คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 497403หลักกฎหมาย: ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๗/๒๕๕๓ วันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๕๓ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๐ บริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมวิชาการเกษตร ที่ ๑ อธิบดีกรมวิชาการเกษตร ที่ ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๐๙/๒๕๕๐ ความว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ทำสัญญาจ้างให้โจทก์ผลิตต้นยาง ชำถุงขนาดความเจริญเติบโต ๑ ฉัตร ตามพันธุ์ยางที่จำเลยที่ ๑ แนะนำ ปี ๒๕๔๖ จำนวน ๙๐,๐๐๐,๐๐๐ ต้น ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๑๑/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ เพื่อให้เกษตรกรนำไปปลูกตามนโยบายของรัฐบาลโดยแบ่งชำระเงินและส่งมอบรวม ๑๒ งวด โดยมีหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ๒ ฉบับ เป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาและการจ่ายเงินล่วงหน้า จำนวน ๖๙,๘๘๕,๐๐๐ บาท และ ๒๐๙,๖๕๕,๐๐๐ บาท ตามลำดับ โจทก์ส่งมอบต้นยางชำถุงให้แก่จำเลยที่ ๑ แล้วตั้งแต่งวดที่ ๑ ถึงงวดที่ ๑๐ และงวดที่ ๑๑ บางส่วน จำเลยที่ ๑ ชำระเงินให้แก่โจทก์แล้วตามงวดที่ได้ ตกลงไว้ แต่ผิดนัดชำระค่าจ้างบางส่วนแก่โจทก์ในงวดที่ ๑๑ ต่อมาเมื่อปี ๒๕๔๙ เกิดอุทกภัยและวาตภัยครั้งใหญ่ทำให้โจทก์ไม่สามารถส่งมอบต้นยางชำถุงในงวดที่ ๑๑ บางส่วน และงวดที่ ๑๒ ได้ครบถ้วนตามที่กำหนดในสัญญา โจทก์ขอขยายระยะเวลาการส่งมอบ จำเลยที่ ๑ โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ ๓ ยินยอม แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ กลับแจ้งบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกันตามสัญญาทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๒๕๐,๗๒๒,๓๖๑.๑๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น ให้คืนหนังสือค้ำประกันจำนวน ๒ ฉบับ ให้แก่โจทก์ ให้ชำระเงินค่าจ้างงวดที่ ๑๑ จำนวน ๑๑๔,๑๑๖,๒๘๖.๘๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๑๐๗,๒๙๘,๓๖๙.๕๙ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น และให้ชำระค่าเสียชื่อเสียงและขาดความเชื่อถือทางการค้าและค่าเสียโอกาสทางการค้าเป็นเงินจำนวน ๑,๔๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น จำเลยทั้งสามให้การและแก้ไขคำให้การว่า จำเลยทั้งสามได้รับมอบหมายจากคณะรัฐมนตรีให้ดำเนินโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในแหล่งปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) โดยให้จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ดำเนินการจัดหาพันธุ์ยางจำนวน ๙๐,๐๐๐,๐๐๐ ต้น เพื่อแจกจ่ายให้แก่เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ให้ผลิตยางชำถุง จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้เป็นคู่สัญญากับโจทก์ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงไม่มีนิติสัมพันธ์กับโจทก์ที่จะต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ โจทก์ไม่สามารถส่งมอบต้นยางชำถุงภายในเวลาที่กำหนด โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยที่ ๑ บอกเลิกสัญญาและสงวนสิทธิเรียกค่าเสียหาย การที่จำเลยที่ ๑ ไม่รับมอบยางชำถุงที่โจทก์ส่งมอบ ภายหลังจากจำเลยที่ ๑ บอกเลิกสัญญา จำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยที่ ๑ ไม่เคยขยายเวลาส่งมอบต้นยางชำถุงให้แก่โจทก์ ความเสียหายจากการผลิตต้นยางชำถุงตามที่โจทก์อ้างไม่เป็นความจริง ค่าเสียเชื่อเสียงและขาดความเชื่อถือทางการค้าและเสียโอกาสทางการค้าเป็นความเสียหายที่เลื่อนลอยและไม่เป็นความจริง เพราะโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่เคยประกอบกิจการในด้านพันธุ์ยางมาก่อน ขอให้ยกฟ้อง จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาจ้างผลิตต้นยางชำถุงตามฟ้อง แม้ว่าจะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดขึ้นจาก การที่โจทก์และจำเลยที่ ๑ แสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หาได้เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองได้ตกลงมอบหมายให้โจทก์ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองแทนรัฐแต่อย่างใดไม่ ทั้งสัญญาดังกล่าวก็มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ปรากฏข้อกำหนดใดในสัญญาจ้างผลิตต้นยางชำถุงที่มีลักษณะพิเศษ แสดงถึงเอกสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ว่ามีอยู่เหนือโจทก์ แม้ว่าสัญญาระบุให้อำนาจการขยายกำหนดเวลาทำงานและส่งมอบงานนั้นอยู่ในดุลพินิจของจำเลยที่ ๑ ที่จะพิจารณาอนุมัติแต่ก็มีข้อบังคับจำเลยที่ ๑ ว่า จำเลยที่ ๑ มีสิทธิแก้ไขหรือเพิ่มเติมหรือลดงานตามสัญญาใด ๆ ได้ทุกกรณีโดยไม่มีสิทธิเลิกสัญญา เงื่อนไขในสัญญาก็แสดงถึงฐานะคู่สัญญาที่เท่าเทียมกัน นอกจากนี้สัญญาก็มิได้ให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลด้วย แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อสัญญาจ้างตามฟ้องมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นกรมในรัฐบาล สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๙) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๗ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาจ้างโจทก์ผลิตต้นยางชำถุงฯ ตามขั้นตอนการผลิตและมาตรฐานต้นยางชำถุงของจำเลยที่ ๑ เพื่อให้เกษตรกรนำต้นยางชำถุงไปเพาะปลูกตามโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) พื้นที่ดำเนินการ ๓๖ จังหวัด จำนวน ๑ ล้านไร่ ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือ ตามนโยบายของรัฐบาล การทำสัญญาพิพาทของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด นั่นคือ การศึกษาวิจัยและพัฒนาพืชและไหมแล้วนำเทคโนโลยีไปถ่ายทอดให้กับกลุ่มเป้าหมายทั้งภาครัฐ เอกชนและเกษตรกร รวมทั้งปฏิบัติหน้าที่อื่นที่เกี่ยวข้องตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย เช่นในคดีนี้ที่คณะรัฐมนตรีมอบหมายให้จำเลยทั้งสามดำเนินโครงการปลูกยางดังกล่าวด้วยเหตุนี้ การทำสัญญาพิพาทจึงมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นประโยชน์แก่เกษตรกรผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไป โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อพิเคราะห์เนื้อหาสาระของข้อตกลงในสัญญาพิพาทแล้วพบว่า สัญญาดังกล่าวได้กำหนดสิทธิพิเศษแก่จำเลยที่ ๑ ให้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าโจทก์อย่างชัดเจน เช่น กำหนดให้เป็นเอกสิทธิ์ฝ่ายเดียวแก่จำเลยที่ ๑ ที่จะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ตามข้อ ๖ ซึ่งกำหนดว่า ถ้าโจทก์มิได้ลงมือทำงานภายในกำหนดเวลาหรือมีเหตุให้จำเลยที่ ๑ เชื่อได้ว่าโจทก์ไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ภายในกำหนดเวลาก็ดี หรือล่วงกำหนดเวลา แล้วเสร็จบริบูรณ์ไปแล้วก็ดี หรือโจทก์ทำผิดสัญญาข้อหนึ่งข้อใดก็ดี จำเลยที่ ๑ มีสิทธิจะบอกเลิกสัญญานี้ได้ และมีอำนาจจ้างผู้อื่นทำงานจ้างนี้ต่อจากโจทก์ได้ด้วย การที่จำเลยที่ ๑ ไม่บอกเลิกสัญญาตามความในวรรคหนึ่งนั้นไม่เป็นเหตุให้โจทก์พ้นจากความรับผิดตามสัญญานี้ หรือข้อ ๒๐ ที่กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ถ้าเห็นว่าโจทก์ไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาต่อไปได้ หรือกำหนดให้บรรดาทรัพย์สินที่ใช้เพื่องานดังกล่าวตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ เช่น ข้อ ๙ กำหนดว่า เนื่องจากพันธะซึ่งจะมีต่อกันตามสัญญานี้ โจทก์ยินยอมให้บรรดางานที่โจทก์ได้ทำขึ้น รวมทั้งโรงงานสิ่งปลูกสร้างและสิ่งของต่าง ๆ ที่ได้นำมาไว้ ณ สถานที่ทำงานจ้าง โดยเฉพาะเพื่องานดังกล่าวในสัญญาข้อ ๑ ให้กรรมสิทธิ์ตกเป็นของจำเลยที่ ๑ ทั้งสิ้น หรือข้อ ๒๒ ที่กำหนดว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ บอกเลิก สัญญาแล้ว บรรดางานที่โจทก์ได้ทำขึ้นและสิ่งของต่าง ๆ ที่ได้นำมาไว้ ณ สถานที่ทำงานจ้างนั้นโดยเฉพาะเพื่องานจ้างดังกล่าว โจทก์ยอมให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยโจทก์จะเรียกร้องค่าตอบแทนและค่าเสียหายใด ๆ ไม่ได้เลย หรือกำหนดให้สิทธิแก่จำเลยที่ ๑ หรือกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานของจำเลยที่ ๑ สามารถเข้าตรวจดูการทำงานจ้างได้ทุกเวลาตามข้อ ๑๐ และ ข้อ ๑๖ และโจทก์ต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานที่วินิจฉัยเกี่ยวกับแบบรูปหรือรายการละเอียดโดยต้องถือว่าเป็นอันเด็ดขาดตามข้อ ๑๗ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จำเลยที่ ๑ หรือกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานของจำเลยที่ ๑ มีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลง แก้ไข เพิ่มเติม หรือตัดทอนกิจการจ้างนี้ได้ฝ่ายเดียวเพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนดในสัญญา แบบรูปและรายการละเอียดตามข้อ ๑๘ และข้อ ๑๙ หากโจทก์ขัดขืน คณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงาน มีอำนาจสั่งหยุดกิจการนั้นไว้ชั่วคราวได้ตามข้อ ๑๘ หรือกรณีจำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์เปลี่ยนตัวแทนผู้ควบคุมงานของโจทก์ โจทก์จะต้องปฏิบัติตามโดยเปลี่ยนตัวให้ทันที โดยไม่อาจเรียกร้องค่าเสียหายใด ๆ และไม่เป็นเหตุให้ยืดวันทำการออกไปตามข้อ ๑๓ ด้วยเหตุนี้เมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และการทำสัญญามีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะตามนโยบายของรัฐบาล อันเป็นประโยชน์แก่เกษตรกรผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไป ประกอบกับเนื้อหาสาระของสัญญามีข้อกำหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษที่ให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล โดยเป็นข้อกำหนดที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป สัญญาพิพาทจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๙) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ ว่าจ้างโจทก์ ให้ผลิตต้นยางชำถุง ตามขั้นตอนการผลิตและมาตรฐานต้นยางชำถุงของจำเลยที่ ๑ เพื่อให้เกษตรกรนำไปเพาะปลูกตามโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) พื้นที่ดำเนินการ ๓๖ จังหวัด จำนวน ๑ ล้านไร่ ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือ ตามนโยบายของรัฐบาลซึ่งเป็นประโยชน์เฉพาะแก่เกษตรกร ผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไปเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ ตามนโยบายของรัฐเท่านั้น สัญญาพิพาทจึงมิใช่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสามในคดีนี้ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัด โจทก์ กรมวิชาการเกษตร ที่ ๑ อธิบดีกรมวิชาการเกษตร ที่ ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 7/2553บริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัดโจทก์กรมวิชาการเกษตร ที่ 1 กับพวกรวม 3 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) ป.พ.พ. พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๗/๒๕๕๓ วันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๕๓ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๐ บริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมวิชาการเกษตร ที่ ๑ อธิบดีกรมวิชาการเกษตร ที่ ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๐๙/๒๕๕๐ ความว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ทำสัญญาจ้างให้โจทก์ผลิตต้นยาง ชำถุงขนาดความเจริญเติบโต ๑ ฉัตร ตามพันธุ์ยางที่จำเลยที่ ๑ แนะนำ ปี ๒๕๔๖ จำนวน ๙๐,๐๐๐,๐๐๐ ต้น ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๑๑/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ เพื่อให้เกษตรกรนำไปปลูกตามนโยบายของรัฐบาลโดยแบ่งชำระเงินและส่งมอบรวม ๑๒ งวด โดยมีหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ๒ ฉบับ เป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาและการจ่ายเงินล่วงหน้า จำนวน ๖๙,๘๘๕,๐๐๐ บาท และ ๒๐๙,๖๕๕,๐๐๐ บาท ตามลำดับ โจทก์ส่งมอบต้นยางชำถุงให้แก่จำเลยที่ ๑ แล้วตั้งแต่งวดที่ ๑ ถึงงวดที่ ๑๐ และงวดที่ ๑๑ บางส่วน จำเลยที่ ๑ ชำระเงินให้แก่โจทก์แล้วตามงวดที่ได้ ตกลงไว้ แต่ผิดนัดชำระค่าจ้างบางส่วนแก่โจทก์ในงวดที่ ๑๑ ต่อมาเมื่อปี ๒๕๔๙ เกิดอุทกภัยและวาตภัยครั้งใหญ่ทำให้โจทก์ไม่สามารถส่งมอบต้นยางชำถุงในงวดที่ ๑๑ บางส่วน และงวดที่ ๑๒ ได้ครบถ้วนตามที่กำหนดในสัญญา โจทก์ขอขยายระยะเวลาการส่งมอบ จำเลยที่ ๑ โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ ๓ ยินยอม แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ กลับแจ้งบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกันตามสัญญาทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๒๕๐,๗๒๒,๓๖๑.๑๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น ให้คืนหนังสือค้ำประกันจำนวน ๒ ฉบับ ให้แก่โจทก์ ให้ชำระเงินค่าจ้างงวดที่ ๑๑ จำนวน ๑๑๔,๑๑๖,๒๘๖.๘๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๑๐๗,๒๙๘,๓๖๙.๕๙ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น และให้ชำระค่าเสียชื่อเสียงและขาดความเชื่อถือทางการค้าและค่าเสียโอกาสทางการค้าเป็นเงินจำนวน ๑,๔๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น จำเลยทั้งสามให้การและแก้ไขคำให้การว่า จำเลยทั้งสามได้รับมอบหมายจากคณะรัฐมนตรีให้ดำเนินโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในแหล่งปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) โดยให้จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ดำเนินการจัดหาพันธุ์ยางจำนวน ๙๐,๐๐๐,๐๐๐ ต้น เพื่อแจกจ่ายให้แก่เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ให้ผลิตยางชำถุง จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้เป็นคู่สัญญากับโจทก์ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงไม่มีนิติสัมพันธ์กับโจทก์ที่จะต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ โจทก์ไม่สามารถส่งมอบต้นยางชำถุงภายในเวลาที่กำหนด โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยที่ ๑ บอกเลิกสัญญาและสงวนสิทธิเรียกค่าเสียหาย การที่จำเลยที่ ๑ ไม่รับมอบยางชำถุงที่โจทก์ส่งมอบ ภายหลังจากจำเลยที่ ๑ บอกเลิกสัญญา จำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยที่ ๑ ไม่เคยขยายเวลาส่งมอบต้นยางชำถุงให้แก่โจทก์ ความเสียหายจากการผลิตต้นยางชำถุงตามที่โจทก์อ้างไม่เป็นความจริง ค่าเสียเชื่อเสียงและขาดความเชื่อถือทางการค้าและเสียโอกาสทางการค้าเป็นความเสียหายที่เลื่อนลอยและไม่เป็นความจริง เพราะโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่เคยประกอบกิจการในด้านพันธุ์ยางมาก่อน ขอให้ยกฟ้อง จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาจ้างผลิตต้นยางชำถุงตามฟ้อง แม้ว่าจะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดขึ้นจาก การที่โจทก์และจำเลยที่ ๑ แสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หาได้เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองได้ตกลงมอบหมายให้โจทก์ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองแทนรัฐแต่อย่างใดไม่ ทั้งสัญญาดังกล่าวก็มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ปรากฏข้อกำหนดใดในสัญญาจ้างผลิตต้นยางชำถุงที่มีลักษณะพิเศษ แสดงถึงเอกสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ว่ามีอยู่เหนือโจทก์ แม้ว่าสัญญาระบุให้อำนาจการขยายกำหนดเวลาทำงานและส่งมอบงานนั้นอยู่ในดุลพินิจของจำเลยที่ ๑ ที่จะพิจารณาอนุมัติแต่ก็มีข้อบังคับจำเลยที่ ๑ ว่า จำเลยที่ ๑ มีสิทธิแก้ไขหรือเพิ่มเติมหรือลดงานตามสัญญาใด ๆ ได้ทุกกรณีโดยไม่มีสิทธิเลิกสัญญา เงื่อนไขในสัญญาก็แสดงถึงฐานะคู่สัญญาที่เท่าเทียมกัน นอกจากนี้สัญญาก็มิได้ให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลด้วย แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อสัญญาจ้างตามฟ้องมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นกรมในรัฐบาล สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๙) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๗ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาจ้างโจทก์ผลิตต้นยางชำถุงฯ ตามขั้นตอนการผลิตและมาตรฐานต้นยางชำถุงของจำเลยที่ ๑ เพื่อให้เกษตรกรนำต้นยางชำถุงไปเพาะปลูกตามโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) พื้นที่ดำเนินการ ๓๖ จังหวัด จำนวน ๑ ล้านไร่ ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือ ตามนโยบายของรัฐบาล การทำสัญญาพิพาทของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด นั่นคือ การศึกษาวิจัยและพัฒนาพืชและไหมแล้วนำเทคโนโลยีไปถ่ายทอดให้กับกลุ่มเป้าหมายทั้งภาครัฐ เอกชนและเกษตรกร รวมทั้งปฏิบัติหน้าที่อื่นที่เกี่ยวข้องตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย เช่นในคดีนี้ที่คณะรัฐมนตรีมอบหมายให้จำเลยทั้งสามดำเนินโครงการปลูกยางดังกล่าวด้วยเหตุนี้ การทำสัญญาพิพาทจึงมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นประโยชน์แก่เกษตรกรผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไป โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อพิเคราะห์เนื้อหาสาระของข้อตกลงในสัญญาพิพาทแล้วพบว่า สัญญาดังกล่าวได้กำหนดสิทธิพิเศษแก่จำเลยที่ ๑ ให้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าโจทก์อย่างชัดเจน เช่น กำหนดให้เป็นเอกสิทธิ์ฝ่ายเดียวแก่จำเลยที่ ๑ ที่จะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ตามข้อ ๖ ซึ่งกำหนดว่า ถ้าโจทก์มิได้ลงมือทำงานภายในกำหนดเวลาหรือมีเหตุให้จำเลยที่ ๑ เชื่อได้ว่าโจทก์ไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ภายในกำหนดเวลาก็ดี หรือล่วงกำหนดเวลา แล้วเสร็จบริบูรณ์ไปแล้วก็ดี หรือโจทก์ทำผิดสัญญาข้อหนึ่งข้อใดก็ดี จำเลยที่ ๑ มีสิทธิจะบอกเลิกสัญญานี้ได้ และมีอำนาจจ้างผู้อื่นทำงานจ้างนี้ต่อจากโจทก์ได้ด้วย การที่จำเลยที่ ๑ ไม่บอกเลิกสัญญาตามความในวรรคหนึ่งนั้นไม่เป็นเหตุให้โจทก์พ้นจากความรับผิดตามสัญญานี้ หรือข้อ ๒๐ ที่กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ถ้าเห็นว่าโจทก์ไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาต่อไปได้ หรือกำหนดให้บรรดาทรัพย์สินที่ใช้เพื่องานดังกล่าวตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ เช่น ข้อ ๙ กำหนดว่า เนื่องจากพันธะซึ่งจะมีต่อกันตามสัญญานี้ โจทก์ยินยอมให้บรรดางานที่โจทก์ได้ทำขึ้น รวมทั้งโรงงานสิ่งปลูกสร้างและสิ่งของต่าง ๆ ที่ได้นำมาไว้ ณ สถานที่ทำงานจ้าง โดยเฉพาะเพื่องานดังกล่าวในสัญญาข้อ ๑ ให้กรรมสิทธิ์ตกเป็นของจำเลยที่ ๑ ทั้งสิ้น หรือข้อ ๒๒ ที่กำหนดว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ บอกเลิก สัญญาแล้ว บรรดางานที่โจทก์ได้ทำขึ้นและสิ่งของต่าง ๆ ที่ได้นำมาไว้ ณ สถานที่ทำงานจ้างนั้นโดยเฉพาะเพื่องานจ้างดังกล่าว โจทก์ยอมให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยโจทก์จะเรียกร้องค่าตอบแทนและค่าเสียหายใด ๆ ไม่ได้เลย หรือกำหนดให้สิทธิแก่จำเลยที่ ๑ หรือกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานของจำเลยที่ ๑ สามารถเข้าตรวจดูการทำงานจ้างได้ทุกเวลาตามข้อ ๑๐ และ ข้อ ๑๖ และโจทก์ต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานที่วินิจฉัยเกี่ยวกับแบบรูปหรือรายการละเอียดโดยต้องถือว่าเป็นอันเด็ดขาดตามข้อ ๑๗ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จำเลยที่ ๑ หรือกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานของจำเลยที่ ๑ มีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลง แก้ไข เพิ่มเติม หรือตัดทอนกิจการจ้างนี้ได้ฝ่ายเดียวเพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนดในสัญญา แบบรูปและรายการละเอียดตามข้อ ๑๘ และข้อ ๑๙ หากโจทก์ขัดขืน คณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงาน มีอำนาจสั่งหยุดกิจการนั้นไว้ชั่วคราวได้ตามข้อ ๑๘ หรือกรณีจำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์เปลี่ยนตัวแทนผู้ควบคุมงานของโจทก์ โจทก์จะต้องปฏิบัติตามโดยเปลี่ยนตัวให้ทันที โดยไม่อาจเรียกร้องค่าเสียหายใด ๆ และไม่เป็นเหตุให้ยืดวันทำการออกไปตามข้อ ๑๓ ด้วยเหตุนี้เมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และการทำสัญญามีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะตามนโยบายของรัฐบาล อันเป็นประโยชน์แก่เกษตรกรผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไป ประกอบกับเนื้อหาสาระของสัญญามีข้อกำหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษที่ให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล โดยเป็นข้อกำหนดที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป สัญญาพิพาทจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๙) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ ว่าจ้างโจทก์ ให้ผลิตต้นยางชำถุง ตามขั้นตอนการผลิตและมาตรฐานต้นยางชำถุงของจำเลยที่ ๑ เพื่อให้เกษตรกรนำไปเพาะปลูกตามโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) พื้นที่ดำเนินการ ๓๖ จังหวัด จำนวน ๑ ล้านไร่ ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือ ตามนโยบายของรัฐบาลซึ่งเป็นประโยชน์เฉพาะแก่เกษตรกร ผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไปเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ ตามนโยบายของรัฐเท่านั้น สัญญาพิพาทจึงมิใช่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสามในคดีนี้ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัด โจทก์ กรมวิชาการเกษตร ที่ ๑ อธิบดีกรมวิชาการเกษตร ที่ ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)คำพิพากษา: (สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๗/๒๕๕๓ วันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๕๓ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๐ บริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมวิชาการเกษตร ที่ ๑ อธิบดีกรมวิชาการเกษตร ที่ ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๐๙/๒๕๕๐ ความว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ทำสัญญาจ้างให้โจทก์ผลิตต้นยาง ชำถุงขนาดความเจริญเติบโต ๑ ฉัตร ตามพันธุ์ยางที่จำเลยที่ ๑ แนะนำ ปี ๒๕๔๖ จำนวน ๙๐,๐๐๐,๐๐๐ ต้น ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๑๑/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ เพื่อให้เกษตรกรนำไปปลูกตามนโยบายของรัฐบาลโดยแบ่งชำระเงินและส่งมอบรวม ๑๒ งวด โดยมีหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ๒ ฉบับ เป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาและการจ่ายเงินล่วงหน้า จำนวน ๖๙,๘๘๕,๐๐๐ บาท และ ๒๐๙,๖๕๕,๐๐๐ บาท ตามลำดับ โจทก์ส่งมอบต้นยางชำถุงให้แก่จำเลยที่ ๑ แล้วตั้งแต่งวดที่ ๑ ถึงงวดที่ ๑๐ และงวดที่ ๑๑ บางส่วน จำเลยที่ ๑ ชำระเงินให้แก่โจทก์แล้วตามงวดที่ได้ ตกลงไว้ แต่ผิดนัดชำระค่าจ้างบางส่วนแก่โจทก์ในงวดที่ ๑๑ ต่อมาเมื่อปี ๒๕๔๙ เกิดอุทกภัยและวาตภัยครั้งใหญ่ทำให้โจทก์ไม่สามารถส่งมอบต้นยางชำถุงในงวดที่ ๑๑ บางส่วน และงวดที่ ๑๒ ได้ครบถ้วนตามที่กำหนดในสัญญา โจทก์ขอขยายระยะเวลาการส่งมอบ จำเลยที่ ๑ โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ ๓ ยินยอม แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ กลับแจ้งบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกันตามสัญญาทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๒๕๐,๗๒๒,๓๖๑.๑๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น ให้คืนหนังสือค้ำประกันจำนวน ๒ ฉบับ ให้แก่โจทก์ ให้ชำระเงินค่าจ้างงวดที่ ๑๑ จำนวน ๑๑๔,๑๑๖,๒๘๖.๘๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๑๐๗,๒๙๘,๓๖๙.๕๙ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น และให้ชำระค่าเสียชื่อเสียงและขาดความเชื่อถือทางการค้าและค่าเสียโอกาสทางการค้าเป็นเงินจำนวน ๑,๔๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น จำเลยทั้งสามให้การและแก้ไขคำให้การว่า จำเลยทั้งสามได้รับมอบหมายจากคณะรัฐมนตรีให้ดำเนินโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในแหล่งปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) โดยให้จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ดำเนินการจัดหาพันธุ์ยางจำนวน ๙๐,๐๐๐,๐๐๐ ต้น เพื่อแจกจ่ายให้แก่เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ให้ผลิตยางชำถุง จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้เป็นคู่สัญญากับโจทก์ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงไม่มีนิติสัมพันธ์กับโจทก์ที่จะต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ โจทก์ไม่สามารถส่งมอบต้นยางชำถุงภายในเวลาที่กำหนด โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยที่ ๑ บอกเลิกสัญญาและสงวนสิทธิเรียกค่าเสียหาย การที่จำเลยที่ ๑ ไม่รับมอบยางชำถุงที่โจทก์ส่งมอบ ภายหลังจากจำเลยที่ ๑ บอกเลิกสัญญา จำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยที่ ๑ ไม่เคยขยายเวลาส่งมอบต้นยางชำถุงให้แก่โจทก์ ความเสียหายจากการผลิตต้นยางชำถุงตามที่โจทก์อ้างไม่เป็นความจริง ค่าเสียเชื่อเสียงและขาดความเชื่อถือทางการค้าและเสียโอกาสทางการค้าเป็นความเสียหายที่เลื่อนลอยและไม่เป็นความจริง เพราะโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่เคยประกอบกิจการในด้านพันธุ์ยางมาก่อน ขอให้ยกฟ้อง จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาจ้างผลิตต้นยางชำถุงตามฟ้อง แม้ว่าจะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดขึ้นจาก การที่โจทก์และจำเลยที่ ๑ แสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หาได้เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองได้ตกลงมอบหมายให้โจทก์ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองแทนรัฐแต่อย่างใดไม่ ทั้งสัญญาดังกล่าวก็มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ปรากฏข้อกำหนดใดในสัญญาจ้างผลิตต้นยางชำถุงที่มีลักษณะพิเศษ แสดงถึงเอกสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ว่ามีอยู่เหนือโจทก์ แม้ว่าสัญญาระบุให้อำนาจการขยายกำหนดเวลาทำงานและส่งมอบงานนั้นอยู่ในดุลพินิจของจำเลยที่ ๑ ที่จะพิจารณาอนุมัติแต่ก็มีข้อบังคับจำเลยที่ ๑ ว่า จำเลยที่ ๑ มีสิทธิแก้ไขหรือเพิ่มเติมหรือลดงานตามสัญญาใด ๆ ได้ทุกกรณีโดยไม่มีสิทธิเลิกสัญญา เงื่อนไขในสัญญาก็แสดงถึงฐานะคู่สัญญาที่เท่าเทียมกัน นอกจากนี้สัญญาก็มิได้ให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลด้วย แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อสัญญาจ้างตามฟ้องมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นกรมในรัฐบาล สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๙) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๗ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาจ้างโจทก์ผลิตต้นยางชำถุงฯ ตามขั้นตอนการผลิตและมาตรฐานต้นยางชำถุงของจำเลยที่ ๑ เพื่อให้เกษตรกรนำต้นยางชำถุงไปเพาะปลูกตามโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) พื้นที่ดำเนินการ ๓๖ จังหวัด จำนวน ๑ ล้านไร่ ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือ ตามนโยบายของรัฐบาล การทำสัญญาพิพาทของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด นั่นคือ การศึกษาวิจัยและพัฒนาพืชและไหมแล้วนำเทคโนโลยีไปถ่ายทอดให้กับกลุ่มเป้าหมายทั้งภาครัฐ เอกชนและเกษตรกร รวมทั้งปฏิบัติหน้าที่อื่นที่เกี่ยวข้องตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย เช่นในคดีนี้ที่คณะรัฐมนตรีมอบหมายให้จำเลยทั้งสามดำเนินโครงการปลูกยางดังกล่าวด้วยเหตุนี้ การทำสัญญาพิพาทจึงมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นประโยชน์แก่เกษตรกรผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไป โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อพิเคราะห์เนื้อหาสาระของข้อตกลงในสัญญาพิพาทแล้วพบว่า สัญญาดังกล่าวได้กำหนดสิทธิพิเศษแก่จำเลยที่ ๑ ให้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าโจทก์อย่างชัดเจน เช่น กำหนดให้เป็นเอกสิทธิ์ฝ่ายเดียวแก่จำเลยที่ ๑ ที่จะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ตามข้อ ๖ ซึ่งกำหนดว่า ถ้าโจทก์มิได้ลงมือทำงานภายในกำหนดเวลาหรือมีเหตุให้จำเลยที่ ๑ เชื่อได้ว่าโจทก์ไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ภายในกำหนดเวลาก็ดี หรือล่วงกำหนดเวลา แล้วเสร็จบริบูรณ์ไปแล้วก็ดี หรือโจทก์ทำผิดสัญญาข้อหนึ่งข้อใดก็ดี จำเลยที่ ๑ มีสิทธิจะบอกเลิกสัญญานี้ได้ และมีอำนาจจ้างผู้อื่นทำงานจ้างนี้ต่อจากโจทก์ได้ด้วย การที่จำเลยที่ ๑ ไม่บอกเลิกสัญญาตามความในวรรคหนึ่งนั้นไม่เป็นเหตุให้โจทก์พ้นจากความรับผิดตามสัญญานี้ หรือข้อ ๒๐ ที่กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ถ้าเห็นว่าโจทก์ไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาต่อไปได้ หรือกำหนดให้บรรดาทรัพย์สินที่ใช้เพื่องานดังกล่าวตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ เช่น ข้อ ๙ กำหนดว่า เนื่องจากพันธะซึ่งจะมีต่อกันตามสัญญานี้ โจทก์ยินยอมให้บรรดางานที่โจทก์ได้ทำขึ้น รวมทั้งโรงงานสิ่งปลูกสร้างและสิ่งของต่าง ๆ ที่ได้นำมาไว้ ณ สถานที่ทำงานจ้าง โดยเฉพาะเพื่องานดังกล่าวในสัญญาข้อ ๑ ให้กรรมสิทธิ์ตกเป็นของจำเลยที่ ๑ ทั้งสิ้น หรือข้อ ๒๒ ที่กำหนดว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ บอกเลิก สัญญาแล้ว บรรดางานที่โจทก์ได้ทำขึ้นและสิ่งของต่าง ๆ ที่ได้นำมาไว้ ณ สถานที่ทำงานจ้างนั้นโดยเฉพาะเพื่องานจ้างดังกล่าว โจทก์ยอมให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยโจทก์จะเรียกร้องค่าตอบแทนและค่าเสียหายใด ๆ ไม่ได้เลย หรือกำหนดให้สิทธิแก่จำเลยที่ ๑ หรือกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานของจำเลยที่ ๑ สามารถเข้าตรวจดูการทำงานจ้างได้ทุกเวลาตามข้อ ๑๐ และ ข้อ ๑๖ และโจทก์ต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานที่วินิจฉัยเกี่ยวกับแบบรูปหรือรายการละเอียดโดยต้องถือว่าเป็นอันเด็ดขาดตามข้อ ๑๗ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จำเลยที่ ๑ หรือกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานของจำเลยที่ ๑ มีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลง แก้ไข เพิ่มเติม หรือตัดทอนกิจการจ้างนี้ได้ฝ่ายเดียวเพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนดในสัญญา แบบรูปและรายการละเอียดตามข้อ ๑๘ และข้อ ๑๙ หากโจทก์ขัดขืน คณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงาน มีอำนาจสั่งหยุดกิจการนั้นไว้ชั่วคราวได้ตามข้อ ๑๘ หรือกรณีจำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์เปลี่ยนตัวแทนผู้ควบคุมงานของโจทก์ โจทก์จะต้องปฏิบัติตามโดยเปลี่ยนตัวให้ทันที โดยไม่อาจเรียกร้องค่าเสียหายใด ๆ และไม่เป็นเหตุให้ยืดวันทำการออกไปตามข้อ ๑๓ ด้วยเหตุนี้เมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และการทำสัญญามีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะตามนโยบายของรัฐบาล อันเป็นประโยชน์แก่เกษตรกรผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไป ประกอบกับเนื้อหาสาระของสัญญามีข้อกำหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษที่ให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล โดยเป็นข้อกำหนดที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป สัญญาพิพาทจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๙) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ ว่าจ้างโจทก์ ให้ผลิตต้นยางชำถุง ตามขั้นตอนการผลิตและมาตรฐานต้นยางชำถุงของจำเลยที่ ๑ เพื่อให้เกษตรกรนำไปเพาะปลูกตามโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) พื้นที่ดำเนินการ ๓๖ จังหวัด จำนวน ๑ ล้านไร่ ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือ ตามนโยบายของรัฐบาลซึ่งเป็นประโยชน์เฉพาะแก่เกษตรกร ผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไปเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ ตามนโยบายของรัฐเท่านั้น สัญญาพิพาทจึงมิใช่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสามในคดีนี้ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัด โจทก์ กรมวิชาการเกษตร ที่ ๑ อธิบดีกรมวิชาการเกษตร ที่ ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 7/2553บริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัดโจทก์กรมวิชาการเกษตร ที่ 1 กับพวกรวม 3 คนจำเลย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ม. 9 วรรคหนึ่ง (4) ป.พ.พ. พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ไม่มีย่อสั้น(สำเนา) คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๗/๒๕๕๓ วันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๕๓ เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ศาลแพ่ง ระหว่าง ศาลปกครองกลาง การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ข้อเท็จจริงในคดี เมื่อวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๐ บริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมวิชาการเกษตร ที่ ๑ อธิบดีกรมวิชาการเกษตร ที่ ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๐๙/๒๕๕๐ ความว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ทำสัญญาจ้างให้โจทก์ผลิตต้นยาง ชำถุงขนาดความเจริญเติบโต ๑ ฉัตร ตามพันธุ์ยางที่จำเลยที่ ๑ แนะนำ ปี ๒๕๔๖ จำนวน ๙๐,๐๐๐,๐๐๐ ต้น ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๑๑/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ เพื่อให้เกษตรกรนำไปปลูกตามนโยบายของรัฐบาลโดยแบ่งชำระเงินและส่งมอบรวม ๑๒ งวด โดยมีหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ๒ ฉบับ เป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาและการจ่ายเงินล่วงหน้า จำนวน ๖๙,๘๘๕,๐๐๐ บาท และ ๒๐๙,๖๕๕,๐๐๐ บาท ตามลำดับ โจทก์ส่งมอบต้นยางชำถุงให้แก่จำเลยที่ ๑ แล้วตั้งแต่งวดที่ ๑ ถึงงวดที่ ๑๐ และงวดที่ ๑๑ บางส่วน จำเลยที่ ๑ ชำระเงินให้แก่โจทก์แล้วตามงวดที่ได้ ตกลงไว้ แต่ผิดนัดชำระค่าจ้างบางส่วนแก่โจทก์ในงวดที่ ๑๑ ต่อมาเมื่อปี ๒๕๔๙ เกิดอุทกภัยและวาตภัยครั้งใหญ่ทำให้โจทก์ไม่สามารถส่งมอบต้นยางชำถุงในงวดที่ ๑๑ บางส่วน และงวดที่ ๑๒ ได้ครบถ้วนตามที่กำหนดในสัญญา โจทก์ขอขยายระยะเวลาการส่งมอบ จำเลยที่ ๑ โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ ๓ ยินยอม แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ กลับแจ้งบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกันตามสัญญาทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๒๕๐,๗๒๒,๓๖๑.๑๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น ให้คืนหนังสือค้ำประกันจำนวน ๒ ฉบับ ให้แก่โจทก์ ให้ชำระเงินค่าจ้างงวดที่ ๑๑ จำนวน ๑๑๔,๑๑๖,๒๘๖.๘๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๑๐๗,๒๙๘,๓๖๙.๕๙ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น และให้ชำระค่าเสียชื่อเสียงและขาดความเชื่อถือทางการค้าและค่าเสียโอกาสทางการค้าเป็นเงินจำนวน ๑,๔๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น จำเลยทั้งสามให้การและแก้ไขคำให้การว่า จำเลยทั้งสามได้รับมอบหมายจากคณะรัฐมนตรีให้ดำเนินโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในแหล่งปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) โดยให้จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ดำเนินการจัดหาพันธุ์ยางจำนวน ๙๐,๐๐๐,๐๐๐ ต้น เพื่อแจกจ่ายให้แก่เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ให้ผลิตยางชำถุง จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้เป็นคู่สัญญากับโจทก์ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงไม่มีนิติสัมพันธ์กับโจทก์ที่จะต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ โจทก์ไม่สามารถส่งมอบต้นยางชำถุงภายในเวลาที่กำหนด โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยที่ ๑ บอกเลิกสัญญาและสงวนสิทธิเรียกค่าเสียหาย การที่จำเลยที่ ๑ ไม่รับมอบยางชำถุงที่โจทก์ส่งมอบ ภายหลังจากจำเลยที่ ๑ บอกเลิกสัญญา จำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยที่ ๑ ไม่เคยขยายเวลาส่งมอบต้นยางชำถุงให้แก่โจทก์ ความเสียหายจากการผลิตต้นยางชำถุงตามที่โจทก์อ้างไม่เป็นความจริง ค่าเสียเชื่อเสียงและขาดความเชื่อถือทางการค้าและเสียโอกาสทางการค้าเป็นความเสียหายที่เลื่อนลอยและไม่เป็นความจริง เพราะโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่เคยประกอบกิจการในด้านพันธุ์ยางมาก่อน ขอให้ยกฟ้อง จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาจ้างผลิตต้นยางชำถุงตามฟ้อง แม้ว่าจะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดขึ้นจาก การที่โจทก์และจำเลยที่ ๑ แสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หาได้เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองได้ตกลงมอบหมายให้โจทก์ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองแทนรัฐแต่อย่างใดไม่ ทั้งสัญญาดังกล่าวก็มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ปรากฏข้อกำหนดใดในสัญญาจ้างผลิตต้นยางชำถุงที่มีลักษณะพิเศษ แสดงถึงเอกสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ว่ามีอยู่เหนือโจทก์ แม้ว่าสัญญาระบุให้อำนาจการขยายกำหนดเวลาทำงานและส่งมอบงานนั้นอยู่ในดุลพินิจของจำเลยที่ ๑ ที่จะพิจารณาอนุมัติแต่ก็มีข้อบังคับจำเลยที่ ๑ ว่า จำเลยที่ ๑ มีสิทธิแก้ไขหรือเพิ่มเติมหรือลดงานตามสัญญาใด ๆ ได้ทุกกรณีโดยไม่มีสิทธิเลิกสัญญา เงื่อนไขในสัญญาก็แสดงถึงฐานะคู่สัญญาที่เท่าเทียมกัน นอกจากนี้สัญญาก็มิได้ให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลด้วย แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อสัญญาจ้างตามฟ้องมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นกรมในรัฐบาล สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๙) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๗ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาจ้างโจทก์ผลิตต้นยางชำถุงฯ ตามขั้นตอนการผลิตและมาตรฐานต้นยางชำถุงของจำเลยที่ ๑ เพื่อให้เกษตรกรนำต้นยางชำถุงไปเพาะปลูกตามโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) พื้นที่ดำเนินการ ๓๖ จังหวัด จำนวน ๑ ล้านไร่ ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือ ตามนโยบายของรัฐบาล การทำสัญญาพิพาทของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด นั่นคือ การศึกษาวิจัยและพัฒนาพืชและไหมแล้วนำเทคโนโลยีไปถ่ายทอดให้กับกลุ่มเป้าหมายทั้งภาครัฐ เอกชนและเกษตรกร รวมทั้งปฏิบัติหน้าที่อื่นที่เกี่ยวข้องตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย เช่นในคดีนี้ที่คณะรัฐมนตรีมอบหมายให้จำเลยทั้งสามดำเนินโครงการปลูกยางดังกล่าวด้วยเหตุนี้ การทำสัญญาพิพาทจึงมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นประโยชน์แก่เกษตรกรผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไป โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อพิเคราะห์เนื้อหาสาระของข้อตกลงในสัญญาพิพาทแล้วพบว่า สัญญาดังกล่าวได้กำหนดสิทธิพิเศษแก่จำเลยที่ ๑ ให้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าโจทก์อย่างชัดเจน เช่น กำหนดให้เป็นเอกสิทธิ์ฝ่ายเดียวแก่จำเลยที่ ๑ ที่จะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ตามข้อ ๖ ซึ่งกำหนดว่า ถ้าโจทก์มิได้ลงมือทำงานภายในกำหนดเวลาหรือมีเหตุให้จำเลยที่ ๑ เชื่อได้ว่าโจทก์ไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ภายในกำหนดเวลาก็ดี หรือล่วงกำหนดเวลา แล้วเสร็จบริบูรณ์ไปแล้วก็ดี หรือโจทก์ทำผิดสัญญาข้อหนึ่งข้อใดก็ดี จำเลยที่ ๑ มีสิทธิจะบอกเลิกสัญญานี้ได้ และมีอำนาจจ้างผู้อื่นทำงานจ้างนี้ต่อจากโจทก์ได้ด้วย การที่จำเลยที่ ๑ ไม่บอกเลิกสัญญาตามความในวรรคหนึ่งนั้นไม่เป็นเหตุให้โจทก์พ้นจากความรับผิดตามสัญญานี้ หรือข้อ ๒๐ ที่กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ถ้าเห็นว่าโจทก์ไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาต่อไปได้ หรือกำหนดให้บรรดาทรัพย์สินที่ใช้เพื่องานดังกล่าวตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ เช่น ข้อ ๙ กำหนดว่า เนื่องจากพันธะซึ่งจะมีต่อกันตามสัญญานี้ โจทก์ยินยอมให้บรรดางานที่โจทก์ได้ทำขึ้น รวมทั้งโรงงานสิ่งปลูกสร้างและสิ่งของต่าง ๆ ที่ได้นำมาไว้ ณ สถานที่ทำงานจ้าง โดยเฉพาะเพื่องานดังกล่าวในสัญญาข้อ ๑ ให้กรรมสิทธิ์ตกเป็นของจำเลยที่ ๑ ทั้งสิ้น หรือข้อ ๒๒ ที่กำหนดว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ บอกเลิก สัญญาแล้ว บรรดางานที่โจทก์ได้ทำขึ้นและสิ่งของต่าง ๆ ที่ได้นำมาไว้ ณ สถานที่ทำงานจ้างนั้นโดยเฉพาะเพื่องานจ้างดังกล่าว โจทก์ยอมให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยโจทก์จะเรียกร้องค่าตอบแทนและค่าเสียหายใด ๆ ไม่ได้เลย หรือกำหนดให้สิทธิแก่จำเลยที่ ๑ หรือกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานของจำเลยที่ ๑ สามารถเข้าตรวจดูการทำงานจ้างได้ทุกเวลาตามข้อ ๑๐ และ ข้อ ๑๖ และโจทก์ต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานที่วินิจฉัยเกี่ยวกับแบบรูปหรือรายการละเอียดโดยต้องถือว่าเป็นอันเด็ดขาดตามข้อ ๑๗ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จำเลยที่ ๑ หรือกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงานของจำเลยที่ ๑ มีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลง แก้ไข เพิ่มเติม หรือตัดทอนกิจการจ้างนี้ได้ฝ่ายเดียวเพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนดในสัญญา แบบรูปและรายการละเอียดตามข้อ ๑๘ และข้อ ๑๙ หากโจทก์ขัดขืน คณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงาน มีอำนาจสั่งหยุดกิจการนั้นไว้ชั่วคราวได้ตามข้อ ๑๘ หรือกรณีจำเลยที่ ๑ ขอให้โจทก์เปลี่ยนตัวแทนผู้ควบคุมงานของโจทก์ โจทก์จะต้องปฏิบัติตามโดยเปลี่ยนตัวให้ทันที โดยไม่อาจเรียกร้องค่าเสียหายใด ๆ และไม่เป็นเหตุให้ยืดวันทำการออกไปตามข้อ ๑๓ ด้วยเหตุนี้เมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และการทำสัญญามีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะตามนโยบายของรัฐบาล อันเป็นประโยชน์แก่เกษตรกรผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไป ประกอบกับเนื้อหาสาระของสัญญามีข้อกำหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษที่ให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล โดยเป็นข้อกำหนดที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป สัญญาพิพาทจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๙) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ ว่าจ้างโจทก์ ให้ผลิตต้นยางชำถุง ตามขั้นตอนการผลิตและมาตรฐานต้นยางชำถุงของจำเลยที่ ๑ เพื่อให้เกษตรกรนำไปเพาะปลูกตามโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ (ปี ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙) พื้นที่ดำเนินการ ๓๖ จังหวัด จำนวน ๑ ล้านไร่ ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือ ตามนโยบายของรัฐบาลซึ่งเป็นประโยชน์เฉพาะแก่เกษตรกร ผู้ประกอบอาชีพทำสวนยางโดยทั่วไปเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนโครงการปลูกยางเพื่อยกระดับรายได้และความมั่นคงให้แก่เกษตรกรในการปลูกยางใหม่ระยะที่ ๑ ตามนโยบายของรัฐเท่านั้น สัญญาพิพาทจึงมิใช่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสามในคดีนี้ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทเจริญโภคภัณฑ์เมล็ดพันธุ์ จำกัด โจทก์ กรมวิชาการเกษตร ที่ ๑ อธิบดีกรมวิชาการเกษตร ที่ ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร (นายจิระ บุญพจนสุนทร) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ()แหล่งที่มาส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)