คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 20230/2555หลักกฎหมาย: ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 2 บัญญัติให้พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2539 จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2540 ดังนั้น ในขณะที่คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมตินี้ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงยังไม่อาจนำ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้พิจารณาว่ามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่ต้องพิจารณาว่ามติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ แต่หากกรณีเป็นคำสั่งทั่วไปของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของโจทก์ ศาลก็ชอบที่จะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ตาม ป.วิ.พ มาตรา 55 มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่เป็นเหตุขอให้เพิกถอนนี้ มีเนื้อหาว่า "ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย..." เป็นเพียงความเห็นหรือข้อเสนอแนะภายในของคณะกรรมการที่จะต้องนำมติดังกล่าวเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์หรือกรมการค้าต่างประเทศเพื่อพิจารณา เนื่องจากคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่มีอำนาจในการที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ส่งออกข้าวไปต่างประเทศได้หากแต่เป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์จำเลยที่ 2 หรือผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมายตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ดังนั้น มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย ตามมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์จึงยังไม่ถูกโต้แย้งสิทธิ จึงไม่มีอำนาจฟ้องโจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 เฉพาะหน้า 16 ความว่า "ประธานกรรมการได้ให้ข้อคิดเห็นว่า กรณีบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด มีผลกระทบเสียหายต่อโครงการยกระดับราคาข้าวเพื่อช่วยเหลือชาวนาของรัฐบาล และมีผลกระทบเสียหายต่อการส่งออกข้าวของไทยโดยรวม ขอให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกให้ รวมทั้งระงับความช่วยเหลือหรือสิทธิประโยชน์ใด ๆ ที่รัฐให้แก่ผู้ส่งออกและโรงสี เช่น การสนับสนุนสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำด้วย และให้รวมถึงบริษัทหรือโรงสีที่มีกรรมการ ผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการ หรือผู้จัดการบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และมติที่ประชุมหน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างดำเนินการทางศาลนั้นให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 10 ที่งดออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าข้าวแก่โจทก์ ตามรายละเอียดในหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จำเลยทั้งสิบให้การและแก้ไขคำให้การขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้เพิกถอนมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 หน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการทางศาลนั้น ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งงดการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์ ซึ่งจำเลยที่ 10 โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ 2 ได้แจ้งแก่โจทก์ ตามหนังสือพณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 ให้จำเลยทั้งสิบร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความให้ 200,000 บาท คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก โจทก์และจำเลยทั้งสิบอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับให้ยกฟ้องโจทก์ ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลให้เป็นพับ โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการแรกว่า มติของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 ในฐานะกรรมการและผู้เข้าร่วมประชุมแทนกรรมการในคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ว่า "โจทก์ผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามสัญญาซื้อขายข้าวสารตามโครงการแทรกแซงการค้าข้าวของรัฐ จึงให้กรมการค้าต่างประเทศระงับออกใบอนุญาตให้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ และตัดสิทธิโจทก์ที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐเกี่ยวกับกิจการค้าข้าวระหว่างประเทศ โดยให้มีผลถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย" เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 2 บัญญัติให้พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2539 จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2540 ดังนั้น ในขณะที่คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมตินี้ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงยังไม่อาจนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้พิจารณาว่ามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่ต้องพิจารณาว่ามติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ แต่หากกรณีเป็นคำสั่งทั่วไปของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของโจทก์ ศาลก็ชอบที่จะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 และ เมื่อพิจารณามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่เป็นเหตุขอให้เพิกถอนนี้ มีเนื้อหาว่า"ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย..."จึงเห็นได้ว่า มติดังกล่าวเป็นเพียงความเห็นหรือข้อเสนอแนะภายในของคณะกรรมการที่ยังไม่มีผลกระทบใด ๆ ต่อโจทก์ แต่จะต้องนำมติดังกล่าวเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์หรือกรมการค้าต่างประเทศเพื่อพิจารณา เนื่องจากคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่มีอำนาจในการที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ส่งออกข้าวไปต่างประเทศได้หากแต่เป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ จำเลยที่ 2 หรือผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมายตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ดังนั้น มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย ตามมติที่ประชุมคณะกรรมการ นโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์จึงยังไม่ถูกโต้แย้งสิทธิตามมาตรา 55 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง เมื่อได้วินิจฉัยว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องแล้ว จึงไม่จำต้องวินิจฉัยฎีกาโจทก์ที่ว่า มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการต่อมาว่า คำสั่งของจำเลยที่ 10 ที่ให้ระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2540 เป็นต้นไปจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยโจทก์ฎีกาโต้แย้งคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ว่า คำสั่งของจำเลยที่ 10 ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายรวม 2 ประการ คือ ประการที่หนึ่งในส่วนขั้นตอนและกระบวนการในการออกคำสั่งดังกล่าวว่าไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) เนื่องจากโจทก์กับจำเลยที่ 10 เป็นคู่กรณีซึ่งมีข้อพิพาทกันอยู่ในศาล จำเลยที่ 10 จึงไม่อาจเป็นผู้ออกคำสั่งทางปกครองได้ นอกจากนี้ ยังไม่ให้โอกาสโจทก์ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อกล่าวหาตามมาตรา 30 และไม่แสดงเหตุผลประกอบคำสั่งตามมาตรา 37 ประการที่สองในส่วนเนื้อหาของคำสั่ง โดยอ้างว่าโจทก์มิได้กระทำการใดให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 จึงไม่มีเหตุที่จำเลยที่ 10 จะระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์นั้น ตามพระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 มาตรา 4 ออกตามความในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พ.ศ.2482 กำหนดให้ข้าวเป็นสินค้าต้องห้ามมิให้ส่งออกไปนอกราชอาณาจักร และต่อมามีพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ยกเลิกพระราชบัญญัติดังกล่าวโดยมาตรา 7 บัญญัติว่า "เมื่อได้ประกาศกำหนดสินค้าใดเป็นสินค้าที่ต้องขออนุญาตในการส่งออกหรือในการนำเข้าตามมาตรา 5 (2) แล้ว ห้ามมิให้ผู้ใดส่งออกหรือนำเข้าซึ่งสินค้านั้น เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ หรือผู้ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมาย" ซึ่งจำเลยที่ 2 มีคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ที่ 5/2540 เรื่องมอบหมายให้ลงนามในใบอนุญาตให้ส่งออกและนำเข้าซึ่งสินค้า ลงวันที่ 3 มกราคม 2540 ตามสำเนาคำสั่งมอบหมายให้ข้าราชการของจำเลยที่ 10 ตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายคำสั่งเป็นผู้มีอำนาจลงนามในใบอนุญาตให้ส่งสินค้า ออกไปนอกและนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า ซึ่งรวมถึงการมอบอำนาจให้แก่จำเลยที่ 8 ด้วย จำเลยที่ 8 จึงมีอำนาจในการที่จะอนุญาตให้บุคคลเป็นผู้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2539 โจทก์ยื่นความจำนงขอเป็นผู้ส่งออกข้าวไปจำหน่ายต่างประเทศต่อจำเลยที่ 10 ซึ่งจำเลยที่ 10 พิจารณาแล้วอนุมัติให้โจทก์ขึ้นทะเบียนเป็นผู้ส่งออกข้าว ตามสำเนาหนังสือ ต่อมาเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จำเลยที่ 8 มีหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2540 เป็นต้นไปจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น ตามสำเนาหนังสือ หนังสือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองและในขณะที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มีผลใช้บังคับแล้ว กรณีจึงต้องปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดไว้สำหรับปัญหานี้ โจทก์ฎีกาอ้างว่า คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) มาตรา 30 และ มาตรา 37 แต่เมื่อพิจารณาคำฟ้องของโจทก์กลับอ้างเหตุแห่งการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเพียงประการเดียว คือ ผู้ออกคำสั่งไม่จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งตามมาตรา 37 ดังนั้น ฎีกาของโจทก์ในส่วนที่อ้างว่า คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) และมาตรา 30 จึงเป็นฎีกาที่ไม่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยในส่วนนี้ให้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง คดีคงมีปัญหาต้องวินิจฉัยแต่เพียงว่า คำสั่งทางปกครองตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 หรือไม่ ตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบไปด้วย (1) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง (3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ และมาตรา 41 ของพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ ไม่เป็นเหตุให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ (2) คำสั่งทางปกครองที่ต้องจัดให้มีเหตุผลตามมาตรา 37 วรรคหนึ่ง ถ้าได้จัดให้มีเหตุผลดังกล่าวในภายหลัง จากบทบัญญัติดังกล่าว การที่กฎหมายบังคับให้ผู้ออกคำสั่งต้องให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองก็เพื่อที่ผู้ซึ่งได้รับผลกระทบจากคำสั่งจะได้ตรวจสอบได้ว่าเหตุผลที่อ้างมานั้นทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายถูกต้องหรือไม่ ถ้าผู้นั้นเห็นว่าเหตุผลที่อ้างมานั้นไม่ถูกต้องก็จะได้ใช้สิทธิอุทธรณ์หรือฟ้องศาลต่อไปได้ แต่การไม่ให้เหตุผลดังกล่าวไม่ถึงกับทำให้คำสั่งนั้นต้องเสียไป เพียงแต่อาจทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ ดังจะเห็นได้ว่ากฎหมายเปิดช่องให้สามารถแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวได้ เนื่องจากการให้เหตุผลตามมาตรา 37 เป็นเพียงขั้นตอนในวิธีการทำคำสั่งทางปกครอง มิใช่เนื้อหาของคำสั่งทางปกครอง โดยหากต่อมาเจ้าหน้าที่ได้จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งดังกล่าวไม่ว่าจะโดยการริเริ่มของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นเองหรือการร้องขอของผู้รับคำสั่งความไม่สมบูรณ์ของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเนื่องจากเหตุแห่งการไม่จัดให้มีเหตุผลก็เป็นอันหมดสิ้นไป ทั้งนี้ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 41 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 ที่แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ มีเพียงคำสั่งและข้อกฎหมาย โดยไม่ปรากฏข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ที่ใช้เป็นฐานในการออกคำสั่ง ดังนั้นคำสั่งของจำเลยที่ 8 ตามหนังสือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่สมบูรณ์โดยไม่จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งตามหลักเกณฑ์ของมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 อย่างไรก็ตาม ภายหลังที่จำเลยที่ 8 มีหนังสือแจ้งคำสั่งทางปกครอง ตามสำเนาหนังสือให้โจทก์ ทราบแล้ว โจทก์มีหนังสือลงวันที่ 21 พฤษภาคม 2540 ขอทราบเหตุผลในการออกคำสั่งทางปกครองดังกล่าว ต่อมาจำเลยที่ 10 โดยรองอธิบดีกรมส่งเสริมการส่งออกช่วยปฏิบัติราชการในตำแหน่งรองอธิบดีกรมการค้าต่างประเทศ ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมการค้าต่างประเทศมีหนังสือลงวันที่ 23 พฤษภาคม 2540 แจ้งเหตุผลในการระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปนอกราชอาณาจักรให้แก่โจทก์ว่า การที่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามสัญญาซื้อขายข้าวสารที่ทำไว้กับจำเลยที่ 10 ตามโครงการแทรกแซงตลาดข้าวสารฤดูการผลิตปี 2535/2536 กล่าวคือ ไม่ส่งมอบข้าวให้แก่จำเลยที่ 10 ตามเงื่อนไขในสัญญาทำให้ไม่สามารถส่งออกข้าวดังกล่าวไปต่างประเทศตามที่จำเลยที่ 10 ได้ทำสัญญาขายกับผู้ซื้อไว้ เป็นผลเสียหายแก่การค้าส่งออกข้าวของไทยโดยส่วนรวม จึงถือว่าเป็นกรณีที่จำเลยที่ 8 ได้ให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองโดยระบุข้อเท็จจริงและข้อพิจารณาที่ใช้เป็นเหตุผลในการใช้ดุลพินิจระงับการออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ซึ่งเป็นการดำเนินการแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวตามวิธีการที่บัญญัติไว้ในมาตรา 41 แล้ว จึงทำให้คำสั่งของจำเลยที่ 8 ที่ให้ระงับใบอนุญาตส่งออกข้าวไปต่างประเทศแก่โจทก์ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่สมบูรณ์ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยฎีกาของโจทก์ประการต่อไปในเรื่องความชอบด้วยกฎหมายของเนื้อหาของคำสั่งทางปกครองว่า โจทก์มิได้กระทำการใดให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ทั้งศาลในคดีที่คู่ความพิพาทกันเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายข้าวยังไม่มีคำพิพากษาถึงที่สุดว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จะถือว่าโจทก์ได้กระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศไม่ได้ จึงไม่มีเหตุที่จำเลยที่ 8 จะงดออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์นั้น เมื่อมีกฎหมายบังคับให้ผู้ประสงค์ที่จะส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรต้องได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ตามหลักเกณฑ์และวิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง เพื่อการนี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์อาศัยอำนาจตามมาตรา 7 วรรคสอง และมาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ออกกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) กำหนดคุณสมบัติของผู้ขอรับใบอนุญาตส่งออกตามมาตรา5 (2) ไว้ในข้อ 3 ว่า ผู้ขอรับใบอนุญาตต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน ในกรณีที่ผู้ขอรับใบอนุญาตเป็นนิติบุคคลกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลนั้น ต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน หรือเคยเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลที่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน การขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรจึงอยู่ในบังคับแห่งพระราชบัญญัติและกฎกระทรวงที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สำหรับการพิจารณาออกใบอนุญาตแก่ผู้ขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร กระทรวงพาณิชย์ได้ออกระเบียบว่าด้วยการส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 1) พ.ศ.2534 กำหนดระเบียบการอนุญาตให้ส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรและการพิจารณาอนุญาตไว้ว่า ให้จำเลยที่ 10 พิจารณาอนุญาตแก่ผู้มีคุณสมบัติถูกต้อง อันหมายถึง ไม่เป็นบุคคลต้องห้ามตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าวข้างต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์ยื่นคำขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรจำเลยที่ 8 ผู้ได้รับมอบอำนาจจากจำเลยที่ 2 ตามคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ ที่5/2540 จึงต้องพิจารณาคุณสมบัติของโจทก์ว่าเข้าลักษณะเป็นผู้ต้องห้ามตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวหรือไม่ ทั้งนี้ ข้อความที่ว่า "ผู้กระทำใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามความหมายของกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าว มิได้หมายถึงแต่บุคคลที่ศาลวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดแล้วว่าเป็นผู้กระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่เพียงอย่างเดียว เพราะมิฉะนั้นแล้ว บุคคลซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่มิได้ถูกฟ้องร้องต่อศาลก็ยังคงมีคุณสมบัติเป็นผู้ขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรได้ตลอดไปกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) จะไร้ผลบังคับโดยสิ้นเชิง ดังนั้น จำเลยที่ 8 ย่อมมีอำนาจพิจารณาได้ว่า การกระทำของโจทก์ทั้งหลายทั้งปวงนั้นเป็นการกระทำที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศหรือไม่ โดยมิได้พิจารณาเฉพาะว่าโจทก์ในขณะมีสถานะเป็นโรงสีท้องถิ่นซึ่งเคยทำสัญญาซื้อขายข้าวเพื่อรอการส่งข้าวออกไปขายนอกประเทศกระทำการผิดสัญญาจริงหรือไม่ แต่จำเลยที่ 8 มีอำนาจหน้าที่ในการที่จะนำข้อเท็จจริงทุกประการเพื่อที่จะพิสูจน์ว่าโจทก์เคยเป็นผู้กระทำให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาพิจารณาเพื่อออกใบอนุญาตหรือไม่ออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ได้ แม้หากข้อเท็จจริงจะปรากฏว่าโจทก์มิได้ผิดสัญญาซื้อขายข้าวสารต่อจำเลยที่ 10 แต่หากพฤติการณ์หรือการกระทำของโจทก์เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ ก็อยู่ในดุลพินิจที่จำเลยที่ 8 จะไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปต่างประเทศให้แก่โจทก์ได้เช่นกัน ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า จำเลยที่ 10 ซึ่งเคยเป็นคู่สัญญากับโจทก์ในการทำสัญญาซื้อขายข้าวสาร ตามประกาศรับซื้อข้าวสารตามนโยบายแทรกแซงตลาดของรัฐบาลได้พิจารณาแล้วว่า พฤติการณ์ของโจทก์ในการเก็บรักษาข้าวไว้ในโกดังเพื่อรอการส่งออกไปยังต่างประเทศไม่ดี จนข้าวไม่มีคุณภาพตามสัญญา และโจทก์ไม่จัดหาข้าวใหม่มาทดแทนข้าวเดิมซึ่งเสื่อมคุณภาพ เป็นเหตุให้ผู้ซื้อข้าวจากจำเลยที่ 10 บอกเลิกสัญญากับจำเลยที่ 10 การที่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญา ทำให้จำเลยที่ 10 เสียหายจนนำไปสู่การบอกเลิกสัญญาแก่โจทก์ และเรียกให้โจทก์ชดใช้ค่าเสียหาย ตามสำเนาหนังสือ ลงวันที่ 8 พฤศจิกายน 2537 จำเลยที่ 10 โดยจำเลยที่ 8 ย่อมถือได้ว่าการกระทำดังกล่าวของโจทก์เป็นการกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแล้ว โดยไม่จำต้องรอให้ศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุดก่อนว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาหรือไม่ ตามที่โจทก์ฎีกา เพราะมิฉะนั้น จะกลายเป็นการนำผลของคำพิพากษามาจำกัดอำนาจในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ซึ่งไม่สอดคล้องต่อพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 พระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 และกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความตามพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 เพราะการผิดสัญญาหรือไม่เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่โจทก์และจำเลยที่ 10 ในฐานะคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายอาจใช้สิทธิเรียกร้องไปว่ากล่าวกันเป็นคดีอื่นได้ ส่วนที่โจทก์ฎีกาว่าโจทก์มิได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศนั้น ข้อเท็จจริงปรากฏว่าจำเลยที่ 10 ออกประกาศกรมการค้าต่างประเทศฉบับที่ 33 (พ.ศ.2536) เรื่องการซื้อขายข้าวสารแทรกแซงตลาดของรัฐบาล (ครั้งที่ 7/2536) ฉบับลงวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2536 ตามสำเนาประกาศ ระบุเจตนารมณ์ของประกาศฉบับนี้ว่า "...รัฐบาลประสงค์จะช่วยเกษตรกรชาวนาให้สามารถขายข้าวเปลือกได้ตามราคาเป้าหมายที่กำหนด จึงมอบหมายให้กระทรวงพาณิชย์ดำเนินการแทรกแซงตลาด โดยซื้อข้าวนึ่งจากโรงสีรอการส่งออกไว้เป็นจำนวน 100,000 ตัน" จะเห็นได้ว่าการซื้อข้าวนึ่งไว้รอการส่งออกเป็นการกระทำที่มีสองขั้นตอนสำคัญคือ การซื้อและการส่งออก ซึ่งหมายถึงเมื่อจำเลยที่ 10 ซื้อข้าวนึ่งจากผู้เสนอขายหรือโจทก์แล้ว ผู้เสนอขายหรือโจทก์จะต้องเก็บรักษาข้าวจำนวนดังกล่าวไว้ก่อนเพื่อรอไปจำหน่ายนอกราชอาณาจักร หลักเกณฑ์เงื่อนไข และรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้จึงมีระบุไว้ในประกาศของจำเลยที่ 10 หนังสือรับรองการเสนอขายและสัญญาซื้อขายข้าวสาร ดังนั้น หน้าที่ของผู้ขายหรือโจทก์ภายหลังจากการทำสัญญาซื้อขายข้าวแล้วยังต้องมีหน้าที่ในการเก็บรักษาข้าวให้พร้อมที่จะส่งมอบให้แก่ผู้ซื้อด้วย ดังที่ระบุไว้ในข้อ 3 ของสัญญา ซึ่งคำว่าพร้อมนั้นย่อมหมายความถึง ความพร้อมในปริมาณและคุณภาพข้าวตามประกาศมาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ด้วย และในการรับมอบข้าว หากเจ้าหน้าที่ตรวจคุณภาพพิจารณาว่าข้าวที่ผู้ขายหรือโจทก์ส่งมอบไม่ถูกต้อง หรือต่ำกว่ามาตรฐานหรือคุณภาพที่กำหนดไว้ในสัญญา ผู้ขายหรือโจทก์ตกลงที่จะปรับปรุงคุณภาพข้าวหรือจัดเปลี่ยนข้าวใหม่ให้เป็นที่เรียบร้อยตามข้อ 6 ของสัญญา นอกจากนี้ สัญญายังระบุให้ผู้ขายต้องดูแลข้าวให้มีจำนวนครบถ้วนตามข้อผูกพันและต้องรักษาคุณภาพข้าวให้พร้อมส่งมอบตลอดเวลา โดยกำหนดให้จำเลยที่ 10 ต้องจ่ายค่ารักษาคุณภาพข้าวให้แก่โจทก์ในอัตราตันละ25 บาทต่อเดือน แสดงให้เห็นชัดว่า ข้อสัญญาให้ความสำคัญแก่การรักษาคุณภาพข้าวตามมาตรฐานกระทรวงพาณิชย์ไว้พร้อมส่งมอบตลอดเวลาเพื่อการจำหน่ายไปต่างประเทศ แต่ปรากฏว่าในการส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ส่วนที่เหลือที่จำเลยที่ 10 ให้โจทก์เก็บรักษาไว้นั้นผู้ซื้อไม่ยอมรับเนื่องจากมีปัญหาเรื่องคุณภาพข้าว จึงได้มีการประชุมผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อแก้ไขปัญหาเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2537 โดยมีผู้แทนของโจทก์เข้าร่วมประชุมด้วย ตกลงกันว่าโจทก์จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ให้แก่บริษัทผู้ซื้อและให้สภาหอการค้าแห่งประเทศไทยเป็นผู้ดำเนินการตรวจสอบคุณภาพข้าว จากการตรวจสอบของผู้ตรวจสอบคุณภาพข้าวสภาหอการค้าแห่งประเทศไทยพบว่ามีข้าวเมล็ดเหลืองร้อยละ 3.5 เกินกว่ามาตรฐานข้าวที่กำหนดให้ปนข้าวเมล็ดเหลืองไม่เกินร้อยละ 0.5 และมีส่วนผสมเป็นข้าวเมล็ดเสียลีบสีดำร้อยละ 1 เกินกว่ามาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งจะไม่เกินร้อยละ 0.25 บริษัทผู้ซื้อข้าวจากจำเลยที่ 10 จึงไม่ยอมรับข้าว ต่อมาในวันที่ 21 กรกฎาคม 2537 จำเลยที่ 10 โจทก์และบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด ผู้รับซื้อข้าวเพื่อการส่งออกได้มาตกลงกันอีกครั้งหนึ่ง โดยกำหนดคุณภาพข้าวนึ่งที่จะส่งมอบกันใหม่ โดยให้เป็นไปตามตัวอย่างที่โจทก์กับบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด ตกลงกันและมอบตัวอย่างข้าวไว้ให้ที่จำเลยที่ 10 เป็นสีอ่อนและสีกลาง อย่างละ 4 ชุด เป็นข้าวที่ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX แล้ว และในการนี้ บริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด จะจ่ายค่าป่วยการในการ SORTEX ให้โจทก์ ตันละ 10 เหรียญดอลลาร์สหรัฐ และจะจัดหาพาหนะมารับมอบสินค้าที่หน้าโกดังของโจทก์ โดยโจทก์จะเป็นผู้รับผิดชอบค่าพาหนะไม่เกินตันละ 50 บาท และจะมีการตรวจสอบคุณภาพข้าวที่หน้าโกดังของโจทก์ โดยผู้แทนของสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย ผู้แทนกองตรวจสอบมาตรฐานสินค้า และผู้แทนกองการค้าธัญพืช หน่วยงานละ 1 คน โดยบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่าย นอกจากนี้ โจทก์ตกลงที่จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX จำนวน 2,374.20 ตันเป็นข้าวสีอ่อน 1,300 ตัน และข้าวสีกลาง 1,074.20 ตัน ให้แก่บริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์จำกัด โดยใช้เวลาเตรียมส่งมอบข้าว 14 วัน และส่งมอบภายใน 6 วัน รวม 20 วัน ตามสำเนาบันทึกช่วยจำ ต่อมา โจทก์และจำเลยที่ 10 มีปัญหาโต้แย้งกันในเรื่องการชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษา โดยโจทก์ประสงค์จะให้จำเลยที่ 10 ชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษาข้าวจนกว่าโจทก์จะส่งมอบข้าวเสร็จเรียบร้อย แต่จำเลยที่ 10 ยืนยันจะคิดให้เพียงวันที่ 3 พฤษภาคม 2537 เท่านั้นตามหนังสือลงวันที่ 4 สิงหาคม 2537 และ 5 สิงหาคม 2537 ต่อมา เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2537 โจทก์มีหนังสือขอยกเลิกบันทึกช่วยจำและขอส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ แบบไม่ผ่านเครื่อง SORTEX และไม่กำหนดสี ตามสัญญาที่ทำไว้เดิมกับจำเลยที่ 10 จนกระทั่ง วันที่ 1 พฤศจิกายน 2537 โจทก์ได้ให้ทนายความมีหนังสือถึงจำเลยที่ 8 บอกเลิกสัญญา และให้ชำระค่าเสียหาย โดยไม่มีการส่งมอบข้าวนึ่งส่วนที่เหลือให้แก่ผู้ซื้อ จากข้อเท็จจริงดังกล่าว ไม่ว่าฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายผิดสัญญาแต่เมื่อมีการทำความตกลงกันใหม่ตามบันทึกช่วยจำระหว่างโจทก์กับผู้ซื้อข้าว ต่อมา โจทก์ไม่พอใจจำเลยที่ 10 เนื่องจากจำเลยที่ 10 ไม่ยอมชำระค่าเช่าโกดังและค่ารักษาคุณภาพข้าวเพิ่มเติมให้แก่โจทก์ตามจำนวนที่โจทก์ต้องการ โจทก์กลับมีหนังสือยกเลิกข้อตกลงตามบันทึกช่วยจำดังกล่าวฝ่ายเดียว โดยไม่คำนึงถึงความเสียหายในการที่จำเลยที่ 10 จะไม่มีข้าวส่งมอบให้แก่ผู้ซื้อ หากโจทก์เห็นว่าจำเลยที่ 10 ผิดสัญญา ก็ชอบที่จะใช้สิทธิเรียกร้องในฐานะคู่สัญญาเอากับจำเลยที่ 10 มิใช่ใช้วิธีการที่มีผลกระทบต่อบุคคลที่สาม และนำความเสียหายมาสู่จำเลยที่ 10 และความเสียหายของจำเลยที่ 10 ในฐานะคู่สัญญากับผู้ซื้อข้าวเพื่อส่งออกต่างประเทศ ทำให้ไม่อาจส่งมอบข้าวตามกำหนดได้ ก่อให้เกิดผลเสียหายต่อชื่อเสียงของประเทศ นอกจากนี้ การที่โจทก์ส่งมอบข้าวไม่ได้มาตรฐานของกระทรวงพาณิชย์ หากมีการรับมอบไปขายยังต่างประเทศ ย่อมก่อให้เกิดความเสียหายต่อชื่อเสียงของประเทศในฐานะผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ของโลกเช่นกัน การกระทำของโจทก์ดังกล่าวมาจึงเป็นการกระทำใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามความหมายของกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 แล้ว โดยไม่จำต้องพิจารณาให้แน่ชัดก่อนว่า โจทก์หรือจำเลยที่ 10 ฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายผิดสัญญา ที่จำเลยที่ 8 ระงับการออกใบอนุญาตส่งข้าวออกไปต่างประเทศให้แก่โจทก์ ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังไม่ขึ้นเช่นกัน ส่วนฎีกาในปัญหาอื่นเป็นฎีกาในรายละเอียดปลีกย่อย ซึ่งไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลของคำพิพากษาได้ จึงไม่จำต้องวินิจฉัย พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 20230/2555บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัดโจทก์นายอำนวย วีรวรรณ กับพวกจำเลย ป.วิ.พ. ม. 55 พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ม. 2, ม. 7ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 2 บัญญัติให้พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2539 จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2540 ดังนั้น ในขณะที่คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมตินี้ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงยังไม่อาจนำ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้พิจารณาว่ามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่ต้องพิจารณาว่ามติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ แต่หากกรณีเป็นคำสั่งทั่วไปของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของโจทก์ ศาลก็ชอบที่จะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ตาม ป.วิ.พ มาตรา 55 มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่เป็นเหตุขอให้เพิกถอนนี้ มีเนื้อหาว่า "ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย..." เป็นเพียงความเห็นหรือข้อเสนอแนะภายในของคณะกรรมการที่จะต้องนำมติดังกล่าวเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์หรือกรมการค้าต่างประเทศเพื่อพิจารณา เนื่องจากคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่มีอำนาจในการที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ส่งออกข้าวไปต่างประเทศได้หากแต่เป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์จำเลยที่ 2 หรือผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมายตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ดังนั้น มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย ตามมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์จึงยังไม่ถูกโต้แย้งสิทธิ จึงไม่มีอำนาจฟ้องโจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 เฉพาะหน้า 16 ความว่า "ประธานกรรมการได้ให้ข้อคิดเห็นว่า กรณีบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด มีผลกระทบเสียหายต่อโครงการยกระดับราคาข้าวเพื่อช่วยเหลือชาวนาของรัฐบาล และมีผลกระทบเสียหายต่อการส่งออกข้าวของไทยโดยรวม ขอให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกให้ รวมทั้งระงับความช่วยเหลือหรือสิทธิประโยชน์ใด ๆ ที่รัฐให้แก่ผู้ส่งออกและโรงสี เช่น การสนับสนุนสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำด้วย และให้รวมถึงบริษัทหรือโรงสีที่มีกรรมการ ผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการ หรือผู้จัดการบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และมติที่ประชุมหน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างดำเนินการทางศาลนั้นให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 10 ที่งดออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าข้าวแก่โจทก์ ตามรายละเอียดในหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จำเลยทั้งสิบให้การและแก้ไขคำให้การขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้เพิกถอนมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 หน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการทางศาลนั้น ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งงดการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์ ซึ่งจำเลยที่ 10 โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ 2 ได้แจ้งแก่โจทก์ ตามหนังสือพณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 ให้จำเลยทั้งสิบร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความให้ 200,000 บาท คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก โจทก์และจำเลยทั้งสิบอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับให้ยกฟ้องโจทก์ ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลให้เป็นพับ โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการแรกว่า มติของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 ในฐานะกรรมการและผู้เข้าร่วมประชุมแทนกรรมการในคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ว่า "โจทก์ผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามสัญญาซื้อขายข้าวสารตามโครงการแทรกแซงการค้าข้าวของรัฐ จึงให้กรมการค้าต่างประเทศระงับออกใบอนุญาตให้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ และตัดสิทธิโจทก์ที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐเกี่ยวกับกิจการค้าข้าวระหว่างประเทศ โดยให้มีผลถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย" เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 2 บัญญัติให้พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2539 จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2540 ดังนั้น ในขณะที่คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมตินี้ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงยังไม่อาจนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้พิจารณาว่ามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่ต้องพิจารณาว่ามติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ แต่หากกรณีเป็นคำสั่งทั่วไปของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของโจทก์ ศาลก็ชอบที่จะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 และ เมื่อพิจารณามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่เป็นเหตุขอให้เพิกถอนนี้ มีเนื้อหาว่า"ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย..."จึงเห็นได้ว่า มติดังกล่าวเป็นเพียงความเห็นหรือข้อเสนอแนะภายในของคณะกรรมการที่ยังไม่มีผลกระทบใด ๆ ต่อโจทก์ แต่จะต้องนำมติดังกล่าวเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์หรือกรมการค้าต่างประเทศเพื่อพิจารณา เนื่องจากคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่มีอำนาจในการที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ส่งออกข้าวไปต่างประเทศได้หากแต่เป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ จำเลยที่ 2 หรือผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมายตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ดังนั้น มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย ตามมติที่ประชุมคณะกรรมการ นโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์จึงยังไม่ถูกโต้แย้งสิทธิตามมาตรา 55 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง เมื่อได้วินิจฉัยว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องแล้ว จึงไม่จำต้องวินิจฉัยฎีกาโจทก์ที่ว่า มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการต่อมาว่า คำสั่งของจำเลยที่ 10 ที่ให้ระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2540 เป็นต้นไปจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยโจทก์ฎีกาโต้แย้งคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ว่า คำสั่งของจำเลยที่ 10 ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายรวม 2 ประการ คือ ประการที่หนึ่งในส่วนขั้นตอนและกระบวนการในการออกคำสั่งดังกล่าวว่าไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) เนื่องจากโจทก์กับจำเลยที่ 10 เป็นคู่กรณีซึ่งมีข้อพิพาทกันอยู่ในศาล จำเลยที่ 10 จึงไม่อาจเป็นผู้ออกคำสั่งทางปกครองได้ นอกจากนี้ ยังไม่ให้โอกาสโจทก์ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อกล่าวหาตามมาตรา 30 และไม่แสดงเหตุผลประกอบคำสั่งตามมาตรา 37 ประการที่สองในส่วนเนื้อหาของคำสั่ง โดยอ้างว่าโจทก์มิได้กระทำการใดให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 จึงไม่มีเหตุที่จำเลยที่ 10 จะระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์นั้น ตามพระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 มาตรา 4 ออกตามความในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พ.ศ.2482 กำหนดให้ข้าวเป็นสินค้าต้องห้ามมิให้ส่งออกไปนอกราชอาณาจักร และต่อมามีพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ยกเลิกพระราชบัญญัติดังกล่าวโดยมาตรา 7 บัญญัติว่า "เมื่อได้ประกาศกำหนดสินค้าใดเป็นสินค้าที่ต้องขออนุญาตในการส่งออกหรือในการนำเข้าตามมาตรา 5 (2) แล้ว ห้ามมิให้ผู้ใดส่งออกหรือนำเข้าซึ่งสินค้านั้น เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ หรือผู้ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมาย" ซึ่งจำเลยที่ 2 มีคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ที่ 5/2540 เรื่องมอบหมายให้ลงนามในใบอนุญาตให้ส่งออกและนำเข้าซึ่งสินค้า ลงวันที่ 3 มกราคม 2540 ตามสำเนาคำสั่งมอบหมายให้ข้าราชการของจำเลยที่ 10 ตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายคำสั่งเป็นผู้มีอำนาจลงนามในใบอนุญาตให้ส่งสินค้า ออกไปนอกและนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า ซึ่งรวมถึงการมอบอำนาจให้แก่จำเลยที่ 8 ด้วย จำเลยที่ 8 จึงมีอำนาจในการที่จะอนุญาตให้บุคคลเป็นผู้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2539 โจทก์ยื่นความจำนงขอเป็นผู้ส่งออกข้าวไปจำหน่ายต่างประเทศต่อจำเลยที่ 10 ซึ่งจำเลยที่ 10 พิจารณาแล้วอนุมัติให้โจทก์ขึ้นทะเบียนเป็นผู้ส่งออกข้าว ตามสำเนาหนังสือ ต่อมาเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จำเลยที่ 8 มีหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2540 เป็นต้นไปจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น ตามสำเนาหนังสือ หนังสือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองและในขณะที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มีผลใช้บังคับแล้ว กรณีจึงต้องปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดไว้สำหรับปัญหานี้ โจทก์ฎีกาอ้างว่า คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) มาตรา 30 และ มาตรา 37 แต่เมื่อพิจารณาคำฟ้องของโจทก์กลับอ้างเหตุแห่งการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเพียงประการเดียว คือ ผู้ออกคำสั่งไม่จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งตามมาตรา 37 ดังนั้น ฎีกาของโจทก์ในส่วนที่อ้างว่า คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) และมาตรา 30 จึงเป็นฎีกาที่ไม่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยในส่วนนี้ให้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง คดีคงมีปัญหาต้องวินิจฉัยแต่เพียงว่า คำสั่งทางปกครองตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 หรือไม่ ตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบไปด้วย (1) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง (3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ และมาตรา 41 ของพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ ไม่เป็นเหตุให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ (2) คำสั่งทางปกครองที่ต้องจัดให้มีเหตุผลตามมาตรา 37 วรรคหนึ่ง ถ้าได้จัดให้มีเหตุผลดังกล่าวในภายหลัง จากบทบัญญัติดังกล่าว การที่กฎหมายบังคับให้ผู้ออกคำสั่งต้องให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองก็เพื่อที่ผู้ซึ่งได้รับผลกระทบจากคำสั่งจะได้ตรวจสอบได้ว่าเหตุผลที่อ้างมานั้นทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายถูกต้องหรือไม่ ถ้าผู้นั้นเห็นว่าเหตุผลที่อ้างมานั้นไม่ถูกต้องก็จะได้ใช้สิทธิอุทธรณ์หรือฟ้องศาลต่อไปได้ แต่การไม่ให้เหตุผลดังกล่าวไม่ถึงกับทำให้คำสั่งนั้นต้องเสียไป เพียงแต่อาจทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ ดังจะเห็นได้ว่ากฎหมายเปิดช่องให้สามารถแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวได้ เนื่องจากการให้เหตุผลตามมาตรา 37 เป็นเพียงขั้นตอนในวิธีการทำคำสั่งทางปกครอง มิใช่เนื้อหาของคำสั่งทางปกครอง โดยหากต่อมาเจ้าหน้าที่ได้จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งดังกล่าวไม่ว่าจะโดยการริเริ่มของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นเองหรือการร้องขอของผู้รับคำสั่งความไม่สมบูรณ์ของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเนื่องจากเหตุแห่งการไม่จัดให้มีเหตุผลก็เป็นอันหมดสิ้นไป ทั้งนี้ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 41 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 ที่แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ มีเพียงคำสั่งและข้อกฎหมาย โดยไม่ปรากฏข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ที่ใช้เป็นฐานในการออกคำสั่ง ดังนั้นคำสั่งของจำเลยที่ 8 ตามหนังสือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่สมบูรณ์โดยไม่จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งตามหลักเกณฑ์ของมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 อย่างไรก็ตาม ภายหลังที่จำเลยที่ 8 มีหนังสือแจ้งคำสั่งทางปกครอง ตามสำเนาหนังสือให้โจทก์ ทราบแล้ว โจทก์มีหนังสือลงวันที่ 21 พฤษภาคม 2540 ขอทราบเหตุผลในการออกคำสั่งทางปกครองดังกล่าว ต่อมาจำเลยที่ 10 โดยรองอธิบดีกรมส่งเสริมการส่งออกช่วยปฏิบัติราชการในตำแหน่งรองอธิบดีกรมการค้าต่างประเทศ ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมการค้าต่างประเทศมีหนังสือลงวันที่ 23 พฤษภาคม 2540 แจ้งเหตุผลในการระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปนอกราชอาณาจักรให้แก่โจทก์ว่า การที่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามสัญญาซื้อขายข้าวสารที่ทำไว้กับจำเลยที่ 10 ตามโครงการแทรกแซงตลาดข้าวสารฤดูการผลิตปี 2535/2536 กล่าวคือ ไม่ส่งมอบข้าวให้แก่จำเลยที่ 10 ตามเงื่อนไขในสัญญาทำให้ไม่สามารถส่งออกข้าวดังกล่าวไปต่างประเทศตามที่จำเลยที่ 10 ได้ทำสัญญาขายกับผู้ซื้อไว้ เป็นผลเสียหายแก่การค้าส่งออกข้าวของไทยโดยส่วนรวม จึงถือว่าเป็นกรณีที่จำเลยที่ 8 ได้ให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองโดยระบุข้อเท็จจริงและข้อพิจารณาที่ใช้เป็นเหตุผลในการใช้ดุลพินิจระงับการออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ซึ่งเป็นการดำเนินการแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวตามวิธีการที่บัญญัติไว้ในมาตรา 41 แล้ว จึงทำให้คำสั่งของจำเลยที่ 8 ที่ให้ระงับใบอนุญาตส่งออกข้าวไปต่างประเทศแก่โจทก์ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่สมบูรณ์ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยฎีกาของโจทก์ประการต่อไปในเรื่องความชอบด้วยกฎหมายของเนื้อหาของคำสั่งทางปกครองว่า โจทก์มิได้กระทำการใดให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ทั้งศาลในคดีที่คู่ความพิพาทกันเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายข้าวยังไม่มีคำพิพากษาถึงที่สุดว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จะถือว่าโจทก์ได้กระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศไม่ได้ จึงไม่มีเหตุที่จำเลยที่ 8 จะงดออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์นั้น เมื่อมีกฎหมายบังคับให้ผู้ประสงค์ที่จะส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรต้องได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ตามหลักเกณฑ์และวิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง เพื่อการนี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์อาศัยอำนาจตามมาตรา 7 วรรคสอง และมาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ออกกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) กำหนดคุณสมบัติของผู้ขอรับใบอนุญาตส่งออกตามมาตรา5 (2) ไว้ในข้อ 3 ว่า ผู้ขอรับใบอนุญาตต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน ในกรณีที่ผู้ขอรับใบอนุญาตเป็นนิติบุคคลกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลนั้น ต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน หรือเคยเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลที่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน การขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรจึงอยู่ในบังคับแห่งพระราชบัญญัติและกฎกระทรวงที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สำหรับการพิจารณาออกใบอนุญาตแก่ผู้ขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร กระทรวงพาณิชย์ได้ออกระเบียบว่าด้วยการส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 1) พ.ศ.2534 กำหนดระเบียบการอนุญาตให้ส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรและการพิจารณาอนุญาตไว้ว่า ให้จำเลยที่ 10 พิจารณาอนุญาตแก่ผู้มีคุณสมบัติถูกต้อง อันหมายถึง ไม่เป็นบุคคลต้องห้ามตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าวข้างต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์ยื่นคำขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรจำเลยที่ 8 ผู้ได้รับมอบอำนาจจากจำเลยที่ 2 ตามคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ ที่5/2540 จึงต้องพิจารณาคุณสมบัติของโจทก์ว่าเข้าลักษณะเป็นผู้ต้องห้ามตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวหรือไม่ ทั้งนี้ ข้อความที่ว่า "ผู้กระทำใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามความหมายของกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าว มิได้หมายถึงแต่บุคคลที่ศาลวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดแล้วว่าเป็นผู้กระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่เพียงอย่างเดียว เพราะมิฉะนั้นแล้ว บุคคลซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่มิได้ถูกฟ้องร้องต่อศาลก็ยังคงมีคุณสมบัติเป็นผู้ขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรได้ตลอดไปกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) จะไร้ผลบังคับโดยสิ้นเชิง ดังนั้น จำเลยที่ 8 ย่อมมีอำนาจพิจารณาได้ว่า การกระทำของโจทก์ทั้งหลายทั้งปวงนั้นเป็นการกระทำที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศหรือไม่ โดยมิได้พิจารณาเฉพาะว่าโจทก์ในขณะมีสถานะเป็นโรงสีท้องถิ่นซึ่งเคยทำสัญญาซื้อขายข้าวเพื่อรอการส่งข้าวออกไปขายนอกประเทศกระทำการผิดสัญญาจริงหรือไม่ แต่จำเลยที่ 8 มีอำนาจหน้าที่ในการที่จะนำข้อเท็จจริงทุกประการเพื่อที่จะพิสูจน์ว่าโจทก์เคยเป็นผู้กระทำให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาพิจารณาเพื่อออกใบอนุญาตหรือไม่ออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ได้ แม้หากข้อเท็จจริงจะปรากฏว่าโจทก์มิได้ผิดสัญญาซื้อขายข้าวสารต่อจำเลยที่ 10 แต่หากพฤติการณ์หรือการกระทำของโจทก์เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ ก็อยู่ในดุลพินิจที่จำเลยที่ 8 จะไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปต่างประเทศให้แก่โจทก์ได้เช่นกัน ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า จำเลยที่ 10 ซึ่งเคยเป็นคู่สัญญากับโจทก์ในการทำสัญญาซื้อขายข้าวสาร ตามประกาศรับซื้อข้าวสารตามนโยบายแทรกแซงตลาดของรัฐบาลได้พิจารณาแล้วว่า พฤติการณ์ของโจทก์ในการเก็บรักษาข้าวไว้ในโกดังเพื่อรอการส่งออกไปยังต่างประเทศไม่ดี จนข้าวไม่มีคุณภาพตามสัญญา และโจทก์ไม่จัดหาข้าวใหม่มาทดแทนข้าวเดิมซึ่งเสื่อมคุณภาพ เป็นเหตุให้ผู้ซื้อข้าวจากจำเลยที่ 10 บอกเลิกสัญญากับจำเลยที่ 10 การที่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญา ทำให้จำเลยที่ 10 เสียหายจนนำไปสู่การบอกเลิกสัญญาแก่โจทก์ และเรียกให้โจทก์ชดใช้ค่าเสียหาย ตามสำเนาหนังสือ ลงวันที่ 8 พฤศจิกายน 2537 จำเลยที่ 10 โดยจำเลยที่ 8 ย่อมถือได้ว่าการกระทำดังกล่าวของโจทก์เป็นการกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแล้ว โดยไม่จำต้องรอให้ศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุดก่อนว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาหรือไม่ ตามที่โจทก์ฎีกา เพราะมิฉะนั้น จะกลายเป็นการนำผลของคำพิพากษามาจำกัดอำนาจในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ซึ่งไม่สอดคล้องต่อพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 พระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 และกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความตามพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 เพราะการผิดสัญญาหรือไม่เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่โจทก์และจำเลยที่ 10 ในฐานะคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายอาจใช้สิทธิเรียกร้องไปว่ากล่าวกันเป็นคดีอื่นได้ ส่วนที่โจทก์ฎีกาว่าโจทก์มิได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศนั้น ข้อเท็จจริงปรากฏว่าจำเลยที่ 10 ออกประกาศกรมการค้าต่างประเทศฉบับที่ 33 (พ.ศ.2536) เรื่องการซื้อขายข้าวสารแทรกแซงตลาดของรัฐบาล (ครั้งที่ 7/2536) ฉบับลงวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2536 ตามสำเนาประกาศ ระบุเจตนารมณ์ของประกาศฉบับนี้ว่า "...รัฐบาลประสงค์จะช่วยเกษตรกรชาวนาให้สามารถขายข้าวเปลือกได้ตามราคาเป้าหมายที่กำหนด จึงมอบหมายให้กระทรวงพาณิชย์ดำเนินการแทรกแซงตลาด โดยซื้อข้าวนึ่งจากโรงสีรอการส่งออกไว้เป็นจำนวน 100,000 ตัน" จะเห็นได้ว่าการซื้อข้าวนึ่งไว้รอการส่งออกเป็นการกระทำที่มีสองขั้นตอนสำคัญคือ การซื้อและการส่งออก ซึ่งหมายถึงเมื่อจำเลยที่ 10 ซื้อข้าวนึ่งจากผู้เสนอขายหรือโจทก์แล้ว ผู้เสนอขายหรือโจทก์จะต้องเก็บรักษาข้าวจำนวนดังกล่าวไว้ก่อนเพื่อรอไปจำหน่ายนอกราชอาณาจักร หลักเกณฑ์เงื่อนไข และรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้จึงมีระบุไว้ในประกาศของจำเลยที่ 10 หนังสือรับรองการเสนอขายและสัญญาซื้อขายข้าวสาร ดังนั้น หน้าที่ของผู้ขายหรือโจทก์ภายหลังจากการทำสัญญาซื้อขายข้าวแล้วยังต้องมีหน้าที่ในการเก็บรักษาข้าวให้พร้อมที่จะส่งมอบให้แก่ผู้ซื้อด้วย ดังที่ระบุไว้ในข้อ 3 ของสัญญา ซึ่งคำว่าพร้อมนั้นย่อมหมายความถึง ความพร้อมในปริมาณและคุณภาพข้าวตามประกาศมาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ด้วย และในการรับมอบข้าว หากเจ้าหน้าที่ตรวจคุณภาพพิจารณาว่าข้าวที่ผู้ขายหรือโจทก์ส่งมอบไม่ถูกต้อง หรือต่ำกว่ามาตรฐานหรือคุณภาพที่กำหนดไว้ในสัญญา ผู้ขายหรือโจทก์ตกลงที่จะปรับปรุงคุณภาพข้าวหรือจัดเปลี่ยนข้าวใหม่ให้เป็นที่เรียบร้อยตามข้อ 6 ของสัญญา นอกจากนี้ สัญญายังระบุให้ผู้ขายต้องดูแลข้าวให้มีจำนวนครบถ้วนตามข้อผูกพันและต้องรักษาคุณภาพข้าวให้พร้อมส่งมอบตลอดเวลา โดยกำหนดให้จำเลยที่ 10 ต้องจ่ายค่ารักษาคุณภาพข้าวให้แก่โจทก์ในอัตราตันละ25 บาทต่อเดือน แสดงให้เห็นชัดว่า ข้อสัญญาให้ความสำคัญแก่การรักษาคุณภาพข้าวตามมาตรฐานกระทรวงพาณิชย์ไว้พร้อมส่งมอบตลอดเวลาเพื่อการจำหน่ายไปต่างประเทศ แต่ปรากฏว่าในการส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ส่วนที่เหลือที่จำเลยที่ 10 ให้โจทก์เก็บรักษาไว้นั้นผู้ซื้อไม่ยอมรับเนื่องจากมีปัญหาเรื่องคุณภาพข้าว จึงได้มีการประชุมผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อแก้ไขปัญหาเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2537 โดยมีผู้แทนของโจทก์เข้าร่วมประชุมด้วย ตกลงกันว่าโจทก์จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ให้แก่บริษัทผู้ซื้อและให้สภาหอการค้าแห่งประเทศไทยเป็นผู้ดำเนินการตรวจสอบคุณภาพข้าว จากการตรวจสอบของผู้ตรวจสอบคุณภาพข้าวสภาหอการค้าแห่งประเทศไทยพบว่ามีข้าวเมล็ดเหลืองร้อยละ 3.5 เกินกว่ามาตรฐานข้าวที่กำหนดให้ปนข้าวเมล็ดเหลืองไม่เกินร้อยละ 0.5 และมีส่วนผสมเป็นข้าวเมล็ดเสียลีบสีดำร้อยละ 1 เกินกว่ามาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งจะไม่เกินร้อยละ 0.25 บริษัทผู้ซื้อข้าวจากจำเลยที่ 10 จึงไม่ยอมรับข้าว ต่อมาในวันที่ 21 กรกฎาคม 2537 จำเลยที่ 10 โจทก์และบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด ผู้รับซื้อข้าวเพื่อการส่งออกได้มาตกลงกันอีกครั้งหนึ่ง โดยกำหนดคุณภาพข้าวนึ่งที่จะส่งมอบกันใหม่ โดยให้เป็นไปตามตัวอย่างที่โจทก์กับบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด ตกลงกันและมอบตัวอย่างข้าวไว้ให้ที่จำเลยที่ 10 เป็นสีอ่อนและสีกลาง อย่างละ 4 ชุด เป็นข้าวที่ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX แล้ว และในการนี้ บริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด จะจ่ายค่าป่วยการในการ SORTEX ให้โจทก์ ตันละ 10 เหรียญดอลลาร์สหรัฐ และจะจัดหาพาหนะมารับมอบสินค้าที่หน้าโกดังของโจทก์ โดยโจทก์จะเป็นผู้รับผิดชอบค่าพาหนะไม่เกินตันละ 50 บาท และจะมีการตรวจสอบคุณภาพข้าวที่หน้าโกดังของโจทก์ โดยผู้แทนของสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย ผู้แทนกองตรวจสอบมาตรฐานสินค้า และผู้แทนกองการค้าธัญพืช หน่วยงานละ 1 คน โดยบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่าย นอกจากนี้ โจทก์ตกลงที่จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX จำนวน 2,374.20 ตันเป็นข้าวสีอ่อน 1,300 ตัน และข้าวสีกลาง 1,074.20 ตัน ให้แก่บริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์จำกัด โดยใช้เวลาเตรียมส่งมอบข้าว 14 วัน และส่งมอบภายใน 6 วัน รวม 20 วัน ตามสำเนาบันทึกช่วยจำ ต่อมา โจทก์และจำเลยที่ 10 มีปัญหาโต้แย้งกันในเรื่องการชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษา โดยโจทก์ประสงค์จะให้จำเลยที่ 10 ชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษาข้าวจนกว่าโจทก์จะส่งมอบข้าวเสร็จเรียบร้อย แต่จำเลยที่ 10 ยืนยันจะคิดให้เพียงวันที่ 3 พฤษภาคม 2537 เท่านั้นตามหนังสือลงวันที่ 4 สิงหาคม 2537 และ 5 สิงหาคม 2537 ต่อมา เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2537 โจทก์มีหนังสือขอยกเลิกบันทึกช่วยจำและขอส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ แบบไม่ผ่านเครื่อง SORTEX และไม่กำหนดสี ตามสัญญาที่ทำไว้เดิมกับจำเลยที่ 10 จนกระทั่ง วันที่ 1 พฤศจิกายน 2537 โจทก์ได้ให้ทนายความมีหนังสือถึงจำเลยที่ 8 บอกเลิกสัญญา และให้ชำระค่าเสียหาย โดยไม่มีการส่งมอบข้าวนึ่งส่วนที่เหลือให้แก่ผู้ซื้อ จากข้อเท็จจริงดังกล่าว ไม่ว่าฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายผิดสัญญาแต่เมื่อมีการทำความตกลงกันใหม่ตามบันทึกช่วยจำระหว่างโจทก์กับผู้ซื้อข้าว ต่อมา โจทก์ไม่พอใจจำเลยที่ 10 เนื่องจากจำเลยที่ 10 ไม่ยอมชำระค่าเช่าโกดังและค่ารักษาคุณภาพข้าวเพิ่มเติมให้แก่โจทก์ตามจำนวนที่โจทก์ต้องการ โจทก์กลับมีหนังสือยกเลิกข้อตกลงตามบันทึกช่วยจำดังกล่าวฝ่ายเดียว โดยไม่คำนึงถึงความเสียหายในการที่จำเลยที่ 10 จะไม่มีข้าวส่งมอบให้แก่ผู้ซื้อ หากโจทก์เห็นว่าจำเลยที่ 10 ผิดสัญญา ก็ชอบที่จะใช้สิทธิเรียกร้องในฐานะคู่สัญญาเอากับจำเลยที่ 10 มิใช่ใช้วิธีการที่มีผลกระทบต่อบุคคลที่สาม และนำความเสียหายมาสู่จำเลยที่ 10 และความเสียหายของจำเลยที่ 10 ในฐานะคู่สัญญากับผู้ซื้อข้าวเพื่อส่งออกต่างประเทศ ทำให้ไม่อาจส่งมอบข้าวตามกำหนดได้ ก่อให้เกิดผลเสียหายต่อชื่อเสียงของประเทศ นอกจากนี้ การที่โจทก์ส่งมอบข้าวไม่ได้มาตรฐานของกระทรวงพาณิชย์ หากมีการรับมอบไปขายยังต่างประเทศ ย่อมก่อให้เกิดความเสียหายต่อชื่อเสียงของประเทศในฐานะผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ของโลกเช่นกัน การกระทำของโจทก์ดังกล่าวมาจึงเป็นการกระทำใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามความหมายของกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 แล้ว โดยไม่จำต้องพิจารณาให้แน่ชัดก่อนว่า โจทก์หรือจำเลยที่ 10 ฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายผิดสัญญา ที่จำเลยที่ 8 ระงับการออกใบอนุญาตส่งข้าวออกไปต่างประเทศให้แก่โจทก์ ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังไม่ขึ้นเช่นกัน ส่วนฎีกาในปัญหาอื่นเป็นฎีกาในรายละเอียดปลีกย่อย ซึ่งไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลของคำพิพากษาได้ จึงไม่จำต้องวินิจฉัย พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ(นิยุต สุภัทรพาหิรผล-วิรุฬห์ แสงเทียน-อภิรัตน์ ลัดพลี)ศาลแพ่ง - นางกาญจนา ฤทธิทิศศาลอุทธรณ์ - นายธนสิทธิ์ นิลกำแหงแหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาปค.48/2551หมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นปค273/2540หมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นปค4/2548หมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 เฉพาะหน้า 16 ความว่า "ประธานกรรมการได้ให้ข้อคิดเห็นว่า กรณีบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด มีผลกระทบเสียหายต่อโครงการยกระดับราคาข้าวเพื่อช่วยเหลือชาวนาของรัฐบาล และมีผลกระทบเสียหายต่อการส่งออกข้าวของไทยโดยรวม ขอให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกให้ รวมทั้งระงับความช่วยเหลือหรือสิทธิประโยชน์ใด ๆ ที่รัฐให้แก่ผู้ส่งออกและโรงสี เช่น การสนับสนุนสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำด้วย และให้รวมถึงบริษัทหรือโรงสีที่มีกรรมการ ผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการ หรือผู้จัดการบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และมติที่ประชุมหน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างดำเนินการทางศาลนั้นให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 10 ที่งดออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าข้าวแก่โจทก์ ตามรายละเอียดในหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จำเลยทั้งสิบให้การและแก้ไขคำให้การขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้เพิกถอนมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 หน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการทางศาลนั้น ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งงดการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์ ซึ่งจำเลยที่ 10 โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ 2 ได้แจ้งแก่โจทก์ ตามหนังสือพณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 ให้จำเลยทั้งสิบร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความให้ 200,000 บาท คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก โจทก์และจำเลยทั้งสิบอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับให้ยกฟ้องโจทก์ ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลให้เป็นพับ โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการแรกว่า มติของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 ในฐานะกรรมการและผู้เข้าร่วมประชุมแทนกรรมการในคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ว่า "โจทก์ผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามสัญญาซื้อขายข้าวสารตามโครงการแทรกแซงการค้าข้าวของรัฐ จึงให้กรมการค้าต่างประเทศระงับออกใบอนุญาตให้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ และตัดสิทธิโจทก์ที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐเกี่ยวกับกิจการค้าข้าวระหว่างประเทศ โดยให้มีผลถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย" เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 2 บัญญัติให้พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2539 จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2540 ดังนั้น ในขณะที่คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมตินี้ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงยังไม่อาจนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้พิจารณาว่ามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่ต้องพิจารณาว่ามติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ แต่หากกรณีเป็นคำสั่งทั่วไปของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของโจทก์ ศาลก็ชอบที่จะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 และ เมื่อพิจารณามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่เป็นเหตุขอให้เพิกถอนนี้ มีเนื้อหาว่า"ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย..."จึงเห็นได้ว่า มติดังกล่าวเป็นเพียงความเห็นหรือข้อเสนอแนะภายในของคณะกรรมการที่ยังไม่มีผลกระทบใด ๆ ต่อโจทก์ แต่จะต้องนำมติดังกล่าวเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์หรือกรมการค้าต่างประเทศเพื่อพิจารณา เนื่องจากคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่มีอำนาจในการที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ส่งออกข้าวไปต่างประเทศได้หากแต่เป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ จำเลยที่ 2 หรือผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมายตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ดังนั้น มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย ตามมติที่ประชุมคณะกรรมการ นโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์จึงยังไม่ถูกโต้แย้งสิทธิตามมาตรา 55 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง เมื่อได้วินิจฉัยว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องแล้ว จึงไม่จำต้องวินิจฉัยฎีกาโจทก์ที่ว่า มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการต่อมาว่า คำสั่งของจำเลยที่ 10 ที่ให้ระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2540 เป็นต้นไปจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยโจทก์ฎีกาโต้แย้งคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ว่า คำสั่งของจำเลยที่ 10 ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายรวม 2 ประการ คือ ประการที่หนึ่งในส่วนขั้นตอนและกระบวนการในการออกคำสั่งดังกล่าวว่าไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) เนื่องจากโจทก์กับจำเลยที่ 10 เป็นคู่กรณีซึ่งมีข้อพิพาทกันอยู่ในศาล จำเลยที่ 10 จึงไม่อาจเป็นผู้ออกคำสั่งทางปกครองได้ นอกจากนี้ ยังไม่ให้โอกาสโจทก์ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อกล่าวหาตามมาตรา 30 และไม่แสดงเหตุผลประกอบคำสั่งตามมาตรา 37 ประการที่สองในส่วนเนื้อหาของคำสั่ง โดยอ้างว่าโจทก์มิได้กระทำการใดให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 จึงไม่มีเหตุที่จำเลยที่ 10 จะระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์นั้น ตามพระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 มาตรา 4 ออกตามความในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พ.ศ.2482 กำหนดให้ข้าวเป็นสินค้าต้องห้ามมิให้ส่งออกไปนอกราชอาณาจักร และต่อมามีพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ยกเลิกพระราชบัญญัติดังกล่าวโดยมาตรา 7 บัญญัติว่า "เมื่อได้ประกาศกำหนดสินค้าใดเป็นสินค้าที่ต้องขออนุญาตในการส่งออกหรือในการนำเข้าตามมาตรา 5 (2) แล้ว ห้ามมิให้ผู้ใดส่งออกหรือนำเข้าซึ่งสินค้านั้น เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ หรือผู้ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมาย" ซึ่งจำเลยที่ 2 มีคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ที่ 5/2540 เรื่องมอบหมายให้ลงนามในใบอนุญาตให้ส่งออกและนำเข้าซึ่งสินค้า ลงวันที่ 3 มกราคม 2540 ตามสำเนาคำสั่งมอบหมายให้ข้าราชการของจำเลยที่ 10 ตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายคำสั่งเป็นผู้มีอำนาจลงนามในใบอนุญาตให้ส่งสินค้า ออกไปนอกและนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า ซึ่งรวมถึงการมอบอำนาจให้แก่จำเลยที่ 8 ด้วย จำเลยที่ 8 จึงมีอำนาจในการที่จะอนุญาตให้บุคคลเป็นผู้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2539 โจทก์ยื่นความจำนงขอเป็นผู้ส่งออกข้าวไปจำหน่ายต่างประเทศต่อจำเลยที่ 10 ซึ่งจำเลยที่ 10 พิจารณาแล้วอนุมัติให้โจทก์ขึ้นทะเบียนเป็นผู้ส่งออกข้าว ตามสำเนาหนังสือ ต่อมาเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จำเลยที่ 8 มีหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2540 เป็นต้นไปจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น ตามสำเนาหนังสือ หนังสือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองและในขณะที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มีผลใช้บังคับแล้ว กรณีจึงต้องปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดไว้สำหรับปัญหานี้ โจทก์ฎีกาอ้างว่า คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) มาตรา 30 และ มาตรา 37 แต่เมื่อพิจารณาคำฟ้องของโจทก์กลับอ้างเหตุแห่งการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเพียงประการเดียว คือ ผู้ออกคำสั่งไม่จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งตามมาตรา 37 ดังนั้น ฎีกาของโจทก์ในส่วนที่อ้างว่า คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) และมาตรา 30 จึงเป็นฎีกาที่ไม่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยในส่วนนี้ให้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง คดีคงมีปัญหาต้องวินิจฉัยแต่เพียงว่า คำสั่งทางปกครองตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 หรือไม่ ตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบไปด้วย (1) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง (3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ และมาตรา 41 ของพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ ไม่เป็นเหตุให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ (2) คำสั่งทางปกครองที่ต้องจัดให้มีเหตุผลตามมาตรา 37 วรรคหนึ่ง ถ้าได้จัดให้มีเหตุผลดังกล่าวในภายหลัง จากบทบัญญัติดังกล่าว การที่กฎหมายบังคับให้ผู้ออกคำสั่งต้องให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองก็เพื่อที่ผู้ซึ่งได้รับผลกระทบจากคำสั่งจะได้ตรวจสอบได้ว่าเหตุผลที่อ้างมานั้นทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายถูกต้องหรือไม่ ถ้าผู้นั้นเห็นว่าเหตุผลที่อ้างมานั้นไม่ถูกต้องก็จะได้ใช้สิทธิอุทธรณ์หรือฟ้องศาลต่อไปได้ แต่การไม่ให้เหตุผลดังกล่าวไม่ถึงกับทำให้คำสั่งนั้นต้องเสียไป เพียงแต่อาจทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ ดังจะเห็นได้ว่ากฎหมายเปิดช่องให้สามารถแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวได้ เนื่องจากการให้เหตุผลตามมาตรา 37 เป็นเพียงขั้นตอนในวิธีการทำคำสั่งทางปกครอง มิใช่เนื้อหาของคำสั่งทางปกครอง โดยหากต่อมาเจ้าหน้าที่ได้จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งดังกล่าวไม่ว่าจะโดยการริเริ่มของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นเองหรือการร้องขอของผู้รับคำสั่งความไม่สมบูรณ์ของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเนื่องจากเหตุแห่งการไม่จัดให้มีเหตุผลก็เป็นอันหมดสิ้นไป ทั้งนี้ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 41 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 ที่แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ มีเพียงคำสั่งและข้อกฎหมาย โดยไม่ปรากฏข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ที่ใช้เป็นฐานในการออกคำสั่ง ดังนั้นคำสั่งของจำเลยที่ 8 ตามหนังสือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่สมบูรณ์โดยไม่จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งตามหลักเกณฑ์ของมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 อย่างไรก็ตาม ภายหลังที่จำเลยที่ 8 มีหนังสือแจ้งคำสั่งทางปกครอง ตามสำเนาหนังสือให้โจทก์ ทราบแล้ว โจทก์มีหนังสือลงวันที่ 21 พฤษภาคม 2540 ขอทราบเหตุผลในการออกคำสั่งทางปกครองดังกล่าว ต่อมาจำเลยที่ 10 โดยรองอธิบดีกรมส่งเสริมการส่งออกช่วยปฏิบัติราชการในตำแหน่งรองอธิบดีกรมการค้าต่างประเทศ ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมการค้าต่างประเทศมีหนังสือลงวันที่ 23 พฤษภาคม 2540 แจ้งเหตุผลในการระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปนอกราชอาณาจักรให้แก่โจทก์ว่า การที่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามสัญญาซื้อขายข้าวสารที่ทำไว้กับจำเลยที่ 10 ตามโครงการแทรกแซงตลาดข้าวสารฤดูการผลิตปี 2535/2536 กล่าวคือ ไม่ส่งมอบข้าวให้แก่จำเลยที่ 10 ตามเงื่อนไขในสัญญาทำให้ไม่สามารถส่งออกข้าวดังกล่าวไปต่างประเทศตามที่จำเลยที่ 10 ได้ทำสัญญาขายกับผู้ซื้อไว้ เป็นผลเสียหายแก่การค้าส่งออกข้าวของไทยโดยส่วนรวม จึงถือว่าเป็นกรณีที่จำเลยที่ 8 ได้ให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองโดยระบุข้อเท็จจริงและข้อพิจารณาที่ใช้เป็นเหตุผลในการใช้ดุลพินิจระงับการออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ซึ่งเป็นการดำเนินการแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวตามวิธีการที่บัญญัติไว้ในมาตรา 41 แล้ว จึงทำให้คำสั่งของจำเลยที่ 8 ที่ให้ระงับใบอนุญาตส่งออกข้าวไปต่างประเทศแก่โจทก์ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่สมบูรณ์ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยฎีกาของโจทก์ประการต่อไปในเรื่องความชอบด้วยกฎหมายของเนื้อหาของคำสั่งทางปกครองว่า โจทก์มิได้กระทำการใดให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ทั้งศาลในคดีที่คู่ความพิพาทกันเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายข้าวยังไม่มีคำพิพากษาถึงที่สุดว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จะถือว่าโจทก์ได้กระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศไม่ได้ จึงไม่มีเหตุที่จำเลยที่ 8 จะงดออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์นั้น เมื่อมีกฎหมายบังคับให้ผู้ประสงค์ที่จะส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรต้องได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ตามหลักเกณฑ์และวิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง เพื่อการนี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์อาศัยอำนาจตามมาตรา 7 วรรคสอง และมาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ออกกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) กำหนดคุณสมบัติของผู้ขอรับใบอนุญาตส่งออกตามมาตรา5 (2) ไว้ในข้อ 3 ว่า ผู้ขอรับใบอนุญาตต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน ในกรณีที่ผู้ขอรับใบอนุญาตเป็นนิติบุคคลกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลนั้น ต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน หรือเคยเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลที่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน การขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรจึงอยู่ในบังคับแห่งพระราชบัญญัติและกฎกระทรวงที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สำหรับการพิจารณาออกใบอนุญาตแก่ผู้ขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร กระทรวงพาณิชย์ได้ออกระเบียบว่าด้วยการส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 1) พ.ศ.2534 กำหนดระเบียบการอนุญาตให้ส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรและการพิจารณาอนุญาตไว้ว่า ให้จำเลยที่ 10 พิจารณาอนุญาตแก่ผู้มีคุณสมบัติถูกต้อง อันหมายถึง ไม่เป็นบุคคลต้องห้ามตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าวข้างต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์ยื่นคำขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรจำเลยที่ 8 ผู้ได้รับมอบอำนาจจากจำเลยที่ 2 ตามคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ ที่5/2540 จึงต้องพิจารณาคุณสมบัติของโจทก์ว่าเข้าลักษณะเป็นผู้ต้องห้ามตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวหรือไม่ ทั้งนี้ ข้อความที่ว่า "ผู้กระทำใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามความหมายของกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าว มิได้หมายถึงแต่บุคคลที่ศาลวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดแล้วว่าเป็นผู้กระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่เพียงอย่างเดียว เพราะมิฉะนั้นแล้ว บุคคลซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่มิได้ถูกฟ้องร้องต่อศาลก็ยังคงมีคุณสมบัติเป็นผู้ขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรได้ตลอดไปกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) จะไร้ผลบังคับโดยสิ้นเชิง ดังนั้น จำเลยที่ 8 ย่อมมีอำนาจพิจารณาได้ว่า การกระทำของโจทก์ทั้งหลายทั้งปวงนั้นเป็นการกระทำที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศหรือไม่ โดยมิได้พิจารณาเฉพาะว่าโจทก์ในขณะมีสถานะเป็นโรงสีท้องถิ่นซึ่งเคยทำสัญญาซื้อขายข้าวเพื่อรอการส่งข้าวออกไปขายนอกประเทศกระทำการผิดสัญญาจริงหรือไม่ แต่จำเลยที่ 8 มีอำนาจหน้าที่ในการที่จะนำข้อเท็จจริงทุกประการเพื่อที่จะพิสูจน์ว่าโจทก์เคยเป็นผู้กระทำให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาพิจารณาเพื่อออกใบอนุญาตหรือไม่ออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ได้ แม้หากข้อเท็จจริงจะปรากฏว่าโจทก์มิได้ผิดสัญญาซื้อขายข้าวสารต่อจำเลยที่ 10 แต่หากพฤติการณ์หรือการกระทำของโจทก์เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ ก็อยู่ในดุลพินิจที่จำเลยที่ 8 จะไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปต่างประเทศให้แก่โจทก์ได้เช่นกัน ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า จำเลยที่ 10 ซึ่งเคยเป็นคู่สัญญากับโจทก์ในการทำสัญญาซื้อขายข้าวสาร ตามประกาศรับซื้อข้าวสารตามนโยบายแทรกแซงตลาดของรัฐบาลได้พิจารณาแล้วว่า พฤติการณ์ของโจทก์ในการเก็บรักษาข้าวไว้ในโกดังเพื่อรอการส่งออกไปยังต่างประเทศไม่ดี จนข้าวไม่มีคุณภาพตามสัญญา และโจทก์ไม่จัดหาข้าวใหม่มาทดแทนข้าวเดิมซึ่งเสื่อมคุณภาพ เป็นเหตุให้ผู้ซื้อข้าวจากจำเลยที่ 10 บอกเลิกสัญญากับจำเลยที่ 10 การที่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญา ทำให้จำเลยที่ 10 เสียหายจนนำไปสู่การบอกเลิกสัญญาแก่โจทก์ และเรียกให้โจทก์ชดใช้ค่าเสียหาย ตามสำเนาหนังสือ ลงวันที่ 8 พฤศจิกายน 2537 จำเลยที่ 10 โดยจำเลยที่ 8 ย่อมถือได้ว่าการกระทำดังกล่าวของโจทก์เป็นการกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแล้ว โดยไม่จำต้องรอให้ศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุดก่อนว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาหรือไม่ ตามที่โจทก์ฎีกา เพราะมิฉะนั้น จะกลายเป็นการนำผลของคำพิพากษามาจำกัดอำนาจในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ซึ่งไม่สอดคล้องต่อพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 พระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 และกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความตามพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 เพราะการผิดสัญญาหรือไม่เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่โจทก์และจำเลยที่ 10 ในฐานะคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายอาจใช้สิทธิเรียกร้องไปว่ากล่าวกันเป็นคดีอื่นได้ ส่วนที่โจทก์ฎีกาว่าโจทก์มิได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศนั้น ข้อเท็จจริงปรากฏว่าจำเลยที่ 10 ออกประกาศกรมการค้าต่างประเทศฉบับที่ 33 (พ.ศ.2536) เรื่องการซื้อขายข้าวสารแทรกแซงตลาดของรัฐบาล (ครั้งที่ 7/2536) ฉบับลงวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2536 ตามสำเนาประกาศ ระบุเจตนารมณ์ของประกาศฉบับนี้ว่า "...รัฐบาลประสงค์จะช่วยเกษตรกรชาวนาให้สามารถขายข้าวเปลือกได้ตามราคาเป้าหมายที่กำหนด จึงมอบหมายให้กระทรวงพาณิชย์ดำเนินการแทรกแซงตลาด โดยซื้อข้าวนึ่งจากโรงสีรอการส่งออกไว้เป็นจำนวน 100,000 ตัน" จะเห็นได้ว่าการซื้อข้าวนึ่งไว้รอการส่งออกเป็นการกระทำที่มีสองขั้นตอนสำคัญคือ การซื้อและการส่งออก ซึ่งหมายถึงเมื่อจำเลยที่ 10 ซื้อข้าวนึ่งจากผู้เสนอขายหรือโจทก์แล้ว ผู้เสนอขายหรือโจทก์จะต้องเก็บรักษาข้าวจำนวนดังกล่าวไว้ก่อนเพื่อรอไปจำหน่ายนอกราชอาณาจักร หลักเกณฑ์เงื่อนไข และรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้จึงมีระบุไว้ในประกาศของจำเลยที่ 10 หนังสือรับรองการเสนอขายและสัญญาซื้อขายข้าวสาร ดังนั้น หน้าที่ของผู้ขายหรือโจทก์ภายหลังจากการทำสัญญาซื้อขายข้าวแล้วยังต้องมีหน้าที่ในการเก็บรักษาข้าวให้พร้อมที่จะส่งมอบให้แก่ผู้ซื้อด้วย ดังที่ระบุไว้ในข้อ 3 ของสัญญา ซึ่งคำว่าพร้อมนั้นย่อมหมายความถึง ความพร้อมในปริมาณและคุณภาพข้าวตามประกาศมาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ด้วย และในการรับมอบข้าว หากเจ้าหน้าที่ตรวจคุณภาพพิจารณาว่าข้าวที่ผู้ขายหรือโจทก์ส่งมอบไม่ถูกต้อง หรือต่ำกว่ามาตรฐานหรือคุณภาพที่กำหนดไว้ในสัญญา ผู้ขายหรือโจทก์ตกลงที่จะปรับปรุงคุณภาพข้าวหรือจัดเปลี่ยนข้าวใหม่ให้เป็นที่เรียบร้อยตามข้อ 6 ของสัญญา นอกจากนี้ สัญญายังระบุให้ผู้ขายต้องดูแลข้าวให้มีจำนวนครบถ้วนตามข้อผูกพันและต้องรักษาคุณภาพข้าวให้พร้อมส่งมอบตลอดเวลา โดยกำหนดให้จำเลยที่ 10 ต้องจ่ายค่ารักษาคุณภาพข้าวให้แก่โจทก์ในอัตราตันละ25 บาทต่อเดือน แสดงให้เห็นชัดว่า ข้อสัญญาให้ความสำคัญแก่การรักษาคุณภาพข้าวตามมาตรฐานกระทรวงพาณิชย์ไว้พร้อมส่งมอบตลอดเวลาเพื่อการจำหน่ายไปต่างประเทศ แต่ปรากฏว่าในการส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ส่วนที่เหลือที่จำเลยที่ 10 ให้โจทก์เก็บรักษาไว้นั้นผู้ซื้อไม่ยอมรับเนื่องจากมีปัญหาเรื่องคุณภาพข้าว จึงได้มีการประชุมผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อแก้ไขปัญหาเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2537 โดยมีผู้แทนของโจทก์เข้าร่วมประชุมด้วย ตกลงกันว่าโจทก์จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ให้แก่บริษัทผู้ซื้อและให้สภาหอการค้าแห่งประเทศไทยเป็นผู้ดำเนินการตรวจสอบคุณภาพข้าว จากการตรวจสอบของผู้ตรวจสอบคุณภาพข้าวสภาหอการค้าแห่งประเทศไทยพบว่ามีข้าวเมล็ดเหลืองร้อยละ 3.5 เกินกว่ามาตรฐานข้าวที่กำหนดให้ปนข้าวเมล็ดเหลืองไม่เกินร้อยละ 0.5 และมีส่วนผสมเป็นข้าวเมล็ดเสียลีบสีดำร้อยละ 1 เกินกว่ามาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งจะไม่เกินร้อยละ 0.25 บริษัทผู้ซื้อข้าวจากจำเลยที่ 10 จึงไม่ยอมรับข้าว ต่อมาในวันที่ 21 กรกฎาคม 2537 จำเลยที่ 10 โจทก์และบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด ผู้รับซื้อข้าวเพื่อการส่งออกได้มาตกลงกันอีกครั้งหนึ่ง โดยกำหนดคุณภาพข้าวนึ่งที่จะส่งมอบกันใหม่ โดยให้เป็นไปตามตัวอย่างที่โจทก์กับบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด ตกลงกันและมอบตัวอย่างข้าวไว้ให้ที่จำเลยที่ 10 เป็นสีอ่อนและสีกลาง อย่างละ 4 ชุด เป็นข้าวที่ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX แล้ว และในการนี้ บริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด จะจ่ายค่าป่วยการในการ SORTEX ให้โจทก์ ตันละ 10 เหรียญดอลลาร์สหรัฐ และจะจัดหาพาหนะมารับมอบสินค้าที่หน้าโกดังของโจทก์ โดยโจทก์จะเป็นผู้รับผิดชอบค่าพาหนะไม่เกินตันละ 50 บาท และจะมีการตรวจสอบคุณภาพข้าวที่หน้าโกดังของโจทก์ โดยผู้แทนของสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย ผู้แทนกองตรวจสอบมาตรฐานสินค้า และผู้แทนกองการค้าธัญพืช หน่วยงานละ 1 คน โดยบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่าย นอกจากนี้ โจทก์ตกลงที่จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX จำนวน 2,374.20 ตันเป็นข้าวสีอ่อน 1,300 ตัน และข้าวสีกลาง 1,074.20 ตัน ให้แก่บริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์จำกัด โดยใช้เวลาเตรียมส่งมอบข้าว 14 วัน และส่งมอบภายใน 6 วัน รวม 20 วัน ตามสำเนาบันทึกช่วยจำ ต่อมา โจทก์และจำเลยที่ 10 มีปัญหาโต้แย้งกันในเรื่องการชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษา โดยโจทก์ประสงค์จะให้จำเลยที่ 10 ชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษาข้าวจนกว่าโจทก์จะส่งมอบข้าวเสร็จเรียบร้อย แต่จำเลยที่ 10 ยืนยันจะคิดให้เพียงวันที่ 3 พฤษภาคม 2537 เท่านั้นตามหนังสือลงวันที่ 4 สิงหาคม 2537 และ 5 สิงหาคม 2537 ต่อมา เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2537 โจทก์มีหนังสือขอยกเลิกบันทึกช่วยจำและขอส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ แบบไม่ผ่านเครื่อง SORTEX และไม่กำหนดสี ตามสัญญาที่ทำไว้เดิมกับจำเลยที่ 10 จนกระทั่ง วันที่ 1 พฤศจิกายน 2537 โจทก์ได้ให้ทนายความมีหนังสือถึงจำเลยที่ 8 บอกเลิกสัญญา และให้ชำระค่าเสียหาย โดยไม่มีการส่งมอบข้าวนึ่งส่วนที่เหลือให้แก่ผู้ซื้อ จากข้อเท็จจริงดังกล่าว ไม่ว่าฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายผิดสัญญาแต่เมื่อมีการทำความตกลงกันใหม่ตามบันทึกช่วยจำระหว่างโจทก์กับผู้ซื้อข้าว ต่อมา โจทก์ไม่พอใจจำเลยที่ 10 เนื่องจากจำเลยที่ 10 ไม่ยอมชำระค่าเช่าโกดังและค่ารักษาคุณภาพข้าวเพิ่มเติมให้แก่โจทก์ตามจำนวนที่โจทก์ต้องการ โจทก์กลับมีหนังสือยกเลิกข้อตกลงตามบันทึกช่วยจำดังกล่าวฝ่ายเดียว โดยไม่คำนึงถึงความเสียหายในการที่จำเลยที่ 10 จะไม่มีข้าวส่งมอบให้แก่ผู้ซื้อ หากโจทก์เห็นว่าจำเลยที่ 10 ผิดสัญญา ก็ชอบที่จะใช้สิทธิเรียกร้องในฐานะคู่สัญญาเอากับจำเลยที่ 10 มิใช่ใช้วิธีการที่มีผลกระทบต่อบุคคลที่สาม และนำความเสียหายมาสู่จำเลยที่ 10 และความเสียหายของจำเลยที่ 10 ในฐานะคู่สัญญากับผู้ซื้อข้าวเพื่อส่งออกต่างประเทศ ทำให้ไม่อาจส่งมอบข้าวตามกำหนดได้ ก่อให้เกิดผลเสียหายต่อชื่อเสียงของประเทศ นอกจากนี้ การที่โจทก์ส่งมอบข้าวไม่ได้มาตรฐานของกระทรวงพาณิชย์ หากมีการรับมอบไปขายยังต่างประเทศ ย่อมก่อให้เกิดความเสียหายต่อชื่อเสียงของประเทศในฐานะผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ของโลกเช่นกัน การกระทำของโจทก์ดังกล่าวมาจึงเป็นการกระทำใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามความหมายของกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 แล้ว โดยไม่จำต้องพิจารณาให้แน่ชัดก่อนว่า โจทก์หรือจำเลยที่ 10 ฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายผิดสัญญา ที่จำเลยที่ 8 ระงับการออกใบอนุญาตส่งข้าวออกไปต่างประเทศให้แก่โจทก์ ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังไม่ขึ้นเช่นกัน ส่วนฎีกาในปัญหาอื่นเป็นฎีกาในรายละเอียดปลีกย่อย ซึ่งไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลของคำพิพากษาได้ จึงไม่จำต้องวินิจฉัย พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 20230/2555บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัดโจทก์นายอำนวย วีรวรรณ กับพวกจำเลย ป.วิ.พ. ม. 55 พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ม. 2, ม. 7ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 2 บัญญัติให้พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2539 จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2540 ดังนั้น ในขณะที่คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมตินี้ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงยังไม่อาจนำ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้พิจารณาว่ามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่ต้องพิจารณาว่ามติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ แต่หากกรณีเป็นคำสั่งทั่วไปของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของโจทก์ ศาลก็ชอบที่จะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ตาม ป.วิ.พ มาตรา 55 มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่เป็นเหตุขอให้เพิกถอนนี้ มีเนื้อหาว่า "ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย..." เป็นเพียงความเห็นหรือข้อเสนอแนะภายในของคณะกรรมการที่จะต้องนำมติดังกล่าวเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์หรือกรมการค้าต่างประเทศเพื่อพิจารณา เนื่องจากคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่มีอำนาจในการที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ส่งออกข้าวไปต่างประเทศได้หากแต่เป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์จำเลยที่ 2 หรือผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมายตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ดังนั้น มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย ตามมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์จึงยังไม่ถูกโต้แย้งสิทธิ จึงไม่มีอำนาจฟ้องโจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 เฉพาะหน้า 16 ความว่า "ประธานกรรมการได้ให้ข้อคิดเห็นว่า กรณีบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด มีผลกระทบเสียหายต่อโครงการยกระดับราคาข้าวเพื่อช่วยเหลือชาวนาของรัฐบาล และมีผลกระทบเสียหายต่อการส่งออกข้าวของไทยโดยรวม ขอให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกให้ รวมทั้งระงับความช่วยเหลือหรือสิทธิประโยชน์ใด ๆ ที่รัฐให้แก่ผู้ส่งออกและโรงสี เช่น การสนับสนุนสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำด้วย และให้รวมถึงบริษัทหรือโรงสีที่มีกรรมการ ผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการ หรือผู้จัดการบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และมติที่ประชุมหน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างดำเนินการทางศาลนั้นให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 10 ที่งดออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าข้าวแก่โจทก์ ตามรายละเอียดในหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จำเลยทั้งสิบให้การและแก้ไขคำให้การขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้เพิกถอนมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 หน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการทางศาลนั้น ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งงดการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์ ซึ่งจำเลยที่ 10 โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ 2 ได้แจ้งแก่โจทก์ ตามหนังสือพณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 ให้จำเลยทั้งสิบร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความให้ 200,000 บาท คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก โจทก์และจำเลยทั้งสิบอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับให้ยกฟ้องโจทก์ ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลให้เป็นพับ โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการแรกว่า มติของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 ในฐานะกรรมการและผู้เข้าร่วมประชุมแทนกรรมการในคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ว่า "โจทก์ผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามสัญญาซื้อขายข้าวสารตามโครงการแทรกแซงการค้าข้าวของรัฐ จึงให้กรมการค้าต่างประเทศระงับออกใบอนุญาตให้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ และตัดสิทธิโจทก์ที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐเกี่ยวกับกิจการค้าข้าวระหว่างประเทศ โดยให้มีผลถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย" เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 2 บัญญัติให้พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2539 จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2540 ดังนั้น ในขณะที่คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมตินี้ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงยังไม่อาจนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้พิจารณาว่ามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่ต้องพิจารณาว่ามติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ แต่หากกรณีเป็นคำสั่งทั่วไปของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของโจทก์ ศาลก็ชอบที่จะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 และ เมื่อพิจารณามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่เป็นเหตุขอให้เพิกถอนนี้ มีเนื้อหาว่า"ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย..."จึงเห็นได้ว่า มติดังกล่าวเป็นเพียงความเห็นหรือข้อเสนอแนะภายในของคณะกรรมการที่ยังไม่มีผลกระทบใด ๆ ต่อโจทก์ แต่จะต้องนำมติดังกล่าวเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์หรือกรมการค้าต่างประเทศเพื่อพิจารณา เนื่องจากคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่มีอำนาจในการที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ส่งออกข้าวไปต่างประเทศได้หากแต่เป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ จำเลยที่ 2 หรือผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมายตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ดังนั้น มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย ตามมติที่ประชุมคณะกรรมการ นโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์จึงยังไม่ถูกโต้แย้งสิทธิตามมาตรา 55 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง เมื่อได้วินิจฉัยว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องแล้ว จึงไม่จำต้องวินิจฉัยฎีกาโจทก์ที่ว่า มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการต่อมาว่า คำสั่งของจำเลยที่ 10 ที่ให้ระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2540 เป็นต้นไปจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยโจทก์ฎีกาโต้แย้งคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ว่า คำสั่งของจำเลยที่ 10 ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายรวม 2 ประการ คือ ประการที่หนึ่งในส่วนขั้นตอนและกระบวนการในการออกคำสั่งดังกล่าวว่าไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) เนื่องจากโจทก์กับจำเลยที่ 10 เป็นคู่กรณีซึ่งมีข้อพิพาทกันอยู่ในศาล จำเลยที่ 10 จึงไม่อาจเป็นผู้ออกคำสั่งทางปกครองได้ นอกจากนี้ ยังไม่ให้โอกาสโจทก์ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อกล่าวหาตามมาตรา 30 และไม่แสดงเหตุผลประกอบคำสั่งตามมาตรา 37 ประการที่สองในส่วนเนื้อหาของคำสั่ง โดยอ้างว่าโจทก์มิได้กระทำการใดให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 จึงไม่มีเหตุที่จำเลยที่ 10 จะระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์นั้น ตามพระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 มาตรา 4 ออกตามความในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พ.ศ.2482 กำหนดให้ข้าวเป็นสินค้าต้องห้ามมิให้ส่งออกไปนอกราชอาณาจักร และต่อมามีพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ยกเลิกพระราชบัญญัติดังกล่าวโดยมาตรา 7 บัญญัติว่า "เมื่อได้ประกาศกำหนดสินค้าใดเป็นสินค้าที่ต้องขออนุญาตในการส่งออกหรือในการนำเข้าตามมาตรา 5 (2) แล้ว ห้ามมิให้ผู้ใดส่งออกหรือนำเข้าซึ่งสินค้านั้น เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ หรือผู้ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมาย" ซึ่งจำเลยที่ 2 มีคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ที่ 5/2540 เรื่องมอบหมายให้ลงนามในใบอนุญาตให้ส่งออกและนำเข้าซึ่งสินค้า ลงวันที่ 3 มกราคม 2540 ตามสำเนาคำสั่งมอบหมายให้ข้าราชการของจำเลยที่ 10 ตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายคำสั่งเป็นผู้มีอำนาจลงนามในใบอนุญาตให้ส่งสินค้า ออกไปนอกและนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า ซึ่งรวมถึงการมอบอำนาจให้แก่จำเลยที่ 8 ด้วย จำเลยที่ 8 จึงมีอำนาจในการที่จะอนุญาตให้บุคคลเป็นผู้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2539 โจทก์ยื่นความจำนงขอเป็นผู้ส่งออกข้าวไปจำหน่ายต่างประเทศต่อจำเลยที่ 10 ซึ่งจำเลยที่ 10 พิจารณาแล้วอนุมัติให้โจทก์ขึ้นทะเบียนเป็นผู้ส่งออกข้าว ตามสำเนาหนังสือ ต่อมาเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จำเลยที่ 8 มีหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2540 เป็นต้นไปจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น ตามสำเนาหนังสือ หนังสือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองและในขณะที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มีผลใช้บังคับแล้ว กรณีจึงต้องปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดไว้สำหรับปัญหานี้ โจทก์ฎีกาอ้างว่า คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) มาตรา 30 และ มาตรา 37 แต่เมื่อพิจารณาคำฟ้องของโจทก์กลับอ้างเหตุแห่งการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเพียงประการเดียว คือ ผู้ออกคำสั่งไม่จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งตามมาตรา 37 ดังนั้น ฎีกาของโจทก์ในส่วนที่อ้างว่า คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) และมาตรา 30 จึงเป็นฎีกาที่ไม่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยในส่วนนี้ให้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง คดีคงมีปัญหาต้องวินิจฉัยแต่เพียงว่า คำสั่งทางปกครองตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 หรือไม่ ตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบไปด้วย (1) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง (3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ และมาตรา 41 ของพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ ไม่เป็นเหตุให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ (2) คำสั่งทางปกครองที่ต้องจัดให้มีเหตุผลตามมาตรา 37 วรรคหนึ่ง ถ้าได้จัดให้มีเหตุผลดังกล่าวในภายหลัง จากบทบัญญัติดังกล่าว การที่กฎหมายบังคับให้ผู้ออกคำสั่งต้องให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองก็เพื่อที่ผู้ซึ่งได้รับผลกระทบจากคำสั่งจะได้ตรวจสอบได้ว่าเหตุผลที่อ้างมานั้นทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายถูกต้องหรือไม่ ถ้าผู้นั้นเห็นว่าเหตุผลที่อ้างมานั้นไม่ถูกต้องก็จะได้ใช้สิทธิอุทธรณ์หรือฟ้องศาลต่อไปได้ แต่การไม่ให้เหตุผลดังกล่าวไม่ถึงกับทำให้คำสั่งนั้นต้องเสียไป เพียงแต่อาจทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ ดังจะเห็นได้ว่ากฎหมายเปิดช่องให้สามารถแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวได้ เนื่องจากการให้เหตุผลตามมาตรา 37 เป็นเพียงขั้นตอนในวิธีการทำคำสั่งทางปกครอง มิใช่เนื้อหาของคำสั่งทางปกครอง โดยหากต่อมาเจ้าหน้าที่ได้จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งดังกล่าวไม่ว่าจะโดยการริเริ่มของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นเองหรือการร้องขอของผู้รับคำสั่งความไม่สมบูรณ์ของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเนื่องจากเหตุแห่งการไม่จัดให้มีเหตุผลก็เป็นอันหมดสิ้นไป ทั้งนี้ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 41 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 ที่แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ มีเพียงคำสั่งและข้อกฎหมาย โดยไม่ปรากฏข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ที่ใช้เป็นฐานในการออกคำสั่ง ดังนั้นคำสั่งของจำเลยที่ 8 ตามหนังสือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่สมบูรณ์โดยไม่จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งตามหลักเกณฑ์ของมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 อย่างไรก็ตาม ภายหลังที่จำเลยที่ 8 มีหนังสือแจ้งคำสั่งทางปกครอง ตามสำเนาหนังสือให้โจทก์ ทราบแล้ว โจทก์มีหนังสือลงวันที่ 21 พฤษภาคม 2540 ขอทราบเหตุผลในการออกคำสั่งทางปกครองดังกล่าว ต่อมาจำเลยที่ 10 โดยรองอธิบดีกรมส่งเสริมการส่งออกช่วยปฏิบัติราชการในตำแหน่งรองอธิบดีกรมการค้าต่างประเทศ ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมการค้าต่างประเทศมีหนังสือลงวันที่ 23 พฤษภาคม 2540 แจ้งเหตุผลในการระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปนอกราชอาณาจักรให้แก่โจทก์ว่า การที่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามสัญญาซื้อขายข้าวสารที่ทำไว้กับจำเลยที่ 10 ตามโครงการแทรกแซงตลาดข้าวสารฤดูการผลิตปี 2535/2536 กล่าวคือ ไม่ส่งมอบข้าวให้แก่จำเลยที่ 10 ตามเงื่อนไขในสัญญาทำให้ไม่สามารถส่งออกข้าวดังกล่าวไปต่างประเทศตามที่จำเลยที่ 10 ได้ทำสัญญาขายกับผู้ซื้อไว้ เป็นผลเสียหายแก่การค้าส่งออกข้าวของไทยโดยส่วนรวม จึงถือว่าเป็นกรณีที่จำเลยที่ 8 ได้ให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองโดยระบุข้อเท็จจริงและข้อพิจารณาที่ใช้เป็นเหตุผลในการใช้ดุลพินิจระงับการออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ซึ่งเป็นการดำเนินการแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวตามวิธีการที่บัญญัติไว้ในมาตรา 41 แล้ว จึงทำให้คำสั่งของจำเลยที่ 8 ที่ให้ระงับใบอนุญาตส่งออกข้าวไปต่างประเทศแก่โจทก์ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่สมบูรณ์ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยฎีกาของโจทก์ประการต่อไปในเรื่องความชอบด้วยกฎหมายของเนื้อหาของคำสั่งทางปกครองว่า โจทก์มิได้กระทำการใดให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ทั้งศาลในคดีที่คู่ความพิพาทกันเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายข้าวยังไม่มีคำพิพากษาถึงที่สุดว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จะถือว่าโจทก์ได้กระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศไม่ได้ จึงไม่มีเหตุที่จำเลยที่ 8 จะงดออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์นั้น เมื่อมีกฎหมายบังคับให้ผู้ประสงค์ที่จะส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรต้องได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ตามหลักเกณฑ์และวิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง เพื่อการนี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์อาศัยอำนาจตามมาตรา 7 วรรคสอง และมาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ออกกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) กำหนดคุณสมบัติของผู้ขอรับใบอนุญาตส่งออกตามมาตรา5 (2) ไว้ในข้อ 3 ว่า ผู้ขอรับใบอนุญาตต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน ในกรณีที่ผู้ขอรับใบอนุญาตเป็นนิติบุคคลกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลนั้น ต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน หรือเคยเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลที่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน การขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรจึงอยู่ในบังคับแห่งพระราชบัญญัติและกฎกระทรวงที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สำหรับการพิจารณาออกใบอนุญาตแก่ผู้ขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร กระทรวงพาณิชย์ได้ออกระเบียบว่าด้วยการส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 1) พ.ศ.2534 กำหนดระเบียบการอนุญาตให้ส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรและการพิจารณาอนุญาตไว้ว่า ให้จำเลยที่ 10 พิจารณาอนุญาตแก่ผู้มีคุณสมบัติถูกต้อง อันหมายถึง ไม่เป็นบุคคลต้องห้ามตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าวข้างต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์ยื่นคำขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรจำเลยที่ 8 ผู้ได้รับมอบอำนาจจากจำเลยที่ 2 ตามคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ ที่5/2540 จึงต้องพิจารณาคุณสมบัติของโจทก์ว่าเข้าลักษณะเป็นผู้ต้องห้ามตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวหรือไม่ ทั้งนี้ ข้อความที่ว่า "ผู้กระทำใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามความหมายของกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าว มิได้หมายถึงแต่บุคคลที่ศาลวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดแล้วว่าเป็นผู้กระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่เพียงอย่างเดียว เพราะมิฉะนั้นแล้ว บุคคลซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่มิได้ถูกฟ้องร้องต่อศาลก็ยังคงมีคุณสมบัติเป็นผู้ขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรได้ตลอดไปกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) จะไร้ผลบังคับโดยสิ้นเชิง ดังนั้น จำเลยที่ 8 ย่อมมีอำนาจพิจารณาได้ว่า การกระทำของโจทก์ทั้งหลายทั้งปวงนั้นเป็นการกระทำที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศหรือไม่ โดยมิได้พิจารณาเฉพาะว่าโจทก์ในขณะมีสถานะเป็นโรงสีท้องถิ่นซึ่งเคยทำสัญญาซื้อขายข้าวเพื่อรอการส่งข้าวออกไปขายนอกประเทศกระทำการผิดสัญญาจริงหรือไม่ แต่จำเลยที่ 8 มีอำนาจหน้าที่ในการที่จะนำข้อเท็จจริงทุกประการเพื่อที่จะพิสูจน์ว่าโจทก์เคยเป็นผู้กระทำให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาพิจารณาเพื่อออกใบอนุญาตหรือไม่ออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ได้ แม้หากข้อเท็จจริงจะปรากฏว่าโจทก์มิได้ผิดสัญญาซื้อขายข้าวสารต่อจำเลยที่ 10 แต่หากพฤติการณ์หรือการกระทำของโจทก์เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ ก็อยู่ในดุลพินิจที่จำเลยที่ 8 จะไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปต่างประเทศให้แก่โจทก์ได้เช่นกัน ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า จำเลยที่ 10 ซึ่งเคยเป็นคู่สัญญากับโจทก์ในการทำสัญญาซื้อขายข้าวสาร ตามประกาศรับซื้อข้าวสารตามนโยบายแทรกแซงตลาดของรัฐบาลได้พิจารณาแล้วว่า พฤติการณ์ของโจทก์ในการเก็บรักษาข้าวไว้ในโกดังเพื่อรอการส่งออกไปยังต่างประเทศไม่ดี จนข้าวไม่มีคุณภาพตามสัญญา และโจทก์ไม่จัดหาข้าวใหม่มาทดแทนข้าวเดิมซึ่งเสื่อมคุณภาพ เป็นเหตุให้ผู้ซื้อข้าวจากจำเลยที่ 10 บอกเลิกสัญญากับจำเลยที่ 10 การที่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญา ทำให้จำเลยที่ 10 เสียหายจนนำไปสู่การบอกเลิกสัญญาแก่โจทก์ และเรียกให้โจทก์ชดใช้ค่าเสียหาย ตามสำเนาหนังสือ ลงวันที่ 8 พฤศจิกายน 2537 จำเลยที่ 10 โดยจำเลยที่ 8 ย่อมถือได้ว่าการกระทำดังกล่าวของโจทก์เป็นการกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแล้ว โดยไม่จำต้องรอให้ศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุดก่อนว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาหรือไม่ ตามที่โจทก์ฎีกา เพราะมิฉะนั้น จะกลายเป็นการนำผลของคำพิพากษามาจำกัดอำนาจในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ซึ่งไม่สอดคล้องต่อพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 พระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 และกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความตามพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 เพราะการผิดสัญญาหรือไม่เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่โจทก์และจำเลยที่ 10 ในฐานะคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายอาจใช้สิทธิเรียกร้องไปว่ากล่าวกันเป็นคดีอื่นได้ ส่วนที่โจทก์ฎีกาว่าโจทก์มิได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศนั้น ข้อเท็จจริงปรากฏว่าจำเลยที่ 10 ออกประกาศกรมการค้าต่างประเทศฉบับที่ 33 (พ.ศ.2536) เรื่องการซื้อขายข้าวสารแทรกแซงตลาดของรัฐบาล (ครั้งที่ 7/2536) ฉบับลงวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2536 ตามสำเนาประกาศ ระบุเจตนารมณ์ของประกาศฉบับนี้ว่า "...รัฐบาลประสงค์จะช่วยเกษตรกรชาวนาให้สามารถขายข้าวเปลือกได้ตามราคาเป้าหมายที่กำหนด จึงมอบหมายให้กระทรวงพาณิชย์ดำเนินการแทรกแซงตลาด โดยซื้อข้าวนึ่งจากโรงสีรอการส่งออกไว้เป็นจำนวน 100,000 ตัน" จะเห็นได้ว่าการซื้อข้าวนึ่งไว้รอการส่งออกเป็นการกระทำที่มีสองขั้นตอนสำคัญคือ การซื้อและการส่งออก ซึ่งหมายถึงเมื่อจำเลยที่ 10 ซื้อข้าวนึ่งจากผู้เสนอขายหรือโจทก์แล้ว ผู้เสนอขายหรือโจทก์จะต้องเก็บรักษาข้าวจำนวนดังกล่าวไว้ก่อนเพื่อรอไปจำหน่ายนอกราชอาณาจักร หลักเกณฑ์เงื่อนไข และรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้จึงมีระบุไว้ในประกาศของจำเลยที่ 10 หนังสือรับรองการเสนอขายและสัญญาซื้อขายข้าวสาร ดังนั้น หน้าที่ของผู้ขายหรือโจทก์ภายหลังจากการทำสัญญาซื้อขายข้าวแล้วยังต้องมีหน้าที่ในการเก็บรักษาข้าวให้พร้อมที่จะส่งมอบให้แก่ผู้ซื้อด้วย ดังที่ระบุไว้ในข้อ 3 ของสัญญา ซึ่งคำว่าพร้อมนั้นย่อมหมายความถึง ความพร้อมในปริมาณและคุณภาพข้าวตามประกาศมาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ด้วย และในการรับมอบข้าว หากเจ้าหน้าที่ตรวจคุณภาพพิจารณาว่าข้าวที่ผู้ขายหรือโจทก์ส่งมอบไม่ถูกต้อง หรือต่ำกว่ามาตรฐานหรือคุณภาพที่กำหนดไว้ในสัญญา ผู้ขายหรือโจทก์ตกลงที่จะปรับปรุงคุณภาพข้าวหรือจัดเปลี่ยนข้าวใหม่ให้เป็นที่เรียบร้อยตามข้อ 6 ของสัญญา นอกจากนี้ สัญญายังระบุให้ผู้ขายต้องดูแลข้าวให้มีจำนวนครบถ้วนตามข้อผูกพันและต้องรักษาคุณภาพข้าวให้พร้อมส่งมอบตลอดเวลา โดยกำหนดให้จำเลยที่ 10 ต้องจ่ายค่ารักษาคุณภาพข้าวให้แก่โจทก์ในอัตราตันละ25 บาทต่อเดือน แสดงให้เห็นชัดว่า ข้อสัญญาให้ความสำคัญแก่การรักษาคุณภาพข้าวตามมาตรฐานกระทรวงพาณิชย์ไว้พร้อมส่งมอบตลอดเวลาเพื่อการจำหน่ายไปต่างประเทศ แต่ปรากฏว่าในการส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ส่วนที่เหลือที่จำเลยที่ 10 ให้โจทก์เก็บรักษาไว้นั้นผู้ซื้อไม่ยอมรับเนื่องจากมีปัญหาเรื่องคุณภาพข้าว จึงได้มีการประชุมผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อแก้ไขปัญหาเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2537 โดยมีผู้แทนของโจทก์เข้าร่วมประชุมด้วย ตกลงกันว่าโจทก์จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ให้แก่บริษัทผู้ซื้อและให้สภาหอการค้าแห่งประเทศไทยเป็นผู้ดำเนินการตรวจสอบคุณภาพข้าว จากการตรวจสอบของผู้ตรวจสอบคุณภาพข้าวสภาหอการค้าแห่งประเทศไทยพบว่ามีข้าวเมล็ดเหลืองร้อยละ 3.5 เกินกว่ามาตรฐานข้าวที่กำหนดให้ปนข้าวเมล็ดเหลืองไม่เกินร้อยละ 0.5 และมีส่วนผสมเป็นข้าวเมล็ดเสียลีบสีดำร้อยละ 1 เกินกว่ามาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งจะไม่เกินร้อยละ 0.25 บริษัทผู้ซื้อข้าวจากจำเลยที่ 10 จึงไม่ยอมรับข้าว ต่อมาในวันที่ 21 กรกฎาคม 2537 จำเลยที่ 10 โจทก์และบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด ผู้รับซื้อข้าวเพื่อการส่งออกได้มาตกลงกันอีกครั้งหนึ่ง โดยกำหนดคุณภาพข้าวนึ่งที่จะส่งมอบกันใหม่ โดยให้เป็นไปตามตัวอย่างที่โจทก์กับบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด ตกลงกันและมอบตัวอย่างข้าวไว้ให้ที่จำเลยที่ 10 เป็นสีอ่อนและสีกลาง อย่างละ 4 ชุด เป็นข้าวที่ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX แล้ว และในการนี้ บริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด จะจ่ายค่าป่วยการในการ SORTEX ให้โจทก์ ตันละ 10 เหรียญดอลลาร์สหรัฐ และจะจัดหาพาหนะมารับมอบสินค้าที่หน้าโกดังของโจทก์ โดยโจทก์จะเป็นผู้รับผิดชอบค่าพาหนะไม่เกินตันละ 50 บาท และจะมีการตรวจสอบคุณภาพข้าวที่หน้าโกดังของโจทก์ โดยผู้แทนของสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย ผู้แทนกองตรวจสอบมาตรฐานสินค้า และผู้แทนกองการค้าธัญพืช หน่วยงานละ 1 คน โดยบริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์ จำกัด เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่าย นอกจากนี้ โจทก์ตกลงที่จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX จำนวน 2,374.20 ตันเป็นข้าวสีอ่อน 1,300 ตัน และข้าวสีกลาง 1,074.20 ตัน ให้แก่บริษัทซุ่นฮั้วเซ่งไรซ์จำกัด โดยใช้เวลาเตรียมส่งมอบข้าว 14 วัน และส่งมอบภายใน 6 วัน รวม 20 วัน ตามสำเนาบันทึกช่วยจำ ต่อมา โจทก์และจำเลยที่ 10 มีปัญหาโต้แย้งกันในเรื่องการชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษา โดยโจทก์ประสงค์จะให้จำเลยที่ 10 ชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษาข้าวจนกว่าโจทก์จะส่งมอบข้าวเสร็จเรียบร้อย แต่จำเลยที่ 10 ยืนยันจะคิดให้เพียงวันที่ 3 พฤษภาคม 2537 เท่านั้นตามหนังสือลงวันที่ 4 สิงหาคม 2537 และ 5 สิงหาคม 2537 ต่อมา เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2537 โจทก์มีหนังสือขอยกเลิกบันทึกช่วยจำและขอส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ แบบไม่ผ่านเครื่อง SORTEX และไม่กำหนดสี ตามสัญญาที่ทำไว้เดิมกับจำเลยที่ 10 จนกระทั่ง วันที่ 1 พฤศจิกายน 2537 โจทก์ได้ให้ทนายความมีหนังสือถึงจำเลยที่ 8 บอกเลิกสัญญา และให้ชำระค่าเสียหาย โดยไม่มีการส่งมอบข้าวนึ่งส่วนที่เหลือให้แก่ผู้ซื้อ จากข้อเท็จจริงดังกล่าว ไม่ว่าฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายผิดสัญญาแต่เมื่อมีการทำความตกลงกันใหม่ตามบันทึกช่วยจำระหว่างโจทก์กับผู้ซื้อข้าว ต่อมา โจทก์ไม่พอใจจำเลยที่ 10 เนื่องจากจำเลยที่ 10 ไม่ยอมชำระค่าเช่าโกดังและค่ารักษาคุณภาพข้าวเพิ่มเติมให้แก่โจทก์ตามจำนวนที่โจทก์ต้องการ โจทก์กลับมีหนังสือยกเลิกข้อตกลงตามบันทึกช่วยจำดังกล่าวฝ่ายเดียว โดยไม่คำนึงถึงความเสียหายในการที่จำเลยที่ 10 จะไม่มีข้าวส่งมอบให้แก่ผู้ซื้อ หากโจทก์เห็นว่าจำเลยที่ 10 ผิดสัญญา ก็ชอบที่จะใช้สิทธิเรียกร้องในฐานะคู่สัญญาเอากับจำเลยที่ 10 มิใช่ใช้วิธีการที่มีผลกระทบต่อบุคคลที่สาม และนำความเสียหายมาสู่จำเลยที่ 10 และความเสียหายของจำเลยที่ 10 ในฐานะคู่สัญญากับผู้ซื้อข้าวเพื่อส่งออกต่างประเทศ ทำให้ไม่อาจส่งมอบข้าวตามกำหนดได้ ก่อให้เกิดผลเสียหายต่อชื่อเสียงของประเทศ นอกจากนี้ การที่โจทก์ส่งมอบข้าวไม่ได้มาตรฐานของกระทรวงพาณิชย์ หากมีการรับมอบไปขายยังต่างประเทศ ย่อมก่อให้เกิดความเสียหายต่อชื่อเสียงของประเทศในฐานะผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ของโลกเช่นกัน การกระทำของโจทก์ดังกล่าวมาจึงเป็นการกระทำใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศตามความหมายของกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 แล้ว โดยไม่จำต้องพิจารณาให้แน่ชัดก่อนว่า โจทก์หรือจำเลยที่ 10 ฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายผิดสัญญา ที่จำเลยที่ 8 ระงับการออกใบอนุญาตส่งข้าวออกไปต่างประเทศให้แก่โจทก์ ตามหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังไม่ขึ้นเช่นกัน ส่วนฎีกาในปัญหาอื่นเป็นฎีกาในรายละเอียดปลีกย่อย ซึ่งไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลของคำพิพากษาได้ จึงไม่จำต้องวินิจฉัย พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ(นิยุต สุภัทรพาหิรผล-วิรุฬห์ แสงเทียน-อภิรัตน์ ลัดพลี)ศาลแพ่ง - นางกาญจนา ฤทธิทิศศาลอุทธรณ์ - นายธนสิทธิ์ นิลกำแหงแหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาปค.48/2551หมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นปค273/2540หมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นปค4/2548หมายเหตุ