De såkalte funksjonalistene mener at holocaust vokste frem gradvis tildels på lavere nivå i statsapparatet som resultat av stadig flere anti-jødiske tiltak - noe som var mulig på grunn av de kaotiske forholdene i nazistaten med konkurrerende administrative enheter med overlappende ansvarsområder. Den amerikanske historikeren Wendy Lower skriver at naziregimet var preget av til dels motstridende tiltak fra ledere i ulike deler av apparatet. Handlingene var drevet dels av egeninteresse, preget av rivalisering og med ulike perspektiver på det tredje rikets fremtid. Regionale ledere valgte ofte de mest radikale alternativene og iverksatte målrettede initiativer. For eksempel ble Alfred Rosenberg som riksminister for de okkuperte områdene i øst utkonkurrert av Himmlers SS. Martin Broszat stilte spørsmål ved om Hitler hadde gitt ordre om å drepe alle jødene. Historikeren Hans Mommsen mente det ikke var belegg for en tidlig og klar plan. Mommsen regnet Hitler som en svak diktator som ble drevet av omstendighetene og motstridende fraksjoner. Ian Kershaw beskrev situasjonen som der det ble valgt stadig mer radikale tiltak som tilsammen skapte politikken antydet ideologisk av Hitler.