Рішення адміністративного суду від 2014-01-29 00:00:00+02

Виконуючий обов'язків прокурора м.Житомира звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Житомирської міської ради, в якому просить визнати протиправними та скасувати протокол міської постійно діючої комісії з розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання №16 від 17.01.2013 р. і рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради "Про затвердження протоколу міської постійно діючої міжвідомчої комісії з розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання №16 від 17.01.2013 р." № 73 від 20.02.2013 р. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржуваний протокол та рішення відповідача, прийняті з порушенням вимог чинного законодавства. Рішенням виконкому від 20.02.2013 р. затверджено протокол засідання комісії №16 від 17.01.2013 р. та надано дозволи на відключення від мереж громадянам без копій договорів про забезпечення умов відключення від мереж централізованого опалення та без дозволів власників (наймачів, орендарів) квартир, розташованих вище/нижче поверхом, на заміну інженерних мереж, чим порушено п.3.6 та п.4.4 Порядку відключення житлових будинків, окремих приміщень, квартир від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання, затвердженого рішенням міськвиконкому від 01.09.2011 р. №548 "Про внесення доповнень до рішення міськвиконкому від 07.07.2011р. №414". Зазначає, що з часу набрання чинності Постанови Кабінету Міністрів України від 21.07.2005р. №630 "Про затвердження Правил надання послуг централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води, водовідведення" у редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 31.10.2007р. №1268 та наказу Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 22.11.2005 р. №4 "Про затвердження Порядку відключення окремих житлових будинків від системи централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання" у редакції зі змінами, внесеними наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 06.11.2007р. №1320/14587 з метою захисту прав усіх мешканців багатоквартирних будинків, передбачається надання дозволу на відключення від мереж централізованого опалення з ініціативи споживачів на будинок у цілому, а не на окремі квартири. Прокурор в судовому засіданні позовні вимоги підтримала у повному обсязі. Представник відповідача в судове засідання не прибув, хоча про дату час та місце судового розгляду справи був повідомлений належним чином. До суду надав письмові заперечення проти адміністративного позову, за змістом яких просить відмовити у задоволенні позову прокурора. Зазначив, що п. 4.4. Порядку передбачено, що до заяви має бути надана копія договору про забезпечення умов відключення від мереж централізованого опалення та гарячого водопостачання. Однак, рішенням міськвиконкому від 01.09.2011р. № 548 не затверджено типової форми зазначеного договору, з метою забезпечення умов відключення, а наявний лише додаток №3 - договір про від'єднання окремих приміщень та квартир житлового будинку, який укладається вже після оформленого належним чином протоколу про надання дозволів та рішення виконавчого комітету. Таким чином, надати такий договір неможливо, до самої заяви заявник може лише надати документи, що підтверджують правові підстави для надання йому права на відключення від мереж централізованого опалення та гарячого водопостачання. Вважає, що основним оціночним документом, що надає правову підставу для надання дозволу є наявність акту-претензії споживача щодо неякісного теплопостачання, подання якого передбачено Законом України "Про житлово-комунальні послуги". Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача у судовому засідання позовні вимоги не визнали та заперечували проти задоволення позову. Заслухавши пояснення представників сторін та третіх осіб, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку про те, що позов не підлягає задоволенню з таких підстав. Судом встановлено, що 17 січня 2013 р. було складено протокол №16 засідання міської постійно діючої міжвідомчої комісії з розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання, відповідно до якого вирішено: 1) надати дозвіл на відключення від мереж централізованого опалення наступним громадянам: [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON]; 2) надати дозвіл на відключення від мереж централізованого гарячого водопостачання наступним громадянам: [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON], [PERSON] (том 1, а.с.14-16). 20 лютого 2013 р. виконавчим комітетом Житомирської міської ради прийнято рішення №73 "Про затвердження протоколу міської постійно діючої міжвідомчої комісії з розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання", яким затверджено протокол міської постійно-діючої міжвідомчої комісії з розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання від 17.01.13 р. №16 (том 1, а.с. 12-13). 15 квітня 2013 р. заступником прокурора м. Житомира молодшим радником юстиції Сич Ю.М. винесено постанову №113 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в виконавчому комітеті Житомирської міської ради (том 1, а.с. 9). Відповідно до даної постанови, прокуратурою м. Житомира проведено перевірку, у ході якої встановлено, що в порушення вимог Порядку відключення житлових будинків, окремих приміщень, квартир від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання, затвердженого рішенням міськвиконкому від 01.09.2011 р. № 548 "Про внесення доповнень до рішення міськвиконкому від 07.07.2011р. №414" рішенням виконкому від 20.02.2013р. затверджено протокол засідання комісії №16 від 17.01.2013р. та надано дозволи споживачам на відключення від мереж централізованого опалення. Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Статтею 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що до відання виконавчих органів міських рад належить управління об'єктами житлово-комунального господарства, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню. Згідно зі статтею 7 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить вирішення питань у сфері житлово-комунальних послуг відповідно до законів. Теплопостачання є однією із найважливіших складових частин в питанні комплексного підходу до поняття житлово-комунальних послуг та визначає порядок постачання теплової енергії споживачам. Стаття 13 Закону України "Про теплопостачання" визначає, що до основних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері теплопостачання належать: регулювання діяльності суб'єктів відносин у сфері теплопостачання в межах, віднесених до відання відповідних рад; затвердження з урахуванням вимог законодавства у сфері теплопостачання проектів містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, схем теплопостачання та іншої містобудівної документації; здійснення контролю за забезпеченням споживачів тепловою енергією відповідно до нормативних вимог; погодження на розміщення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці нових або реконструкцію діючих об'єктів теплопостачання та сприяння розвитку систем теплопостачання на відповідній території. Відповідно до статті 24 Закону України "Про теплопостачання" споживач теплової енергії має право, в тому числі, на вибір одного або декількох джерел теплової енергії чи теплопостачальних організацій, якщо це можливо за існуючими технічними умовами. Держава забезпечує громадянам як споживачам захист їх прав, надає можливість вільного вибору послуг і гарантує одержання послуг в обсягах, що забезпечують рівень споживання, достатній для підтримання здоров'я і життєдіяльності (частина 1 статті 4 Закону України "Про захист прав споживачів"). Правилами надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2005 р. № 630 (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) передбачено право споживачів на відмову від отримання послуг з централізованого опалення та постачання гарячої води (пункт 24 Правил). Відключення споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води здійснюється у порядку, що затверджується центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства (п.25 Правил). Наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 22 листопада 2005 р. № 4 затверджений Порядок відключення окремих житлових будинків від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання, який визначає процедуру відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води житлового будинку при відмові споживачів від послуг ЦО та ГВП та передбачає створення рішенням органу місцевого самоврядування або місцевим органом виконавчої влади постійно діючої міжвідомчої комісії для розгляду питань щодо відключення споживачів від мереж ЦО та ГВП. Пункт 2.2.3 Порядку не позбавляє власника, наймача (орендаря) окремого приміщення на звернення із заявою до Комісії про відключення від мереж централізованого теплопостачання всього будинку. Підставою для відмови у наданні дозволу на відключення від мереж ЦО і ГВП є невиконання умов, визначених у пунктах 2.1 та 2.2 цього Порядку. Прокурор вважає, що комісією по розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж ЦО та ГВП порушено вимоги п. 4.5 Порядку відключення споживачів від мереж ЦО та ГВП, затвердженого рішенням міськвиконкому від 01.09.2011 р. №548 стосовно розгляду заяви з вичерпним переліком документів, передбачених п.4.4. даного Порядку. Суд не погоджується з такими доводами прокурора і зазначає наступне. Пунктом 4.4. дійсно передбачено, що до заяви має бути надана копія договору про забезпечення умов відключення від мереж ЦО та ГВП. Однак, рішенням міськвиконкому від 01.09.2011р. № 548 не затверджено типової форми зазначеного договору, з метою забезпечення умов відключення, а наявне лише додатком №3 договір про від'єднання окремих приміщень та квартир житлового будинку, який укладається вже після оформленого належним чином протоколу про надання дозволів та рішення виконавчого комітету. Таким чином, надати такий договір неможливо, до самої заяви заявник може лише надати документи, що підтверджують правові підстави для надання йому права на відключення від мереж ЦО та ГВП. Визначення переліку обов'язкових документів, що дають правові підстави для розгляду заяв споживачів щодо відключення від мереж ЦО та ГВП належить саме колегіальному органу, а саме міській постійно діючій міжвідомчій комісії з розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж ЦО та ГВП. Пунктом 6 Положення про міську постійно діючу міжвідомчу комісію з розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж ЦО та ГВП, що затверджено рішенням міськвиконкому від 07.07.2011р. №414 передбачено, що комісія для виконання покладених на неї завдань висвітлює проблемні питання, розробляє рекомендації з питань удосконалення роботи Комісії, вносить зміни до керівних робочих документів відповідно до норм чинного законодавства. Таким чином, безпосередньо на засіданнях комісії були внесенні деякі зміни до порядку надання дозволів на відключення від мереж ЦО та ГВП, що підтверджуються наступними документами. Протоколом № 1 від 15.07.2011 р. комісії передбачено, що для оптимізації переведення в цілому на автономні системи опалення та ГВП будинку, комісії керуватись наступними критеріями оцінки: можливістю та бажанням усіх власників квартир здійснити переведення їх помешкань на альтернативне опалення; технічну можливість існуючих мереж газопостачання, водопостачання та електропостачання даного житлового будинку; доцільності запровадження альтернативного опалення на умовах дольової участі споживачів; місце розташування будинку та наявності гарантованих потужностей його систем життєзабезпечення. Також протоколом № 2 комісії від 21.07.2011 р. передбачено, що кожна конкретна ситуація вимагає індивідуального підходу. В протоколі № 4 від 29.09.2011р. та в протоколі № 5 від 13.10.2011р. зазначено, що об'єктивними підтверджуючими документами, що необхідні для дотримання однакових підходів та принципів до розгляду та прийняття рішення по відключенню ЦО та ГВП є акти-претензії, скріплені підписами надавачів послуг - КП «ЖТКЕ», КВЖРЕП (ЖБК) та споживача, на підставі яких проводились відповідні перерахунки розміру плати за послуги ЦО по даній квартирі. Акти-претензії повинні бути зареєстровані в КП "Житомиртеплокомуненерго". Таким чином, документом, що надає підставу надання дозволу є наявність акту-претензії споживача щодо неякісного теплопостачання, подання якого передбачено Законом України "Про житлово-комунальні послуги". Згідно зі статтею 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Відповідно до частини 1 статті 144 Конституції України, органи, місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. На основі цього положення Конституції України в частині 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти. У ході судового розгляду встановлено та підтверджено матеріалами справи, що оскаржене рішення реалізовано фізичними особами. За таких обставин, суд дійшов висновку, що оскаржувані протокол міської постійно діючої комісії з розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання №16 від 17.01.2013 р. і рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради "Про затвердження протоколу міської постійно діючої міжвідомчої комісії з розгляду питань, пов'язаних з відключенням споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання №16 від 17.01.2013 р." № 73 від 20.02.2013 р. вичерпали свою дію фактом їх виконання, а саме надання дозволу на відключення споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води, тому не можуть бути скасовані чи змінені, а захист прав осіб може здійснюватись лише в напрямку подолання негативних наслідків, що виникли внаслідок прийняття такого адміністративного акта. Більше того навіть при допущенні деяких порушень закону державним органом, громадянин не може відповідати за їх помилки, що прослідковується в рішеннях Європейського суду з прав людини. Пунктом 21 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Федоренко проти України" від 30 червня 2006 р. визначено, що відповідно до прецедентного права органів, що діють на підставі Конвенції, право власності може бути "існуючим майном" або коштами, включаючи позови, для задоволення яких позивач може обґрунтовувати їх принаймні "виправданими очікуваннями" щодо отримання можливості ефективного використання права власності. Згідно з рішенням Європейського суду з прав людини від 24 червня 2003 року у справі "Stretch v. United Kingdom" ("Стретч проти Об'єднаного Королівства Великобританії і Північної Ірландії") (www.echr.coe.int/echr), виходячи зі змісту пунктів 32-35, майном у значенні статті 1 Протоколу 1 до Конвенції вважається законне та обґрунтоване очікування набути майно або майнове право за договором, укладеним з органом публічної влади. Так, як зазначено в пунктах 32-34 вищевказаного рішення Європейського суду з прав людини, відповідно до усталеної практики, "майно" розглядають як "існуюче майно" або активи, включаючи вимоги, стосовно яких заявник може заявити, що він має, принаймні, "законні очікування" отримання ефективної реалізації права власності. Звертаючись із заявою до уповноважених органів та, виконуючи визначені чинним законодавством умови, та, дотримуючись відповідного порядку, треті особи мали право очікувати про набуття права користування в значенні статті 1 Першого Протоколу до Конвенції. Отже, позиція Європейського суду з прав людини полягає в тому, що особа - суб'єкт приватного права, - не може відповідати за помилки державних органів (чи органів місцевого самоврядування) при укладенні останніми відповідних договорів, а державні органи не можуть вимагати повернення в попередній стан, посилаючись на те, що вони при укладанні цих договорів припустилися помилки. Суд зазначає, що треті особи, як користувачі, не мали і не могли мати можливості перевіряти правильність рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради щодо реалізації нею своєї компетенції, а зобов'язані були лише дотримуватися встановлених законом умов та порядку отримання дозволів на відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води. В той же час, треті особи мали обґрунтовані очікування щодо дотримання Виконавчим комітетом Житомирської міської ради при прийнятті управлінського рішення, вимог частини 2 статті 19 Конституції України, тобто, розраховували на те, що орган місцевого самоврядування діятиме на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений чинним законодавством України. Самі по собі ймовірні допущені органами публічної влади порушення при визначенні умов та порядку надання дозволів на відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води громадянам не можуть бути безумовною підставою для скасування прийнятого рішення, якщо вони не допущені внаслідок винної, протиправної поведінки самих користувачів. Таким чином, отримавши дозвіл на відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води, треті особи керувались законними інтересами, тобто, мали намір користуватися правом встановлювати автономне опалення та отримувати в результаті цього відповідні блага. В той же час, допущені відповідачем порушення процедури надання дозволу їм на відключення від мереж централізованого гарячого водопостачання третім особам не можуть бути підставою для позбавлення останніх права встановлювати автономне опалення, як з огляду на вимоги національного законодавства в розрізі конкретних обставин даної справи, так і враховуючи вимоги Конвенції та практики Європейського суду з прав людини. Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги виконуючого обов'язків прокурора м.Житомира не підлягають задоволенню. Судові витрати, відповідно до частини 4 статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, не підлягають стягненню.

Результат розгляду: denied