Riksrådet skulle erstatte Administrasjonsrådet som fra 15. april hadde vært det øverste sivile styringsorgan i de tyskokkuperte delene av Norge. Stortingsrepresentantene fortok gruppevise avstemninger der de var villige til avsette kongen og regjeringen og dermed oppheve Elverumsfullmakten, men forhandligene strandet 18. september fordi tyskerne forlangte å få inn et flertall av NS-medlemmer eller NS-sympatisører som medlemmer av riksrådet. Deretter proklamerte Josef Terboven et kommissarisk råd.