Рішення адміністративного суду від 2022-05-19 00:00:00+03

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 1. Служба автомобільних доріг у Хмельницькій області звернулась до суду з позовом до Рахункової палати, в якому, з урахуванням заяви про уточнення предмету позову, просила визнати частково протиправним рішення Рахункової палати від 09.04.2019 №8-4 в частині, що стосується Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області та скасувати його у наступних частинах, що стосується Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, а саме: пункт 1 вступної частини; останній абзац пункту 2 вступної частини; останній абзац підпункту 1 пункту 3 вступної частини; останній абзац пункту 6 вступної частини; останній абзац пункту 7 вступної частини; підпункт 1 резолютивної частини; абзац 3 пункту 4.1 резолютивної частини; пункт 5 резолютивної частини; пункт 6 резолютивної частини. 2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оскільки, підставою для прийняття рішення Рахункової палати від 09.04.2019 №8-4 стали висновки, викладені в Звіті про результати аудиту та акті аудиту від 14.03.2019 № 01-04-10/25, обґрунтованість яких відповідачем не доведена, не містить обґрунтованих посилань на положення законодавчих та нормативно-правових актів, вимоги яких порушені, не підтверджується матеріалами аудиту, документами позивача, позивач вважає підпункт 2 пункту 3 (в частині нанесення збитків державному бюджету у сумі 4418,9 тис. грн. внаслідок списання з рахунку Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області коштів за судовими рішеннями по справах №924/1162/16 на користь ПАТ «Хмельницьке шляхово-будівельне правління №56»; №924/1161/16 на користь ПП «Аграрна компанія 2004», №924/866/17 за позовом ТОВ «Техно-Буд-Центр»; №924/866/17 за позовом ТОВ «Східно-Європейська інфраструктурна група», пункт 7 вступної частини, а також частину 2 пункту 4.1, пункти 5 та 6 розпорядчої частини рішення Рахункової палати, неправомірними та необґрунтованими. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.10.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020, у задоволенні адміністративного позову відмовлено. 4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що приймаючи оскаржуване рішення відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати повністю, ухвалити нове судове рішення, яким адміністративний позов задовольнити. 6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач, серед іншого, вказує, що судами попередніх інстанцій в своїх рішеннях не надано правову оцінку невідповідності сум, вказаних у рішеннях господарських судів та в оскаржуваному рішенні відповідача, оскільки сума, яка була стягнута зі Служби автомобільних доріг на 686, 4 тис. грн. менша, а зазначене суперечить нормам статей 4, 34, 35, 36 Закону України «Про Рахункову палату», статтям 34,7, 34,9 Регламенту Рахункової палати, відповідно до яких інформація, що викладається в акті звіті та рішенні, обов`язково має бути об`єктивною, достовірною, обґрунтованою, містити вичерпний опис усіх виявлених фактів і порушень, не допускається включення до акту різного роду припущень і непідтверджених відомостей. Крім того, зазначає щодо неврахування відповідачем зауважень до акту та проекту звіту. Позиція інших учасників справи 7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить у задоволенні вимог касаційної скарги відмовити повністю, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Рух касаційної скарги 8. Ухвалою Верховного Суду від 14.04.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області. 9. Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2022 справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 10. Відповідно до статті 98 Конституції України, статей 4, 7 Закону України «Про Рахункову палату» та Плану роботи Рахункової палати на 2019 рік, на підставі доручень на виконання заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) Рахункової палати від 29.01.2019 № 04-39, від 26.02.2019 № 04-110, від 05.03.2016 № 04-135 в період з 04.02.2019 по 14.03.2019, контрольною групою Рахункової палати проведено аудит ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей у Службі автомобільних доріг у Хмельницькій області, за результатами якого складено акт від 14.03.2019 № 01-04-10/31. 11. Рішенням Рахункової палати від 09.04.2019 № 8-4 затверджено звіт про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей. 12. За результатами розгляду звіту про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей Рахунковою палатою прийнято рішення від 09.04.2019 № 8-4. 13. Не погоджуючись із вказаним рішенням в частині, що стосується Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, а саме: з пунктом 1 вступної частини; останнім абзацом пункту 2 вступної частини; останнім абзацом підпункту 1 пункту 3 вступної частини; останнім абзацом пункту 6 вступної частини; останнім абзацом пункту 7 вступної частини; підпунктом 1 резолютивної частини; абзацом 3 пункту 4.1 резолютивної частини; пунктом 5 резолютивної частини; пунктом 6 резолютивної частини, позивач звернувся до суду з позовом. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин) 14. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 15. Частиною першою статті 20 Закону України «Про Рахункову палату» визначено, що Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. 16. Згідно із частинами першою та другою статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів. 17. Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів. Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету. Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам. Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів. 18. Пунктами 1, 8, 11, 15 частини першої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності, зокрема, щодо: проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Генеральної прокуратури України та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету; направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов`язкові для розгляду рішення Рахункової палати; у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення інформує про них відповідні правоохоронні органи; здійснює інші повноваження, визначені законом. 19. Об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи (частина 2 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату»). 20. Відповідно до статті 34 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту складається акт, у якому зазначаються: фактичний стан справ щодо предмета аудиту, а в разі виявлення фактів порушень законодавства або недоліків ці факти зазначаються з наведенням інформації про акти законодавства, що порушені, а також розмір заподіяних збитків, факти неефективного використання коштів державного бюджету. В акті наводиться перелік документів, інших матеріалів, які перевірялися, аналізувалися, оцінювалися під час здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту. Керівник контрольної групи несе персональну відповідальність за об`єктивність та обґрунтованість викладених у акті фактів. Акт підписується керівником контрольної групи, членами контрольної групи та керівником об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадовою особою об`єкта контролю, яка його заміщує). Примірник підписаного акта надається об`єкту контролю. За наявності зауважень щодо змісту акта керівник об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадова особа об`єкта контролю, яка його заміщує) підписує такий акт із застереженнями та подає (надсилає) у строк, визначений Регламентом Рахункової палати, але не пізніше п`яти робочих днів, члену Рахункової палати, відповідальному за здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту, аргументовані письмові зауваження стосовно положень акта, з якими не погоджується. Такі зауваження додаються до акта і є його невід`ємною частиною, а також розглядаються членом Рахункової палати під час складання звіту за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). 21. За змістом статті 35 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції). У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов`язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону. Звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об`єкта контролю. У п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід`ємними частинами. Після затвердження на засіданні Рахункової палати звіт надсилається об`єкту контролю. Вимоги щодо змісту звіту, порядок його складання, обговорення та розгляду визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати. 22. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об`єкту контролю. Вимоги до складання та оформлення рішень Рахункової палати, прийнятих за результатами обговорення звітів, визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати. 23. Частиною другою вказаної статті передбачено, що рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю. Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи. Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації. 24. Аналогічні положення щодо статусу та повноважень Рахункової палати містить Регламент Рахункової палати, який затверджено Рішенням Рахункової палати від 28.08.2018 № 22-7. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи 25. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України). 26. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України). 27. Частиною третьою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги. 28. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій вирішуючи спір між Службою автомобільних доріг у Хмельницькій області та Рахунковою палатою не досліджували питання приналежності чи неприналежності оскаржуваного рішення (його підпунктів та пунктів) від 09.04.2019 № 8-4 про розгляд звіту про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей до акту індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який підлягає оскарженню в судах адміністративної юрисдикції. 29. У постанові від 17.06.2021 у справі № 240/8992/19 за подібних правовідносин Верховний Суд, визначаючи правову природу рішення Рахункової палати, яке прийнято на підставі звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), дійшов висновку, що рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства. 30. Колегія суддів зазначає, що обов`язковою ознакою рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта відповідних правовідносин і має обов`язковий характер. 31. Нормами процесуального закону саме на суд покладено обов`язок щодо перевірки оскаржуваного рішення на предмет порушення прав та інтересів особи з боку суб`єктів владних повноважень. 32. Відповідно до положень частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 33. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України). 34. З матеріалів справи встановлено, що позивач, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив суд визнати частково протиправним рішення Рахункової палати від 09.04.2019 №8-4 в частині, що стосується Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області та скасувати його у наступних частинах, що стосується Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, а саме: пункт 1 вступної частини (Аудитом встановлено, що кошти, виділені у 2017-2018 роках на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей у сумі 410 323, 78 тис. грн. використано неефективно внаслідок несвоєчасного та неповного прийняття управлінських рішень як Державним агенством автомобільних доріг України, так і службами автомобільних доріг у цих областях. Під час аудиту виявлено низку порушень і недоліків, що негативно вплинули на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення); останній абзац пункту 2 вступної частини (Разом з тим аудит засвідчив, що посадовими особами Укравтодору та Служб у Дніпропетровській, Хмельницькій та Закарпатській областях допущено низку недоліків, а також порушень, які можуть мати ознаки кримінальних правопорушень); останній абзац підпункту 1 пункту 3 вступної частини (Необхідно зазначити недостатній рівень проведення претензійно-позовної роботи у перевірених службах автомобільних доріг, що призвів до у 2017-2018 роках з рахунку служби автомобільних доріг у Хмельницькій області на підставі рішень суду стягнено 4 418, 9 тис. гривень); останній абзац пункту 6 вступної частини (Через ненадходження коштів у 2018 році до служби автомобільних доріг у Хмельницькій області не проводилися роботи на незавершеному об`єкті капітального ремонту (міст через р. Мукша на км 275+208 автомобільної дороги державного значення Н-03 Житомир-Чернівці). У результаті наявний дорожній одяг вже має дефекти та руйнування (пошкодження), що в подальшому може призвести до збитків державного бюджету, оскільки збільшиться вартість матеріально-технічних ресурсів і робіт за необхідності коригування проекту. Отже, 4 908, 21 тис. гривень бюджетних коштів, спрямованих у 2017 році на ремонт мосту, використано неефективно); останній абзац пункту 7 вступної частини (З аналогічним порушенням вимог пунктів 11 і 16 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи проводилися роботи з капітального ремонту об`єкта у Хмельницькій області «Влаштування додаткової смуги на підйом від км 269+600 до км 275+100 автомобільної дороги державного значення Н-03 Житомир-Чернівці (с. Гуменці)». Кошти державного бюджету у сумі 6 846, 96 тис. гривень на оплату робіт використано службою автомобільних доріг у Хмельницькій області з недотриманням вимог законодавства. Такі дії посадових осіб служби автомобільних доріг у Хмельницькій області можуть мати ознаки кримінального правопорушення в частині службової недбалості); підпункт 1 резолютивної частини (Звіт про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей затвердити); абзац 3 пункту 4.1 резолютивної частини (Державному агенству автомобільних доріг України провести службове розслідування щодо фактів виявлених Рахунковою палатою порушень, допущених посадовими особами служби автомобільних доріг в Дніпропетровській, Хмельницькій, Закарпатській областях, у частині завдання збитків державному бюджету та службової недбалості посадових осіб); пункт 5 резолютивної частини (Повідомити Генеральну прокуратуру України та Національну поліцію України з направленням матеріалів щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень для відповідного реагування); пункт 6 резолютивної частини (Рішення Рахункової палати і Звіт про результати аудиту оприлюднити на офіційному веб-сайті Рахункової палати). 35. Однак, судами попередніх інстанцій при розгляді справи не надано оцінки всім заявленим позовним вимогам позивача в частині оскарження вступної та резолютивної частини оскаржуваного рішення, а суд касаційної інстанції в силу положень частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України позбавлений можливості встановлювати нові обставини та вирішувати питання про достовірність доказів. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 36. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. 37. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому відсутні правові підстави для ухвалення нового рішення або зміни судового рішення. 38. Таким чином, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. 39. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. Висновки щодо розподілу судових витрат 40. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. 41. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Результат розгляду: partial