Рішення адміністративного суду від 2014-02-04 00:00:00+02

На розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Східницької селищної ради до Державної фінансової інспекції у Львівській області (далі - ДФІ у Львівській області) про визнання протиправною та скасування вимоги №08-13-м/8421 від 28.10.2013 року «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» в частині необхідності вжиття заходів щодо проведення оплати пайової участі на розвиток інфраструктури смт. Східниця забудовниками шляхом проведення претензійно-позовної роботи. Позовні вимоги мотивовані тим, вимога ДФІ у Львівській області про усунення порушень в частині необхідності вжиття заходів щодо проведення оплати пайової участі на розвиток інфраструктури смт. Східниця забудовниками шляхом проведення претензійно-позовної роботи пред'явлена за відсутності факту порушення вимог законодавства. Зазначив, що кошти пайової участі згідно чинного законодавства можуть бути сплачені забудовниками лише на підставі договору про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту. При цьому, обов'язковою умовою для укладення договору є звернення забудовників до органу місцевого самоврядування, однак, як встановлено перевіркою, таких звернень до Східницької селищної ради не надходило. Вважає, що за відсутності укладених договорів про пайову участь у розвитку інфраструктури, у Східницької селищної ради немає правових підстав для стягнення коштів пайової участі з забудовників шляхом проведення претензійно-позовної роботи. Окрім того, зазначив, що чинним законодавством не передбачено право органів місцевого самоврядування здійснювати контроль за забудовниками щодо своєчасного звернення для укладання договорів про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту. Представник позивача в судовому засіданні позов підтримав з підстав, наведених у позовні заяві, просив позов задовольнити. Відповідач подав до суду заперечення на адміністративний позов від 10.12.2013р. №13-35/9507 та пояснення від 09.01.2014р. № 13-35/32. Заперечення обґрунтовані тим, що відповідно до ч.3 ст.40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту полягає у перерахуванні замовником до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію до відповідного місцевого бюджету коштів для створення і розвитку зазначеної інфраструктури. Зазначив, що згідно ч.7 вказаної статті, органам місцевого самоврядування забороняється вимагати від замовника будівництва надання будь-яких послуг, крім пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту, передбаченої цією статтею, а також крім випадків, визначених частиною п'ятою статті 30 цього Закону. Таким чином, вважає, що замовник зобов'язаний взяти участь у створенні і розвитку інфраструктури населеного пункту, сплативши пайову участь, а органу місцевого самоврядування не заборонено вимагати від замовника надання пайової участі у розвитку інфраструктури, тобто вимагати виконання обов'язку щодо сплати пайової участі. Водночас, порядок залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту встановлюють органи місцевого самоврядування. В ході проведення перевірки було встановлено, що договори про пайову участь не були укладені. На цій підставі відповідач вважає, що за відсутності звернень замовників про укладення договорів про пайову участь та недотримання ними п. 2.1, п. 2.3 Порядку залучення та використання коштів пайової участі (внеску) замовників у створенні і розвитку інфраструктури смт. Східниця, затвердженого рішенням Східницької селищної ради від 20.01.2012р. №235 щодо укладання договорів про пайову участь замовників, Східницькою селищною радою недоотримано доходів до бюджету на загальну суму 1050083,16 грн. Також зазначив, що Східницька селищна рада як орган місцевого самоврядування, діючи в інтересах територіальної громади, повинна здійснювати контроль за виконанням та дотриманням прийнятих нею рішень, а як учасник бюджетного процесу - здійснювати ефективне управління бюджетними коштами та забезпечення виконання дохідної частини місцевого бюджету. Представники відповідача судовому засіданні позов підтримали з вищенаведених підстав, просили в задоволенні позову відмовити. Заслухавши пояснення представників сторін, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що позов не підлягає задоволенню, з огляду на наступне. Судом встановлено, що в період з 02.09.2013р. по 04.10.2013р., відповідно до Плану роботи ДФІ у Львівській області на ІІІ квартал 2013 року, на підставі направлень на проведення ревізії від 30.08.2013р. №1250, від 05.09.2013р., від 23.09.2013р. №1379, головними державними інспекторами відділу інспектування органів державної влади Яворською О.Б.. Ступак С.І., Питель Б.М. проведено планову ревізію виконання селищного бюджету смт. Східниця та фінансово-господарської діяльності Східницької селищної ради за період з 01.09.2011р. по 31.08.2013р., за результатами якої складено акт №08-22/24 від 04.10.2013р. Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993р. № 2939 ХІІ (далі - Закон №2939), органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства. На підставі акту ревізії, ДФІ у Львівській області скерувала на адресу позивача лист-вимогу №08-13-м/8421 від 28.10.2013 року «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» в якій зазначено, що внаслідок недотримання вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в частині відсутності звернень замовників про укладення договорів про пайову участь у розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури смт.Східниця та недотримання пп. 2.1, 2.3 Порядку залучення та використання коштів пайової участі (внеску) замовників у створенні і розвитку інфраструктури смт. Східниця, затвердженого рішенням Східницької селищної ради від 20.01.2012р. №235 щодо укладання договорів про пайову участь замовників, Східницькою селищною радою недоотримано доходів до бюджету на загальну суму 1050083,16 грн. Вжитими в ході ревізії заходами забезпечено надходження коштів у повному обсязі пайової участі до бюджету від ФОП [PERSON] в сумі 5,84 тис. грн. Виходячи з вищенаведеного, ДФІ у Львівській області зобов'язала вжити заходів щодо проведення оплати пайової участі на розвиток інфраструктури смт.Східниця забудовниками - ТзОВ «Астеліт», ПП [PERSON], [PERSON], ТзОВ «Євро-Транс-інвест», [PERSON], [PERSON] та ФОП [PERSON], в т.ч. шляхом проведення претензійно-позовної роботи. Позивач не погоджуючись із вимогою №08-13-м/8421 від 28.10.2013 року «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» в частині необхідності вжиття заходів щодо проведення оплати пайової участі на розвиток інфраструктури смт. Східниця забудовниками шляхом проведення претензійно-позовної роботи, звернувся до суду. Вирішуючи спір по суті, суд зазначає наступне. Згідно з ст. 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи. Відповідно до п. 1 ст. 8 Закону № 2939-XII, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів. усуненням виявлених недоліків і порушень. Вказана вище норма Закону № 2939-XII кореспондується із статтею 113 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI. Відповідно до п. 3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 20.04.2006 №550, ревізія місцевого бюджету - форма контролю за виконанням функцій із складання і виконання місцевого бюджету, яка полягає в одночасному проведенні ревізій стану дотримання вимог бюджетного законодавства місцевими фінансовими органами, органами Казначейства і учасниками бюджетного процесу, що здійснюють управління коштами відповідного місцевого бюджету чи комунальним майном та/або їх використовують. Статтею 2 Бюджетного кодексу України визначено поняття бюджету, згідно з яким, яким це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Частиною 2 ст. 69 Бюджетного кодексу України передбачено, що до надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів належать, зокрема, кошти пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту, отримані відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», визначені в ч. 1 ст. 71 цього Кодексу. Згідно з ч. 1 ст. 78 Бюджетного кодексу України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад або сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом) забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів. Як встановлено судом, ДФІ у Львівській області проведено планову ревізію виконання селищного бюджету смт. Східниця та фінансово-господарської діяльності Східницької селищної ради за період з 01.09.2011р. по 31.08.2013р., за результатами якої складено акт №08-22/24 від 04.10.2013р., яким встановлено недоотримання доходів селищним бюджетом коштів в сумі 1050086,16 грн. Надаючи оцінку обґрунтованості спірної вимоги в частині необхідності вжиття заходів щодо проведення оплати пайової участі на розвиток інфраструктури смт. Східниця забудовниками шляхом проведення претензійно-позовної роботи, суд виходить з наступного. Питання пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту врегульовано статтею 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», частинами 1-3 якої передбачено, що порядок залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту встановлюють органи місцевого самоврядування відповідно до цього Закону. Замовник, який має намір щодо забудови земельної ділянки у відповідному населеному пункті, зобов'язаний взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, крім випадків, передбачених частиною четвертою цієї статті. Пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту полягає у перерахуванні замовником до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію до відповідного місцевого бюджету коштів для створення і розвитку зазначеної інфраструктури. Частина 5 та 6 вказаної статті передбачають, що величина пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту визначається у договорі, укладеному з органом місцевого самоврядування (відповідно до встановленого органом місцевого самоврядування розміру пайової участі у розвитку інфраструктури), з урахуванням загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта, визначеної згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами. При цьому не враховуються витрати на придбання та виділення земельної ділянки, звільнення будівельного майданчика від будівель, споруд та інженерних мереж, влаштування внутрішніх і позамайданчикових інженерних мереж і споруд та транспортних комунікацій. У разі якщо загальна кошторисна вартість будівництва об'єкта не визначена згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами, вона визначається на основі встановлених органом місцевого самоврядування нормативів для одиниці створеної потужності. Встановлений органом місцевого самоврядування для замовника розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту не може перевищувати граничний розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту. Граничний розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту з урахуванням інших передбачених законом відрахувань не може перевищувати: 1) 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для нежитлових будівель та споруд; 2) 4 відсотки загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для житлових будинків. Таким чином, Закон передбачає, що розмір пайової участі визначається органом місцевого самоврядування і не може перевищувати для нежитлових будівель та споруд 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта. Величина пайової участі визначається у договорі, укладеному з органом місцевого самоврядування. При цьому, вимоги про те, що розмір пайової участі повинен застосовуватись до всіх суб'єктів в однаковому розмірі, Закон не містить. Питання пайової участі у розвитку інфраструктури смт. Східниця врегульовано наступними рішеннями Східницької селищної ради. Так, рішенням V сесії VI демократичного скликання Східницької селищної ради від 11.07.2011 № 105 затверджено Положення про створення цільового фонду розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури смт. Східниця (далі - Положення №105). Пунктом 3 Положення № 105 визначено, що кошти цільового фонду селищного бюджету та фінансовою і матеріальною основною місцевого самоврядування. Кошти цільового фонду використовуються на проведення заходів щодо вирішення питань соціально-економічного розвитку території, соціального захисту населення. Рішенням X сесії VI демократичного скликання Східницької селищної ради від 20.01.2012р. №235 затверджено Порядок залучення та використання коштів пайової участі (внеску) замовників у створенні і розвитку інфраструктури смт. Східниця, а також типовий договір між селищною радою та замовником про пайову участь замовника у створенні і розвитку інфраструктури смт. Східниця. Контроль за виконанням рішень Східницької селищної ради від 11.07.2011 №105 та від 20.01.2012р. №235 покладено на постійну комісію селищної ради планування, бюджету і фінансів (п. 3 Рішення від 11.07.2011 №105, п. 6 Рішення від 20.01.2012р. №235). Пунктом 1.2 Порядку залучення та використання коштів пайової участі (внеску) замовників у створенні і розвитку інфраструктури смт. Східниця (далі - Порядок), затвердженого рішенням від 20.01.2012р. №235 визначено, що замовник, який має намір щодо забудови земельної ділянки у смт. Східниця, зобов'язаний взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури смт. Східниця. Залучення до пайової участі у створенні і розвитку інфраструктури є обов'язковим. Відповідно до п. 2.1 Порядку, замовник зобов'язаний протягом семи календарних днів з дня реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт письмово поінформувати про це селищну раду та її виконавчий комітет і одночасно звернутись до селищної ради із заявою про укладення Договору про пайову участь у створенні і розвитку інфраструктури смт. Східниця та документами, що підтверджують вартість будівництва об'єкта з техніко-економічними показниками. Згідно з п.2.3 Порядку, розмір пайової участі замовника у розвитку інфраструктури селища з урахуванням інших передбачених законом відрахувань становить: - 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для нежитлових будівель і споруд; - 4 відсотки загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для житлових будинків. Водночас, у рішенні Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року № ДЦ-03-1696/0/6-09 по справі 1-9/2009, Конституційний суд України дійшов висновку, що органами місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, зверненні до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються неодноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Таким чином, Порядок залучення та використання коштів пайової участі (внеску) замовників у створенні і розвитку інфраструктури смт. Східниця (далі - Порядок), затверджений рішенням від 20.01.2012р. №235 та Положення про створення цільового фонду розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури смт. Східниця, затверджено рішенням Східницької селищної ради від 11.07.2011 №105 є актами нормативного характеру, а отже, є обов'язковими до виконання на відповідній території населеного пункту. Частиною 3 ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень. Судом встановлено, що ДФІ у Львівській області звернулась з листом від 18.09.2013р. №08-15м/7230 до Інспекції ДАБК у Львівській області про надання інформації про початок будівельних робіт і прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів на території смт. Східниця. Згідно відповіді від 23.09.2013р. №7/13-6-5877, Інспекція ДАБК у Львівській області повідомила про те, що в період з 01.02.2012р. по 31.08.2013р. прийнято в експлуатацію 11 закінчених будівництвом об'єктів. Однак, як встановлено судом, договори про пайову участь із замовниками будівництва (перелік забудовників у акті ревізії від 28.10.2013р. №08-13м/8421 (а.с.7)), протягом 2012р. та за період січень-серпень 2013р. Східницькою селищною радою не укладались. Разом з тим, з диспозиції ч.2 ст. 40 Закону №3038-VI випливає, що не укладення відповідного договору не позбавляє обов'язку замовника взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, та, відповідно, перерахувати (сплатити) кошти до місцевого бюджету. Таким чином, суд робить висновок, що внаслідок відсутності звернень замовників про укладення договорів про пайову участь у розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури смт. Східниця та недотримання пп. 2.1, 2.3 Порядку залучення та використання коштів пайової участі (внеску) замовників у створенні і розвитку інфраструктури смт. Східниця, затвердженого рішенням Східницької селищної ради від 20.01.2012р. №235 щодо укладання договорів про пайову участь замовників, Східницькою селищною радою недоотримано доходів до бюджету на загальну суму 1050083,16 грн. Щодо доводів позивача про те, що договір із забудовником є єдиною підставою для звернення селищної ради за захистом своїх прав та законних інтересів, а відсутність останнього позбавляє можливості звернення до суду, суд зазначає таке. Частини 5, 8, 9 ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначають спеціальні норми, які регламентують строк укладення договору, строк визначення пайової участі, порядок визначення величини пайової участі, а також істотні умови договору про пайову участь. Суд зазначає, що вказані норми Закону є спеціальними по відношенню до аналогічних норм, що регулюють договірні відносини, зокрема у Розділі І «Загальні положення та зобов'язання» та ІІ «Загальні положення про договір» Цивільного кодексу України та розділ IV «Господарські зобов'язання» Господарського кодексу України. Окрім того, чинним законодавством України не передбачено норми як спеціальної, яка б обумовлювала, що єдиною підставою виникнення зобов'язання між органом місцевого самоврядування як кредитором та боржником, яким є забудовник, чи підставою звернення до суду є виключно договір про пайову участь, відсутність такого договору позбавляє боржника обов'язку оплатити пайову участь, а кредитора вимагати від боржника виконання його обов'язку. Статтями 15, 16 Цивільного кодексу України передбачено, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3 ст. 23 Господарського кодексу України, органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження щодо суб'єктів господарювання виключно в межах, визначених Конституцією України, законами про місцеве самоврядування та іншими законами, що передбачають особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, іншими законами. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб'єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом. Відносини органів місцевого самоврядування з суб'єктами господарювання у випадках, передбачених законом, можуть здійснюватися також на договірних засадах. Правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їх повноважень, є обов'язковими для виконання усіма учасниками господарських відносин, які розташовані або здійснюють свою діяльність на відповідній території. Зокрема, ст. 617 Цивільного кодексу України, визначає підстави для звільнення від відповідальності за порушення зобов'язання, однак відсутність договору, зокрема, про пайову участь не відноситься до таких підстав. Таким чином, Східницька селищна рада як орган місцевого самоврядування, діючи в інтересах територіальної громади, повинна здійснювати контроль за виконанням та дотриманням прийнятих нею рішень, а як учасник бюджетного процесу - здійснювати ефективне управління бюджетними коштами та забезпечення виконання дохідної частини місцевого бюджету, а тому, Східницька селищна рада зобов'язана вжити заходів, передбачених чинним законодавством щодо оплати пайової участі на розвиток інфраструктури смт. Східниця, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної вимоги. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з частиною 2 статті 71 КАС України, про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Під час судового розгляду справи відповідач довів суду правомірність прийнятої ним вимоги про усунення порушень, а доводи представника позивача не знайшли свого підтвердження та спростовані фактичними обставинами, встановленими судом. На підставі викладеного, суд приходить до висновку про те, що вимога Державної фінансової інспекції у Львівській області №08-13-м/8421 від 28.10.2013 року «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» в частині необхідності вжиття заходів щодо проведення оплати пайової участі на розвиток інфраструктури смт. Східниця забудовниками шляхом проведення претензійно-позовної роботи прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, а тому адміністративний позов задоволенню не підлягає. Щодо судових витрат, то у відповідності до вимог ст. 94 КАС України такі стягненню зі сторін не підлягають.

Результат розгляду: denied