Som kommune ble tidligere betraktet enhver landsdel som fungerte som et eget rettssubjekt. Det vil si at landsdelen kunne eie grunn og formue - og dermed også inngå økonomiske forpliktelser. Derimot sa begrepet ingenting om styreform, og en kommune trengte ikke ha noen form for demokratisk styresett. Laveste kommunenivå var prestegjeldet og delvis også kirkesoknet, med presten som den sentrale embetsmann. Prestegjeldet kunne eie kirker og gårder, og skole- og fattigvesen var underlagt presten. Administrative grenser var imidlertid ofte uklare, og forskjellige ansvarsområder (kirke, fattigvesen, skolevesen, rettsvesen, lensmannsvesen, militærvesen) hadde ikke alltid sammenfallende forvaltningsdistrikt. I rettsvesenet var tinglaget det grunnleggende distriktet.