De fem første lokomotivene nr. 174-178 ble bestilt i 1902 fra Thune, og levert i juli 1904. De ble fraktet i deler med båt fra Kristiania til Bergen. Lokomotivene skulle brukes i all slags trafikk, bortsett fra i nærtrafikken ved Bergen som fikk en helt tilsvarende tanklokomotiv (type 20a). Forløperen type 15 (og type 11 før der igjen) var egentlig ment som en godstoglokomotivtype, men viste seg også godt egnet for ordinære persontog. Man kan derfor si at type 21 var en allround-type, noe også antallet anskaffede lokomotiv og utbredelse viser. Lokomotivtypen må ha vist seg vellykket for trafikken på Vossebanen, for i 1904 og 1905 ble det bestilt ytterlig fem slike lokomotiv til banen; disse ble levert i 1905 og 1906.