Рішення адміністративного суду від 2014-01-20 00:00:00+02

Івано-Франківським окружним адміністративним судом 3 січня 2014 року відкрито провадження у справі за позовом Долинського міжрайонного прокурора (надалі по тексту - позивач) до Долинської районної ради (надалі по тексту - відповідач, районна рада) про визнання незаконним пункт 7 рішення сесії Долинської районної ради від 3 грудня 2013 року №467-23/2013 ''Про суспільно-політичну ситуацію''. Первинні позовні вимоги мотивовано тим, що в порушення вимог статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, статей 44, 144 Конституції України, статті 24, 43 Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'', статей 17, 18, 19, 20, 22, 23 Закону України ''Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)'', Долинською районною радою 3 грудня 2013 року прийнято протиправне рішення ''Про суспільно-політичну ситуацію''. Пунктом 7 такого рішення вирішено питання щодо оголошення безстрокового мирного страйку на підтримку вимоги про відставку уряду, при тому що врегулювання таких правовідносин не входить до компетенції органів місцевого самоврядування, в тому числі шляхом оформлення його у формі рішення районної ради. До проведення судового засідання, 15 січня 2014 року, в канцелярію суду поступила заяву позивача про збільшення розмірі позовних вимог від 11 січня 2014 року, якою просить визнати вцілому (13 пунктів) рішення сесії Долинської районної ради від 3 грудня 2013 року №467-23/2013 ''Про суспільно-політичну ситуацію'' як таким, що не відповідає Конституції України та Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' та є незаконними (а.с. 29-33). До даної заяви додано оригінал бланку рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення №7750400911015, із якого слідує, що відповідач - Долинська районна рада 15 січня 2014 року отримала заяву про збільшення позовним вимог (а.с. 55). Заява про збільшення позовним вимог відповідає вимогам статті 106 Кодексу адміністративного судочинства України. З урахуванням того, що відповідач завчасно (за 5 днів до судового засідання з розгляду справи) отримав в межах справи №809/4089/13-а вказану заяву позивача від 11 січня 2014 року, таку заяву прийнято судом. Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримала з підстав, наведених в позовній заяві. Додатково пояснила, що в силу вимог статті 20, частини 5 статті 23, статті 36-1 Закону України ''Про прокуратуру'', частини 2 статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України Долинський міжрайонний прокурор звернувся до адміністративного суду із вказаним позовом в інтересах держави про визнання незаконним рішення сесії Долинської районної ради від 3 грудня 2013 року №467-23/2013 ''Про суспільно-політичну ситуацію''. За відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, в розгляді даної справи прокурор володіє статусом позивача. Зазначила, що по всіх питаннях, врегульованих з 1 по 11-ий пункт оскаржуваного рішення, відповідач як орган місцевого самоврядування вийшов за межі повноважень, визначених для нього Конституцією України, статтею 43 Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' та іншими законами України. Зокрема, районні ради, як суб'єкт публічно-правових відносин, не наділений компетенцією зхвалювати заяви, у письмовому тексті якої містяться вимоги, які розповсюджуються поза межами територіальної одиниці Долинської районної ради, в тому числі звертатися до відповідних суб'єктів міжнародних відносин. Не входить до правових можливостей відповідача приймати рішення з вимогою про подання у відставку Президента України, Прем'єр-міністра України, голови обласної державної адміністрації та із закликом до членів партійних організацій про вихід з партії. Не підлягає врегулювання районними радами питання використання чи не використання громадянами у службових приміщеннях відповідної символіки чи портретів окремих посадових осіб держави; звертатися до правоохоронних органів із застереженням щодо недопущення неправомірних дій відносно учасників мирних акцій; вимагати від Президента України вжиття заходів по підписання угод із суб'єктами міжнародного права; звертатися до таких суб'єктів міжнародного права із відповідними клопотаннями про підписання із Україною правових угод. Не наділені також районні ради компетенцією вирішувати будь-які питання пов'язані із оголошенням страйку працівників відповідних підприємств, установ і організацій, закликати їх керівників долучитися до нього та вчиняти дії по наданні фінансової допомоги таких страйків. Відсутні у районних радах повноваження і щодо координації дій по організації виїзду жителів району до інших міст України, так як статтею 33 Конституції України кожному гарантується свобода пересування. У зв'язку із тим, що відвідач, приймаючи перших 11 пунктів оскаржуваного рішення від 3 грудня 2013 року, вийшов за межі своєї компетенції - відсутні правові підстави скеровувати у цій частині рішення Президенту-України, Прем'єр-міністру України, оприлюднювати у засобах масової інформації, розміщувати на Інтернет сторінці районної ради та контролювати його виконання. Прокурор у судовому засіданні, визначаючи спосіб захисту інтересів держави, просив суд визнати протиправними та скасувати рішення Долинської районної ради від 3 грудня 2013 року №467-23/2013 ''Про суспільно-політичну ситуацію''. Така усна вимога не відповідає прохальній частині позову, на що суд звернув увагу позивачу, втім прокурор не подав письмової заяви про зміни позовних вимог. Відповідач проти позову заперечив, подавши 17 січня 2014 року письмове заперечення проти адміністративного позову в частині оскарження пункту 7 рішення від 3 грудня 2013 року щодо оголошення страйку (а.с. 36-38). Письмове заперечення мотивоване тим, що відповідно до частини 1 статті 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Згідно Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' районні ради є органом місцевого самоврядування, що представляє відповідні спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Відповідно до Закону України ''Про статус депутатів місцевих рад'' депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконуючи їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати участь у здійсненні місцевого самоврядування. Оскільки, депутати районної ради, які підтримали загальний попереджувальний мирний страйк діяли від імені та в інтересах виборців, то районна рада, як представницький орган місцевого самоврядування, діючи відповідно до статті 5 Конституції України, у законний спосіб реалізувала свої повноваження щодо оскаржуваного рішення. Представник відповідача в судове засідання, призначене на 20 січня 2014 року не з'явився, належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду, що підтверджується отриманим 8 січня 2014 року рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення, яке міститься в матеріалах справи (а.с. 28). Причини неявки суду не повідомив, своїм правом на подання письмового заперечення проти заяви про збільшення позовних вимог від 11 січня 2014 року, не скористався. Із клопотаннями про відкладення судового засідання, чи розгляду справи без участі представника відповідача, останній до суду не звертався. Відповідно до приписів 4 статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону від 17.11.2011 року) у разі неприбуття відповідача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин розгляд справи може не відкладатися і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів. Судом, за умови належного повідомлення відповідача про розгляд справи у відповідності до вимог частини 3 статті 33 і частини 3 статті 35 Кодексу адміністративного судочинства України, продовжено розгляд справи за відсутності відповідача на підставі частини 4 статті 128 коментованого Кодексу. Розглянувши матеріали адміністративної справи, заслухавши пояснення представника позивача, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення щодо частини із них, дослідивши і оцінивши зібрані по справі докази, в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, суд виходить з таких підстав та мотивів. Судом встановлено, що 3 грудня 2013 року на двадцять третій сесії Долинської районної ради прийнято рішення №467-23/2013 ''Про суспільно-політичну ситуацію'' (а.с. 56-57). Резолютивною частиною даного рішення рада вирішила: 1. Схвалити заяву депутатів Долинської районної ради шостого скликання (згідно додатку). 2. Звернутися до керівників держав - членів Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки, інших демократичних держав про застосування санкцій до Президента України та уряду Януковича-Азарова. 3. Звернутися до Президента України, Прем'єр-міністра України, голови обласної державної адміністрації з вимогою подати у відставку. 4. Звернутися до членів Партії регіонів та її сателіта - Партії ''Відродження'' із закликом про вихід з партій. 5. Рекомендувати працівникам державних органів влади не використовувати як символіку у службових приміщеннях портрет Віктора Януковича. 6. Звернутися до працівників силових структур із застереженням щодо недопущення неправомірних дій відносно своїх співвітчизників під час проведення мирних акцій протестів. 7. Оголосити в районі з 4 грудня 2013 року загальний безстроковий мирний страйк на підтримку вимог про відставку уряду через неадекватне застосування сили до учасників на київському Майдані. 8. Звернутися до керівників підприємств, установ, організацій району долучитися до безстрокового мирного страйку, заявити про свою позицію і виявити солідарність зі страйкарями та надати посильну фінансовому допомогу. 9. Рекомендувати керівництву та виконавчому апарату районної ради надавати допомогу у координації дій щодо організації виїзду жителів району до м. Києва. 10. Звернутися до керівників церков усіх вірувань і конфесій, що діють на території України, лідерів опозиції, Екс-президентів України Леоніда Кравчука, Леоніда Кучми, Віктора Ющенка та Президента України Віктора Януковича з вимогою негайно відновити уповноваженими державними інституціями процедуру підписання Угоди про Асоціацію України і ЄС. 11. Звернутися до Європейської Комісії з проханням позачергового розгляду питання підписання угоди про Асоціацію України і ЄС як єдиний шлях мирного вирішення внутрішньополітичної кризи в Україні. 12. Дане рішення надіслати Президенту України, Прем'єр-міністру України та оприлюднити в засобах масової інформації, розмістити на інтернет-сторінці районної ради. 13. Контроль за виконанням рішення покласти на голову районної ради. В грудні 2013 року Долинський міжрайонний прокурор провів перевірку у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, за наслідками якої встановлено порушення Долинською районною радою Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' та Конституції України, що виразилося у прийнятті рішення ''Про суспільно-політичну ситуацію'' від 3 грудня 2013 року. Такі виявлені порушення стали підставою для звернення Долинським міжрайонним прокурором до суду про визнання рішення відповідача протиправним та скасування вцілому. Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне. За змістом вимог частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди, серед іншого, перевіряють, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Законність - це соціально-правове явище, що характеризує організацію і функціонування суспільства і держави на правових засадах. Законність - це правовий режим точного виконання чинних законів усіма суб'єктами права; режим, за якого забезпечуються права і виконуються обов'язки людиною, органами державної влади, місцевого самоврядування і громадянським суспільством. Основними засадами законності вважають: зверхність закону в системі нормативних актів; найвища юридична сила належить Конституції України. Єдина законність означає, що на всій території України закон однаковою мірою повинен діяти стосовно до всіх суб'єктів права. Отже, законність, як режим відповідності суспільних відносин чинним законам, що утворюється завдяки їх здійсненню суб'єктами права, характеризується правопорядком. Основною ознакою законності є обов'язок виконувати розпорядження законів і підзаконних правових актів державними органами і органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадянами і різними об'єднаннями. Основними принципами законності є: - єдність, тобто однаковість розуміння і застосування законів та підзаконних нормативно-правових актів на всій території їхньої дії та щодо однойменних суб'єктів; - верховенство закону, тобто регулювання всіх найважливіших аспектів суспільного та державного життя законами та відповідність всіх підзаконних нормативно-правових актів Конституції та законам; - контроль за законністю, тобто наявність дійового механізму недопущення та усунення будь-яких порушень законності з боку будь-яких суб'єктів права; - неминучість відповідальності за порушення вимог закону, тобто кожен випадок порушення закону з боку будь-якого суб'єкта права повинен тягнути за собою відповідне реагування з боку держави, відповідних органів. Прийняття органами місцевого самоврядування рішень поза межами власних повноважень не в спосіб визначений законом, на переконання суду, порушує законність і правопорядок в державі. Неухильне дотримання законів забезпечується державою через відповідні органи державної влади, правоохоронні органи і органи контролю, якими на рівні законів надані відповідні повноваження. Відповідно до статті 1 Закону України ''Про прокуратуру'' прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами. Пунктом 2 частини 1 статті 5 Закону України ''Про прокуратуру'' на прокуратуру України покладаються функції представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Положеннями частини 1 і 3 статті 36-1 Закону визначено, що представництво прокуратурою інтересів держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист держави у випадках, передбачених законом. Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави. В силу вимог пункту 1 частини 1 і частини 2 статті 19 коментованого Закону предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів, серед іншого, є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам. При цьому, перевірка виконання законів за наявності приводів може проводитися з власної ініціативи прокурора. Згідно пункту 2 частини 5 статті 23 Закону України ''Про прокуратуру'' прокурор, серед іншого, може звернутися до суду щодо визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень. Ці вимоги кореспондуються з положеннями частини 5 статті 105 та абзацу 11 частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких адміністративний позов суб'єкта владних повноважень може містити інші вимоги у випадках, встановлених законом, а суд за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень може прийняти іншу постанову у випадках, встановлених законом. Як вже зазначено судом вище предметом прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, вимогам Конституції України та чинним законам, а до функцій прокурора входить представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених пунктом 2 частини 5 статті 23 Закону. Відтак, в розгляді даної справи прокурор наділений правом на захист інтересів держави. Звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною 5 статті 23 Закону України ''Про прокуратуру'', прокурор діє як посадова особа органу державної влади. З огляду на зазначене такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам. За змістом вимог частини 1 статті 140 і частини 1 статті 144 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Відповідно до частин 1, 2 і 4 статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15 липня 1997 року, головні повноваження і функції місцевих властей визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню місцевих властей повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Місцеві власті в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Повноваження, якими наділяються місцеві власті, як правило, мають бути повними і виключними. Системний аналіз статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування вказує на те, що органи місцевого самоврядування, в тому числі сільські, селищні і міські ради, районні і області ради мають право вирішувати будь-які питання, включені до їх повноважень і функцій конституцією або законами національного законодавства. Коло таких питань і компетенція встановлюється в межах, визначених відповідними законами. Така правова позиція кореспондується з рішенням Конституційного Суду України №7 від 16 квітня 2009 року у справі №1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина 2 статті 5 Конституції). Основним Законом встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина 1 статті 140 Конституції). Виходячи з цих конституційних положень у системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України. Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради, районні і обласні ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень слідує, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Главою 4 Розділу ІІ Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' встановлено організаційно-правову основу місцевого самоврядування та загальну і виключну компетенція (повноваження) районних і обласних рад. Стаття 43 Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' встановлює виключну компетенцію питань, що вирішуються районними радами на пленарних засіданнях. Перелік виключної компетенції у відповідних правовідносинах включає в себе 37 пунктів частини першої і 4 пункти частини третьої статті 43 даного Закону. За приписами частини 2 статті 43 коментованого Закону районні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами. Тобто, знову ж таки Закон закріплює можливість вирішення не будь-яких інших питань, а тільки тих, які законодавчо віднесені до повноважень відповідної ради. Таким чином, компетенція районних рад є правовою формою виразу їх функцій, вона водночас служить і правовим засобом їх реалізації. Закон України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' розрізняє загальну і виключну компетенцію місцевих рад. Здійснюючи загальну компетенцію, районні ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання (частина 2 статті 43 Закону). До виключної компетенції належать питання, які перебувають у віданні рад і підлягають розгляду тільки на їх пленарних засіданнях (частини 1 і 3 статті 43 Закону). Це, як правило, найважливіші питання місцевого значення, розгляд і вирішення яких не може бути делеговано іншим органам. Загальні ж повноваження можуть визначатися окремими законами, в яких чітко визначено межі і обсяг компетенції ради щодо врегулювання того чи іншого колу правових відносин. Дослідивши та оцінивши кожен пункт вказаної вище норми Закону, та об'єднавши їх в сукупному розумінні, суд дійшов висновку, що у переліку виключної компетенції районних рад відсутні такі питання, як розгляд, вирішення та прийняття рішення по правовідносинах пов'язаних із: зхваленням заяв, у письмовому тексті якої містяться вимоги, які розповсюджуються поза межами територіальної одиниці Долинської районної ради, в тому числі зверненням до відповідних суб'єктів міжнародних відносин; вимаганням від Президента України, Прем'єр-міністра України, голови обласної державної адміністрації подання ними у відставку; закликом до членів партійних організацій про вихід з партії; питанням використання чи не використання у службових приміщеннях відповідної символіки чи портретів окремих посадових осіб держави; зверненням до правоохоронних органів із застереженням щодо недопущення неправомірних дій відносно учасників мирних акцій; вимаганням від Президента України вжиття заходів по підписання угод із суб'єктами міжнародного права; зверненням до таких суб'єктів міжнародного права із відповідними клопотаннями про підписання із Україною правових угод; координації дій по організації виїзду жителів району до інших міст України; оголошенням страйку, мітингів чи пікетів, які організовуються і проводяться працівниками трудових колективів підприємств, установ і організацій відповідно до Закону України ''Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)'', закликом їх керівників долучитися до відповідних заходів та вчинення дій по наданні фінансової допомоги. Суд звертає увагу на те, що Конституцією України, іншими положеннями Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'', будь-яким іншим законом чи підзаконним нормативно-правовим актом не надано повноважень районним радам розглядати і вирішувати питання, порушені у пунктах 1 - 11 оскаржуваного рішення Долинської районної ради. Так, пунктом 1 рішення від 3 грудня 2013 року схвалено заяву депутатів Долинської районної ради шостого скликання. Вказане звернення оформлене у вигляді додатку до рішення районної ради від 3 грудня 2013 року, адресоване керівникам держав - членів Європейського Союзу, Сполучених Штатів Америки, Президенту України, Прем'єр-міністру України, голові обласної державної адміністрації, членам Партії регіонів, Партії ''Відродження'', керівникам церков усіх вірувань і конфесій, що діють на території України, лідерам опозиції, Екс-президентам України Леоніду Кравчука, Леоніду Кучми, Віктору Ющенка, Європейській Комісії, та містить оціночні судження щодо рішення Уряду про припинення євроінтеграційних процесів, дій правоохоронних органів, а також подій, які мали місце в м. Києві в ніч на 30 листопада 2013 року. Поняття депутатського звернення закріплено в статті 13 Закону України ''Про статус депутатів місцевих рад'', згідно з якою депутатське звернення - це викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції. З наведеної правової норми та з врахуванням приписів статті 43 Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' слідує, що відповідне звернення може бути оформлене як письмове депутатське звернення, а не у вигляді рішення сесії, водночас порушені в ньому питання повинні бути пов'язані безпосередньо з депутатською діяльністю, а вимоги такого звернення можуть бути спрямовані до відповідних органів чи суб'єктів публічного права, розташованих виключно на території відповідної ради. У письмовому тексті такого звернення районної ради, в тому числі в пунктах 2, 3, 10, 11 оскаржуваного рішення містяться вимоги, які розповсюджуються поза межами територіальної одиниці Долинської районної ради, в тому числі звернення до відповідних суб'єктів міжнародних відносин, що не входить до компетенції відповідача, визначеної статтею 43 Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' та статтями 140 і 144 Конституції України. Щодо вимог відповідача про подання у відставку Президентом України, Прем'єр-міністром України, головою обласної державної адміністрації та із закликом до членів партійних організацій про вихід з партії (пункти 3, 4 оскаржуваного рішення ради від 3 грудня 2013 року), суд виходить із наступного. Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі виконавчої влади, який відповідальний перед Президентом України та підпорядкований і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України. Статтею 12 Закону України ''Про Кабінет Міністрів України'' визначені підстави відставки Кабінету Міністрів України, яка настає, зокрема, внаслідок прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України та прийняття Президентом України рішення про відставку Кабінету Міністрів України. Крім того, за змістом статей 14 і 15 вказаного Закону, Президент України має право прийняти рішення про відставку Кабінету Міністрів України. Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президенту України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у день прийняття рішення Президента України. Прем'єр-міністр України має право заявити Президенту України про свою відставку. Прем'єр-міністр України звільняється з посади з дня видання Президентом України указу про відставку Прем'єр-міністра України. Прийняття Президентом України рішення про відставку Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. Згідно положень статей 108 і 109 Конституції України, повноваження Президента України припиняються достроково у разі відставки, неможливості, виконувати свої повноваження за станом здоров'я, усунення з поста в порядку імпічменту та смерті. Відставка набуває чинності з моменту проголошення ним особисто заяви про відставку на засіданні Верховної Ради України. Приписами частини 2 статті 72 Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' визначено, що районна, обласна ради можуть шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 9 та частини 8 статті 34 Закону України ''Про місцеві державні адміністрації'' повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації. Аналіз коментованих норм Закону вказує на те, що районні ради позбавлені права вимагати відставки Президента України, Прем'єр-міністра України та голови обласної державної адміністрації. Відповідно до частини 6 статті 6 Закону України ''Про політичні партії в Україні'', громадянин України має право в будь-який час зупинити чи припинити своє членство в політичній партії шляхом подання заяви до відповідних статутних органів політичної партії. Членство в політичній партії зупиняється чи припиняється з дня подання такої заяви та не потребує додаткових рішень. Статтею 4 коментованого Закону заборонено органам державної влади, органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам виокремлювати у своєму ставленні певні політичні партії чи надавати їм привілеї. Втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків також забороняється, за винятком випадків, передбачених цим Законом. Право на вільне об'єднання у політичні партії та свободу політичної діяльності гарантовано статтями 15, 36 Конституції України. Таким чином, заклики органу місцевого самоврядування, викладені в пункті 4 оскаржуваного рішення від 3 грудня 2013 року, про вихід з політичної партії свідчать про вплив на волевиявлення громадян щодо вільного об'єднання у політичні партії, що суперечить вимогам законодавства. До переліку повноважень районної ради не входить вирішення такого колу питань, в тому числі із відповідним схваленням рекомендацій щодо вчинення певних дій членами політичних партій і громадських організацій. Відповідно до положень частини 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року, яка згідно із вимогами статті 19 Закону України ''Про міжнародні договори'' є частиною національного законодавства України, та ратифікована Верховною Радою України 17 липня 1997 року, кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Як слідує зі змісту частини 2 статті 10 вказаної Конвенції обмеження цих свобод, можуть встановлюватись лише за наявності двох умов, якщо такі обмеження встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду. Згідно статті 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Незважаючи на вказане Долинська районна рада пунктом 5 оскаржуваного рішення ради від 3 грудня 2013 року врегульовує право осіб, які працюють в органах влади, на свободу вираження своїх поглядів та переконань, в тому числі вирішувати особисто питання використання чи не використання у службових приміщеннях відповідної символіки чи портретів окремих посадових осіб держави. Аналіз правових норм вказаних вище Законів свідчить про те, що переліком виключної компетенції районних рад не передбачено також компетенція на звернення до правоохоронних органів із застереженнями певного змісту (правового характеру), які мають бути враховані останніми при виконанні своїх завдань і функцій, визначених законодавчими актами і посадовими обов'язками (пункт 6 оскаржуваного рішення ради від 3 грудня 2013 року). Відсутні у районних радах повноваження і щодо координації дій по організації виїзду жителів району до інших міст України, так як статтею 33 Конституції України кожному гарантується свобода пересування (пункт 9 оскаржуваного рішення ради від 3 грудня 2013 року). Щодо пунктів 7 і 8 оскаржуваного рішення районної ради, суд зазначає наступне. Право на страйк закріплене у статті 44 Конституції України. Вона міститься також у статті 4 Європейської соціальної хартії та статті 8 ''Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права''. Рішення про участь у страйку приймає кожен працівник добровільно. Відповідно до статті 44 Основного Закону - ті, хто працює, мають право на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів. Порядок здійснення права на страйк встановлюється законом з урахуванням необхідності забезпечення національної безпеки, охорони здоров'я, прав і свобод інших людей. Ніхто не може бути примушений до участі або до неучасті у страйку. Правове поняття (дефініція) страйку на рівні закону в Україні визначене лише в Законі України ''Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)''. Цей Закон визначає правові і організаційні засади функціонування системи заходів по вирішенню колективних трудових спорів (конфліктів) і спрямований на здійснення взаємодії сторін соціально-трудових відносин у процесі врегулювання колективних трудових спорів (конфліктів), що виникли між ними. За приписами статті 17 Закону України ''Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)'' страйк - це тимчасове колективне добровільне припинення роботи працівниками (невихід на роботу, невиконання своїх трудових обов'язків) підприємства, установи, організації (структурного підрозділу) з метою вирішення колективного трудового спору (конфлікту). Страйк застосовується як крайній засіб (коли всі інші можливості вичерпано) вирішення колективного трудового спору (конфлікту) у зв'язку з відмовою роботодавця або уповноваженої ним особи, організації роботодавців, об'єднання організацій роботодавців задовольнити вимоги найманих працівників або уповноваженого ними органу, профспілки, об'єднання профспілок чи уповноваженого нею (ними) органу. Тобто, страйк як крайній засіб вирішення колективного трудового спору може мати місце при не врегулюванні певних соціальних і економічних інтересів, що слідують (виникають) виключно із трудових відносин між працівником (працівниками) і роботодавцем підприємства, установи, організації або його уповноваженою особою, з приводу яких (інтересів) між вказаними учасниками виник конфлікт. Положеннями частини 3 статі 18, частин 1, 5 і 6 статті 19 Закону України ''Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)'' визначено, що страйк може бути розпочато, якщо примирні процедури не привели до вирішення колективного трудового спору (конфлікту) або роботодавець або уповноважена ним особа, організація роботодавців, об'єднання організацій роботодавців ухиляється від примирних процедур або не виконує угоди, досягнутої в ході вирішення колективного трудового спору (конфлікту). Рішення про оголошення страйку на підприємстві приймається за поданням виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) чи іншої організації найманих працівників, уповноваженої згідно із статтею 3 цього Закону представляти інтереси найманих працівників, загальними зборами (конференцією) найманих працівників шляхом голосування і вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість найманих працівників або дві третини делегатів конференції. Рішення про оголошення страйку оформляється протоколом. Нікого не може бути примушено до участі або до неучасті у страйку. У разі проведення зборів, мітингів, пікетів за межами підприємства орган (особа), який очолює страйк, повинен повідомити про запланований захід місцевий орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування не пізніше ніж за три дні. Таким чином страйк оголошується колективом підприємства за умови, коли примирні процедури не привели до вирішення колективного трудового спору (конфлікту), і про таке рішення, оформлене відповідним протоколом, повідомляється орган місцевого самоврядування. Відповідач не подав суду будь-яких належних та допустимих доказів про повідомлення районну раду щодо оголошення страйку відповідними колективами підприємств, а також протоколи про оголошення страйків, в томи числі докази, що такі страйки проводяться у зв'язку із не врегулюванням трудового спору (конфлікту) в межах кожного підприємства. Суд звертає увагу не те, що нормами Закону України ''Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)'' і Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' не визначено право органу місцевого самоврядування у випадку надходження повідомлення про запланований захід, пов'язаний із страйком, приймати з даного приводу будь-які рішення, в тому числі оголошувати на пленарних засіданнях районної ради страйк із закликом до керівників підприємств, установ і організацій долучитися до відповідних заходів та вчинення дій по наданні фінансової допомоги. Перевіряючи дотримання відповідачем обраної форми вирішення порушених питань - у вигляді рішення, суд зазначає наступне. Відповідно до згаданого вище рішення Конституційного Суду України №7 від 16 квітня 2009 року у справі №1-9/2009 в Основному Законі передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції). На основі цього положення Конституції України в Законі 280/97-ВР визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина 1 статті 59 Закону 280/97-ВР). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Тобто, юридичним способом реалізації повноважень місцевих рад, в силу вимог статті 144 Конституції України і статті 59 Закону 280/97-ВР, є нормативні та ненормативні акти, які приймаються у формі рішення. Але, при цьому суд зазначає, що ані кожен із депутатів районної ради, ані голова районна рада як і кожен громадянин України не позбавлені права, до виразу своєї власної індивідуальної чи колективної думки, позиції, власного заклику, промови тощо, адресованої окремому учаснику територіальної громади, якомусь колективові, підприємству, установі, організації, посадовій особі, органу державної влади чи місцевого самоврядування, відповідним суб'єктам міжнародних відносин, їх керівникам чи народові в загалом. Це є власним закликом окремого депутата, чи більшості депутатів від місцевої ради без встановлення вимог та обов'язковості виконання чи ні, що публічно висловлюється у сесійній залі місцевої ради одноособово або колективно під час пленарного засідання, чи поза межами нього. Такі звернення чи позиція розраховані саме на донесення та підтримку власної або колективної думки, міркувань громадянина, громади, розуміння тих чи інших правовідносин, політичного і соціального стану держави тощо. Всі порушені у пунктах 1-11 оскаржуваного рішення питання можуть, в тому числі викладатися окремими депутатами чи всіма бажаючими у індивідуальних чи колективних письмових зверненнях. Однак, згадані звернення чи декларативна позиція (заклик, промова, думка) не потребують затверджень в органах місцевого самоврядування, в тому числі на пленарних засіданнях районних рад у формі рішення, оскільки вказане не визначено чинним законодавством. А в силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При розгляді і вирішення по суті заявлених позовних вимог судом встановлено, що оскаржувані пункти 1-11 рішення прийнятті поза межами повноважень та не в спосіб, визначених Конституцією України і Законом 280/97-ВР. З урахуванням відсутності у відповідача повноважень на розгляд питань, вирішених пунктами 1-11 рішення від 3 грудня 2013 року №467-23/2013, відсутнє і право районної ради надсилати таке рішення, як прийняте поза межами своєї компетенції, Президенту України, Прем'єр-міністру України та оприлюднювати його в засобах масової інформації, розміщувати та інтернет-сторінці, а також контролювати його виконання (пункти 12 і 13 рішення від 3 грудня 2013 року №467-23/2013). Оскаржене рішення районної ради в розумінні вимог статті 59 Закону 280/97-ВР не є нормативно-правовим, нормативним або іншим (ненормативним) актом, а відтак у відповідності до пункту 1 частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України та пункту 2 частини 5 статті 23 Закону України ''Про прокуратуру'', рішення сесії Долинської районної ради від 3 грудня 2013 року №467-23/2013 підлягає визнанню протиправним та скасуванню. Враховуючи вищевикладене, суд вважає вимоги позивача обґрунтованими, а позов таким, що підлягає до часткового задоволення. На підставі статті 124 Конституції України,

Результат розгляду: partial