คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4341หลักกฎหมาย: ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่อนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช และเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างหากจากกระทรวงการคลังจำเลยมิได้เบิกจ่ายจากจำเลยโดยตรงจำเลยมิใช่ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอนุมัติให้เบิกจ่ายค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดจำเลยเป็นผู้ดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการจากเงินงบประมาณรายจ่ายต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำเลยกำหนดในคดีนี้จำเลยเข้าเกี่ยวข้องเพียงแต่เป็นผู้ตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่หารือไปว่ากรณีของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรีนั้นไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของข้าราชการเท่านั้นซึ่งการตอบข้อหารือของจำเลยให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนั้นเป็นการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายบริหารระหว่างส่วนราชการของรัฐด้วยกันจำเลยจึงมิได้กระทำการใดที่ถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยตรงโจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องบังคับให้จำเลยจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คดีเจ็ดสำนวนนี้ ศาลชั้นต้นพิจารณาและพิพากษารวมกัน โดยเรียกโจทก์ตามลำดับสำนวนว่าโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 7โจทก์ทั้งเจ็ดสำนวนฟ้องมีข้อความทำนองเดียวกัน ขอให้ศาลมีคำพิพากษาสั่งแสดงว่าโจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิได้รับเงินค่าเช่าบ้านและให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระแก่โจทก์ทั้งเจ็ดโดยจำเลยต้องชำระดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดในอัตราร้อยละ7.5 ต่อปี ตามจำนวนต้นเงินดังกล่าวที่โจทก์แต่ละคนมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านนับตั้งแต่วันฟ้องจนกว่าจำเลยจะชำระให้โจทก์เสร็จสิ้นกับให้จำเลยชำระเงินค่าเช่าบ้านแก่โจทก์แต่ละคนตามสิทธิตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2533 เป็นต้นมาและต่อ ๆ ไป ตามสิทธิของโจทก์ในกรณีที่ได้รับเงินเดือนเพิ่มขึ้นหรือเปลี่ยนแปลงจากทางราชการซึ่งอัตราค่าเช่าก็จะต้องเพิ่มขึ้นด้วย ทั้งนี้จนกว่าโจทก์ทั้งเจ็ดจะพ้นจากราชการ หรือหมดสิทธิตามกฎหมายจำเลยทุกสำนวนยื่นคำให้การทำนองเดียวกันว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้องเพราะจำเลยมิได้เป็นผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์จำเลยไม่เคยออกคำสั่งห้ามไม่ให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้านและไม่ได้เป็นผู้สั่งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งเป็นนิติบุคคลเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกไปแล้วคืนจำเลยไม่มีอำนาจอนุมัติหรือไม่อนุมัติให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้านได้เพราะผู้มีสิทธิอนุมัติให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้าน คือ อธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษาให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระแก่โจทก์ที่ 1 เป็นเงิน 105,000 บาท โจทก์ที่ 2เป็นเงิน 52,980 บาท โจทก์ที่ 3 เป็นเงิน 65,360 บาท โจทก์ที่ 4เป็นเงิน 36,415 บาท โจทก์ที่ 5 เป็นเงิน 28,660 บาท โจทก์ที่ 6เป็นเงิน 34,000 บาท และโจทก์ที่ 7 เป็นเงิน 65,200 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีนับตั้งแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะชำระให้โจทก์แต่ละคนเสร็จสิ้น และให้จำเลยจ่ายค่าเช่าบ้านให้โจทก์ทั้งเจ็ดตามสิทธิของโจทก์แต่ละคน ดังที่ปฏิบัติเป็นปกตินับตั้งแต่เดือนที่โจทก์ทั้งเจ็ดดำเนินการฟ้องร้องจำเลยเป็นต้นไปจำเลย ทั้ง เจ็ด สำนวน อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านตามกฎหมาย พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดสำนวนโจทก์ทั้งเจ็ดฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงรับฟังได้เป็นยุติโดยคู่ความมิได้โต้เถียงกันว่า มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช พ.ศ. 2521มีฐานะเป็นกรม สังกัดทบวงมหาวิทยาลัยและเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชได้รับเงินงบประมาณตามกฎหมายซึ่งเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปี ผู้มีอำนาจเบิกจ่ายเงินงบประมาณรวมทั้งเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชคือ อธิการบดีของมหาวิทยาลัย เดิมมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชยังไม่มีที่ตั้งที่ทำการได้ขอใช้สถานที่ของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ สถานที่ของทบวงมหาวิทยาลัยและเช่าสถานที่ของเอกชนเป็นที่ทำการของมหาวิทยาลัย ซึ่งสถานที่ต่าง ๆ ดังกล่าวอยู่ในเขตกรุงเทพมหานคร โจทก์ทั้งเจ็ดเป็นข้าราชการเริ่มเข้ารับราชการที่หน่วยงานต่าง ๆ ในเขตกรุงเทพมหานครมาก่อนแล้วจึงโอนเข้ารับราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชตั้งแต่มหาวิทยาลัยยังขอใช้และเช่าสถานที่ของหน่วยราชการอื่นและของเอกชนเป็นที่ทำการ ต่อมามีผู้บริจาคที่ดินตั้งอยู่ตำบลบางพูด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี เป็นที่ตั้งของมหาวิทยาลัย เมื่อก่อสร้างสถานที่เสร็จเรียบร้อยมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงย้ายไปอยู่ ณ ที่ทำการแห่งใหม่ที่ตำบลบางพูด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ตั้งแต่เดือนธันวาคม2527 โจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าไม่สะดวกในการเดินทางและไม่สามารถปฏิบัติราชการได้เต็มที่ จึงย้ายไปซื้อบ้านและเช่าบ้านอยู่อาศัยในเขตจังหวัดนนทบุรีและได้เบิกค่าเช่าบ้านจากทางราชการเพื่อชำระหนี้ค่าบ้านหรือค่าเช่าบ้านตลอดมา โจทก์ที่ 1 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2528 ถึงวันที่ 31 สิงหาคม 2530เป็นเงิน 69,000 บาท โจทก์ที่ 2 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2528 ถึงวันที่ 31 กรกฎาคม 2530 เป็นเงิน29,085 บาท โจทก์ที่ 3 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่16 เมษายน 2529 ถึงวันที่ 31 สิงหาคม 2530 เป็นเงิน 24,475 บาทโจทก์ที่ 4 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนธันวาคม 2527ถึงเดือนสิงหาคม 2530 เป็นเงิน 25,813.45 บาท โจทก์ที่ 5ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2528 ถึงเดือนกันยายน 2530 เป็นเงิน 20,745 บาท โจทก์ที่ 6 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนมกราคม 2528 ถึงเดือนกันยายน 2530เป็นเงิน 32,330 บาท และโจทก์ที่ 7 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนธันวาคม 2527 ถึงเดือนกันยายน 2530 เป็นเงิน 58,205 บาทต่อมาในเดือนพฤศจิกายน 2530 มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชได้รับหนังสือจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินว่าได้หารือจำเลยแล้วจำเลยตอบข้อหารือว่าข้าราชการที่เริ่มรับราชการครั้งแรกที่หน่วยงานอื่นในเขตกรุงเทพมหานครและได้โอนไปรับราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ก่อนที่มหาวิทยาลัยจะย้ายไปตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรีนั้น ไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ ขอให้ทางมหาวิทยาลัยเรียกเงินคืนจากข้าราชการดังกล่าวตามเอกสารหมาย จ.1จ.2 และ จ.3 (ล.1 และ ล.9) มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชไม่เห็นด้วย จึงมีหนังสือขอความเห็นไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าข้าราชการเหล่านั้นไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตามเอกสารหมาย ล.4 (7 แผ่น)มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงมีหนังสือลงวันที่ 2 พฤศจิกายน2531 แจ้งให้โจทก์ทั้งเจ็ดคืนเงินค่าเช่าบ้านแก่ทางราชการตามเอกสารหมาย จ.4 ถึง จ.9 และจ. 11 วันที่ 30 พฤศจิกายน 2533หลังจากฟ้องคดีนี้แล้ว จำเลยโดยปลัดกระทรวงของจำเลยมีหนังสือเร่งรัดถึงปลัดทบวงมหาวิทยาลัยที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชสังกัดอยู่ให้รีบดำเนินการเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่ข้าราชการของมหาวิทยาลัย 18 ราย เบิกไปแล้วยังไม่ได้ส่งคืนให้ส่งคืนโดยด่วนมิฉะนั้นให้ส่งเรื่องให้พนักงานอัยการดำเนินคดีตามเอกสารหมาย จ.10โจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าโจทก์มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการได้ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยระเบียบค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2483และพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 แล้วแต่กรณีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527พิเคราะห์แล้ว คดีมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในชั้นฎีกาตามฎีกาของโจทก์ว่า โจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 หรือไม่ และมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามคำแก้ฎีกาของจำเลยสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5และที่ 7 ว่า ฟ้องโจทก์ในสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7เคลือบคลุมหรือไม่ และโจทก์ที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่ สำหรับปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในชั้นฎีกา 3 ปัญหาดังกล่าวศาลฎีกาเห็นสมควรวินิจฉัยในปัญหาที่ว่า โจทก์ในสำนวนที่ 3 ที่ 4ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่ก่อนปัญหาว่าโจทก์ที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่นี้ จำเลยสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 แก้ฎีกาตั้งประเด็นว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยเพราะจำเลยไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินซึ่งต่างเป็นนิติบุคคลต่างหากจากจำเลย โจทก์ถูกระงับการขอเบิกค่าเช่าบ้านเนื่องมาจากคำสั่งของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งสั่งตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินทักท้วงและให้เรียกเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ จำเลยไม่มีอำนาจหน้าที่ในการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านให้แก่ข้าราชการผู้ใด แม้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527ก็มีหน้าที่เพียงควบคุมดูแลการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้าน โดยออกระเบียบรวมตลอดถึงเป็นผู้วินิจฉัยข้อหารือปัญหาข้อปฏิบัติของหน่วยราชการต่าง ๆ อันเกี่ยวกับการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเท่านั้น และการที่จำเลยตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินว่าการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชย้ายสถานที่ตั้งทำการไปจังหวัดนนทบุรีไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของราชการนั้นเป็นเพียงการปฏิบัติหน้าที่ในการควบคุมดูแลการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านของข้าราชการให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่วางไว้ ซึ่งไม่เป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์แต่อย่างใดในปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องดังกล่าวนี้ศาลฎีกาพิเคราะห์แล้วเห็นว่าผู้ที่มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช โดยเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชหมวดค่าตอบแทนใช้สอยและวัสดุซึ่งเป็นไปตามระเบียบที่จำเลยกำหนดไว้โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 6 วรรคสอง แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 อันได้แก่ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2530 ข้อ 8(ซึ่งมีข้อความทำนองเดียวกับระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527) ที่กำหนดให้ผู้บังคับบัญชาหรือข้าราชการต่อไปนี้เป็นผู้มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงิน (1) ส่วนราชการส่วนกลางให้เป็นอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมหรือผู้ที่หัวหน้าส่วนราชการมอบหมายซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าระดับ 6 หรือเทียบเท่า ดังนั้นเป็นที่เห็นได้ว่าผู้ที่มีอำนาจหน้าที่อนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้ คือ อธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างหากจากจำเลยจำเลยมิใช่ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดต้องเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มิได้เบิกจ่ายจากจำเลยโดยตรง ตามทางนำสืบของโจทก์ก็ได้ความแต่เพียงว่าจำเลยเป็นผู้ดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านข้าราชการจากเงินงบประมาณรายจ่ายต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำเลยกำหนด ซึ่งจำเลยได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการไว้แล้วในระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2530 โดยเฉพาะผู้ที่มีอำนาจอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการและเงินงบประมาณรายจ่ายที่จะอนุมัติให้เบิกจ่ายในคดีนี้จำเลยเข้าเกี่ยวข้องเพียงแต่เป็นผู้ตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่หารือไปว่ากรณีของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งที่จังหวัดนนทบุรีนั้นไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของข้าราชการเท่านั้น ซึ่งการตอบข้อหารือของจำเลยให้แก่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนั้นเป็นการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายบริหารระหว่างส่วนราชการของรัฐด้วยกัน และมิใช่หลักเกณฑ์หรือวิธีการที่จำเลยจะกำหนดได้เพราะเป็นเรื่องของสิทธิที่ข้าราชการมีอยู่ตามกฎหมายหรือไม่ยังถือไม่ได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดแล้ว และผู้ที่แจ้งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดคือสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินซึ่งเมื่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้แจ้งความเห็นของจำเลยไปยังมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชก็มิได้ปฏิบัติตามความเห็นของจำเลยหรือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแต่ได้หารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงเรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดโดยอ้างความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและมิได้ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีกต่อไป ถือได้ว่ามหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเป็นผู้ที่เรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดและไม่ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีก มิใช่การกระทำของจำเลยและไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าจำเลยสั่งให้กรมบัญชีกลางซึ่งสังกัดส่วนราชการของจำเลยระงับการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชอนุมัติให้เบิกจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัย และจำเลยไม่เคยมีหนังสือทวงถามไปยังโจทก์ทั้งเจ็ดให้นำเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วมาคืน หรือสั่งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 ก็เป็นเพียงผู้รักษาการไม่ได้มีอำนาจหน้าที่จะอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด จำเลยจึงมิได้กระทำการใดที่ถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยตรง โจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องบังคับให้จำเลยจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คำแก้ฎีกาของจำเลยในสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 ฟังขึ้น แม้จำเลยในสำนวนที่ 1 ที่ 2 และที่ 6 จะมิได้แก้ฎีกาในประเด็นเรื่องอำนาจฟ้องนี้แต่ปัญหานี้เป็นปัญหาเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน ศาลฎีกามีอำนาจยกขึ้นวินิจฉัยให้มีผลถึงโจทก์ในสำนวนดังกล่าวได้ เมื่อโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยแล้ว กรณีไม่มีความจำเป็นต้องวินิจฉัยปัญหาในประการอื่นอีกต่อไปที่ศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดมานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วยในผล"พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3911 - 3917/2539นาย วิจิตร ภักดีรัตน์ กับพวกโจทก์กระทรวงการคลังจำเลย ป.วิ.พ. ม. 55 พ.ร.ฎ.ค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 ม. 6ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่อนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช และเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างหากจากกระทรวงการคลังจำเลยมิได้เบิกจ่ายจากจำเลยโดยตรงจำเลยมิใช่ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอนุมัติให้เบิกจ่ายค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดจำเลยเป็นผู้ดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการจากเงินงบประมาณรายจ่ายต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำเลยกำหนดในคดีนี้จำเลยเข้าเกี่ยวข้องเพียงแต่เป็นผู้ตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่หารือไปว่ากรณีของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรีนั้นไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของข้าราชการเท่านั้นซึ่งการตอบข้อหารือของจำเลยให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนั้นเป็นการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายบริหารระหว่างส่วนราชการของรัฐด้วยกันจำเลยจึงมิได้กระทำการใดที่ถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยตรงโจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องบังคับให้จำเลยจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คดีเจ็ดสำนวนนี้ ศาลชั้นต้นพิจารณาและพิพากษารวมกัน โดยเรียกโจทก์ตามลำดับสำนวนว่าโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 7โจทก์ทั้งเจ็ดสำนวนฟ้องมีข้อความทำนองเดียวกัน ขอให้ศาลมีคำพิพากษาสั่งแสดงว่าโจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิได้รับเงินค่าเช่าบ้านและให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระแก่โจทก์ทั้งเจ็ดโดยจำเลยต้องชำระดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดในอัตราร้อยละ7.5 ต่อปี ตามจำนวนต้นเงินดังกล่าวที่โจทก์แต่ละคนมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านนับตั้งแต่วันฟ้องจนกว่าจำเลยจะชำระให้โจทก์เสร็จสิ้นกับให้จำเลยชำระเงินค่าเช่าบ้านแก่โจทก์แต่ละคนตามสิทธิตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2533 เป็นต้นมาและต่อ ๆ ไป ตามสิทธิของโจทก์ในกรณีที่ได้รับเงินเดือนเพิ่มขึ้นหรือเปลี่ยนแปลงจากทางราชการซึ่งอัตราค่าเช่าก็จะต้องเพิ่มขึ้นด้วย ทั้งนี้จนกว่าโจทก์ทั้งเจ็ดจะพ้นจากราชการ หรือหมดสิทธิตามกฎหมายจำเลยทุกสำนวนยื่นคำให้การทำนองเดียวกันว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้องเพราะจำเลยมิได้เป็นผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์จำเลยไม่เคยออกคำสั่งห้ามไม่ให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้านและไม่ได้เป็นผู้สั่งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งเป็นนิติบุคคลเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกไปแล้วคืนจำเลยไม่มีอำนาจอนุมัติหรือไม่อนุมัติให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้านได้เพราะผู้มีสิทธิอนุมัติให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้าน คือ อธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษาให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระแก่โจทก์ที่ 1 เป็นเงิน 105,000 บาท โจทก์ที่ 2เป็นเงิน 52,980 บาท โจทก์ที่ 3 เป็นเงิน 65,360 บาท โจทก์ที่ 4เป็นเงิน 36,415 บาท โจทก์ที่ 5 เป็นเงิน 28,660 บาท โจทก์ที่ 6เป็นเงิน 34,000 บาท และโจทก์ที่ 7 เป็นเงิน 65,200 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีนับตั้งแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะชำระให้โจทก์แต่ละคนเสร็จสิ้น และให้จำเลยจ่ายค่าเช่าบ้านให้โจทก์ทั้งเจ็ดตามสิทธิของโจทก์แต่ละคน ดังที่ปฏิบัติเป็นปกตินับตั้งแต่เดือนที่โจทก์ทั้งเจ็ดดำเนินการฟ้องร้องจำเลยเป็นต้นไปจำเลย ทั้ง เจ็ด สำนวน อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านตามกฎหมาย พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดสำนวนโจทก์ทั้งเจ็ดฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงรับฟังได้เป็นยุติโดยคู่ความมิได้โต้เถียงกันว่า มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช พ.ศ. 2521มีฐานะเป็นกรม สังกัดทบวงมหาวิทยาลัยและเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชได้รับเงินงบประมาณตามกฎหมายซึ่งเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปี ผู้มีอำนาจเบิกจ่ายเงินงบประมาณรวมทั้งเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชคือ อธิการบดีของมหาวิทยาลัย เดิมมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชยังไม่มีที่ตั้งที่ทำการได้ขอใช้สถานที่ของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ สถานที่ของทบวงมหาวิทยาลัยและเช่าสถานที่ของเอกชนเป็นที่ทำการของมหาวิทยาลัย ซึ่งสถานที่ต่าง ๆ ดังกล่าวอยู่ในเขตกรุงเทพมหานคร โจทก์ทั้งเจ็ดเป็นข้าราชการเริ่มเข้ารับราชการที่หน่วยงานต่าง ๆ ในเขตกรุงเทพมหานครมาก่อนแล้วจึงโอนเข้ารับราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชตั้งแต่มหาวิทยาลัยยังขอใช้และเช่าสถานที่ของหน่วยราชการอื่นและของเอกชนเป็นที่ทำการ ต่อมามีผู้บริจาคที่ดินตั้งอยู่ตำบลบางพูด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี เป็นที่ตั้งของมหาวิทยาลัย เมื่อก่อสร้างสถานที่เสร็จเรียบร้อยมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงย้ายไปอยู่ ณ ที่ทำการแห่งใหม่ที่ตำบลบางพูด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ตั้งแต่เดือนธันวาคม2527 โจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าไม่สะดวกในการเดินทางและไม่สามารถปฏิบัติราชการได้เต็มที่ จึงย้ายไปซื้อบ้านและเช่าบ้านอยู่อาศัยในเขตจังหวัดนนทบุรีและได้เบิกค่าเช่าบ้านจากทางราชการเพื่อชำระหนี้ค่าบ้านหรือค่าเช่าบ้านตลอดมา โจทก์ที่ 1 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2528 ถึงวันที่ 31 สิงหาคม 2530เป็นเงิน 69,000 บาท โจทก์ที่ 2 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2528 ถึงวันที่ 31 กรกฎาคม 2530 เป็นเงิน29,085 บาท โจทก์ที่ 3 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่16 เมษายน 2529 ถึงวันที่ 31 สิงหาคม 2530 เป็นเงิน 24,475 บาทโจทก์ที่ 4 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนธันวาคม 2527ถึงเดือนสิงหาคม 2530 เป็นเงิน 25,813.45 บาท โจทก์ที่ 5ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2528 ถึงเดือนกันยายน 2530 เป็นเงิน 20,745 บาท โจทก์ที่ 6 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนมกราคม 2528 ถึงเดือนกันยายน 2530เป็นเงิน 32,330 บาท และโจทก์ที่ 7 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนธันวาคม 2527 ถึงเดือนกันยายน 2530 เป็นเงิน 58,205 บาทต่อมาในเดือนพฤศจิกายน 2530 มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชได้รับหนังสือจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินว่าได้หารือจำเลยแล้วจำเลยตอบข้อหารือว่าข้าราชการที่เริ่มรับราชการครั้งแรกที่หน่วยงานอื่นในเขตกรุงเทพมหานครและได้โอนไปรับราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ก่อนที่มหาวิทยาลัยจะย้ายไปตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรีนั้น ไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ ขอให้ทางมหาวิทยาลัยเรียกเงินคืนจากข้าราชการดังกล่าวตามเอกสารหมาย จ.1จ.2 และ จ.3 (ล.1 และ ล.9) มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชไม่เห็นด้วย จึงมีหนังสือขอความเห็นไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าข้าราชการเหล่านั้นไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตามเอกสารหมาย ล.4 (7 แผ่น)มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงมีหนังสือลงวันที่ 2 พฤศจิกายน2531 แจ้งให้โจทก์ทั้งเจ็ดคืนเงินค่าเช่าบ้านแก่ทางราชการตามเอกสารหมาย จ.4 ถึง จ.9 และจ. 11 วันที่ 30 พฤศจิกายน 2533หลังจากฟ้องคดีนี้แล้ว จำเลยโดยปลัดกระทรวงของจำเลยมีหนังสือเร่งรัดถึงปลัดทบวงมหาวิทยาลัยที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชสังกัดอยู่ให้รีบดำเนินการเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่ข้าราชการของมหาวิทยาลัย 18 ราย เบิกไปแล้วยังไม่ได้ส่งคืนให้ส่งคืนโดยด่วนมิฉะนั้นให้ส่งเรื่องให้พนักงานอัยการดำเนินคดีตามเอกสารหมาย จ.10โจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าโจทก์มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการได้ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยระเบียบค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2483และพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 แล้วแต่กรณีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527พิเคราะห์แล้ว คดีมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในชั้นฎีกาตามฎีกาของโจทก์ว่า โจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 หรือไม่ และมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามคำแก้ฎีกาของจำเลยสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5และที่ 7 ว่า ฟ้องโจทก์ในสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7เคลือบคลุมหรือไม่ และโจทก์ที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่ สำหรับปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในชั้นฎีกา 3 ปัญหาดังกล่าวศาลฎีกาเห็นสมควรวินิจฉัยในปัญหาที่ว่า โจทก์ในสำนวนที่ 3 ที่ 4ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่ก่อนปัญหาว่าโจทก์ที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่นี้ จำเลยสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 แก้ฎีกาตั้งประเด็นว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยเพราะจำเลยไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินซึ่งต่างเป็นนิติบุคคลต่างหากจากจำเลย โจทก์ถูกระงับการขอเบิกค่าเช่าบ้านเนื่องมาจากคำสั่งของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งสั่งตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินทักท้วงและให้เรียกเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ จำเลยไม่มีอำนาจหน้าที่ในการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านให้แก่ข้าราชการผู้ใด แม้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527ก็มีหน้าที่เพียงควบคุมดูแลการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้าน โดยออกระเบียบรวมตลอดถึงเป็นผู้วินิจฉัยข้อหารือปัญหาข้อปฏิบัติของหน่วยราชการต่าง ๆ อันเกี่ยวกับการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเท่านั้น และการที่จำเลยตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินว่าการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชย้ายสถานที่ตั้งทำการไปจังหวัดนนทบุรีไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของราชการนั้นเป็นเพียงการปฏิบัติหน้าที่ในการควบคุมดูแลการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านของข้าราชการให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่วางไว้ ซึ่งไม่เป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์แต่อย่างใดในปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องดังกล่าวนี้ศาลฎีกาพิเคราะห์แล้วเห็นว่าผู้ที่มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช โดยเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชหมวดค่าตอบแทนใช้สอยและวัสดุซึ่งเป็นไปตามระเบียบที่จำเลยกำหนดไว้โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 6 วรรคสอง แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 อันได้แก่ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2530 ข้อ 8(ซึ่งมีข้อความทำนองเดียวกับระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527) ที่กำหนดให้ผู้บังคับบัญชาหรือข้าราชการต่อไปนี้เป็นผู้มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงิน (1) ส่วนราชการส่วนกลางให้เป็นอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมหรือผู้ที่หัวหน้าส่วนราชการมอบหมายซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าระดับ 6 หรือเทียบเท่า ดังนั้นเป็นที่เห็นได้ว่าผู้ที่มีอำนาจหน้าที่อนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้ คือ อธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างหากจากจำเลยจำเลยมิใช่ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดต้องเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มิได้เบิกจ่ายจากจำเลยโดยตรง ตามทางนำสืบของโจทก์ก็ได้ความแต่เพียงว่าจำเลยเป็นผู้ดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านข้าราชการจากเงินงบประมาณรายจ่ายต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำเลยกำหนด ซึ่งจำเลยได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการไว้แล้วในระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2530 โดยเฉพาะผู้ที่มีอำนาจอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการและเงินงบประมาณรายจ่ายที่จะอนุมัติให้เบิกจ่ายในคดีนี้จำเลยเข้าเกี่ยวข้องเพียงแต่เป็นผู้ตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่หารือไปว่ากรณีของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งที่จังหวัดนนทบุรีนั้นไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของข้าราชการเท่านั้น ซึ่งการตอบข้อหารือของจำเลยให้แก่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนั้นเป็นการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายบริหารระหว่างส่วนราชการของรัฐด้วยกัน และมิใช่หลักเกณฑ์หรือวิธีการที่จำเลยจะกำหนดได้เพราะเป็นเรื่องของสิทธิที่ข้าราชการมีอยู่ตามกฎหมายหรือไม่ยังถือไม่ได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดแล้ว และผู้ที่แจ้งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดคือสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินซึ่งเมื่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้แจ้งความเห็นของจำเลยไปยังมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชก็มิได้ปฏิบัติตามความเห็นของจำเลยหรือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแต่ได้หารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงเรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดโดยอ้างความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและมิได้ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีกต่อไป ถือได้ว่ามหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเป็นผู้ที่เรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดและไม่ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีก มิใช่การกระทำของจำเลยและไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าจำเลยสั่งให้กรมบัญชีกลางซึ่งสังกัดส่วนราชการของจำเลยระงับการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชอนุมัติให้เบิกจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัย และจำเลยไม่เคยมีหนังสือทวงถามไปยังโจทก์ทั้งเจ็ดให้นำเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วมาคืน หรือสั่งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 ก็เป็นเพียงผู้รักษาการไม่ได้มีอำนาจหน้าที่จะอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด จำเลยจึงมิได้กระทำการใดที่ถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยตรง โจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องบังคับให้จำเลยจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คำแก้ฎีกาของจำเลยในสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 ฟังขึ้น แม้จำเลยในสำนวนที่ 1 ที่ 2 และที่ 6 จะมิได้แก้ฎีกาในประเด็นเรื่องอำนาจฟ้องนี้แต่ปัญหานี้เป็นปัญหาเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน ศาลฎีกามีอำนาจยกขึ้นวินิจฉัยให้มีผลถึงโจทก์ในสำนวนดังกล่าวได้ เมื่อโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยแล้ว กรณีไม่มีความจำเป็นต้องวินิจฉัยปัญหาในประการอื่นอีกต่อไปที่ศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดมานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วยในผล"พิพากษายืน(อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ-สุทธิ นิชโรจน์-สมพล สัตยาอภิธาน)แหล่งที่มาสำนักงานส่งเสริมงานตุลาการแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: คดีเจ็ดสำนวนนี้ ศาลชั้นต้นพิจารณาและพิพากษารวมกัน โดยเรียกโจทก์ตามลำดับสำนวนว่าโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 7โจทก์ทั้งเจ็ดสำนวนฟ้องมีข้อความทำนองเดียวกัน ขอให้ศาลมีคำพิพากษาสั่งแสดงว่าโจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิได้รับเงินค่าเช่าบ้านและให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระแก่โจทก์ทั้งเจ็ดโดยจำเลยต้องชำระดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดในอัตราร้อยละ7.5 ต่อปี ตามจำนวนต้นเงินดังกล่าวที่โจทก์แต่ละคนมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านนับตั้งแต่วันฟ้องจนกว่าจำเลยจะชำระให้โจทก์เสร็จสิ้นกับให้จำเลยชำระเงินค่าเช่าบ้านแก่โจทก์แต่ละคนตามสิทธิตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2533 เป็นต้นมาและต่อ ๆ ไป ตามสิทธิของโจทก์ในกรณีที่ได้รับเงินเดือนเพิ่มขึ้นหรือเปลี่ยนแปลงจากทางราชการซึ่งอัตราค่าเช่าก็จะต้องเพิ่มขึ้นด้วย ทั้งนี้จนกว่าโจทก์ทั้งเจ็ดจะพ้นจากราชการ หรือหมดสิทธิตามกฎหมายจำเลยทุกสำนวนยื่นคำให้การทำนองเดียวกันว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้องเพราะจำเลยมิได้เป็นผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์จำเลยไม่เคยออกคำสั่งห้ามไม่ให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้านและไม่ได้เป็นผู้สั่งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งเป็นนิติบุคคลเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกไปแล้วคืนจำเลยไม่มีอำนาจอนุมัติหรือไม่อนุมัติให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้านได้เพราะผู้มีสิทธิอนุมัติให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้าน คือ อธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษาให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระแก่โจทก์ที่ 1 เป็นเงิน 105,000 บาท โจทก์ที่ 2เป็นเงิน 52,980 บาท โจทก์ที่ 3 เป็นเงิน 65,360 บาท โจทก์ที่ 4เป็นเงิน 36,415 บาท โจทก์ที่ 5 เป็นเงิน 28,660 บาท โจทก์ที่ 6เป็นเงิน 34,000 บาท และโจทก์ที่ 7 เป็นเงิน 65,200 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีนับตั้งแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะชำระให้โจทก์แต่ละคนเสร็จสิ้น และให้จำเลยจ่ายค่าเช่าบ้านให้โจทก์ทั้งเจ็ดตามสิทธิของโจทก์แต่ละคน ดังที่ปฏิบัติเป็นปกตินับตั้งแต่เดือนที่โจทก์ทั้งเจ็ดดำเนินการฟ้องร้องจำเลยเป็นต้นไปจำเลย ทั้ง เจ็ด สำนวน อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านตามกฎหมาย พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดสำนวนโจทก์ทั้งเจ็ดฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงรับฟังได้เป็นยุติโดยคู่ความมิได้โต้เถียงกันว่า มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช พ.ศ. 2521มีฐานะเป็นกรม สังกัดทบวงมหาวิทยาลัยและเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชได้รับเงินงบประมาณตามกฎหมายซึ่งเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปี ผู้มีอำนาจเบิกจ่ายเงินงบประมาณรวมทั้งเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชคือ อธิการบดีของมหาวิทยาลัย เดิมมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชยังไม่มีที่ตั้งที่ทำการได้ขอใช้สถานที่ของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ สถานที่ของทบวงมหาวิทยาลัยและเช่าสถานที่ของเอกชนเป็นที่ทำการของมหาวิทยาลัย ซึ่งสถานที่ต่าง ๆ ดังกล่าวอยู่ในเขตกรุงเทพมหานคร โจทก์ทั้งเจ็ดเป็นข้าราชการเริ่มเข้ารับราชการที่หน่วยงานต่าง ๆ ในเขตกรุงเทพมหานครมาก่อนแล้วจึงโอนเข้ารับราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชตั้งแต่มหาวิทยาลัยยังขอใช้และเช่าสถานที่ของหน่วยราชการอื่นและของเอกชนเป็นที่ทำการ ต่อมามีผู้บริจาคที่ดินตั้งอยู่ตำบลบางพูด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี เป็นที่ตั้งของมหาวิทยาลัย เมื่อก่อสร้างสถานที่เสร็จเรียบร้อยมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงย้ายไปอยู่ ณ ที่ทำการแห่งใหม่ที่ตำบลบางพูด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ตั้งแต่เดือนธันวาคม2527 โจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าไม่สะดวกในการเดินทางและไม่สามารถปฏิบัติราชการได้เต็มที่ จึงย้ายไปซื้อบ้านและเช่าบ้านอยู่อาศัยในเขตจังหวัดนนทบุรีและได้เบิกค่าเช่าบ้านจากทางราชการเพื่อชำระหนี้ค่าบ้านหรือค่าเช่าบ้านตลอดมา โจทก์ที่ 1 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2528 ถึงวันที่ 31 สิงหาคม 2530เป็นเงิน 69,000 บาท โจทก์ที่ 2 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2528 ถึงวันที่ 31 กรกฎาคม 2530 เป็นเงิน29,085 บาท โจทก์ที่ 3 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่16 เมษายน 2529 ถึงวันที่ 31 สิงหาคม 2530 เป็นเงิน 24,475 บาทโจทก์ที่ 4 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนธันวาคม 2527ถึงเดือนสิงหาคม 2530 เป็นเงิน 25,813.45 บาท โจทก์ที่ 5ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2528 ถึงเดือนกันยายน 2530 เป็นเงิน 20,745 บาท โจทก์ที่ 6 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนมกราคม 2528 ถึงเดือนกันยายน 2530เป็นเงิน 32,330 บาท และโจทก์ที่ 7 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนธันวาคม 2527 ถึงเดือนกันยายน 2530 เป็นเงิน 58,205 บาทต่อมาในเดือนพฤศจิกายน 2530 มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชได้รับหนังสือจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินว่าได้หารือจำเลยแล้วจำเลยตอบข้อหารือว่าข้าราชการที่เริ่มรับราชการครั้งแรกที่หน่วยงานอื่นในเขตกรุงเทพมหานครและได้โอนไปรับราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ก่อนที่มหาวิทยาลัยจะย้ายไปตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรีนั้น ไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ ขอให้ทางมหาวิทยาลัยเรียกเงินคืนจากข้าราชการดังกล่าวตามเอกสารหมาย จ.1จ.2 และ จ.3 (ล.1 และ ล.9) มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชไม่เห็นด้วย จึงมีหนังสือขอความเห็นไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าข้าราชการเหล่านั้นไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตามเอกสารหมาย ล.4 (7 แผ่น)มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงมีหนังสือลงวันที่ 2 พฤศจิกายน2531 แจ้งให้โจทก์ทั้งเจ็ดคืนเงินค่าเช่าบ้านแก่ทางราชการตามเอกสารหมาย จ.4 ถึง จ.9 และจ. 11 วันที่ 30 พฤศจิกายน 2533หลังจากฟ้องคดีนี้แล้ว จำเลยโดยปลัดกระทรวงของจำเลยมีหนังสือเร่งรัดถึงปลัดทบวงมหาวิทยาลัยที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชสังกัดอยู่ให้รีบดำเนินการเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่ข้าราชการของมหาวิทยาลัย 18 ราย เบิกไปแล้วยังไม่ได้ส่งคืนให้ส่งคืนโดยด่วนมิฉะนั้นให้ส่งเรื่องให้พนักงานอัยการดำเนินคดีตามเอกสารหมาย จ.10โจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าโจทก์มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการได้ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยระเบียบค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2483และพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 แล้วแต่กรณีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527พิเคราะห์แล้ว คดีมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในชั้นฎีกาตามฎีกาของโจทก์ว่า โจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 หรือไม่ และมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามคำแก้ฎีกาของจำเลยสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5และที่ 7 ว่า ฟ้องโจทก์ในสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7เคลือบคลุมหรือไม่ และโจทก์ที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่ สำหรับปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในชั้นฎีกา 3 ปัญหาดังกล่าวศาลฎีกาเห็นสมควรวินิจฉัยในปัญหาที่ว่า โจทก์ในสำนวนที่ 3 ที่ 4ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่ก่อนปัญหาว่าโจทก์ที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่นี้ จำเลยสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 แก้ฎีกาตั้งประเด็นว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยเพราะจำเลยไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินซึ่งต่างเป็นนิติบุคคลต่างหากจากจำเลย โจทก์ถูกระงับการขอเบิกค่าเช่าบ้านเนื่องมาจากคำสั่งของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งสั่งตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินทักท้วงและให้เรียกเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ จำเลยไม่มีอำนาจหน้าที่ในการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านให้แก่ข้าราชการผู้ใด แม้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527ก็มีหน้าที่เพียงควบคุมดูแลการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้าน โดยออกระเบียบรวมตลอดถึงเป็นผู้วินิจฉัยข้อหารือปัญหาข้อปฏิบัติของหน่วยราชการต่าง ๆ อันเกี่ยวกับการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเท่านั้น และการที่จำเลยตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินว่าการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชย้ายสถานที่ตั้งทำการไปจังหวัดนนทบุรีไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของราชการนั้นเป็นเพียงการปฏิบัติหน้าที่ในการควบคุมดูแลการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านของข้าราชการให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่วางไว้ ซึ่งไม่เป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์แต่อย่างใดในปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องดังกล่าวนี้ศาลฎีกาพิเคราะห์แล้วเห็นว่าผู้ที่มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช โดยเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชหมวดค่าตอบแทนใช้สอยและวัสดุซึ่งเป็นไปตามระเบียบที่จำเลยกำหนดไว้โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 6 วรรคสอง แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 อันได้แก่ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2530 ข้อ 8(ซึ่งมีข้อความทำนองเดียวกับระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527) ที่กำหนดให้ผู้บังคับบัญชาหรือข้าราชการต่อไปนี้เป็นผู้มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงิน (1) ส่วนราชการส่วนกลางให้เป็นอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมหรือผู้ที่หัวหน้าส่วนราชการมอบหมายซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าระดับ 6 หรือเทียบเท่า ดังนั้นเป็นที่เห็นได้ว่าผู้ที่มีอำนาจหน้าที่อนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้ คือ อธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างหากจากจำเลยจำเลยมิใช่ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดต้องเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มิได้เบิกจ่ายจากจำเลยโดยตรง ตามทางนำสืบของโจทก์ก็ได้ความแต่เพียงว่าจำเลยเป็นผู้ดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านข้าราชการจากเงินงบประมาณรายจ่ายต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำเลยกำหนด ซึ่งจำเลยได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการไว้แล้วในระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2530 โดยเฉพาะผู้ที่มีอำนาจอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการและเงินงบประมาณรายจ่ายที่จะอนุมัติให้เบิกจ่ายในคดีนี้จำเลยเข้าเกี่ยวข้องเพียงแต่เป็นผู้ตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่หารือไปว่ากรณีของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งที่จังหวัดนนทบุรีนั้นไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของข้าราชการเท่านั้น ซึ่งการตอบข้อหารือของจำเลยให้แก่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนั้นเป็นการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายบริหารระหว่างส่วนราชการของรัฐด้วยกัน และมิใช่หลักเกณฑ์หรือวิธีการที่จำเลยจะกำหนดได้เพราะเป็นเรื่องของสิทธิที่ข้าราชการมีอยู่ตามกฎหมายหรือไม่ยังถือไม่ได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดแล้ว และผู้ที่แจ้งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดคือสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินซึ่งเมื่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้แจ้งความเห็นของจำเลยไปยังมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชก็มิได้ปฏิบัติตามความเห็นของจำเลยหรือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแต่ได้หารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงเรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดโดยอ้างความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและมิได้ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีกต่อไป ถือได้ว่ามหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเป็นผู้ที่เรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดและไม่ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีก มิใช่การกระทำของจำเลยและไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าจำเลยสั่งให้กรมบัญชีกลางซึ่งสังกัดส่วนราชการของจำเลยระงับการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชอนุมัติให้เบิกจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัย และจำเลยไม่เคยมีหนังสือทวงถามไปยังโจทก์ทั้งเจ็ดให้นำเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วมาคืน หรือสั่งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 ก็เป็นเพียงผู้รักษาการไม่ได้มีอำนาจหน้าที่จะอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด จำเลยจึงมิได้กระทำการใดที่ถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยตรง โจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องบังคับให้จำเลยจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คำแก้ฎีกาของจำเลยในสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 ฟังขึ้น แม้จำเลยในสำนวนที่ 1 ที่ 2 และที่ 6 จะมิได้แก้ฎีกาในประเด็นเรื่องอำนาจฟ้องนี้แต่ปัญหานี้เป็นปัญหาเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน ศาลฎีกามีอำนาจยกขึ้นวินิจฉัยให้มีผลถึงโจทก์ในสำนวนดังกล่าวได้ เมื่อโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยแล้ว กรณีไม่มีความจำเป็นต้องวินิจฉัยปัญหาในประการอื่นอีกต่อไปที่ศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดมานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วยในผล"พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3911 - 3917/2539นาย วิจิตร ภักดีรัตน์ กับพวกโจทก์กระทรวงการคลังจำเลย ป.วิ.พ. ม. 55 พ.ร.ฎ.ค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 ม. 6ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่อนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช และเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างหากจากกระทรวงการคลังจำเลยมิได้เบิกจ่ายจากจำเลยโดยตรงจำเลยมิใช่ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอนุมัติให้เบิกจ่ายค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดจำเลยเป็นผู้ดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการจากเงินงบประมาณรายจ่ายต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำเลยกำหนดในคดีนี้จำเลยเข้าเกี่ยวข้องเพียงแต่เป็นผู้ตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่หารือไปว่ากรณีของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรีนั้นไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของข้าราชการเท่านั้นซึ่งการตอบข้อหารือของจำเลยให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนั้นเป็นการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายบริหารระหว่างส่วนราชการของรัฐด้วยกันจำเลยจึงมิได้กระทำการใดที่ถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยตรงโจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องบังคับให้จำเลยจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คดีเจ็ดสำนวนนี้ ศาลชั้นต้นพิจารณาและพิพากษารวมกัน โดยเรียกโจทก์ตามลำดับสำนวนว่าโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 7โจทก์ทั้งเจ็ดสำนวนฟ้องมีข้อความทำนองเดียวกัน ขอให้ศาลมีคำพิพากษาสั่งแสดงว่าโจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิได้รับเงินค่าเช่าบ้านและให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระแก่โจทก์ทั้งเจ็ดโดยจำเลยต้องชำระดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดในอัตราร้อยละ7.5 ต่อปี ตามจำนวนต้นเงินดังกล่าวที่โจทก์แต่ละคนมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านนับตั้งแต่วันฟ้องจนกว่าจำเลยจะชำระให้โจทก์เสร็จสิ้นกับให้จำเลยชำระเงินค่าเช่าบ้านแก่โจทก์แต่ละคนตามสิทธิตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2533 เป็นต้นมาและต่อ ๆ ไป ตามสิทธิของโจทก์ในกรณีที่ได้รับเงินเดือนเพิ่มขึ้นหรือเปลี่ยนแปลงจากทางราชการซึ่งอัตราค่าเช่าก็จะต้องเพิ่มขึ้นด้วย ทั้งนี้จนกว่าโจทก์ทั้งเจ็ดจะพ้นจากราชการ หรือหมดสิทธิตามกฎหมายจำเลยทุกสำนวนยื่นคำให้การทำนองเดียวกันว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้องเพราะจำเลยมิได้เป็นผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์จำเลยไม่เคยออกคำสั่งห้ามไม่ให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้านและไม่ได้เป็นผู้สั่งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งเป็นนิติบุคคลเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกไปแล้วคืนจำเลยไม่มีอำนาจอนุมัติหรือไม่อนุมัติให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้านได้เพราะผู้มีสิทธิอนุมัติให้โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกค่าเช่าบ้าน คือ อธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษาให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระแก่โจทก์ที่ 1 เป็นเงิน 105,000 บาท โจทก์ที่ 2เป็นเงิน 52,980 บาท โจทก์ที่ 3 เป็นเงิน 65,360 บาท โจทก์ที่ 4เป็นเงิน 36,415 บาท โจทก์ที่ 5 เป็นเงิน 28,660 บาท โจทก์ที่ 6เป็นเงิน 34,000 บาท และโจทก์ที่ 7 เป็นเงิน 65,200 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีนับตั้งแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะชำระให้โจทก์แต่ละคนเสร็จสิ้น และให้จำเลยจ่ายค่าเช่าบ้านให้โจทก์ทั้งเจ็ดตามสิทธิของโจทก์แต่ละคน ดังที่ปฏิบัติเป็นปกตินับตั้งแต่เดือนที่โจทก์ทั้งเจ็ดดำเนินการฟ้องร้องจำเลยเป็นต้นไปจำเลย ทั้ง เจ็ด สำนวน อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านตามกฎหมาย พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดสำนวนโจทก์ทั้งเจ็ดฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงรับฟังได้เป็นยุติโดยคู่ความมิได้โต้เถียงกันว่า มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช พ.ศ. 2521มีฐานะเป็นกรม สังกัดทบวงมหาวิทยาลัยและเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชได้รับเงินงบประมาณตามกฎหมายซึ่งเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปี ผู้มีอำนาจเบิกจ่ายเงินงบประมาณรวมทั้งเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชคือ อธิการบดีของมหาวิทยาลัย เดิมมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชยังไม่มีที่ตั้งที่ทำการได้ขอใช้สถานที่ของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ สถานที่ของทบวงมหาวิทยาลัยและเช่าสถานที่ของเอกชนเป็นที่ทำการของมหาวิทยาลัย ซึ่งสถานที่ต่าง ๆ ดังกล่าวอยู่ในเขตกรุงเทพมหานคร โจทก์ทั้งเจ็ดเป็นข้าราชการเริ่มเข้ารับราชการที่หน่วยงานต่าง ๆ ในเขตกรุงเทพมหานครมาก่อนแล้วจึงโอนเข้ารับราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชตั้งแต่มหาวิทยาลัยยังขอใช้และเช่าสถานที่ของหน่วยราชการอื่นและของเอกชนเป็นที่ทำการ ต่อมามีผู้บริจาคที่ดินตั้งอยู่ตำบลบางพูด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี เป็นที่ตั้งของมหาวิทยาลัย เมื่อก่อสร้างสถานที่เสร็จเรียบร้อยมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงย้ายไปอยู่ ณ ที่ทำการแห่งใหม่ที่ตำบลบางพูด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ตั้งแต่เดือนธันวาคม2527 โจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าไม่สะดวกในการเดินทางและไม่สามารถปฏิบัติราชการได้เต็มที่ จึงย้ายไปซื้อบ้านและเช่าบ้านอยู่อาศัยในเขตจังหวัดนนทบุรีและได้เบิกค่าเช่าบ้านจากทางราชการเพื่อชำระหนี้ค่าบ้านหรือค่าเช่าบ้านตลอดมา โจทก์ที่ 1 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2528 ถึงวันที่ 31 สิงหาคม 2530เป็นเงิน 69,000 บาท โจทก์ที่ 2 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2528 ถึงวันที่ 31 กรกฎาคม 2530 เป็นเงิน29,085 บาท โจทก์ที่ 3 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่16 เมษายน 2529 ถึงวันที่ 31 สิงหาคม 2530 เป็นเงิน 24,475 บาทโจทก์ที่ 4 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนธันวาคม 2527ถึงเดือนสิงหาคม 2530 เป็นเงิน 25,813.45 บาท โจทก์ที่ 5ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2528 ถึงเดือนกันยายน 2530 เป็นเงิน 20,745 บาท โจทก์ที่ 6 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนมกราคม 2528 ถึงเดือนกันยายน 2530เป็นเงิน 32,330 บาท และโจทก์ที่ 7 ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตั้งแต่เดือนธันวาคม 2527 ถึงเดือนกันยายน 2530 เป็นเงิน 58,205 บาทต่อมาในเดือนพฤศจิกายน 2530 มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชได้รับหนังสือจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินว่าได้หารือจำเลยแล้วจำเลยตอบข้อหารือว่าข้าราชการที่เริ่มรับราชการครั้งแรกที่หน่วยงานอื่นในเขตกรุงเทพมหานครและได้โอนไปรับราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ก่อนที่มหาวิทยาลัยจะย้ายไปตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรีนั้น ไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ ขอให้ทางมหาวิทยาลัยเรียกเงินคืนจากข้าราชการดังกล่าวตามเอกสารหมาย จ.1จ.2 และ จ.3 (ล.1 และ ล.9) มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชไม่เห็นด้วย จึงมีหนังสือขอความเห็นไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าข้าราชการเหล่านั้นไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตามเอกสารหมาย ล.4 (7 แผ่น)มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงมีหนังสือลงวันที่ 2 พฤศจิกายน2531 แจ้งให้โจทก์ทั้งเจ็ดคืนเงินค่าเช่าบ้านแก่ทางราชการตามเอกสารหมาย จ.4 ถึง จ.9 และจ. 11 วันที่ 30 พฤศจิกายน 2533หลังจากฟ้องคดีนี้แล้ว จำเลยโดยปลัดกระทรวงของจำเลยมีหนังสือเร่งรัดถึงปลัดทบวงมหาวิทยาลัยที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชสังกัดอยู่ให้รีบดำเนินการเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่ข้าราชการของมหาวิทยาลัย 18 ราย เบิกไปแล้วยังไม่ได้ส่งคืนให้ส่งคืนโดยด่วนมิฉะนั้นให้ส่งเรื่องให้พนักงานอัยการดำเนินคดีตามเอกสารหมาย จ.10โจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าโจทก์มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการได้ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยระเบียบค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2483และพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 แล้วแต่กรณีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527พิเคราะห์แล้ว คดีมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในชั้นฎีกาตามฎีกาของโจทก์ว่า โจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 หรือไม่ และมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามคำแก้ฎีกาของจำเลยสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5และที่ 7 ว่า ฟ้องโจทก์ในสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7เคลือบคลุมหรือไม่ และโจทก์ที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่ สำหรับปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในชั้นฎีกา 3 ปัญหาดังกล่าวศาลฎีกาเห็นสมควรวินิจฉัยในปัญหาที่ว่า โจทก์ในสำนวนที่ 3 ที่ 4ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่ก่อนปัญหาว่าโจทก์ที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่นี้ จำเลยสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 แก้ฎีกาตั้งประเด็นว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยเพราะจำเลยไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินซึ่งต่างเป็นนิติบุคคลต่างหากจากจำเลย โจทก์ถูกระงับการขอเบิกค่าเช่าบ้านเนื่องมาจากคำสั่งของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งสั่งตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินทักท้วงและให้เรียกเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ จำเลยไม่มีอำนาจหน้าที่ในการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านให้แก่ข้าราชการผู้ใด แม้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527ก็มีหน้าที่เพียงควบคุมดูแลการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้าน โดยออกระเบียบรวมตลอดถึงเป็นผู้วินิจฉัยข้อหารือปัญหาข้อปฏิบัติของหน่วยราชการต่าง ๆ อันเกี่ยวกับการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเท่านั้น และการที่จำเลยตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินว่าการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชย้ายสถานที่ตั้งทำการไปจังหวัดนนทบุรีไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของราชการนั้นเป็นเพียงการปฏิบัติหน้าที่ในการควบคุมดูแลการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านของข้าราชการให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่วางไว้ ซึ่งไม่เป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์แต่อย่างใดในปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องดังกล่าวนี้ศาลฎีกาพิเคราะห์แล้วเห็นว่าผู้ที่มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช โดยเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชหมวดค่าตอบแทนใช้สอยและวัสดุซึ่งเป็นไปตามระเบียบที่จำเลยกำหนดไว้โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 6 วรรคสอง แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 อันได้แก่ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2530 ข้อ 8(ซึ่งมีข้อความทำนองเดียวกับระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527) ที่กำหนดให้ผู้บังคับบัญชาหรือข้าราชการต่อไปนี้เป็นผู้มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงิน (1) ส่วนราชการส่วนกลางให้เป็นอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมหรือผู้ที่หัวหน้าส่วนราชการมอบหมายซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าระดับ 6 หรือเทียบเท่า ดังนั้นเป็นที่เห็นได้ว่าผู้ที่มีอำนาจหน้าที่อนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้ คือ อธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างหากจากจำเลยจำเลยมิใช่ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดต้องเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มิได้เบิกจ่ายจากจำเลยโดยตรง ตามทางนำสืบของโจทก์ก็ได้ความแต่เพียงว่าจำเลยเป็นผู้ดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านข้าราชการจากเงินงบประมาณรายจ่ายต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำเลยกำหนด ซึ่งจำเลยได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการไว้แล้วในระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2530 โดยเฉพาะผู้ที่มีอำนาจอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการและเงินงบประมาณรายจ่ายที่จะอนุมัติให้เบิกจ่ายในคดีนี้จำเลยเข้าเกี่ยวข้องเพียงแต่เป็นผู้ตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่หารือไปว่ากรณีของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งที่จังหวัดนนทบุรีนั้นไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของข้าราชการเท่านั้น ซึ่งการตอบข้อหารือของจำเลยให้แก่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนั้นเป็นการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายบริหารระหว่างส่วนราชการของรัฐด้วยกัน และมิใช่หลักเกณฑ์หรือวิธีการที่จำเลยจะกำหนดได้เพราะเป็นเรื่องของสิทธิที่ข้าราชการมีอยู่ตามกฎหมายหรือไม่ยังถือไม่ได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดแล้ว และผู้ที่แจ้งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดคือสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินซึ่งเมื่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้แจ้งความเห็นของจำเลยไปยังมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชก็มิได้ปฏิบัติตามความเห็นของจำเลยหรือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแต่ได้หารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงเรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดโดยอ้างความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและมิได้ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีกต่อไป ถือได้ว่ามหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเป็นผู้ที่เรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดและไม่ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีก มิใช่การกระทำของจำเลยและไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าจำเลยสั่งให้กรมบัญชีกลางซึ่งสังกัดส่วนราชการของจำเลยระงับการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชอนุมัติให้เบิกจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัย และจำเลยไม่เคยมีหนังสือทวงถามไปยังโจทก์ทั้งเจ็ดให้นำเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วมาคืน หรือสั่งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 ก็เป็นเพียงผู้รักษาการไม่ได้มีอำนาจหน้าที่จะอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด จำเลยจึงมิได้กระทำการใดที่ถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยตรง โจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องบังคับให้จำเลยจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คำแก้ฎีกาของจำเลยในสำนวนที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 ฟังขึ้น แม้จำเลยในสำนวนที่ 1 ที่ 2 และที่ 6 จะมิได้แก้ฎีกาในประเด็นเรื่องอำนาจฟ้องนี้แต่ปัญหานี้เป็นปัญหาเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน ศาลฎีกามีอำนาจยกขึ้นวินิจฉัยให้มีผลถึงโจทก์ในสำนวนดังกล่าวได้ เมื่อโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยแล้ว กรณีไม่มีความจำเป็นต้องวินิจฉัยปัญหาในประการอื่นอีกต่อไปที่ศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดมานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วยในผล"พิพากษายืน(อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ-สุทธิ นิชโรจน์-สมพล สัตยาอภิธาน)แหล่งที่มาสำนักงานส่งเสริมงานตุลาการแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ