Det første utkastet til ordren ble sammenstilt den 6. mai 1941 av general Eugen Müller som hadde ansvaret for juridiske saker i det okkuperte Europa ved generalstaben. Ordren innebar at tilfangetatte sovjetrussiske politiske kommissærer, såkalte , umiddelbart skulle henrettes, i stedet for å holdes i krigsfangenskap etter folkeretten.