คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 415591หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๘/๒๕๔๗ วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด โดย นายอนุชา ทัศณรงค์ และนายชาตรี ชินธรรมมิตร์ กรรมการผู้มีอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๖/๒๕๔๕ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี (ต่อมา ได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณหนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคม ในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม) ตามสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ฉบับลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ว่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดีจัดหาและติดตั้ง ๑. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER จำนวน ๑ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานหัวหิน อำเภอหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ๒. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE รวม ๒ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานระนอง อำเภอเมืองระนอง จังหวัดระนอง โดยผู้ฟ้องคดี(ผู้รับจ้าง) จะต้องทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ ภายในวันที่ ๓๐กันยายน ๒๕๔๑ และในการทำสัญญานี้ ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน๒๕๔๐ จำนวนเงิน ๒,๗๑๗,๖๓๓.๙๐ บาท มามอบไว้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ว่าจ้าง) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญานี้ โดยผู้ว่าจ้างจะมอบคืนให้แก่ผู้รับจ้าง ต่อเมื่อพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญา ต่อมาภายหลัง ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงทำสัญญาแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ อีก ๓ ครั้ง คือ ฉบับลงวันที่ ๑๖กรกฎาคม ๒๕๔๑ ฉบับลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๑ และ ฉบับลงวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๒ซึ่งเป็นเวลาล่วงเลยกำหนดส่งมอบงาน จึงถือว่ากำหนดเวลาส่งมอบงานข้างต้นเป็นอันยกเลิกโดยปริยายและให้ขยายเวลาการปฏิบัติงานออกไปได้ตามสัญญาข้อ ๒๐ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามสัญญา โดยมีการส่งมอบงานและรับมอบงานครบถ้วนแล้ว เมื่อวันที่ ๖พฤษภาคม ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่จะต้องคืนหนังสือค้ำประกันการทำงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายในเวลา ๒ ปี นับแต่วันส่งมอบงานครบถ้วน คือภายในวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๔ แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ติดตามทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันหลายครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เพิกเฉย ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องจ่ายค่าธรรมเนียมให้แก่ธนาคารผู้ออกหนังสือค้ำประกันในอัตราร้อยละ ๒ ต่อปี ของจำนวนเงินที่ค้ำประกัน เป็นจำนวนปีละ ๕๔,๓๕๒.๖๘ บาท (ห้าหมื่นสี่พันสามร้อยห้าสิบสองบาทหกสิบแปดสตางค์) หรือเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันแก่ผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นระยะเวลา ๑๓เดือน ผู้ฟ้องคดีจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนต้นฉบับหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่๒๖ กันยายน ๒๕๔๐ พร้อมทั้งให้ชดใช้เงินจำนวน ๕๘,๘๘๒.๐๗ บาท (ห้าหมื่นแปดพันแปดร้อยแปดสิบสองบาทเจ็ดสตางค์) และให้ชดใช้เงินในอัตราเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) จนกว่าจะคืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและคำให้การเพิ่มเติมว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดียังมิได้คืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีตรวจสอบพบว่าอุปกรณ์ที่ส่งมอบให้ตามสัญญาได้ชำรุดบกพร่องในระหว่างระยะเวลาประกันผลงาน และได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบเพื่อทำการแก้ไขให้เรียบร้อย โดยผู้ฟ้องคดีได้มารับอุปกรณ์จำนวน ๒๕ รายการ จากผู้ถูกฟ้องคดีไปแล้ว โดยมีนายชิดชนก พุ่มคชา กรรมการของบริษัทผู้ฟ้องคดี เป็นผู้ลงนามรับอุปกรณ์จำนวนดังกล่าวไปทำการซ่อมแซม โดยนายชิดชนก ได้มอบอุปกรณ์ดังกล่าวให้นายกนกศักดิ์ ริเริ่มการ เพื่อจัดส่งไปทำการซ่อมแซมที่ประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการซ่อมแซมอุปกรณ์ดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงยังมีข้อผูกพันตามสัญญาที่จะต้องดำเนินการให้เรียบร้อย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ ระหว่างการพิจารณา ศาลปกครองกลางมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้คู่ความจัดทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ผู้ฟ้องคดีได้ทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้มีข้อพิจารณา ตามคำนิยามของ "สัญญาทางปกครอง" ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ ๒ ประการ คือ ประการแรก คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ ซึ่งในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้แก่ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ประการที่สอง สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือไม่ ซึ่งในคดีนี้เป็นการรับจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศและอุปกรณ์อะไหล่พร้อมกับก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าที่ท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง ซึ่งท่าอากาศยานทั้งสองแห่ง ต่างก็มีไว้เพื่อบริการเดินอากาศหรือเข้าออกท่าอากาศยาน ทั้งนี้เพื่อบริการแก่บุคคลทั่วไปที่จำเป็นจะต้องใช้บริการในการเดินทางทางอากาศ มิได้มีไว้ใช้เฉพาะหน่วยราชการอย่างเดียวเท่านั้น เช่นเดียวกับท่ารถขนส่งผู้โดยสารหรือด่านทางด่วนต่าง ๆ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงถือเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ดังนั้น สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า สัญญาจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง เป็นการดำเนินการบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐจัดให้มีขึ้นสัญญาพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อพิพาทคดีนี้เกิดจากที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ กับผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อจัดการและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทำการจัดหาและติดตั้งอุปกรณ์ตามที่ระบุไว้ในสัญญาให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่การที่จะพิจารณาว่าข้อพิพาทตามสัญญาใดเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ จะต้องปรากฏว่าสัญญาที่เกิดข้อพิพาทนั้น เป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้สัญญาจ้างและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาที่พิพาทดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง คือ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยานในสังกัด รวมทั้งกำหนดมาตรฐาน กำกับ ดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน เพื่อให้เกิดความสะดวกและความปลอดภัยในการเดินอากาศ ซึ่งการบริการด้านการเดินอากาศเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดให้มีขึ้น และสัญญาที่พิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าออกที่ท่าอากาศยานหัวหินและที่ท่ากาศยานระนอง ซึ่งเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะด้านการเดินอากาศให้บรรลุผล จึงเป็นสัญญาที่จัดให้มี สิ่งสาธารณูปโภค อันอยู่ในความหมายของสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยาน อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ซึ่งต่อมาได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินงบประมาณ หนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคมในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม ดังนั้นกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดกระทรวงคมนาคม จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดขึ้นจากที่ผู้ฟ้องคดีได้เข้าทำสัญญาจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZERและ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง และได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารมอบไว้ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยตกลงว่าเมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการตามสัญญาเรียบร้อยแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจะคืนหนังสือค้ำประกันดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดี ต่อมา เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับเพิกเฉยไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้ว่า ที่ผู้ถูกฟ้องคดียังไม่คืนสัญญาค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดีก็เนื่องจากผู้ฟ้องคดียังมีข้อผูกพันตามสัญญาว่าจ้างระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี จึงเป็นกรณีพิพาทโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมทั้งให้ก่อสร้างและปรับปรุงถนนดังกล่าวกรณีจึงมีปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ บัญญัติให้คำนิยามความหมายว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" เมื่อสัญญาพิพาทเป็นสัญญาที่ทำขึ้นระหว่างเอกชนฝ่ายหนึ่ง กับกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ที่มีอำนาจหน้าที่ตามข้อ ๑ (๕) (๖) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ในการกำหนดมาตรฐาน กำกับดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน รวมทั้งจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยาน โดยลักษณะของสัญญาเป็นการว่าจ้างเพื่อจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ ILS ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับใช้ในการควบคุมการบินเวลาสภาพอากาศไม่ปกติ เครื่องช่วยเดินอากาศ DME ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับบอกระยะห่างของเครื่องบินจากสถานีควบคุมการบินอันเป็นเครื่องมือสำคัญที่ผู้รับจ้างจะต้องจัดหามาโดยเฉพาะสำหรับช่วยการเดินอากาศ ไม่สามารถจัดหาได้ทั่วไปในท้องตลาด ตลอดจนดำเนินการก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และอาคาร GLIDE SLOPE ซึ่งเป็นอาคารติดตั้งเครื่อง LOCALIZER สำหรับบอกเส้นกึ่งกลางทางวิ่งและเครื่อง GLIDE SLOPE สำหรับบอกมุมร่อนหัวลงในทางวิ่งและปรับปรุงถนนทางเข้าท่าอากาศยาน ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อให้การจัดระบบการจราจรและการขนส่งทางอากาศดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ดังนั้นสัญญาว่าจ้างดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานระหว่าง บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กรมการขนส่งทางอากาศ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 48/2547บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี โดย นายอนุชา ทัศณรงค์ และนายชาตรี ชินธรรมมิตร์ กรมการบินพาณิชย์ผู้ถูกฟ้องคดี พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4)ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๘/๒๕๔๗ วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด โดย นายอนุชา ทัศณรงค์ และนายชาตรี ชินธรรมมิตร์ กรรมการผู้มีอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๖/๒๕๔๕ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี (ต่อมา ได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณหนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคม ในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม) ตามสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ฉบับลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ว่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดีจัดหาและติดตั้ง ๑. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER จำนวน ๑ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานหัวหิน อำเภอหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ๒. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE รวม ๒ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานระนอง อำเภอเมืองระนอง จังหวัดระนอง โดยผู้ฟ้องคดี(ผู้รับจ้าง) จะต้องทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ ภายในวันที่ ๓๐กันยายน ๒๕๔๑ และในการทำสัญญานี้ ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน๒๕๔๐ จำนวนเงิน ๒,๗๑๗,๖๓๓.๙๐ บาท มามอบไว้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ว่าจ้าง) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญานี้ โดยผู้ว่าจ้างจะมอบคืนให้แก่ผู้รับจ้าง ต่อเมื่อพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญา ต่อมาภายหลัง ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงทำสัญญาแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ อีก ๓ ครั้ง คือ ฉบับลงวันที่ ๑๖กรกฎาคม ๒๕๔๑ ฉบับลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๑ และ ฉบับลงวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๒ซึ่งเป็นเวลาล่วงเลยกำหนดส่งมอบงาน จึงถือว่ากำหนดเวลาส่งมอบงานข้างต้นเป็นอันยกเลิกโดยปริยายและให้ขยายเวลาการปฏิบัติงานออกไปได้ตามสัญญาข้อ ๒๐ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามสัญญา โดยมีการส่งมอบงานและรับมอบงานครบถ้วนแล้ว เมื่อวันที่ ๖พฤษภาคม ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่จะต้องคืนหนังสือค้ำประกันการทำงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายในเวลา ๒ ปี นับแต่วันส่งมอบงานครบถ้วน คือภายในวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๔ แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ติดตามทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันหลายครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เพิกเฉย ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องจ่ายค่าธรรมเนียมให้แก่ธนาคารผู้ออกหนังสือค้ำประกันในอัตราร้อยละ ๒ ต่อปี ของจำนวนเงินที่ค้ำประกัน เป็นจำนวนปีละ ๕๔,๓๕๒.๖๘ บาท (ห้าหมื่นสี่พันสามร้อยห้าสิบสองบาทหกสิบแปดสตางค์) หรือเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันแก่ผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นระยะเวลา ๑๓เดือน ผู้ฟ้องคดีจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนต้นฉบับหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่๒๖ กันยายน ๒๕๔๐ พร้อมทั้งให้ชดใช้เงินจำนวน ๕๘,๘๘๒.๐๗ บาท (ห้าหมื่นแปดพันแปดร้อยแปดสิบสองบาทเจ็ดสตางค์) และให้ชดใช้เงินในอัตราเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) จนกว่าจะคืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและคำให้การเพิ่มเติมว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดียังมิได้คืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีตรวจสอบพบว่าอุปกรณ์ที่ส่งมอบให้ตามสัญญาได้ชำรุดบกพร่องในระหว่างระยะเวลาประกันผลงาน และได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบเพื่อทำการแก้ไขให้เรียบร้อย โดยผู้ฟ้องคดีได้มารับอุปกรณ์จำนวน ๒๕ รายการ จากผู้ถูกฟ้องคดีไปแล้ว โดยมีนายชิดชนก พุ่มคชา กรรมการของบริษัทผู้ฟ้องคดี เป็นผู้ลงนามรับอุปกรณ์จำนวนดังกล่าวไปทำการซ่อมแซม โดยนายชิดชนก ได้มอบอุปกรณ์ดังกล่าวให้นายกนกศักดิ์ ริเริ่มการ เพื่อจัดส่งไปทำการซ่อมแซมที่ประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการซ่อมแซมอุปกรณ์ดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงยังมีข้อผูกพันตามสัญญาที่จะต้องดำเนินการให้เรียบร้อย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ ระหว่างการพิจารณา ศาลปกครองกลางมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้คู่ความจัดทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ผู้ฟ้องคดีได้ทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้มีข้อพิจารณา ตามคำนิยามของ "สัญญาทางปกครอง" ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ ๒ ประการ คือ ประการแรก คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ ซึ่งในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้แก่ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ประการที่สอง สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือไม่ ซึ่งในคดีนี้เป็นการรับจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศและอุปกรณ์อะไหล่พร้อมกับก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าที่ท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง ซึ่งท่าอากาศยานทั้งสองแห่ง ต่างก็มีไว้เพื่อบริการเดินอากาศหรือเข้าออกท่าอากาศยาน ทั้งนี้เพื่อบริการแก่บุคคลทั่วไปที่จำเป็นจะต้องใช้บริการในการเดินทางทางอากาศ มิได้มีไว้ใช้เฉพาะหน่วยราชการอย่างเดียวเท่านั้น เช่นเดียวกับท่ารถขนส่งผู้โดยสารหรือด่านทางด่วนต่าง ๆ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงถือเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ดังนั้น สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า สัญญาจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง เป็นการดำเนินการบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐจัดให้มีขึ้นสัญญาพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อพิพาทคดีนี้เกิดจากที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ กับผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อจัดการและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทำการจัดหาและติดตั้งอุปกรณ์ตามที่ระบุไว้ในสัญญาให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่การที่จะพิจารณาว่าข้อพิพาทตามสัญญาใดเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ จะต้องปรากฏว่าสัญญาที่เกิดข้อพิพาทนั้น เป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้สัญญาจ้างและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาที่พิพาทดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง คือ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยานในสังกัด รวมทั้งกำหนดมาตรฐาน กำกับ ดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน เพื่อให้เกิดความสะดวกและความปลอดภัยในการเดินอากาศ ซึ่งการบริการด้านการเดินอากาศเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดให้มีขึ้น และสัญญาที่พิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าออกที่ท่าอากาศยานหัวหินและที่ท่ากาศยานระนอง ซึ่งเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะด้านการเดินอากาศให้บรรลุผล จึงเป็นสัญญาที่จัดให้มี สิ่งสาธารณูปโภค อันอยู่ในความหมายของสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยาน อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ซึ่งต่อมาได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินงบประมาณ หนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคมในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม ดังนั้นกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดกระทรวงคมนาคม จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดขึ้นจากที่ผู้ฟ้องคดีได้เข้าทำสัญญาจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZERและ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง และได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารมอบไว้ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยตกลงว่าเมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการตามสัญญาเรียบร้อยแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจะคืนหนังสือค้ำประกันดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดี ต่อมา เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับเพิกเฉยไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้ว่า ที่ผู้ถูกฟ้องคดียังไม่คืนสัญญาค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดีก็เนื่องจากผู้ฟ้องคดียังมีข้อผูกพันตามสัญญาว่าจ้างระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี จึงเป็นกรณีพิพาทโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมทั้งให้ก่อสร้างและปรับปรุงถนนดังกล่าวกรณีจึงมีปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ บัญญัติให้คำนิยามความหมายว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" เมื่อสัญญาพิพาทเป็นสัญญาที่ทำขึ้นระหว่างเอกชนฝ่ายหนึ่ง กับกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ที่มีอำนาจหน้าที่ตามข้อ ๑ (๕) (๖) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ในการกำหนดมาตรฐาน กำกับดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน รวมทั้งจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยาน โดยลักษณะของสัญญาเป็นการว่าจ้างเพื่อจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ ILS ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับใช้ในการควบคุมการบินเวลาสภาพอากาศไม่ปกติ เครื่องช่วยเดินอากาศ DME ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับบอกระยะห่างของเครื่องบินจากสถานีควบคุมการบินอันเป็นเครื่องมือสำคัญที่ผู้รับจ้างจะต้องจัดหามาโดยเฉพาะสำหรับช่วยการเดินอากาศ ไม่สามารถจัดหาได้ทั่วไปในท้องตลาด ตลอดจนดำเนินการก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และอาคาร GLIDE SLOPE ซึ่งเป็นอาคารติดตั้งเครื่อง LOCALIZER สำหรับบอกเส้นกึ่งกลางทางวิ่งและเครื่อง GLIDE SLOPE สำหรับบอกมุมร่อนหัวลงในทางวิ่งและปรับปรุงถนนทางเข้าท่าอากาศยาน ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อให้การจัดระบบการจราจรและการขนส่งทางอากาศดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ดังนั้นสัญญาว่าจ้างดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานระหว่าง บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กรมการขนส่งทางอากาศ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๖()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองคำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๘/๒๕๔๗ วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด โดย นายอนุชา ทัศณรงค์ และนายชาตรี ชินธรรมมิตร์ กรรมการผู้มีอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๖/๒๕๔๕ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี (ต่อมา ได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณหนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคม ในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม) ตามสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ฉบับลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ว่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดีจัดหาและติดตั้ง ๑. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER จำนวน ๑ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานหัวหิน อำเภอหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ๒. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE รวม ๒ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานระนอง อำเภอเมืองระนอง จังหวัดระนอง โดยผู้ฟ้องคดี(ผู้รับจ้าง) จะต้องทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ ภายในวันที่ ๓๐กันยายน ๒๕๔๑ และในการทำสัญญานี้ ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน๒๕๔๐ จำนวนเงิน ๒,๗๑๗,๖๓๓.๙๐ บาท มามอบไว้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ว่าจ้าง) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญานี้ โดยผู้ว่าจ้างจะมอบคืนให้แก่ผู้รับจ้าง ต่อเมื่อพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญา ต่อมาภายหลัง ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงทำสัญญาแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ อีก ๓ ครั้ง คือ ฉบับลงวันที่ ๑๖กรกฎาคม ๒๕๔๑ ฉบับลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๑ และ ฉบับลงวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๒ซึ่งเป็นเวลาล่วงเลยกำหนดส่งมอบงาน จึงถือว่ากำหนดเวลาส่งมอบงานข้างต้นเป็นอันยกเลิกโดยปริยายและให้ขยายเวลาการปฏิบัติงานออกไปได้ตามสัญญาข้อ ๒๐ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามสัญญา โดยมีการส่งมอบงานและรับมอบงานครบถ้วนแล้ว เมื่อวันที่ ๖พฤษภาคม ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่จะต้องคืนหนังสือค้ำประกันการทำงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายในเวลา ๒ ปี นับแต่วันส่งมอบงานครบถ้วน คือภายในวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๔ แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ติดตามทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันหลายครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เพิกเฉย ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องจ่ายค่าธรรมเนียมให้แก่ธนาคารผู้ออกหนังสือค้ำประกันในอัตราร้อยละ ๒ ต่อปี ของจำนวนเงินที่ค้ำประกัน เป็นจำนวนปีละ ๕๔,๓๕๒.๖๘ บาท (ห้าหมื่นสี่พันสามร้อยห้าสิบสองบาทหกสิบแปดสตางค์) หรือเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันแก่ผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นระยะเวลา ๑๓เดือน ผู้ฟ้องคดีจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนต้นฉบับหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่๒๖ กันยายน ๒๕๔๐ พร้อมทั้งให้ชดใช้เงินจำนวน ๕๘,๘๘๒.๐๗ บาท (ห้าหมื่นแปดพันแปดร้อยแปดสิบสองบาทเจ็ดสตางค์) และให้ชดใช้เงินในอัตราเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) จนกว่าจะคืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและคำให้การเพิ่มเติมว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดียังมิได้คืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีตรวจสอบพบว่าอุปกรณ์ที่ส่งมอบให้ตามสัญญาได้ชำรุดบกพร่องในระหว่างระยะเวลาประกันผลงาน และได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบเพื่อทำการแก้ไขให้เรียบร้อย โดยผู้ฟ้องคดีได้มารับอุปกรณ์จำนวน ๒๕ รายการ จากผู้ถูกฟ้องคดีไปแล้ว โดยมีนายชิดชนก พุ่มคชา กรรมการของบริษัทผู้ฟ้องคดี เป็นผู้ลงนามรับอุปกรณ์จำนวนดังกล่าวไปทำการซ่อมแซม โดยนายชิดชนก ได้มอบอุปกรณ์ดังกล่าวให้นายกนกศักดิ์ ริเริ่มการ เพื่อจัดส่งไปทำการซ่อมแซมที่ประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการซ่อมแซมอุปกรณ์ดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงยังมีข้อผูกพันตามสัญญาที่จะต้องดำเนินการให้เรียบร้อย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ ระหว่างการพิจารณา ศาลปกครองกลางมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้คู่ความจัดทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ผู้ฟ้องคดีได้ทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้มีข้อพิจารณา ตามคำนิยามของ "สัญญาทางปกครอง" ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ ๒ ประการ คือ ประการแรก คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ ซึ่งในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้แก่ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ประการที่สอง สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือไม่ ซึ่งในคดีนี้เป็นการรับจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศและอุปกรณ์อะไหล่พร้อมกับก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าที่ท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง ซึ่งท่าอากาศยานทั้งสองแห่ง ต่างก็มีไว้เพื่อบริการเดินอากาศหรือเข้าออกท่าอากาศยาน ทั้งนี้เพื่อบริการแก่บุคคลทั่วไปที่จำเป็นจะต้องใช้บริการในการเดินทางทางอากาศ มิได้มีไว้ใช้เฉพาะหน่วยราชการอย่างเดียวเท่านั้น เช่นเดียวกับท่ารถขนส่งผู้โดยสารหรือด่านทางด่วนต่าง ๆ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงถือเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ดังนั้น สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า สัญญาจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง เป็นการดำเนินการบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐจัดให้มีขึ้นสัญญาพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อพิพาทคดีนี้เกิดจากที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ กับผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อจัดการและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทำการจัดหาและติดตั้งอุปกรณ์ตามที่ระบุไว้ในสัญญาให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่การที่จะพิจารณาว่าข้อพิพาทตามสัญญาใดเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ จะต้องปรากฏว่าสัญญาที่เกิดข้อพิพาทนั้น เป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้สัญญาจ้างและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาที่พิพาทดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง คือ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยานในสังกัด รวมทั้งกำหนดมาตรฐาน กำกับ ดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน เพื่อให้เกิดความสะดวกและความปลอดภัยในการเดินอากาศ ซึ่งการบริการด้านการเดินอากาศเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดให้มีขึ้น และสัญญาที่พิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าออกที่ท่าอากาศยานหัวหินและที่ท่ากาศยานระนอง ซึ่งเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะด้านการเดินอากาศให้บรรลุผล จึงเป็นสัญญาที่จัดให้มี สิ่งสาธารณูปโภค อันอยู่ในความหมายของสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยาน อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ซึ่งต่อมาได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินงบประมาณ หนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคมในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม ดังนั้นกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดกระทรวงคมนาคม จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดขึ้นจากที่ผู้ฟ้องคดีได้เข้าทำสัญญาจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZERและ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง และได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารมอบไว้ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยตกลงว่าเมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการตามสัญญาเรียบร้อยแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจะคืนหนังสือค้ำประกันดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดี ต่อมา เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับเพิกเฉยไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้ว่า ที่ผู้ถูกฟ้องคดียังไม่คืนสัญญาค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดีก็เนื่องจากผู้ฟ้องคดียังมีข้อผูกพันตามสัญญาว่าจ้างระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี จึงเป็นกรณีพิพาทโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมทั้งให้ก่อสร้างและปรับปรุงถนนดังกล่าวกรณีจึงมีปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ บัญญัติให้คำนิยามความหมายว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" เมื่อสัญญาพิพาทเป็นสัญญาที่ทำขึ้นระหว่างเอกชนฝ่ายหนึ่ง กับกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ที่มีอำนาจหน้าที่ตามข้อ ๑ (๕) (๖) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ในการกำหนดมาตรฐาน กำกับดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน รวมทั้งจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยาน โดยลักษณะของสัญญาเป็นการว่าจ้างเพื่อจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ ILS ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับใช้ในการควบคุมการบินเวลาสภาพอากาศไม่ปกติ เครื่องช่วยเดินอากาศ DME ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับบอกระยะห่างของเครื่องบินจากสถานีควบคุมการบินอันเป็นเครื่องมือสำคัญที่ผู้รับจ้างจะต้องจัดหามาโดยเฉพาะสำหรับช่วยการเดินอากาศ ไม่สามารถจัดหาได้ทั่วไปในท้องตลาด ตลอดจนดำเนินการก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และอาคาร GLIDE SLOPE ซึ่งเป็นอาคารติดตั้งเครื่อง LOCALIZER สำหรับบอกเส้นกึ่งกลางทางวิ่งและเครื่อง GLIDE SLOPE สำหรับบอกมุมร่อนหัวลงในทางวิ่งและปรับปรุงถนนทางเข้าท่าอากาศยาน ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อให้การจัดระบบการจราจรและการขนส่งทางอากาศดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ดังนั้นสัญญาว่าจ้างดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานระหว่าง บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กรมการขนส่งทางอากาศ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 48/2547บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี โดย นายอนุชา ทัศณรงค์ และนายชาตรี ชินธรรมมิตร์ กรมการบินพาณิชย์ผู้ถูกฟ้องคดี พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4)ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔๘/๒๕๔๗ วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองกลาง ระหว่าง ศาลแพ่งกรุงเทพใต้ การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด โดย นายอนุชา ทัศณรงค์ และนายชาตรี ชินธรรมมิตร์ กรรมการผู้มีอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๖/๒๕๔๕ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี (ต่อมา ได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณหนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคม ในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม) ตามสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ฉบับลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ว่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดีจัดหาและติดตั้ง ๑. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER จำนวน ๑ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานหัวหิน อำเภอหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ๒. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE รวม ๒ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานระนอง อำเภอเมืองระนอง จังหวัดระนอง โดยผู้ฟ้องคดี(ผู้รับจ้าง) จะต้องทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ ภายในวันที่ ๓๐กันยายน ๒๕๔๑ และในการทำสัญญานี้ ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน๒๕๔๐ จำนวนเงิน ๒,๗๑๗,๖๓๓.๙๐ บาท มามอบไว้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ว่าจ้าง) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญานี้ โดยผู้ว่าจ้างจะมอบคืนให้แก่ผู้รับจ้าง ต่อเมื่อพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญา ต่อมาภายหลัง ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงทำสัญญาแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ อีก ๓ ครั้ง คือ ฉบับลงวันที่ ๑๖กรกฎาคม ๒๕๔๑ ฉบับลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๑ และ ฉบับลงวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๒ซึ่งเป็นเวลาล่วงเลยกำหนดส่งมอบงาน จึงถือว่ากำหนดเวลาส่งมอบงานข้างต้นเป็นอันยกเลิกโดยปริยายและให้ขยายเวลาการปฏิบัติงานออกไปได้ตามสัญญาข้อ ๒๐ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามสัญญา โดยมีการส่งมอบงานและรับมอบงานครบถ้วนแล้ว เมื่อวันที่ ๖พฤษภาคม ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่จะต้องคืนหนังสือค้ำประกันการทำงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายในเวลา ๒ ปี นับแต่วันส่งมอบงานครบถ้วน คือภายในวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๔ แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ติดตามทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันหลายครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เพิกเฉย ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องจ่ายค่าธรรมเนียมให้แก่ธนาคารผู้ออกหนังสือค้ำประกันในอัตราร้อยละ ๒ ต่อปี ของจำนวนเงินที่ค้ำประกัน เป็นจำนวนปีละ ๕๔,๓๕๒.๖๘ บาท (ห้าหมื่นสี่พันสามร้อยห้าสิบสองบาทหกสิบแปดสตางค์) หรือเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันแก่ผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นระยะเวลา ๑๓เดือน ผู้ฟ้องคดีจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนต้นฉบับหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่๒๖ กันยายน ๒๕๔๐ พร้อมทั้งให้ชดใช้เงินจำนวน ๕๘,๘๘๒.๐๗ บาท (ห้าหมื่นแปดพันแปดร้อยแปดสิบสองบาทเจ็ดสตางค์) และให้ชดใช้เงินในอัตราเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) จนกว่าจะคืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและคำให้การเพิ่มเติมว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดียังมิได้คืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีตรวจสอบพบว่าอุปกรณ์ที่ส่งมอบให้ตามสัญญาได้ชำรุดบกพร่องในระหว่างระยะเวลาประกันผลงาน และได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบเพื่อทำการแก้ไขให้เรียบร้อย โดยผู้ฟ้องคดีได้มารับอุปกรณ์จำนวน ๒๕ รายการ จากผู้ถูกฟ้องคดีไปแล้ว โดยมีนายชิดชนก พุ่มคชา กรรมการของบริษัทผู้ฟ้องคดี เป็นผู้ลงนามรับอุปกรณ์จำนวนดังกล่าวไปทำการซ่อมแซม โดยนายชิดชนก ได้มอบอุปกรณ์ดังกล่าวให้นายกนกศักดิ์ ริเริ่มการ เพื่อจัดส่งไปทำการซ่อมแซมที่ประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการซ่อมแซมอุปกรณ์ดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงยังมีข้อผูกพันตามสัญญาที่จะต้องดำเนินการให้เรียบร้อย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ ระหว่างการพิจารณา ศาลปกครองกลางมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้คู่ความจัดทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ผู้ฟ้องคดีได้ทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้มีข้อพิจารณา ตามคำนิยามของ "สัญญาทางปกครอง" ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ ๒ ประการ คือ ประการแรก คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ ซึ่งในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้แก่ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ประการที่สอง สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือไม่ ซึ่งในคดีนี้เป็นการรับจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศและอุปกรณ์อะไหล่พร้อมกับก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าที่ท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง ซึ่งท่าอากาศยานทั้งสองแห่ง ต่างก็มีไว้เพื่อบริการเดินอากาศหรือเข้าออกท่าอากาศยาน ทั้งนี้เพื่อบริการแก่บุคคลทั่วไปที่จำเป็นจะต้องใช้บริการในการเดินทางทางอากาศ มิได้มีไว้ใช้เฉพาะหน่วยราชการอย่างเดียวเท่านั้น เช่นเดียวกับท่ารถขนส่งผู้โดยสารหรือด่านทางด่วนต่าง ๆ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงถือเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ดังนั้น สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า สัญญาจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง เป็นการดำเนินการบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐจัดให้มีขึ้นสัญญาพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อพิพาทคดีนี้เกิดจากที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ กับผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อจัดการและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทำการจัดหาและติดตั้งอุปกรณ์ตามที่ระบุไว้ในสัญญาให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่การที่จะพิจารณาว่าข้อพิพาทตามสัญญาใดเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ จะต้องปรากฏว่าสัญญาที่เกิดข้อพิพาทนั้น เป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้สัญญาจ้างและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาที่พิพาทดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง คือ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยานในสังกัด รวมทั้งกำหนดมาตรฐาน กำกับ ดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน เพื่อให้เกิดความสะดวกและความปลอดภัยในการเดินอากาศ ซึ่งการบริการด้านการเดินอากาศเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดให้มีขึ้น และสัญญาที่พิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าออกที่ท่าอากาศยานหัวหินและที่ท่ากาศยานระนอง ซึ่งเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะด้านการเดินอากาศให้บรรลุผล จึงเป็นสัญญาที่จัดให้มี สิ่งสาธารณูปโภค อันอยู่ในความหมายของสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยาน อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ซึ่งต่อมาได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินงบประมาณ หนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคมในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม ดังนั้นกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดกระทรวงคมนาคม จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดขึ้นจากที่ผู้ฟ้องคดีได้เข้าทำสัญญาจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZERและ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง และได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารมอบไว้ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยตกลงว่าเมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการตามสัญญาเรียบร้อยแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจะคืนหนังสือค้ำประกันดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดี ต่อมา เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับเพิกเฉยไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้ว่า ที่ผู้ถูกฟ้องคดียังไม่คืนสัญญาค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดีก็เนื่องจากผู้ฟ้องคดียังมีข้อผูกพันตามสัญญาว่าจ้างระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี จึงเป็นกรณีพิพาทโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมทั้งให้ก่อสร้างและปรับปรุงถนนดังกล่าวกรณีจึงมีปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ บัญญัติให้คำนิยามความหมายว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" เมื่อสัญญาพิพาทเป็นสัญญาที่ทำขึ้นระหว่างเอกชนฝ่ายหนึ่ง กับกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ที่มีอำนาจหน้าที่ตามข้อ ๑ (๕) (๖) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ในการกำหนดมาตรฐาน กำกับดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน รวมทั้งจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยาน โดยลักษณะของสัญญาเป็นการว่าจ้างเพื่อจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ ILS ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับใช้ในการควบคุมการบินเวลาสภาพอากาศไม่ปกติ เครื่องช่วยเดินอากาศ DME ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับบอกระยะห่างของเครื่องบินจากสถานีควบคุมการบินอันเป็นเครื่องมือสำคัญที่ผู้รับจ้างจะต้องจัดหามาโดยเฉพาะสำหรับช่วยการเดินอากาศ ไม่สามารถจัดหาได้ทั่วไปในท้องตลาด ตลอดจนดำเนินการก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และอาคาร GLIDE SLOPE ซึ่งเป็นอาคารติดตั้งเครื่อง LOCALIZER สำหรับบอกเส้นกึ่งกลางทางวิ่งและเครื่อง GLIDE SLOPE สำหรับบอกมุมร่อนหัวลงในทางวิ่งและปรับปรุงถนนทางเข้าท่าอากาศยาน ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อให้การจัดระบบการจราจรและการขนส่งทางอากาศดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ดังนั้นสัญญาว่าจ้างดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานระหว่าง บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กรมการขนส่งทางอากาศ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง (ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์ (นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์ (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๖()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง