Рішення адміністративного суду від 2022-03-17 00:00:00+02

Комунальне підприємство теплових мереж «Криворіжтепломережа» звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просило: визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №404 від 10.03.2021 року «Про накладення штрафу на КПТМ «Криворіжтепломережа» за порушення законодавства у сфері теплопостачання (транспортування теплової енергії) та здійснення заходів державного регулювання». В обґрунтування позовних вимог зазначено про те, що спірна постанова прийнята відповідачем усупереч вимогам законодавства України та з порушення встановлених строків. Крім того, Позивач вказує про те, що в оскаржуваній постанові відповідач помилково, виходячи за межі своїх повноважень, визначає правильність, на його думку, встановлення доходів позивача, а саме: шляхом множення обсягів реалізації теплової енергії на тарифи, що діяли протягом звітного періоду. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року у задоволенні позову відмовлено. Комунальне підприємство теплових мереж «Криворіжтепломережа» подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити у повному обсязі, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального права та невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Апеляційна скарга обґрунтована зокрема тим, що суд першої інстанції: не дослідив форму 8-НКРЕКП-тепло, встановивши при цьому розбіжність між формами звітності 3-НКРЕКП-тепло та 8-НКРЕКП-тепло; помилково застосував постанови НКРЕКП щодо встановлення форм звітностей як визначення чистого доходу і взагалі не застосував абз. 16 ст. 1 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні»; не звернув уваги на те, що вимоги до заповнення форм звітності на підставі Правил №717 від 31.05.2017 суперечать вимогам Правил №1223 від 10.10.2017; не надав оцінку рекомендаціям Антимонопольного комітету №2-кр від 17.01.2020 щодо обов`язку змінити розмір нарахувань споживачам за теплову енергію, послугу з централізованого опалення у зв`язку із зміною ціни на природний газ протягом опалювального періоду 2019/2020 року відповідно до постанови КМУ №1082 від 24.12.2019. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав про те, що позивачем не спростовано факту того, що відображення ним у рядках 95 та 100 звітів за формою №3-НКРЕКП-тепло (місячна) за січень-вересень 2020 року сум перерахунків по оплаті за рішеннями суду, взаємозаліки, штрафи тощо є порушенням підпункту 29 пункту 6.2 глави 6 Правил №717, які встановлюють особливості подання звітності до НКРЕКП з метою перевірки та аналізу ліцензованої діяльності ліцензіата. Учасники справи, які були належним чином сповіщені про місце, дату та час розгляду справи в судове засідання своїх представників не направили, клопотань від учасників справи про відкладення розгляду справи до суду апеляційної інстанції не надходило. Комунальне підприємство теплових мереж «Криворіжтепломережа» подало до суду апеляційної інстанції заяву про проведення судового засідання, призначеного на 17.03.2022 шляхом письмового провадження, в якій підтримало вимоги апеляційної скарги та просило їх задовольнити. За таких обставин, колегія суддів ухвалила розглянути справу без участі представників учасників справи в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 311 КАС України. Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків. Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Відділом НКРЕКП у Дніпропетровській області відповідно до постанови НКРЕКП від 16.l2.2020 року № 2439 проведено позапланову виїзну перевірку дотримання Підприємством законодавства у сфері теплопостачання при здійсненні господарської діяльності з постачання теплової енергії, а саме дотримання: - пункту 2.1 глави 2 Правил організації звітності, що подається суб`єктами господарювання у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою НКРЕКП \~31 травня 2017 року №717, щодо ґрунтування усіх показників звітів на достовірних даних первинного (бухгалтерського) та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку, що забезпечує можливість порівняння і контролю даних, відображених у звітах, зокрема за формою №2-НКРЕКП-тепло (місячна) «Звіт про виробництво, транспортування, постачання теплової енергії (баланс теплової енергії)», №3-НКРЕКП-тепло (місячна) «Звіт про стан розрахунків за реалізовану теплову енергію і транспортування теплової енергії» та №8-НКРЕКП-тепло (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури встановлених тарифів за видами діяльності ліцензіата»; - пункту 10.5 Порядку (правил) організації та ведення обліку за ліцензованими видами діяльності суб`єктами господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого постановою НКРЕКП від 10.10.2017 №1223, щодо визначення та відображення в обліку доходу від реалізації теплової енергії на підставі укладених договорів, актів, інших первинних або розрахункових документів, які підтверджують реалізацію теплової енергії, шляхом множення обсягів реалізації теплової енергії на тарифи, що діяли протягом звітного періоду. За результатами проведеної перевірки складено Акт від 19.02.2021 року № 95, який було розміщено на офіційному вебсайті НКРЕКП. Під час перевірки в результаті аналізу звітності, наданої підприємством за І - III квартали 2020 року, а саме звітів за формою №3-НКРЕКП-тепло (місячна) «Звіт про стан розрахунків за реалізовану теплову енергію і транспортування теплової енергії» посадовими особами відповідача було встановлено, що: - вартість реалізації теплової енергії за квітень 2020 року за категорією споживачів «Виконавці послуг населенню з централізованого опалення, ОСББ, ЖБК тощо» визначена Підприємством за тарифами, що не відповідають рівню тарифів, встановлених постановою НКРЕКП для потреб відповідної категорії споживачів, що призвело до порушення КПТМ «Криворіжтепломережа» підпункту 2 пункту 6.2 глави 6 Правил 717 щодо заповнення граф 1 - 5 звіту за формою №3-НКРЕКП-тепло (місячна) «Звіт про стан розрахунків за реалізовану теплову енергію і транспортування теплової енергії» у розрізі категорій споживачів, яким ліцензіат реалізує теплову енергію за тарифами на теплову енергію, встановленими для потреб відповідної категорії споживачів; - позивач у рядках 95 та 100 звітів за формою №3-НКРЕКП-тепло (місячна) «Звіт про стан розрахунків за реалізовану теплову енергію і транспортування теплової енергії» відображав суми перерахунків по оплаті за рішеннями суду, взаємозаліки тощо. Таким чином, НКРЕКП дійшла до висновку про порушення позивачем підпункт 29 пункту 6.2 глави 6 Правил 717, щодо відображення у рядках 95 та 100 звіту за формою № 3-НКРЕКП-тепло (місячна) суми перерахунків/коригувань розміру плати за послуги з централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води в разі ненадання їх або надання не в повному обсязі, зниження якості, здійснених за звітний місяць та за період з початку року. У результаті розгляду 10.03.2021 року на засіданні НКРКЕКП, яке проводилось у формі відкритого слухання, Акта позапланової виїзної перевірки провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії від 19 лютого 2021 року №95 відповідачем прийнято Постанову №404, якою на позивача накладено штраф у розмірі 5100,00 грн., а також зобов`язано позивача, відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону про НКРЕКП, у межах здійснення заходу державного регулювання, у термін до 30.04.2021 року подати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП у Дніпропетровській області звіти за формою № 3-НКРЕКП-тепло (місячна) «Звіт про стан розрахунків за реалізовану теплову енергію і транспортування теплової енергії» за січень - вересень 2020 року електронною поштою (у форматі Ехсеl) та на паперових носіях з наданням обґрунтованих пояснень та підтверджуючих розрахунків щодо наявності відхилення тарифів на теплову енергію, розрахованих за даними форми звіту № 3-НКРЕКП-тепло (місячна), від тарифів на теплову енергію, затверджених постановами НКРЕКП, що діяли у відповідному періоді. Правомірність постанови НКРКЕКП від 10.03.2021 №404 є предметом судового розгляду у даній справі. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Вирішуючи спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції виходить з наступного. За приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до ч.1 - 3 ст.1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 року №1540 (далі - Закон №1540) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи. Аналізуючи зміст положень цього Закону №1540, суд апеляційної інстанції зазначає, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних. При виявленні порушень у діях суб`єктів господарювання, НКРЕКП вправі застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений ст.14 Закону №1540, а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, які за своєю правовою природою не є санкціями у розумінні Закону №1540. З матеріалів справи встановлено, що перевірка позивача здійснена щодо достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах, що відповідає вимогам наведеного Закону №1540. Стосовно суті виявлених порушень суд апеляційної інстанції виходить із того, що відповідно до ст. 20 Закону України «Про теплопостачання» тарифи на теплову енергію, реалізація якої здійснюється суб`єктами господарювання, що займають монопольне становище на ринку, є регульованими. Положеннями ст.1 цього ж визначено, що тариф (ціна) на теплову енергію - грошовий вираз витрат на виробництво, транспортування, постачання одиниці теплової енергії (1 Гкал) з урахуванням рентабельності виробництва, інвестиційної та інших складових, що визначаються згідно із методиками, розробленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг. Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» врегульовано суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності та визначено виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлено уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності. За нормами цього Закону, ліцензуванню підлягає діяльність, у тому числі, з виробництва та постачання теплової енергії. Статтею 16 Закону України «Про теплопостачання» визначено, що до повноважень НКРЕКП належать, зокрема: розробка методик розрахунків тарифів на виробництво теплової енергії та плати за її транспортування та постачання; забезпечення проведення єдиної тарифної політики у сфері теплопостачання; затвердження в установленому порядку ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, у тому числі на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, з транспортування і постачання теплової енергії та порядку контролю за їх додержанням. Відповідно до статті 17 Закону №1540, Для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; порядок розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання; Постановою НКРЕКП від 22.03.2017 №308 (далі - Ліцензійні умови) затверджено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання, якими визначено, що ліцензіат зобов`язаний виконувати вимоги цих Ліцензійних умов, а здобувач ліцензії їм відповідати, пунктом 3.2. якого закріплено, що При провадженні господарської діяльності з виробництва теплової енергії ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог: здійснювати продаж виробленої теплової енергії за тарифами, що встановлюються уповноваженим законом державним колегіальним органом або органами місцевого самоврядування в межах наданих повноважень, дотримуватися структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії, а також надавати до органу ліцензування документи, інформацію та звітність, необхідні для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування. Порядком (правилами) організації та ведення обліку за ліцензованими видами діяльності суб`єктами господарювання у сфері теплопостачання, затвердженим постановою НКРЕКП від 10.10.2017 р. №1223 (далі - Порядок №1223), сфера дії якого поширюється на суб`єктів господарювання, що мають ліцензію на провадження господарської діяльності з виробництва, транспортування та постачання теплової енергії визначено механізм, принципи, процедури і єдині методичні засади організації та ведення обліку за ліцензованими видами діяльності окремо від інших видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснює НКРЕКП. Відповідно до п. 10.5 Порядку №1223 дохід від реалізації теплової енергії визначається і відображається в обліку на підставі укладених договорів, актів, інших первинних або розрахункових документів які підтверджують реалізацію теплової енергії, шляхом множення обсягів реалізації теплової енергії на тарифи, що діяли протягом звітного періоду Пунктом 1.9 Порядку №1223 встановлено, що ведення обліку здійснюється окремо за кожним ліцензованим видом діяльності у сфері теплопостачання та кожним іншим видом діяльності ліцензіата. Облік за ліцензованими видами діяльності ґрунтується на даних бухгалтерського та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку та є способом деталізації фінансової інформації відповідно до вимог, що визначені цим Порядком (правилами), і обмежень НКРЕКП у частині ліцензованих видів діяльності. Забезпечення окремих регуляторних вимог досягається засобами внутрішньогосподарського (управлінського) обліку, тобто шляхом застосування методик калькулювання, алгоритмів, розрахунків та розподілів. Методичні засади визначення доходів за ліцензованими видами діяльності у сфері теплопостачання зазначені у розділі 10 Порядку №1223, відповідно до пункту 10.3 якого доходи за кожним ліцензованим видом діяльності у сфері теплопостачання обліковуються окремо і відображаються в обліку в установленому порядку на окремих субрахунках. Відповідно до ч.5 ст.8 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» підприємство самостійно визначає за погодженням з власником (власниками) або уповноваженим ним органом (посадовою особою) відповідно до установчих документів облікову політику підприємства, обирає форму бухгалтерського обліку як певну систему регістрів обліку, порядку і способу реєстрації та узагальнення інформації в них з додержанням єдиних засад, встановлених цим Законом, та з урахуванням особливостей своєї діяльності і технології обробки облікових даних. Особливості регулювання відносин у сфері теплопостачання, визначені Законом України «Про теплопостачання» та обумовлені об`єктивними умовами її функціонування. Постановою НКРЕКП від 31.05.2017 №717 затверджені Правила організації звітності, що подається суб`єктами господарювання у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення до НКРЕКП (далі - Правила № 717), п.1.4 яких визначено, що подання до НКРЕКП форм звітності відповідно до цих Правил здійснюється з метою перевірки та аналізу ліцензованої діяльності ліцензіата, виявлення порушень ліцензійних умов та їх усунення, а також для врахування звітних даних при встановленні або перегляді тарифів. А відтак, формами звітності затвердженими Правилами №717 визначено основні показники структури тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії, що встановлюються НКРЕКП за категоріями споживачів. Показники господарської діяльності суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання відображаються у звітності окремо за кожним видом ліцензованої діяльності та окремо за іншими неліцензованими видами діяльності, зокрема послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води. Відповідно до вимог глави 6. «Пояснення щодо заповнення звіту за формою №3-НКРЕКП-тепло (місячна) «Звіт про стан розрахунків за реалізовану теплову енергію і транспортування теплової енергії» графи 1-5 заповнюються у розрізі категорій споживачів, яким ліцензіат реалізує теплову енергію за тарифами на теплову енергію, встановленими для потреб відповідної категорії споживачів. Механізм проведення перерахунків плати за комунальні послуги, що відображені у формі звітності №3-НКРЕКП-тепло (місячна) визначений постановою Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. №151 «Про затвердження Порядку проведення перерахунків розміру плати за надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення в разі ненадання їх або надання не в повному обсязі, зниження якості» (далі - Постанова №151). Відповідно до вимог Постанови №151 Правилами №717 передбачено, що в рядках 95 та 100 форми звітності №3-НКРЕКП-тепло (місячна) відображаються суми перерахунків/коригувань розміру плати за послуги з централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води в разі ненадання їх або надання не в повному обсязі, зниження якості, здійснених за звітний місяць та за період з початку року. До зазначеної суми не включаються перерахунки, якщо надання послуг з централізованого опалення розпочалося пізніше встановленого строку або опалювальний сезон достроково закінчився, а також за наявності перерв у наданні послуг, що перевищують допустимий строк (12 годин на добу один раз на місяць). Показники перерахунків зазначаються у розділі «Довідково», оскільки діяльність із надання комунальних послуг не є ліцензованим видом діяльності. Крім того, абз.11 п.1.3 розділу 1 Порядку №1223 визначено, що облік за ліцензованими видами діяльності це система збору, обробки та підготовки інформації, необхідної НКРЕКП для ефективного виконання завдань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів, що діють на суміжних ринках. Із аналізу вищенаведеного випливає те, що відображення у звітності будь яких інших перерахунків, зокрема перерахунки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 24.12.2019 №1082 «Деякі питання нарахування (визначення) плати за теплову енергію та послуги з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води для споживачів у зв`язку із зміною ціни природного газу» (далі - Постанова №1082), перерахунки відповідно до винесених судових рішень, взаємозаліки, тощо, нормативно - правовими актами не передбачено. Відповідно до вимог Постанови №1082 рішення щодо зміни розміру нарахувань за спожиту теплову енергію для споживачів теплопостачальна організація приймає самостійно без зміни тарифів, отже прийняття такого рішення є правом, а не обов`язком теплопостачальної організації, натомість внесення даних до рядків 95 та 100 форми звітності №3-НКРЕКП-тепло (місячна) лише у відповідності до вимог Порядку №717 є обов`язком теплопостачальної організації. Посилання позивача на лист Мінрегіону від 16.10.2020 №7/10.2/18388-20 судом першої інстанції правильно не взято до уваги, оскільки він має індивідуальний характер та надавався виключно КП \~«Теплоенерго» та не містить положень щодо необхідності застосування до усіх підприємств сфери постачання теплоенергії. Більш того, у вказаному листі також зазначалося, що зміни, які внесено Постановою №1082 до Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2005 №630 та Правил користування тепловою енергією, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2007 №1198, визначали механізм зміни розміру нарахувань для споживачів та зменшення для них розміру плати за теплову енергію та комунальні послуги. При цьому, зміна раніше встановлених уповноваженим органом тарифів на послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води, що застосовуються до кінцевих споживачів, зокрема населення, не здійснювалась. Поряд із зазначеним, безпідставним є також посилання позивача на приписи Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», яким регулюється лише облікова політика на підприємстві на відмінну від приписів спеціальних нормативно-правових актів, прийнятих НКРЕКП з метою перевірки та аналізу ліцензованої діяльності ліцензіата, виявлення порушень ліцензійних умов та їх усунення, а також для врахування звітних даних при встановленні або перегляді тарифів. За наведеного правового регулювання спірних правовідносин у сфері теплопостачання, що має свої особливості регулювання відносин, об`єктивно обумовлених її функціюванням у розумінні Закону України «Про теплопостачання», та з огляду на не спростовані позивачем допущені ним порушення вимог Правил №717, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про правомірність прийняття відповідачем спірної постанови від 10.03.2021 №404. Щодо строків накладення штрафу, визначених статтею 19 Закону про НКРЕКП, суд апеляційної інстанції зазначає наступне. Згідно з ч.11 ст.19 Закону №1540 рішення Регулятора про застосування санкцій за порушення ліцензійних умов, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг може бути прийнято протягом 30 днів з дня виявлення порушення Регулятором. Відповідно до п.7.4 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг НКРЕКП у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій НКРЕКП має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив. Аналогічні положення містить ч. 3 ст. 22 Закону №1540. З матеріалів справи встановлено, що акт перевірки відповідачем складено 19.02.2021, а спірна постанова про накладення штрафу на позивача прийнята 10.03.2021, що свідчить про дотримання НКРЕКП строку для накладення штрафу при винесенні рішення про застосування санкцій за порушення ліцензійних умов, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг. На підставі вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.

Результат розгляду: denied