NVE fikk stadig større arbeidsoppgaver fra midten av 1930-årene og under krigsårene, men hadde fått sin bemanning stadig redusert siden 1920. Etaten var ledet av den mer innadvente hydrologen, generaldirektør Olaf Rogstad, som sjeldent stod frem offentlig for å fremme etatens synspunkter om forvaltning av vannkraften eller elektrisitetspolitikk. Det ble dermed den mer utadvente og offangsive Holst som stod frem i offentlige fora for å formidle synspunkter om vannkraftpolitikken.