Рішення адміністративного суду від 2014-02-07 00:00:00+02

31 січня 2014 року Миргородська міжрайонна прокуратура Полтавської області звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Миргородської міської ради Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення позачергової сесії Миргородської міської ради шостого скликання від 28.01.2014 № 1 "Про суспільно-політичну ситуацію в країні". В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що за наслідками проведеної Миргородською міжрайонною прокуратурою Полтавської області перевірки в порядку здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів виявлено порушення відповідачем вимог Конституції України та законів України під час прийняття оспорюваного рішення. Зазначав, що спірне рішення є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки Миргородською міською радою вирішено питання, що не віднесені до компетенції органу місцевого самоврядування - Міської ради. Представник позивача в судовому позові вимоги підтримав та просив задовольнити. Відповідач явку свого уповноваженого представника в судове засідання не забезпечив, про час та місце розгляду справи повідомлявся належним чином, надав суду клопотання про розгляд справи за відсутності представника міської ради (арк.с. 19). Відповідач письмових заперечень суду не надав, посилаючись на не направлення судом копії позовної заяви разом з доданими до неї документами відповідно до вимог ч.6 ст. 107 Кодексу адміністративного судочинства України, що унеможливлює надання відповідачем заперечень проти адміністративного позову. Суд вважає необхідним зазначити, що ч.3 ст. 106 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що до позовної заяви додаються її копії та копії всіх документів, що приєднуються до неї, відповідно до кількості відповідачів і третіх осіб, крім випадків подання адміністративного позову суб'єктом владних повноважень. Суб'єкт владних повноважень при поданні адміністративного позову зобов'язаний додати до позовної заяви доказ надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів. До позовної заяви додається також документ про сплату судового збору, крім випадків, коли його не належить сплачувати. Як вбачається з матеріалів справи, позивачем надані докази про відправлення відповідачу копії позовної заяви з додатками (опис вкладення у цінний лист, квитанція № 1097 від 30 січня 2014 року - арк.с. 8, 9), які відповідно до офіційного сайту Українського державного підприємства поштового зв'язку "Укрпошта" вручені за довіреністю Миргородській міській раді 04 лютого 2014 року о 19 год. 15 хв. Таким чином, посилання відповідача на відсутність змоги надати заперечення проти адміністративного позову є необґрунтованими. Заслухавши пояснення прокурора, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні факти та відповідні до них правовідносини. Статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами. Пунктом 7 Наказу Генеральної прокуратури України № 3гн від 07 листопада 2012 року встановлено, що перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів організовуються та проводяться за письмовими зверненнями органів влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, матеріального контролю органів, з повідомленням у засобах масової інформації та за власною ініціативи. На виконання вимог вищезазначеного наказу, Миргородською міжрайонною прокуратурою Полтавської області на підставі постанови про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, яка отримана начальником юридичного відділу міської ради, про що свідчить підпис про отримання, проведено перевірку в порядку здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів Миргородською міською радою Полтавської області, в ході якої встановлено, що позачерговою сесією шостого скликання Миргородської міської ради Полтавської області прийнято рішення від 28 січня 2014 року №1 "Про суспільно-політичну ситуації в країні", яким затверджено звернення депутатів Миргородської міської ради до Верховної ради України та до миргородців щодо суспільно-політичної ситуації в країні /а.с. 6-7, 23/. Як свідчать матеріали справи, дане Звернення містить положення щодо політичної ситуації в Україні, заклики до відставки Уряду, скасування законів від 16 січня 2014 року, повернення до конституції 2004 року /а.с. 7/. Матеріалами справи підтверджено, що Рішення від 28 січня 2014 року №1 "Про суспільно-політичну ситуації в країні" опубліковано на офіційному сайті Миргородської міської ради (арк.с. 26). Надаючи правову оцінку спірному рішенню, суд виходить з критеріїв правомірності такого рішення, що визначені частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим перевіряє, окрім іншого, чи прийнято дане рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Так, нормативне визначення змісту практичної діяльності органів місцевого самоврядування, в першу чергу, забезпечується формулюванням в нормативно-правових актах прав та обов'язків останніх. Загальновизнаними типами правового регулювання є два основоположні, базові принципи: загально-дозвільний - "дозволено все, що не заборонено законом" та спеціально-дозвільний (чи дозвільний) - "заборонено все, що прямо не дозволено законом", або, інакше кажучи, "дозволено лише те, що прямо передбачено законом". При цьому, якщо перший принцип зумовлює зміст і спрямованість поведінки людини та всіх інститутів громадянського суспільства, яким гарантується можливість діяти будь-яким чином та у будь-який спосіб, не порушуючи індивідуальну свободу, права інших людей чи законодавчо встановлені заборони, то другий принцип, поширюючи свій нормативний вплив на органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки. Адже вони зобов'язані діяти лише таким чином та у такий спосіб, як це прямо передбачено конституційно-правовими нормами і лише в межах закріпленої за ними компетенції. Саме в нормативно-правових актах визначається вичерпний перелік повноважень органів місцевого самоврядування, а всі інші дії вважаються забороненими і при здійсненні кваліфікуються як зловживання правом, тому основу повноважень органів місцевого самоврядування, службових та посадових осіб складають їх юридичні обов'язки, для реалізації яких їм надаються відповідні права. Так, згідно з частиною першою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Частиною третьою вказаної статті передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Таким чином, місцеве самоврядування є одним із проявів здійснення народом, у формі територіальної громади, влади, яка, в свою чергу, не належить до жодної із гілок державної влади (законодавчої, виконавчої чи судової), що характеризується самостійністю у вирішенні певного кола питань. Суд зазначає, що предметом відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто ті, що пов'язані передусім із життєдіяльністю територіальних громад. У рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2002 року №6-рп/2002 (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад) визначено політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України. Частинами 1, 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована Законом України від 15.07.1997 №452/97-ВР) закріплено, що головні повноваження і функції місцевих властей визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню місцевих властей повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Місцеві власті в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Отже, предметом відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, що пов'язані із життєдіяльністю певної територіальної громади, перелік яких визначений Конституцією і законами України, якщо їх вирішення не доручене жодному іншому органу державної влади. Судом встановлено, що Миргородською міською радою Полтавської області на позачерговій сесії шостого скликання прийнято рішення від 28 січня 2014 року №1 "Про суспільно-політичну ситуації в країні", згідно з яким міська рада вирішила ухвалити звернення депутатів Миргородської міської ради до Верховної Ради України та до миргородців щодо суспільно політичної ситуації в країні, контроль за виконанням даного рішення покласти на секретаря міської ради Кірпосенка К.О. (арк.с. 6). Додатком № 1 до рішення позачергової сесії Миргородської міської ради шостого скликання від 28 січня 2014 року №1 є звернення депутатів Миргородської міської ради щодо суспільно-політичної ситуації в країні до Верховної ради України, яке містить наступні вимоги про: негайну відставку чинного уряду, який спровокував політичну кризу в державі; скасування законів, які були прийняті 26 січня 2014 року, що обмежують конституційні права та свободи громадян; повернення до Конституції 2004 року з наступним запровадженням парламентсько-президентської форми правління, розвинутим місцевим самоврядуванням, - європейської моделі влади; врегулювання та удосконалення законодавства згідно з нормами і стандартами європейського права та неухильне їх виконання. Окрім того, додатком № 2 до вищезазначеного рішення є звернення депутатів Миргородської міської ради щодо суспільно-політичної ситуації в країні до миргородців, в якому засуджуються дії всіх учасників протистоянь, вимагається від правоохоронних органів залишатися на місцях дислокації і не брати участь у діях, спрямованих проти свобод громадян. Отже, Миргородською міською радою Полтавської області на позачерговій сесії шостого скликання прийнято рішення № 1 від 28 січня 2014 року про ухвалення звернення депутатів Миргородської міської ради до Верховної Ради України та до миргородців, яке за своїм змістом містить оцінку політичної ситуації у країні та заклики до органів державної влади щодо вжиття певних заходів. Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до частини 1 статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. В силу положень статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Статтею 26 вказаного Закону визначено вичерпний перелік питань, що вирішуються сільськими, селищними, міськими радами на пленарних засіданнях. Аналіз вищенаведених положень Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дає підстави стверджувати, що даними актами Миргородську міську раду Полтавської області, як орган місцевого самоврядування, не наділено повноваженнями щодо розгляду та вирішення на пленарних засіданнях питань про ухвалення звернень до Верховної Ради України щодо суспільно-політичної ситуації в країні, які містять будь-які заклики, зокрема, щодо відставки органів державної влади та їх посадових осіб, скасування законів та таке інше. Частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" регламентовано, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. За приписами наведених норм прийняті міською радою на пленарних засіданнях у формі рішень акти, незалежно від того, чи мають вони нормативний характер або ні, є обов'язковими до виконання в межах відповідної територіальної громади, а тому вони повинні ухвалюватися виключно в межах повноважень, визначених законом. Судом встановлено, що рішення Миргородської міської ради № 1 від 28 січня 2014 року за своєю правовою природою не стосується питань життєдіяльності місцевої громади, а тому викладення його у формі рішення та, як наслідок, надання йому ознак обов'язковості виконання, є виходом за межі загальної та виключної компетенції міських рад, визначеної статтями 25, 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". За таких обставин, відповідач, приймаючи від імені територіальної громади м. Миргороду Полтавської області спірне рішення, вирішив питання, що не належать до компетенції міських рад. Разом з тим, судом не заперечуються права органу місцевого самоврядування як представницького органу територіальної громади на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Однак це право може реалізовуватися у формі рішення лише щодо питань життєдіяльності місцевої громади (а не держави в цілому) та у формі відповідних листів, статей у засобах масової інформації або звернень, які не є правовими актами і не несуть юридичних наслідків, а не шляхом прийняття міською радою правових актів у формі рішень, оскільки тоді рада діє як суб'єкт владних повноважень з чітко окресленою законом компетенцією. Оскільки ані Конституцією України, ані Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" міські ради не наділено повноваженнями приймати рішення про звернення до Верховної Ради України щодо суспільно-політичної ситуації в країні, суд дійшов висновку, що у спірних відносинах відповідач діяв не на підставі, поза межами та не у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У свою чергу, вчинення органом місцевого самоврядування дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для їх подальшого скасування. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 Закону України "Про прокуратуру" предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам. Згідно з частиною 3 статті 20 Закону України "Про прокуратуру" при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право: 1) вносити подання; 2) у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування; 3) звертатися до суду в передбачених законом випадках. Частиною десятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. За приписами наведених норм прокурор наділений повноваженнями по зверненню до суду з позовом про скасування рішення сесії міської ради, а тому суд дійшов висновку про те, що позов Прокурора належить задовольнити повністю, визнати протиправним та скасувати оскаржене рішення. Судові витрати по справі відсутні. На підставі викладеного,

Результат розгляду: granted