คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 509430หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑/๒๕๕๕ วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครศรีธรรมราช ระหว่าง ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๑ เทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ในวงเงิน ๕,๔๙๕,๐๐๐ บาท มีหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร สาขาเวียงสระ เป็นประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างในวงเงิน ๒๗๔,๗๕๐ บาท แต่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน และได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่ทำงานต่อจนแล้วเสร็จ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันผิดนัดจนถึงวันฟ้องเป็นเงิน ๕,๖๖๕.๑๙ บาท และให้ร่วมกันชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจาก เห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อโรงแรม คลิฟโฮเต็ลได้จดทะเบียนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรม ภัตตาคาร ไนต์คลับ ฯลฯ โรงแรมดังกล่าวจึงมิใช่สร้างขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ หรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะและแม้ว่าข้อสัญญามีข้อผูกมัดดังเช่นสัญญาทั่วไปของทางราชการก็ตาม เมื่ออาคารที่ว่าจ้างก่อสร้างปรับปรุงมีไว้เพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาได้ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีว่าจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ซึ่งแม้เดิมอาคารโรงแรมดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจะนำออกให้บุคคลอื่นเช่าเพื่อประกอบกิจการโรงแรมในเชิงพาณิชย์มาก่อนก็ตาม แต่เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า หลังจากที่เอกชนได้เลิกเช่าอาคารโรงแรมดังกล่าวในปี ๒๕๓๕ แล้ว อาคารมีสภาพเก่าและชำรุดได้ถูกทิ้งว่างไว้จนกระทั่งปี ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีจึงมีนโยบายปรับปรุงอาคารดังกล่าว โดยว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างปรับปรุงตามสัญญาจ้างพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนสเพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่ายังมีบางส่วนของอาคารดังกล่าว (ชั้นที่ ๓) ที่ผู้ฟ้องคดียังใช้ในเชิงพาณิชย์ คือ เปิดบริการให้เช่าเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง แต่เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างเหมารวมฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งออกเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวทั้งหมดเป็นการจ้างเพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ฟ้องคดี และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับเมื่อขณะทำสัญญาจ้างในคดีนี้ปรากฏตามแบบแปลนแผนผังท้ายสัญญาจ้างว่า ผู้ฟ้องคดีจะใช้อาคารชั้นที่ ๒ ตามวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) มีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรมหรือให้เอกชนเช่าดำเนินธุรกิจโรงแรม อันเป็นการประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์เป็นสำคัญ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เนื้อที่เพียงเล็กน้อยของอาคารเป็นศูนย์การเรียนรู้และสถานที่ออกกำลังกาย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการภายหลังจากที่ได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีแล้ว สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่า เป็นกรณีพิพาทในทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว เพื่อให้ศาลยุติธรรมจัดทำความเห็นตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๙ ของข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เทศบาลเมืองนาสารผู้ฟ้องคดีจะมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ จะต้องเป็นสัญญาที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีหาได้บรรยายว่าสัญญาดังกล่าวเข้าลักษณะใดลักษณะหนึ่ง คงปรากฏตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีได้เสนอข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีมีนโยบายปรับปรุงอาคารพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนส (สถานที่ออกกำลังกาย) เพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าไปใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น นอกจากนั้นผู้ฟ้องคดียังรับว่า ในชั้นที่ ๓ ผู้ฟ้องคดียังคงเปิดบริการในเชิงพาณิชย์ โดยเปิดบริการเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง เมื่อพิจารณาถึงลักษณะที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์และศูนย์ฟิตเนสที่ตั้งอยู่ในชั้นที่ ๒ การที่ประชาชนจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แตกต่างจากการที่จะนำเครื่องออกกำลังกายไปวางไว้ตามสวนสาธารณะหรือสถานที่สาธารณะต่าง ๆ หรือตามอาคารสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ ที่สื่อให้เห็นว่า ประชาชนสามารถเข้าไปใช้บริการได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ แต่อาคารพิพาทกลับปรับปรุงให้มีสภาพเป็นโรงแรม การจัดการดูแลภายในโรงแรมย่อมต้องเข้มงวดทั้งในเรื่องความปลอดภัย ความสะอาด และความสะดวกของแขกผู้มาพัก อีกทั้งมีการเรียกชื่ออาคารดังกล่าวว่าเป็นโรงแรมเทศบาลอันมีลักษณะเป็นการพาณิชย์อย่างเห็นได้ชัดการที่ประชาชนทั่วไปจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แต่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่แขกผู้มาพักในโรงแรมมากกว่า ย่อมแสดงให้เห็นว่าวัตถุประสงค์การจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปรับปรุงอาคารพิพาทก็เพื่อวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์เป็นหลัก มิใช่เพื่อจัดให้มีบริการสาธารณะเป็นหลักแต่อย่างใด แม้สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวจะเป็นสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่มิอาจแบ่งแยกได้ จึงต้องถือวัตถุประสงค์ของการจ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อการใดเป็นสำคัญ และเมื่อปรากฏว่าสัญญาจ้างดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ปรับปรุงเพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารระหว่าง ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เทศบาลเมืองนาสาร ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเอกชนให้ชำระค่าเสียหายจากการที่หน่วยงานทางปกครองต้องว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่อันเนื่องมาจากเอกชนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) กับผู้ฟ้องคดี กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยในคดีนี้ว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นิยามสัญญาทางปกครองไว้ตามมาตรา ๓ ว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่ตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า โรงแรมดังกล่าวซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีได้เปิดให้เอกชนเช่าเพื่อประกอบการโรงแรมและเก็บค่าเช่าเรื่อยมา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเองสามารถกระทำได้ตามนัยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๕๔(๑๒) ที่ให้อำนาจเทศบาลเมืองสามารถจัดทำกิจการเทศพาณิชย์ในเขตเทศบาลได้ กรณีจึงแสดงให้เห็นได้ว่าเทศบาลเมืองนาสารซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ใช้อาคารโรงแรมดังกล่าวเพื่อวัตถุประสงค์ในการพาณิชยกรรมเป็นสำคัญ โดยได้มุ่งเก็บค่าเช่าจากเอกชนในเชิงการค้าพาณิชย์ การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๒๒/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ก็เนื่องจากอาคารโรงแรมดังกล่าวมีสภาพเก่าและชำรุดทรุดโทรม โดยทางผู้ฟ้องคดีได้ปรับปรุงก็เพื่อกิจกรรมทางพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง การปรับปรุงดังกล่าวหาใช่เพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะแต่อย่างใดไม่ ถึงแม้จะมีข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีการปรับปรุงบางส่วนของอาคารพิพาทเป็นห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย เพื่อให้ประชาชนใช้บริการก็ตาม แต่การบริการดังกล่าวเป็นไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินการเชิงพาณิชย์ของผู้ฟ้องคดี โดยเมื่อพิจารณาจากที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย ที่ตั้งอยู่ภายในอาคารโรงแรมชั้นที่ ๒ ซึ่งประชาชนทั่วไปย่อมไม่สะดวกที่เข้าไปใช้บริการ คงมีแต่บุคคลที่เข้าไปใช้บริการโรงแรมเท่านั้นที่อาจได้ประโยชน์ในการบริการดังกล่าว สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) จึงเป็นสัญญาเพื่อประโยชน์ในการพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง หาใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนในการดำเนินกิจกรรมทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด อีกทั้งเมื่อพิเคราะห์ถึงสัญญาดังกล่าวก็ไม่ปรากกฏว่ามีข้อกำหนดที่ให้สิทธิพิเศษแก่ฝ่ายปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น แม้คู่สัญญาในสัญญาดังกล่าวฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็มิอาจทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาว่าจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างเทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัด เรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 3/2555นางฐิติรัตน์ รักษ์ใจตรงผู้ฟ้องคดีสำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาชะอำ ที่ 1 ผู้ถูกฟ้องคดีกับพวกรวม 3 คน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. ป.ที่ดิน ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑/๒๕๕๕ วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครศรีธรรมราช ระหว่าง ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๑ เทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ในวงเงิน ๕,๔๙๕,๐๐๐ บาท มีหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร สาขาเวียงสระ เป็นประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างในวงเงิน ๒๗๔,๗๕๐ บาท แต่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน และได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่ทำงานต่อจนแล้วเสร็จ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันผิดนัดจนถึงวันฟ้องเป็นเงิน ๕,๖๖๕.๑๙ บาท และให้ร่วมกันชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจาก เห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อโรงแรม คลิฟโฮเต็ลได้จดทะเบียนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรม ภัตตาคาร ไนต์คลับ ฯลฯ โรงแรมดังกล่าวจึงมิใช่สร้างขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ หรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะและแม้ว่าข้อสัญญามีข้อผูกมัดดังเช่นสัญญาทั่วไปของทางราชการก็ตาม เมื่ออาคารที่ว่าจ้างก่อสร้างปรับปรุงมีไว้เพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาได้ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีว่าจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ซึ่งแม้เดิมอาคารโรงแรมดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจะนำออกให้บุคคลอื่นเช่าเพื่อประกอบกิจการโรงแรมในเชิงพาณิชย์มาก่อนก็ตาม แต่เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า หลังจากที่เอกชนได้เลิกเช่าอาคารโรงแรมดังกล่าวในปี ๒๕๓๕ แล้ว อาคารมีสภาพเก่าและชำรุดได้ถูกทิ้งว่างไว้จนกระทั่งปี ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีจึงมีนโยบายปรับปรุงอาคารดังกล่าว โดยว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างปรับปรุงตามสัญญาจ้างพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนสเพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่ายังมีบางส่วนของอาคารดังกล่าว (ชั้นที่ ๓) ที่ผู้ฟ้องคดียังใช้ในเชิงพาณิชย์ คือ เปิดบริการให้เช่าเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง แต่เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างเหมารวมฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งออกเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวทั้งหมดเป็นการจ้างเพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ฟ้องคดี และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับเมื่อขณะทำสัญญาจ้างในคดีนี้ปรากฏตามแบบแปลนแผนผังท้ายสัญญาจ้างว่า ผู้ฟ้องคดีจะใช้อาคารชั้นที่ ๒ ตามวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) มีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรมหรือให้เอกชนเช่าดำเนินธุรกิจโรงแรม อันเป็นการประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์เป็นสำคัญ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เนื้อที่เพียงเล็กน้อยของอาคารเป็นศูนย์การเรียนรู้และสถานที่ออกกำลังกาย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการภายหลังจากที่ได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีแล้ว สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่า เป็นกรณีพิพาทในทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว เพื่อให้ศาลยุติธรรมจัดทำความเห็นตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๙ ของข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เทศบาลเมืองนาสารผู้ฟ้องคดีจะมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ จะต้องเป็นสัญญาที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีหาได้บรรยายว่าสัญญาดังกล่าวเข้าลักษณะใดลักษณะหนึ่ง คงปรากฏตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีได้เสนอข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีมีนโยบายปรับปรุงอาคารพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนส (สถานที่ออกกำลังกาย) เพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าไปใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น นอกจากนั้นผู้ฟ้องคดียังรับว่า ในชั้นที่ ๓ ผู้ฟ้องคดียังคงเปิดบริการในเชิงพาณิชย์ โดยเปิดบริการเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง เมื่อพิจารณาถึงลักษณะที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์และศูนย์ฟิตเนสที่ตั้งอยู่ในชั้นที่ ๒ การที่ประชาชนจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แตกต่างจากการที่จะนำเครื่องออกกำลังกายไปวางไว้ตามสวนสาธารณะหรือสถานที่สาธารณะต่าง ๆ หรือตามอาคารสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ ที่สื่อให้เห็นว่า ประชาชนสามารถเข้าไปใช้บริการได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ แต่อาคารพิพาทกลับปรับปรุงให้มีสภาพเป็นโรงแรม การจัดการดูแลภายในโรงแรมย่อมต้องเข้มงวดทั้งในเรื่องความปลอดภัย ความสะอาด และความสะดวกของแขกผู้มาพัก อีกทั้งมีการเรียกชื่ออาคารดังกล่าวว่าเป็นโรงแรมเทศบาลอันมีลักษณะเป็นการพาณิชย์อย่างเห็นได้ชัดการที่ประชาชนทั่วไปจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แต่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่แขกผู้มาพักในโรงแรมมากกว่า ย่อมแสดงให้เห็นว่าวัตถุประสงค์การจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปรับปรุงอาคารพิพาทก็เพื่อวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์เป็นหลัก มิใช่เพื่อจัดให้มีบริการสาธารณะเป็นหลักแต่อย่างใด แม้สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวจะเป็นสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่มิอาจแบ่งแยกได้ จึงต้องถือวัตถุประสงค์ของการจ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อการใดเป็นสำคัญ และเมื่อปรากฏว่าสัญญาจ้างดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ปรับปรุงเพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารระหว่าง ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เทศบาลเมืองนาสาร ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเอกชนให้ชำระค่าเสียหายจากการที่หน่วยงานทางปกครองต้องว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่อันเนื่องมาจากเอกชนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) กับผู้ฟ้องคดี กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยในคดีนี้ว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นิยามสัญญาทางปกครองไว้ตามมาตรา ๓ ว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่ตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า โรงแรมดังกล่าวซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีได้เปิดให้เอกชนเช่าเพื่อประกอบการโรงแรมและเก็บค่าเช่าเรื่อยมา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเองสามารถกระทำได้ตามนัยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๕๔(๑๒) ที่ให้อำนาจเทศบาลเมืองสามารถจัดทำกิจการเทศพาณิชย์ในเขตเทศบาลได้ กรณีจึงแสดงให้เห็นได้ว่าเทศบาลเมืองนาสารซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ใช้อาคารโรงแรมดังกล่าวเพื่อวัตถุประสงค์ในการพาณิชยกรรมเป็นสำคัญ โดยได้มุ่งเก็บค่าเช่าจากเอกชนในเชิงการค้าพาณิชย์ การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๒๒/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ก็เนื่องจากอาคารโรงแรมดังกล่าวมีสภาพเก่าและชำรุดทรุดโทรม โดยทางผู้ฟ้องคดีได้ปรับปรุงก็เพื่อกิจกรรมทางพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง การปรับปรุงดังกล่าวหาใช่เพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะแต่อย่างใดไม่ ถึงแม้จะมีข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีการปรับปรุงบางส่วนของอาคารพิพาทเป็นห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย เพื่อให้ประชาชนใช้บริการก็ตาม แต่การบริการดังกล่าวเป็นไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินการเชิงพาณิชย์ของผู้ฟ้องคดี โดยเมื่อพิจารณาจากที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย ที่ตั้งอยู่ภายในอาคารโรงแรมชั้นที่ ๒ ซึ่งประชาชนทั่วไปย่อมไม่สะดวกที่เข้าไปใช้บริการ คงมีแต่บุคคลที่เข้าไปใช้บริการโรงแรมเท่านั้นที่อาจได้ประโยชน์ในการบริการดังกล่าว สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) จึงเป็นสัญญาเพื่อประโยชน์ในการพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง หาใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนในการดำเนินกิจกรรมทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด อีกทั้งเมื่อพิเคราะห์ถึงสัญญาดังกล่าวก็ไม่ปรากกฏว่ามีข้อกำหนดที่ให้สิทธิพิเศษแก่ฝ่ายปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น แม้คู่สัญญาในสัญญาดังกล่าวฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็มิอาจทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาว่าจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างเทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัด เรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินคำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑/๒๕๕๕ วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครศรีธรรมราช ระหว่าง ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๑ เทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ในวงเงิน ๕,๔๙๕,๐๐๐ บาท มีหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร สาขาเวียงสระ เป็นประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างในวงเงิน ๒๗๔,๗๕๐ บาท แต่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน และได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่ทำงานต่อจนแล้วเสร็จ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันผิดนัดจนถึงวันฟ้องเป็นเงิน ๕,๖๖๕.๑๙ บาท และให้ร่วมกันชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจาก เห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อโรงแรม คลิฟโฮเต็ลได้จดทะเบียนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรม ภัตตาคาร ไนต์คลับ ฯลฯ โรงแรมดังกล่าวจึงมิใช่สร้างขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ หรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะและแม้ว่าข้อสัญญามีข้อผูกมัดดังเช่นสัญญาทั่วไปของทางราชการก็ตาม เมื่ออาคารที่ว่าจ้างก่อสร้างปรับปรุงมีไว้เพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาได้ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีว่าจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ซึ่งแม้เดิมอาคารโรงแรมดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจะนำออกให้บุคคลอื่นเช่าเพื่อประกอบกิจการโรงแรมในเชิงพาณิชย์มาก่อนก็ตาม แต่เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า หลังจากที่เอกชนได้เลิกเช่าอาคารโรงแรมดังกล่าวในปี ๒๕๓๕ แล้ว อาคารมีสภาพเก่าและชำรุดได้ถูกทิ้งว่างไว้จนกระทั่งปี ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีจึงมีนโยบายปรับปรุงอาคารดังกล่าว โดยว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างปรับปรุงตามสัญญาจ้างพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนสเพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่ายังมีบางส่วนของอาคารดังกล่าว (ชั้นที่ ๓) ที่ผู้ฟ้องคดียังใช้ในเชิงพาณิชย์ คือ เปิดบริการให้เช่าเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง แต่เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างเหมารวมฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งออกเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวทั้งหมดเป็นการจ้างเพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ฟ้องคดี และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับเมื่อขณะทำสัญญาจ้างในคดีนี้ปรากฏตามแบบแปลนแผนผังท้ายสัญญาจ้างว่า ผู้ฟ้องคดีจะใช้อาคารชั้นที่ ๒ ตามวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) มีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรมหรือให้เอกชนเช่าดำเนินธุรกิจโรงแรม อันเป็นการประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์เป็นสำคัญ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เนื้อที่เพียงเล็กน้อยของอาคารเป็นศูนย์การเรียนรู้และสถานที่ออกกำลังกาย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการภายหลังจากที่ได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีแล้ว สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่า เป็นกรณีพิพาทในทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว เพื่อให้ศาลยุติธรรมจัดทำความเห็นตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๙ ของข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เทศบาลเมืองนาสารผู้ฟ้องคดีจะมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ จะต้องเป็นสัญญาที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีหาได้บรรยายว่าสัญญาดังกล่าวเข้าลักษณะใดลักษณะหนึ่ง คงปรากฏตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีได้เสนอข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีมีนโยบายปรับปรุงอาคารพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนส (สถานที่ออกกำลังกาย) เพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าไปใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น นอกจากนั้นผู้ฟ้องคดียังรับว่า ในชั้นที่ ๓ ผู้ฟ้องคดียังคงเปิดบริการในเชิงพาณิชย์ โดยเปิดบริการเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง เมื่อพิจารณาถึงลักษณะที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์และศูนย์ฟิตเนสที่ตั้งอยู่ในชั้นที่ ๒ การที่ประชาชนจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แตกต่างจากการที่จะนำเครื่องออกกำลังกายไปวางไว้ตามสวนสาธารณะหรือสถานที่สาธารณะต่าง ๆ หรือตามอาคารสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ ที่สื่อให้เห็นว่า ประชาชนสามารถเข้าไปใช้บริการได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ แต่อาคารพิพาทกลับปรับปรุงให้มีสภาพเป็นโรงแรม การจัดการดูแลภายในโรงแรมย่อมต้องเข้มงวดทั้งในเรื่องความปลอดภัย ความสะอาด และความสะดวกของแขกผู้มาพัก อีกทั้งมีการเรียกชื่ออาคารดังกล่าวว่าเป็นโรงแรมเทศบาลอันมีลักษณะเป็นการพาณิชย์อย่างเห็นได้ชัดการที่ประชาชนทั่วไปจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แต่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่แขกผู้มาพักในโรงแรมมากกว่า ย่อมแสดงให้เห็นว่าวัตถุประสงค์การจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปรับปรุงอาคารพิพาทก็เพื่อวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์เป็นหลัก มิใช่เพื่อจัดให้มีบริการสาธารณะเป็นหลักแต่อย่างใด แม้สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวจะเป็นสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่มิอาจแบ่งแยกได้ จึงต้องถือวัตถุประสงค์ของการจ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อการใดเป็นสำคัญ และเมื่อปรากฏว่าสัญญาจ้างดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ปรับปรุงเพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารระหว่าง ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เทศบาลเมืองนาสาร ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเอกชนให้ชำระค่าเสียหายจากการที่หน่วยงานทางปกครองต้องว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่อันเนื่องมาจากเอกชนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) กับผู้ฟ้องคดี กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยในคดีนี้ว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นิยามสัญญาทางปกครองไว้ตามมาตรา ๓ ว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่ตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า โรงแรมดังกล่าวซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีได้เปิดให้เอกชนเช่าเพื่อประกอบการโรงแรมและเก็บค่าเช่าเรื่อยมา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเองสามารถกระทำได้ตามนัยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๕๔(๑๒) ที่ให้อำนาจเทศบาลเมืองสามารถจัดทำกิจการเทศพาณิชย์ในเขตเทศบาลได้ กรณีจึงแสดงให้เห็นได้ว่าเทศบาลเมืองนาสารซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ใช้อาคารโรงแรมดังกล่าวเพื่อวัตถุประสงค์ในการพาณิชยกรรมเป็นสำคัญ โดยได้มุ่งเก็บค่าเช่าจากเอกชนในเชิงการค้าพาณิชย์ การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๒๒/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ก็เนื่องจากอาคารโรงแรมดังกล่าวมีสภาพเก่าและชำรุดทรุดโทรม โดยทางผู้ฟ้องคดีได้ปรับปรุงก็เพื่อกิจกรรมทางพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง การปรับปรุงดังกล่าวหาใช่เพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะแต่อย่างใดไม่ ถึงแม้จะมีข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีการปรับปรุงบางส่วนของอาคารพิพาทเป็นห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย เพื่อให้ประชาชนใช้บริการก็ตาม แต่การบริการดังกล่าวเป็นไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินการเชิงพาณิชย์ของผู้ฟ้องคดี โดยเมื่อพิจารณาจากที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย ที่ตั้งอยู่ภายในอาคารโรงแรมชั้นที่ ๒ ซึ่งประชาชนทั่วไปย่อมไม่สะดวกที่เข้าไปใช้บริการ คงมีแต่บุคคลที่เข้าไปใช้บริการโรงแรมเท่านั้นที่อาจได้ประโยชน์ในการบริการดังกล่าว สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) จึงเป็นสัญญาเพื่อประโยชน์ในการพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง หาใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนในการดำเนินกิจกรรมทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด อีกทั้งเมื่อพิเคราะห์ถึงสัญญาดังกล่าวก็ไม่ปรากกฏว่ามีข้อกำหนดที่ให้สิทธิพิเศษแก่ฝ่ายปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น แม้คู่สัญญาในสัญญาดังกล่าวฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็มิอาจทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาว่าจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างเทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัด เรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 3/2555นางฐิติรัตน์ รักษ์ใจตรงผู้ฟ้องคดีสำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาชะอำ ที่ 1 ผู้ถูกฟ้องคดีกับพวกรวม 3 คน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. ป.ที่ดิน ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑/๒๕๕๕ วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลปกครองนครศรีธรรมราช ระหว่าง ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๑ เทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ในวงเงิน ๕,๔๙๕,๐๐๐ บาท มีหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร สาขาเวียงสระ เป็นประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างในวงเงิน ๒๗๔,๗๕๐ บาท แต่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน และได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่ทำงานต่อจนแล้วเสร็จ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันผิดนัดจนถึงวันฟ้องเป็นเงิน ๕,๖๖๕.๑๙ บาท และให้ร่วมกันชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจาก เห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อโรงแรม คลิฟโฮเต็ลได้จดทะเบียนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรม ภัตตาคาร ไนต์คลับ ฯลฯ โรงแรมดังกล่าวจึงมิใช่สร้างขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ หรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะและแม้ว่าข้อสัญญามีข้อผูกมัดดังเช่นสัญญาทั่วไปของทางราชการก็ตาม เมื่ออาคารที่ว่าจ้างก่อสร้างปรับปรุงมีไว้เพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาได้ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีว่าจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ซึ่งแม้เดิมอาคารโรงแรมดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจะนำออกให้บุคคลอื่นเช่าเพื่อประกอบกิจการโรงแรมในเชิงพาณิชย์มาก่อนก็ตาม แต่เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า หลังจากที่เอกชนได้เลิกเช่าอาคารโรงแรมดังกล่าวในปี ๒๕๓๕ แล้ว อาคารมีสภาพเก่าและชำรุดได้ถูกทิ้งว่างไว้จนกระทั่งปี ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีจึงมีนโยบายปรับปรุงอาคารดังกล่าว โดยว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างปรับปรุงตามสัญญาจ้างพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนสเพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่ายังมีบางส่วนของอาคารดังกล่าว (ชั้นที่ ๓) ที่ผู้ฟ้องคดียังใช้ในเชิงพาณิชย์ คือ เปิดบริการให้เช่าเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง แต่เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างเหมารวมฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งออกเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวทั้งหมดเป็นการจ้างเพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ฟ้องคดี และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับเมื่อขณะทำสัญญาจ้างในคดีนี้ปรากฏตามแบบแปลนแผนผังท้ายสัญญาจ้างว่า ผู้ฟ้องคดีจะใช้อาคารชั้นที่ ๒ ตามวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) มีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรมหรือให้เอกชนเช่าดำเนินธุรกิจโรงแรม อันเป็นการประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์เป็นสำคัญ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เนื้อที่เพียงเล็กน้อยของอาคารเป็นศูนย์การเรียนรู้และสถานที่ออกกำลังกาย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการภายหลังจากที่ได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีแล้ว สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่า เป็นกรณีพิพาทในทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว เพื่อให้ศาลยุติธรรมจัดทำความเห็นตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๙ ของข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เทศบาลเมืองนาสารผู้ฟ้องคดีจะมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ จะต้องเป็นสัญญาที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีหาได้บรรยายว่าสัญญาดังกล่าวเข้าลักษณะใดลักษณะหนึ่ง คงปรากฏตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีได้เสนอข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีมีนโยบายปรับปรุงอาคารพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนส (สถานที่ออกกำลังกาย) เพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าไปใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น นอกจากนั้นผู้ฟ้องคดียังรับว่า ในชั้นที่ ๓ ผู้ฟ้องคดียังคงเปิดบริการในเชิงพาณิชย์ โดยเปิดบริการเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง เมื่อพิจารณาถึงลักษณะที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์และศูนย์ฟิตเนสที่ตั้งอยู่ในชั้นที่ ๒ การที่ประชาชนจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แตกต่างจากการที่จะนำเครื่องออกกำลังกายไปวางไว้ตามสวนสาธารณะหรือสถานที่สาธารณะต่าง ๆ หรือตามอาคารสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ ที่สื่อให้เห็นว่า ประชาชนสามารถเข้าไปใช้บริการได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ แต่อาคารพิพาทกลับปรับปรุงให้มีสภาพเป็นโรงแรม การจัดการดูแลภายในโรงแรมย่อมต้องเข้มงวดทั้งในเรื่องความปลอดภัย ความสะอาด และความสะดวกของแขกผู้มาพัก อีกทั้งมีการเรียกชื่ออาคารดังกล่าวว่าเป็นโรงแรมเทศบาลอันมีลักษณะเป็นการพาณิชย์อย่างเห็นได้ชัดการที่ประชาชนทั่วไปจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แต่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่แขกผู้มาพักในโรงแรมมากกว่า ย่อมแสดงให้เห็นว่าวัตถุประสงค์การจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปรับปรุงอาคารพิพาทก็เพื่อวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์เป็นหลัก มิใช่เพื่อจัดให้มีบริการสาธารณะเป็นหลักแต่อย่างใด แม้สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวจะเป็นสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่มิอาจแบ่งแยกได้ จึงต้องถือวัตถุประสงค์ของการจ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อการใดเป็นสำคัญ และเมื่อปรากฏว่าสัญญาจ้างดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ปรับปรุงเพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารระหว่าง ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เทศบาลเมืองนาสาร ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเอกชนให้ชำระค่าเสียหายจากการที่หน่วยงานทางปกครองต้องว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่อันเนื่องมาจากเอกชนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) กับผู้ฟ้องคดี กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยในคดีนี้ว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นิยามสัญญาทางปกครองไว้ตามมาตรา ๓ ว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่ตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า โรงแรมดังกล่าวซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีได้เปิดให้เอกชนเช่าเพื่อประกอบการโรงแรมและเก็บค่าเช่าเรื่อยมา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเองสามารถกระทำได้ตามนัยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๕๔(๑๒) ที่ให้อำนาจเทศบาลเมืองสามารถจัดทำกิจการเทศพาณิชย์ในเขตเทศบาลได้ กรณีจึงแสดงให้เห็นได้ว่าเทศบาลเมืองนาสารซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ใช้อาคารโรงแรมดังกล่าวเพื่อวัตถุประสงค์ในการพาณิชยกรรมเป็นสำคัญ โดยได้มุ่งเก็บค่าเช่าจากเอกชนในเชิงการค้าพาณิชย์ การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๒๒/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ก็เนื่องจากอาคารโรงแรมดังกล่าวมีสภาพเก่าและชำรุดทรุดโทรม โดยทางผู้ฟ้องคดีได้ปรับปรุงก็เพื่อกิจกรรมทางพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง การปรับปรุงดังกล่าวหาใช่เพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะแต่อย่างใดไม่ ถึงแม้จะมีข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีการปรับปรุงบางส่วนของอาคารพิพาทเป็นห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย เพื่อให้ประชาชนใช้บริการก็ตาม แต่การบริการดังกล่าวเป็นไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินการเชิงพาณิชย์ของผู้ฟ้องคดี โดยเมื่อพิจารณาจากที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย ที่ตั้งอยู่ภายในอาคารโรงแรมชั้นที่ ๒ ซึ่งประชาชนทั่วไปย่อมไม่สะดวกที่เข้าไปใช้บริการ คงมีแต่บุคคลที่เข้าไปใช้บริการโรงแรมเท่านั้นที่อาจได้ประโยชน์ในการบริการดังกล่าว สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) จึงเป็นสัญญาเพื่อประโยชน์ในการพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง หาใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนในการดำเนินกิจกรรมทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด อีกทั้งเมื่อพิเคราะห์ถึงสัญญาดังกล่าวก็ไม่ปรากกฏว่ามีข้อกำหนดที่ให้สิทธิพิเศษแก่ฝ่ายปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น แม้คู่สัญญาในสัญญาดังกล่าวฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็มิอาจทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาว่าจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างเทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัด เรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน