Рішення адміністративного суду від 2014-02-12 00:00:00+02

Прокурор Галицького району Івано-Франківської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Галицької районної ради про визнання незаконним та скасування рішення Галицької районної ради від 11.12.2013 року "Про втрату чинності рішення Галицької районної ради від 27.10.1997 року "Про делегування повноважень та створення у складі виконавчого апарату Галицької районної ради виконавчого комітету". Адміністративний позов мотивований тим, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем із порушенням норм Конституції України, законів України: "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" та інших нормативно-правових актів, що є підставою для визнання зазначеного рішення протиправним (незаконним) та скасування. Ухвалою суду від 29.01.2014року у відповідності до приписів ст.53 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС) України до участі в даній адміністративній справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, залучено Галицьку районну державну адміністрацію. В судовому засіданні прокурори підтримали позовні вимоги з мотивів визначених безпосередньо в адміністративному позові. Окрім того, пояснили, що відповідач, як орган місцевого самоврядування, діючи не на підставі, не в межах наданих йому повноважень та не у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, а шляхом прийняття рішення, перейнявши на себе функції виконавчої влади у спосіб створення власних виконавчих органів, порушив вимоги як Конституції так і Закону України "Про місцеві державні адміністрації", згідно яких виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Водночас, положення оскаржуваного рішення щодо звернення до Верховної Ради України з вимогою здійснення на законодавчому рівні реформування системи місцевого самоврядування, передбачивши утворення виконавчих органів обласних та районних рад, не належить до питань місцевого значення, не входить в коло повноважень ради та її депутатів, що є порушенням норм як Конституції України так і законів України: "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про статус депутатів місцевих рад". Також протиправними слід вважати і положення оскаржуваного рішення щодо створення відділу матеріально-технічного забезпечення, якому доручено взяти на баланс усі будівлі, що належать до спільної власності територіальних громад району, які використовуються органами державної влади та доручення вищевказаному відділу подати на розгляд районної ради проекту рішення «Про використання приміщень спільної власності територіальних громад Галицького району», оскільки будівлі, які належать до спільної власності територіальних громад уже передані на баланс органам державної влади у попередні роки, про що укладено відповідні угоди, які можуть бути розірвані тільки в судовому порядку. Представник відповідача щодо задоволення адміністративного позову заперечив з мотивів, наведених у письмовому запереченні. В судовому засіданні додатково пояснив, що оскаржуване рішення мотивоване політичною і соціально-економічною ситуацією в державі, наявністю права органу місцевого самоврядування делегувати повноваження місцевим державним адміністраціям районних та обласних рад у відповідності до вимог статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування", водночас і правом скасовувати свої ж рішення щодо такого делегування. Створення в структурі виконавчого апарату районної ради виконавчого комітету прямо не заборонено законодавством, як не заборонені районній раді і можливості здійснення контролю за майном, що перебуває у спільній власності територіальних громад області. Крім того право на звернення до Верховної Ради України, гарантоване статтею 40 Конституції України. В задоволенні позову представник відповідача просив відмовити. Представник третьої особи вказала, що заявлений позов підлягає задоволенню з підстав, викладених у позовній заяві та встановлених у судовому засіданні. Розглянувши адміністративний позов, заслухавши думку представників сторін, дослідивши наявні та витребувані докази, судом встановлено наступне. 11 грудня 2013 року двадцять третьою (позачерговою) сесією Галицької районної ради прийнято рішення "Про втрату чинності рішення Галицької районної ради від 27.10.1997 року "Про делегування повноважень та створення у складі виконавчого апарату Галицької районної ради виконавчого комітету". Того ж дня вказане рішення розміщене на офіційній інтернет-сторінці Галицької районної ради. ( а.с.16-17). Зазначене рішення містить 10 пунктів, згідно яких Галицька районна рада вирішила: 1. Висловити від імені територіальних громад району занепокоєння діями окремих посадових осіб Галицької районної державної адміністрації. 2. Визнати таким, що втратило чинність, рішення Галицької районної ради 14 сесії другого демократичного скликання від 27.10.1997 р. «Про делегування повноважень». 3. Доручити постійним комісіям та виконавчому апарату Галицької районної ради до 31 грудня 2013 року виконувати повноваження, визначені статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". 4. Створити у складі виконавчого апарату Галицької районної ради виконавчий комітет, якому доручити з 1 січня 2014 року виконувати повноваження, передбачені статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". 5. Підготувати виконавчому апарату районної ради до 1 січня 2014 року проект рішення «Про структуру та чисельність виконавчого апарату районної ради» та проект положення «Про виконавчий комітет виконавчого апарату Галицької районної ради». 6. Доручити постійній комісії районної ради з питань бюджету, фінансів, податків та інвестицій та виконавчому апарату районної ради передбачити у проекті районного бюджету на 2014 рік кошти, необхідні для виконання повноважень, передбачених статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". 7. Створити відділ матеріально-технічного забезпечення та доручити цій структурі взяти на баланс усі будівлі, що належать до спільної власності територіальних громад області, які використовуються органами державної влади. 8. Подати відділу матеріально-технічного забезпечення до 1 січня 2014 року на розгляд районної ради проект рішення «Про використання приміщень спільної власності територіальних громад Галицького району». 9. Звернутися до Верховної Ради України з вимогою здійснити на законодавчому рівні реформування системи місцевого самоврядування, передбачивши утворення виконавчих органів районних рад. 10. Контроль за виконанням даного рішення покласти на заступника голови районної ради М.Маха. При вирішенні даного спору суд виходив із наступного правового регулювання спірних правовідносин. Відповідно до Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено систему і гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Частиною 2 статті 10 вказаного Закону встановлено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Згідно з положеннями частини 1 статті 59 зазначеного Закону, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Відповідно до вимог частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); розсудливо; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілям, на досягнення яких спрямоване це рішення. Положеннями пункту 7 частини 1 статті 3 КАС України визначено поняття суб'єкта владних повноважень, як органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової чи службової особи, іншого суб'єкту при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Таким чином, оскаржуване рішення відповідача є саме тим рішенням суб'єкта владних повноважень, яке адміністративний суд зобов'язаний перевірити у відповідності до вимог статті 2 КАС України та прийняти рішення у відповідності до повноважень, наданих йому статтею 162 КАС України. Водночас слід зазначити, що положеннями статті 171 КАС України визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, в тому числі, прийнятих і органами місцевого самоврядування. Зокрема, у відповідності до частини 8 вказаної статті, повноваження адміністративного суду щодо вирішення справи в даному випадку не є тотожними до повноважень визначених статтею 162 КАС України, оскільки суд може визнати нормативно-правовий акт тільки незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. За вказаних обставин виникла необхідність у встановленні факту наявності ознак нормативно-правового акту в оскаржуваному рішенні відповідача. Порядком подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженим згідно Наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5, визначено поняття нормативно-правового акту, яким є офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування. Таким чином, проаналізувавши вищезазначене рішення Галицької ради від 11 грудня 2013 року, суд дійшов висновку, що пункти 2-4 даного рішення носять ознаки нормативно-правового акту, а відтак, підлягають перевірці з урахуванням особливостей, визначених статтею 171 КАС України. Загальними засадами Конституції України, зокрема статтею 7 Основного Закону, в Україні визначено і гарантується місцеве самоврядування. У відповідності до вимог стаття 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. В цьому аспекті варто зазначити, що Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування» декларують статус територіальної громади як провідного, центрального суб'єкта. Однак, якщо в Конституції України територіальна громада фіксується як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то в Законі України «Про місцеве самоврядування» закріплюється фактична конкуренція суб'єктів, в зв'язку із тим, що Законом виконавчі органи рад наділені не тільки самоврядними повноваженнями, а й делегованими повноваженнями державної виконавчої влади. Згідно статті 143 Конституції України з питань здійснення повноважень органів державної виконавчої влади вони підконтрольні відповідним органам державної виконавчої влади. Отже, за сутністю територіальна громада - це територіальна спільність, що складається з фізичних осіб- жителів, що постійно мешкають, працюють на певній території, які безпосередньо або через сформовані ними структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну натуральну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру. Конституція України пов'язує місцеве самоврядування з правом територіальної громади - жителів села, селища, міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Так частина 1 ст.3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» констатує, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних громад. Отже, при конституюванні територіальних громад законодавством зосереджено територіальне самоврядування виключно на місцевому рівні. Як вже зазначено судом, спеціальним Законом України, яким у відповідності до Конституції України визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні, статтею 10 якого встановлено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Зокрема Конституційний Суд України неодноразово у своїх рішеннях аналізував політико-правову сутність органу місцевого самоврядування. Так, своїм рішенням від 16.04.2009 року у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Конституційний суд України вказав на те, що відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Виходячи з цих конституційних положень у системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України. Водночас, Конституційний Суд України вказав на те, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються Конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатніть територіальної громади - жителів села, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. (ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Держава не лише визнає, а й гарантує місцеве самоврядування. Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування самостійне в межах своїх повноважень. Державою визнається і захищається комунальна власність, у тому числі власність на землю й інші природні ресурси. Ці конституційні положення стосуються основ конституційного ладу України і спрямовані на забезпечення політичної і правової стабільності місцевого самоврядування в системі публічної влади. Тобто, держава визнає місцеве самоврядування в якості самостійного рівня здійснення народом належної йому влади. Це, в свою чергу означає організаційну уособленість місцевого самоврядування від державної влади. Однак, самоврядування територіальних громад - це не «держава в державі», воно не існує суверенно, окремо від неї, а постійно взаємодіє з нею. Тобто, не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади і місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування є рівними перед законом та в рівній мірі є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування в такій же мірі, як діяльність держави. Отже, як вже встановлено, Галицька районна рада пунктом 1 рішення від 11 грудня 2013 року вирішила висловити від імені територіальних громад району занепокоєння діями окремих посадових осіб Галицької районної державної адміністрації. В судовому засіданні встановлено, що 09.12.2013 року депутати Галицької районної ради стурбовані ситуацією, яка склалася навколо непідписання Угоди між Україною та Євросоюзом, діями силових структур відносно справедливих, мирних акцій протесту українського народу на Майдані Незалежності в м.Києві звернулися до голови Галицької районної ради із вимогою про скликання 23 (позачергової) сесії районної ради шостого скликання, що стало підставою для винесення головою районної ради розпорядження від 10.12.2013 року за № 95 «Про скликання двадцять третьої (позачергової) сесії районної ради у відповідності до п.7 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». На розгляд даної сесії були поставлені наступні питання: -про втрату чинності рішення 14 сесії другого демократичного скликання Галицької районної ради від 27.10.1997 року «Про делегування повноважень та створення у складі виконавчого апарату Галицької районної ради виконавчого комітету»; - про підтримку резолюції прийнятої зборами депутатів Галицької районної ради 5 грудня 2013 року в м.Києві; -про використання прапора Європейського Союзу на території Галицького району. Таким чином, пунктом 1 оскаржуваного рішення Галицької районної ради жодних правових наслідків щодо діяльності Галицької районної адміністрації чи її окремих посадових осіб не створено, а відтак позовні вимоги щодо скасування вказаного пункту рішення до задоволення не підлягають. Пункти 2-6 рішення відповідача від 11 грудня 2013 року на переконання суду перебувають в логічному взаємозв'язку один з одним, внаслідок чого потребують комплексного дослідження в одному правовому полі, і як вже зазначав суд, із урахуванням особливостей статті 171 КАС України стосовно пунктів 2-4 оскаржуваного рішення. Отже, як вже попередньо встановлено, пунктами 2-6 оскаржуваного рішення Галицька районна рада відповідно вирішила: 2. Визнати таким, що втратило чинність, рішення Галицької районної ради 14 сесії другого демократичного скликання від 27.10.1997 року "Про делегування повноважень". 3. Доручити постійним комісіям та виконавчому апарату Галицької районної ради до 31 грудня 2013 року виконувати повноваження, визначені статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". 4. Створити у складі виконавчого апарату Галицької районної ради виконавчий комітет, якому доручити з 1 січня 2014 року виконувати повноваження, передбачені статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". 5. Виконавчому апарату районної ради до 1 січня 2014 року підготувати проект рішення "Про структуру та чисельність виконавчого апарату районної ради" та проект положення «Про виконавчий комітет виконавчого апарату Галицької районної ради». 6. Доручити постійній комісії районної ради з питань бюджету, фінансів, податків та інвестицій і виконавчому апарату районної ради передбачити у проекті районного бюджету на 2014 рік кошти, необхідні для виконання повноважень, передбачених статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Як вбачається з дослідженого в судовому засіданні змісту рішення Галицької районної від 27.10.1997 року "Про делегування повноважень", Галицька районна рада ,

Результат розгляду: partial