Рішення адміністративного суду від 2014-02-28 00:00:00+02

Головний державний санітарний лікар м. Херсона (далі - позивач, Головдержсанлікар) звернувся до суду із позовом до Фізичної особи-підприємця [PERSON] (далі - відповідач, ФОП [PERSON]), у якому просить вжити до відповідача заходи реагування у вигляді тимчасової заборони функціонування належного їй кафе з промисловим магазином за адресою: [ADDRESS] - до усунення порушень та отримання дозвільних документів Державної санітарно-епідеміологічної служби (експлуатаційного дозволу). Позовні вимоги мотивовані тим, що за наслідками позапланової перевірки стану виконання відповідачем розпорядження від 15.01.2014р. №03-06-1/28 про усунення порушень санітарного законодавства, оформленої актом від 16.01.2014р., виявлено низку порушень санітарного законодавства, а також порушення ч.1 ст.22 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» у вигляді відсутності експлуатаційного дозволу на функціонування кафе. Оскільки згаданим Законом визначено, що відповідач як оператор об'єкту, що здійснює діяльність з виробництва та/або обігу харчових продуктів, підконтрольних санітарній службі, повинен отримати експлуатаційний дозвіл, який є обов'язковим документом, що дозволяє оператору потужностей (об'єкта) здійснювати господарську діяльність згідно з цим Законом, то позивач вважає, що його відсутність є підставою для застосування до відповідача заходів реагування у порядку, визначеному Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримала та наполягала на їх задоволенні. Додатково пояснила, що викладені у ст. 22 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» правові норми є складовою частиною санітарного законодавства, відповідальність за порушення якого визначена Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення». Також Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» передбачені такі наслідки виявлених порушень санітарного законодавства, як застосування заходів реагування і визначені види, підстави, умови і порядок їх застосування, в тому числі і шляхом тимчасової заборони функціонування об'єкту. Оскільки з набуттям чинності Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» застосування таких заходів реагування, як повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається виключно за постановою адміністративного суду, позивач за викладених обставин просить задовольнити позов. Відповідач надав письмові заперечення на позов, у яких просить відмовити у його задоволенні з тих підстав, що позивач не мав підстав для здійснення позапланової перевірки, за наслідками якої зроблено висновок про необхідність вжиття заходів реагування; при проведенні позапланової перевірки позивачем фактично вивчались інші обставини, ніж слугували підставою для її проведення; позивачем не складено розпорядчого документу щодо застосування заходу реагування і не подано його до суду для перевірки обґрунтованості. Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти задоволення позову з вищезазначених підстав. Розглянувши матеріали справи, заслухавши представників сторін, оцінивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд вважає, що позов задоволенню не підлягає з наступних підстав. Судом встановлено, що на виконання доручення голови Херсонської обласної державної адміністрації від 09.01.2014р. №2-Д Головним управлінням Держсанепідслужби у Херсонській області видано наказ від 09.01.2014р. №2 та на його підставі головним державним санітарним лікарем м. Херсона виписано направлення від 10.01.2014р. №02/18 на проведення позапланових перевірок дотримання вимог санітарного законодавства, в тому числі і ФОП [PERSON] на об'єкті - кафе з промисловим магазином за адресою: [ADDRESS] 11 січня 2014р. відповідну позапланову перевірку проведено посадовими особами Херсонського міського управління Головного управління Держсанепідслужби у Херсонській області і за її наслідками складено акт перевірки від 11.01.2014р. та розпорядження від 15.01.2014р. №03-06-1/28 про усунення порушень санітарного законодавства. Зокрема, цим розпорядженням передбачено отримання відповідачем експлуатаційного дозволу. З метою перевірки стану виконання згаданого розпорядження позивачем видано наказ від 15.01.2014р. №16 та направлення від 16.01.2014р. №02/42 на здійснення позапланової перевірки належного відповідачу кафе з промисловим магазином за адресою: [ADDRESS] За наслідками перевірки складено акт від 16.01.2014р., яким зафіксовано факт неповного виконання розпорядження від 15.01.2014р. №03-06-1/28 та відсутності у відповідача експлуатаційного дозволу на функціонування кафе. Вирішуючи даний спір, суд виходить з наступного. Суспільні відносини, які виникають у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя регулюються Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року №4004-XII (далі - Закон №4004-XII), який також визначає відповідні права і обов'язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян, встановлює порядок організації державної санітарно-епідеміологічної служби і здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні. Відповідно до ст. 31 Закону №4004-XII функції з державного санітарно-епідеміологічного нагляду на відповідних територіях, транспорті покладаються на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення. На установи, заклади, частини і підрозділи державної санітарно-епідеміологічної служби інших державних органів, зазначених у частині першій цієї статті, покладаються функції з державного санітарно-епідеміологічного нагляду на підпорядкованих їм територіях, об'єктах, у частинах і підрозділах. Систему державної санітарно-епідеміологічної служби України становлять: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення; відповідні установи, заклади, частини і підрозділи центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах оборони і військового будівництва, охорони громадського порядку, захисту державного кордону, виконання кримінальних покарань, Державного управління справами, Служби безпеки України; державні наукові установи санітарно-епідеміологічного профілю. Згідно із ст. 39 Закону №4004-XII державний санітарно-епідеміологічний нагляд - це діяльність органів державної санітарно-епідеміологічної служби по контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників. Основними завданнями цієї діяльності є: нагляд за організацією і проведенням органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами санітарних і протиепідемічних заходів; нагляд за реалізацією державної політики з питань профілактики захворювань населення, участь у розробці та контроль за виконанням програм, що стосуються запобігання шкідливому впливу факторів навколишнього середовища на здоров'я населення; нагляд за дотриманням санітарного законодавства; проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи, гігієнічної регламентації небезпечних факторів і видача дозволів на їх використання. Державний санітарно-епідеміологічний нагляд здійснюється відповідно до Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні, що затверджується Кабінетом Міністрів України, вибірковими перевірками дотримання санітарного законодавства за планами органів державної санітарно-епідеміологічної служби, а також позапланово залежно від санітарної, епідемічної ситуації та за заявами громадян. Результати перевірки оформлюються актом, форма і порядок складання якого визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я. Статтею 42 Закону №4004-XII визначено заходи щодо припинення порушення санітарного законодавства, до яких відносяться, зокрема, обмеження, тимчасова заборона чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, об'єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування плаваючими засобами, рухомим складом і літаками у разі невідповідності їх вимогам санітарних норм. Відповідно до пп. «в» п.15 ч.10 Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 червня 1999 р. №1109 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2002 р. №1217), Головні державні санітарні лікарі Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя, міст, районів та їх заступники, головні державні санітарні лікарі на водному, залізничному, повітряному транспорті та їх заступники, а також головні державні санітарні лікарі об'єктів з особливим режимом роботи у межах відповідних адміністративних територій (об'єктів) мають право у порядку, встановленому головним державним санітарним лікарем України видавати постанови про обмеження, тимчасову заборону чи припинення діяльності підприємств, установ і організацій, об'єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування плаваючими засобами, рухомим залізничним складом і літаками у разі невідповідності їх вимогам санітарних норм. За змістом п.2.1 «Інструкції про порядок застосування державною санітарно-епідеміологічною службою України адміністративно-запобіжних заходів (обмеження, тимчасова заборона, заборона, припинення, зупинення)», затвердженої наказом Міністерства охорони здоров'я України від 14 квітня 1995 року №67 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 15 серпня 1995 р. за № 298/834, до адміністративно-запобіжних заходів, порядок застосування яких регулюється цією Інструкцією, відносяться: обмеження, тимчасова заборона, заборона, припинення, зупинення. Пунктами 2.2-2.6 вказаної Інструкції визначені підстави застосування конкретних видів адміністративно-запобіжних заходів, зокрема тимчасова заборона (на певний період) застосовується посадовою особою Держсанепідслужби України у разі порушення вимог санітарного законодавства для заборони: діяльності підприємств, установ, організацій, об'єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування плаваючими засобами, рухомим складом і літаками у разі, якщо застосування обмеження неможливе або воно не припиняє порушення санітарного законодавства, але виконання порушником певних заходів дозволить припинити ці порушення; будівництва, реконструкції та розширення об'єктів у разі неможливості застосування обмеження для окремих будівельних операцій; виробництва хімічних речовин, технологічного устаткування, будівельних матеріалів, біологічних засобів, товарів та іншої продукції, джерел іонізуючих випромінювань у разі відсутності їх гігієнічної регламентації та державної реєстрації, а також якщо їх визнано шкідливими для здоров'я людей. Відповідно до п.п. 3.1, 3.2 цієї Інструкції, обмеження, тимчасова заборона, заборона, припинення або зупинення проводяться на підставі постанов про застосування адміністративно-запобіжних заходів, що виносяться відповідно до компетенції головними державними санітарними лікарями, їх заступниками, а також іншими посадовими особами держсанепідслужби, які на те уповноважені керівниками відповідних служб. Постанова про застосування адміністративно-запобіжних заходів (надалі - постанова) - це письмовий організаційно-розпорядчий документ держсанепідслужби, який зобов'язує посадову особу або громадянина, котрому його надіслано, у встановлений термін виконати вимоги, викладені в ньому. Враховуючи положення вказаних правових норм та ст.ст. 3, 48, 50 КАС України, слід дійти висновку, що головний державний санітарний лікар м. Херсона є посадовою особою органу виконавчої влади, може бути позивачем або відповідачем у даній адміністративній справі та наділений повноваженнями щодо застосування визначених законодавством заходів реагування за порушення фізичними та юридичними особами вимог санітарного законодавства, в тому числі і таких заходів, як тимчасова заборона діяльності підприємств, установ, організацій, об'єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і механізмів. Обґрунтовуючи позовні вимоги та підстави для звернення до суду із даним позовом, головний державний санітарний лікар м. Херсона посилається на порушення відповідачем вимог санітарного законодавства - ст. 22 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» у вигляді відсутності експлуатаційного дозволу на функціонування кафе, а також на те, що згідно із Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» застосування такого заходу реагування допускається виключно за постановою адміністративного суду. Суд не погоджується із цими доводами позивача, виходячи з наступного. Згідно із ч.ч.4, 5 ст.4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V), виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю). Повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом. Відповідно до ч.1 ст.7 Закону №877-V, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом. Аналізуючи вказані положення Закону №877-V у їх системному взаємозв'язку із приписами Закону №4004-XII, Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 червня 1999 р. №1109, Інструкції про порядок застосування державною санітарно-епідеміологічною службою України адміністративно-запобіжних заходів (обмеження, тимчасова заборона, заборона, припинення, зупинення)», затвердженої наказом Міністерства охорони здоров'я України від 14 квітня 1995 року №67, суд приходить до висновку, що у разі встановлення порушення санітарного законодавства за рішенням суду можуть бути застосовані такі обмеження діяльності підприємства як повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, що не є тотожним тимчасовій забороні діяльності об'єкта. В той же час, вжиття інших заходів реагування, тобто відмінних від повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, відноситься до компетенції саме органу державного нагляду (контролю), а не суду. Отже, наведені правові норми не передбачають обов'язку звернення органів Держсанепідслужби до адміністративного суду з позовними вимогами про тимчасову заборону діяльності підприємств або об'єктів. Вказаний захід реагування у сфері державного нагляду (контролю) може бути застосований головними державними санітарними лікарями, їх заступниками, а також іншими посадовими особами Держсанепідслужби, які на те уповноважені керівниками відповідних служб, та не потребує наявності судового рішення для його застосування. І навпаки, задоволення позову та прийняття судом постанови про тимчасову заборону діяльності належного відповідачу кафе призведе до того, що суд фактично перебере на себе повноваження позивача у сфері застосування адміністративно-запобіжних заходів, що є неприпустимим. З цього приводу суд також зазначає, що Закон №4004-XII є загальним законом, який регулює правовідносини у сфері здійснення державного нагляду і безпосередньо не встановлює підстави для застосування заходів реагування. Такі підстави наразі визначені спеціальним законодавством, на підставі якого здійснюється державний нагляд у тій чи іншій сфері господарської діяльності. У сфері державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства підстави застосування та види заходів реагування установлені Законами України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про безпечність та якість харчових продуктів» та «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції», а також іншими законодавчими актами. Як зазначає позивач, підставою для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді тимчасової заборони діяльності належного відповідачу кафе є порушення вимог ст.22 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів», а саме не отримання ним експлуатаційного дозволу. Проте згаданий Закон передбачає застосування таких заходів реагування, як заборона виробництва або обігу, а також вилучення з обігу харчових продуктів, харчових добавок, ароматизаторів, дієтичних добавок, допоміжних матеріалів для переробки харчових продуктів, а також допоміжних засобів та матеріалів для виробництва харчових продуктів, для чого визначає критерії їх застосування - харчовий продукт повинен бути непридатним до споживання. Можливості застосування того виду заходу реагування, про який просить позивач та за те порушення, яке він вказує як на підставу для його застосування, Закон України «Про безпечність та якість харчових продуктів» не передбачає. За всіх вищевикладених обставин даний позов є необґрунтованим і не підлягає задоволенню.

Результат розгляду: denied