คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 645409หลักกฎหมาย: คดีที่เอกชนยื่นฟ้องกรรมการบริหารการพัฒนาพิงคนครปฏิบัติหน้าที่แทน ผู้อำนวยการสำนักงานพัฒนาพิงคนคร ที่ ๑ สำนักงานพัฒนาพิงคนคร (องค์การมหาชน) ที่ ๒ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกคำสั่งลงโทษทางวินัยไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากการเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามการชี้มูลความผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีไม่ได้กระทำผิดอาญาและผิดวินัยร้ายแรง ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งลงโทษทางวินัย และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีกลับเข้าทำงาน พร้อมทั้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายจากการขาดรายได้ เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นองค์การมหาชน ซึ่งเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐ และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งลงโทษไล่ออก โดยเห็นว่า การกระทำของผู้ฟ้องคดีตามมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ตามสำนวนการไต่สวนข้อเท็จจริงว่า มีมูลความผิดอาญา และมีมูลความผิดทางวินัยร้ายแรง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงออกคำสั่งโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การมหาชนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ ประกอบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.๒๕๖๑ มาตรา ๙๘ วรรคแรก ที่เป็นกฎหมายพิเศษเกี่ยวกับมาตรการในการปราบปรามการทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการของเจ้าหน้าที่ของรัฐในทางวินัย คำสั่งลงโทษไล่ออกดังกล่าว จึงมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องสิ้นสุดสถานภาพการเป็นเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อันเป็นการระงับหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายของผู้ฟ้องคดีโดยตรง จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องโดยมีคำขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานของรัฐต้นสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากคำสั่งทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ โต้แย้งเขตอำนาจศาลปกครองว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เป็นประเด็นเกี่ยวกับการลงโทษทางวินัยอันเป็นผลมาจากสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างที่อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน ตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ นั้น เห็นว่า เมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่าสถานะของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นองค์การมหาชน ซึ่งเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐ และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง การลงโทษทางวินัยผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ย่อมเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง ไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา นอกจากนี้มาตรา ๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กำหนดวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ และให้การดำเนินงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของนายกรัฐมนตรี ซึ่งลักษณะดังกล่าวไม่อาจพบได้ในการดำเนินงานของนิติบุคคลเอกชน ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จ้างผู้ฟ้องคดีเข้าทำงานในหน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่ใช่ความสัมพันธ์ระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างตามกฎหมายเอกชน แต่มีลักษณะเป็นข้อตกลงที่ให้ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อันเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน เข้าลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน หรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยที่ 107/2563ศาลปกครองเชียงใหม่ศาลผู้ส่งความเห็นศาลแรงงานภาค 5ศาลผู้รับความเห็นนายอริย์ธัช หลวงอินตาผู้ฟ้องคดีนายอนุชา ดำรงมณี กรรมการบริหารการพัฒนาพิงคนครผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่แทน ผู้อำนวยการสำนักงานพัฒนาพิงคนคร ที่ 1 กับพวกรวม 2 คน พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 พ.ร.บ.องค์การมหาชน พ.ศ.2542 พ.ร.ฎ.จัดตั้งสำนักงานพัฒนาพิงคนคร (องค์การมหาชน) พ.ศ.2556 คดีที่เอกชนยื่นฟ้องกรรมการบริหารการพัฒนาพิงคนครปฏิบัติหน้าที่แทน ผู้อำนวยการสำนักงานพัฒนาพิงคนคร ที่ ๑ สำนักงานพัฒนาพิงคนคร (องค์การมหาชน) ที่ ๒ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกคำสั่งลงโทษทางวินัยไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากการเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามการชี้มูลความผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีไม่ได้กระทำผิดอาญาและผิดวินัยร้ายแรง ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งลงโทษทางวินัย และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีกลับเข้าทำงาน พร้อมทั้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายจากการขาดรายได้ เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นองค์การมหาชน ซึ่งเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐ และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งลงโทษไล่ออก โดยเห็นว่า การกระทำของผู้ฟ้องคดีตามมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ตามสำนวนการไต่สวนข้อเท็จจริงว่า มีมูลความผิดอาญา และมีมูลความผิดทางวินัยร้ายแรง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงออกคำสั่งโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การมหาชนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ ประกอบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.๒๕๖๑ มาตรา ๙๘ วรรคแรก ที่เป็นกฎหมายพิเศษเกี่ยวกับมาตรการในการปราบปรามการทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการของเจ้าหน้าที่ของรัฐในทางวินัย คำสั่งลงโทษไล่ออกดังกล่าว จึงมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องสิ้นสุดสถานภาพการเป็นเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อันเป็นการระงับหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายของผู้ฟ้องคดีโดยตรง จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องโดยมีคำขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานของรัฐต้นสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากคำสั่งทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ โต้แย้งเขตอำนาจศาลปกครองว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เป็นประเด็นเกี่ยวกับการลงโทษทางวินัยอันเป็นผลมาจากสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างที่อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน ตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ นั้น เห็นว่า เมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่าสถานะของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นองค์การมหาชน ซึ่งเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐ และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง การลงโทษทางวินัยผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ย่อมเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง ไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา นอกจากนี้มาตรา ๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กำหนดวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ และให้การดำเนินงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของนายกรัฐมนตรี ซึ่งลักษณะดังกล่าวไม่อาจพบได้ในการดำเนินงานของนิติบุคคลเอกชน ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จ้างผู้ฟ้องคดีเข้าทำงานในหน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่ใช่ความสัมพันธ์ระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างตามกฎหมายเอกชน แต่มีลักษณะเป็นข้อตกลงที่ให้ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อันเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน เข้าลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน หรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน()แหล่งที่มาสำนักงานเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และ (3)