Рішення адміністративного суду від 2022-03-30 00:00:00+03

[PERSON] звернулась до Чернівецького окружного адміністративного суду із позовом до Чернівецької міської ради у якому просила суд: - визнати протиправним та скасувати рішення Чернівецької міської ради від 23 липня 2021 року №Д-203/0-24/01, яким [PERSON] відмовлено у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,05 га для будівництва у обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в масиві житлової забудови на [ADDRESS] за адресою: [ADDRESS] ; - зобов`язати Чернівецьку міську раду надати [PERSON] дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,05 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в масиві житлової забудови на [ADDRESS] за адресою: [ADDRESS] . Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.12.2021 у задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.12.2021 скасувати, прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з`ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованого рішення. В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що Земельним кодексом України не передбачено такої умови для виділення земельної ділянки у власність як отримання рекомендацій координаційного центру, а також не визначено додаткового обсягу повноважень або можливості власного встановлення обмежень, наприклад, шляхом прийняття нормативних актів локальної дії, які не передбачені нормами Земельного кодексу України, яким у спірних відносинах є Порядок, затверджений рішенням міської ради VII скликання від 06 листопада 2018 року №1505, зі змінами, внесеними рішенням міської ради VII скликання від 08 листопада 2019 року №1963. Тобто, названий акт не є в розумінні статті 118 Земельного кодексу України нормативно-правовим актом, яким регламентується питання щодо надання рекомендацій координаційного центру, і відсутність яких є підставою для прийняття органом місцевого самоврядування рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність. До того ж, відповідно до положень Конституції України та Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" позивач як громадянка України наділена правом на вільний вибір адміністративно-територіальної одиниці, де вона хоче проживати, і здійснюючи такий вибір вона має рівні права та свободи, що й мешканці певної адміністративно-територіальної одиниці, у тому числі на отримання земельної ділянки у власність. Відповідач не подав відзиву або письмових пояснень на апеляційну скаргу. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2022, з урахуванням п.7 ч.1 ст.306, ст.307, 311 КАС України, суд вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків. Як вірно встановлено судом першої інстанції, 29.06.2021 позивач подала до Департаменту містобудівельного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради заяву про надання їй як учаснику бойових дій дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,05 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в масиві забудови на [ADDRESS] , детальний план території якої затверджений рішенням виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 25.07.2017 №392/15 за адресою: [ADDRESS] . За результатами розгляду вказаної заяви Департамент урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради листом від 23.07.2021 №Д-203/0-24/01 повідомив позивача про те, що надання земельних ділянок здійснюється Чернівецькою міською радою відповідно до чинного законодавства та Порядку розгляду звернень учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції щодо виділення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях, затвердженого рішенням міської ради VII скликання від 06.11.2018 №1505, зі змінами від 08.11.2019 №1963. Вказаний лист позивач вважає протиправною відмовою у задоволенні її заяви, а тому звернулась до суду із вказаним позовом. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана у даному позові відмова, яка оформлена листом від 23 липня 2021 року №Д-203/0-24/01, не є рішенням органу місцевого самоврядування як нормативного акту у розумінні положень статті 59 Закону №280/97-ВР, а також рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні положень КАС України, яке може бути оскаржено позивачем. Крім того, як свідчить зміст листа від 23 липня 2021 року №Д-203/0-24/01, врахування рекомендацій координаційного центру є обов`язком Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради, який виконується при підготовці проектів рішень, що свідчить про відсутність факту допущення відповідачем порушення прав та інтересів позивача у межах заявлених позовних вимог. Колегія суддів не погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує наступне. Відповідно до положень ст.14 Конституції України земля визнана основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Згідно із ст.1 Земельного кодексу України (ЗК України) земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Питання надання земельних ділянок державної або комунальної власності в оренду для створення фермерських господарств регулюється Земельним кодексом України. Згідно статті 40 Земельного кодексу України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами. Відповідно до частин першої та другої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Частиною першою статті 117 Земельного кодексу України передбачено, що передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. Відповідно до частин шостої та сьомої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Аналіз наведених норм свідчить, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог чинного законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Підставами для відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Разом з цим, Земельним кодексом України не передбачено такої умови для виділення земельної ділянки у власність як отримання рекомендацій координаційного центру, а також не визначено додаткового обсягу повноважень або можливості власного встановлення обмежень, наприклад, шляхом прийняття нормативних актів локальної дії, які не передбачені нормами Земельного кодексу України. Наведене свідчить про необґрунтованість посилань у листі Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради від 23.07.2021 №Д-203/0-24/01 на вказані обставини як на такі, що перешкоджають наданню позивачу вказаного дозволу. Колегія суддів зауважує, згідно п.34 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин. Відповідно до пп.9 п."б" ч.1 ст.33 Закону України "Про місцеве самоврядування" до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить погодження проектів землеустрою. Згідно з ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Таким чином, питання стосовно земельних відносин, у тому числі погодження проектів землеустрою, підлягають вирішенню лише сільською (селищною, міською) радою із прийняттям відповідного рішення. При цьому, відповідно до ст. 118 ЗК України відповідач має прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняти мотивоване рішення про відмову із чітким визначенням однієї з підстав, передбачених статтею 118 ЗК України. Отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування. Таким чином, за результатами розгляду відповідного клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності, відповідач у місячний строк повинен прийняти відповідне рішення, яким надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або мотивовану відмову у наданні такого дозволу. У даному ж випадку встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач звернулася до відповідача з заявою саме в порядку ст.118 ЗК України про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,05 га для будівництва у обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), проте за результатами розгляду заяви відповідачем направлено позивачу лише лист Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради від 23.07.2021 №Д-203/0-24/01, без прийняття будь-якого рішення відповідачем про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в наданні такого дозволу. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про те, що заява позивача про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,05 га для будівництва у обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) відповідачем не розглянута, адже відповідачем не було прийняте рішення за результатом розгляду такої заяви. Наведене свідчить про порушення відповідачем принципу належного урядування, особлива важливість якого підкреслена у Рішенні Європейського суду з прав людини від 20.10.2011 у справі "Рисовський проти України". Даний принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (Беєлер проти Італії, Онер`їлдіз проти Туреччини, Megadat.com S.r.l. проти Молдови, Москаль проти Польщі). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Лелас проти Хорватії" від 20.05.2010, "Тошкуце та інші проти Румунії" від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси ("Онер`їлдіз проти Туреччини" та "Беєлер проти Італії"). З урахуванням наведеного апеляційний суд дійшов висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності шляхом не проведення належного розгляду вказаної заяви позивача. Щодо належного способу захисту права позивача, порушеного у межах спірних правовідносин, апеляційний суд зазначає наступне. Статтею 8 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і діє принцип верховенство права. Принцип верховенства права сформувався як інструмент протидії свавіллю держави, що виявляється в діях її органів як у цілому, так і окремих із них. Верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи мають обмежуватися законом. Обмеження дискреційної влади як складова верховенства права і правової держави вимагає, насамперед, щоб діяльність як держави загалом, так і її органів, включаючи законодавчий, підпорядковувалася утвердженню і забезпеченню прав і свобод людини. Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може". Європейський суд з прав людини у рішенні від 6 вересня 1978 року у справі "Класс та інші проти Німеччини", зазначив, що із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури. Відповідно до рішення ЄСПЛ від 17.07.2008 у справі "Каіч та інші проти Хорватії" для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права. Держава несе обов`язок перед зацікавленими особами забезпечити ефективний засіб захисту порушених прав, зокрема, через належний спосіб захисту та відновлення порушеного права. Причому обраний судом спосіб захисту порушеного права має бути ефективним та забезпечити реальне відновлення порушеного права. У рішенні по справі "Олссон проти Швеції" від 24.03.1988 ЄСПЛ дійшов висновку, що у внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічних властей у здійснення прав, охоронюваних inter alia пунктом 1 статті 8. Закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів забезпечити індивіду належний захист від свавільного втручання держави. Втручання повинно бути зумовлено досягненням правомірної цілі. Засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. Так, при розгляді справи було б неприйнятно враховувати право на ефективний засіб захисту, а саме, запобігання порушенню або припиненню порушення з боку суб`єкта владних повноважень, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права без його практичного застосування. При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі "Джорджевич проти Хорватії"2, п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі "Ван Остервійк проти Бельгії", п.п.36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення. Верховний Суд у постанові від 18.10.2018 у справі №815/1048/16 зазначив, що у випадку задоволення позову, рішення суду має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії, чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Відповідно до ст.245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень. Згідно зі ч.3 ст.245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. З огляду на наведене колегія суддів вважає, що для належного захисту прав позивача у межах спірних правовідносин необхідно визнати протиправною бездіяльність Чернівецької міської ради щодо неприйняття відповідного рішення за результатом розгляду заяви [PERSON] про надання чи відмову у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,05 га для будівництва у обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в масиві житлової забудови на [ADDRESS] за адресою: [ADDRESS] , а також зобов`язати Чернівецьку міську раду повторно розглянути вказану заяву [PERSON] та прийняти відповідне рішення за результатом розгляду такої заяви позивача. Такий спосіб захисту прав позивача узгоджується із висновками Верховного Суду, які висловлені у постановах від 03 квітня 2018 року у справі №К/9901/1242/17 та від 11 квітня 2018 року у справі №К/9901/4400/17. У відповідності із ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідно до п.2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зважаючи на те, що рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим, що призвело до неправильного вирішення справи, рішення суду першої інстанції належить скасувати і ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову. Відповідно до ч.6 ст.139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, суд,

Результат розгляду: partial