Den 25. september 1940 innsatte Terboven et marionettstyre med konstituerte statsråder. Vidkun Quisling var ikke med i dette selv om Hitler hadde støttet ham, og Terboven styrte Norge som om han var enehersker, noe han i realiteten nesten var. Han hadde ikke autoritet over de regulære tyske tropper i landet (til tider så mange som mann), men kommanderte en styrke på , hvorav 800 var en del av det hemmelige politiet. Hans mål var å bygge opp som skulle være tyskernes siste skanse.