Рішення адміністративного суду від 2008-03-28 00:00:00+02

Статтею 11-1 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” (№509-XII від 04.12.1990р.; далі –Закон) визначено підстави та порядок проведення органами державної податкової служби планових і позапланових виїзних перевірок своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків та зборів (обов'язкових платежів). Аналізуючи зміст положень статті 11-1 Закону про податкову службу, суд приходить до висновку про те, що підставою для проведення планової виїзної перевірки платника податків є наявність останнього у плані роботи такого органу державної податкової служби. При цьому така перевірка може бути реалізована органами податкової служби не більше одного разу на рік. Як встановлено в судовому засіданні та випливає з матеріалів справи, пояснень сторін, будь-якої планової виїзної перевірки відповідача в 2007 році органами державної податкової служби не здійснювалося. У відповідності до положень частини 4 статті 11-1 Закону податковій службі право на проведення планової виїзної перевірки платника податків надається лише у тому випадку, коли йому не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної перевірки надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення. Як зазначає в позовній заяві позивач відповідне повідомлення було направлене з порушенням 10 денного строку. З цього приводу суд вважає необхідним зазначити наступне. У відповідності до частини 1 статті 11-2 Закону про податкову службу зазначено, що посадові особи органу державної податкової служби вправі приступити до проведення планової або позапланової виїзної перевірки за наявності підстав для їх проведення а також подання відповідного направлення на перевірку. Тобто, підставою для проведення планової виїзної перевірки статтею 11-1 Закону є наявність у плані роботи органу державної податкової служби відповідного платника податку. При цьому направлення відповідного повідомлення не є підставою для проведення планової або позапланової виїзної перевірки. Суд розцінює таке повідомлення враховуючи частину третю, четверту статті 11-2 Закону, у відповідності до якої проведення перевірок органами державної податкової служби не повинно порушувати нормального режиму роботи платників податків. У разі заподіяння шкоди внаслідок порушення працівниками органів державної податкової служби прав платників податків, встановлених цим та іншими законами України, а також вимог щодо проведення перевірок платник податків може звернутися до суду із заявою про відшкодування матеріальної та моральної шкоди. Тобто повідомлення про проведення виїзної планової перевірки, яке повинно надсилатися податковою службою за 10 днів має на меті завчасного повідомлення платника податків про таку перевірку з метою надання останньому можливості та відповідного часу для організації та оперативного планування своїх поточних господарських процесів таким чином, щоб невілювати негативні наслідки такої перевірки виключно в частині господарської діяльності платника податків. У разі заподіяння шкоди внаслідок порушення працівниками органів державної податкової служби прав платників податків, встановлених Законом, а також вимог щодо проведення перевірок платник податків може звернутися до суду із заявою про відшкодування матеріальної та моральної шкоди. При цьому суд зауважує про те, що вчасне не надсилання відповідного повідомлення податковою службою не визначається Законом як підстава для не проведення перевірки та/або недопущення до перевірки контролюючих органів. Таким чином, враховуючи вищезазначене, суд вважає, що невчасне надсилання відповідного повідомлення є формальним порушенням Закону, але не впливає на законність дій контролюючих органів щодо наміру останніх провести перевірку. Адже відповідні повідомлення про проведення планової виїзної перевірки були направлені податковою службою через засоби поштового зв’язку та отримані позивачем. Таке порушення може розглядатися виключно у розрізі майнових вимог з приводу відшкодування шкоди. При цьому суд приймає до уваги положення статті 2 Кодексу адміністративного судочинства, у відповідності до якої завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Позивач протягом усього судового розгляду справи не зміг будь-яким чином пояснити та обґрунтувати свої позовні вимоги з приводу того, які саме його права та інтереси порушено, й з огляду на те, що перевірка фактично не була проведена, посилаючись лише на зміст позову з поясненням того, що йому додати нічого. Така позиція витримана позивачем протягом усього судового розгляду справи, не дивлячись на те, що судом неодноразово роз’яснювались положення частини 1 та 6 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України. Таким чином суд вважає, що порушення строків направлення повідомлень, є формальним порушенням, яке не впливає на права та інтереси позивача саме у розрізі намірів та підстав проведення контролюючими органами планової виїзної перевірки платника податку. Тобто фактів безпідставності проведення перевірки судом не встановлено. Навпаки, як випливає з матеріалів справи відповідач: мав підстави для проведення перевірки, встановлені статтею 11-1 Закону, план графік перевірок з зазначенням в ньому відповідача, здійснив направлення через засоби поштового зв’язку відповідного повідомлення про перевірку, оформив та зареєстрував належним чином відповідні направлення на перевірку. Що стосується питання порядку координації проведення перевірок суд вважає необхідним зазначити про наступне. Постановою КМ України (від 21 липня 2005 р. N 619; далі - Порядок) затверджено порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів (обов'язкових платежів). У відповідності до пункту 2 Порядку формування планів-графіків планових виїзних ревізій і перевірок фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання, які проводяться для забезпечення своєчасності, достовірності, повноти нарахування і сплати ними податків та зборів (обов'язкових платежів), здійснюється щокварталу всіма контролюючими органами за місцезнаходженням суб'єкта господарювання чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така перевірка. Контролюючий орган погоджує до 20 числа останнього місяця поточного кварталу з відповідним органом державної податкової служби плани-графіки на наступний квартал щодо одночасного проведення планових виїзних перевірок. При формуванні планів-графіків контролюючі органи встановлюють і погоджують строки проведення планових виїзних перевірок, що не перевищують відповідні строки, передбачені статтею 11-1 Закону України "Про державну податкову службу в Україні". Таким чином з вищезазначеного суд робить висновки про те, що у відповідності до Порядку: 1) контролюючі органі самостійно щокварталу здійснюють формування своїх планів-графіків планових виїзних ревізій, перевірок, 2) контролюючі органи встановлюють та погоджують свої плани-графіки з відповідними органами державної податкової служби. У відповідності до пункту 5 Порядку керівник відповідного контролюючого органу несе персональну відповідальність за дотримання плану-графіка планових виїзних ревізій і перевірок та повинен забезпечити участь необхідної кількості службових осіб у їх проведенні. Таким чином, суд вважає, що плани-графіки податкової служби щодо планових виїзних перевірок є первинними і під них коректуються та узгоджуються плани-графіки перевірок інших контролюючих органів. При цьому право проведення податковою службою перевірок на підставі свого плану-графіку не ставиться в залежність від наявності, узгодженості планів щодо проведення іншими контролюючими органами перевірок разом з органами державної податкової служби. Навпаки, Порядок покладає відповідальність за не проведення разом з податковою службою відповідальність саме на керівників інших контролюючих органів, які не є органами державної податкової служби. Таким чином, системно аналізуючи положення Порядку суд вважає, що Порядок: 1) встановлює первинний статус плану-графіку планових виїзних перевірок органів державної податкової служби, 2) зобов’язує керівників інших контролюючих органів узгоджувати та встановлювати свої плани графіки самостійно з органами держаної податкової служби, тобто такі графіки мають характер похідних, 3) покладає відповідальність на узгодження, та проведення перевірок разом з органами державної податкової служби на керівників інших контролюючих органів, 4) не зобов’язує органи державної податкової служби узгоджувати свої плани-графіки з іншими контролюючими органами, 5) не зобов’язує органи держаної податкової служби забезпечувати явку представників інших контролюючих органів на перевірку з огляду на покладення як відповідальності так і обов’язку з цього приводу на керівників таких контролюючих органів, 6) не ставить в залежність можливість/неможливість проведення органами державної податкової служби проведення відповідної планової виїзної перевірки за підстав неузгодженості графіку іншими контролюючими органами, відсутності в день початку перевірки інших контролюючих органів. З огляду на вищезазначене, суд вважає, що за змістом положення статі 11-1 Закону та норм Порядку, останній визначає такий порядок координації, у відповідності до якого всі інші контролюючі органи поставлені в залежність від планів-графіків податкової служби, зобов’язані у відповідності до цього як узгоджувати свої плани-графіки перевірок, так і забезпечувати явку своїх представників на перевірку, інакше виключно керівники інших контролюючих органів несуть відповідальність за невиконання/не належне виконання норм Порядку. З огляду на це, покликання позивача про порушення відповідачем норм Порядку суд вважає безпідставними та необґрунтованими. Щодо питання дотримання строків (тривалості) перевірок суд вважає необхідним зазначити про наступне. Указом Президента України №493/92 від 03.10.1992р.(далі - Указ), пунктом першим встановлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Такі нормативно-правові акти набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності. Пунктом другим Указу передбачено, що державну реєстрацію здійснюють нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (яким є Державна податкова адміністрація України в силу Закону (стаття 4)), органів господарського управління та контролю - Міністерство юстиції України. Державна реєстрація провадиться в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. На виконання вимог Указу постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. N 731 затверджено положення “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер” (далі - Положення про державну реєстрацію). Пунктом другим зазначеного положення продубльовані норми, у відповідності до яких державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. У відповідності до пункту 4 Положення про державну реєстрацію, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України,Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт. У відповідності до пункту 15 Положення про державну реєстрацію міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, органи господарського управління і контролю направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані. При направленні на виконання та опублікуванні нормативно-правового акта посилання на дату і номер державної реєстрації акта є обов'язковим. Відповідно до вищезазначеного суд вважає необхідним відзначити, що посилання позивача на Методичні рекомендації щодо складання плану-графіка проведення документальних перевірок суб'єктів господарювання, та наказ Державної податкової адміністрації України від 11 жовтня 2005 року N 441 Про затвердження Методичних рекомендацій щодо порядку складання плану-графіка перевірок суб'єктів господарювання та взаємодії між структурними підрозділами при їх проведенні є безпідставним та необґрунтованим. Як зазначений наказ так і методичні рекомендації не зареєстровані у відповідності до вимог Указу та Порядку державної реєстрації. З огляду на це суд вважає, що останні не можуть розглядатися як нормативно-правові акти, та й хоча б такі, які мають міжвідомчий характер, хоча з огляду на вищезазначене не мають і не можуть його мати. Зазначені наказ та методичні рекомендації, з огляду на вищезазначене, є виключно документами внутрішнього користування, які регулюють питання методології та організації ефективної роботи контролюючого органу, не впливають і не можуть впливати на права та інтереси третіх осіб, і, з огляду на вищезазначене, не можуть впливати на порядок проведення і вимог проведення перевірок, які визначаються виключно Законом та підзаконними нормативно-правовими актами з цього приводу, які набрали юридичної сили у встановленому порядку. В такому разі суд керується Законом, нормами статті 11-1, які безпосередньо визначають строки тривалості планової виїзної перевірки, а саме, яка: не повинна перевищувати 20 робочих днів, а щодо суб'єктів малого підприємництва - 10 робочих днів. З огляду на це, суд вважає покликання позивача та його позовні вимоги в цій частині помилковим та необґрунтованим. Відносно забезпечення позову суд вважає необхідним зазначити про наступне. У відповідності до положень частини першої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Клопотання про забезпечення позову подано до суду з неналежним дотриманням вимог положень вищезазначеної статті, а саме: не зазначено щодо яких прав та інтересів позивача існує очевидна небезпека, необґрунтовано очевидність такої небезпеки, не розкрито суть останньої –в чому вона полягає, не зазначено ознак очевидної протиправності дій відповідача. Необґрунтовано і не розкрито причини неможливості в подальшому захисту своїх прав та інтересів інакше ніж шляхом забезпечення позову, та інші вимоги, визначені 117 статтею КАС України. З огляду на це судом за погодженням з сторонами в попередньому судовому засіданні було узгоджено можливість вирішення питання про забезпечення позову в судовому засіданні по суті, після надання пояснень сторонами і доказів по справі, інакше належне вирішення зазначеного клопотання у відповідності до положень та принципів Кодексу адміністративного судочинства України є неможливим. Крім того, складність вирішення зазначеного клопотання обумовлено невідомістю суду за причин небажання позивачем довести, роз’яснити та обґрунтувати суду відомості з приводу того, які ж саме права та інтереси позивача потребують захисту шляхом забезпечення позову. Крім того, позивачем не доведено підстав забезпечення позову з огляду на фактичні обставини, у відповідності до яких, відповідні перевірки в зазначені терміни не відбулися (на дату початку слухання справи по суті терміни перевірок пройшли) і в подальшому не мали б законних підстав для їх проведення у відповідності до положень Закону. Враховуючи пояснення сторін, отримані докази по справі, беручи до уваги вищезазначене, суд вважає клопотання позивача про забезпечення позову безпідставним та необґрунтованим, з огляду на це таким, що не підлягає задоволенню. У відповідності до частини другої статті 19 Конституції України (№254к/96-ВР від 28.06.1996р.) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Частиною 1 ст. 9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Суд також бере до уваги, що згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7)з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8)пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких грунтуються вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. Суд приймає до уваги те, що позивачем в позовних вимогах не уточнено які саме дії він вважає протиправними, крім того, позивач фактично відмовився доводити свої позовні вимоги в судовому засіданні шляхом надання відповідних пояснень у справі з цього приводу, аргументуючи тим, що все зазначено в позові, нічого іншого добавити він немає. Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Зважаючи на всі наведені обставини в їх сукупності, суд дійшов висновку, що позовні вимоги позивача не підлягають задоволенню.

Результат розгляду: denied