คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 625772หลักกฎหมาย: คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ว่า โจทก์ซื้อที่ดินมือเปล่าจากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นบิดาของจำเลยที่ ๒ โดยเข้าครอบครองและทำประโยชน์อยู่ก่อนที่จะมีการประกาศกำหนดเป็นเขตปฏิรูปที่ดินจนถึงปัจจุบัน แต่ต่อมา จำเลยที่ ๓ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินในที่ดินดังกล่าวให้แก่จำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ แจ้งเท็จว่าเป็นผู้ถือครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท และไม่แจ้งว่าจำเลยที่ ๒ ไม่ใช่เป็นเกษตรกรผู้ถือครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท ต่อมาสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดนครพนมเรียกให้โจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไปพบเพื่อให้ตกลงกันว่าจะใส่ชื่อบุคคลใดในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ จำเลยที่ ๓ จึงแนะนำให้ใช้สิทธิทางศาล ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ที่ดินพิพาทตกเป็นของโจทก์ ห้ามจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ พร้อมบริวารเข้าเกี่ยวข้อง ให้จำเลยที่ ๒ และหรือที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินที่มีชื่อจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ได้รับอนุญาต เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้อำนาจแก่จำเลยที่ ๓ ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมทำการปฏิรูปที่ดินโดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ อันเป็นการแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น การเข้าทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐในคดีนี้ต้องเป็นไปตามที่จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นผู้ดำเนินการ และการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ดังกล่าวเป็นการอนุญาตให้บุคคลเข้าทำประโยชน์ก่อให้เกิดสิทธิแก่ผู้ได้รับอนุญาต จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ให้แก่จำเลยที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 168/2561ศาลจังหวัดนครพนมศาลผู้ส่งความเห็นศาลปกครองอุดรธานีศาลผู้รับความเห็นนางกินรี จิตมาตย์โจทก์นายอ้ม สิมนา ที่ 1 กับพวกรวม 3 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ป.พ.พ. ป.ที่ดิน พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ว่า โจทก์ซื้อที่ดินมือเปล่าจากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นบิดาของจำเลยที่ ๒ โดยเข้าครอบครองและทำประโยชน์อยู่ก่อนที่จะมีการประกาศกำหนดเป็นเขตปฏิรูปที่ดินจนถึงปัจจุบัน แต่ต่อมา จำเลยที่ ๓ ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินในที่ดินดังกล่าวให้แก่จำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ แจ้งเท็จว่าเป็นผู้ถือครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท และไม่แจ้งว่าจำเลยที่ ๒ ไม่ใช่เป็นเกษตรกรผู้ถือครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท ต่อมาสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดนครพนมเรียกให้โจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไปพบเพื่อให้ตกลงกันว่าจะใส่ชื่อบุคคลใดในหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ จำเลยที่ ๓ จึงแนะนำให้ใช้สิทธิทางศาล ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ที่ดินพิพาทตกเป็นของโจทก์ ห้ามจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ พร้อมบริวารเข้าเกี่ยวข้อง ให้จำเลยที่ ๒ และหรือที่ ๓ เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินที่มีชื่อจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ได้รับอนุญาต เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้อำนาจแก่จำเลยที่ ๓ ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมทำการปฏิรูปที่ดินโดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ อันเป็นการแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น การเข้าทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐในคดีนี้ต้องเป็นไปตามที่จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นผู้ดำเนินการ และการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ดังกล่าวเป็นการอนุญาตให้บุคคลเข้าทำประโยชน์ก่อให้เกิดสิทธิแก่ผู้ได้รับอนุญาต จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ให้แก่จำเลยที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง()แหล่งที่มาสำนักงานเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)