Рішення адміністративного суду від 2022-10-19 00:00:00+03

ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог У травні 2020 року АТ «ДТЕК Західенерго» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило: 1) визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Вінницькій області в частині проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ДТЕК Ладижинська ТЕС АТ «ДТЕК Західенерго» у період з 10.02.2020 по 21.02.2020 протиправними; 2) визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 припису Державної екологічної інспекції у Вінницькій області №751/05 від 25.02.2020. На обґрунтування вимог позивач вказував на незаконність оскаржуваного припису, яким встановлено строк для його виконання окремо по кожному пункту. АТ «ДТЕК Західенерго» окрім іншого зазначає, що акт перевірки на підставі якого винесено припис не містить інформації про вчинення позивачем системних порушень норм природоохоронного законодавства та/або настання події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Зазначає, що відповідачем досліджено необмежене коло питань під час проведення перевірки, що свідчить про перевищення наданих законом повноважень державного органу. Вважає, що дії відповідача в частині проведення перевірки є протиправними, у зв`язку з чим акт складений за результатами перевірки складений з порушенням вимог, і, як наслідок, припис є незаконним. Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції у Вінницькій області в частині проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ВП «ЛАДИЖИНСЬКА ТЕС» АТ «ДТЕК Західенерго» у період з 10.02.2020 по 21.02.2020 протиправними. Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 припису Державної екологічної інспекції у Вінницькій області №751/05 від 25.02.2020. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що в процесі розгляду справи Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області не надано належних та допустимих доказів того, що оскаржуваний припис був прийнятий з додержанням вимог законодавства, щодо повного та всебічного з`ясування та дослідження усіх наявних обставин, що стали підставами його винесення, а отже дії вчинені відповідачем, які передували винесенню оскаржуваного припису не можуть вважатися правомірними. Додатковим рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року постановлено стягнути з бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Вінницькій області на користь АТ «ДТЕК Західенерго» витрати на професійну правову допомогу в сумі 25 100 грн 00 коп. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 лютого 2021 року рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, зазначив, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 лютого 2021 року скасував додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року. Приймаючи таке рішення, апеляційний суд послався на те, що, оскільки постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції про задоволення позову, скасуванню підлягає і додаткове рішення суду першої інстанції, яким розподілено судові витрати. Короткий зміст вимог касаційної скарги 17.05.2021 АТ «ДТЕК Західенерго» звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06.10.2020 та додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15.10.2020. У скарзі посилається на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зазначає, що суд апеляційної інстанції прийняв рішення без урахування висновків, викладених, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.02.2020 у справі № 826/17123/18, а саме, не надав належної оцінки правомірності проведення перевірки. Зазначає, що ні у дорученні Прем`єр-міністра України, ні в акті позапланової перевірки не наведено фактів вчинення позивачем системних порушень та/або настання події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Оскільки захід державного нагляду за дорученням Прем`єр-міністра України у відношенні позивача проведено з порушенням Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), акт отриманий в результаті перевірки не може визнаватись допустимим доказом, тому рішення прийняте за наслідками незаконної перевірки на підставі цього акта не може вважатися правомірним та підлягає скасуванню. Зазначена правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду України від 27.01.2015 у справі № 21-425а14, Верховного Суду від 19.10.2018 у справі № 805/3137/17-а. Суд апеляційної інстанції проігнорував ці висновки суду касаційної інстанції. Посилається на те, що відповідач не наділений повноваженнями щодо державного нагляду (контролю) у сфері земельного законодавства. Зазначає, також про протиправність пунктів 2-7 спірного припису. Пункти 4-7 мають строк виконання «постійно» та не мають конкретного способу усунення порушення, позаяк суд апеляційної інстанції не застосував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 12.09.2019 у справі № 440/3838/18 та від 05.06.2019 у справі № 816/581/16. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 травня 2021 року для розгляду цієї справи визначено такий склад колегії суддів: головуючий: Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу. Верховний Суд ухвалою від 19 травня 2021 року відкрив касаційне провадження. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ АТ «ДТЕК Західенерго» зареєстроване в ЄДР юридичних осіб, фізичних осіб підприємців. «Ладижинська теплова електрична станція» є відокремленим підрозділом АТ «ДТЕК Західенерго», основний вид її діяльності за КВЕД: виробництво електроенергії, постачання пари та гарячої води, збирання, очищення та розділення води. На підставі доручення Прем`єр-міністра України №2777/1/1-20 від 29.01.2020 та листа ДЕІ України №850/2./8-20 від 05.02.2020, ДЕІ у Вінницькій області було видано направлення №091 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства позивачем та його відокремленим підрозділом. У період з 10.02.2020 по 21.02.2020 посадовими особами ДЕІ у Вінницькій області було проведено позапланову перевірку АТ «ДТЕК Західенерго» (Відокремлений підрозділ «Ладижинська теплова електрична станція») на дотримання вимог природоохоронного законодавства. За результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів складено акт від 21.02.2020 №125/ВН. Як убачається з акта, перевіркою було виявлено наступні порушення: 1. Не зареєстровано право користування (оренда) земельних ділянок; площею 1,5839га, кадастровий номер 0510600000:06:001:0099; площею 19,6665га. кадастровий номер 0510600000:05:001:0080, 2. На території основного пром майданчика за адресою вул. Наконечного, 173 в м. Ладижин розміщено виробничі відходи (шлак паливний IV класу небезпеки) на відкритому ґрунті у несанкціонованому місці, що призвело до засмічення земельної ділянки площею 20,16м, 3. Не уживаються заходи щодо запобігання негативному і екологонобезпечному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків такого впливу на земельну ділянку яка зазнала засмічення, 4. Не здійснюються організаційні, науково-технічні та технологічні заходи для максимальної утилізації відходів реалізації чи передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, що займаються збиранням, обробленням та утилізацією відходів (відходи, що утворюються в процесі виробничо- господарської діяльності та потребують утилізації, не передаються на утилізацію, зберігання відповідним ліцензованим організаціям, установам) 5. Допускаються факти змішування відходів для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія (не встановлено достатньої кількості контейнерів для розміщення відходів, не забезпечено встановлення контейнерів для роздільного збирання відходів пластику, паперу, скла, в контейнерах для побутових відходів допускається складування відходів промасленого ганчір`я), 6. Допускається зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях чи об`єктах, 7. Підприємство в період з 31.10.2017 по 16.12.2018 здійснювало використання води, а саме пропуск через турбіни ГЕС для виробництва електроенергії в м, Ладижин без затверджених дозволом за №1:57 від 22.12.2015 з терміном дії до 22.12.2020 лімітів пропуску води через гідровузол, 8. При проведенні інструментальних замірів у 2019 році по електрофільтрах результати вимірювань не оформлені за встановленою формою згідно з наказом Мінприроди від 06.02.2009 за №52, чим порушено правила експлуатації ГОУ. Позивач не погоджуючись з викладеними в акті обставинами, 21.02.2020 подав зауваження до нього. На підставі виявлених в ході перевірки порушень, ДЕІ у Вінницькій області 24.02.2020 винесено припис. Згідно з приписом підприємство зобов`язано: 1. Зареєструвати право користування (оренди) земельних ділянок: площею 1.5839, кадастровий номер 0510600000:06:001:0099; площею 19,6665 га кадастровий номер 0510600000:05:001:0080; 2. Ліквідувати на території основного проммайданчика за адресою вул. Наконечного, 173 м. Ладижин засмічення виробничими відходами (шлак паливний IV класу небезпеки) земельної ділянки площею 20,16 м; 3. Вжити заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельну ділянку, яка зазнала засмічення; 4. Здійснювати організаційні, науково-технічні та технологічні заходи для максимальної утилізації відходів реалізації чи передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, що займаються збиранням, обробленням та утилізацією відходів (забезпечити вчасну передачу відходів, що утворюються в процесі виробничо-господарської діяльності та потребують утилізації на зберігання, утилізацію відповідним ліцензованим організаціям, установам); 5. Не допускати фактів змішування відходів для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія (встановити достатню кількість контейнерів для розміщення відходів; забезпечити встановлення контейнерів для роздільного збирання відходів пластику, паперу, скла; не допускати складування відходів промасленого ганчір`я в контейнерах для побутових відходів); 6. Не допускати зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях чи об`єктах; 7. Дотримуватись правила експлуатації ГОУ. Вважаючи вищевказаний припис незаконним та протиправним, АТ «ДТЕК Західенерго» звернулося до суду з цим позовом. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, визначає Закон України від 25.06.1991 №1264-ХІІ «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі - Закон № 1264 -XIІ). Завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами (стаття 34 Закону №1264-ХІІ). Відповідно до статті 35 Закону №1264-ХІІ визначено, що державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища, національного використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюючи державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища. Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об`єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об`єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі. Відповідно до статті 202 Закону №1264-ХІІ до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, надання обов`язкових для виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про наданні приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням. Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Відповідно до частини 1 статті 6 Закону №877-V підставою для здійснення позапланових заходів є, серед іншого, доручення Прем`єр-міністра України. Як встановлено судом апеляційної інстанції, відповідно до доручення Прем`єр-міністра України № 2777/1/1-20 від 29.01.2020 зазначено «Прошу забезпечити в установленому порядку здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів відповідних суб`єктів господарювання та у разі необхідності вжити заходів реагування». Доручення Прем`єр-міністра України є обов`язковим до виконання та є законною підставою для проведення перевірки Інспекцією суб`єкта господарювання. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідачем дотримано вимоги законодавства щодо здійснення даного позапланового заходу, оскільки видано відповідний наказ № 46-П та направлення № 091 від 05.02.2020 на проведення відповідної перевірки. До того ж, суб`єкт господарювання після ознайомлення з направленням на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства допустив перевіряючих на підприємство, зауважень до наказу та направлення не було. Водночас Верховний Суд не погоджується із рішенням суду апеляційної інстанції про правомірність припису, а саме його пунктів 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 з огляду на таке. Щодо пункту 1 спірного припису, яким зобов`язано позивача зареєструвати право користування земельними ділянками. Відповідно до частини першої статті 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державною нагляду (контролю) у сфері охорони навколишньої о природного середовища, раціонального використання, відтворення ї охорони природних ресурсів. Здійснення такого контролю покладено відповідно до законодавства покладено Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру. Відповідно до Положення затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №15 від 14.01.2015, зокрема, пунктом 4 підпунктом, 25-1 встановлено, що саме Держгеокадастр здійснює контроль за дотриманням, земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, утому числі за веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту підчас проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасним проведенням рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених відповідним, робочим проектом землеустрою; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу)земельних ділянок. Тобто, відповідач не наділений повноваженнями щодо державного нагляду (контролю) у сфері земельного законодавства. Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 14 серпня 2020 року у справі № 820/432/17. Що стосується пунктів 2, 3 спірного припису, згідно з якими позивач повинен ліквідувати на території основного проммайданчика за адресою вул. Наконечного, 173 м. Ладижин засмічення виробничими відходами (шлак паливний IV класу небезпеки) земельної ділянки площею 20,15 кв. м та вжити заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельну ділянку, яка зазнала засмічення, слід зазначити таке. Як зазначили суди попередніх інстанцій, позивач заявляє, що не є власником тих відходів, про які йде мова в акті перевірки, а відповідачем не доведено, що виявлені ним відходи є саме шлакопаливними, IV класу небезпеки, які утворилися в процесі господарської діяльності підприємства. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що, оскільки судом встановлено, що доказів протилежного ні в акті перевірки ні в інших наданих на розгляд суду документах відповідачем не наведено, а також в ході проведеної перевірки відповідачем не проводився відбір проб виробничих відходів, не проведено санітарно-хімічних та токсиколого-гігієнічних досліджень, якими б було встановлене, що відходи мають ознаки шлаку паливного IV класу небезпеки, зазначені порушення не є доведеними контролюючим органом. При цьому, зі змісту пункту 3 Припису неможливо встановити, які саме дії або заходи необхідно вчинити позивачу, щоб вони були достатніми для його виконання. Посилання суду апеляційної інстанції, як на обґрунтування доведення контролюючим органом правомірності зазначених пунктів спірного припису, лише на те, що за результатами перевірки відповідальну особу було притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 52 Кодексу України про адміністративні правопорушення у вигляді штрафу, який сплачений у добровільному порядку, що, на думку апеляційного суду, підтверджує факт визнання правопорушення, а також на те, що в графі протоколу щодо пояснення особи-порушника та його зауваження до змісту протоколу чи мотиви відмови від його підписання, зазначено, що «Порушення буде усунуто», тобто, на думку апеляційного суду, особа усвідомлювала настання наслідків порушення природоохоронного законодавства та бажання усунути дані порушення, не свідчать про те, що контролюючим органом доведено в акті перевірки допущення позивачем порушень, щодо усунення яких зазначено у спірному приписі. Суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що відповідно до вимог частини восьмої статті 1 Закону України «Про основи, засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавство. У приписі щодо усунення порушень природоохоронного законодавства має бути зазначено, які саме порушення допущене та строки їх усунення. Проте зі змісту пунктів 5-7 спірного припису вбачається що вони містять зобов`язання з 02.03.20 - постійно дотримуватися законодавства у сфері поводження з відходами, тобто у майбутньому. При цьому, сам відповідач зазначає, що Припис підлягає обов`язковому виконанню у встановлені терміни, проте такі не встановлює. Визначення «постійно», як правильно зазначив суд першої інстанції, не може вважатися встановленою межею є нечітким. Суд наголошує що позивач з огляду на сферу його господарської діяльності, зобов`язаний дотримуватися вимог природоохоронного законодавства протягом всього часу її провадження, а відповідач не позбавлений права здійснювати відповідний контроль за таким дотриманням у межах та в спосіб передбачений законодавством. Отже, вимоги пунктів спрямовані на майбутнє, без зазначення конкретного порушення, яке мало місце у минулому і яке має бути усунуто позивачем, і без зазначення певних термінів усунення порушення, як того вимагає чинне законодавство від такого розпорядчого документу як припис, який є обов`язковим для виконання у визначені строки. Така правова позиція неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема у постанові від 13.04.2022 у справі № 804/2529/16. За таких обставин колегія суддів Верховного Суду також доходить висновку, що пункти 4-7 спірного припису є протиправними та такими, що підлягають скасуванню. З огляду на викладене, суд першої інстанції всебічно дослідив докази зібрані у справі, надав їм належну оцінку та, встановивши, що в процесі розгляду справи відповідачем не надано належних та достатніх доказів того, що оскаржуваний припис був прийнятий з додержанням вимоги законодавства, щодо повного та всебічного з`ясування та дослідження усіх наявних обставин, що стали підставами його винесення, дійшов обґрунтованого висновку про те, що спірний припис не може вважатися правомірним. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону. Оскільки, суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке відповідає закону, постанову суду апеляційної інстанції, якою переглядалося рішення суду першої інстанції по суті спору, слід скасувати, як наслідок, скасуванню підлягає і постанова суду апеляційної інстанції, якою переглядалося додаткове рішення суду першої інстанції (щодо розподілу судових витрат), а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року та додаткове рішення цього ж суду від 15 жовтня 2020 року - залишити в силі, з урахуванням мотивування, викладеного у цій постанові, щодо правомірності підстави для проведення перевірки за дорученням Прем`єр-міністра України. Ураховуючи викладене та

Результат розгляду: partial