USAs opprinnelige plan var å gi makten til eksil-irakere som skulle få oppdraget med å utforme Iraks nye konstitusjon eller grunnlov. Denne planen ble oppgitt, og det ble i stedet dannet et nytt organ, den 22. juli, som bestod av irakere håndplukket av den amerikanske administrasjonen. De var heller ikke istand til å lage noen grunnlov, og Bremer ønsket nå å lage et , håndplukket blant elitene rundt om i landet. Dette forsøket ble stoppet i styringsrådet av sjialederen Ali al-Sistani, som ønsket demokratiske valg. Sistani fikk sjiaene, som ellers hadde vært passive, ut i gatene som en advarsel om at alt annet enn demokrati ville være illegitimt for majoriteten i landet. Presset førte til at administrasjonen måtte gå med på valg i januar 2005, og selv da prøvde president Bush å utsette valget.