Рішення адміністративного суду від 2022-05-18 00:00:00+03

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру в якому просив: - визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у формі протоколу №11 від 23.11.2017 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифікату № 012824 від 31.03.2015 виданого на ім`я [PERSON] ; - визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 242 від 04.12.2017 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", в частині анулювання кваліфікаційного сертифікату № 012824 від 31.03.2015 інженера-землевпорядника [PERSON] ; - зобов`язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру внести відомості про поновлення дії кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника [PERSON] до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 08.08.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018, позов задоволено. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру подала касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що позбавлення позивача сертифіката відбулось за відповідним поданням Кваліфікаційної комісії, яка в свою чергу розглядала письмове звернення органу виконавчої влади, тобто Держгеокадастру. Наявність акту перевірки за результатами здійснених заходів державного нагляду інженера-землевпорядника не є обов`язковим щодо вирішення питання про позбавлення кваліфікаційного сертифіката, а тому дії Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру щодо внесення подання без акту перевірки є правомірними. Зазначає, що на засіданні кваліфікаційної комісії розглядалося три негативні висновки щодо погодження проектної документації, що свідчить про систематичне порушення норм стандартів та правил при розроблені проектів землеустрою. Ухвалою Верховного Суду від 06.02.2019 відкрито касаційне провадження. Відзив на касаційну скаргу не надходив. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав. Судами встановлено, що кваліфікаційним сертифікатом інженера-землевпорядник № 012824 від 31.03.2015, який видано [PERSON] , відповідно до протоколу рішення Кваліфікаційної комісії від 26.03.2015 № 3, підтверджено відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень при здійсненні землеустрою. Починаючи з 22.08.2016 [PERSON] обіймав посаду директора ПП «Єдиний Центр». Відповідно до подання №32-28-0.23-17417/2-17 від 09.11.2017, проекти землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність (територіальній громаді села Бурти в особі Буртівської сільської ради для будівництва та обслуговування будівель закладу культурно-просвітницького обслуговування по [ADDRESS] ; Стайківський сільській раді для будівництва та обслуговування будівель охорони здоров`я та соціальної допомоги по [ADDRESS] ; для будівництва та обслуговування будівель культурно-просвітницького обслуговування по [ADDRESS] ) відповідно до висновків експерта [PERSON] (ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 23.10.2017 №5741-17) та експерта Антоненко О.В. (ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 06.06.2017 №5702/82-17) суперечать вимогам ст. 8 Господарського кодексу України, ст.ст. 92, 123 Земельного кодексу України . Зазначені висновки обґрунтовані тим, що відведення та надання земельної ділянки для господарських цілей повинно здійснюватися на утворене міською радою комунальне підприємство, установу чи організацію, відповідно до ст.ст. 79-1, 83 Земельного кодексу України, за якими може здійснюватися формування земельних ділянок комунальної власності з метою державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки. Маючи на меті здійснити впорядкування територій населених пунктів в межах своїх повноважень територіальні громади, в особі: Буртівської сільської ради та Стайківської сільської ради Кагарлицького району, звернулися до землевпорядної організації ПП Єдиний Центр , надавши відповідні рішення щодо проведення робіт із землеустрою, що підтверджується копіями витягів з проектів землеустрою. Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 242 від 04.12.2017 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів», відповідно до ч.19 ст. 66, ч.3 ст. 66-1 та ч. 3 ст. 68 Закону України Про землеустрій та на підставі листа Кваліфікаційної комісії від 27.11.2017 №17/785, кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника №012824 [PERSON] анульований. Не погоджуючись з рішенням Кваліфікаційної комісії, яке оформлено протоколом №11 від 23.11.2017, в частині внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника [PERSON] та наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 04.12.2017 № 242 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника [PERSON] , позивач звернувся до суду з цим позовом. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що питання про позбавлення інженера-землевпорядника [PERSON] кваліфікаційного сертифіката повинно було вирішуватись в порядку, визначеному ст. 61-1 Закону України Про землеустрій, тобто за результатами проведеної перевірки та виключно на підставі акту перевірки, розглянутого на засіданні Кваліфікаційної комісії. Разом з тим, перевірка відносно позивача не проводилась, акт перевірки не складався та не розглядався Кваліфікаційною комісією. Також вказує, що обов`язковою умовою для винесення подання про анулювання сертифіката є встановлення факту грубого правопорушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, що судами не підтверджено. Спірні правовідносини регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Законом України "Про землеустрій" від 22.05.2003 №858-IV . Землеустрій здійснюється суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб. Землеустрій здійснюється відповідно до закону (стаття 185 ЗК України). Погодження і затвердження документації із землеустрою регламентовано статтею 186 ЗК України. Закон №858-IV визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування. Пунктом «г» частини першої статті 14 Закону № 858-IV передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у сфері землеустрою, належать здійснення сертифікації інженерів-землевпорядників, утворення Кваліфікаційної комісії та ведення Державних реєстрів сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів. Згідно із частиною першою статті 25 Закону № 858-IV документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Відповідно до частини четвертої статті 25 Закону № 858-IV відповідність документації із землеустрою положенням нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою засвідчується: у паперовій формі - підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою; в електронній формі - електронним цифровим підписом сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою, згідно із законодавством про використання електронного цифрового підпису. Державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом (стаття 60 Закону № 858-IV). Відповідно до статті 61-1 Закону № 858-IV державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов`язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника. На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії. Частиною третьою статті 66 Закону № 858-IV встановлено, що відповідальними особами за якість робіт із землеустрою можуть бути лише сертифіковані інженери-землевпорядники. Відповідно до частин дев`ятнадцятої - двадцять першої статті 66 Закону № 858-IV кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин: а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника; б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону; г) на підставі свідоцтва про смерть. Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника може бути також анульований за рішенням суду. Рішення про зупинення дії чи анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника може бути оскаржено до суду. Статтею 68 Закону № 858-IV передбачено, що особи, винні у порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом. Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з`ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката. На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії. Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що законодавець наділив Держгеокадастр повноваженнями здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру. Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, які фіксують порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Колегія суддів зауважує, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (стаття 61-1 Закону № 858-IV); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (стаття 68 Закону № 858-IV). Слід наголосити, що законодавством не встановлено заборони для центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері землеустрою, на звернення до Кваліфікаційної комісії саме як до органу державної влади у порядку статті 68 Закону № 858-IV, як і не встановлено статтею 61-1 цього Закону імперативного припису щодо здійснення останнім державного нагляду виключно шляхом проведення планових та позапланових заходів. Аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 19.12.2019 у справі № 806/290/16, від 05.03.2019 у справі №814/1049/18, від 23.01.2020 у справах № 804/5700/16 та № 821/1216/17, від 30.01.2020 у справі № 806/3290/17, від 30.03.2020 у справі № 140/2220/18, від 26.05.2020 у справі № 820/429/17. В спірних правовідносинах розглядалося питання про позбавлення позивача сертифікату інженера-землевпорядника не на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів державного нагляду, а на підставі письмового звернення Держгеокадастру України. Відтак висновки судів попередніх інстанцій, що відповідачем порушено процедуру, оскільки не проведено перевірку та не складено акт, є помилковими. Що ж стосується факту порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при складанні ним документації із землеустрою, колегія суддів виходить із такого. Як вбачається з протоколу засідання Кваліфікаційної комісії № 11 від 07.09.2017, Кваліфікаційна комісія при прийнятті рішення про внесення подання щодо позивача брала до уваги наявні на час прийняття рішення висновки, в яких надано негативну оцінку та не погоджено: - висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність територіальній громаді села Бурти в особі Буртівської сільської ради для будівництва та обслуговування будівель закладів культурно-просвітницького обслуговування по вул. Садова, с. Очеретяне, Буртівської сільської ради, Кагарлицького району, Київської області від 06.06.2017 № 5702/82-17; - висновок про розгляд землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність, Стайківській сільській раді для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоровя та соціальної допомоги по вул. Шкільна, 1-в, с. Стайки, Стайківської сільської ради Кагарлицького району Київської області від 23.10.2017 № 5739/82-17; - висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність, Стайківській сільській раді 03.05. "Для будівництва та обслуговування будівель закладів культурно-просвітницького обслуговування по вул. Київська, 29-б, с. Стайки, Стайківської сільської ради Кагарлицького району Київської області від 23.10.2017 №5741/2-17". Вказані проекти землеустрою розроблені ПП "Єдиний центр", в якому відповідно до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників на час розроблення даного проекту працював позивач. Разом з тим, розроблена позивачем документація із землеустрою з метою формування земельної ділянки шляхом визначення меж земельних ділянок комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, для містобудівних потреб, не суперечить ст. 79-1 Земельного кодексу України як визначено в поданні від 09.11.2017. Колегія суддів зазначає, що будь-яке рішення чи дії суб`єкта владних повноважень має бути законними та обґрунтованими, прийнятими чи вчиненими в межах наданих повноважень, містити конкретні об`єктивні факти, на підставі яких його ухвалено або вчинено, а суд, відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, перевіряє чи прийнято такі рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, тобто протягом розумного строку. Перевіряючи оспорюване рішення та наказ на відповідність наведеним у статті 2 КАС України критеріям, колегія суддів виходить із такого. Згідно із статтею 28 Закону №858-IV розробники документації із землеустрою мають право: а) виконувати роботи із складання документації із землеустрою; б) погоджувати із замовником наукові, технічні, економічні та інші вимоги до документації із землеустрою, строк виконання робіт, їх вартість та порядок оплати; в) вимагати індексації вартості виконаних робіт із землеустрою в порядку, встановленому законом; г) авторства на створену ними документацію із землеустрою; ґ) здійснювати авторський нагляд за реалізацією заходів, передбачених документацією із землеустрою; д) вимагати зупинення робіт, що виконуються з порушенням документації із землеустрою і призводять до нецільового використання земель та їх псування; е) вносити пропозиції щодо оновлення застарілої або розробки нової документації із землеустрою. Розробники документації із землеустрою зобов`язані: а) дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою; б) інформувати зацікавлених осіб про здійснення землеустрою; в) виконувати всі умови договору; г) виконувати роботи із складання документації із землеустрою у строк, передбачений договором. Максимальний строк складання документації із землеустрою не повинен перевищувати шести місяців з моменту укладення договору. Розробники документації із землеустрою несуть відповідно до закону відповідальність за достовірність, якість і безпеку заходів, передбачених цією документацією. У разі невиконання або неналежного виконання умов договору при здійсненні землеустрою, розробники документації із землеустрою несуть відповідальність, передбачену договором і законом. При цьому, Закон №858-IV не дає визначення грубого порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів. Поняття «грубе порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів», яке застосоване законодавцем у статті 68 Закону №858-IV має оціночний характер, а тому для з`ясування характеру порушення слід досліджувати допущене порушення у сукупності з урахуванням усіх обставин та попередніх проступків. У кожному конкретному випадку воно повинно встановлюватися, виходячи з об`єктивних та суб`єктивних ознак вчиненого діяння. Визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки таких критеріїв кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об`єктивних ознак здійснюваного порушення; суб`єктивних ознак здійснюваного порушення. Як встановлено судами для спростування негативних висновків державної експертизи по вищевказаним проектам землеустрою дані проекти в силу вимог ст. 186-1 Земельного кодексу України були направлені на повторні державні експертизи, які отримали позитивні висновки та були належним чином погоджені, що підтверджується копіями висновків про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по [ADDRESS] від 07.12.2017; про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по [ADDRESS] від 07.07.2017; про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по [ADDRESS] від 08.12.2017. Відтак матеріали справи не містять будь-яких доказів того, що відповідачами під час встановлення факту грубого порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою досліджувались, збирались та оцінювались додаткові докази, аналізувалась попередня робота позивача, проводилась перевірка кваліфікації та якості його професійної підготовки, як інженера-землевпорядника, проводилась оцінка характеру порушення, категорії виконавця, об`єктивних та суб`єктивних ознак здійснюваного порушення, що свідчить про відсутність достатніх підстав стверджувати про допущення ним саме грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. На цій підставі суди дійшли вірного висновку про недоведеність відповідачами факту вчинення позивачем грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Таким чином, колегія суддів Верховного Суду вважає, що спірні рішення Держгеокадастру та Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру прийняті без дотримання встановлених законом вимог. Відповідно до ч. 1, 4 ст. 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. Як вище встановлено, висновок судів попередніх інстанцій про те, що акт перевірки, зазначений у ст. 61-1 Закону України «Про землеустрій», є обов`язковою передумовою для внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату є помилковим та таким, що ґрунтується на неправильному тлумаченні закону, тому судові рішення підлягають зміні шляхом виключення із мотивувальної частини посилання на відсутність акту перевірки, як підставу для задоволення адміністративного позову.

Результат розгляду: partial