Рішення адміністративного суду від 2024-05-08 00:00:00+03

Позивач Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби України в Сумській області, в якому просить суд: - визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України в Сумській області щодо усунення порушень законодавства № 201804-13/2178-2023 від 20.09.2023. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що при проведенні ревізії відповідачем не враховано норми чинного законодавства, а тому оскаржувана вимога є протиправною. Також зауважує, що оскаржувана вимога, як індивідуально-правовий акт, який в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24.01.2024 у задоволенні позовних вимог відмовлено. Не погодившись з вказаним рішенням, позивачем ГУ Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.01.2024 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити. В обгрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції безпідставно не врахував, що преміювання працівників здійснювалось з урахуванням листів від ДСНС України до ГУ ДСНС України у Сумській області щодо надання пропозицій преміювання працівників ГУ ДСНС України у Сумській області, які виконували обов`язки безпосередньо в районах ведення бойових дій, а також на територіях, які зазнали обстрілів з метою підвищення соціального захисту. \~Вказує, що центральний орган виконавчої влади (ДСНС України) протягом квітня-жовтня 2022 року не заперечував про преміювання відповідної категорії осіб, а отже презюмував про законність здійснення додаткової винагороди окремим категоріям працівників згідно вимог законодавства, водночас Держаудитслужба, здійснюючи ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ГУ ДСНС України у Сумській області протиправно вказує про порушення вимог законодавства та незаконного використання коштів резервного фонду. Відповідно до відзиву на апеляційну скаргу, відповідач зазначив, що оскаржувана вимога складена працівниками Управління відповідно до вимог п.1 ч.1 ст.8, п.7 ст.10, ч.2 ст.15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550. Зазначені у спірній вимозі вимоги щодо скорочення бюджетних асигнувань, на суму незаконно використаних коштів, підлягають безумовному виконанню об`єктом контролю, оскільки Управління конкретизувало, яких саме заходів має вжити позивач, визначило спосіб усунення виявлених під час ревізії порушень, що свідчить про її правомірність, конкретність, чіткість, визначеність, пропорційність і обґрунтованість. Виходячи з вищевикладеного в Управління були законні підстави щодо проведення ревізії, складання Вимоги та встановлення вимог щодо усунення виявлених порушень. Відповідно до положень ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється. Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав. Матеріалами справи підтверджено, що Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби України в Сумській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області за період з 01.01.2021 по 31.03.2023. Акт ревізії від 31.08.2023 №201804-19/4 позивачем підписано із запереченнями, на які Управлінням надано висновок від 20.09.2023, згідно з яким заперечення не прийняті. Позивачу направлена вимога щодо усунення порушень законодавства № 201804-13/2178-2023 від 20.09.2023, відповідно до якої від позивача вимагалось вжити заходів щодо усунення порушення за фактом незаконного використання коштів резервного фонду державного бюджету у сумі 4051020,00 грн, на яку підлягають скорочення, у встановленому законодавством порядку, відповідні асигнування. Не погоджуючись з отриманою вимогою, позивач звернувся до суду з вказаним позовом. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з їх необгрунтованості. Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За приписами статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ (далі - Закон №2939-ХІІ) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Пунктом 7 цього Положення передбачено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи. Відповідно до положень ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) та при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. Згідно з п. 16 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 20.04.2006 №550 (Порядок №550), ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об`єкта контролю, пов`язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта контролю чи його заступником у строк, який зазначається посадовими особами органу державного фінансового контролю у вимозі про надання документів та встановлюється з урахуванням запитуваного обсягу таких документів. Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. 01.03.2022 КМУ прийнято "Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану", який діяв до 07.01.2023. Відповідно до вказаного Порядку, в умовах воєнного стану виділення коштів з резервного фонду бюджету здійснюється за рішенням відповідно КМУ, місцевої державної чи військової адміністрації, виконавчого органу відповідної ради, у якому визначаються, окрім іншого, напрям використання коштів з резервного фонду бюджету. Відповідно до частини першої статті 13 Бюджетного кодексу України бюджет може складатися із загального та спеціального фондів. Згідно з ч. 5 ст. 13 Бюджетного кодексу України розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Згідно з частиною першою статті 24 БК України резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. Порядок використання коштів з резервного фонду бюджету визначається КМУ. Абзацом першим частини другої статті 24 БК України встановлено, що рішення про виділення коштів з резервного фонду бюджету приймаються відповідно КМУ, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування. Згідно ст. 1 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", затвердженого Законом України від 24.02.2022 №2102-ІХ, із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб в Україні введено воєнний стан, строк дії якого відповідними Указами Президента України продовжувався та діє на час розгляду справи. У перевіряємий період порядок використання коштів з резервного фонду визначався Постановою КМУ від 01.03.2022 №175 "Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану". Підпунктом 1 п. 2 Постанови №175 установлено, що в умовах воєнного стану виділення коштів з резервного фонду бюджету здійснюється за рішенням відповідно КМУ, місцевої державної адміністрації, військової адміністрації, виконавчого органу відповідної ради, у якому визначаються: - головний розпорядник бюджетних коштів, якому виділяються кошти з резервного фонду бюджету; - напрям використання коштів з резервного фонду бюджету; - обсяг коштів, що виділяються з резервного фонду бюджету; - код програмної класифікації видатків та кредитування бюджету відповідно до напряму використання коштів резервного фонду бюджету та інші умови (щодо виділення, використання, ведення обліку, звітності) у разі необхідності. Структура кодування програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету для бюджетних програм, видатки або кредитування за якими здійснюються за рахунок резервного фонду, для яких п`ятим знаком визначається цифра 7, може не застосовуватися. Отже, напрями використання коштів з резервного фонду Державного бюджету України визначались у відповідному рішенні КМУ. Згідно абз. 3 п. 5 розпорядження КМУ від 29.04.2022 №341-р "Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету" Міністерству внутрішніх справ виділено 28102234,7 тис.грн., у тому числі Державній службі з надзвичайних ситуацій за програмою 1006280 "Забезпечення діяльності сил цивільного захисту" 1293908,4 тис.грн., з них 1173908,4 тис.грн. для здійснення виплати додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу цивільного захисту та оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів; 120000 тис.грн. для виплати одноразової грошової допомоги у зв`язку із загибеллю (смертю) осіб рядового і начальницького складу цивільного захисту. Відповідно до абз.3 п.5 розпорядження КМУ від 03.06.2022 №442-р "Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету" Міністерству внутрішніх справ виділено 34382852,6 тис.грн., у тому числі Державній службі з надзвичайних ситуацій за програмою 1006280 "Забезпечення діяльності сил цивільного захисту" 2483073,5 тис.грн., з них 2208531,5 тис.грн. для здійснення виплати додаткової винагороди та грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу цивільного захисту, а також оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів; 274542 тис.грн. для матеріально-технічного забезпечення. Відтак, одним з напрямів використання коштів з резервного фонду Державного бюджету України розпорядженням КМУ №341-р і розпорядженням КМУ №442-р за бюджетною програмою 1006280 "Забезпечення діяльності сил цивільного захисту" визначено здійснення оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів. Перелік інших невідкладних робіт вказаними розпорядженнями не встановлений. Тобто, оплата праці за рахунок коштів з резервного фонду Державного бюджету України відповідно до вказаних розпоряджень КМУ могла бути проведена працівникам, оплата праці яких здійснюється за бюджетною програмою 1006280 "Забезпечення діяльності сил цивільного захисту", за умови, що ці працівники: 1) працювали у період, за який здійснюється виплата заробітної плати, в районах ведення бойових дій; 2) вони залучались до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів. Відповідно до довідок Генерального Штабу Збройних сил України МОУ, які містяться в матеріалах справи (т. 1 а.с. 219-252, т. 2 а.с. 1-100) підтверджено, що у період з квітня по жовтень 2022 року Сумська область була визначена зоною бойових дій. Наказом Міністерства фінансів України від 14.12.2001 №574 затверджено Інструкцію про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі. Головним розпорядником бюджетної програми 1006280 у 2021-2022 роках визначено Міністерство внутрішніх справ України. Відповідальний виконавець визначається головним розпорядником за погодженням з Мінфіном. Відповідальним виконавцем бюджетної програми 1006280 у 2021-2022 роках визначено Державну службу України з надзвичайних ситуацій. ДСНС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності. Відповідно до поданих позивачем пропозицій щодо додаткового преміювання працівників, від ДСНС України були отримані дозволи від 08.04.2024 № 04-3450/201, від 20.05.2022 №04-458/20, від 22.06.2022 №04-2477/201, від 18.07.2022 №04-3947/201, від 25.08.2022 №04-6169/201, від 23.09.2022 №04-8190/201, від 12.10.2022 №04-9330/201. Матеріалами справи підтверджено, що для здійснення виплати додаткового преміювання ДСНС України (як відповідальний виконавець бюджетних програм) щомісячно здійснювала розподіл кошторисних призначень резервного фонду для підпорядкованих підрозділів за своєю мережею, в тому числі для Головного управління ДСНС України у Сумській області. Кошти на зазначені цілі до ГУ ДСНС України у Сумській області надходили з приміткою із зазначенням відповідного розпорядження, про що свідчать казначейські виписки, а саме 16.05.2022 реєстр №6054 (розпорядження від 29.04.2022 № 341-р ) КЕКВ 2111 - 943800 грн., КЕКВ 2120 - \~203240 грн., 22 06.2022 реєстр №6092 (розпорядження від 29.04.2022 № 341-р ) КЕКВ 2111 - 644300 грн., 22.06.2022 реєстр №6093 (розпорядження від 03.06.2022 № 442-р) КЕКВ 2120 - 129855 грн., 25.07.2022 реєстр №6119 (розпорядження від 29.04.2022 № 341-р) КЕКВ 2111 - 617000 грн., 26.08.2022 реєстр №6148 (розпорядження від 03.06.2022 № 442-р) КЕКВ 2111 - 571650 грн., 26.09.2022 реєстр №6176 (розпорядження від 03.06.2022 № 442-р) КЕКВ 2111 - 544 450 грн., 14.10.2022 реєстр №6188 (розпорядження від 03.06.2022 № 442-р) КЕКВ 2111 - 560650 грн. Видатки на утримання позивача, у тому числі на заробітну плату, здійснювалися за бюджетною програмою Державного бюджету України 1006280 "Забезпечення діяльності служб цивільного захисту", що підтверджується довідками про зміни до кошторису на 2022 рік, затвердженими начальником ГУ ДСНС у Сумській області, розрахунками до довідки про зміни до кошторису на 2022 рік. Колегія суддів зазначає, що окремі категорії працівників позивача, які зазначені у наказах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області від 22.04.2022 № 137 за березень 2022 року, від 27.05.2022 №167-ОС, від 27.06.2022 № 222-ОС, від 22.07.2022 №257-ОС, від 29.08.2022 №313-ОС, від 26.09.2022 №357-ОС, від 17.10.2022 №388-ОС отримали грошові премії з урахуванням листів Державної служби України з надзвичайних ситуацій "Про заохочення працівників". З урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що ГУ ДСНС у Сумській області не є безпосереднім розпорядником коштів, яким є ДСНС України, і преміювання працівників, які не були залучені безпосередньо до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт в районах ведення бойових дій, здійснювалося з урахуванням листів від ДСНС України до ГУ ДСНС щодо надання пропозицій преміювання працівників ГУ ДСНС, які виконували обов`язки безпосередньо в районах ведення бойових дій, а також на територіях, які зазнали обстрілів, з метою підвищення соціального захисту. Всі преміювання працівників ГУ ДСНС, які забезпечували роботу установи, але безпосередньо не брали участі у гасіння пожеж, погоджувалися з розпорядником бюджетних коштів - Державною службою з надзвичайних ситуацій, яка і перераховувала кошти на вказані цілі позивачу. У запереченнях до Акта ревізії \~позивач вказав на те, що працівники в районі ведення бойових дій безпосередньо залучались до інших невідкладних робіт під час надзвичайної ситуації воєнного характеру державного рівня, що обумовлялося гострою службовою необхідністю з метою уникнення настання матеріальних збитків для Головного управління та населення міста Суми та Сумської області. Працівники Головного управління виконували свої обов`язки в умовах підвищеного навантаження і постійного психологічного стресу неодноразово залучалися до роздачі гуманітарної допомоги, надавали допомогу при евакуації населення, залучалися до надання допомоги постраждалим. Також, невідкладне здійснення своєчасних нарахувань грошового забезпечення та оплати праці тримало бойовий дух особистого складу та бажання виконувати свої обов`язки навіть під постійними обстрілами та ризиком для життя. З наведеного слідує, що позивач правомірно преміював своїх працівників за квітень-жовтень 2022 року на загальну суму 4051020,00 грн, оскільки: - відповідні видатки здійснювались позивачем за бюджетною програмою Державного бюджету України 1006280 "Забезпечення діяльності сил цивільного захисту"; - зазначені працівники позивача працювали у період з 01.04.2022 по 30.10.2022 на території Сумської області, тобто в районні ведення воєнних (бойових) дій, та безпосередньо залучались до інших невідкладних робіт. Тобто, висновок відповідача щодо незаконного використання позивачем коштів з резервного фонду на преміювання працівників є необґрунтованим. Колегія суддів зазначає, що вимога органу державного фінансового контролю приймається з метою корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства шляхом усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії. Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких необхідно вжити уповноваженій особі для усунення порушень. При цьому, у спірній вимозі орган державного фінансового контролю не зазначив спосіб, у який підлягають відновленню та до якої відповідальності притягненню винні особи, не вказано які саме заходи позивач має вчинити для відшкодування втрат матеріальних ресурсів, заподіяних внаслідок порушення. З урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що \~вимога відповідача щодо усунення порушень законодавства від 20.09.2023 №201804-13/2178-2023, в якій останній вимагає у позивача вжити заходів щодо усунення порушення за фактом незаконного використання коштів резервного фонду державного бюджету у сумі 4051020,00 грн. є протиправною та підлягає скасуванню. Не врахування судом першої інстанції зазначених обставин, призвело до неправильного вирішення справи, а відтак рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню відповідно до положень ст. 317 КАС України з прийняттям постанови про задоволення позовних вимог. Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.01.2024 у справі № 480/11260/23 підлягає скасуванню з прийняттям постанови про задоволення позовних вимог.

Результат розгляду: granted