คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 566635หลักกฎหมาย: คดีที่เอกชนฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าเช่าอัตราสูงเกินสมควรไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินการตลาดนัด โดยผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ การกำหนดอัตราค่าเช่าที่ดินมิได้ปฏิบัติตามระเบียบของการรถไฟฯ สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้แก้ไขสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดี ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีออกประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินกิจการตลาดนัดไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดี การกำหนดอัตราค่าเช่าไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการบริหารจัดการตลาดนัดของผู้ถูกฟ้องคดีในการจัดให้เช่าที่ดินรถไฟตามกฎหมาย อันเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๕/๒๕๕๗ วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่ง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๕ นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายจรัสพันธ์ วัชโรทัย ผู้อำนวยการบริหารพื้นที่ ตลาดนัดจตุจักร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๒๘/๒๕๕๕ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ เป็นผู้ค้าขายในตลาดนัดกรุงเทพมหานคร (ตลาดนัดจตุจักร) ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิมในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควร และให้สัญญาเช่ามีกำหนด เพียง ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าวเป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากเป็นการออกประกาศโดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจ ทั้งการดำเนินการตลาดนัดจตุจักรโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าและอายุสัญญาเช่ามิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการให้เช่าตามข้อ ๑๕ของระเบียบการรถไฟ ตามที่ผู้รับมอบอำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ให้ถ้อยคำต่อศาลในชั้นไต่สวนในคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๐/๒๕๕๕ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้ทำสัญญาเช่าในกำหนดเวลาและอัตราตามประกาศดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้แก้ไขสัญญาเช่าโดยให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ ชำระเงินค่าเช่าที่ดินและค่าภาษีในอัตราเดือนละ ๖๐๕.๓๕๓ บาท ต่อ ๕ ตารางเมตร ต่อ ๑ แผงค้า โดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๕ โดยมีกำหนดระยะเวลาเช่า ๕ ปี ตามข้อ ๑๕ ของระเบียบการรถไฟ และต่อสัญญาในทุกๆ ๕ ปี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตลาดนัดจตุจักร เดิมให้กรุงเทพมหานครเช่าเพื่อทำตลาดนัด ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เสนอให้กรุงเทพมหานครจ่ายค่าเช่าที่ดินในอัตราที่สูงขึ้น กรุงเทพมหานครไม่ยินยอม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอที่ดินคืนจากกรุงเทพมหานคร การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรมโปร่งใสไม่มีการบีบบังคับ อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมตามสภาพปัจจุบันแล้ว การออกประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงมีอำนาจกระทำได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำที่ดินที่เป็นทรัพย์สินออกให้บุคคลอื่นเช่าและดำเนินงานเกี่ยวกับที่ดินรถไฟซึ่งเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นธุรกิจหรือกิจการที่สามารถกระทำได้โดยชอบด้วยกฎหมาย การจัดการทรัพย์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นไปตามระเบียบการรถไฟ ฉบับที่ ๑๒๙ ราคาค่าเช่าเป็นราคาที่เหมาะสมและมิได้สูงไปกว่าความเป็นจริง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่ตลาดนัดจตุจักรตั้งอยู่เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีอำนาจบริหารตลาดนัดจตุจักรโดยชอบด้วยกฎหมาย อัตราค่าเช่าเหมาะสมเป็นธรรมแล้ว สัญญาเช่าไม่เป็นโมฆะ ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับการเรียกค่าเช่าพื้นที่แผงค้า ไม่มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์และมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาและอยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญา อันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ได้แก่ จัดดำเนินการกิจการรถไฟเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งของรถไฟและธุรกิจอื่น ซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการรถไฟ โดยกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ โดยอำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึงการซื้อ จัดหา เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ให้เช่าซื้อ ถือกรรมสิทธิ์ ครอบครอง อาศัย ให้อาศัย จำหน่าย แลกเปลี่ยน และดำเนินงานเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆโดยคำนึงถึงประโยชน์ของรัฐและประชาชนและความปลอดภัย ประกอบกับ "ที่ดินรถไฟ" ตามบทนิยามแห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ได้แก่ ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหา ฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย โดยการได้มาซึ่งที่ดินรถไฟนั้น พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจบังคับขาย อันแสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อันจะทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินซึ่งเอกชนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๙ (๒) แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองและดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์ในทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยใช้อำนาจตามกฎหมายในการสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนผู้เข้าติดต่อขอใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าการกำหนดราคาค่าเช่าที่ดินและภาษีโรงเรือนและที่ดินเป็นอัตราที่สูงเกินไปไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นข้อพิพาทเป็นกรณีขอให้มีการแก้ไขสัญญาเช่าโดยขอให้ศาลมีคำสั่งแก้ไขจัดการให้ผู้ฟ้องคดีทั้งหมด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีนำที่ดินตามฟ้องออกให้เช่าด้วยการเปิดให้ประชาชนเข้าใช้พื้นที่ดังกล่าวโดยการทำสัญญาเช่า จึงเป็นการบริหารจัดการทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อประโยชน์และสนับสนุนกิจการสาธารณูปโภคอันเป็นวัตถุประสงค์หลักของผู้ถูกฟ้องคดี แต่ที่ดินตามฟ้อง จะนำออกให้เช่าหรือไม่ให้เช่าเพื่อจัดให้เป็นตลาดนัดหรือจะนำไปใช้ในการแสวงหาเพื่อประโยชน์อื่นใดหรือไม่ก็ตาม การบริหารจัดการที่ดินดังกล่าวไม่ว่าโดยประการใดก็ไม่มีผลกระทบต่อประโยชน์สุขของประชาชน ส่วนใหญ่ของประเทศ สัญญาเช่าตามฟ้องจึงมิใช่การให้บริการสาธารณะหรือการจัดให้มีสาธารณูปโภค เพื่อประโยชน์สาธารณะแต่ประการใด จึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แม้จะเป็นทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีนี้เป็นกรณีที่เกิดขึ้นภายหลังจากการทำสัญญาเช่าเสร็จสิ้นแล้ว ผู้ฟ้องคดีทั้งหมดประสงค์จะแก้ไขสัญญาเช่าจึงขอให้ศาลจัดการแก้ไขสัญญาให้ฝ่ายตนโดยอาศัยและอ้างเหตุว่ามีการกำหนดเงื่อนไขของสัญญาขัดต่อระเบียบดังกล่าว คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อย่างใด คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิมในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควรและให้สัญญาเช่ามีกำหนดเพียง ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญา กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งประกาศดังกล่าวเป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งการดำเนินการตลาดนัด โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าและอายุสัญญาเช่ามิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการให้เช่าตามข้อ ๑๕ ของระเบียบการรถไฟ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้ทำสัญญาเช่าในกำหนดเวลาและอัตราตามประกาศดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้แก้ไขสัญญาเช่า ในเรื่องค่าเช่าที่ดิน ระยะเวลาเช่าและค่าภาษี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรม อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมแล้ว สัญญาเช่าไม่เป็นโมฆะ เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดี กล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินกิจการตลาดนัดจตุจักร ไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการบริหารจัดการตลาดนัดจตุจักรของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการจัดให้เช่าที่ดินรถไฟตามพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ อันเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกัน ว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ฟ้องคดี การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กับพวกรวม ๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 35/2557นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ 1 กับพวกรวม 13 คนผู้ฟ้องคดีการรถไฟแห่งประเทศไทย กับพวกรวม 3 คนผู้ถูกฟ้องคดี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 พ.ร.บ.การรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ.2494 พ.ร.บ.จัดวางการรถไฟแลทางหลวง พ.ศ.2464 คดีที่เอกชนฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าเช่าอัตราสูงเกินสมควรไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินการตลาดนัด โดยผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ การกำหนดอัตราค่าเช่าที่ดินมิได้ปฏิบัติตามระเบียบของการรถไฟฯ สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้แก้ไขสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดี ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีออกประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินกิจการตลาดนัดไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดี การกำหนดอัตราค่าเช่าไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการบริหารจัดการตลาดนัดของผู้ถูกฟ้องคดีในการจัดให้เช่าที่ดินรถไฟตามกฎหมาย อันเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๕/๒๕๕๗ วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่ง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๕ นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายจรัสพันธ์ วัชโรทัย ผู้อำนวยการบริหารพื้นที่ ตลาดนัดจตุจักร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๒๘/๒๕๕๕ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ เป็นผู้ค้าขายในตลาดนัดกรุงเทพมหานคร (ตลาดนัดจตุจักร) ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิมในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควร และให้สัญญาเช่ามีกำหนด เพียง ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าวเป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากเป็นการออกประกาศโดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจ ทั้งการดำเนินการตลาดนัดจตุจักรโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าและอายุสัญญาเช่ามิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการให้เช่าตามข้อ ๑๕ของระเบียบการรถไฟ ตามที่ผู้รับมอบอำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ให้ถ้อยคำต่อศาลในชั้นไต่สวนในคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๐/๒๕๕๕ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้ทำสัญญาเช่าในกำหนดเวลาและอัตราตามประกาศดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้แก้ไขสัญญาเช่าโดยให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ ชำระเงินค่าเช่าที่ดินและค่าภาษีในอัตราเดือนละ ๖๐๕.๓๕๓ บาท ต่อ ๕ ตารางเมตร ต่อ ๑ แผงค้า โดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๕ โดยมีกำหนดระยะเวลาเช่า ๕ ปี ตามข้อ ๑๕ ของระเบียบการรถไฟ และต่อสัญญาในทุกๆ ๕ ปี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตลาดนัดจตุจักร เดิมให้กรุงเทพมหานครเช่าเพื่อทำตลาดนัด ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เสนอให้กรุงเทพมหานครจ่ายค่าเช่าที่ดินในอัตราที่สูงขึ้น กรุงเทพมหานครไม่ยินยอม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอที่ดินคืนจากกรุงเทพมหานคร การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรมโปร่งใสไม่มีการบีบบังคับ อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมตามสภาพปัจจุบันแล้ว การออกประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงมีอำนาจกระทำได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำที่ดินที่เป็นทรัพย์สินออกให้บุคคลอื่นเช่าและดำเนินงานเกี่ยวกับที่ดินรถไฟซึ่งเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นธุรกิจหรือกิจการที่สามารถกระทำได้โดยชอบด้วยกฎหมาย การจัดการทรัพย์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นไปตามระเบียบการรถไฟ ฉบับที่ ๑๒๙ ราคาค่าเช่าเป็นราคาที่เหมาะสมและมิได้สูงไปกว่าความเป็นจริง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่ตลาดนัดจตุจักรตั้งอยู่เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีอำนาจบริหารตลาดนัดจตุจักรโดยชอบด้วยกฎหมาย อัตราค่าเช่าเหมาะสมเป็นธรรมแล้ว สัญญาเช่าไม่เป็นโมฆะ ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับการเรียกค่าเช่าพื้นที่แผงค้า ไม่มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์และมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาและอยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญา อันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ได้แก่ จัดดำเนินการกิจการรถไฟเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งของรถไฟและธุรกิจอื่น ซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการรถไฟ โดยกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ โดยอำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึงการซื้อ จัดหา เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ให้เช่าซื้อ ถือกรรมสิทธิ์ ครอบครอง อาศัย ให้อาศัย จำหน่าย แลกเปลี่ยน และดำเนินงานเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆโดยคำนึงถึงประโยชน์ของรัฐและประชาชนและความปลอดภัย ประกอบกับ "ที่ดินรถไฟ" ตามบทนิยามแห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ได้แก่ ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหา ฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย โดยการได้มาซึ่งที่ดินรถไฟนั้น พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจบังคับขาย อันแสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อันจะทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินซึ่งเอกชนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๙ (๒) แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองและดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์ในทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยใช้อำนาจตามกฎหมายในการสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนผู้เข้าติดต่อขอใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าการกำหนดราคาค่าเช่าที่ดินและภาษีโรงเรือนและที่ดินเป็นอัตราที่สูงเกินไปไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นข้อพิพาทเป็นกรณีขอให้มีการแก้ไขสัญญาเช่าโดยขอให้ศาลมีคำสั่งแก้ไขจัดการให้ผู้ฟ้องคดีทั้งหมด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีนำที่ดินตามฟ้องออกให้เช่าด้วยการเปิดให้ประชาชนเข้าใช้พื้นที่ดังกล่าวโดยการทำสัญญาเช่า จึงเป็นการบริหารจัดการทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อประโยชน์และสนับสนุนกิจการสาธารณูปโภคอันเป็นวัตถุประสงค์หลักของผู้ถูกฟ้องคดี แต่ที่ดินตามฟ้อง จะนำออกให้เช่าหรือไม่ให้เช่าเพื่อจัดให้เป็นตลาดนัดหรือจะนำไปใช้ในการแสวงหาเพื่อประโยชน์อื่นใดหรือไม่ก็ตาม การบริหารจัดการที่ดินดังกล่าวไม่ว่าโดยประการใดก็ไม่มีผลกระทบต่อประโยชน์สุขของประชาชน ส่วนใหญ่ของประเทศ สัญญาเช่าตามฟ้องจึงมิใช่การให้บริการสาธารณะหรือการจัดให้มีสาธารณูปโภค เพื่อประโยชน์สาธารณะแต่ประการใด จึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แม้จะเป็นทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีนี้เป็นกรณีที่เกิดขึ้นภายหลังจากการทำสัญญาเช่าเสร็จสิ้นแล้ว ผู้ฟ้องคดีทั้งหมดประสงค์จะแก้ไขสัญญาเช่าจึงขอให้ศาลจัดการแก้ไขสัญญาให้ฝ่ายตนโดยอาศัยและอ้างเหตุว่ามีการกำหนดเงื่อนไขของสัญญาขัดต่อระเบียบดังกล่าว คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อย่างใด คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิมในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควรและให้สัญญาเช่ามีกำหนดเพียง ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญา กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งประกาศดังกล่าวเป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งการดำเนินการตลาดนัด โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าและอายุสัญญาเช่ามิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการให้เช่าตามข้อ ๑๕ ของระเบียบการรถไฟ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้ทำสัญญาเช่าในกำหนดเวลาและอัตราตามประกาศดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้แก้ไขสัญญาเช่า ในเรื่องค่าเช่าที่ดิน ระยะเวลาเช่าและค่าภาษี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรม อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมแล้ว สัญญาเช่าไม่เป็นโมฆะ เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดี กล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินกิจการตลาดนัดจตุจักร ไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการบริหารจัดการตลาดนัดจตุจักรของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการจัดให้เช่าที่ดินรถไฟตามพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ อันเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกัน ว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ฟ้องคดี การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กับพวกรวม ๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๕/๒๕๕๗ วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่ง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๕ นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายจรัสพันธ์ วัชโรทัย ผู้อำนวยการบริหารพื้นที่ ตลาดนัดจตุจักร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๒๘/๒๕๕๕ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ เป็นผู้ค้าขายในตลาดนัดกรุงเทพมหานคร (ตลาดนัดจตุจักร) ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิมในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควร และให้สัญญาเช่ามีกำหนด เพียง ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าวเป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากเป็นการออกประกาศโดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจ ทั้งการดำเนินการตลาดนัดจตุจักรโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าและอายุสัญญาเช่ามิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการให้เช่าตามข้อ ๑๕ของระเบียบการรถไฟ ตามที่ผู้รับมอบอำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ให้ถ้อยคำต่อศาลในชั้นไต่สวนในคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๐/๒๕๕๕ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้ทำสัญญาเช่าในกำหนดเวลาและอัตราตามประกาศดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้แก้ไขสัญญาเช่าโดยให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ ชำระเงินค่าเช่าที่ดินและค่าภาษีในอัตราเดือนละ ๖๐๕.๓๕๓ บาท ต่อ ๕ ตารางเมตร ต่อ ๑ แผงค้า โดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๕ โดยมีกำหนดระยะเวลาเช่า ๕ ปี ตามข้อ ๑๕ ของระเบียบการรถไฟ และต่อสัญญาในทุกๆ ๕ ปี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตลาดนัดจตุจักร เดิมให้กรุงเทพมหานครเช่าเพื่อทำตลาดนัด ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เสนอให้กรุงเทพมหานครจ่ายค่าเช่าที่ดินในอัตราที่สูงขึ้น กรุงเทพมหานครไม่ยินยอม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอที่ดินคืนจากกรุงเทพมหานคร การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรมโปร่งใสไม่มีการบีบบังคับ อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมตามสภาพปัจจุบันแล้ว การออกประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงมีอำนาจกระทำได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำที่ดินที่เป็นทรัพย์สินออกให้บุคคลอื่นเช่าและดำเนินงานเกี่ยวกับที่ดินรถไฟซึ่งเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นธุรกิจหรือกิจการที่สามารถกระทำได้โดยชอบด้วยกฎหมาย การจัดการทรัพย์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นไปตามระเบียบการรถไฟ ฉบับที่ ๑๒๙ ราคาค่าเช่าเป็นราคาที่เหมาะสมและมิได้สูงไปกว่าความเป็นจริง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่ตลาดนัดจตุจักรตั้งอยู่เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีอำนาจบริหารตลาดนัดจตุจักรโดยชอบด้วยกฎหมาย อัตราค่าเช่าเหมาะสมเป็นธรรมแล้ว สัญญาเช่าไม่เป็นโมฆะ ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับการเรียกค่าเช่าพื้นที่แผงค้า ไม่มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์และมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาและอยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญา อันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ได้แก่ จัดดำเนินการกิจการรถไฟเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งของรถไฟและธุรกิจอื่น ซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการรถไฟ โดยกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ โดยอำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึงการซื้อ จัดหา เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ให้เช่าซื้อ ถือกรรมสิทธิ์ ครอบครอง อาศัย ให้อาศัย จำหน่าย แลกเปลี่ยน และดำเนินงานเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆโดยคำนึงถึงประโยชน์ของรัฐและประชาชนและความปลอดภัย ประกอบกับ "ที่ดินรถไฟ" ตามบทนิยามแห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ได้แก่ ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหา ฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย โดยการได้มาซึ่งที่ดินรถไฟนั้น พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจบังคับขาย อันแสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อันจะทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินซึ่งเอกชนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๙ (๒) แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองและดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์ในทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยใช้อำนาจตามกฎหมายในการสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนผู้เข้าติดต่อขอใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าการกำหนดราคาค่าเช่าที่ดินและภาษีโรงเรือนและที่ดินเป็นอัตราที่สูงเกินไปไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นข้อพิพาทเป็นกรณีขอให้มีการแก้ไขสัญญาเช่าโดยขอให้ศาลมีคำสั่งแก้ไขจัดการให้ผู้ฟ้องคดีทั้งหมด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีนำที่ดินตามฟ้องออกให้เช่าด้วยการเปิดให้ประชาชนเข้าใช้พื้นที่ดังกล่าวโดยการทำสัญญาเช่า จึงเป็นการบริหารจัดการทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อประโยชน์และสนับสนุนกิจการสาธารณูปโภคอันเป็นวัตถุประสงค์หลักของผู้ถูกฟ้องคดี แต่ที่ดินตามฟ้อง จะนำออกให้เช่าหรือไม่ให้เช่าเพื่อจัดให้เป็นตลาดนัดหรือจะนำไปใช้ในการแสวงหาเพื่อประโยชน์อื่นใดหรือไม่ก็ตาม การบริหารจัดการที่ดินดังกล่าวไม่ว่าโดยประการใดก็ไม่มีผลกระทบต่อประโยชน์สุขของประชาชน ส่วนใหญ่ของประเทศ สัญญาเช่าตามฟ้องจึงมิใช่การให้บริการสาธารณะหรือการจัดให้มีสาธารณูปโภค เพื่อประโยชน์สาธารณะแต่ประการใด จึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แม้จะเป็นทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีนี้เป็นกรณีที่เกิดขึ้นภายหลังจากการทำสัญญาเช่าเสร็จสิ้นแล้ว ผู้ฟ้องคดีทั้งหมดประสงค์จะแก้ไขสัญญาเช่าจึงขอให้ศาลจัดการแก้ไขสัญญาให้ฝ่ายตนโดยอาศัยและอ้างเหตุว่ามีการกำหนดเงื่อนไขของสัญญาขัดต่อระเบียบดังกล่าว คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อย่างใด คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิมในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควรและให้สัญญาเช่ามีกำหนดเพียง ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญา กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งประกาศดังกล่าวเป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งการดำเนินการตลาดนัด โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าและอายุสัญญาเช่ามิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการให้เช่าตามข้อ ๑๕ ของระเบียบการรถไฟ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้ทำสัญญาเช่าในกำหนดเวลาและอัตราตามประกาศดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้แก้ไขสัญญาเช่า ในเรื่องค่าเช่าที่ดิน ระยะเวลาเช่าและค่าภาษี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรม อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมแล้ว สัญญาเช่าไม่เป็นโมฆะ เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดี กล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินกิจการตลาดนัดจตุจักร ไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการบริหารจัดการตลาดนัดจตุจักรของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการจัดให้เช่าที่ดินรถไฟตามพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ อันเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกัน ว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ฟ้องคดี การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กับพวกรวม ๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 35/2557นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ 1 กับพวกรวม 13 คนผู้ฟ้องคดีการรถไฟแห่งประเทศไทย กับพวกรวม 3 คนผู้ถูกฟ้องคดี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 พ.ร.บ.การรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ.2494 พ.ร.บ.จัดวางการรถไฟแลทางหลวง พ.ศ.2464 คดีที่เอกชนฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าเช่าอัตราสูงเกินสมควรไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินการตลาดนัด โดยผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ การกำหนดอัตราค่าเช่าที่ดินมิได้ปฏิบัติตามระเบียบของการรถไฟฯ สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้แก้ไขสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดี ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีออกประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินกิจการตลาดนัดไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดี การกำหนดอัตราค่าเช่าไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการบริหารจัดการตลาดนัดของผู้ถูกฟ้องคดีในการจัดให้เช่าที่ดินรถไฟตามกฎหมาย อันเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๕/๒๕๕๗ วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๗ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่ง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๕ นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายจรัสพันธ์ วัชโรทัย ผู้อำนวยการบริหารพื้นที่ ตลาดนัดจตุจักร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๒๘/๒๕๕๕ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ เป็นผู้ค้าขายในตลาดนัดกรุงเทพมหานคร (ตลาดนัดจตุจักร) ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิมในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควร และให้สัญญาเช่ามีกำหนด เพียง ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าวเป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากเป็นการออกประกาศโดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจ ทั้งการดำเนินการตลาดนัดจตุจักรโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าและอายุสัญญาเช่ามิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการให้เช่าตามข้อ ๑๕ของระเบียบการรถไฟ ตามที่ผู้รับมอบอำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ให้ถ้อยคำต่อศาลในชั้นไต่สวนในคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๐/๒๕๕๕ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้ทำสัญญาเช่าในกำหนดเวลาและอัตราตามประกาศดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้แก้ไขสัญญาเช่าโดยให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ ชำระเงินค่าเช่าที่ดินและค่าภาษีในอัตราเดือนละ ๖๐๕.๓๕๓ บาท ต่อ ๕ ตารางเมตร ต่อ ๑ แผงค้า โดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๕ โดยมีกำหนดระยะเวลาเช่า ๕ ปี ตามข้อ ๑๕ ของระเบียบการรถไฟ และต่อสัญญาในทุกๆ ๕ ปี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตลาดนัดจตุจักร เดิมให้กรุงเทพมหานครเช่าเพื่อทำตลาดนัด ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เสนอให้กรุงเทพมหานครจ่ายค่าเช่าที่ดินในอัตราที่สูงขึ้น กรุงเทพมหานครไม่ยินยอม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอที่ดินคืนจากกรุงเทพมหานคร การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรมโปร่งใสไม่มีการบีบบังคับ อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมตามสภาพปัจจุบันแล้ว การออกประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงมีอำนาจกระทำได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำที่ดินที่เป็นทรัพย์สินออกให้บุคคลอื่นเช่าและดำเนินงานเกี่ยวกับที่ดินรถไฟซึ่งเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นธุรกิจหรือกิจการที่สามารถกระทำได้โดยชอบด้วยกฎหมาย การจัดการทรัพย์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นไปตามระเบียบการรถไฟ ฉบับที่ ๑๒๙ ราคาค่าเช่าเป็นราคาที่เหมาะสมและมิได้สูงไปกว่าความเป็นจริง ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่ตลาดนัดจตุจักรตั้งอยู่เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีอำนาจบริหารตลาดนัดจตุจักรโดยชอบด้วยกฎหมาย อัตราค่าเช่าเหมาะสมเป็นธรรมแล้ว สัญญาเช่าไม่เป็นโมฆะ ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับการเรียกค่าเช่าพื้นที่แผงค้า ไม่มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์และมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาและอยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญา อันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ได้แก่ จัดดำเนินการกิจการรถไฟเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งของรถไฟและธุรกิจอื่น ซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการรถไฟ โดยกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ โดยอำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึงการซื้อ จัดหา เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ให้เช่าซื้อ ถือกรรมสิทธิ์ ครอบครอง อาศัย ให้อาศัย จำหน่าย แลกเปลี่ยน และดำเนินงานเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆโดยคำนึงถึงประโยชน์ของรัฐและประชาชนและความปลอดภัย ประกอบกับ "ที่ดินรถไฟ" ตามบทนิยามแห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ได้แก่ ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหา ฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย โดยการได้มาซึ่งที่ดินรถไฟนั้น พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจบังคับขาย อันแสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อันจะทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินซึ่งเอกชนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๙ (๒) แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองและดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์ในทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยใช้อำนาจตามกฎหมายในการสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนผู้เข้าติดต่อขอใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าการกำหนดราคาค่าเช่าที่ดินและภาษีโรงเรือนและที่ดินเป็นอัตราที่สูงเกินไปไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นข้อพิพาทเป็นกรณีขอให้มีการแก้ไขสัญญาเช่าโดยขอให้ศาลมีคำสั่งแก้ไขจัดการให้ผู้ฟ้องคดีทั้งหมด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีนำที่ดินตามฟ้องออกให้เช่าด้วยการเปิดให้ประชาชนเข้าใช้พื้นที่ดังกล่าวโดยการทำสัญญาเช่า จึงเป็นการบริหารจัดการทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อประโยชน์และสนับสนุนกิจการสาธารณูปโภคอันเป็นวัตถุประสงค์หลักของผู้ถูกฟ้องคดี แต่ที่ดินตามฟ้อง จะนำออกให้เช่าหรือไม่ให้เช่าเพื่อจัดให้เป็นตลาดนัดหรือจะนำไปใช้ในการแสวงหาเพื่อประโยชน์อื่นใดหรือไม่ก็ตาม การบริหารจัดการที่ดินดังกล่าวไม่ว่าโดยประการใดก็ไม่มีผลกระทบต่อประโยชน์สุขของประชาชน ส่วนใหญ่ของประเทศ สัญญาเช่าตามฟ้องจึงมิใช่การให้บริการสาธารณะหรือการจัดให้มีสาธารณูปโภค เพื่อประโยชน์สาธารณะแต่ประการใด จึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แม้จะเป็นทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีนี้เป็นกรณีที่เกิดขึ้นภายหลังจากการทำสัญญาเช่าเสร็จสิ้นแล้ว ผู้ฟ้องคดีทั้งหมดประสงค์จะแก้ไขสัญญาเช่าจึงขอให้ศาลจัดการแก้ไขสัญญาให้ฝ่ายตนโดยอาศัยและอ้างเหตุว่ามีการกำหนดเงื่อนไขของสัญญาขัดต่อระเบียบดังกล่าว คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อย่างใด คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิมในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควรและให้สัญญาเช่ามีกำหนดเพียง ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญา กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งประกาศดังกล่าวเป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งการดำเนินการตลาดนัด โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและขัดต่ออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าและอายุสัญญาเช่ามิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการให้เช่าตามข้อ ๑๕ ของระเบียบการรถไฟ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้ทำสัญญาเช่าในกำหนดเวลาและอัตราตามประกาศดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้แก้ไขสัญญาเช่า ในเรื่องค่าเช่าที่ดิน ระยะเวลาเช่าและค่าภาษี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรม อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมแล้ว สัญญาเช่าไม่เป็นโมฆะ เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดี กล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินกิจการตลาดนัดจตุจักร ไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการบริหารจัดการตลาดนัดจตุจักรของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการจัดให้เช่าที่ดินรถไฟตามพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ อันเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกัน ว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายร่มเกล้า เอี่ยมโพธิ์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ฟ้องคดี การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กับพวกรวม ๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม (กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)