Рішення адміністративного суду від 2023-03-16 00:00:00+02

У вересні 2021 року заступник керівника Черкаської окружної прокуратури звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу з позовом до Мошнівської сільської Ради (далі також - відповідач), у якому просив: - визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів з ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м, за географічними координатами 49.571959, 31.564484, яке розташоване із західної сторони с. Софіївка, поблизу автодороги Канів-Черкаси-Кременчук (Р-10) та межує із земельною ділянкою комунальної власності (кадастровий номер 7124986500:06:002:0011), площею 5,8960 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що розташована в адмінмежах Мошнівської сільської ради в с. Софіївка; - зобов`язати відповідача вжити заходи з ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м, за географічними координатами 49.571959, 31.564484, яке розташоване із західної сторони с. Софіївка, поблизу автодороги Канів-Черкаси-Кременчук (Р-10) та межує із земельною ділянкою комунальної власності (кадастровий номер 7124986500:06:002:0011), площею 5,8960 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що розташована в адмінмежах Мошнівської сільської ради в с. Софіївка. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Державною екологічною інспекцією Центрального округу проведено перевірку, за результатами якої встановлено наявність на території Мошнівської ОТГ несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м, у зв`язку з чим видано припис, яким зобов`язано відповідача ліквідувати несанкціоноване сміттєзвалище, однак станом на час звернення до суду з цим позовом, відповідач вимоги припису не виконав, що свідчить про протиправну бездіяльність. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16.11.2021 позов задоволено повністю. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що саме на Відповідача, який набув повноваження Софіївської сільської ради, покладається обов`язок забезпечення та організації вжиття заходів з ліквідації спірного несанкціонованого сміттєзвалища. Разом з тим, відповідачем не було вжито заходів з ліквідації такого сміттєзвалища, що свідчить про його протиправну бездіяльність та порушує встановлений порядок охорони і використання земель. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2022 апеляційну скаргу відповідача задоволено частково; рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16.11.2021 скасовано та ухвалено постанову, якою позов залишено без розгляду. Обґрунтовано постанову суду апеляційної інстанції тим, що позивачем не надано суду жодних доказів на підтвердження доводів щодо бездіяльності Державної екологічної інспекції Центрального округу та здійснення нею неналежного захисту інтересів Держави та, як наслідок, доказів того, що Державна екологічна інспекція Центрального округу позбавлена можливості самостійно звернутися до суду з відповідним позовом у порядку, визначеному законодавством, на захист інтересів держави та з метою забезпечення виконання відповідачем винесених нею приписів, постанов та/або претензії. З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився заступник керівника Черкаської окружної прокуратури та звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Аргументовує касаційну скаргу позивач тим, що прокурор не зобов`язаний доводити протиправний характер бездіяльності компетентного органу та її причини, а тому йому достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру». Черкаською окружною прокуратурою долучено до адміністративного позову копію листа Держекоінспекції Центрального округу, з якого вбачається факт не звернення вказаного суб`єкта з позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання відповідача вжити заходів по ліквідації несанкціонованого звалища відходів. Більше того, на виконання вимог частини четвертої статті 23 вказаного Закону прокуратурою повідомлено Державну екологічну інспекцію Центрального округу про необхідність представництва Черкаською окружною прокуратурою інтересів держави у формі звернення до суду з цим позовом. Відповідач правом подання письмових заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористався. Верховний Суд, перевіривши та обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення скарги позивача частково з огляду на таке. Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Мошнівською сільською радою, Державна екологічна інспекція Центрального округу склала акт від 21.05.2021 № 3/2/2021/ПЗ, яким встановлено, що в адміністративних межах Софіївської сільської ради, яка входить до складу Мошнівської сільської ради, виявлено засмічення земельної ділянки побутовими відходами, площею 110*11 м, висотою 1,5 м. 27.05.2021 Державна екологічна інспекція Центрального округу склала на ім`я Мошнівського сільського голови припис № 24/03/2-11/2021, яким у термін до 01.07.2021 зобов`язано ліквідувати несанкціоноване сміттєзвалище за географічними координатами 49.571959, 31.564484. 28.05.2021 старший державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Центрального округу Астахов Т.В. склав на ім`я Мошнівського сільського голови вимогу від 28.05.2021 № 24/03/2-11/2021, якою зобов`язано винести рішення щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища за географічними координатами 49.571959, 31.564484. Листом від 16.08.2021 № 03.2-18/4406 Державна екологічна інспекція Центрального округу повідомила Черкаську обласну прокуратуру про вищевказані обставини, що зумовило звернення до суду з даним позовом. Звертаючись з цією позовною заявою в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу, Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури стверджує, що звернення саме прокурора до суду спрямовано на захист конкретного державного інтересу у сфері охорони навколишнього природнього середовища в частині поводження з відходами, порушеного внаслідок тривалого існування стихійного сміттєзвалища. При цьому, прокурор зазначає, що підставою для реалізації ним таких представницьких функцій стала усвідомлена пасивна поведінка Державної екологічної інспекції Центрального округу, а саме її бездіяльність. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт три статті 131-1 Конституції України). Відповідно до пункту другого Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права. ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти росії» (Menchinskaya v. russia), заява № 42454/02, § 35). За змістом частини другої статті 2 Цивільного кодексу України держава Україна є учасником цивільних відносин. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками (частина перша статті 167 Цивільного кодексу України). Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 Цивільного кодексу України). Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (пункти 6.21, 6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункти 4.19, 4.20), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 26), від 6 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (пункт 8.5), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 80) та інші). Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що і в судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (пункт 35), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 27)). Тому, зокрема, наявність чи відсутність у органу, через який діє держава, статусу юридичної особи, значення не має (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (пункти 8.10, 8.12) від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 81)). Незалежно від того, хто саме звернувся до суду, - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор - у судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин. Таким чином, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор. На відміну від останнього та органів, через які діє держава, юридичні особи, які не є такими органами, діють як самостійні суб`єкти права - учасники правовідносин (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункти 82-83)). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». З наведеного можна зробити висновок, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Останній не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може та бажає захищати інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункт 45)). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 37)). Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру»). Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 69)). Відповідно до частин четвертої та п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для їхнього захисту, але не подав відповідний позов у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду, повинен обґрунтувати бездіяльність компетентного органу. Для встановлення того, які дії вчинить останній, прокурор до нього звертається до подання позову у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», фактично надаючи цьому органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом перевірки виявлених прокурором фактів порушення законодавства, а також вчинення дій для виправлення цих порушень, зокрема подання позову чи повідомлення прокурора про відсутність порушень, які вимагають звернення до суду (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункти 38-39)). Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або мало стати відомо про можливе порушення інтересів держави, є бездіяльністю відповідного органу. Розумність вказаного строку визначає суд з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи через можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також з урахуванням таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункт 40)). Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва у позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі нема, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункт 43)). Аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17. Спеціальним законом, який визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Згідно з пунктом «а» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, щодо поводження з відходами. Пунктом «й» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачено, що до компетенції центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах. Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 275 від 19.04.2017, є Державна екологічна інспекція України (далі також - Положення № 275). Відповідно до пункту 1 Положення № 275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах. Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи. Тобто, саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Разом з тим, у позовній заяві прокурор вказав, що у нього є підстави для звернення до суду, оскільки Державна екологічна інспекція Центрального округу цього не зробила. Прокурор долучив до позовної заяви лист-відповідь Державної екологічної інспекції Центрального округу від 16.08.2021 № 03.2-18/4408, згідно якої Інспекція направила до прокуратури інформацію щодо проведених відносно відповідача перевірок для розгляду питання щодо забезпечення законного представництва інтересів держави в суді (у зв`язку з обмеженим фінансуванням та відсутністю коштів по сплаті судового збору) шляхом звернення до суду з відповідним позовом з метою вчинити дії стосовно ліквідації стихійного сміттєзвалища Мошнівською територіальною громадою в адмінмежах Софіївської сільської ради. Листом № 145-3034вих21 від 07.09.2021 Черкаська окружна прокуратура повідомила Державну екологічну інспекцію Центрального округу про те, що оскільки Інспекцією заходи реагування, які були б достатніми та результативними упродовж розумного строку не вжито та вживатись не будуть через відсутність коштів для сплати судового збору, Черкаською окружною прокуратурою в порядку адміністративного судочинства буде скеровано до суду позовну заяву в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу до Мошнівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Державна екологічна інспекція Центрального округу у відповідь не висловилася; про те, що самостійно звернеться до суду з належним позовом, не заявила. Це дозволило прокурору звернутися до суду у порядку представництва інтересів держави в особі відповідної Інспекції, обґрунтовуючи неналежне здійснення Державною екологічною інспекцією Центрального округу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах і наявність підстави для їхнього представництва ним самим. Порушення інтересів держави прокурор обґрунтовує тим, що забруднення земель шляхом несанкціонованого розміщення відходів завдає шкоди інтересам держави у формі забезпечення суспільства на безпечне довкілля, непогіршення екологічної ситуації, що реалізується через цільовий характер використання земельних ділянок. Отже, прокурор виконав вимоги процесуального закону, визначив, у чому, на його думку, полягає порушення інтересів держави, обґрунтував необхідність їхнього захисту, а також зазначив орган, який, хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах відповідні заходи не вжив. Відповідно до статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом (частина четверта статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

Результат розгляду: partial