Før juni 1941 var jødene i tyskkontrollerte områder utsatt for brutal forfølgelse, og i det okkuperte Polen også for enkeltstående massakrer. I juni 1941 så den tyske ledelsen fortsatt for seg at «jødespørsmålet» skulle løses ved tvangsflytting, og selv om en slik tvangsflytting ville være brutal, ville det ikke innebære massemord på alle jøder. Heydrichs instukser til Einsatzgruppene før invasjonen innebar utslettelse av vagt definerte grupper av befolkningen i erobrede områder. Heydrich kunne trolig gå ut fra at lederne for SD og ordenspolitiet (, den ordinære politistyrken) ville gjøre sine egne tolkninger av hva som var nødvendig, snarere enn å følge ordlyden i direktivene. Før angrepet på Polen var instruksen at Einsatzgruppene skulle bekjempe alle stats- og tyskfiendtlige elementer i fiendeland bak fronten («Bekämpfung aller reichs- und deutschfeindlichen Elemente in Feindesland rückwärts der fechtenden Truppe»). Ifølge Ian Kershaw dikterte ikke Hitler alle aspekter av tysk politikk, i stedet arbeidet statsapparatet med å tolke og oppfylle Hitlers ønsker. Hitlers uttalelser om å «bli kvitt jødene» ble tolket på ulike måter.