คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1675/2540หลักกฎหมาย: ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 10 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของข้าราชการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมจะแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่า ผู้ได้รับแต่งตั้งดังกล่าวจะต้องไม่เป็นชาวไร่อ้อย กรรมการผู้จัดการ หรือพนักงานหรือลูกจ้างของโรงงานเท่านั้น ส่วนมาตรา 11 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของผู้แทนชาวไร่อ้อยและผู้แทนโรงงานที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยคุณสมบัติ ฯลฯ(5) ไม่เป็นข้าราชการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง (6) ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมือง การแต่งตั้งข้าราชการแม้เป็นวุฒิสมาชิกแต่มีคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 10 จึงมิได้มีข้อห้ามในการเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย กรรมการที่มาจากข้าราชการ 3 กระทรวง ซึ่งรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแต่งตั้งนั้นพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 9 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีการแต่งตั้งดังกล่าวมิได้มีข้อกำหนดว่าให้ระบุชื่อเฉพาะของข้าราชการนั้น ๆ และไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นใดบังคับว่าการแต่งตั้งข้าราชการให้เป็นกรรมการจะต้องระบุชื่อโดยเฉพาะทั้งตามระเบียบบริการราชการแผ่นดินการแต่งตั้งข้าราชการให้ปฏิบัติหน้าที่พิเศษอื่นใด ย่อมแต่งตั้งโดยระบุตำแหน่งได้โดยถือว่าผู้ได้รับแต่งตั้งโดยตำแหน่งนั้นเป็นตัวแทนของส่วนราชการหน่วยนั้น ๆ และเป็นเอกสิทธิ์เฉพาะตำแหน่ง ไม่ติดตัวและสิ้นสภาพไปเมื่อผู้ดำรงตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งนั้นตาย โอนย้ายหรือลาออกจากราชการไป ฉะนั้นหากผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ ผู้อยู่ในลำดับรองลงไปก็สามารถรับมอบหมายให้รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติราชการแทนในตำแหน่งนั้น ๆ ได้ การแต่งตั้งจึงชอบแล้ว การออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 แม้ชื่อระเบียบดังกล่าวจะไม่มีคำว่าเงินรางวัลนำจับแต่ข้อกำหนดในระเบียบดังกล่าวก็ได้กำหนดระเบียบการจ่ายเงินรางวัลนำจับ การแจ้งความและการรับเงินรางวัลนำจับไว้โดยละเอียดแล้วและการกำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับดังกล่าวเนื่องจากพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17(25) บัญญัติให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีหน้าที่กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือปฏิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด คณะกรรมการจึงมีอำนาจที่จะกำหนดระเบียบที่สอดคล้องและไม่ขัดต่อพระราชบัญญัติดังกล่าวการที่คณะกรรมการได้นำข้อความตามมาตรา 44 บางส่วนมากำหนดเป็นระเบียบของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ในมาตรา 17(25) และการกำหนดเบี้ยปรับสำหรับผู้ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามระเบียบนี้เป็นบทบังคับทางแพ่งเฉพาะโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบ และกำหนดให้ชำระเฉพาะเงินเบี้ยปรับ มิได้มีการลงโทษทางอาญาแต่ประการใด ส่วนพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นบทบังคับบุคคลหรือนิติบุคคลรวมทั้งโรงงานซึ่งหมายความถึงผู้ซึ่งได้รับอนุญาตให้ตั้งและประกอบกิจการโรงงานผลิตน้ำตาลทรายด้วยและบทบังคับมีทั้งโทษจำคุกและโทษปรับอันเป็นโทษทางอาญา ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับจึงมิใช่การลงโทษซ้ำซ้อนกับพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ได้มีการนำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจและรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจได้เห็นชอบในหลักการ จึงได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบถึงการออกระเบียบดังกล่าว และคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้วระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ดังกล่าวจึงถูกต้องและเป็นไปตามขั้นตอนตามตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17 แล้ว การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 ในฐานะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องมอบหมายให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยและน้ำตาลทรายนั้น ตามนัยมาตรา 80 วรรคสอง บัญญัติว่าในระหว่างที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อยที่จะเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แต่งตั้งผู้ซึ่งปลูกอ้อยเพื่อขายให้แก่โรงงานเป็นผู้แทนชาวไร่อ้อยและมาตรา 11 วรรคสี่ การเสนอและการถอดถอนผู้แทนชาวไร่อ้อยให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีต่อมารัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้ออกประกาศระเบียบว่าด้วยการเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการบริหาร คณะกรรมการบริหารกองทุนคณะกรรมการอ้อย และคณะกรรมการน้ำตาลทราย โดยให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการต่าง ๆดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ระเบียบดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมาย ขณะที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ยังไม่มีกรรมการชุดใหม่เข้ารับหน้าที่ คณะกรรมการชุดเดิมจึงมีอำนาจดำเนินงานประชุมและลงมติได้โดยชอบด้วยกฎหมาย การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการในคณะกรรมการต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดห้ามมิให้มอบหมายให้ผู้อื่นปฏิบัติหน้าที่แทน จ. รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม ฉ. รองปลัดกระทรวงพาณิชย์แทนปลัดกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์และ ป.รองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ เป็นการปฏิบัติหน้าที่แทนผู้บังคับบัญชาในกระทรวงที่ตนสังกัดตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนกันโดยชอบด้วยกฎหมายบุคคลดังกล่าวจึงมีอำนาจเข้าร่วมประชุมแทนได้ โจทก์ฟ้องว่าคณะกรรมการบริหารมีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับเป็นเงิน 32,786,000 บาท โจทก์อุทธรณ์ แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมาฟ้องตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 58 ขอให้ศาลเพิกถอนมติและคำวินิจฉัยดังกล่าวที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับ ผลของคำพิพากษาก็คือเมื่อโจทก์ชนะคดี ทำให้โจทก์ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวนดังกล่าวกรณีจึงเป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้เป็นคดีมีทุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 150โจทก์ฟ้องว่า ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายกำหนดให้มีคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และคณะกรรมการบริหาร ในการซื้ออ้อยไปทำน้ำตาล โรงงานน้ำตาลต้องซื้ออ้อยตามราคาที่คณะกรรมการบริหารคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายและคณะรัฐมนตรีกำหนด เป็นการซื้อขายเสร็จเด็ดขาด อ้อยเป็นกรรมสิทธิ์ของชาวไร่อ้อย กรรมสิทธิ์ในอ้อยและน้ำตาลทรายจึงตกเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายผู้ซื้อ เมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2528คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 โดยไม่ชอบ เพราะกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายจึงเป็นการออกระเบียบที่ขัดแย้งต่อกฎหมาย เป็นการลงโทษซ้ำซ้อน และเป็นการที่ฝ่ายบริหารใช้อำนาจตุลาการเสียเอง วันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5ได้แจ้งมติคณะกรรมการบริหารในคราวประชุมครั้งที่ 22/2531 เมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 อ้างว่าโจทก์ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ของฤดูการผลิตปี 2528/2529 และ2529/2530 ออกจากโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาต จำนวน 16,293 กระสอบฝ่าฝืนระเบียบต้องชำระเบี้ยปรับอัตรากระสอบละ 2,000 บาท รวมเป็นเงิน 32,586,000 บาท และอ้างว่าโจทก์รายงานปริมาณน้ำตาลทรายขาวที่ผลิตได้ในฤดูการผลิตปี 2529/2530 ไม่ตรงความจริง ต้องชำระค่าเบี้ยปรับเป็นเงิน 200,000 บาท การมีมติดังกล่าวกระทำไปโดยไม่ชอบเพราะเป็นการถือความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมาย มิใช่คณะอนุกรรมการที่ตั้งโดยมีสัดส่วนประกอบด้วยฝ่ายราชการ ฝ่ายชาวไร่อ้อยและฝ่ายโรงงานน้ำตาลทรายตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย อีกทั้งตามข้อเท็จจริง โจทก์มิได้ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทราย ทั้งโจทก์ยังเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายการที่ปริมาณน้ำตาลทรายในบัญชีไม่ตรงเป็นเพียงความคลาดเคลื่อนในทางบัญชี โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย แต่คณะกรรมการได้ประชุมโดยมิชอบไม่ครบองค์ประชุมแล้วมีมติยกอุทธรณ์โจทก์เบี้ยปรับที่ให้โจทก์ชำระสูงเกินส่วนและไม่ขัดต่อกฎหมาย ขอให้พิพากษาว่าน้ำตาลทรายที่โจทก์ผลิตได้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ คำสั่งหรือมติคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่22/2531 วันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 และคำสั่งหรือมติหรือคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์โจทก์ของคณะกรรมการไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 ลงวันที่ 14 พฤษภาคม 2528 ไม่มีผลบังคับและเป็นโมฆะเบี้ยปรับที่กำหนดในระเบียบดังกล่าวมีอัตราสูงเกินควร อัตราเบี้ยปรับควรจะมีเพียงไม่เกิน 50,000 บาทโจทก์ชำระค่าขึ้นศาลจำนวน 200 บาท โดยถือว่าเป็นคดีที่มีคำขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าคำฟ้องโจทก์เป็นการฟ้องเพื่อที่โจทก์จะได้ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวน 32,786,000 บาท จึงให้โจทก์ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มให้ครบจำนวน 200,000 บาท โจทก์ได้ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มอีก199,800 บาท และได้ยื่นคำร้องว่า คดีนี้เป็นคดีขอปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ทั้งเป็นคดีปกครอง ค่าขึ้นศาลเพียงเพียง 200 บาท ขอให้คืนค่าขึ้นศาลที่เรียกเกินให้แก่โจทก์ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าจะพิจารณาสั่งในคำพิพากษาจำเลยทั้งห้าให้การว่า จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 มิได้เป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ไม่ได้ร่วมเกี่ยวข้องกับมติหรือมีอำนาจที่จะเพิกถอนมติของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 การที่คณะกรรมการบริหารทำการประชุมเป็นการประชุมโดยชอบ ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 เป็นระเบียบที่ผ่านขั้นตอนโดยชอบด้วยกฎหมายไม่เป็นโมฆะ การใช้อำนาจปรับก็มิใช่เป็นการใช้อำนาจตุลาการการพิจารณาอุทธรณ์กระทำโดยชอบ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ส่วนที่โจทก์ขอคืนค่าขึ้นศาลนั้นศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่าคดีโจทก์เป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์เป็นคดีมีทุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 150โจทก์จะขอให้คืนเงินค่าขึ้นศาลส่วนที่วางเกิน 200 บาท หาได้ไม่โจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ที่โจทก์ฎีกาว่า การแต่งตั้งนายประภาศจักกระพาก ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ในขณะที่นายประภาสดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิกซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองขัดต่อมาตรา 13(5) แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 13(5) กำหนดให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายพ้นจากตำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 10 หรือมาตรา 11 แล้วแต่กรณีมาตรา 10 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของข้าราชการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมจะแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าผู้ได้รับแต่งตั้งดังกล่าวจะต้องไม่เป็นชาวไร่อ้อย กรรมการผู้จัดการ หรือพนักงาน หรือลูกจ้างของโรงงาน ส่วนมาตรา 11เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของผู้แทนชาวไร่อ้อยและผู้แทนโรงงานที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยคุณสมบัติฯลฯ (5) ไม่เป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง (6)ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมืองนายประภาสเป็นข้าราชการกระทรวงอุตสาหกรรมต้องพิจารณาคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 10 ซึ่งมิได้มีข้อห้ามเป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งในทางการเมือง นายประภาสจึงไม่ขาดคุณสมบัติในการเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่โจทก์ฎีกาว่า การแต่งตั้งผู้แทนฝ่ายราชการตามเอกสารหมาย จ. 52 เป็นการแต่งตั้งตามตำแหน่งราชการ ซึ่งตามมาตรา 9ไม่อาจแต่งตั้งโดยตำแหน่งทางราชการได้ จึงเป็นการแต่งตั้งที่ไม่ชอบนั้น เห็นว่า ในส่วนกรรมการที่มาจากข้าราชการ 3 กระทรวงซึ่งรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแต่งตั้งนั้น พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 9 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีการแต่งตั้งดังกล่าวมิได้มีข้อกำหนดว่าให้ระบุชื่อเฉพาะของข้าราชการนั้น ๆ และไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นใดบังคับว่าการแต่งตั้งข้าราชการให้เป็นกรรมการจะต้องระบุชื่อโดยเฉพาะ ทั้งตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินการแต่งตั้งข้าราชการให้ปฏิบัติหน้าที่พิเศษอื่นใด ย่อมแต่งตั้งโดยระบุตำแหน่งได้โดยถือว่าผู้ได้รับแต่งตั้งโดยตำแหน่งนั้นเป็นตัวแทนของส่วนราชการหน่วยนั้น ๆ และเป็นเอกสิทธิ์เฉพาะตำแหน่งไม่ติดตัวและสิ้นสภาพไปเมื่อผู้ดำรงตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งนั้นตายโอนย้ายหรือลาออกจากราชการไป ฉะนั้นหากผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ผู้อยู่ในลำดับรองลงไปก็สามารถรับมอบหมายให้รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติราชการแทนในตำแหน่งนั้น ๆ ได้ การแต่งตั้งจึงชอบแล้วที่โจทก์ฎีกาว่า การออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ตามเอกสารหมาย จ.6 กำหนดเฉพาะเรื่องเบี้ยปรับโดยไม่ได้กำหนดเรื่องเงินรางวัลนำจับ จึงไม่ชอบด้วยมาตรา 17(25)และระเบียบดังกล่าวเป็นการลงโทษซ้ำซ้อนกับมาตรา 44 นั้น เห็นว่าแม้ชื่อระเบียบดังกล่าวจะใช้คำว่า "ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 โดยไม่มีคำว่าเงินรางวัลนำจับ แต่ข้อกำหนดในระเบียบดังกล่าวข้อ 12 ถึง 20 ก็ได้กำหนดระเบียบการจ่ายเงินรางวัลนำจับ การแจ้งความและการรับเงินรางวัลนำจับไว้โดยละเอียด และการกำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับดังกล่าวเนื่องจากพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17(25)บัญญัติให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีหน้าที่กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด คณะกรรมการจึงมีอำนาจที่จะกำหนดระเบียบที่สอดคล้องและไม่ขัดต่อพระราชบัญญัติดังกล่าว การที่คณะกรรมการได้นำข้อความตามมาตรา 44 บางส่วนมากำหนดเป็นระเบียบของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ในมาตรา 17(25) และการกำหนดเบี้ยปรับสำหรับผู้ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามระเบียบนี้เป็นบทบังคับทางแพ่งเฉพาะโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบ และกำหนดให้ชำระเฉพาะเงินเบี้ยปรับมิได้มีการลงโทษทางอาญาแต่ประการใดส่วนพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นบทบังคับบุคคลหรือนิติบุคคลรวมทั้งโรงงานซึ่งหมายความถึงผู้ซึ่งได้รับอนุญาตให้ตั้งและประกอบกิจการโรงงานผลิตน้ำตาลทรายด้วยและบทบังคับมีทั้งโทษจำคุกและโทษปรับอันเป็นโทษทางอาญา ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับจึงมิใช่การลงโทษซ้ำซ้อนกับพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ดังที่โจทก์ฎีกาส่วนที่โจทก์ฎีกาว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ยังไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีอันเป็นผลให้ระเบียบดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีผลบังคับใช้ได้นั้น เห็นว่าระเบียบดังกล่าวได้มีการนำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจและรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจได้เห็นชอบในหลักการ จึงได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบถึงการออกระเบียบดังกล่าว และคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้ว ฉะนั้น ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ดังกล่าวจึงถูกต้องและเป็นไปตามขั้นตอนตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527มาตรา 17 แล้วปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ข้อสามว่า มีเหตุเพิกถอนระเบียบ มติหรือคำสั่ง บันทึกความเห็นและคำวินิจฉัยตามฟ้องหรือไม่โจทก์ฎีกาว่า การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 มอบหมายให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นเห็นว่า ตามนัยมาตรา 80 วรรคสอง ในระหว่างที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อยที่จะเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แต่งตั้งผู้ซึ่งปลูกอ้อยเพื่อขายให้แก่โรงงานเป็นผู้แทนชาวไร่อ้อย และมาตรา 11 วรรคสี่ การเสนอและการถอดถอนผู้แทนชาวไร่อ้อยให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ต่อมารัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้ออกประกาศระเบียบว่าด้วยการเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการบริหาร คณะกรรมการบริหารกองทุน คณะกรรมการอ้อย และคณะกรรมการน้ำตาลทรายโดยให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการต่าง ๆ ดังกล่าว ตามประกาศฉบับลงวันที่18 ตุลาคม 2527 เอกสารหมาย จ.39 แผ่นที่ 6 และ 7 การออกระเบียบดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ระเบียบดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายที่โจทก์ฎีกาว่า คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่มีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ในขณะพ้นวาระการเป็นกรรมการตามมาตรา 12 แล้วนั้นเห็นว่า มาตรา 12 วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ประธานกรรมการรองประธานกรรมการ และกรรมการอยู่ในตำแหน่งคราวละสองปี แต่วรรคสองบัญญัติว่า เมื่อครบกำหนดตามวาระดังกล่าวในวรรคหนึ่งหากยังมิได้มีการแต่งหรือเสนอบุคคลอื่นเป็นกรรมการให้กรรมการซึ่งพ้นจากตำแหน่งตามวาระนั้นอยู่ในตำแหน่งเพื่อดำเนินงานต่อไปจนกว่ากรรมการซึ่งได้รับแต่งตั้งหรือเสนอเข้ารับหน้าที่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าขณะที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ ยังไม่มีกรรมการชุดใหม่เข้ารับหน้าที่คณะกรรมการชุดเดิมจึงมีอำนาจดำเนินงานประชุมและลงมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ได้โดยชอบด้วยกฎหมายที่โจทก์ฎีกาว่า จำเลยที่ 4 และนายพชร อิศรเสนา ได้รับแต่งตั้งให้เป็นผู้แทนฝ่ายราชการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายโดยบุคคลทั้งสองยังคงดำรงตำแหน่งวุฒิสภาอันเป็นตำแหน่งทางการเมืองจึงขาดคุณสมบัติที่จะเป็นกรรมการตามมาตรา 13(5) ประกอบมาตรา 10, 11 นั้น เห็นว่า การพิจารณาคุณสมบัติผู้แทนฝ่ายราชการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายต้องพิจารณาตามมาตรา 13(5) ประกอบมาตรา 10 ซึ่งมิได้ห้ามการเป็นข้าราชการการเมืองดังได้วินิจฉัยมาแล้วในตอนต้น ดังนั้น บุคคลทั้งสองจึงไม่ขาดคุณสมบัติตามที่โจทก์ฎีกาที่โจทก์ฎีกาว่า การประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2532 ตามเอกสารหมาย จ.28มีกรรมการไม่ครบองค์ประชุม เพราะนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์นายเฉลิมศักดิ์ นากสวาสดิ์ และนายประเทือง ศรีรอดบาง ไม่มีอำนาจเข้าประชุมแทนนั้น เห็นว่า การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการในคณะกรรมการต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดห้ามมิให้มอบหมายให้ผู้อื่นปฏิบัติหน้าที่แทน คดีนี้นายจำนงค์รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม นายเฉลิมศักดิ์ รองปลัดกระทรวงพาณิชย์ปลัดกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ และนายประเทืองรองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ เป็นการปฏิบัติหน้าที่แทนผู้บังคับบัญชาในกระทรวงที่ตนสังกัดตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนกันโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด 21 คน เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าในการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายดังกล่าวมีกรรมการผู้เข้าประชุมทั้งสิ้นจำนวน 13 คน ซึ่งไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด การประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ครั้งที่ 1/2532 จึงเป็นการประชุมที่ครบองค์ประชุม ตามมาตรา 15 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แล้วปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อสุดท้ายมีว่า คดีนี้เป็นคดีมีทุนทรัพย์หรือไม่ เห็นว่า โจทก์ฟ้องว่าคณะกรรมการบริหารมีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับเป็นเงิน 32,786,000 บาท โจทก์อุทธรณ์แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมาฟ้องตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 58 ขอให้ศาลเพิกถอนมติและคำวินิจฉัยดังกล่าวที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับผลของคำพิพากษาก็คือเมื่อโจทก์ชนะคดีทำให้โจทก์ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวนดังกล่าว กรณีจึงเป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ เป็นคดีมีทุนทรัพย์พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1675/2540บริษัท น้ำตาล รี ไฟ น์ชัย มงคล จำกัดโจทก์พันโท สนั่น ขจรประศาสน์ ใน ฐานะ รัฐมนตรีว่าการจำเลยกระทรวงเกษตร และ สหกรณ์ กับพวกจำเลย ป.วิ.พ. ม. 150, ม. 183, ม. 249 พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 ม. 9, ม. 10, ม. 12, ม. 13 (5), ม. 17, ม. 44, ม. 58, ม. 80 วรรคสองตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 10 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของข้าราชการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมจะแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่า ผู้ได้รับแต่งตั้งดังกล่าวจะต้องไม่เป็นชาวไร่อ้อย กรรมการผู้จัดการ หรือพนักงานหรือลูกจ้างของโรงงานเท่านั้น ส่วนมาตรา 11 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของผู้แทนชาวไร่อ้อยและผู้แทนโรงงานที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยคุณสมบัติ ฯลฯ(5) ไม่เป็นข้าราชการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง (6) ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมือง การแต่งตั้งข้าราชการแม้เป็นวุฒิสมาชิกแต่มีคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 10 จึงมิได้มีข้อห้ามในการเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย กรรมการที่มาจากข้าราชการ 3 กระทรวง ซึ่งรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแต่งตั้งนั้นพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 9 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีการแต่งตั้งดังกล่าวมิได้มีข้อกำหนดว่าให้ระบุชื่อเฉพาะของข้าราชการนั้น ๆ และไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นใดบังคับว่าการแต่งตั้งข้าราชการให้เป็นกรรมการจะต้องระบุชื่อโดยเฉพาะทั้งตามระเบียบบริการราชการแผ่นดินการแต่งตั้งข้าราชการให้ปฏิบัติหน้าที่พิเศษอื่นใด ย่อมแต่งตั้งโดยระบุตำแหน่งได้โดยถือว่าผู้ได้รับแต่งตั้งโดยตำแหน่งนั้นเป็นตัวแทนของส่วนราชการหน่วยนั้น ๆ และเป็นเอกสิทธิ์เฉพาะตำแหน่ง ไม่ติดตัวและสิ้นสภาพไปเมื่อผู้ดำรงตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งนั้นตาย โอนย้ายหรือลาออกจากราชการไป ฉะนั้นหากผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ ผู้อยู่ในลำดับรองลงไปก็สามารถรับมอบหมายให้รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติราชการแทนในตำแหน่งนั้น ๆ ได้ การแต่งตั้งจึงชอบแล้ว การออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 แม้ชื่อระเบียบดังกล่าวจะไม่มีคำว่าเงินรางวัลนำจับแต่ข้อกำหนดในระเบียบดังกล่าวก็ได้กำหนดระเบียบการจ่ายเงินรางวัลนำจับ การแจ้งความและการรับเงินรางวัลนำจับไว้โดยละเอียดแล้วและการกำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับดังกล่าวเนื่องจากพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17(25) บัญญัติให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีหน้าที่กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือปฏิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด คณะกรรมการจึงมีอำนาจที่จะกำหนดระเบียบที่สอดคล้องและไม่ขัดต่อพระราชบัญญัติดังกล่าวการที่คณะกรรมการได้นำข้อความตามมาตรา 44 บางส่วนมากำหนดเป็นระเบียบของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ในมาตรา 17(25) และการกำหนดเบี้ยปรับสำหรับผู้ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามระเบียบนี้เป็นบทบังคับทางแพ่งเฉพาะโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบ และกำหนดให้ชำระเฉพาะเงินเบี้ยปรับ มิได้มีการลงโทษทางอาญาแต่ประการใด ส่วนพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นบทบังคับบุคคลหรือนิติบุคคลรวมทั้งโรงงานซึ่งหมายความถึงผู้ซึ่งได้รับอนุญาตให้ตั้งและประกอบกิจการโรงงานผลิตน้ำตาลทรายด้วยและบทบังคับมีทั้งโทษจำคุกและโทษปรับอันเป็นโทษทางอาญา ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับจึงมิใช่การลงโทษซ้ำซ้อนกับพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ได้มีการนำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจและรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจได้เห็นชอบในหลักการ จึงได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบถึงการออกระเบียบดังกล่าว และคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้วระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ดังกล่าวจึงถูกต้องและเป็นไปตามขั้นตอนตามตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17 แล้ว การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 ในฐานะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องมอบหมายให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยและน้ำตาลทรายนั้น ตามนัยมาตรา 80 วรรคสอง บัญญัติว่าในระหว่างที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อยที่จะเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แต่งตั้งผู้ซึ่งปลูกอ้อยเพื่อขายให้แก่โรงงานเป็นผู้แทนชาวไร่อ้อยและมาตรา 11 วรรคสี่ การเสนอและการถอดถอนผู้แทนชาวไร่อ้อยให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีต่อมารัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้ออกประกาศระเบียบว่าด้วยการเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการบริหาร คณะกรรมการบริหารกองทุนคณะกรรมการอ้อย และคณะกรรมการน้ำตาลทราย โดยให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการต่าง ๆดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ระเบียบดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมาย ขณะที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ยังไม่มีกรรมการชุดใหม่เข้ารับหน้าที่ คณะกรรมการชุดเดิมจึงมีอำนาจดำเนินงานประชุมและลงมติได้โดยชอบด้วยกฎหมาย การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการในคณะกรรมการต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดห้ามมิให้มอบหมายให้ผู้อื่นปฏิบัติหน้าที่แทน จ. รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม ฉ. รองปลัดกระทรวงพาณิชย์แทนปลัดกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์และ ป.รองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ เป็นการปฏิบัติหน้าที่แทนผู้บังคับบัญชาในกระทรวงที่ตนสังกัดตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนกันโดยชอบด้วยกฎหมายบุคคลดังกล่าวจึงมีอำนาจเข้าร่วมประชุมแทนได้ โจทก์ฟ้องว่าคณะกรรมการบริหารมีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับเป็นเงิน 32,786,000 บาท โจทก์อุทธรณ์ แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมาฟ้องตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 58 ขอให้ศาลเพิกถอนมติและคำวินิจฉัยดังกล่าวที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับ ผลของคำพิพากษาก็คือเมื่อโจทก์ชนะคดี ทำให้โจทก์ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวนดังกล่าวกรณีจึงเป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้เป็นคดีมีทุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 150โจทก์ฟ้องว่า ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายกำหนดให้มีคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และคณะกรรมการบริหาร ในการซื้ออ้อยไปทำน้ำตาล โรงงานน้ำตาลต้องซื้ออ้อยตามราคาที่คณะกรรมการบริหารคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายและคณะรัฐมนตรีกำหนด เป็นการซื้อขายเสร็จเด็ดขาด อ้อยเป็นกรรมสิทธิ์ของชาวไร่อ้อย กรรมสิทธิ์ในอ้อยและน้ำตาลทรายจึงตกเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายผู้ซื้อ เมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2528คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 โดยไม่ชอบ เพราะกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายจึงเป็นการออกระเบียบที่ขัดแย้งต่อกฎหมาย เป็นการลงโทษซ้ำซ้อน และเป็นการที่ฝ่ายบริหารใช้อำนาจตุลาการเสียเอง วันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5ได้แจ้งมติคณะกรรมการบริหารในคราวประชุมครั้งที่ 22/2531 เมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 อ้างว่าโจทก์ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ของฤดูการผลิตปี 2528/2529 และ2529/2530 ออกจากโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาต จำนวน 16,293 กระสอบฝ่าฝืนระเบียบต้องชำระเบี้ยปรับอัตรากระสอบละ 2,000 บาท รวมเป็นเงิน 32,586,000 บาท และอ้างว่าโจทก์รายงานปริมาณน้ำตาลทรายขาวที่ผลิตได้ในฤดูการผลิตปี 2529/2530 ไม่ตรงความจริง ต้องชำระค่าเบี้ยปรับเป็นเงิน 200,000 บาท การมีมติดังกล่าวกระทำไปโดยไม่ชอบเพราะเป็นการถือความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมาย มิใช่คณะอนุกรรมการที่ตั้งโดยมีสัดส่วนประกอบด้วยฝ่ายราชการ ฝ่ายชาวไร่อ้อยและฝ่ายโรงงานน้ำตาลทรายตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย อีกทั้งตามข้อเท็จจริง โจทก์มิได้ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทราย ทั้งโจทก์ยังเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายการที่ปริมาณน้ำตาลทรายในบัญชีไม่ตรงเป็นเพียงความคลาดเคลื่อนในทางบัญชี โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย แต่คณะกรรมการได้ประชุมโดยมิชอบไม่ครบองค์ประชุมแล้วมีมติยกอุทธรณ์โจทก์เบี้ยปรับที่ให้โจทก์ชำระสูงเกินส่วนและไม่ขัดต่อกฎหมาย ขอให้พิพากษาว่าน้ำตาลทรายที่โจทก์ผลิตได้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ คำสั่งหรือมติคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่22/2531 วันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 และคำสั่งหรือมติหรือคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์โจทก์ของคณะกรรมการไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 ลงวันที่ 14 พฤษภาคม 2528 ไม่มีผลบังคับและเป็นโมฆะเบี้ยปรับที่กำหนดในระเบียบดังกล่าวมีอัตราสูงเกินควร อัตราเบี้ยปรับควรจะมีเพียงไม่เกิน 50,000 บาทโจทก์ชำระค่าขึ้นศาลจำนวน 200 บาท โดยถือว่าเป็นคดีที่มีคำขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าคำฟ้องโจทก์เป็นการฟ้องเพื่อที่โจทก์จะได้ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวน 32,786,000 บาท จึงให้โจทก์ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มให้ครบจำนวน 200,000 บาท โจทก์ได้ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มอีก199,800 บาท และได้ยื่นคำร้องว่า คดีนี้เป็นคดีขอปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ทั้งเป็นคดีปกครอง ค่าขึ้นศาลเพียงเพียง 200 บาท ขอให้คืนค่าขึ้นศาลที่เรียกเกินให้แก่โจทก์ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าจะพิจารณาสั่งในคำพิพากษาจำเลยทั้งห้าให้การว่า จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 มิได้เป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ไม่ได้ร่วมเกี่ยวข้องกับมติหรือมีอำนาจที่จะเพิกถอนมติของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 การที่คณะกรรมการบริหารทำการประชุมเป็นการประชุมโดยชอบ ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 เป็นระเบียบที่ผ่านขั้นตอนโดยชอบด้วยกฎหมายไม่เป็นโมฆะ การใช้อำนาจปรับก็มิใช่เป็นการใช้อำนาจตุลาการการพิจารณาอุทธรณ์กระทำโดยชอบ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ส่วนที่โจทก์ขอคืนค่าขึ้นศาลนั้นศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่าคดีโจทก์เป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์เป็นคดีมีทุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 150โจทก์จะขอให้คืนเงินค่าขึ้นศาลส่วนที่วางเกิน 200 บาท หาได้ไม่โจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ที่โจทก์ฎีกาว่า การแต่งตั้งนายประภาศจักกระพาก ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ในขณะที่นายประภาสดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิกซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองขัดต่อมาตรา 13(5) แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 13(5) กำหนดให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายพ้นจากตำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 10 หรือมาตรา 11 แล้วแต่กรณีมาตรา 10 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของข้าราชการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมจะแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าผู้ได้รับแต่งตั้งดังกล่าวจะต้องไม่เป็นชาวไร่อ้อย กรรมการผู้จัดการ หรือพนักงาน หรือลูกจ้างของโรงงาน ส่วนมาตรา 11เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของผู้แทนชาวไร่อ้อยและผู้แทนโรงงานที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยคุณสมบัติฯลฯ (5) ไม่เป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง (6)ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมืองนายประภาสเป็นข้าราชการกระทรวงอุตสาหกรรมต้องพิจารณาคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 10 ซึ่งมิได้มีข้อห้ามเป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งในทางการเมือง นายประภาสจึงไม่ขาดคุณสมบัติในการเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่โจทก์ฎีกาว่า การแต่งตั้งผู้แทนฝ่ายราชการตามเอกสารหมาย จ. 52 เป็นการแต่งตั้งตามตำแหน่งราชการ ซึ่งตามมาตรา 9ไม่อาจแต่งตั้งโดยตำแหน่งทางราชการได้ จึงเป็นการแต่งตั้งที่ไม่ชอบนั้น เห็นว่า ในส่วนกรรมการที่มาจากข้าราชการ 3 กระทรวงซึ่งรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแต่งตั้งนั้น พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 9 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีการแต่งตั้งดังกล่าวมิได้มีข้อกำหนดว่าให้ระบุชื่อเฉพาะของข้าราชการนั้น ๆ และไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นใดบังคับว่าการแต่งตั้งข้าราชการให้เป็นกรรมการจะต้องระบุชื่อโดยเฉพาะ ทั้งตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินการแต่งตั้งข้าราชการให้ปฏิบัติหน้าที่พิเศษอื่นใด ย่อมแต่งตั้งโดยระบุตำแหน่งได้โดยถือว่าผู้ได้รับแต่งตั้งโดยตำแหน่งนั้นเป็นตัวแทนของส่วนราชการหน่วยนั้น ๆ และเป็นเอกสิทธิ์เฉพาะตำแหน่งไม่ติดตัวและสิ้นสภาพไปเมื่อผู้ดำรงตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งนั้นตายโอนย้ายหรือลาออกจากราชการไป ฉะนั้นหากผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ผู้อยู่ในลำดับรองลงไปก็สามารถรับมอบหมายให้รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติราชการแทนในตำแหน่งนั้น ๆ ได้ การแต่งตั้งจึงชอบแล้วที่โจทก์ฎีกาว่า การออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ตามเอกสารหมาย จ.6 กำหนดเฉพาะเรื่องเบี้ยปรับโดยไม่ได้กำหนดเรื่องเงินรางวัลนำจับ จึงไม่ชอบด้วยมาตรา 17(25)และระเบียบดังกล่าวเป็นการลงโทษซ้ำซ้อนกับมาตรา 44 นั้น เห็นว่าแม้ชื่อระเบียบดังกล่าวจะใช้คำว่า "ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 โดยไม่มีคำว่าเงินรางวัลนำจับ แต่ข้อกำหนดในระเบียบดังกล่าวข้อ 12 ถึง 20 ก็ได้กำหนดระเบียบการจ่ายเงินรางวัลนำจับ การแจ้งความและการรับเงินรางวัลนำจับไว้โดยละเอียด และการกำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับดังกล่าวเนื่องจากพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17(25)บัญญัติให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีหน้าที่กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด คณะกรรมการจึงมีอำนาจที่จะกำหนดระเบียบที่สอดคล้องและไม่ขัดต่อพระราชบัญญัติดังกล่าว การที่คณะกรรมการได้นำข้อความตามมาตรา 44 บางส่วนมากำหนดเป็นระเบียบของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ในมาตรา 17(25) และการกำหนดเบี้ยปรับสำหรับผู้ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามระเบียบนี้เป็นบทบังคับทางแพ่งเฉพาะโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบ และกำหนดให้ชำระเฉพาะเงินเบี้ยปรับมิได้มีการลงโทษทางอาญาแต่ประการใดส่วนพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นบทบังคับบุคคลหรือนิติบุคคลรวมทั้งโรงงานซึ่งหมายความถึงผู้ซึ่งได้รับอนุญาตให้ตั้งและประกอบกิจการโรงงานผลิตน้ำตาลทรายด้วยและบทบังคับมีทั้งโทษจำคุกและโทษปรับอันเป็นโทษทางอาญา ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับจึงมิใช่การลงโทษซ้ำซ้อนกับพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ดังที่โจทก์ฎีกาส่วนที่โจทก์ฎีกาว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ยังไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีอันเป็นผลให้ระเบียบดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีผลบังคับใช้ได้นั้น เห็นว่าระเบียบดังกล่าวได้มีการนำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจและรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจได้เห็นชอบในหลักการ จึงได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบถึงการออกระเบียบดังกล่าว และคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้ว ฉะนั้น ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ดังกล่าวจึงถูกต้องและเป็นไปตามขั้นตอนตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527มาตรา 17 แล้วปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ข้อสามว่า มีเหตุเพิกถอนระเบียบ มติหรือคำสั่ง บันทึกความเห็นและคำวินิจฉัยตามฟ้องหรือไม่โจทก์ฎีกาว่า การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 มอบหมายให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นเห็นว่า ตามนัยมาตรา 80 วรรคสอง ในระหว่างที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อยที่จะเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แต่งตั้งผู้ซึ่งปลูกอ้อยเพื่อขายให้แก่โรงงานเป็นผู้แทนชาวไร่อ้อย และมาตรา 11 วรรคสี่ การเสนอและการถอดถอนผู้แทนชาวไร่อ้อยให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ต่อมารัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้ออกประกาศระเบียบว่าด้วยการเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการบริหาร คณะกรรมการบริหารกองทุน คณะกรรมการอ้อย และคณะกรรมการน้ำตาลทรายโดยให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการต่าง ๆ ดังกล่าว ตามประกาศฉบับลงวันที่18 ตุลาคม 2527 เอกสารหมาย จ.39 แผ่นที่ 6 และ 7 การออกระเบียบดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ระเบียบดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายที่โจทก์ฎีกาว่า คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่มีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ในขณะพ้นวาระการเป็นกรรมการตามมาตรา 12 แล้วนั้นเห็นว่า มาตรา 12 วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ประธานกรรมการรองประธานกรรมการ และกรรมการอยู่ในตำแหน่งคราวละสองปี แต่วรรคสองบัญญัติว่า เมื่อครบกำหนดตามวาระดังกล่าวในวรรคหนึ่งหากยังมิได้มีการแต่งหรือเสนอบุคคลอื่นเป็นกรรมการให้กรรมการซึ่งพ้นจากตำแหน่งตามวาระนั้นอยู่ในตำแหน่งเพื่อดำเนินงานต่อไปจนกว่ากรรมการซึ่งได้รับแต่งตั้งหรือเสนอเข้ารับหน้าที่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าขณะที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ ยังไม่มีกรรมการชุดใหม่เข้ารับหน้าที่คณะกรรมการชุดเดิมจึงมีอำนาจดำเนินงานประชุมและลงมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ได้โดยชอบด้วยกฎหมายที่โจทก์ฎีกาว่า จำเลยที่ 4 และนายพชร อิศรเสนา ได้รับแต่งตั้งให้เป็นผู้แทนฝ่ายราชการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายโดยบุคคลทั้งสองยังคงดำรงตำแหน่งวุฒิสภาอันเป็นตำแหน่งทางการเมืองจึงขาดคุณสมบัติที่จะเป็นกรรมการตามมาตรา 13(5) ประกอบมาตรา 10, 11 นั้น เห็นว่า การพิจารณาคุณสมบัติผู้แทนฝ่ายราชการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายต้องพิจารณาตามมาตรา 13(5) ประกอบมาตรา 10 ซึ่งมิได้ห้ามการเป็นข้าราชการการเมืองดังได้วินิจฉัยมาแล้วในตอนต้น ดังนั้น บุคคลทั้งสองจึงไม่ขาดคุณสมบัติตามที่โจทก์ฎีกาที่โจทก์ฎีกาว่า การประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2532 ตามเอกสารหมาย จ.28มีกรรมการไม่ครบองค์ประชุม เพราะนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์นายเฉลิมศักดิ์ นากสวาสดิ์ และนายประเทือง ศรีรอดบาง ไม่มีอำนาจเข้าประชุมแทนนั้น เห็นว่า การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการในคณะกรรมการต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดห้ามมิให้มอบหมายให้ผู้อื่นปฏิบัติหน้าที่แทน คดีนี้นายจำนงค์รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม นายเฉลิมศักดิ์ รองปลัดกระทรวงพาณิชย์ปลัดกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ และนายประเทืองรองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ เป็นการปฏิบัติหน้าที่แทนผู้บังคับบัญชาในกระทรวงที่ตนสังกัดตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนกันโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด 21 คน เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าในการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายดังกล่าวมีกรรมการผู้เข้าประชุมทั้งสิ้นจำนวน 13 คน ซึ่งไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด การประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ครั้งที่ 1/2532 จึงเป็นการประชุมที่ครบองค์ประชุม ตามมาตรา 15 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แล้วปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อสุดท้ายมีว่า คดีนี้เป็นคดีมีทุนทรัพย์หรือไม่ เห็นว่า โจทก์ฟ้องว่าคณะกรรมการบริหารมีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับเป็นเงิน 32,786,000 บาท โจทก์อุทธรณ์แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมาฟ้องตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 58 ขอให้ศาลเพิกถอนมติและคำวินิจฉัยดังกล่าวที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับผลของคำพิพากษาก็คือเมื่อโจทก์ชนะคดีทำให้โจทก์ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวนดังกล่าว กรณีจึงเป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ เป็นคดีมีทุนทรัพย์พิพากษายืน(จำลอง สุขศิริ-สุรินทร์ นาควิเชียร-สมบัติ เดียวอิศเรศ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุคำพิพากษา: โจทก์ฟ้องว่า ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายกำหนดให้มีคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และคณะกรรมการบริหาร ในการซื้ออ้อยไปทำน้ำตาล โรงงานน้ำตาลต้องซื้ออ้อยตามราคาที่คณะกรรมการบริหารคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายและคณะรัฐมนตรีกำหนด เป็นการซื้อขายเสร็จเด็ดขาด อ้อยเป็นกรรมสิทธิ์ของชาวไร่อ้อย กรรมสิทธิ์ในอ้อยและน้ำตาลทรายจึงตกเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายผู้ซื้อ เมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2528คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 โดยไม่ชอบ เพราะกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายจึงเป็นการออกระเบียบที่ขัดแย้งต่อกฎหมาย เป็นการลงโทษซ้ำซ้อน และเป็นการที่ฝ่ายบริหารใช้อำนาจตุลาการเสียเอง วันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5ได้แจ้งมติคณะกรรมการบริหารในคราวประชุมครั้งที่ 22/2531 เมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 อ้างว่าโจทก์ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ของฤดูการผลิตปี 2528/2529 และ2529/2530 ออกจากโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาต จำนวน 16,293 กระสอบฝ่าฝืนระเบียบต้องชำระเบี้ยปรับอัตรากระสอบละ 2,000 บาท รวมเป็นเงิน 32,586,000 บาท และอ้างว่าโจทก์รายงานปริมาณน้ำตาลทรายขาวที่ผลิตได้ในฤดูการผลิตปี 2529/2530 ไม่ตรงความจริง ต้องชำระค่าเบี้ยปรับเป็นเงิน 200,000 บาท การมีมติดังกล่าวกระทำไปโดยไม่ชอบเพราะเป็นการถือความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมาย มิใช่คณะอนุกรรมการที่ตั้งโดยมีสัดส่วนประกอบด้วยฝ่ายราชการ ฝ่ายชาวไร่อ้อยและฝ่ายโรงงานน้ำตาลทรายตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย อีกทั้งตามข้อเท็จจริง โจทก์มิได้ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทราย ทั้งโจทก์ยังเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายการที่ปริมาณน้ำตาลทรายในบัญชีไม่ตรงเป็นเพียงความคลาดเคลื่อนในทางบัญชี โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย แต่คณะกรรมการได้ประชุมโดยมิชอบไม่ครบองค์ประชุมแล้วมีมติยกอุทธรณ์โจทก์เบี้ยปรับที่ให้โจทก์ชำระสูงเกินส่วนและไม่ขัดต่อกฎหมาย ขอให้พิพากษาว่าน้ำตาลทรายที่โจทก์ผลิตได้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ คำสั่งหรือมติคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่22/2531 วันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 และคำสั่งหรือมติหรือคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์โจทก์ของคณะกรรมการไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 ลงวันที่ 14 พฤษภาคม 2528 ไม่มีผลบังคับและเป็นโมฆะเบี้ยปรับที่กำหนดในระเบียบดังกล่าวมีอัตราสูงเกินควร อัตราเบี้ยปรับควรจะมีเพียงไม่เกิน 50,000 บาทโจทก์ชำระค่าขึ้นศาลจำนวน 200 บาท โดยถือว่าเป็นคดีที่มีคำขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าคำฟ้องโจทก์เป็นการฟ้องเพื่อที่โจทก์จะได้ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวน 32,786,000 บาท จึงให้โจทก์ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มให้ครบจำนวน 200,000 บาท โจทก์ได้ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มอีก199,800 บาท และได้ยื่นคำร้องว่า คดีนี้เป็นคดีขอปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ทั้งเป็นคดีปกครอง ค่าขึ้นศาลเพียงเพียง 200 บาท ขอให้คืนค่าขึ้นศาลที่เรียกเกินให้แก่โจทก์ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าจะพิจารณาสั่งในคำพิพากษาจำเลยทั้งห้าให้การว่า จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 มิได้เป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ไม่ได้ร่วมเกี่ยวข้องกับมติหรือมีอำนาจที่จะเพิกถอนมติของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 การที่คณะกรรมการบริหารทำการประชุมเป็นการประชุมโดยชอบ ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 เป็นระเบียบที่ผ่านขั้นตอนโดยชอบด้วยกฎหมายไม่เป็นโมฆะ การใช้อำนาจปรับก็มิใช่เป็นการใช้อำนาจตุลาการการพิจารณาอุทธรณ์กระทำโดยชอบ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ส่วนที่โจทก์ขอคืนค่าขึ้นศาลนั้นศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่าคดีโจทก์เป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์เป็นคดีมีทุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 150โจทก์จะขอให้คืนเงินค่าขึ้นศาลส่วนที่วางเกิน 200 บาท หาได้ไม่โจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ที่โจทก์ฎีกาว่า การแต่งตั้งนายประภาศจักกระพาก ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ในขณะที่นายประภาสดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิกซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองขัดต่อมาตรา 13(5) แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 13(5) กำหนดให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายพ้นจากตำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 10 หรือมาตรา 11 แล้วแต่กรณีมาตรา 10 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของข้าราชการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมจะแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าผู้ได้รับแต่งตั้งดังกล่าวจะต้องไม่เป็นชาวไร่อ้อย กรรมการผู้จัดการ หรือพนักงาน หรือลูกจ้างของโรงงาน ส่วนมาตรา 11เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของผู้แทนชาวไร่อ้อยและผู้แทนโรงงานที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยคุณสมบัติฯลฯ (5) ไม่เป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง (6)ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมืองนายประภาสเป็นข้าราชการกระทรวงอุตสาหกรรมต้องพิจารณาคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 10 ซึ่งมิได้มีข้อห้ามเป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งในทางการเมือง นายประภาสจึงไม่ขาดคุณสมบัติในการเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่โจทก์ฎีกาว่า การแต่งตั้งผู้แทนฝ่ายราชการตามเอกสารหมาย จ. 52 เป็นการแต่งตั้งตามตำแหน่งราชการ ซึ่งตามมาตรา 9ไม่อาจแต่งตั้งโดยตำแหน่งทางราชการได้ จึงเป็นการแต่งตั้งที่ไม่ชอบนั้น เห็นว่า ในส่วนกรรมการที่มาจากข้าราชการ 3 กระทรวงซึ่งรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแต่งตั้งนั้น พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 9 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีการแต่งตั้งดังกล่าวมิได้มีข้อกำหนดว่าให้ระบุชื่อเฉพาะของข้าราชการนั้น ๆ และไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นใดบังคับว่าการแต่งตั้งข้าราชการให้เป็นกรรมการจะต้องระบุชื่อโดยเฉพาะ ทั้งตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินการแต่งตั้งข้าราชการให้ปฏิบัติหน้าที่พิเศษอื่นใด ย่อมแต่งตั้งโดยระบุตำแหน่งได้โดยถือว่าผู้ได้รับแต่งตั้งโดยตำแหน่งนั้นเป็นตัวแทนของส่วนราชการหน่วยนั้น ๆ และเป็นเอกสิทธิ์เฉพาะตำแหน่งไม่ติดตัวและสิ้นสภาพไปเมื่อผู้ดำรงตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งนั้นตายโอนย้ายหรือลาออกจากราชการไป ฉะนั้นหากผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ผู้อยู่ในลำดับรองลงไปก็สามารถรับมอบหมายให้รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติราชการแทนในตำแหน่งนั้น ๆ ได้ การแต่งตั้งจึงชอบแล้วที่โจทก์ฎีกาว่า การออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ตามเอกสารหมาย จ.6 กำหนดเฉพาะเรื่องเบี้ยปรับโดยไม่ได้กำหนดเรื่องเงินรางวัลนำจับ จึงไม่ชอบด้วยมาตรา 17(25)และระเบียบดังกล่าวเป็นการลงโทษซ้ำซ้อนกับมาตรา 44 นั้น เห็นว่าแม้ชื่อระเบียบดังกล่าวจะใช้คำว่า "ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 โดยไม่มีคำว่าเงินรางวัลนำจับ แต่ข้อกำหนดในระเบียบดังกล่าวข้อ 12 ถึง 20 ก็ได้กำหนดระเบียบการจ่ายเงินรางวัลนำจับ การแจ้งความและการรับเงินรางวัลนำจับไว้โดยละเอียด และการกำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับดังกล่าวเนื่องจากพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17(25)บัญญัติให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีหน้าที่กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด คณะกรรมการจึงมีอำนาจที่จะกำหนดระเบียบที่สอดคล้องและไม่ขัดต่อพระราชบัญญัติดังกล่าว การที่คณะกรรมการได้นำข้อความตามมาตรา 44 บางส่วนมากำหนดเป็นระเบียบของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ในมาตรา 17(25) และการกำหนดเบี้ยปรับสำหรับผู้ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามระเบียบนี้เป็นบทบังคับทางแพ่งเฉพาะโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบ และกำหนดให้ชำระเฉพาะเงินเบี้ยปรับมิได้มีการลงโทษทางอาญาแต่ประการใดส่วนพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นบทบังคับบุคคลหรือนิติบุคคลรวมทั้งโรงงานซึ่งหมายความถึงผู้ซึ่งได้รับอนุญาตให้ตั้งและประกอบกิจการโรงงานผลิตน้ำตาลทรายด้วยและบทบังคับมีทั้งโทษจำคุกและโทษปรับอันเป็นโทษทางอาญา ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับจึงมิใช่การลงโทษซ้ำซ้อนกับพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ดังที่โจทก์ฎีกาส่วนที่โจทก์ฎีกาว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ยังไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีอันเป็นผลให้ระเบียบดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีผลบังคับใช้ได้นั้น เห็นว่าระเบียบดังกล่าวได้มีการนำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจและรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจได้เห็นชอบในหลักการ จึงได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบถึงการออกระเบียบดังกล่าว และคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้ว ฉะนั้น ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ดังกล่าวจึงถูกต้องและเป็นไปตามขั้นตอนตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527มาตรา 17 แล้วปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ข้อสามว่า มีเหตุเพิกถอนระเบียบ มติหรือคำสั่ง บันทึกความเห็นและคำวินิจฉัยตามฟ้องหรือไม่โจทก์ฎีกาว่า การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 มอบหมายให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นเห็นว่า ตามนัยมาตรา 80 วรรคสอง ในระหว่างที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อยที่จะเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แต่งตั้งผู้ซึ่งปลูกอ้อยเพื่อขายให้แก่โรงงานเป็นผู้แทนชาวไร่อ้อย และมาตรา 11 วรรคสี่ การเสนอและการถอดถอนผู้แทนชาวไร่อ้อยให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ต่อมารัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้ออกประกาศระเบียบว่าด้วยการเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการบริหาร คณะกรรมการบริหารกองทุน คณะกรรมการอ้อย และคณะกรรมการน้ำตาลทรายโดยให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการต่าง ๆ ดังกล่าว ตามประกาศฉบับลงวันที่18 ตุลาคม 2527 เอกสารหมาย จ.39 แผ่นที่ 6 และ 7 การออกระเบียบดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ระเบียบดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายที่โจทก์ฎีกาว่า คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่มีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ในขณะพ้นวาระการเป็นกรรมการตามมาตรา 12 แล้วนั้นเห็นว่า มาตรา 12 วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ประธานกรรมการรองประธานกรรมการ และกรรมการอยู่ในตำแหน่งคราวละสองปี แต่วรรคสองบัญญัติว่า เมื่อครบกำหนดตามวาระดังกล่าวในวรรคหนึ่งหากยังมิได้มีการแต่งหรือเสนอบุคคลอื่นเป็นกรรมการให้กรรมการซึ่งพ้นจากตำแหน่งตามวาระนั้นอยู่ในตำแหน่งเพื่อดำเนินงานต่อไปจนกว่ากรรมการซึ่งได้รับแต่งตั้งหรือเสนอเข้ารับหน้าที่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าขณะที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ ยังไม่มีกรรมการชุดใหม่เข้ารับหน้าที่คณะกรรมการชุดเดิมจึงมีอำนาจดำเนินงานประชุมและลงมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ได้โดยชอบด้วยกฎหมายที่โจทก์ฎีกาว่า จำเลยที่ 4 และนายพชร อิศรเสนา ได้รับแต่งตั้งให้เป็นผู้แทนฝ่ายราชการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายโดยบุคคลทั้งสองยังคงดำรงตำแหน่งวุฒิสภาอันเป็นตำแหน่งทางการเมืองจึงขาดคุณสมบัติที่จะเป็นกรรมการตามมาตรา 13(5) ประกอบมาตรา 10, 11 นั้น เห็นว่า การพิจารณาคุณสมบัติผู้แทนฝ่ายราชการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายต้องพิจารณาตามมาตรา 13(5) ประกอบมาตรา 10 ซึ่งมิได้ห้ามการเป็นข้าราชการการเมืองดังได้วินิจฉัยมาแล้วในตอนต้น ดังนั้น บุคคลทั้งสองจึงไม่ขาดคุณสมบัติตามที่โจทก์ฎีกาที่โจทก์ฎีกาว่า การประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2532 ตามเอกสารหมาย จ.28มีกรรมการไม่ครบองค์ประชุม เพราะนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์นายเฉลิมศักดิ์ นากสวาสดิ์ และนายประเทือง ศรีรอดบาง ไม่มีอำนาจเข้าประชุมแทนนั้น เห็นว่า การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการในคณะกรรมการต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดห้ามมิให้มอบหมายให้ผู้อื่นปฏิบัติหน้าที่แทน คดีนี้นายจำนงค์รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม นายเฉลิมศักดิ์ รองปลัดกระทรวงพาณิชย์ปลัดกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ และนายประเทืองรองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ เป็นการปฏิบัติหน้าที่แทนผู้บังคับบัญชาในกระทรวงที่ตนสังกัดตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนกันโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด 21 คน เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าในการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายดังกล่าวมีกรรมการผู้เข้าประชุมทั้งสิ้นจำนวน 13 คน ซึ่งไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด การประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ครั้งที่ 1/2532 จึงเป็นการประชุมที่ครบองค์ประชุม ตามมาตรา 15 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แล้วปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อสุดท้ายมีว่า คดีนี้เป็นคดีมีทุนทรัพย์หรือไม่ เห็นว่า โจทก์ฟ้องว่าคณะกรรมการบริหารมีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับเป็นเงิน 32,786,000 บาท โจทก์อุทธรณ์แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมาฟ้องตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 58 ขอให้ศาลเพิกถอนมติและคำวินิจฉัยดังกล่าวที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับผลของคำพิพากษาก็คือเมื่อโจทก์ชนะคดีทำให้โจทก์ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวนดังกล่าว กรณีจึงเป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ เป็นคดีมีทุนทรัพย์พิพากษายืน ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1675/2540บริษัท น้ำตาล รี ไฟ น์ชัย มงคล จำกัดโจทก์พันโท สนั่น ขจรประศาสน์ ใน ฐานะ รัฐมนตรีว่าการจำเลยกระทรวงเกษตร และ สหกรณ์ กับพวกจำเลย ป.วิ.พ. ม. 150, ม. 183, ม. 249 พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527 ม. 9, ม. 10, ม. 12, ม. 13 (5), ม. 17, ม. 44, ม. 58, ม. 80 วรรคสองตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 10 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของข้าราชการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมจะแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่า ผู้ได้รับแต่งตั้งดังกล่าวจะต้องไม่เป็นชาวไร่อ้อย กรรมการผู้จัดการ หรือพนักงานหรือลูกจ้างของโรงงานเท่านั้น ส่วนมาตรา 11 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของผู้แทนชาวไร่อ้อยและผู้แทนโรงงานที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยคุณสมบัติ ฯลฯ(5) ไม่เป็นข้าราชการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง (6) ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมือง การแต่งตั้งข้าราชการแม้เป็นวุฒิสมาชิกแต่มีคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 10 จึงมิได้มีข้อห้ามในการเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย กรรมการที่มาจากข้าราชการ 3 กระทรวง ซึ่งรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแต่งตั้งนั้นพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 9 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีการแต่งตั้งดังกล่าวมิได้มีข้อกำหนดว่าให้ระบุชื่อเฉพาะของข้าราชการนั้น ๆ และไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นใดบังคับว่าการแต่งตั้งข้าราชการให้เป็นกรรมการจะต้องระบุชื่อโดยเฉพาะทั้งตามระเบียบบริการราชการแผ่นดินการแต่งตั้งข้าราชการให้ปฏิบัติหน้าที่พิเศษอื่นใด ย่อมแต่งตั้งโดยระบุตำแหน่งได้โดยถือว่าผู้ได้รับแต่งตั้งโดยตำแหน่งนั้นเป็นตัวแทนของส่วนราชการหน่วยนั้น ๆ และเป็นเอกสิทธิ์เฉพาะตำแหน่ง ไม่ติดตัวและสิ้นสภาพไปเมื่อผู้ดำรงตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งนั้นตาย โอนย้ายหรือลาออกจากราชการไป ฉะนั้นหากผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ ผู้อยู่ในลำดับรองลงไปก็สามารถรับมอบหมายให้รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติราชการแทนในตำแหน่งนั้น ๆ ได้ การแต่งตั้งจึงชอบแล้ว การออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 แม้ชื่อระเบียบดังกล่าวจะไม่มีคำว่าเงินรางวัลนำจับแต่ข้อกำหนดในระเบียบดังกล่าวก็ได้กำหนดระเบียบการจ่ายเงินรางวัลนำจับ การแจ้งความและการรับเงินรางวัลนำจับไว้โดยละเอียดแล้วและการกำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับดังกล่าวเนื่องจากพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17(25) บัญญัติให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีหน้าที่กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือปฏิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด คณะกรรมการจึงมีอำนาจที่จะกำหนดระเบียบที่สอดคล้องและไม่ขัดต่อพระราชบัญญัติดังกล่าวการที่คณะกรรมการได้นำข้อความตามมาตรา 44 บางส่วนมากำหนดเป็นระเบียบของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ในมาตรา 17(25) และการกำหนดเบี้ยปรับสำหรับผู้ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามระเบียบนี้เป็นบทบังคับทางแพ่งเฉพาะโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบ และกำหนดให้ชำระเฉพาะเงินเบี้ยปรับ มิได้มีการลงโทษทางอาญาแต่ประการใด ส่วนพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นบทบังคับบุคคลหรือนิติบุคคลรวมทั้งโรงงานซึ่งหมายความถึงผู้ซึ่งได้รับอนุญาตให้ตั้งและประกอบกิจการโรงงานผลิตน้ำตาลทรายด้วยและบทบังคับมีทั้งโทษจำคุกและโทษปรับอันเป็นโทษทางอาญา ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับจึงมิใช่การลงโทษซ้ำซ้อนกับพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ได้มีการนำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจและรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจได้เห็นชอบในหลักการ จึงได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบถึงการออกระเบียบดังกล่าว และคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้วระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ดังกล่าวจึงถูกต้องและเป็นไปตามขั้นตอนตามตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17 แล้ว การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 ในฐานะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องมอบหมายให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยและน้ำตาลทรายนั้น ตามนัยมาตรา 80 วรรคสอง บัญญัติว่าในระหว่างที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อยที่จะเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แต่งตั้งผู้ซึ่งปลูกอ้อยเพื่อขายให้แก่โรงงานเป็นผู้แทนชาวไร่อ้อยและมาตรา 11 วรรคสี่ การเสนอและการถอดถอนผู้แทนชาวไร่อ้อยให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีต่อมารัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้ออกประกาศระเบียบว่าด้วยการเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการบริหาร คณะกรรมการบริหารกองทุนคณะกรรมการอ้อย และคณะกรรมการน้ำตาลทราย โดยให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการต่าง ๆดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ระเบียบดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมาย ขณะที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ยังไม่มีกรรมการชุดใหม่เข้ารับหน้าที่ คณะกรรมการชุดเดิมจึงมีอำนาจดำเนินงานประชุมและลงมติได้โดยชอบด้วยกฎหมาย การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการในคณะกรรมการต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดห้ามมิให้มอบหมายให้ผู้อื่นปฏิบัติหน้าที่แทน จ. รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม ฉ. รองปลัดกระทรวงพาณิชย์แทนปลัดกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์และ ป.รองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ เป็นการปฏิบัติหน้าที่แทนผู้บังคับบัญชาในกระทรวงที่ตนสังกัดตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนกันโดยชอบด้วยกฎหมายบุคคลดังกล่าวจึงมีอำนาจเข้าร่วมประชุมแทนได้ โจทก์ฟ้องว่าคณะกรรมการบริหารมีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับเป็นเงิน 32,786,000 บาท โจทก์อุทธรณ์ แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมาฟ้องตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 58 ขอให้ศาลเพิกถอนมติและคำวินิจฉัยดังกล่าวที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับ ผลของคำพิพากษาก็คือเมื่อโจทก์ชนะคดี ทำให้โจทก์ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวนดังกล่าวกรณีจึงเป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้เป็นคดีมีทุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 150โจทก์ฟ้องว่า ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายกำหนดให้มีคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และคณะกรรมการบริหาร ในการซื้ออ้อยไปทำน้ำตาล โรงงานน้ำตาลต้องซื้ออ้อยตามราคาที่คณะกรรมการบริหารคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายและคณะรัฐมนตรีกำหนด เป็นการซื้อขายเสร็จเด็ดขาด อ้อยเป็นกรรมสิทธิ์ของชาวไร่อ้อย กรรมสิทธิ์ในอ้อยและน้ำตาลทรายจึงตกเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายผู้ซื้อ เมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2528คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 โดยไม่ชอบ เพราะกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายจึงเป็นการออกระเบียบที่ขัดแย้งต่อกฎหมาย เป็นการลงโทษซ้ำซ้อน และเป็นการที่ฝ่ายบริหารใช้อำนาจตุลาการเสียเอง วันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5ได้แจ้งมติคณะกรรมการบริหารในคราวประชุมครั้งที่ 22/2531 เมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 อ้างว่าโจทก์ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ของฤดูการผลิตปี 2528/2529 และ2529/2530 ออกจากโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาต จำนวน 16,293 กระสอบฝ่าฝืนระเบียบต้องชำระเบี้ยปรับอัตรากระสอบละ 2,000 บาท รวมเป็นเงิน 32,586,000 บาท และอ้างว่าโจทก์รายงานปริมาณน้ำตาลทรายขาวที่ผลิตได้ในฤดูการผลิตปี 2529/2530 ไม่ตรงความจริง ต้องชำระค่าเบี้ยปรับเป็นเงิน 200,000 บาท การมีมติดังกล่าวกระทำไปโดยไม่ชอบเพราะเป็นการถือความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมาย มิใช่คณะอนุกรรมการที่ตั้งโดยมีสัดส่วนประกอบด้วยฝ่ายราชการ ฝ่ายชาวไร่อ้อยและฝ่ายโรงงานน้ำตาลทรายตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย อีกทั้งตามข้อเท็จจริง โจทก์มิได้ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทราย ทั้งโจทก์ยังเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายการที่ปริมาณน้ำตาลทรายในบัญชีไม่ตรงเป็นเพียงความคลาดเคลื่อนในทางบัญชี โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย แต่คณะกรรมการได้ประชุมโดยมิชอบไม่ครบองค์ประชุมแล้วมีมติยกอุทธรณ์โจทก์เบี้ยปรับที่ให้โจทก์ชำระสูงเกินส่วนและไม่ขัดต่อกฎหมาย ขอให้พิพากษาว่าน้ำตาลทรายที่โจทก์ผลิตได้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ คำสั่งหรือมติคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่22/2531 วันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 และคำสั่งหรือมติหรือคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์โจทก์ของคณะกรรมการไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 ลงวันที่ 14 พฤษภาคม 2528 ไม่มีผลบังคับและเป็นโมฆะเบี้ยปรับที่กำหนดในระเบียบดังกล่าวมีอัตราสูงเกินควร อัตราเบี้ยปรับควรจะมีเพียงไม่เกิน 50,000 บาทโจทก์ชำระค่าขึ้นศาลจำนวน 200 บาท โดยถือว่าเป็นคดีที่มีคำขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าคำฟ้องโจทก์เป็นการฟ้องเพื่อที่โจทก์จะได้ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวน 32,786,000 บาท จึงให้โจทก์ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มให้ครบจำนวน 200,000 บาท โจทก์ได้ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มอีก199,800 บาท และได้ยื่นคำร้องว่า คดีนี้เป็นคดีขอปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ทั้งเป็นคดีปกครอง ค่าขึ้นศาลเพียงเพียง 200 บาท ขอให้คืนค่าขึ้นศาลที่เรียกเกินให้แก่โจทก์ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าจะพิจารณาสั่งในคำพิพากษาจำเลยทั้งห้าให้การว่า จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 มิได้เป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ไม่ได้ร่วมเกี่ยวข้องกับมติหรือมีอำนาจที่จะเพิกถอนมติของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 การที่คณะกรรมการบริหารทำการประชุมเป็นการประชุมโดยชอบ ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 เป็นระเบียบที่ผ่านขั้นตอนโดยชอบด้วยกฎหมายไม่เป็นโมฆะ การใช้อำนาจปรับก็มิใช่เป็นการใช้อำนาจตุลาการการพิจารณาอุทธรณ์กระทำโดยชอบ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ส่วนที่โจทก์ขอคืนค่าขึ้นศาลนั้นศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่าคดีโจทก์เป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์เป็นคดีมีทุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 150โจทก์จะขอให้คืนเงินค่าขึ้นศาลส่วนที่วางเกิน 200 บาท หาได้ไม่โจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ที่โจทก์ฎีกาว่า การแต่งตั้งนายประภาศจักกระพาก ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ในขณะที่นายประภาสดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิกซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองขัดต่อมาตรา 13(5) แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 13(5) กำหนดให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายพ้นจากตำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 10 หรือมาตรา 11 แล้วแต่กรณีมาตรา 10 เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของข้าราชการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมจะแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าผู้ได้รับแต่งตั้งดังกล่าวจะต้องไม่เป็นชาวไร่อ้อย กรรมการผู้จัดการ หรือพนักงาน หรือลูกจ้างของโรงงาน ส่วนมาตรา 11เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของผู้แทนชาวไร่อ้อยและผู้แทนโรงงานที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยคุณสมบัติฯลฯ (5) ไม่เป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง (6)ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมืองนายประภาสเป็นข้าราชการกระทรวงอุตสาหกรรมต้องพิจารณาคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 10 ซึ่งมิได้มีข้อห้ามเป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งในทางการเมือง นายประภาสจึงไม่ขาดคุณสมบัติในการเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่โจทก์ฎีกาว่า การแต่งตั้งผู้แทนฝ่ายราชการตามเอกสารหมาย จ. 52 เป็นการแต่งตั้งตามตำแหน่งราชการ ซึ่งตามมาตรา 9ไม่อาจแต่งตั้งโดยตำแหน่งทางราชการได้ จึงเป็นการแต่งตั้งที่ไม่ชอบนั้น เห็นว่า ในส่วนกรรมการที่มาจากข้าราชการ 3 กระทรวงซึ่งรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแต่งตั้งนั้น พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 9 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีการแต่งตั้งดังกล่าวมิได้มีข้อกำหนดว่าให้ระบุชื่อเฉพาะของข้าราชการนั้น ๆ และไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นใดบังคับว่าการแต่งตั้งข้าราชการให้เป็นกรรมการจะต้องระบุชื่อโดยเฉพาะ ทั้งตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินการแต่งตั้งข้าราชการให้ปฏิบัติหน้าที่พิเศษอื่นใด ย่อมแต่งตั้งโดยระบุตำแหน่งได้โดยถือว่าผู้ได้รับแต่งตั้งโดยตำแหน่งนั้นเป็นตัวแทนของส่วนราชการหน่วยนั้น ๆ และเป็นเอกสิทธิ์เฉพาะตำแหน่งไม่ติดตัวและสิ้นสภาพไปเมื่อผู้ดำรงตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งนั้นตายโอนย้ายหรือลาออกจากราชการไป ฉะนั้นหากผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ผู้อยู่ในลำดับรองลงไปก็สามารถรับมอบหมายให้รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติราชการแทนในตำแหน่งนั้น ๆ ได้ การแต่งตั้งจึงชอบแล้วที่โจทก์ฎีกาว่า การออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ตามเอกสารหมาย จ.6 กำหนดเฉพาะเรื่องเบี้ยปรับโดยไม่ได้กำหนดเรื่องเงินรางวัลนำจับ จึงไม่ชอบด้วยมาตรา 17(25)และระเบียบดังกล่าวเป็นการลงโทษซ้ำซ้อนกับมาตรา 44 นั้น เห็นว่าแม้ชื่อระเบียบดังกล่าวจะใช้คำว่า "ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 โดยไม่มีคำว่าเงินรางวัลนำจับ แต่ข้อกำหนดในระเบียบดังกล่าวข้อ 12 ถึง 20 ก็ได้กำหนดระเบียบการจ่ายเงินรางวัลนำจับ การแจ้งความและการรับเงินรางวัลนำจับไว้โดยละเอียด และการกำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับดังกล่าวเนื่องจากพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17(25)บัญญัติให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีหน้าที่กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด คณะกรรมการจึงมีอำนาจที่จะกำหนดระเบียบที่สอดคล้องและไม่ขัดต่อพระราชบัญญัติดังกล่าว การที่คณะกรรมการได้นำข้อความตามมาตรา 44 บางส่วนมากำหนดเป็นระเบียบของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ในมาตรา 17(25) และการกำหนดเบี้ยปรับสำหรับผู้ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามระเบียบนี้เป็นบทบังคับทางแพ่งเฉพาะโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบ และกำหนดให้ชำระเฉพาะเงินเบี้ยปรับมิได้มีการลงโทษทางอาญาแต่ประการใดส่วนพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นบทบังคับบุคคลหรือนิติบุคคลรวมทั้งโรงงานซึ่งหมายความถึงผู้ซึ่งได้รับอนุญาตให้ตั้งและประกอบกิจการโรงงานผลิตน้ำตาลทรายด้วยและบทบังคับมีทั้งโทษจำคุกและโทษปรับอันเป็นโทษทางอาญา ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับจึงมิใช่การลงโทษซ้ำซ้อนกับพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ดังที่โจทก์ฎีกาส่วนที่โจทก์ฎีกาว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ยังไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีอันเป็นผลให้ระเบียบดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีผลบังคับใช้ได้นั้น เห็นว่าระเบียบดังกล่าวได้มีการนำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจและรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจได้เห็นชอบในหลักการ จึงได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบถึงการออกระเบียบดังกล่าว และคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้ว ฉะนั้น ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ดังกล่าวจึงถูกต้องและเป็นไปตามขั้นตอนตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527มาตรา 17 แล้วปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ข้อสามว่า มีเหตุเพิกถอนระเบียบ มติหรือคำสั่ง บันทึกความเห็นและคำวินิจฉัยตามฟ้องหรือไม่โจทก์ฎีกาว่า การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 มอบหมายให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นเห็นว่า ตามนัยมาตรา 80 วรรคสอง ในระหว่างที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อยที่จะเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แต่งตั้งผู้ซึ่งปลูกอ้อยเพื่อขายให้แก่โรงงานเป็นผู้แทนชาวไร่อ้อย และมาตรา 11 วรรคสี่ การเสนอและการถอดถอนผู้แทนชาวไร่อ้อยให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ต่อมารัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้ออกประกาศระเบียบว่าด้วยการเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการบริหาร คณะกรรมการบริหารกองทุน คณะกรรมการอ้อย และคณะกรรมการน้ำตาลทรายโดยให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการต่าง ๆ ดังกล่าว ตามประกาศฉบับลงวันที่18 ตุลาคม 2527 เอกสารหมาย จ.39 แผ่นที่ 6 และ 7 การออกระเบียบดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ระเบียบดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายที่โจทก์ฎีกาว่า คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่มีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ในขณะพ้นวาระการเป็นกรรมการตามมาตรา 12 แล้วนั้นเห็นว่า มาตรา 12 วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ประธานกรรมการรองประธานกรรมการ และกรรมการอยู่ในตำแหน่งคราวละสองปี แต่วรรคสองบัญญัติว่า เมื่อครบกำหนดตามวาระดังกล่าวในวรรคหนึ่งหากยังมิได้มีการแต่งหรือเสนอบุคคลอื่นเป็นกรรมการให้กรรมการซึ่งพ้นจากตำแหน่งตามวาระนั้นอยู่ในตำแหน่งเพื่อดำเนินงานต่อไปจนกว่ากรรมการซึ่งได้รับแต่งตั้งหรือเสนอเข้ารับหน้าที่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าขณะที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ ยังไม่มีกรรมการชุดใหม่เข้ารับหน้าที่คณะกรรมการชุดเดิมจึงมีอำนาจดำเนินงานประชุมและลงมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ได้โดยชอบด้วยกฎหมายที่โจทก์ฎีกาว่า จำเลยที่ 4 และนายพชร อิศรเสนา ได้รับแต่งตั้งให้เป็นผู้แทนฝ่ายราชการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายโดยบุคคลทั้งสองยังคงดำรงตำแหน่งวุฒิสภาอันเป็นตำแหน่งทางการเมืองจึงขาดคุณสมบัติที่จะเป็นกรรมการตามมาตรา 13(5) ประกอบมาตรา 10, 11 นั้น เห็นว่า การพิจารณาคุณสมบัติผู้แทนฝ่ายราชการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายต้องพิจารณาตามมาตรา 13(5) ประกอบมาตรา 10 ซึ่งมิได้ห้ามการเป็นข้าราชการการเมืองดังได้วินิจฉัยมาแล้วในตอนต้น ดังนั้น บุคคลทั้งสองจึงไม่ขาดคุณสมบัติตามที่โจทก์ฎีกาที่โจทก์ฎีกาว่า การประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2532 ตามเอกสารหมาย จ.28มีกรรมการไม่ครบองค์ประชุม เพราะนายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์นายเฉลิมศักดิ์ นากสวาสดิ์ และนายประเทือง ศรีรอดบาง ไม่มีอำนาจเข้าประชุมแทนนั้น เห็นว่า การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการในคณะกรรมการต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดห้ามมิให้มอบหมายให้ผู้อื่นปฏิบัติหน้าที่แทน คดีนี้นายจำนงค์รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม นายเฉลิมศักดิ์ รองปลัดกระทรวงพาณิชย์ปลัดกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ และนายประเทืองรองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ เป็นการปฏิบัติหน้าที่แทนผู้บังคับบัญชาในกระทรวงที่ตนสังกัดตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนกันโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด 21 คน เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าในการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายดังกล่าวมีกรรมการผู้เข้าประชุมทั้งสิ้นจำนวน 13 คน ซึ่งไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด การประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ครั้งที่ 1/2532 จึงเป็นการประชุมที่ครบองค์ประชุม ตามมาตรา 15 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แล้วปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อสุดท้ายมีว่า คดีนี้เป็นคดีมีทุนทรัพย์หรือไม่ เห็นว่า โจทก์ฟ้องว่าคณะกรรมการบริหารมีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับเป็นเงิน 32,786,000 บาท โจทก์อุทธรณ์แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมาฟ้องตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 58 ขอให้ศาลเพิกถอนมติและคำวินิจฉัยดังกล่าวที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับผลของคำพิพากษาก็คือเมื่อโจทก์ชนะคดีทำให้โจทก์ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวนดังกล่าว กรณีจึงเป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ เป็นคดีมีทุนทรัพย์พิพากษายืน(จำลอง สุขศิริ-สุรินทร์ นาควิเชียร-สมบัติ เดียวอิศเรศ)แหล่งที่มากองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกหมายเลขคดีดำศาลฎีกาหมายเลขคดีดำศาลชั้นต้นหมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้นหมายเหตุ