Allerede i november 1808 besluttet tsaren at det skulle opprettes et eget øverste organ for Finland som svarte til Sveriges riksråd. Navnet på rådet var opprinnelig , fra 1816 . Forretningsordenen ble utarbeidet av et utvalg ledet av biskop Jacob Tengström og innholdet ble sterkt preget av juristen Matthias Calonius. Stendene som var samlet i Borgå føyde til det vesentlige punktet at medlemmene av senatet måtte komme fra Finland.