Kort tid etter okkupasjonen av Norge i 1940 oppsto de første tankene om å organisere et heimevern. Tyske styrker hadde spredd seg over hele landet i løpet av kort tid, og var blitt møtt med liten motstand de fleste steder. Kommandørkaptein Gunnar Hovdenak fikk 18. september 1941 ansvaret for et utvalg som skulle vurdere tiltak for å gjenreise Forsvaret.