Рішення адміністративного суду від 2022-05-25 00:00:00+03

І. РУХ СПРАВИ У квітні 2019 року [PERSON] (далі - [PERSON] або позивач) звернувся до Волинського окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 06.04.2016 №199-1 «Про затвердження коригування проекту детального плану території житлового кварталу в межах [ADDRESS] ». Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 10.06.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2019, у задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове про задоволення позову в повному обсязі. IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ Ухвалою Верховного Суду від 04.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі. За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду. Ухвалою Верховного Суду від 24.05.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Луцької міської ради від 24.06.2009 №42/1 затверджено Генеральний план міста Луцька, розроблений Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» Міністерства регіонального розвитку та будівництва України. Це рішення оприлюднене в офіційному порядку та наявне у загальному доступі на сайті Луцької міської ради за посиланням https://www.lutskrada.gov.ua/documents/pro-zatverdzhennya-generalnogo-planu-mista-lucka. Детальний план території житлового кварталу в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку затверджено рішенням Виконавчого комітету Луцької міської ради від 04.02.2015 №48-1. 20.01.2016 Виконавчий комітет Луцької міської ради прийняв рішення №23-1 «Про дозвіл на коригування проекту детального плану території житлового кварталу в межах [ADDRESS] », пунктом 1 якого доручив Управлінню капітального будівництва міської ради (Карабан Л.В.) забезпечити коригування проекту детального плану території житлового кварталу в межах [ADDRESS] , залучивши кошти з інших джерел, не заборонених законом, відповідно до статті 10 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно із додатком. Пунктом 2 цього Рішення встановлено, що склад, зміст, порядок коригування та затвердження проекту детального плану території житлового кварталу в межах названих вулиць зобов`язано визначити Управління містобудування та архітектури міської ради; після коригування проекту детального плану території житлового кварталу відповідно до чинного законодавства винести його на обговорення громадськості та на розгляд міської ради, а після затвердження міською радою містобудівної документації оприлюднити її зміст в засобах масової інформації. 06.04.2016 Виконавчий комітет Луцької міської ради, прийняв рішення №199-1 «Про затвердження коригування проекту детального плану в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку» (далі рішення №199-1). Констатуюча частина рішення містить посилання на нормативні акти, які послугували підставою для його прийняття, зокрема відповідач посилається на Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні», Земельним кодексом України, рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 20.01.2016 «Про дозвіл на коригування проекту детального плану території житлового кварталу в межах [ADDRESS] ». Не погоджуючись із зазначеним рішенням, зокрема, з підстав порушення процедури громадських слухань і обговорення проекту коригування детального плану території, позивач звернувся із цим позовом до суду. ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН На обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що в порушення статті 21 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) та пункту 4 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555 (далі - Порядок №555) громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту детального плану території житлового кварталу в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку не проводились, рішення щодо розроблення зазначеного проекту детального плану шляхом опублікування у засобах масової інформації, а також розміщення на офіційному веб-сайті Луцької міської ради не здійснювалося. Відповідно, оскільки громадські консультації щодо коригування проекту детального плану території житлового кварталу в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку не здійснювалися, то відповідно не були враховані громадські інтереси жителів кварталу, в тому числі і позивача. На думку позивача додана до оскаржуваного рішення схема коригування проекту детального плану території житлового кварталу в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку суперечить Генеральному плану забудови міста Луцька, оскільки ним не передбачено будівництва багатоповерхових будівель вище п`яти поверхів. За таких обставин позивач вважає, що оскаржуване рішення є протиправним і підлягає скасуванню. Звернення із цим позовом до суду обумовлено тим, що позивач проживає за адресою, яка входить до житлового кварталу, детальний план території якого коригувався та був затверджений спірним рішенням. Порушення свого права вбачає у позбавленні його можливості брати участь у громадських слуханнях. Відповідач позов не визнав. Стверджує, що оскаржуване рішення прийнято у межах та у спосіб визначених законом повноважень із дотриманням встановленої Законом №3038-VI і Порядком Порядок №555 процедури. Зазначає, що у газеті «Луцький Замок» випуск №7 від 25.02.2016 було опубліковано усю інформацію, передбачену чинним на момент винесення рішення законодавством, проте пропозиції громадськості не надходили, у тому числі і від позивача. Відповідач стверджує, що основною метою коригування зазначеного детального плану території серед іншого, є реалізація стратегії Генерального плану міста щодо ефективного використання міських земель - реструктуризація комунальних підприємств, що на даний час не працюють; уточнення планувальної структури і функціонального призначення, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації території; виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території. Шляхом коригування детальних планів територій міста Луцька орган місцевого самоврядування надає змогу замовникам будівництва збільшувати кількість об`єктів житлової забудови, які необхідні громадян, які бажають проживати у місті. Також відповідач вважає, що позивачем не підтверджено належними та допустимими доказами порушення його прав спірними правовідносинами. V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що до повноважень відповідача належить затвердження детального плану території у межах міста Луцька, змін до нього (коригування). Суди обох інстанцій визнали, що доцільність та необхідність внесення змін до детального плану території обумовлюється розвитком територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Можливість врахування громадських та приватних інтересів забезпечується шляхом громадських слухань розроблених проектів містобудівної документації. Суди встановили, що повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації «Детальний план території в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку» було оприлюднено в газеті «Луцький Замок» від 25.02.2016 випуск №7. Зазначене повідомлення містить усю необхідну інформацію, визначену пунктом 5 Порядку №555. Також в оголошенні роз`яснено, що проект містобудівної документації «Детальний план території в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку» розміщений на сайті Луцької міської ради www.lutskrada.gov, розділ «Оголошення», та на стенді на першому поверсі центру надання адміністративних послуг за адресою: [ADDRESS] . Судами також перевірено, що на сайті Луцької міської ради наявна інформація про коригування детального плану території в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку разом з графічними матеріалами. Суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку у відповідача відсутній обов`язок з їх розгляду та, відповідно, врахування. Водночас звернення із зауваженнями та/або пропозиціями щодо проекту детального плану території житлового кварталу в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку» до відповідача від громадськості, в т.ч., і позивача, не надходили, що підтверджується пояснювальною запискою начальника Управління містобудування та архітектури до проекту рішення «Про затвердження коригування проекту детального плану території житлового кварталу в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку». За таких обставин суди обох інстанцій констатували факт дотримання відповідачем визначеної Законом №3038-VI і Порядком №555 процедури розгляду проекту містобудівної документації. Справа розглядалася судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін. VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає на своїй позиції щодо порушення відповідачем процедури оприлюднення рішення про розроблення проекту коригування детального плану території та громадського обговорення містобудівної документації. За твердженнями скаржника, відповідачем не було у належний спосіб забезпечено участь громадськості в обговоренні коригування проекту детального плану в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому наполягає на законності прийнятого рішення. VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню Виконавчого комітету Луцької міської ради від 06.04.2016 №199-1 «Про затвердження коригування проекту детального плану території житлового кварталу в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку» на предмет відповідності його визначеним частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, суди першої та апеляційної інстанцій розглядали справу з дотриманням спрощеного порядку, передбаченого для судового розгляду справ незначної складності, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи. Колегія суддів вважає такий підхід неправильним у зв`язку із наступним. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Частиною шостою статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»: - нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; - індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини). В пунктах 3 та 7 статті 1 Закону №3038-VI визначено, що: - детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; - містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій. Частиною першою статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Відповідно до частини першої статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції. Зміст наведених положень норм законодавства дає підстави стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення). Рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності. Зважаючи на викладене, оскаржуване рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 06.04.2016 №199-1 «Про затвердження коригування проекту детального плану території житлового кварталу в межах вулиць Львівської, Городецької, Олени Кульчицької та Вільямса у місті Луцьку» є нормативно-правовим актом. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14.07.2021 у справі № 260/20/19, від 06.10.2021 у справі №369/4091/15-а, та інших. Колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Згідно із положеннями частин четвертої-десятої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею. Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.1997 № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 № 1207/96. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відповідача відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, а відтак вирішуючи цей спір суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту і не врахували прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Колегія суддів наголошує, що, зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Опублікування резолютивної частини рішення, яким визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним, після набрання ним законної сили, у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, унеможливлює подальшу дію оскаржуваного нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. При цьому нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Отже для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування КАС України передбачена спеціальна процедура, відмінна до тієї, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки. На цій підставі колегія суддів приходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи. Водночас колегія суддів не оцінює інші доводи, викладені позивачем у касаційній скарзі, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Результат розгляду: partial