คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 681147หลักกฎหมาย: คดีนี้ นางสาว ส. เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ ๑ นาง ก. ที่ ๒ จำเลย ว่า โจทก์เป็นพนักงานของจำเลยที่ ๑ ด้วยวิธีการสอบคัดเลือกและด้วยความเห็นชอบของคณะกรรมการสรรหา โดยจำเลยที่ ๑ ได้ทำสัญญาจ้างโจทก์มีกำหนดระยะเวลาจ้างคราวละ ๔ ปี ดำรงตำแหน่งรองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ สังกัดสำนักงานจัดการทรัพย์สิน มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชา เมื่อวันที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๕๖ จำเลยที่ ๒ กับพวกได้ร่วมกันกลั่นแกล้งโจทก์ด้วยการออกคำสั่งสำนักงานจัดการทรัพย์สินโอนย้ายโจทก์จากตำแหน่งรองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ไปปฏิบัติงานเฉพาะภาระงานที่ผู้จัดการมอบหมาย ซึ่งลักษณะงานแตกต่างจากที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่เดิม จึงเป็นการเปลี่ยนแปลงหน้าที่งานและย้ายโจทก์ไปทำงานในตำแหน่งที่ต่ำกว่าเดิม คำสั่งเปลี่ยนแปลงหน้าที่โจทก์จึงไม่เป็นธรรมอันเป็นการฝ่าฝืนต่อระเบียบข้อตกลงโดยที่จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจ และกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วยการใช้ให้นาย ภ. ออกคำสั่งให้โจทก์ชี้แจงข้อเท็จจริง กรณีถูกร้องเรียนว่ามีการเอื้อประโยชน์ต่อบุคคลในครอบครัวในการประกอบกิจการร้านค้าที่ตลาดนัด ศูนย์อาหารและศูนย์ประชุมธรรมศาสตร์รังสิต จากนั้นได้ออกคำสั่งสำนักงานจัดการทรัพย์สิน แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงโจทก์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนคำสั่งจำเลยที่ ๒ ที่โอนย้ายโจทก์จากตำแหน่งรองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ ให้ปฏิบัติงานเฉพาะภาระงานที่ผู้จัดการมอบหมาย และให้โจทก์กลับคืนตำแหน่งรองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ หากจำเลยทั้งสองไม่ปฏิบัติตามคำพิพากษาหรือคำสั่ง ให้ถือคำพิพากษาของศาลเป็นการแสดงเจตนา คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า สัญญาจ้างงานระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า แม้ในขณะเกิดเหตุ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จำเลยที่ ๑ เป็นสถาบันอุดมศึกษาและเป็นส่วนราชการส่วนกลาง สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. ๒๕๓๑ มีวัตถุประสงค์ให้การศึกษา ส่งเสริมวิชาการและวิชาชีพชั้นสูง ทำการสอน ทำการวิจัย ให้บริการทางวิชาการแก่สังคม และทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรมของชาติตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ รับราชการในหน่วยงานของจำเลยที่ ๑ ตำแหน่งรองอธิการบดีฝ่ายวางแผนและบริหารศูนย์รังสิต จำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ระเบียบมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ว่าด้วยสำนักงานจัดการทรัพย์สิน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อ ๖ กำหนดให้สำนักงานจัดการทรัพย์สินมีฐานะเป็นหน่วยงานของจำเลยที่ ๑ ที่มิใช่ส่วนราชการ ทำหน้าที่รับผิดชอบบริหารจัดการทรัพย์สินของจำเลยที่ ๑ ตามระเบียบนี้ โดยข้อ ๗ กำหนดให้สำนักงานเป็นผู้บริหารจัดการทรัพย์สินของจำเลยที่ ๑ ศูนย์รังสิต ที่เป็นอาคารและสิ่งปลูกสร้าง และที่ดินอันเป็นที่ตั้งของอาคารและสิ่งปลูกสร้างดังกล่าว ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้รับมอบหมายให้ดูแลรักษาและใช้ประโยชน์ ภายหลังการแข่งขันกีฬาเอเชี่ยนเกมส์ ครั้งที่ ๑๓ ตามมติคณะรัฐมนตรี หรือทรัพย์สินอื่นที่สภามหาวิทยาลัยมอบหมาย และข้อ ๑๐ กำหนดว่า ในการบริหารจัดการทรัพย์สิน สำนักงานอาจหาประโยชน์โดยการให้เช่า ให้ใช้ประโยชน์ในที่ดิน อาคาร หรือสิ่งปลูกสร้าง ให้อาศัยหรือให้สิทธิอย่างอื่นในทำนองเดียวกัน โดยมีค่าตอบแทนตามที่คณะกรรมการกำหนด สำนักงานจัดการทรัพย์สิน จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานพิเศษที่ตั้งขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการจัดหาประโยชน์จากทรัพย์สินของมหาวิทยาลัยเช่นเดียวกับเอกชน มิได้มีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สัญญาที่จำเลยที่ ๑ ว่าจ้างโจทก์ให้ปฏิบัติหน้าที่รองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ สำนักงานจัดการทรัพย์สิน จึงไม่ใช่สัญญาที่จำเลยที่ ๑ มอบหมายให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อันจะถือได้ว่าเป็น &quot;สัญญาทางปกครอง&quot; ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 5/2565ศาลแรงงานกลางศาลผู้ส่งความเห็นศาลปกครองกลางศาลผู้รับความเห็นนางสาว ส.โจทก์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กับพวกรวม 2 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 พ.ร.บ.จัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ.2522 พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. 2531 คดีนี้ นางสาว ส. เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ ๑ นาง ก. ที่ ๒ จำเลย ว่า โจทก์เป็นพนักงานของจำเลยที่ ๑ ด้วยวิธีการสอบคัดเลือกและด้วยความเห็นชอบของคณะกรรมการสรรหา โดยจำเลยที่ ๑ ได้ทำสัญญาจ้างโจทก์มีกำหนดระยะเวลาจ้างคราวละ ๔ ปี ดำรงตำแหน่งรองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ สังกัดสำนักงานจัดการทรัพย์สิน มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชา เมื่อวันที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๕๖ จำเลยที่ ๒ กับพวกได้ร่วมกันกลั่นแกล้งโจทก์ด้วยการออกคำสั่งสำนักงานจัดการทรัพย์สินโอนย้ายโจทก์จากตำแหน่งรองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ไปปฏิบัติงานเฉพาะภาระงานที่ผู้จัดการมอบหมาย ซึ่งลักษณะงานแตกต่างจากที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่เดิม จึงเป็นการเปลี่ยนแปลงหน้าที่งานและย้ายโจทก์ไปทำงานในตำแหน่งที่ต่ำกว่าเดิม คำสั่งเปลี่ยนแปลงหน้าที่โจทก์จึงไม่เป็นธรรมอันเป็นการฝ่าฝืนต่อระเบียบข้อตกลงโดยที่จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจ และกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วยการใช้ให้นาย ภ. ออกคำสั่งให้โจทก์ชี้แจงข้อเท็จจริง กรณีถูกร้องเรียนว่ามีการเอื้อประโยชน์ต่อบุคคลในครอบครัวในการประกอบกิจการร้านค้าที่ตลาดนัด ศูนย์อาหารและศูนย์ประชุมธรรมศาสตร์รังสิต จากนั้นได้ออกคำสั่งสำนักงานจัดการทรัพย์สิน แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงโจทก์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนคำสั่งจำเลยที่ ๒ ที่โอนย้ายโจทก์จากตำแหน่งรองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ ให้ปฏิบัติงานเฉพาะภาระงานที่ผู้จัดการมอบหมาย และให้โจทก์กลับคืนตำแหน่งรองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ หากจำเลยทั้งสองไม่ปฏิบัติตามคำพิพากษาหรือคำสั่ง ให้ถือคำพิพากษาของศาลเป็นการแสดงเจตนา คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า สัญญาจ้างงานระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า แม้ในขณะเกิดเหตุ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จำเลยที่ ๑ เป็นสถาบันอุดมศึกษาและเป็นส่วนราชการส่วนกลาง สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. ๒๕๓๑ มีวัตถุประสงค์ให้การศึกษา ส่งเสริมวิชาการและวิชาชีพชั้นสูง ทำการสอน ทำการวิจัย ให้บริการทางวิชาการแก่สังคม และทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรมของชาติตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ รับราชการในหน่วยงานของจำเลยที่ ๑ ตำแหน่งรองอธิการบดีฝ่ายวางแผนและบริหารศูนย์รังสิต จำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ระเบียบมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ว่าด้วยสำนักงานจัดการทรัพย์สิน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อ ๖ กำหนดให้สำนักงานจัดการทรัพย์สินมีฐานะเป็นหน่วยงานของจำเลยที่ ๑ ที่มิใช่ส่วนราชการ ทำหน้าที่รับผิดชอบบริหารจัดการทรัพย์สินของจำเลยที่ ๑ ตามระเบียบนี้ โดยข้อ ๗ กำหนดให้สำนักงานเป็นผู้บริหารจัดการทรัพย์สินของจำเลยที่ ๑ ศูนย์รังสิต ที่เป็นอาคารและสิ่งปลูกสร้าง และที่ดินอันเป็นที่ตั้งของอาคารและสิ่งปลูกสร้างดังกล่าว ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้รับมอบหมายให้ดูแลรักษาและใช้ประโยชน์ ภายหลังการแข่งขันกีฬาเอเชี่ยนเกมส์ ครั้งที่ ๑๓ ตามมติคณะรัฐมนตรี หรือทรัพย์สินอื่นที่สภามหาวิทยาลัยมอบหมาย และข้อ ๑๐ กำหนดว่า ในการบริหารจัดการทรัพย์สิน สำนักงานอาจหาประโยชน์โดยการให้เช่า ให้ใช้ประโยชน์ในที่ดิน อาคาร หรือสิ่งปลูกสร้าง ให้อาศัยหรือให้สิทธิอย่างอื่นในทำนองเดียวกัน โดยมีค่าตอบแทนตามที่คณะกรรมการกำหนด สำนักงานจัดการทรัพย์สิน จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานพิเศษที่ตั้งขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการจัดหาประโยชน์จากทรัพย์สินของมหาวิทยาลัยเช่นเดียวกับเอกชน มิได้มีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สัญญาที่จำเลยที่ ๑ ว่าจ้างโจทก์ให้ปฏิบัติหน้าที่รองผู้จัดการฝ่ายบริหารพื้นที่ธุรกิจ สำนักงานจัดการทรัพย์สิน จึงไม่ใช่สัญญาที่จำเลยที่ ๑ มอบหมายให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อันจะถือได้ว่าเป็น &quot;สัญญาทางปกครอง&quot; ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ไม่มี -) - - แหล่งที่มาสำนักงานเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกา5/2565หมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)