Рішення адміністративного суду від 2014-01-10 00:00:00+02

Прокурор Тернопільського району Тернопільської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Романівської сільської ради Тернопільського районну Тернопільської області про визнання протиправними та скасування пунктів 2,3,4,5, рішення двадцять другої сесії шостого скликання Романівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області від 03 грудня 2013 року №411 «Про суспільнуо-політичну ситуацію в Україні». Позовні вимоги обґрунтовані тим, що проведеною перевіркою у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в Романівській сільській раді Тернопільського районну Тернопільської області встановлено, що рішення сільської ради від 03 грудня 2013 року №411 «Про суспільнуо-політичну ситуацію в Україні» прийнято за межами повноважень, наданих органам місцевого самоврядування. До судового засідання 10.01.2014 року прокурором подано заяву про збільшення позовних вимог шляхом скасування, окрім крім пунктів 2,3,4,5, - також і пункту 1 рішення Романівській сільської ради Тернопільського районну від 03 грудня 2013 року №411 «Про суспільнуо-політичну ситуацію в Україні». Вказана заява, з урахуванням відсутності заперечень з боку представника відповідача, - прийнята судом. У судовому засіданні прокурор позовні вимоги підтримала, з підстав наведених у адміністративному позові, пояснила, що відповідач - не є органом, який здійснює контроль за діяльністю Президента України, Кабінету Міністрів Украйни, Верховної Ради України, і, відповідно, не може направляти їм звернення про з вимогами про дострокове припинення ними повноважень, чи дострокові вибори народних депутатів. На думку прокурора, приймаючи оскаржуване рішення, сільська рада вирішила питання, які перебувають за межами наданих їй законодавством повноважень місцевого значення, при цьому, надала оцінку діяльності Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України, що є прерогативою виключно Президента України та Верховної Ради України. Крім того, зазначала, що відповідач - також не має повноважень і щодо прийняття рішення з вимогами про негайну відставку керівників будь-яких силових структур, розпуску спецпідрозділів, та притягнення їх до відповідальності. Враховуючи наведене, - прокурор просила позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. Представник відповідача в судовому засіданні - позов визнала, та проти заявлених позовних вимог - не заперечувала, однак пояснила, що дане рішення було прийняте відповідачем у зв'язку із соціальною напругою, яка виникла в країні через порушення громадянських прав під час жорстокої і кривавої розправи над мирним «Євромайданом» вночі 30.11.2013 року у місті Києві. Крім того, зазначила, що вказане рішення - ще не виконане і звернення до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Генеральної прокуратури України, до працівників правоохоронних органів з приводу суспільно-політичної ситуації в Україні та дотримання прав і свобод громадян, - відповідачем не направлялись. Заслухавши пояснення учасників адміністративного процесу, дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини. Рішенням двадцять другої сесії шостого скликання Романівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області від 03 грудня 2013 року №411 «Про суспільнуо-політичну ситуацію в Україні», згідно якого: 1. Прийнято звернення: - до Президента України Януковича В.Ф. про дострокове припинення ним повноважень шляхом подачі у відставку; - до Кабінету Міністрів України про складання повноважень всіма членами уряду; - до Верховної ради України про дострокові вибори. 2. Вимагається у Прокуратури України всебічного, об'єктивного та відкритого розслідування кривавої розправи на Майдані Незалежності. 3. Вимагати невідкладної відставки керівників силових структур, котрі були причетні до побиття мітингувальників на Майдані, та притягнення їх до кримінальної відповідальності за скоєне. 4. Вимагається негайного розпуску спецпідрозділу «Беркут» та притягнення до кримінальної відповідальності, як керівників так і виконавців, винних у кривавій розправі на Майдані незалежності. 5. Вимагається негайних перевиборів до парламенту. 6. Вирішено прийняти звернення до правоохоронних органів з вимогою не виконувати злочинних наказів та перейти на бік народу, якому присягли на вірність. 7. Вирішено звернутися до всіх жителів сіл Романівка та Ангелівка, враховуючи небезпеку, яка нависла над Україною, масово включатися у підтримку Київського Майдану. Як вбачається з преамбули вищенаведеного рішення, воно прийнятно у зв'язку із цинічним порушенням громадських прав під час жорстокої і кривавої розправи над мирним «Євромайданом» вночі 30.11.2013 року у місті Києві, - за наслідками розгляду відповідної заяви депутатів сільської ради. 11.11.2013 року Прокурором Тернопільського району винесено постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у Романівській сільській раді при прийнятті рішень щодо суспільно-політичної ситуації в Україні. За наслідками виявлених під час перевірки порушень закону, без внесення подання, з урахуванням збільшених позовних вимог, прокурор Тернопільського району звернувся до суду з позовом, а потім і з заявою про збільшення позовних вимог, у яких порушив питання про визнання незаконними та скасування пунктів 1,2,3,4,5 рішення двадцять другої сесії шостого скликання Романівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області від 03 грудня 2013 року №411 «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні». Перевіривши матеріали справи, розглянувши доводи, викладені в позові, та надавши їм належну правову оцінку, проаналізувавши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, у їх сукупності, суд вважає, що позовні вимоги є обґрунтованими, доведеними належним чином та визнаними відповідачем, а тому підлягають задоволенню, - з огляду на наступне. Що стосується повноважень позивача на звернення до суду, суд зазначає, що нагляд за додержанням і застосуванням законів, зокрема, відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам здійснює прокуратура відповідно до пункту 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України та Закону України «Про прокуратуру». Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 19 Закону України «Про прокуратуру», предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, що видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам. Відповідно до статті 121 Конституції України на прокуратуру покладається представництво інтересів держави в суді у випадках, передбачених законом. Пунктом 2 частини 5 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор, без внесення подання, може звернутися до суду щодо визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень. Відтак, прокурор в межах повноважень, у порядку та в спосіб, передбачений законом, провівши, на підставі відповідної постанови у порядку нагляду перевірку за додержанням і застосуванням законів відповідачем, та діючи як посадова особа органу державної влади, - звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з даним адміністративним позовом, набувши статусу позивача та оскарживши рішення відповідача, яке він вважає незаконними. При вирішенні позовних вимог, оцінюючи правомірність рішення відповідача як суб'єкта владних повноважень - в частині, яка оскаржується прокурором, на відповідність критеріям, закріпленим у частині третій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які, хоч і адресовані суду, але одночасно є і вимогами для суб'єкта владних повноважень, певною мірою відображаючи принципи адміністративної процедури, якої повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владні суб'єкти, - суд вважає за необхідне звернути увагу на наступні положення чинного законодавства. Відповідно до статті 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З наведеного конституційного положення, у системному взаємозв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, випливає, що органи місцевого самоврядування - не є органами державної влади, а місцеве самоврядування - слід розглядати як форму здійснення народом влади, яка визнається і гарантується в Україні, згідно зі статтею 7 Конституції України. Стаття 40 Конституції України визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади- жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради. Такому конституційному змісту інституту місцевого самоврядування властиві принаймні дві найважливіші ознаки: самостійність територіальної громади і органів місцевого самоврядування у вирішенні певного кола питань, а також те, що предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання - саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад. Перелік таких питань визначено у Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Саме таку політико-правову природу органів місцевого самоврядування визначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року N 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад). Компетенція органів місцевого самоврядування визначена Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в України» та іншими законами. Так, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Конституції України. Зокрема, відповідно до статті 143 Конституції України - територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» - визначає, зокрема, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Розділом ІІ вищезазначеного Закону встановлена організаційна-правова основа місцевого самоврядування та загальна і виключна компетенція сільських, селищних, міських рад. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» розрізняє загальну і виключну компетенцію місцевих рад - статті 25, 26 Закону. При цьому, статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено загальну компетенцію місцевих рад, здійснюючи яку, сільські, селищні, міські ради - правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - встановлює виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад. Перелік питань, які належать до виключної компетенції місцевих рад - включає в себе 39 пунктів частини першої статті 26 вищенаведеного Закону, до яких, як правило, включено найважливіші питання місцевого значення, розгляд і вирішення яких не може бути делеговано іншим органам. Дослідивши та оцінивши кожен пункт переліку питань, які віднесені до компетенції місцевої (зокрема, сільської) ради, та співставивши дану норму з предметом позову, суд приходить до висновку, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, згідно закону, - належать повноваження щодо організації і контролю за діяльністю виконавчих органів: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження та внесення змін до його персонального складу; розпуск виконкому; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень; заслуховування звітів керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує. При цьому, визначені статтею 26 питання, які віднесені до виключної компетенції рад, - підлягають розгляду і вирішенню тільки виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. З аналізу вказаних конституційних положень слідує, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відтак, - на пленарних засіданнях відповідних рад можуть розглядатись і вирішуватись лише питання, віднесені до їх відання Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами. Таким чином, зважаючи на те, що компетенція місцевих рад є правовою формою виразу їх функцій, та водночас служить і правовим засобом їх реалізації, - то при здійсненні своїх повноважень орган місцевого самоврядування повинен керуватись принципом «дозволено те, що дозволено законом». Разом з тим, вирішуючи дану справу, суд виходить з того, що у переліку питань, які належать до виключної компетенції відповідача та які вирішуються на її пленарних засіданнях, - в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» відсутнє таке питання, як вирішення та прийняття рішення по «заяві депутатів» чи «зверненню депутатів». Так, відповідно до пункту 13 статті 26 вказаного закону, - сільській раді належать повноваження щодо розгляду запитів депутатів, прийняття рішень по них. Разом з тим, слід зазначити, що поняття «запиту депутатів» та, відповідно, прийняття рішень по них, - не є тотожніми поняттям «заяви депутатів» чи «звернення депутатів». Поряд з цим, визначення та порядок розгляду депутатських звернень, запитів депутата в органах місцевого самоврядування регламентовано Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Так, відповідно до частини 1 статті 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції. Частиною 2 статті 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлено, що місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також керівники правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані у десятиденний строк розглянути порушене ним питання та надати йому відповідь, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки дати йому відповідь не пізніш як у місячний строк. Згідно з положеннями частини 5 статті 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»- у разі невдоволення результатами розгляду свого звернення або ухилення посадовими особами від вирішення порушеного питання, депутат місцевої ради має право внести депутатський запит відповідно до статті 22 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» Так, частиною 1 статті 21 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» надано визначення поняттю «депутатський запит», згідно якого - це підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради. Відповідно до частини 2 вказаної статті під поняттям «депутатське запитання» - розуміється засіб одержання депутатом місцевої ради інформації або роз'яснення з тієї чи іншої проблеми. Відповідь на запитання може бути оголошено на сесії ради або дано депутату місцевої ради в індивідуальному порядку. Запитання не включається до порядку денного сесії, не обговорюється і рішення по ньому не приймається. Відповідно до частини 7 статті 49 цього ж Закону - депутат має право звернутися із запитом до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради. Статтею 22 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено порядок розгляду депутатського запиту. Так, згідно з положеннями наведеної статті - депутатський запит може бути внесений депутатом місцевої ради або групою депутатів попередньо, або на пленарному засіданні ради у письмовій чи усній формі. Запит підлягає включенню до порядку денного пленарного засідання ради. Депутатський запит обговорюється у разі необхідності на пленарному засіданні місцевої ради. Рада може зобов'язати відповідний орган подати у встановлений нею строк звіт про виконання рішення по запиту депутата місцевої ради. Орган або посадова особа, до яких звернуто депутатський запит, зобов'язані у встановлений радою строк дати офіційну письмову відповідь на нього відповідній раді і депутату місцевої ради. Якщо запит з об'єктивних причин не може бути розглянуто у встановлений радою строк, то орган або посадова особа зобов'язані письмово повідомити раді та депутатові місцевої ради, який вніс запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати один місяць з дня одержання запиту. Відповідь на запит у разі необхідності розглядається на пленарному засіданні ради. Депутат місцевої ради має право дати оцінку відповіді на свій депутатський запит. За результатами відповіді на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на цьому наполягає не менше 1/4 присутніх на засіданні депутатів місцевої ради. Посадових осіб, до яких звернуто запит, своєчасно інформують про дату та час обговорення відповіді на запит радою. Вони або уповноважені ними особи мають право бути присутні на цьому засіданні ради. При цьому, відповідне рішення рада приймає - за результатами розгляду відповіді на депутатський запит . Тобто, законодавцем розмежовуються поняття «депутатське звернення», «депутатський запит», «депутатське запитання», відтак, - вони не є тотожними за своєю правовою природою та юридичними наслідками їх реалізації. Як встановлено в судовому засіданні, відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення - було прийнято сформований текст звернення (заяву) депутатів сільської ради з вимогами до Президента України та Кабінету Міністрів України про їх негайну відставку та оголошення дострокових виборів Президента України, з вимогами до Верховної Ради України про негайні перевибори до Парламенту, вимогами до Генеральної Прокуратури України щодо розслідування кривавої розправи на Майдані Незалежності, з вимогами про негайну відставку керівників силових структур та негайного розпуску спецпідрозділу «Беркут» з притягненням винних до кримінальної відповідальності. Однак, враховуючи положення частини 2 статті 19 Конституції України, - суд приходить до висновку, що чинне законодавство не вимагає здійснення додаткових процедур для направлення депутатського звернення (схвалення тощо). В той же час, у випадку реалізації депутатських повноважень шляхом направлення депутатського звернення, - таке звернення надсилається безпосередньо адресатам, а не виноситься на голосування, оскільки схвалення звернення депутатів - не належить до компетенції районної ради. З врахуванням вищенаведених доводів, судом не приймаються до уваги твердження відповідача з приводу того, що Романівська сільська рада, реалізуючи принцип народного волевиявлення, вправі була приймати рішення за наслідками розгляду звернення депутатів. Такі висновки суду кореспондуються з приписами статті 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». При цьому, як видно із вищезазначеного, при вирішенні даного спору, - суд жодним чином не заперечує права на звернення депутатів районної ради до органів державної влади на підставі статті 40 Конституції України та статті 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», однак, звертає увагу на те, що реалізація такого права - повинна здійснюватись ними самостійно, і будь-якого погодження з відповідною радою, згідно з вимогами Закону - не передбачає. В той же час, недотримання зазначених вимог може призвести до порушення прав депутатів, гарантованих Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Окрім того, необхідно також звернути увагу на те, що у чинному законодавстві України відсутній і закон, який би визначав компетенцію сільської ради щодо можливості вирішення питань, які були прийняті пунктами 2-5 оскаржуваного у даній справі рішення. Згідно з положеннями статті 144 Конституції, пункту 10 статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» - акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. При цьому, частиною 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень. Таким чином, аналізуючи оскаржуване прокурором рішення, - суд приходить до висновку, що пункти 1-5 вказаного рішення, які безпосередньо стосуються питання прийняття сформованого тексту заяви депутатів районної ради, та містять вимоги щодо питань, які сільська рада не вправі порушувати, - прийняті відповідачем не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, без урахуванням усіх обставин, що мають значення для їх прийняття. Відтак, вказані пункти 1-5 оскаржуваного рішення - не відповідають нормам права, закріпленим законом, а тому - є протиправними та підлягають скасуванню. В той же час, при вирішенні даного спору судом не приймаються до уваги і ряд доводів прокурора, зокрема, суд звертає увагу органу прокуратури на неприпустимість ревізування змісту депутатських звернень, оскільки такі дії органу прокуратури виходять за межі наданих йому законом повноважень та суперечать статті 40 Конституції України.

Результат розгляду: granted