Staten sto for en ganske detaljert lovgivning som ble lite forandret, noe som ga like markedsvilkår for de mange private som investerte eller hadde sin næring i byggingen av murgårder. I tillegg sto staten for bygging av monumentalbygninger som trakk utenlandske bygningskyndige til byen. Kommunens virkemidler for å legge til rette for rask bybygging var byutvidelse og gateregulering og -opparbeidelse. Bygningskontroll var viktig for å sikre at lovgivningen ble etterlevet. Kommunen sto også for sosial og teknisk infrastruktur til den moderne byen: kirker, skoler, brann- og politistasjoner, vannverk, kloakk, renovasjon, gass og elektrisitet, sporvei – noe i egen regi, ofte ved å tilrettelegge for private. Hver murgård ble bygget for seg, ofte av en entreprenør som både eide tomten og bygget. Private utbyggere kjøpte forholdsvis små tomter og bygget én og én leiegård for å drive selv eller selge til en fremtidig gårdeier. Produksjonen av leiegårder var for det meste lånefinansiert i alle ledd, fra kjøp av tomt og frem til utleie. At hvert enkelt byggeprosjekt var lite, ga rom for at mange kunne gå inn i byggevirksomheten når etterspørselen var stor, og at bybyggingen dermed kunne følge befolkningsøkning og etterspørsel. Karakteren av bebyggelsen var dels bestemt av bygningslovene og dels av etterspørselen, med tidens forventninger til leilighetene, fasader og strøkskarakter for de ulike samfunnsklassene.