I sin bok (bind 1) angir Seip tre perioder i embetsmannsstaten med tanke på utviklingen av forholdet mellom de politiske maktene: Den første (1815–1830-årene) beskriver han som et politisk spenningsfelt mellom embetsmenn i Stortinget og en regjering bestående av kongen og hans statsråd som Seip omtaler som til dels agenter, til dels fungerte som en støtfanger. Den andre (1840–1870) anså han som en periode der kongen, ved opprør fra Storting og regjering ble skjøvet i bakgrunnen, mens embetsmenn tok kontroll over både regjeringen og Stortinget, noe som skapte færre konflikter mellom de to institusjonene. Den tredje (1870–1884) ble til da embetsmenn ble i mindretall i Stortinget, og i regjering benyttet seg av kongen for å kjempe mot Stortinget.