Рішення адміністративного суду від 2022-01-19 00:00:00+02

ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог 1. 15.01.2020 Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Рівнегаз» звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з адміністративними позовами, в яких просив визнати протиправними та скасувати винесені відповідачем Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, наступні постанови: - № 2648 від 06.12.2019 «Про накладення штрафу на АТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; - № 2649 від 06.12.2020 «Про накладення штрафу на АТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; - № 2650 від 06.12.2020 «Про накладення штрафу на АТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу». 2. Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржувані постанови відповідача від 06.12.2019 № 2648, № 2649, № 2650 прийняті Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, безпідставно, оскільки відсутні порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій 3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 11.06.2020 заявлений позов АТ «Оператор газорозподільної системи «Рівнегаз» задоволено. Визнано протиправними та скасовано винесені НКРЕКП постанови № 2648 від 06.12.2019 «Про накладення штрафу на АТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», № 2649 від 06.12.2020 «Про накладення штрафу на АТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», № 2650 від 06.12.2020 «Про накладення штрафу на АТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу». 4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2020 рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11.06.2020 залишено без змін. 5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що недопуск посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду не може вважатися порушенням п.2.1 Ліцензійних умов. Уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 752 від 28 08.2013, не містять переліку питань залежно від ступеня ризику. Переліки питань залежно від ступеня ризику наведені в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018. Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою. НКРЕКП не затверджено та не оприлюднено на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, через що АТ «Оператор газорозподільної системи «Рівнегаз» мало право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю). Короткий зміст вимог касаційної скарги 6. 22.01.2021 Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11.06.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2020, в якій просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. 7. Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає про те, що судами неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, висновки судів попередніх інстанцій щодо невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428 не могло бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення планової перевірки дотримання позивачем ліцензійних умов відповідного виду діяльності. Отже, АТ «Рівнегаз» було зобов`язано допустити працівників НКРЕКП до проведення планової перевірки. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ 8. 25.01.2021 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга. 9. Ухвалою Верховного Суду від 11.02.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11.06.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2020. 10. Ухвалою Верховного Суду від 18.01.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 19.01.2022. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ 11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач АТ «Оператор газорозподільної системи «Рівнегаз» зареєстроване як юридична особа 14.07.1994, основним видом економічної діяльності є КВЕД 35.22 Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (Т.1, а.с.31-36; Т.2, а.с.37-42; Т.3, а.с.29-33). 12. Відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», на підставі звернень споживачів Рівненської області, погоджень Державної регуляторної служби України № 7533/0/20-19 від 23.09.2019, № 1478/0/20-19 від 07.03.2019, № 3185/0/20-19 від 14.05.2019 відповідач у строк з 25.11.2019 по 27.11.2019 мав здійснити позапланові перевірки АТ «Оператор газорозподільної системи «Рівнегаз» щодо дотримання вимог п.2.1 гл.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП № 201 від 16.02.2017, у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу. 13. На проведення вказаних перевірок відповідачем видані посвідчення №432, №429, №430 від 19.11.2019. 14. Разом з тим, Голова правління АТ «Оператор газорозподільної системи «Рівнегаз» в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланових перевірок на підставі норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якими визначено право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акту, в якій передбачено перелік питань залежно від ступеня ризику. 15. Посадовими особами НКРЕКП упродовж терміну проведення позапланових перевірок складені акти про відмову АТ «Оператор газорозподільної системи «Рівнегаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, однак посадові особи товариства відмовилися їх підписувати та отримувати. 16. За наслідками вказаних перевірок посадовими особами НКРЕКП складені акти щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у нафтогазовій сфері та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 404, №406, №407 від 27.11.2019, в яких зафіксовано порушення товариством вимог п.2.1 гл.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю)» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (Т.1, а.с.15-18; Т.2, а.с.16-18; Т.3, а.с.14-16). 17. На зазначені акти позапланових заходів позивач подав Сектору НКРЕКП у Рівненській області заперечення № 33007.1-ЛВ-6677-1219, № 33007.1-ЛВ-6678-1219, № 33007.1-ЛВ-6676-1219 від 05.12.2019. 18. Відповідачем НКРЕКП за результатами розгляду вказаних актів винесені постанови № 2648, №2649, №2650 від 06.12.2020 «Про накладення штрафу на АТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якими відповідно до п.п.11, 12 ч.1 ст.17 та ст.22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» накладено штрафи у розмірі по 850000 грн. по кожній постанові за порушення позивачем вимог п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу щодо здійснення господарської діяльності з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (Т.1, а.с.19-25; Т.2, а.с.22-32; Т.3, а.с.17-25). 19. Вважаючи вказані постанови відповідача протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду з цим позовом. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне. 21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 22. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. 23. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. 24. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу» (далі також - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин). 25. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. 26. Згідно з положеннями статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом. 27. Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора (частини перша-третя статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»). 28. Згідно з частинами четвертою та п`ятою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» під час здійснення державного контролю Регулятор має право: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. 29. Відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі також - Порядок № 428, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). 30. Відповідно до пункту 1.2. Порядку №428 цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок. 31. Згідно з пунктом 1.3. Порядку № 428 цей Порядок установлює процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов. 32. Системний аналіз наведених вище положень дає змогу дійти висновку, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами проведеної нею перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на суб`єкта господарювання у визначеному порядку. 33. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі, про надання судами першої та апеляційної інстанцій неправильної правової оцінки такій підставі відмови позивача у допуску до проведення перевірки відповідача як відсутність уніфікованої форми акта перевірки, колегія суддів зазначає наступне. 34. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з тієї підстави, що останнім не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта перевірки. 35. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі також - Закон № 877-V, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). 36. Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів. 37. Згідно з приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України. 38. Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження в порядку, визначеному законодавством. 39. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 (далі також - Методика № 342, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). 40. Частиною п`ятою статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю). 41. Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. 42. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акта орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті. 43. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (частина шоста статті 7 Закону № 877-V). 44. У справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, постанова № 428 від 14.06.2018, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього, набрала чинності, не була оскарженою і скасованою в установленому законодавством порядку та правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу, що спростовує доводи позивача про порушення під час складення акта перевірки. Верховний Суд вважав, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано визнав безпідставними та помилковими висновки суду першої інстанції про те, що акт перевірки прийнятий із порушенням нормативного регулювання діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, оскільки такий прийнятий із додержанням Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та затверджених підзаконних нормативно-правових актів, а тому відповідач приймаючи оскаржувану постанову взяв його до уваги правомірно. 4451. Колегія суддів не бачить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими. 46. Такого висновку дійшов також Верховний Суд у постанові від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а. 47. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі, про помилковість висновку судів, згідно з яким порушення статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є порушенням Ліцензійних умов, колегія суддів зазначає наступне. 48. Як установлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваних постанов НКРЕКП, на позивача накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. 49. Таким чином, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю). НКРЕКП до такого висновку дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу. 50. У цьому контексті колегія суддів зауважує, що за своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко регламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі. 51. Відповідно до пункту 4 статті першої Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 № 222-VIII (далі також - Закон № 222-VIII) ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії. 52. Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, (далі також - Ліцензійні умови, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу. 53. Частиною другою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 № 329-VIII (далі також - Закон №329, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1). 54. Відповідно до частини третьої статті 59 Закону №329 у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії. 55. Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329 Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню. 56. Частиною п`ятою статті 59 Закону № 329 передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини. 57. За змістом частин сьомої, восьмої статті 59 Закону № 329 за одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку 58. Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування. 59. Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, зазначив, що верховенство права необхідно розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини). 60. Конституційний Суд України у Рішенні від 06.06.2019 № 3-р/2019 зазначив, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та >правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини). 61. У Рішенні від 20.06.2019 № 6-р/2019 Конституційний Суд України дійшов висновку, що юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини). 62. У Рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини). 63. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.06.2016 № 1-2/2016). 64. У Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права. 65. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права. 66. Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи. 67. Водночас Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу. 68. Однак Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу. 69. Такий самий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі №640/20494/19 та від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а. 70. Частиною дев`ятою статті 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги. 71. Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання. 72. Таким чином, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання. 73. Встановлена статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, у тому числі ліцензійну діяльність, провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання. 74. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд дійшов висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню), а тому колегія суддів відхиляє інші доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі, оскільки такі не впливають на правильність зазначеного висновку. 75. Такий же висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а, від 23.11.2021 у справі № 620/186/20 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього. 76. Водночас колегія суддів відхиляє як безпідставні доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі, про вихід судів за межі предмету позову, з огляду на те, що, на думку відповідача, під час розгляду справи суди визнали незаконним пункт 2.1. глави 2 Ліцензійних умов, однак така вимога не була заявлена у суді першої інстанції, як і незаконність зазначеного пункту не була підставою позову, оскільки, як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень у таких відсутні висновки щодо незаконності пункту 2.1. глави 2 Ліцензійних умов. 77. При цьому колегія суддів зауважує, що відповідно до пункту 8 частини дванадцятої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування для здійснення перевірки додержання ліцензіатом відповідних вимог ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки). 78. Зважаючи на викладене, Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про протиправність постанов НКРЕКП № 2648, № 2649, № 2650 від 06.12.2019 «Про накладення штрафу на АТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» та необхідність їх скасування, однак неправильно визначили мотиви такої протиправності, що за правилами частин першої та четвертої статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини судових рішень. 79. Відповідно до частин першої та четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. 80. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу НКРЕКП слід задовольнити частково, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11.06.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2020 змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови, в іншій частині вказані рішення залишити без змін.

Результат розгляду: partial