Som følge av striden om yrkesorganisasjonenes stilling våren 1941 oppstod et behov for et illegalt apparat til å lede holdningskampen. I løpet av sommeren og høsten 1941 ble det opprettet to sentrale organer for den sivile hjemmefrontledelsen, Kretsen og Koordinasjonskomiteen (KK). Til sammen utgjorde de Sivorg. Hjemmefrontens ledelse (HL), den overordnede ledelsen av de to sivile gruppene og Milorg, ble endelig dannet høsten 1943, men først på nyåret 1945 ble det etablert et spesielt organ som omfattet representanter både for den sivile og militære ledelse. Først helt på tampen av krigen, fra slutten av april 1945, da de kommunistiske aksjonsgruppene (Sabotørenes landsforbund) gikk med i HS (Milorg), ble HL øverste organ for alt organisert motstandsarbeid i Norge.