป็นกรณีที่บัญญัติแยกไว้ต่างหาก ทั้งบทบัญญัติตามมาตรา 27 ซึ่งกำหนดโทษและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ตามมาตรา 83 นั้น ได้บัญญัติห้ามเฉพาะกรณีใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมเท่านั้น มิได้ระบุถึงผังเมืองเฉพาะด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วจึงมีผลใช้บังคับ เมื่อจำเลยฝ่าฝืนก่อสร้างอาคารผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม โจทก์ทั้งสองย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยจำเลยฎีกาข้อ 2 ว่า ที่ดินโฉนดตามฟ้องเจ้าของเดิมใช้ประโยชน์ปลูกห้องแถวและบ้านอาศัยแบบบังกะโล ให้เช่าและอยู่อาศัยมาก่อนมีการประกาศใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) จำเลยซื้อที่ดินตามฟ้องมาเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 เจ้าของเดิมได้รื้อห้องแถวออกไป จำเลยสร้างอาคารแทนในแนวเดิมในเขตที่ดินของจำเลยจำเลยจึงได้รับยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518มาตรา 27 วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า "ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่กรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมและจะใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไป เมื่อมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว" เห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำพยานโจทก์ซึ่งจำเลยไม่ได้โต้แย้งได้ความว่าจำเลยซื้อที่ดินโฉนดตามฟ้องเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 แต่กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 จำเลยได้ก่อสร้างอาคารขึ้นใหม่ในที่ดินดังกล่าวระหว่างวันที่ 9 พฤษภาคม 2531 ถึงวันที่ 7 กันยายน 2531 ซึ่งอยู่ในระหว่างที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นเจ้าของที่ดินภายหลังจากที่กฎกระทรวงฉบับข้างต้นมีผลใช้บังคับ และใช้ประโยชน์ที่ดินโดยสร้างอาคารตามฟ้องเมื่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว ไม่ใช่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ไม่เข้าข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง ดังจำเลยอ้างส่วนที่จำเลยอ้างว่า อาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นใหม่มั่นคงแข็งแรง ไม่กีดขวางการจราจร หากต้องถูกรื้อจำเลยจะได้รับความเสียหายมากนั้นไม่ปรากฏว่าเหตุดังกล่าวมีกฎหมายกำหนดให้ถือเป็นข้อยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมจึงไม่อาจรับฟังได้ส่วนที่จำเลยฎีกาข้อสุดท้ายว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ตามฟ้องสิ้นผลบังคับเพราะพ้นกำหนด 5 ปี โดยไม่มีการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่เดิมต่อไป จึงไม่อาจนำมาใช้กับกรณีของจำเลยได้นั้น แม้จำเลยไม่ได้ให้การต่อสู้ไว้แต่เป็นปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนจำเลยมีสิทธิยกขึ้นฎีกาได้ แต่ปรากฏว่าในระหว่างพิจารณาของศาลชั้นต้นมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 182 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ใช้บังคับโดยประกาศ ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2537 กำหนดให้ใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่ตำบลหมากแข้ง อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี มีรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวง กำหนดให้ขยายถนนโภคานุสรณ์เป็นถนนแบบ ง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร ตรงกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) เป็นผลให้กรณีของจำเลยยังคงต้องห้ามและขัดต่อกฎกระทรวงฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้พิพากษายืน(ศุภชัย ภู่งาม-อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ-อภิชาต สุขัคคานนท์)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ