Elektrisitetsforsyningen på begynnelsen av 1900-tallet vokste frem som kommunale initiativer eller som private foretak, der de førstnevnte tok seg av det alminnelige forbruket og de private kraftutbyggingene ble foretatt i forbindelse med industrietableringer. Samarbeid ville kunne gitt fordeler, men var ikke vanlig. En annen problemstilling var at slike anlegg ble tilpasset lokale behov; der det var tilgang på vannkraft nært forbrukerne ble disse utnyttet. Problemer oppstod for store befolkningssentra som byen på Østlandet og Sørlandet, der vannfallene var langt unna. Stortinget fikk derfor etablert Elektrisitetsforsyningskommisjonen i 1919 for å utrede . Kommisjonen ble ledet av professor Olav Heggstad (1877-1954) ved NTH og andre fageksperter. Et av forslagene fra kommisjonen var at staten og fylkeskommunene skulle bygge store vannkraftverker, samt at det ble fremmet forslag om at kraftverkene skulle knyttes sammen for dermed å gå i , altså være elektrisk sammenkoblet. Mange distriktskommuner var sterkt imot dette, blant annet fordi det ble hevdet at det lokale selvstyret ville svekkes. En mente også at slikt samarbeid uansett ville skje naturlig i de tilfellene det ville gi fordeler. Industrilederne viste seg å heller ikke være fornøyd med forslaget, fordi de mente at kraftverkene ikke ville bli store nok til å gi billig energi. Deres forslag var offentlig og privat samarbeid om utbyggingen.