I denne perioden var Danmark uten fungerende regjering og riksdag, og sentraladministrasjonen ble provisorisk ivaretatt av departementenes sjefer og direktører. De rapporterte dels til den tyske okkupasjonsmakten og dels til det hemmelige «Samarbejdsudvalget under besættelsen» (Trettenmannsutvalget) som besto av politikere.