Рішення адміністративного суду від 2008-05-21 00:00:00+03

03 вересня 2005 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 865 «Про оплату праці суддів»(з 16.01.08р. назву постанови викладено у наступній редакції: "Про оплату праці та щомісячне грошове утримання суддів") (далі -Постанова № 865), якою затверджено схеми посадових окладів керівників та суддів Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Апеляційного суду України, апеляційних та місцевих судів згідно з додатками 1 - 6, а також розміри надбавок до посадових окладів суддів за кваліфікаційні класи згідно з додатком 7 тощо. Постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2005р. № 1243 «Питання оплати праці вищих посадових осіб України, окремих керівних працівників органів державної влади і органів місцевого самоврядування та суддів»(далі -Постанова № 1243) встановлено, що розміри посадових окладів суддів, затверджені постановою КМУ від 03.09.05р. № 865, встановлюються виходячи з розміру мінімальної заробітної плати 332 грн. (станом на 21.12.2005р.) і в подальшому при підвищенні мінімальної заробітної плати їх перерахунок не провадиться. Постановою Кабінету Міністрів України від 31.12.2005р. № 1310 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2005р. № 865»(далі -Постанова № 1310) доповнено постанову № 865 пунктами 21 та 41. Пункт 41 Постанови № 1310 викладено наступного змісту: "41. Установити, що розміри посадових окладів, передбачених цією постановою, встановлюються виходячи з розміру мінімальної заробітної плати 332 гривні і в подальшому при підвищенні мінімальної заробітної плати їх перерахунок не провадиться". Виходячи з наведеного, позивачка також просить визнати незаконними та скасувати пункт 41 Постанови Кабінету Міністрів України від 03.09.2005р. № 856 «Про оплату праці та щомісячне грошове утримання суддів»та відповідно скасувати показники кількості розмірів мінімальної заробітної плати апеляційних спеціалізованих судів, що наведені у додатку 4 до Постанови № 856. Оскаржені акти Кабінету Міністрів України регулюють питання визначення розміру посадових окладів суддів, зокрема передбачають, що розмір посадових окладів суддів, затверджений Постановою № 865 від 03.09.05р., встановлюється виходячи із розміру мінімальної заробітної плати 332 грн. та встановлюють заборону щодо їх перерахунку при підвищенні мінімальної заробітної плати. За вимогами п.1 ч.1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. При цьому названа норма визначає рішення як нормативно-правовий акт чи правовий акт індивідуальної дії. Правовий акт -акт волевиявлення (рішення) уповноваженого суб'єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни припинення) на основі цих норм прав і обов'язків учасників конкретних правовідносин, міри відповідальності конкретних осіб за скоєне ними правопорушення. Критерієм розмежування понять нормативного правового акта і ненормативного (індивідуального) правового акта є сфера його дії за суб'єктивним складом, оскільки правові акти індивідуальної дії, на відміну від нормативних, поширюють свою дію на конкретно визначеного суб'єкта. Як нормативний, так і ненормативний правовий акт завжди виражають волю (волевиявлення) уповноваженого суб'єкта права, його владні приписи; мають офіційний характер, обов'язковий до виконання; спрямування на регулювання суспільних відносин; встановлюють правову норму чи конкретне правовідношення; оформляються у визначеній формі; є юридичними фактами, що спричиняють певні правові наслідки. Назване кореспондується із умовами ч.1 ст. 2 КАС України, яка у визначенні завдання адміністративного судочинства розкриває зміст прав свобод і інтересів, захист яких є юрисдикцією адміністративних судів, а саме: права особи у сфері публічно-правових відносин, що порушені певними суб'єктами (органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи, інші суб'єкти) при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Тобто, до компетенції адміністративних судів віднесено справи щодо захисту прав, свобод і інтересів осіб від дій суб'єктів владних повноважень щодо управління цими особами чи здійснення інших владних функцій щодо них. Відрізняючою ознакою правового акту від інших управлінських актів є наявність в ньому змісту управління особою, здійснення щодо нього влади, шляхом встановлення його прав і обов'язків. Такої ж позиції дотримується і Верховний Суд України, який у своєму інформаційному листі від 26.12.2005 року надав визначення справи адміністративної юрисдикції -це переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта. У тому випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова і службова особа) у спірних відносинах не здійснює владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватися адміністративним судом. З огляду на викладене, оскаржені постанови Кабінету Міністрів України є нормативно-правовими актами, що встановлюють порядок оплати праці певних категорій працівників, а отже впливають на права та обов'язки такої категорії працівників. Відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Позивачка працює на посаді судді Апеляційного суду Чернігівської області та вказує на ті обставини, що оскаржені постанови є підставою для зменшення розміру посадового окладу судді, що є порушенням її права на оплату праці та належний матеріальний рівень, як складової гарантії незалежності суддів, отже позивачка правомірно звернулася до адміністративного суду за захистом свого права. Форми, найменування і порядок прийняття актів державними чи іншими органами залежать від місця даного органу в системі відповідних органів та його компетенції і регламентуються Конституцією України, відповідними законами України та положенням (статутом) про такий орган. Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, якій у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. До повноважень Кабінету Міністрів України, визначених ст. 116 Конституції України, зокрема належить: здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розроблення та здійснення загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України тощо. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України (ст. 117 Конституції України). Закон України від 21.12.2006р. № 514-V «Про Кабінет Міністрів України»(втратив чинність з дня опублікування Закону України № 279-VI від 16.05.08р. «Про Кабінет Міністрів України»в Офіційному віснику Президента України, 2008, № 17 (17.05.2008), ст. 557) встановив організацію, повноваження та порядок діяльності Кабінету Міністрів України. Відповідно до положень цього Закону Кабінету Міністрів України надані повноваження у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, а саме: забезпечувати фінансування видатків на утримання судів у межах, визначених законом про Державний бюджет України, та створювати належні умови для функціонування судів та діяльності суддів; організовувати фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності правоохоронних органів, соціальний захист працівників зазначених органів та членів їхніх сімей тощо. Порядок розроблення концептуальних засад формування державної політики визначався Постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000р. «Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України»(який був чинним на день прийняття оскаржених постанов). Відповідно до встановленого Порядку концептуальні засади формування державної політики (далі за текстом постанови - політичні рішення) розробляються з метою надання Кабінетові Міністрів вичерпної інформації для прийняття оптимального варіанту розв'язання проблеми (стратегії дій, підходу) у відповідній сфері суспільного життя та удосконалення нормативно-правової бази у цій сфері. Пропозиції щодо прийняття Кабінетом Міністрів політичного рішення відповідно до своєї компетенції подають міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації. Суду пред'явлено копії документів, що підтверджують проходження встановленої процедури прийняття оспорених постанов Кабінету Міністрів України № 1310 від 31.12.05р. та № 1243 від 21.12.05р., а саме: довідки про погодження проекту постанов, пояснювальні записки до проекту постанов та проекти постанов № 1310 та № 1243, висновки Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, витяг з протоколу № 15 засідання КМУ від 21.12.05р., довідки про доопрацювання проектів постанов. Як вбачається з висновків Міністерства юстиції України, які складено за результатами правової експертизи проектів постанов Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2005 р. № 865»та «Деякі питання оплати праці вищих посадових осіб України, окремих керівних працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування та суддів», зазначені проекти постанов за предметом правового регулювання не належать до пріоритетних сфер, в яких здійснюється адаптація законодавства України до acquis communautaire. Проте, суд не може погодитись із таким висновком Міністерства юстиції України виходячи з наступного. Згідно із Законом України від 18.03.04р. № 1629-IV «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»"acquis communautaire" - це правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ. Відповідно до Розділу 2 зазначеного Закону «Законодавство про компанії», Верховна Рада України зобов'язала Кабінет Міністрів України, зокрема, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; відповідно до своєї компетенції забезпечити прийняття нормативно-правових актів, передбачених цим Законом. Міжнародним співтовариством розроблено засади незалежності судових органів, які викладені, зокрема, в рекомендації Комітету міністрів Ради Європи від 13 жовтня 1994 року N (94)12 «Незалежність, дієвість та роль суддів»; у Європейській хартії про закон «Про статус суддів»від 10 липня 1998 року; в Основних принципах незалежності судових органів, схвалених резолюціями від 29 листопада 1985 року N 40/32 та від 13 грудня 1985 року N 40/146 Генеральної Асамблеї ООН. Положення оскаржених постанов КМУ № 1310 та № 1243 встановлюють обмеження розрахунку посадового окладу суддів. Водночас, таке обмеження у пояснювальній записці Міністра праці та соціальної політики щодо проекту постанови № 1243 обґрунтувано необхідністю впорядкування умов оплати праці визначеної категорії працівників шляхом встановлення фіксованих розмірів посадових окладів. У пояснювальній записці Міністра щодо проекту постанови № 1310 зазначено, що з прийняттям цієї постанови буде впорядковано умови оплати праці суддів з урахуванням норм чинного законодавства щодо співвідношень в оплаті праці суддів та голів судів. Проте, досягнення позитивного ефекту для суспільного інтересу (public interest) шляхом запровадження обмеження, як передбачено постановами № 1310 та № 1243, не відповідає законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також відповідно до міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Відповідно до пунктів 6.1, 6.2 Європейської хартії про закон «Про статус суддів»від 10.07.98р. судді, які здійснюють функції на професійному рівні, мають право на винагороду, рівень якої має бути таким, щоб судді були захищені від тиску при прийнятті ними рішень та в роботі взагалі, тобто щоб їх незалежність та безпристрасність не були об'єктивно зменшені. При цьому, розмір винагороди може залежати від стажу, від характеру обов'язків, які покладаються на суддю при здійсненні ним професійного обов'язку, від важливості завдань, а оцінка зазначених факторів повинна відбуватися в умовах гласності. Таким чином, Рада Європи встановила критерії, відповідно до яких має бути визначено рівень оплати праці суддів у національному законодавстві країн-учасниць, та виокремила такі підстави як стаж роботи та обсяг і характер посадових обов'язків судді. При цьому, відсутнє посилання на залежність винагороди судді від кількісного показника мінімального заробітку в країні. Постановами Кабінету Міністрів України з питань оплати праці суддів від 30 червня 2005 року № 513, № 514, № 516, від 3 вересня 2005 року № 865 в основу посадового окладу судді покладено розмір мінімальної заробітної плати. Одночасно постановами Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1243 «Питання оплати праці вищих посадових осіб України, окремих керівних працівників органів державної влади і органів місцевого самоврядування та суддів», від 31 грудня 2005 року № 1309 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України з питань оплати праці керівників судів»та № 1310 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2005 року № 865»передбачено, що розміри посадових окладів суддів встановлюються виходячи з розміру мінімальної заробітної плати 332 гривні і в подальшому при підвищенні мінімальної заробітної плати перерахунок не провадиться. Тобто щорічне поетапне збільшення розміру мінімальної заробітної плати, що передбачається законами про Державний бюджет України, не призводить до збільшення розміру заробітної плати суддів. А тому суд приходить до висновку, що встановлення фіксованого розміру мінімальної заробітної плати не належить до компетенції Кабінету Міністрів України, а є предметом регулювання Верховною Радою України тільки при прийнятті закону про Державний бюджет України на певний рік. Відповідно до Закону України від 03.07.91р. № 1282 «Про індексацію грошових доходів населен ня»індексація грошових доходів насе лення -це встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошо вих доходів населення, що дає можли вість частково або повністю відшкодо вувати подорожчання споживчих това рів і послуг. Згідно з постановою Кабінету Мі ністрів України «Про затвердження По рядку проведення індексації грошових доходів населення»від 17.07.03р. № 1078 індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території Украї ни, які не мають разового характеру, зокрема; оплата праці найманих праців ників підприємств, установ, організацій у грошовому виразі, яка включає опла ту праці за виконану роботу згідно з та рифними ставками (окладами) і відряд ними розцінками, доплати, надбавки, премії, гарантійні та компенсаційні ви плати, передбачені законодавством, а також інші компенсаційні виплати, що мають постійний характер. Виходячи з аналізу наведених норм та враховуючи інфляційні процеси в державі, зростання цін на товари та послуги, є підстави для визнання того факту, що реальний життєвий рівень суддів невпинно знижується. Конституційний суд України неодноразово висловлював правові позиції щодо гарантій незалежності суддів у своїх рішеннях, зокрема від 29 червня 1999 року №6-рп/99, від 20 березня 2002 року №5-рп/2002 (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій), від 1 грудня 2004 року №19-рп/2004 (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу), від 1 грудня 2004 року №20-рп/2004 (справа про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій), від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005 (справа про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання), від 18 червня 2007 року №4-рп/2007 (справа про гарантії незалежності суддів). В цих рішеннях зазначено, що за змістом статті 126 Конституції України положення частини третьої статті 11 Закону України «Про статус судців»у взаємозв'язку з частиною восьмою статті 14 Закону України «Про судоустрій України»треба розуміти як таке, що гарантує досягнутий рівень незалежності суддів і забороняє при прийнятті нових законів та інших нормативних актів, внесенні змін до них скасовувати чи звужувати існуючі гарантії незалежності суддів, у тому числі заходи їх правового захисту та матеріального і соціального забезпечення. Недо торканність судді -одна із засад здій снення правосуддя. Встановлення додат кових, порівняно з недоторканністю пересічної особи, гарантій недоторкан ності для окремих категорій державних посадових осіб, зокрема і для суддів, має на меті створення на лежних умов для виконання покладе них на них державою обов'язків та за хист від незаконного втручання в їх ді яльність. Тобто недоторканність суддів визначена законодавцем як гарантія, але більш висо кого рівня у порівнянні з недоторкан ністю, що встановлюється для всіх осіб -представників соціуму відповідно до принципу рівності прав і свобод грома дян та їх рівності перед законом. Вихо дячи з цього, якщо права і свободи лю дини і громадянина, а також гарантії цих прав і свобод (у тому числі додатко ві гарантії недоторканності особи) ви значаються виключно законами Украї ни (п. 1 ст. 92 Конституції України), то гарантії вищого рівня, передусім для суддів, враховуючи виняток із загально го принципу рівності прав і свобод гро мадян та їх рівності перед законом, ви значаються виключно Конституцією. Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі. Зазначену правову позицію наведено в роз'ясненні Президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000р. № 02-5/35 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів», а також у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.08р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ». Відповідно до частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави, що і відображено у принципі верховенства права. Однією з конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина є недопущення їх скасування чи звуження їх змісту та обсягу при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів (ст.22 Конституції України). Тлумачення словосполучення «звуження змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина», що міститься в частині третій статті 22 Конституції України, Конституційний Суд України дав у рішенні від 22.09.05р. № 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками), згідно з яким конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів, не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Скасування конституційних прав і свобод -це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. При цьому Конституційний Суд зазначив, що визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини -це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Відповідно до ч.1 ст. 126 Конституції України, Конституція і закони України повинні гарантувати незалежність і недоторканність суддів. До таких конституційних гарантій віднесено обов'язок держави забезпечувати фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. Відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України статус суддів визначається виключно законами України. Матеріальне та соціально-побутове забезпечення, в тому числі і заробітна плата суддів, є елементами статусу судді (статті 42-45 Закону України «Про статус суддів»). Збереження існуючого статусу судді, недопущення його скасування або звуження його змісту та обсягу є однією з основоположних гарантій незалежності судді. Саме на реалізацію і утвердження гарантій незалежності суддів у зазначеному аспекті Закон України «Про статус суддів»запровадив особливий порядок в оплаті праці голів судів і суддів, який не допускає суттєвої різниці між їх посадовими окладами: посадовий оклад судді не може бути меншим ніж 80 відсотків від посадового окладу голови суду, в якому працює суддя (ст. 44). Цей порядок є своєрідним механізмом, що стримує диспропорції в оплаті праці суддів і голів судів, тобто закон гарантував судді право на зазначений розмір посадового окладу. Оскаржені положення Постанов КМУ № 1310 та № 1243 фактично позбавили позивачку цього права і відповідно - частини гарантій як складової її правового статусу судді. Конституційні норми за своїм первісним походженням належать до норм першої черги і не можуть застосовуватися опосередковано. У співвідношенні конституційних первісних норм з відтвореними нормами пріоритет у застосуванні належить первісним нормам, що обумовлюється ієрархічним місцем Конституції України в системі законодавства, а саме її найвищою юридичною силою (ч. 2 ст. 8 Конституції), а також загальновизнаним способом розв'язання суперечностей в законодавстві, який полягає в тому, що у разі суперечливого регулювання різними правовими актами одних і тих самих правовідносин, застосовуються положення того акта, який має вищу юридичну силу. Зазначені конституційні вимоги поширюються на всі без винятку органи державної влади, у тому числі й на компетенцію Кабінету Міністрів України щодо прийняття актів з урахуванням обов'язковості вимог, встановлених рішенням суду (ст. 124 Конституції). При прийнятті оскаржених Постанов всупереч зазначеним правовим позиціям відповідач фактично звузив зміст і обсяг права позивачки на підвищення розміру посадового окладу при підвищенні мінімальної заробітної плати. З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що постанови Кабінету Міністрів України є такими, що не відповідають Європейській хартії про закон «Про статус суддів», Конвенції про захист прав людини та її основоположних свобод, Конституції України, Закону України «Про статус суддів»та порушує права позивачки, а тому є незаконними. За таких обставин, суд приходить до висновку про обгрунтованість вимог позивачки в частині визнання незаконними Постанови Кабінету Міністрів України від 21.12.2005р. № 1243 «Питання оплати праці вищих посадових осіб України, окремих керівних працівників органів державної влади і органів місцевого самоврядування та суддів»в частині встановлення розміру посадового окладу суддів; пункту 41 Постанови Кабінету Міністрів України від 31.12.2005р. № 1310 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2005р. № 865»та пункту 41 Постанови Кабінету Міністрів України від 03.09.2005р. № 856 «Про оплату праці та щомісячне грошове утримання суддів». Щодо вимог позивачки про скасування оскаржених положень зазначених актів Кабінету Міністрів України, суд відмовляє у задоволенні цих вимог з огляду на положення ч. 8 ст. 171 КАС України, відповідно до якого суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. На підставі наведеного, суд приходить до висновку про задоволення позову частково.

Результат розгляду: denied