Рішення адміністративного суду від 2014-03-04 00:00:00+02

Відділ державної виконавчої служби Камінь-Каширського районного управління юстиції Волинської області (далі - ВДВС Камінь-Каширського РУЮ) звернувся з позовом до прокуратури Камінь-Каширського району Волинської області (далі - прокуратура Камінь-Каширського району) про визнання незаконною та скасування постанови від 22 січня 2014 року № 5 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржена постанова прийнята заступником прокурора Камінь-Каширського району з порушенням чинного законодавства - Закону України «Про виконавче провадження» та Закону України «Про прокуратуру». Рішення про проведення перевірки за додержанням та застосуванням законів прийняте за ініціативою прокурора. Разом з тим, порядок здійснення контролю за законністю виконавчого провадження передбачений Законом України «Про виконавче провадження». Серед органів, які здійснюють такий контроль, органи прокуратури відсутні. До повноважень прокуратури не належить нагляд за законністю виконавчого провадження у цивільних, господарських, адміністративних справах. Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» такий нагляд поширюється лише на виконання судових рішень у кримінальних справах, які пов'язані із обмеженням особистої свободи громадян. Крім того, прокурор при виконанні рішень, які постановлені за позовами прокурорів в інтересах громадян та держави, є учасником виконавчого провадження, що не наділяє його повноваженнями щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів під час такої завершальної стадії судового провадження. З наведених підстав позивач просив позов задовольнити, скасувавши постанову від 22 січня 2014 року. У письмовому запереченні проти позову відповідач його вимог не визнав (а.с.19-23). В обґрунтування заперечення вказав, що до повноважень прокурора відповідно до статті 121 Конституції України належить здійснення представництва інтересів держави та громадян у встановлених випадках. Завдання та форми представництва визначені статтею 36-1 Закону України «Про прокуратуру». Прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів поширюється на Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади тощо. З урахуванням пункту 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України вважає, що прокуратура наділена повноваженнями здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів усіма суб'єктами, уповноваженими здійснювати виконання рішень судів, у тому числі Державною виконавчою службою України. Звертає увагу на відмінність понять «відомчий контроль», «судовий контроль» та «нагляд за додержанням і застосуванням законів». Підставою для ініціювання оскаржуваною постановою перевірки є власна ініціатива прокурора, а також низький рівень стягнення коштів державними виконавцями у виконавчих провадженнях за позовами прокурорів через недотримання статті 11 Закону України «Про виконавче провадження». Постанова про проведення перевірки є актом індивідуальної дії, що вичерпує себе фактом її виконання. Перевірку згідно з постановою від 22 січня 2014 року проведено фактично та за результатами перевірки внесено подання про усунення виявлених порушень. З наведених підстав у задоволенні позову відповідач просив відмовити. Заслухавши пояснення представника відповідача, дослідивши письмові докази, суд приходить до висновку, що в задоволенні адміністративного позову слід відмовити з таких мотивів та підстав. Судом встановлено, що 22 січня 2014 року заступником прокурора Камінь-Каширського району Федчиком С.В. було винесено постанову № 5 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів у діяльності ВДВС Камінь-Каширського РУЮ (а.с.8). Отже, об'єктом перевірки є ВДВС Камінь-Каширського РУЮ, про що прямо зазначено у постанові від 22 січня 2014 року. За змістом цієї постанови підставою перевірки є власна ініціатива прокурора у зв'язку із вивченням матеріалів виконавчих проваджень у справах за позовами прокурорів в інтересах громадян та держави, які перебувають на виконанні у позивача. Як передбачено частиною третьою статті 21 Закону України «Про прокуратуру» постанова прокурора може бути оскаржена до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову у задоволенні скарги. Оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, яке може бути здійснене нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги. 23 січня 2014 року ВДВС Камінь-Каширського РУЮ зазначену постанову було оскаржено в порядку, передбаченому статтею 21 Закону України «Про прокуратуру». За результатами розгляду скарги прокурором Камінь-Каширського району було відмовлено у задоволенні скарги позивача у зв'язку з відсутністю підстав для скасування постанови про проведення перевірки від 22 січня 2014 року, про що останньому було надіслано лист - відповідь №36-02-14 від 05 лютого 2014 року (а.с.9-11). При перевірці рішення відповідача суд оцінював його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України). Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Повноваження прокуратури визначені статтею 121 Основного Закону, серед них: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; 5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Як передбачено пунктом 9 розділ XV «Перехідні положення» Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Порядок і підстави прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами визначений у Законі України «Про прокуратуру». Зі змісту статей 19 - 21 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури»), вбачається, що предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Нагляд за додержанням і застосуванням законів здійснюється прокуратурою, зокрема, шляхом проведення перевірок. Порядок проведення перевірок встановлено статтею 21 Закону. Відповідно до частини першої цієї статті перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань. З цієї норми вбачається, що перевірку може бути проведено за власною ініціативою прокурора, як це і мало місце в даному випадку. Частина третя статті 21 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Відповідно до пункту 2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 12 листопада 2012 року № 111 (далі - Положення), підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності. Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформації про стан законності, вивчення актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел. Постанова від 22 січня 2014 року містить обґрунтування підстав для проведення перевірки - можливі порушення посадовими особами ВДВС Камінь-Каширського РУЮ Закону України «Про виконавче провадження» (в частині використання повноважень при проведенні виконавчих дій за рішеннями суду, які постановлені за позовами прокурорів в інтересах держави та громадян і, як результат, - низький рівень стягнення коштів по виконавчих провадженнях (сума нестягнутих коштів становить 2,2 млн. грн.). В постанові також вказано джерело, за яким зроблено висновки про наявність підстав для проведення перевірки - вивчення матеріалів виконавчих проваджень у справах за позовами прокурора в інтересах держави та громадян. Отже, наведене свідчить, що відповідач дотримався порядку прийняття постанови про проведення перевірки. Крім того, зазначена постанова, на думку суду, не суперечить вимогам частини другої статті 19 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству. Порядок відомчого контролю визначений статями 83-86 Закону України «Про виконавче провадження», зокрема, ними визначено перелік посадових осіб, які мають право здійснювати перевірку законності виконавчого провадження, умови проведення перевірки виконавчого провадження. Так відповідно до частин першої, шостої статті 83 Закону України «Про виконавче провадження» контроль за своєчасністю, правильністю і повнотою виконання рішень державним виконавцем здійснюють начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, а також керівник вищестоящого органу державної виконавчої служби. Контроль за законністю виконавчого провадження здійснюють Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби, а Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі - через відповідні управління державної виконавчої служби. На думку суду, проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, в тому числі в органах державної виконавчої служби, не суперечить законодавству і не виходить за межі повноважень прокуратури. Існуючі у чинному законодавстві про виконавче провадження положення про відомчий та судовий контроль стосуються не обмеження повноважень прокурора, а конкретизації власне відомчої контрольної функції органів державної виконавчої служби у виконавчому провадженні, введення процедур доступу до документів виконавчого провадження. Разом з тим, при вирішенні даного спору питання про доступ до документів виконавчого провадження - їх витребування в порядку, визначеному статтею 85 цього Закону, чи ознайомлення стороною виконавчого провадження (в тому числі прокурором) в порядку статті 12 Закону, мова не йде. Відтак, з огляду на об'єкт перевірки та її предмет, прокурор наділений повноваженнями на проведення перевірки ВДВС в порядку нагляду за додержанням таким органом виконавчої влади законів, а не за виконавчим провадженням, як це помилково розуміє позивач. Крім того, суд вважає, що аналіз діючої редакції Закону України «Про прокуратуру» надає право органам прокуратури на проведення таких перевірок, в тому числі при наявності органів, які здійснюють контрольні /наглядові функції за дотриманням законодавства про виконавче провадження. Забезпечення органами ДВС процедури виконавчих дій не може протиставлятися здійсненню органами прокуратури функції прокурорського нагляду, зокрема при виконанні судових рішень, оскільки за правовою природою це зовсім різні функції, які не виключають одна одну і виконуються в рамках чітко визначеного правового поля. Якщо виконавче провадження - це сукупність дій органів і посадових осіб ДВС, спрямованих на примусове виконання рішення, то прокуратура здійснює нагляд за законністю, вимагаючи усунення порушень закону від суб'єктів правовідносин на цій стадії, у т.ч. від органів державної виконавчої служби. Тому прокурор на завершальній стадії судового провадження забезпечує відстоювання основних принципів судочинства, зокрема обов'язковості виконання судового рішення, реалізовуючи свої повноваження шляхом направлення відповідної вимоги (акта прокурорського реагування), у т.ч. до спеціально уповноваженого органу примусового виконання рішень у разі порушення ним закону. З огляду на предмет та об'єкт перевірки та прокурорського нагляду відповідно до постанови відповідача від 22 січня 2014 року, наведені позивачем доводи, зокрема, щодо повноважень прокурора в порядку статті 44 Закону України «Про прокуратуру» нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальному провадженні, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, не стосуються встановлених обставин у справі. Відповідно до статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Згідно з частиною другою статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, обов'язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Аналіз чинного законодавства та встановлених судом обставин дає підстави вважати, що відповідач, приймаючи постанову від 22 січня 2014 року діяв у межах повноважень, на підставі та у спосіб, що встановлені Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру». Вирішуючи спір судом також враховано, що постанова про проведення перевірки є актом одноразового застосування і вичерпує свою дію фактом її виконання. При цьому правові наслідки оскаржуваної постанови про проведення перевірки чи дій відповідача у зв'язку із такою перевіркою за таких обставин є вичерпаними, а отже, задоволення позову не може призвести до відновлення порушених прав позивача, оскільки після проведення перевірки його права можуть порушувати лише наслідки проведення відповідної перевірки. З матеріалів справи вбачається, що перевірка, ініційована відповідачем, фактично проведена. За її наслідками 28 січня 2014 року прокурором Камінь-Каширського району начальнику ВДВС Камінь-Каширського РУЮ внесено подання про усунення порушень вимог Закону України «Про виконавче провадження» (а.с.27-31). Аналіз досліджених документів дає підстави для висновку що у відповідності до частини другої статті 21 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою області вживалися заходи прокурорського реагування на виявлені порушення та надавалася оцінка законності дій позивача як органу ДВС. Отже, оскаржувана постанова від 22 січня 2014 року вичерпала свою дію фактом виконання - проведенням перевірки. Для позивача юридичні наслідки мають наслідки перевірки - подання від 28 січня 2014 року, яке не є предметом даного позову. Відтак, з наведених вище підстав у задоволенні позову слід відмовити.

Результат розгляду: denied