Generelt var det kommunene som hadde stått for de fleste kraftutbygginger for alminnelig energiforsyning, mens industrien bygget kraftverk for å dekke sitt behov. Gunnar Knudsen (statsminister 1908–10 og 1913–20) var av den oppfatning ved stortingsforhandlingene om konsesjonslovene i 1909 at hensikten måtte være statlig utbygging. Dette for å skaffe gode vilkår for kraftleveranser til industrien. Statlig ansvar for alminnelig energiforsyning var også vurdert som viktig. I 1919 ble Elektrisitetsforsyningskomisjonen opprettet av stortinget for å utarbeide en landsomfattende plan for rasjonell kraftforsyning. Det var på denne tiden åpenbart at en stod ved et veiskille både teknologisk og samfunnsmessig.