Рішення адміністративного суду від 2014-03-24 00:00:00+02

До Луганського окружного адміністративного суду надійшов позов заступника прокурора Луганської області до Луганської обласної ради (далі за текстом - Відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення №23/1 від 02.03.2014 В обґрунтування позовних вимог позивач послався на наступне. Прокуратурою Луганської області 03.03.2014 під час проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо рішень, прийнятих двадцять третьою сесією Луганської обласної ради шостого скликання, було встановлено, 02.03.2014 було прийнято рішення №23/1 «Про звернення депутатів Луганської обласної ради». Вказаним рішенням визнано нелегітимними центральні органи виконавчої влади, сформовані Верховною Радою України, на думку відповідача, з порушенням законодавства, висунуті вимоги про відновлення законності, а також прийнято звернення депутатів Луганської обласної ради. При прийнятті вказаного рішення відповідач перевищив надані законодавством повноваження, оскільки відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до його відома відноситься вирішення питань місцевого значення, натомість питання формування центральних органів виконавчої влади відповідно до статті 85 Конституції України належить виключно до компетенції Верховної Ради України. Пунктом 2 оскаржуваного рішення прийнято звернення депутатів обласної ради до Верховної Ради України, яким вимагається від останньої вчинити певні дії. Однак Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» не передбачено прийняття таких звернень у формі рішень відповідних місцевих рад та не вимагає здійснення додаткових процедур щодо цих звернень. На підставі викладеного заступник прокурора Луганської області просив визнати протиправним та скасувати рішення двадцять третьої сесії Луганської обласної ради шостого скликання №23/1 від 02.03.2014 «Про звернення депутатів Луганської обласної ради». Представник прокуратури Луганської області позов підтримав в повному обсязі, просив задовольнити позовні вимоги. Представник відповідача проти адміністративного позову заперечував, пояснивши, що відповідач діяв в межах наданих Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноважень. Відповідач прийняв рішення не щодо визнання нелегітимними центральні органи виконавчої влади, сформовані Верховною Радою України, а прийняв рішення саме вважати такі органи нелегітимними, а таке прийняте рішення вважає оціночним судженням. Приймаючи спірне рішення та звертаючись до Верховної Ради України, відповідач виконував волю представників територіальної громади, які звернулися з резолюцією мітингу щодо проведення сесії обласної ради та необхідності звернутися до законодавчого органу з відповідними вимогами. Вивчивши матеріали справи, дослідивши надані сторонами докази, суд вважає, що позов підлягає частковому задоволенню з наступних підстав. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі за текстом - Закон 280/97) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України. Конституція України також закріплює ряд принципів, важливих з точки зору функціонування місцевого самоврядування як однієї з передумов правової держави. Зокрема, у статті 5 Конституції України зазначається, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7). Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами…(стаття 38). Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (стаття 69). Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (стаття 3). Обов'язок держави - захищати життя людини (частина 2 статті 27). Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань (частина 5 статті 55). Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради ( стаття 140). Статтею 85 Конституції України визначені повноваження Верховної Ради України щодо призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, які відповідно до положень Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» очолюють міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що складають систему центральних органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 2 Закону 280/97 місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Статтею 43 Закону 280/97 визначений перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях обласної ради. Обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами. Згідно статті 59 Закону 280/97 рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Відповідно до статті 71 Закону 280/97 територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Відповідно до ч. 1 статті 73 Закону 280/97 акти ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Стаття 3 Європейської хартії Місцевого самоврядування, ратифікованої Законом України №452/97-ВР від 15.07.1997 року, визначає сутність місцевого самоврядування як права і спроможності органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення. Стаття 4 Хартії передбачає, що головні повноваження і функції місцевої влади визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню місцевої влади повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Місцева влада в межах закону має повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери її компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Судом встановлено, що оскаржене рішення складається з вступної (преамбули) та резолютивної частини, яка містить 3 пункти, в яких йдеться про те, що Луганська обласна рада вирішила: 1. Вважати нелегітимними центральні органи виконавчої влади, які сформовані Верховною Радою України з порушенням законодавства, та вимагати від Верховної Ради України відновити законність. 2. Прийняти звернення депутатів Луганської обласної ради (додається). 3. Направити дане рішення Луганської обласної ради до Верховної Ради України (а.с.10). Відповідно до звернення депутатів Луганської обласної ради, в ньому наявні посилання на наступні обставини. 01 березня в Луганську, Луганській області та багатьох інших містах на півдні та сході країни відбулися багатотисячні народні зібрання, які вимагають від місцевої влади негайних заходів щодо захисту порядку та забезпечення безпеки людей на територіях. Виражаючи волю своїх виборців, враховуючи вимоги учасників народного зібрання, депутати Луганської обласної ради підтримали ініціативу учасників зборів зі збору підписів для проведення всеукраїнського референдуму з питання федеративного устрою України та вимагають від Верховної Ради України вжити певних заходів щодо врегулювання мовного питання, забезпечення безпеки населення Луганщини та інших регіонів країни, не допустити звуження соціальних гарантій для населення, недопущення любих проявів цензури та обмеження трансляції на території України телевізійних каналів іноземних держав. Крім того виявили довіру керівництву Луганської області; вимагали заборони політичних партій та громадських організацій, які порушують законодавство України (а.с.11). З метою встановлення відповідності оспорюваного рішення сесії Луганської обласної ради вимогам законодавства суд звернеться до аналізу окремих положень резолютивної частини рішення. В пункті першому Луганська обласна рада вирішила вважати нелегітимними центральні органи виконавчої влади, які сформовані Верховною Радою України з порушенням законодавства. Як вбачається з преамбули рішення №23/1 від 02.03.2014, воно прийняте з урахуванням суспільно-політичної ситуації, яка склалася в України, з урахуванням того, що повернення до редакції Конституції України 2004 року було здійснено Верховною Радою України з порушенням законодавства, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Нормами Основного закону та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено органи та посадових осіб, на які покладається реалізація повноважень щодо створення центральних органів виконавчої влади, призначення та звільнення посадових осіб цих органів, порядок реорганізації та ліквідації таких органів. Суд вважає безпідставним та необґрунтованим посилання у преамбулі прийнятого рішення на Закон 280/97, оскільки в ньому зовсім відсутні положення, які б наділяли повноваженнями обласну раду приймати будь-які рішення відносно процедури створення центральних органів виконавчої влади. Крім того, в преамбулі зовсім не зазначені конкретні статті Закону 280/97, що підтверджує висновок суду відносно цього. Також відсутні будь-які докази щодо встановлення у визначений законом спосіб порушень процедури формування центральних органів виконавчої влади. Вищенаведене дозволяє суду прийти до висновку, що ані нормами Конституції, ані нормами жодного іншого законодавчого акту не передбачено право органу місцевого самоврядування - обласної ради приймати рішення відносно процедури створення центральних органів виконавчої влади, а прийняття такого рішення органом, уповноваженим представляти інтереси певної територіальної громади, не входить до компетенції Луганської обласної ради та суперечить положенням ст. ст. 19, 85 Конституції України та ст. ст. 43, 59 Закону 280/97. З вище викладених мотивів, рішення двадцять третьої сесії Луганської обласної ради шостого скликання №23/1 від 02.03.2014 «Про звернення депутатів Луганської обласної ради» в частині "вважати нелегітимними центральні органи виконавчої влади, які сформовані Верховною Радою України з порушенням законодавства" є протиправним та підлягає скасуванню. Посилання представника відповідача на ті обставини, що Луганська обласна рада прийняла рішення саме вважати такі органі нелегітимними, що по суті є оціночним судженням, судом оцінюються критично, оскільки в силу приписів ч. 1 статті 73 Закону 280/97 акти ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Тобто, мешканці Луганщини могли в силу вказаних приписів Закону використовувати зазначену частину спірного рішення для відповідного застосування або не застосування рішень центральних органів виконавчої влади, що потягло б за собою певні наслідки. Щодо іншої частини пункту першого, другого та третього пунктів резолютивної частини спірного рішення суд зазначає наступне. У позові, що розглядається, заступник прокурора посилається на те, що обласна рада, прийнявши оскаржуване рішення в цій частині, вийшла за межі наданих їй повноважень, вирішивши питання, які не належать до сфери її компетенції. Зазначене, на думку позивача, призводить до висновку про незаконний характер такого рішення та дій органу місцевого самоврядування загалом. Суд не може погодитись з таким твердженням, зважаючи на наступне. Як встановлено під час розгляду справи, питання, порушені у оскаржуваному акті, стосуються оцінки територіальними громадами та депутатами області стану суспільно-політичної ситуації та дотримання прав та свобод громадян в державі. Місцева громада в особі депутатів обласної ради висловлює стурбованість з приводу подій, які відбуваються в державі, та звертається до вищих органів та посадових осіб з проханням прислухатись до думки людей та врахувати її при прийнятті законодавчих рішень для врегулювання ситуації в країні. Системний аналіз норм Конституції України, які регулюють питання місцевого самоврядування (з урахуванням ратифікованих актів міжнародного права), свідчить про те, що повноваження органів місцевого самоврядування за своєю суттю є похідними від прав та свобод громадян - представників територіальної громади (громад), які уповноважують їх на представництво від свого імені та в своїх інтересах під час вирішення питань місцевого значення. Природа повноважень, які місцеві органи отримують «безпосередньо від народу», розкривається у рішенні Конституційного суду України від 5 жовтня 2005 року у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян [PERSON], [PERSON], [PERSON] про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України (справа про здійснення влади народом). У резолютивній частині рішення Конституційний суд зазначив, що положення частини другої статті 5 Конституції України «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України. При цьому мета Конституції України як інструменту регулювання та захисту потребує такого тлумачення і застосування її положень, завдяки яким гарантовані нею права є не теоретичними, а реальними. Отже, наділяючи Луганську обласну раду правом висловлювати думку представників територіальних громад області від їх імені та в їх інтересах, громадяни України, які проживають на території цієї області, реалізують надане та гарантоване Конституцією України право брати участь у місцевому самоврядуванні та управлінні державними справами. Суд звертає увагу на те, що законодавство України не містить визначення поняття «питання місцевого значення». Крім того, Конституцією та жодним із Законів України не встановлений вичерпний перелік питань місцевого значення, а також повноважень обласної ради, тому тлумачення повинне здійснюватись виходячи зі специфіки конкретних суспільних відносин, у яких беруть участь представники відповідної територіальної громади (громад) та органи місцевого самоврядування. Питанням місцевого значення є таке питання, що виникає у тій чи іншій сфері суспільного життя та зачіпає законні права та інтереси членів відповідної територіальної громади (громад) в цілому. Статтею 43 Закону 280/97 визначені повноваження районної, обласної рад, які вирішуються такими радами виключно на їх пленарних засіданнях. Аналіз змісту вказаної статті дозволяє дійти висновку, що вона не встановлює виключний перелік питань, які обласна рада має право вирішувати взагалі. Ця норма містить перелік тих питань, вирішення яких дозволяється лише на пленарних засіданнях. На думку суду, ані Конституція України, ані норми Закону 280/97 не обмежують право обласної ради розглядати такі питання, які стосуються природних прав та встановлених Конституцією України свобод громадян (наприклад, право на життя, право на безпеку, право на повагу до особистості, свобода волевиявлення тощо). З цього випливає, що законодавство України не виключає можливість розгляду обласною радою питань загально - суспільного характеру та формування відповідних пропозицій саме в інтересах представників громади в цілому. Крім того, зазначене право не належить будь-кому іншому. Тому суд вважає, що відповідач в силу норм прямої дії Конституції України та визначення, наданого статтею 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, отримавши повноваження від громадян України, які є жителями відповідних територіальних одиниць - області та представниками міських громад, має право висловлювати їх позицію стосовно питань суспільно-політичного характеру в їх інтересах та від їх імені, у формі, передбаченій законом. Саме по собі звернення в тій частині, яка підлягає оцінюванню, не створює для будь-кого такі правові наслідки, які характерні саме для актів владно - управлінського характеру. Позиція обласної ради не зобов'язує та не уповноважує будь-кого вчиняти дії обов'язкового характеру. Вказане не суперечить вимогам статей Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Таким чином, обласна рада в цій частині не вирішила по суті будь-які питання, які не належать до сфери її повноважень, а лише висловила свою позицію. Формулювання пунктів рішення у спосіб, обраний відповідачем, не свідчить про вихід за межі кола «питань місцевого значення», оскільки вирішення проблем, пов'язаних з дотриманням прав людини та демократії у суспільстві є однаково важливим як в межах будь-якої окремої територіальної громади, так і в межах держави в цілому. В цій частині рішення відсутні будь-які положення антиконституційного або незаконного характеру, спрямовані на порушення визначених Конституцією прав та свобод людини і громадянина, принципу верховенства права, забезпечення державного ладу та безпеки тощо. Не містяться також заклики або пропаганда до вчинення екстремістських, насильницьких або будь-яких інших незаконних актів, повалення конституційного ладу або будь - що інше, що можна розглядати, як протиправні дії. З огляду на норми прямої дії Конституції України, громадяни мають забезпечене Конституцією право «розраховувати на безпеку у власній державі» та на реалізацію усіх передбачених Основним законом прав, свобод та гарантій. Коли ж з тих чи інших причин відбувається порушення або обмеження прав та свобод, несумісне з поняттям правової держави, громадяни мають законне та гарантоване Конституцією право у законний спосіб пропонувати або вимагати припинення застосування сили та порушення прав людини, від кого б воно не походило. Зважаючи на це, твердження позивача, якими він обґрунтовує вимоги позову в цій частині, не відповідають дійсності, а тому є безпідставними. Суд зазначає, що оскільки члени територіальної громади області, а також їх представники в особі депутатів є частиною народу України, що проживає в межах окремої адміністративно - територіальної одиниці, і народ України визнається єдиним джерелом влади згідно з нормами Конституції України, положення, викладені в оцінюваних пунктах рішення та зверненні, не суперечать законодавству України та скасуванню не підлягають. Підсумовуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що відповідач, представляючи спільні інтереси територіальних громад Луганської області та приймаючи від їх імені оскаржуване рішення, в частині "вважати нелегітимними центральні органи виконавчої влади, які сформовані Верховною Радою України з порушенням законодавства" вирішив питання, яке не належить до його компетенції, оскаржуване рішення в цій частині прийняте не на підставі та не у межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, а тому є протиправним, що обумовлює часткове задоволення позовних вимог. На підставі викладеного,

Результат розгляду: partial