Regjeringen Bondevik II foreslo to statlige etater. Den ene skulle ha ansvar for tjenester og ytelser til personer i arbeidsfør alder som trengte hjelp til inntektssikring. Den andre etaten skulle ha ansvaret for pensjoner. I tillegg skulle kommune og stat samarbeide om en førstelinjetjeneste for brukerne. Rattsø-utvalget, som ble satt ned i august 2003, fikk som mandat å utrede ulike organisasjonsmodeller.