Fra de første etterkrigsårene og frem til Utbyggingsprogrammet ble utarbeidet, skjedde en endring i synet på hvilke interesser som skulle drive frem industrialiseringen. Rett etter krigen ble det satset på tungindustri og direkte statlig engasjement. Med utbyggingsprogrammet gikk bort fra denne linjen og ville heller stimulere privat kapital og styre økonomien indirekte, blant annet påvirket av den borgerlige opposisjonens motvilje og motstand fra næringslivet selv. De borgerlige partiene påvirket også at programmet ble utvidet til å omfatte primærnæringene, kraftutbygging, kommunikasjoner og yrkesutdanning. Programmet baserte seg mye på at keynesiansk makroøkonomi og infrastrukturbygging skulle sørge for industrietableringer. Bak dette lå en endring av Arbeiderpartiets partiprogram som la vekt på vekst og modernisering.