Рішення адміністративного суду від 2022-09-07 00:00:00+03

Фізична особа-підприємець [PERSON] (далі - Позивачка, ФОП ) звернулася в суд із адміністративним позовом до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради (далі - Відповідач, Управління, УДАБК ХМР) , в якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просила: - визнати протиправними дії головного спеціаліста УДАБК ХМР по складанню протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08.11.2017; акту №1-10-5 за результатами перевірки проведеної з 26.10.2017 по 08.11.2017; припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; припису про зупинення будівельних та підготовчих робіт; - скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 08.11.2017, винесений головним спеціалістом УДАБК ХМР відносно ФОП; - скасувати припис про зупинення будівельних та підготовчих робіт від 08.11.2017, винесений головним спеціалістом УДАБК ХМР відносно ФОП; - скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.11.2017, винесену начальником УДАБК ХМР відносно ФОП про накладення штрафу у розмірі 60 624 грн.; - визнати незаконними дії головного спеціаліста УДАБК ХМР Ситника А.В. щодо складання документів за результатом додаткової перевірки, яка тривала з 09.01.2018 по 10.01.2018, а саме: акту №4 від 10.01.2018; протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності без дати; протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10.01.2018; припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 10.01.2018; припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10.01.2018; - визнати незаконними дії начальника УДАБК ХМР Маршака Р.М. щодо складання постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності: №60/1049/01-22 від 13.11.2017; №70/1161/01-22 від 22.12.2017; №5/51/01-22 від 18.01.2018; №6/52/01-22 від 18.01.2018; - скасувати постанову за №70/1161/01-22 від 22.12.2017 начальника УДАБК ХМР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно ФОП, якою визначено штраф у розмірі 88 100 грн.; - скасувати постанову за №6/52/01-22 від 18.01.2018 начальника УДАБК ХМР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно ФОП, якою визначено штраф у розмірі 26 430 грн.; - скасувати постанову за №5/51/01-22 від 18.01.2018 начальника УДАБК ХМР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно ФОП, якою визначено штраф у розмірі 88 100 грн. В обґрунтування своїх позовних вимог Позивачка зазначила, що вважає безпідставним притягнення її до відповідальності за порушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки нею не вчинялися дії по будівництву чи перебудові приміщення кафе за адресою: [ADDRESS] . Також вказала, що оскаржувані приписи та постанови винесені за результатом позапланових перевірок, проведених без її участі, що позбавило її можливості вчасно подати пояснення та заперечення. Строк першої позапланової перевірки, в порушення п.7 Постанови №553, тривав понад 10 днів. При цьому ФОП зауважила, що в оспорюваних постановах про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності застосовані штрафи у більшому, ніж встановленні відповідними статтями, розмірі. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 21 червня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року, позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову № 60/1049/01-22 від 13.11.2017 начальника управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради, про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно [PERSON] у розмірі 60624,00 грн. Визнано протиправною та скасовано постанову № 70/1161/01-22 від 22.12.2017 начальника управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради, про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно [PERSON] , якою визначено штраф у розмірі 88100 грн. Визнано протиправною та скасовано постанову № 6/52/01-22 від 18.01.2018 начальника управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради, про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно [PERSON] у розмірі 26430 грн. Визнано протиправною та скасовано постанову № 5/51/01-22 від 18.01.2018 начальника Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради, про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно [PERSON] у розмірі 88100 грн. Визнано протиправним та скасовано припис Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради від 08.11.2017 про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності. Визнано протиправним та скасовано припис Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради від 08.11.2017 про зупинення підготовчих та будівельних робіт. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про залишення позову без розгляду. Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суди під час розгляду справи по суті дійшли помилкових висновків про наявність підстав для задоволення позову . Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив. Ухвалою Верховного Суду від 17 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків. Судами встановлено, що 25.10.2017 начальником УДАБК ХМР видано наказ за №273 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: реконструкція кафе " [INFO] " за адресою: [ADDRESS] . Предметом перевірки було дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Підставою для проведення перевірки стало звернення депутата міської ради Трошина С.І., до якого надійшло звернення щодо законності виконання будівельних робіт по [ADDRESS] . В подальшому, у листопаді 2017 посадовими особами УДАБК проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва: реконструкція кафе " [INFO] " за адресою: [ADDRESS] , за результатами якого складено: - акт перевірки за №1-10-5, у висновках якого встановлено порушення п.1 ч.1 ст.34 ЗУ №3038-VI, п.13 ПКМУ №466, а саме встановлено виконання будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт. Здійснено будівництво покрівлі, огороджуючих конструкцій, фундаменту на площі 0,0034 га. Площу кафе збільшено на 35 кв.м.; - протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності передбаченого п.2 ч.2 ст.2 ЗУ "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності"; - припис, яким від ФОП [PERSON] вимагалося усунути порушення містобудівного законодавства в термін до 08.01.2018 або привести земельну ділянку у первинний стан; - припис, яким від ФОП [PERSON] вимагалося зупинити виконання будівельних робіт з 08.11.2017. Того ж дня примірники зазначених документів були отримані ФОП під підпис. В подальшому, 13.11.2017 УДАБК прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за №60/1049/01-22, якою ФОП [PERSON] визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.2 ст.2 ЗУ "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у розмірі 60 624 грн. Примірник вказаної постанови надіслано на адресу ФОП рекомендованим листом за №7300334930733 від 14.11.2017. З метою перевірки вимог виконання приписів від 08.11.2017 щодо дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: [ADDRESS] , начальником УДАБК ХМР видало наказ за №332 від 08.12.2017 про проведення позапланової перевірки за вказаною адресою. За результатом здійсненого позапланового заходу архітектурно-будівельного контролю головним спеціалістом УДАБК ХМР Ситником А.В. 12.12.2017 складено: - акт перевірки за №2-153, у висновках якого встановлено, що вимоги припису не виконані і відповідно якого ФОП [PERSON] продовжує виконувати будівельні роботи з будівництва кафе, а саме: встановлено металопластикові вікна, добудовано верхню частину зовнішніх стін над вікнами, змонтовано, чим порушено вимоги ч.3 ст.41 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності"; - протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності передбаченого абз.2 п.1 ч.6 ст.2 ЗУ "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності"; - припис, яким від ФОП [PERSON] вимагалося негайно зупинити роботи. Згідно відмітки, примірники зазначених документів були надіслані на адресу ФОП рекомендованим листом за №7300502043675 від 12.12.2017. На підставі встановлених порушень, 22.12.2017 УДАБК прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за №70/1161/01-22, якою ФОП [PERSON] визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.2 п.1 ч.6 ст.2 ЗУ "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 88 100 грн. Відповідачем не надано до суду доказів направлення цієї постанови на адресу ФОП [PERSON] . В подальшому, з метою перевірки вимог виконання приписів від 08.11.2017 та від 12.12.2017 щодо дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: [ADDRESS] , начальником УДАБК ХМР 09.01.2018 видано наказ за №09 про проведення позапланової перевірки за вказаною адресою. За результатом здійсненого позапланового заходу архітектурно-будівельного контролю головним спеціалістом УДАБК ХМР Ситником А.В. 10.01.2018 складено: - акт перевірки за №4, у висновках якого встановлено, що вимоги припису від 12.12.2017 про зупинення підготовчих та будівельних робіт та припису від 8.11.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил не виконуються, чим порушено ч.3 ст.41 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності"; - протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно передбаченого абз.2 п.1 ч.6 ст.2 ЗУ "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності"; - протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбаченого абз.1 п.1 ч.6 ст.2 ЗУ "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності"; - припис, яким від ФОП [PERSON] вимагалося привести земельну ділянку у первісний стан шляхом знесення самочинно збудованої прибудови до 09.01.2018; - припис, яким від ФОП [PERSON] вимагалося негайно зупинити роботи. Згідно відмітки, примірники зазначених документів були надіслані на адресу ФОП рекомендованим листом за №7300502044779 від 12.12.2017. На підставі встановлених порушень, УДАБК прийнято : - постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за №5/51/01-22 від 18.01.2018, якою ФОП [PERSON] визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.2 п.1 ч.6 ст.2 ЗУ "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 88 100 грн. - постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за №6/51/01-22 від 18.01.2018, якою ФОП [PERSON] визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.1 п.1 ч.6 ст.2 ЗУ "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 26 430 грн. Не погоджуючись з такими діями та рішеннями Позивач звернулась до суду за захистом порушеного права. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що факт наявності порушень законодавства з боку Позивача не встановлено, так як в її діях не вбачається складу інкримінованих їй порушень. Суд апеляційної інстанції, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, зазначив, що Відповідачем під час проведення перевірки порушено строки її проведення. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VІ встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (далі - Закон №3038-VІ). Статтею 41 Закону №3038-VІ передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Згідно з п. 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 23.05.2011 року № 553 (надалі - Порядок № 553), цей порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Пунктом 5 указаного Порядку закріплено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (пункти 7, 9 Порядку №553). За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком. Керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки. Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення. Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку (пункт 16-19 Порядку №553). Зміст наведених норм свідчить, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 810/3517/17, від 22.10.2018 у справі № 153/876/17, від 10.07.2019 у справі № 521/17659/17. При цьому законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, Відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення. Тому, особливою умовою перевірки є обов`язкове повідомлення та обізнаність суб`єкта містобудування про проведення державного архітектурно-будівельного контролю. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд в постанові від 14 листопада 2019 року у справі №822/680/16 та постанові від 05 серпня 2020 року у справі №679/1336/16-а. Також колегія суддів звертає увагу, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Схожу правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, де зазначив, що нормами Закону №3038-VI та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої. Отже, враховуючи, що судом першої інстанції взагалі не надано жодної правової оцінки доводам Позивача в частині, що стосується твердження про порушення порядку проведення позапланової перевірки, Верховний Суд доходить висновку, що надання оцінки актам індивідуальної дії по суті є передчасним, так як складанню та винесенню спірних актів завжди передують заходи з проведення перевірки, що вимагають дотримання з боку суб`єкта владних повноважень чітко визначеної на законодавчому рівні процедури. Встановлення фактів порушення порядку проведення перевірки може бути підставою для скасування актів індивідуальної дії, прийнятих на підставі її проведення, і повністю нівелювати її наслідки. Колегія суддів апеляційної інстанції, в свою чергу, також не надала належної правової оцінки указаним фактам, натомість зазначивши лише про порушення строку проведення перевірки, не взявши до уваги той факт, що при врахуванні відповідних строків законодавцем вказано саме обрахування строків у робочих днях, а не календарних, що їх передбачено у абзаці10 пункту 7 Порядку № 553. За таких обставин колегія суддів Верховного Суду зазначає про передчасність висновків судів попередніх інстанцій щодо часткового задоволення позову. Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)). Відповідно до положень ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанції, при розгляді справи по суті надавали оцінку не всім фактам, повідомленим в ході судового розгляду, Верховний Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, а рішення судів попередніх інстанцій скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Разом з цим, колегія суддів бере до уваги розпорядження Верховного Суду від 18.03.2022 № 11/0/9-22 "Про зміну територіальної підсудності судових справ в умовах воєнного стану (окремі суди Донецької, Харківської та Херсонської областей) ", яким змінено територіальну підсудність Херсонського окружного адміністративного суду на Одеський окружний адміністративний суд.

Результат розгляду: partial