Рішення адміністративного суду від 2014-03-11 00:00:00+02

10 лютого 2014 року Приватне підприємство "Коралл-Магазин" звернулось до суду з даним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, у якому просило: - визнати протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області щодо проведення 16.01.2014 року позапланової перевірки ПП "Коралл-Магазин"; - визнати протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області щодо складання відносно ПП "Коралл-Магазин", протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.01.2014 року, припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №18 від 16.01.2014 року та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №19 від 29.01.2014 року; - визнати протиправним та скасувати протокол Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.01.2014 року, складений відносно ПП "Коралл-Магазин"; - визнати протиправним та скасувати припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №18 від 16.01.2014 року, складений відносно ПП "Коралл-Магазин"; - визнати протиправною та скасувати постанову №19 від 29.01.2014 року Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ПП "Коралл-Магазин". В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 19 грудня 2013 року Приватним підприємством "Коралл-Магазин" направлено поштовим відправленням до Інспекції ДАБК в Одеській області декларацію про початок виконання будівельних робіт з капітального ремонту будівлі по вул. Картамишевська, буд.9-А в м.Одесі. 28 січня 2014 року позивач отримав лист Інспекції ДАБК в Одеській області від 30.12.2013 року № 05/1-12905, зі змісту якого вбачається, що вищевказану декларацію Інспекцією ДАБК в Одеській області не було зареєстровано та повернуто на доопрацювання. Попередньо, 16 січня 2014 року головним державним інспектором інспекційного відділу № 2 інспекційного управління в м.Одесі Інспекції ДАБК в Одеській області було проведено позапланову перевірку достовірності даних поданої декларації про початок виконання будівельних робіт за місцезнаходженням приватного підприємства. За результатами проведеної перевірки та виявлених порушень відповідачем було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16.01.2014 року, протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності і припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 18 від 16.01.2014 року. 29 січня 2014 року Інспекцією ДАБК в Одеській області було прийнято постанову №19, згідно якої ПП "Коралл-Магазин" було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.4 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 109620 гривень. Позивач вказав, що відповідно до норм чинного законодавства однією з підстав для проведення позапланової перевірки підприємства є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених, зокрема, у декларації про початок виконання будівельних робіт. Тому, якщо декларація не зареєстрована Інспекцією ДАБК в Одеській області, то і підстави для проведення позапланової перевірки відсутні. Крім того, ані наказ, ані направлення на перевірку позивачу не було вручено. За таких обставин, позивач вважає, що позапланова перевірка 16.01.2014 року проведена відповідачем безпідставно та незаконно. І як наслідок незаконності дій щодо проведення перевірки позивач вважав незаконними дії відповідача щодо складання протоколу про правопорушення від 16.01.2014 року, припису про усунення порушень № 18 від 16.01.2014 року та постанови № 19 від 29.01.2014 року про накладення штрафу. Крім того, ПП "Коралл-Магазин" вважає неправомірним накладення на підприємство штрафу постановою № 19 від 29.01.2014 року, яка винесена начальником Інспекції ДАБК в Одеській області, також з підстав того, що вказана посадова особа відповідно до вимог ст.3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" не мала повноважень на її винесення. У судовому засіданні представники позивача позов підтримали та просили суд задовольнити його у повному обсязі, посилаючись на обставини, викладені у позовній заяві. Представник відповідача у судовому засіданні надав письмові заперечення проти позову, та пояснив, що вважає позов необгрунтованим з огляду на наступне. Згідно Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні чи декларації про початок виконання будівельних робіт. Причому, підстави для перевірки виникають з моменту подання повідомлення чи декларації, і перевірка має бути проведена протягом 3 місяців з дня подання вказаних документів. Тому відповідач вважав проведену 16.01.2014 року перевірку законною, як і дії посадових осіб Інспекції зі складання відповідних документів за наслідками перевірки. Оскільки під час перевірки виявлено недостовірність даних у поданій позивачем декларації про початок виконання будівельних робіт, а саме: відсутність затвердженої замовником проектної докуменатції (робочого проекту), про наявність якої вказано у декларації, відповідачем правомірно накладено на позивача штраф за правопорушення, передбачене п.4 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності". Заслухавши пояснення представників сторін, допитавши свідка [PERSON], дослідивши надані сторонами докази, всебічно та повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, проаналізувавши положення чинного законодавства, суд вважає, що позов підлягає частковому задоволенню з наступних підстав. Судом встановлено, що 19 грудня 2013 року Приватним підприємством "Коралл-Магазин" направлено поштовим відправленням до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області Декларацію про початок виконання будівельних робіт з капітального ремонту будівлі за адресою:м. Одеса, вул. Катамишевська, буд.9 - А, яка надійшла до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області 23.12.2013 року, що підтверджується поштовим повідомленням про вручення (а.с.17). Посилання відповідача на те, що вказана декларація надійшла до Інспекції за вхід. № 11540/13 від 27.12.2013 року суд не бере до уваги, оскільки ці доводи щодо надходження декларації 27.12.2013 року спростовуються вищенаведеним поштовим повідомленням. 30.12.2013 року Інспекцією ДАБК в Одеській області направлено до ПП "Коралл-Магазин" лист № 05/1-12905, з якого вбачається, що Декларацію про початок виконання будівельних робіт від 27.12.2013 року з капітального ремонту будівлі за адресою: м. Одеса, вул. Катамишевська, буд.9 - А, не зареєстровано та повернуто на доопрацювання. До вказаного листа відповідачем додано один примірник декларації, в якому вказано про її повернення на доопрацювання та реєстраційний номер ОД0931401600307 від 08.01.2014р. Судом встановлено, що 16 січня 2014 року головним державним інспектором інспекційного відділу № 2 інспекційного управління в м.Одеса Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області [PERSON] проведено позапланову перевірку достовірності даних поданої ПП "Коралл-Магазин" декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: м. Одеса, вул. Картамишевська, буд.9-А (капітальний ремонт нежитлових приміщень). Як вбачається з наданого відповідачем направлення для проведення позапланової перевірки № 65 від 10.01.2014 року (а.с.61), позапланова перевірка проведена на підставі наказу начальника Інспекції ДАБК в Одеській області від 30.12.2013 року № 176 «ОД». Зазначений наказ відповідачем до суду не надано, при цьому представник відповідача пояснив суду, що цей наказ не стосується безпосередньо ПП «Коралл-Магазин», а є загальним наказом щодо проведення позапланових перевірок юридичних осіб за наявності для цього підстав, передбачених п.7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою КМ України № 553 від 23.05.2011 року. За результатами перевірки Інспекцією ДАБК в Одеській області складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16.01.2014 року, яким встановлено, що на об'єкті будівельні роботи не розпочаті; в декларації про початок виконання будівельних робіт наведені недостовірні дані, а саме: для перевірки було надано проектну документацію, розроблену ПП "Тавр" на стадії «ескізний проект», проектна документація на стадії «робочий проект» відсутня. Перевіряючим зазначено про порушення ст. 36 п.8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Також, 16 січня 2014 року головним державним інспектором інспекційного відділу № 2 інспекційного управління в м.Одеса Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області [PERSON], складено протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності, в якому відображене порушення, встановлене в ході перевірки, та призначено розгляд справи про адміністративне правопорушення о 14 год. 29.01.2014 року у приміщенні Інспекції ДАБК в Одеській області. Крім того, 16.01.2014 року головним державним інспектором інспекційного відділу № 2 інспекційного управління в м.Одеса Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області [PERSON] винесено Припис № 18 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил, яким від позивача вимагається усунути виявлені порушення до 15.02.2014 року. 29.01.2014 року начальником Інспекції ДАБК в Одеській області прийнято Постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №19, якою ПП "Коралл-Магазин" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ст.2 ч.2 п.4 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 109620 гривень. Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі за текстом - Закон), право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації. Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється. Частиною 4 ст.36 Закону встановлено, що Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю повертають декларацію про початок виконання будівельних робіт замовникові, якщо декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, з обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації. Згідно ч.8 ст.36 Закону, замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації. Пунктом 9 Порядку виконання підготовчих робіт, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 13.04.2011 року № 466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" Інспекція протягом п'яти робочих днів з дня надходження до неї декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та вносить їх до єдиного реєстру. Відповідно до п.11 Порядку виконання підготовчих робіт, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 13.04.2011 року № 466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт", у разі коли декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, Інспекція повертає її замовнику з обґрунтуванням причин повернення у строк, передбачений для її реєстрації. З аналізу вищевказаних норм законодавства суд прийшов до висновку, що, повертаючи замовнику (ПП "Коралл-Магазин") декларацію про початок виконання будівельних робіт, контролюючий орган не реєструє її. Тобто, така декларація вважається неподаною та не породжує для замовника (позивача) будь-яких правових наслідків, оскільки права на виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації замовник не набуває. За таких обставин, суд вважає, щодо у разі повернення Інспекцією декларації про початок виконання будівельних робіт у зв'язку з порушеннями в її оформленні, не може бути проведено перевірку достовірності даних документу (декларації), який повернуто. Таким чином, підстав для проведення позапланової перевірки ПП "Коралл-Магазин" 16.01.2014 року у Інспекції ДАБК в Одеській області не виникло. З викладених вище підстав суд не бере до уваги доводи представника відповідача стосовно того, що Інспекція ДАБК має право проводити позапланову перевірку протягом трьох місяців саме з дня подання декларації про початок виконання будівельних робіт, незалежно від того, чи зареєстрована декларація, чи її повернуто на доопрацювання, -оскільки, як зазначено судом, неможливо проводити подальшу перевірку документа (зокрема, достовірність даних), якщо цей документ повернуто замовнику з підстав неповноти його заповнення. Крім того, з питання призначення позапланової перевірки ПП "Коралл-Магазин" відповідачем суд зазначає наступне. Постановою КМ України № 553 від 23.05.2011 року затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі за текстом - Порядок). Згідно пункту 5 Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом у порядку проведення планових та позапланових перевірок. Пунктом 7 Порядку визначено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Однією з підстав для проведення позапланової перевірки є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів. Пунктом 1 Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 240 від 15.05.2012 року "Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" затверджено Форму направлення на проведення позапланової перевірки, в якому обов'язковими реквізитами є: - зазначення посади та П.І.П., особи перевіряючих; - назва та місцезнаходження об' єкта перевірки; - найменування інспекції, дата та номер наказу на проведення перевірки; - підстави для проведення позапланової перевірки; - строк дії направлення на проведення перевірки; - підпис начальника інспекції та печатка інспекції. Як встановлено судом в ході розгляду справи, начальником Інспекції ДАБК в Одеській області наказ на проведення позапланової перевірки ПП "Коралл-Магазин" не видавався, а зазначений у направленні № 65 від 10.01.2014 року наказ начальника Інспекції ДАБК в Одеській області від 30.12.2013 року № 176 «ОД», як пояснив представник відповідача, не стосується конкретно позивача та перевірки достовірності даних поданої позивачем декларації, а виданий стосовно необмеженого кола юридичних осіб на майбутнє, тобто на випадок наявності будь-якої з передбачених Порядком підстав для проведення позапланової перевірки. Посилання відповідача на наказ начальника Інспекції ДАБК в Одеській області від 30.12.2013 року № 176 «ОД» як на підставу проведення позапланової перевірки позивача суд вважає необгрунтованим, оскільки наявність підстав для проведення позапланової перевірки повинна визначатися керівником Інспекції у кожному конкретному випадку індивідуально. Відсутність такого акту індивідуальної дії призвело, на думку суду, до протиправного проведення відповідачем позапланової перевірки достовірності даних у поданій ПП "Коралл-Магазин" декларації про початок виконання будівельних робіт вже після її повернення замовнику. Допитаний у судовому засіданні свідок [PERSON] пояснив суду, що питанням реєстрації чи повернення декларації та питанням перевірки достовірності даних у декларації займаються різні підрозділи Інспекції, а тому, отримавши направлення на перевірку № 65 від 10.01.2014 року він вийшов на позапланову перевірку у встановлений направленням термін та виявив відсутність у позивача затвердженої проектної документації на стадії «робочий проект» (в наявності була лише проектна документація, розроблена ПП «Тавр», на стадії «ескізний проект»), про що було складено акт перевірки від 16.01.2014 р., протокол про правопорушення від 16.01.2014 р. та припис про усунення порушення № 18 від 16.01.2014р. Суд бере до уваги показання даного свідка щодо самого факту наявності порушення (відсутність проектної документації на стадії «робочий проект»), проте, з огляду на висновки суду про протиправність дій відповідача щодо проведення 16.01.2014 року позапланової перевірки ПП "Коралл-Магазин", суд дійшов висновку і про протиправність дій відповідача щодо складання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.01.2014 року. Враховуючи викладене, суд визнає протиправним та скасовує припис № 18 від 16.01.2014 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, виданий Приватному підприємству "Коралл-Магазин", оскільки цей припис видано за наслідками протиправно проведеної позапланової перевірки. Щодо правомірності прийняття відповідачем постанови № 19 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29.01.2014 року, слід зазначити наступне. Статтею 3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент проведення перевірки та винесення постанови № 19 від 29.01.2014 року) встановлено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Таким чином, вищевказаною нормою чітко встановлено, що накладати штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності має право лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (керівник або уповноважена ним посадова особа центрального органу виконавчої влади), тобто Держархбудінспекції України. Як вбачається з постанови № 19 від 29.01.2014 року, вона прийнята начальником Інспекції ДАБК в Одеській області Рябоконем П.М., який не є визначеною ст.3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" особою - посадовою особою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Посилання представника відповідача на норми ст.ст.17, 19, 21 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" не приймаються судом до уваги, оскільки зазначені норми закону взагалі не стосуються питання уповноваження керівником Державної архітектурно - будівельної інспекції України керівників територіальних органів на розгляд справ про правопорушення в сфері містобудівної діяльності та винесення постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Крім того, слід зазначити, що ст.3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (в редакції чинній до внесення змін Законом України № 5459 - VІ від 16.10.2012 року), було передбачено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальними органами. Накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів мають право керівник Державної архітектурно-будівельної інспекції України та його заступники, керівники територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції України та їх заступники. Тобто, право керівників територіальних органів накладати штраф було прямо передбачено попередньою редакцією Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності". Тому з системного аналізу положень Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", суд дійшов висновку, що керівники територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, які не є посадовими особами центрального органу виконавчої влади (Державна архітектурно-будівельна інспекція України), не мають повноважень накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України. Доводи представника відповідача стосовно того, що право начальника Інспекції та його заступника на прийняття постанови про накладення штрафу передбачене Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим Постановою КМ України № 553 від 23.05.2011 року, суд не бере до уваги, оскільки цей Порядок затверджений підзаконним нормативним актом, і оскільки він суперечить Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", то підлягає застосуванню Закон, який має вищу юридичну силу. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставах, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно п.1 ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, у тому числі, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За викладених обставин, суд дійшов висновку, що Інспекція Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області при прийнятті постанови № 19 від 29.01.2014 року про накладення штрафу вийшла за межі своїх повноважень, а тому вимоги позивача щодо визнання вказаної постанови протиправною та її скасування також є обґрунтованими та підлягають задоволенню. Позовна вимога ПП "Коралл-Магазин" щодо визнання протиправним та скасування протоколу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.01.2014 року, складеного відносно ПП "Коралл-Магазин", задоволенню не підлягає, оскільки протокол не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому не може бути скасований. Щодо визнання протиправними дій відповідача зі складання припису № 18 від 16.01.2014 року та постанови № 19 від 29.01.2014 року слід зазначити, що вказані припис та постанова, як рішення суб'єкта владних повноважень, що породжують правові наслідки, визнаються судом протиправними та скасовуються, а тому дії відповідача щодо прийняття цих рішень окремо визнанню протиправними не підлягають. Таким чином, адміністративний позов Приватного підприємства "Коралл-Магазин" підлягає частковому задоволенню. На підставі викладеного,

Результат розгляду: partial