Рішення адміністративного суду від 2014-02-25 00:00:00+02

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 листопада 2013 року в задоволенні адміністративного позову Дочірнього підприємства Державної компанії "Укрспецекспорт" - Державного підприємства "Укроборонсервіс" до Державної фінансової інспекції України, за участі Генеральної прокуратури України про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування довідки за результатами проведення дослідження матеріалів з питань фінансово - господарської діяльності - відмовлено. Не погоджуючись з зазначеною постановою, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати її та ухвалити нову, якою задовольнити позовні вимоги. Колегія суддів, дослідивши матеріали справи, приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного. Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до звернення Генеральної прокуратури України від 23 червня 2012 року № 10/1/2-30571-11 головним державним фінансовим інспектором Державної фінансової інспекції України Наборщиковим В.В. здійснено дослідження окремих питань фінансово-господарської діяльності Генерального штабу Збройних Сил України щодо додержання законодавства при використанні бюджетних коштів на оплату 2 та 3 етапів дослідно-конструкторської роботи «Калина-1». Результати зазначеного дослідження фінансово-господарської діяльності Генерального штабу Збройних Сил України викладені у довідці (дата, коли довідка складена, не вказана), підписаній головним державним фінансовим інспектором Державної фінансової інспекції України Наборщиковим В.В. Позивач вважає, що вищевказана перевірка додержання законодавства при використанні бюджетних коштів на оплату 2 та 3 етапів дослідно-конструкторської роботи «Калина-1» була проведена, а рішення в формі довідки за результатами перевірки було прийняте всупереч Конституції та законам України, тому оскаржив їх в адміністративному порядку. Спірні правовідносини мали місце в червні 2012 року, а отже до них має застосовуватись законодавство чинне на момент їх виникнення. На час звернення Генеральної прокуратури України 23 червня 2012 року до Держфінінспекції був чинним Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні». Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 року №346/1025/685/53 затверджено Порядок взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України (далі - Порядок) Відповідно до п. 1.1 вказаного Порядку останній спрямований на забезпечення ефективної взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби (далі - органи ДКРС) та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України (далі -правоохоронні органи) з питань розгляду звернень правоохоронних органів, призначення, організації та проведення ревізій за ними, передачі їм матеріалів ревізій за власною ініціативою органів ДКРС, зворотного інформування про результати розгляду переданих матеріалів, виділення спеціалістів органів ДКРС, інших питань, що мають місце при виконанні органами ДКРС та правоохоронними органами покладених на них завдань. При цьому Порядок розроблений з урахуванням положень Кримінально-процесуального кодексу України, законів України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" ,"Про прокуратуру", "Про міліцію", "Про Службу безпеки України", "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", "Про оперативно-розшукову діяльність", Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, та інших нормативно-правових актів (п. 1.2 Порядку). Розділом 3 зазначеного Порядку регламентовано процедуру виділення спеціаліста для участі у перевірках, що проводяться правоохоронними органами. Так, згідно абзаців 1, 2 п. 3.1 Порядку працівники органів ДКРС за зверненнями правоохоронних органів можуть брати участь у перевірках, що проводяться правоохоронними органами у підконтрольних установах (з питань, визначених в абзаці першому пункту 2.2 цього Порядку), та на інших об'єктах контролю (з питань, визначених в абзаці другому пункту 2.2 цього Порядку), - як спеціалісти. Підставами для звернення правоохоронних органів до органів ДКРС стосовно виділення працівників у якості спеціалістів є норми законів України "Про прокуратуру", "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", "Про Службу безпеки України", Кримінально-процесуального кодексу України, Положення про Державну службу боротьби з економічною злочинністю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.07.1993 року № 510. З наведеного вбачається, що правоохоронні органи, у тому числі органи прокуратури, наділені повноваженнями на звернення до органів ДКРС стосовно виділення працівників у якості спеціалістів у відповідності до приписів, зокрема, Закону України «Про прокуратуру», Кримінально-процесуального кодексу України. При цьому таке звернення може мати місце як у ході здійснення органами прокуратури перевірки, так і у ході розслідування кримінальної справи. Відповідно до ст. 128-1 Кримінально-процесуального кодексу України, який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин, у необхідних випадках для участі у проведенні слідчої дії може бути залучений спеціаліст, який не заінтересований в результатах справи. Виклик слідчим спеціаліста є обов'язковим для керівника підприємства, установи чи організації, де працює спеціаліст. За таких обставин колегія суддів вважає помилковим твердження Апелянта щодо відсутності у Генеральної прокуратури України повноважень на звернення до органів державної контрольно-ревізійної служби про виділення спеціаліста для проведення дослідження у рамках розслідування кримінальної справи. Отже системний аналіз наведених норм дає підстави для однозначного висновку, що участі у перевірці працівника органу ДКРС обов'язково повинно передувати відповідне звернення правоохоронного органу. Так, відповідно до п. 3.2 Порядку звернення правоохоронного органу щодо виділення працівника органу ДКРС в якості спеціаліста для участі у перевірці, що проводиться правоохоронним органом, повинно містити: обґрунтування необхідності залучення спеціаліста; дату, з якої необхідно буде залучити спеціаліста до проведення перевірки, та на який термін; повну назву об'єкта контролю, його місцезнаходження, дані про організаційно-правову форму; питання, на які спеціалістові необхідно буде надати відповідь. Звернення правоохоронного органу щодо виділення працівника органу ДКРС в якості спеціаліста для участі у перевірці, що проводиться правоохоронним органом, розглядається службовою особою органу ДКРС, визначеною в пункті 2.5 цього Порядку. Згідно п. 4.1 Порядку звернення правоохоронного органу має бути підписане керівником, визначеним в абзаці дев'ятому пункту 1.3 цього Порядку. Звернення, підписане іншими службовими особами, крім визначених цим пунктом, залишається без виконання. Звернення правоохоронного органу, яке не відповідає вимогам пунктів 2.3 та 3.2 цього Порядку або стосується проведення ревізій у суб'єктів господарювання, які не віднесено Законом до підконтрольних установ, а також з питань, які не належать до компетенції органів ДКРС, залишається без виконання з обґрунтуванням причин неможливості його виконання. З наведеного випливає, що право у органу ДКРС на направлення спеціаліста І для часті у перевірці виникає виключно після отримання належним чином оформленого звернення правоохоронного органу, однак судом першої інстанції дана к обставина врахована не була. При цьому, приписи п. 4.1 Порядку дають підстави для однозначного висновку, що обов'язок перевірки відповідності звернення правоохоронного органу вимогами Порядку належить саме до повноважень ДФІ України або її територіальних органів. Так, аналізуючи відповідність Листа вимогам п. 3.2 Порядку, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що останній містить у собі лише обґрунтування необхідності залучення спеціаліста, а також дату, з якої необхідно буде залучити спеціаліста до проведення перевірки (з 26.06.2013 року). Разом з тим, судом апеляційної інстанції враховується, що зі змісту Листа Генеральної прокуратури України не вбачається за можливим встановити термін проведення перевірки, повну назву об'єкта контролю, його місцезнаходження, дані про організаційно-правову форму. Крім того, викладена в Листі інформація не містить жодних посилань на питання, на які спеціалістові необхідно буде надати відповідь. Наведене свідчить про невідповідність звернення правоохоронного органу вимогам п. 3.2 Порядку, що в силу приписів п. 4.1 Порядку покладає на органи ДКРС імперативний обов'язок залишити останнє без виконання з обґрунтуванням причин неможливості його виконання. З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що відсутність належним чином оформленого звернення правоохоронного органу позбавляє права ДФІ України направляти спеціаліста для участі у перевірці, що у свою чергу, свідчить про необґрунтованість висновків суду першої інстанції про відсутність правових підстав для визнання протиправними дій Відповідача щодо направлення головного державного фінансового інспектора Державної фінансової інспекції України Наборщикова В.В. для проведення дослідження матеріалів з питань фінансово-господарської діяльності Генерального штабу Збройних Сил України у частині використання бюджетних коштів на оплату 2 та 3 етапів дослідно-конструкторської роботи «Калина-1». Разом з тим, судовою колегією враховується, що абзацами 5-7 п. 3.1 Порядку визначено, що у ході участі у перевірці спеціаліст використовує свої спеціальні знання і в межах компетенції надає консультації та відповіді на порушені питання, при цьому фіксує факти порушення законодавства з питань використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності, визначає розмір заподіяної матеріальної шкоди (збитків) та посадових (службових) осіб, внаслідок дій або бездіяльності яких допущено порушення законодавства та завдано матеріальну шкоду (збитки). Результати участі спеціаліста у перевірці оформляються довідкою, яка складається на чистому аркуші та підписується спеціалістом із зазначенням посади та назви органу, у якому він працює. Довідка складається у двох примірниках, один з яких після підписання спеціалістом надсилається правоохоронному органу - ініціатору перевірки. Другий примірник довідки залишається у відповідному органі ДКРС. Права та обов'язки посадової особи служби, яка залучається в якості спеціаліста для участі у проведенні слідчої дії, визначаються Кримінально-процесуальним кодексом України. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що спеціаліст у ході участі у перевірці використовує свої спеціальні знання і в межах компетенції надає консультації та відповіді на порушені питання, фіксуючи результати у відповідній довідці. Водночас, судом першої інстанції не було враховано, що відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну служби в Україні», який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин, державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування. Частинами 3-5 ст. 2 вказаного Закону визначено, що державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті. Перевірка державних закупівель полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі та проводиться органами державної контрольно-ревізійної служби на всіх стадіях державних закупівель. Результати перевірки державних закупівель викладаються в акті. Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. З аналізу наведених вище правових норм випливає, що чинне на момент проведення дослідження законодавство виокремлювало три форми державного фінансового контролю: фінансовий аудит, перевірка державних закупівель та інспектування. При цьому системний аналіз Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» та затвердженого постановою КМ України від 20 квітня 2006 року №550 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, дає підстави для однозначного висновку, що чинне на момент проведення дослідження законодавство не наділяло повноваженнями ДФІ України уточнювати результати проведеної ревізії з урахуванням висновку експерта, проведеного у рамках розслідування кримінальної справи. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що ДФІ України не мала права проводити дослідження матеріалів з метою уточнення результатів проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Генерального штабу ЗС України у частині використання бюджетних коштів на оплату 2 та 3 етапів дослідно-конструкторської роботи «Калина-1». Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що оскільки ДФІ України не набуло права направляти головного інспектора Наборщикова В.В. для проведення дослідження матеріалів з питань фінансово-господарської діяльності Генерального штабу Збройних Сил України у частині використання бюджетних коштів на оплату 2 та 3 етапів дослідно-конструкторської роботи «Калина-1», а останній, як було встановлено раніше, не набув права досліджувати матеріали з метою уточнення результатів проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Генерального штабу ЗС України у частині використання бюджетних коштів на оплату 2 та 3 етапів дослідно-конструкторської роботи «Калина-1», то викладені у Довідці висновки не можуть бути належним підтвердженням факту завдання певними особами збитків державі. Поряд з цим суд апеляційної інстанції не може погодитися з доводами Апелянта про необхідність скасування Довідки як такої, що винесена з порушенням вимог чинного законодавства з огляду на наступне. Довідка про результати участі спеціаліста у проведенні перевірки - це службовий документ, який фіксує факт проведених дій та закріплює їх результати, і є носієм доказової інформації. Метою документування дій та їх результатів є висвітлення фактів порушення законодавства з питань використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності, визначає розмір заподіяної матеріальної шкоди (збитків) та посадових (службових) осіб, внаслідок дій або бездіяльності яких допущено порушення законодавства та завдано матеріальну шкоду (збитки). При цьому колегією суддів враховується, що довідка про результати участі спеціаліста у проведенні перевірки сама по собі є суб'єктивними міркуваннями фахівця органів державної фінансової інспекції України, що брав участь у перевірці та зафіксували суб'єктивні (об'єктивні) висновки останнього. Дані акти не є нормативними або ненормативними актами, які встановлюють, змінюють, скасовують норми права чи породжують права та обов'язки суб'єкта якому вони адресовані. За таких обставин судова колегія приходить до висновку про відсутність правових підстав для скасування Довідки. Таким чином, необґрунтованим є висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні даного адміністративного позову. Отже при винесенні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було допущено порушення норм матеріального права, що призвело до невірного по суті вирішення справи. Згідно до статті 202 КАС України - підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, зокрема, невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Результат розгляду: partial