Før internasjonale lover og regler var blitt avtalt mellom de europeiske nasjonene, var det ingen faste regler for hvordan mindre internasjonale interessekonflikter skulle behandles. Kapervirksomhet ble derfor benyttet som et virkemiddel i disse konfliktene, uten at de stridende parter nødvendigvis gikk til full krig. Regjeringen i et land utstedte et kaperbrev for en skipsreder eller kaptein som tillot ham å bevæpne et skip for å angripe fiendtlige mål. Dette brevet ga rett til pirataktivitet mot fiendtlige nasjoners skip og havner mot at utstedernasjonen mottok en del av byttet.