Рішення адміністративного суду від 2022-07-27 00:00:00+03

І. РУХ СПРАВИ 1. 12.07.2021 АТ «ДТЕК Дніпроенерго» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправною та нечинною постанову Нацкомісії від 04.07.2021 № 1081 «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП» в частині пункту 1. 2. Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.07.2021 позовну заяву АТ «ДТЕК Дніпроенерго» прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання. 3. Також 15.07.2021 до суду надійшла заява позивача про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії оспорюваної постанови. 4. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 15.07.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021, частково задовольнив заяву АТ «ДТЕК Дніпроенерго» про вжиття заходів забезпечення позову: зупинив дію пункту 1 постанови Нацкомісії від 04.07.2021 № 1081 «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП», який передбачає: «Установити обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, у розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії (крім договорів, укладених для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії)», щодо АТ «ДТЕК Дніпроенерго»; у задоволенні решти вимог заяви про забезпечення позову - відмовив. 5. 02.11.2021 Нацкомісія звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову. 6. Верховний Суд ухвалою від 23.11.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою Нацкомісії на ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021 у справі №640/19556/21 за вищевказаним позовом та витребував матеріали справи із суду першої інстанції. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 7. 04.07.2021 Нацкомісія прийняла постанову № 1081 «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП», пунктом 1 якої визначено: «Установити обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, у розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії (крім договорів, укладених для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії)». Вказаний пункт постанови Нацкомісії був оспорений АТ «ДТЕК Дніпроенерго» до суду. ІІІ. АРГУМЕНТИ ЗАЯВНИКА 8. В обґрунтування поданої заяви позивач вказав про те, що у разі незастосування заходів забезпечення позову ефективний захист порушених та оспорюваних прав та інтересів позивача, за яким він звернувся до суду буде унеможливлений. За твердженням АТ «ДТЕК Дніпроенерго», у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення йому буде заподіяно значних збитків. Позивач стверджує, що оскаржувана постанова має очевидні ознаки протиправності, що полягають у грубому порушенні процедури її прийняття, зокрема, відповідачем не було опубліковано проект постанови, а сам проект не містить аналізу його регуляторного впливу на учасників ринку. ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ 9. Частково задовольняючи заяву АТ «ДТЕК Дніпроенерго» про забезпечення позову в частині зупинення дії пункту 1 постанови Нацкомісії від 04.07.2021 № 1081 «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП» щодо АТ «ДТЕК Дніпроенерго», суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з достатності вагомих підстав для сумніву у правомірності оскаржуваної постанови поза обґрунтованим сумнівом, що вказує на наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваної постанови відповідача, оскільки остання є повністю ідентичною тій постанові регулятора, що вже була скасована у судовому порядку у справі № 640/2823/21. При цьому, суд апеляційної інстанції врахував те, що позбавлення позивача можливості в повній мірі здійснювати планування щодо кількості електричної енергії, яку необхідно виготовити протягом календарного місяця та в подальшому реалізувати за двостороннім договором для отримання прибутку, з огляду на встановлене обмеження, а також скорочення виробництва електричної енергії та зменшення продажу, безумовно матиме негативні для позивача наслідки. V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 10. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, Нацкомісія подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати ці рішення та відмовити у задоволенні заяви АТ «ДТЕК Дніпроенерго» в повному обсязі. Касаційна скарга обґрунтована тим, що заявник не надав доказів в підтвердження наявності обґрунтованих підстав вважати, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди його правам та інтересам. Також скаржник наполягає, що у такий спосіб суд втрутився у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень. 11. Позивач у поданому до Верховного Суду відзиві заперечує проти вимог та доводів касаційної скарги. Стверджує про законність та обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій щодо забезпечення позову у спосіб зупинення дії пункту 1 оскаржуваної постанови. VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 12. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, та дійшов таких висновків. 13. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано главою 10 розділу І Загальних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), яка визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі, метою якого є охорона матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача. 14. Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. 15. Так, положеннями наведеної вище норми визначено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю. 16. Згідно зі статтею 151 КАС України позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта, забороною відповідачу вчиняти певні дії. 17. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб. 18. Зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта. 19. Задовольняючи частково заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції, з аргументами якого погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що обставини та доводи, наведені позивачем в заяві про забезпечення позову, свідчать про наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваної постанови Нацкомісії «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП» від 04.07.2021 № 1081 в частині пункту 1 щодо АТ «ДТЕК Дніпроенерго». 20. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого. 21. Відповідно до пункту 72 частини першої статті 1 Закону України від 13.04.2017 № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії» регулятором є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. 22. Положеннями частини четвертої статті 66 вказаного Закону передбачено, що регулятор з метою забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії має право встановлювати обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою. Таке обмеження не може бути більшим 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії. 23. Отже, Нацкомісія наділена повноваженнями встановлювати обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії, і такі повноваження реалізовані нею, в даному випадку, шляхом прийняття постанови від 04.07.2021 за №1081 для окремих учасників ринку електричної енергії. 24. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.03.2021 в адміністративній справі № 640/2823/21, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021, постанова Нацкомісії від 03.02.2021 № 144, зміст якої є ідентичним оскаржуваній у цій справі, була скасована. 25. Рішенням суду у справі № 640/2823/21, яке набуло законної сили, встановлено, що постанова Нацкомісії від 03.02.2021 № 144, якою передбачені обмеження для учасників ринку електричної енергії їх місячного обсягу продажу електричної енергії, є нормативно-правовим актом, що може вплинути на конкуренцію, у зв`язку з чим підлягає погодженню з Антимонопольним комітетом України, але зазначене не було враховано відповідачем при прийнятті постанови. Також, судами було встановлено порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваної постанови, що встановлена статтею 15 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». 26. На аналогічні підстави для оскарження постанови посилався позивач при зверненні до суду із позовом у цій справі, через що колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність достатніх та вагомих підстав для сумніву у правомірності оскаржуваної постанови поза обґрунтованим сумнівом, що вказує на наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваної постанови відповідача, оскільки остання є повністю ідентичною тій постанові регулятора, що вже була скасована у судовому порядку. 27. При цьому, суди також дійшли обґрунтованого висновку про те, що перевірка безпосередньо правомірності/протиправності оскаржуваної постанови відповідача має бути здійснена судом при вирішенні спору по суті. 28. Вказана правова позиція узгоджується з висновками викладеними у постановах Верховного Суду від 29.05.2020 у справі №640/16242/19, від 10.03.2021 у справі № 640/19688/20, від 28.04.2021 у справі № 640/19680/20 та від 27.01.2022 у справі № 640/20670/21. 29. Крім того, зі змісту заяви про забезпечення позову слідує, що позивач посилався на те, що невжиття заходів по забезпеченню позову створює очевидну небезпеку заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі, а також захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. 30. Судами правильно враховано те, що встановлення обмеження позбавляє позивача права на здійснення горизонту планування кількості електричної енергії, яку необхідно виготовити протягом календарного місяця та в подальшому реалізувати за двостороннім договором для отримання прибутку, що може призвести до скорочення виробництва електричної енергії та зменшення продажу, а отже безумовно матиме негативні наслідки для позивача. 31. Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи від 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акту може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами. І якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акту. 32. Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. 33. У рішенні від 31.07.2003 у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини вказав, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07.2008 року ) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права. 34. Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги щодо неврахування судом при встановленні очевидних ознак протиправності оскаржуваної постанови, як підстави для забезпечення позову, дискреційних повноважень у Нацкомісії у сфері енергетики. 35. На спростування цього довода касаційної скарги Верховний Суд зазначає, зокрема, що суди попередніх інстанцій не втручалися у розсуд Нацкомісії, оскільки не здійснювали повноваження відповідача, не перебирали на себе його діяльність, діяли винятково на підставі процесуальних повноважень та відповідно до приписів статей 150, 151 КАС України і обставин адміністративної справи. 36. Крім того, дискреційні повноваження не повинні використовуватись органом свавільно, а суд повинен мати можливість переглянути рішення, прийняті на підставі реалізації цих дискреційних повноважень, особливо, якщо позивач указує на явні та очевидні порушення під час їх ухвалення. 37. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність у цьому випадку достатніх правових підстав, передбачених статтею 150 КАС України, для вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії пункту 1 постанови Нацкомісії від 04.07.2021 № 1081 «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП». 38. У цьому випадку застосування заходів забезпечення позову спрямоване виключно на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті заявлених вимог, встановлення їх обґрунтованості. 39. Разом з цим, колегія суддів не може погодитись із висновками судів попередніх інстанцій про достатність вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оспорюваного пункту постанови відповідача лише щодо АТ «ДТЕК Дніпроенерго» з огляду на таке. 40. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. 41. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України). 42. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних. 43. Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування. 44. Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах. 45. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин. 46. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. 47. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що оспорюваний пункт постанови Нацкомісії від 04.07.2021 № 1081 «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП», який передбачає: «Установити обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, у розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії (крім договорів, укладених для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії)», є нормативно-правовим актами, оскільки встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб. 48. До того ж, колегія суддів звертає увагу на те, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень регламентовані положеннями статті 264 КАС України. 49. За правилами частин четвертої - дванадцятої статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею. Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку. Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи. 50. Наслідки визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним визначені у статті 265 КАС України. 51. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. 52. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта. 53. Зміст наведених норм права свідчить про те, що персоніфікованого зупинення дії нормативно-правового акта - стосовно конкретної особи, не узгоджується із правовою природою цього акта, завданнями адміністративного судочинства та меті інституту забезпечення позову, у зв`язку із чим рішення судів попередніх інстанції підлягають зміні шляхом виключення мотивувальної частини висновків про те, що достатньо вжити забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного пункту постанови відповідача лише щодо АТ «ДТЕК Дніпроенерго» та виключення з резолютивної частини ухвали суду першої інстанції персоніфікованого посилання на позивача щодо зупинення дії оспорюваного пункту 1 зазначеної постанови відповідача. 54. Відповідно до положень статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. 55. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги та необхідність зміни рішень судів першої та апеляційної інстанцій в частині персоніфікованого посилання на позивача при зупиненні дії оспорюваного пункту 1 зазначеної постанови відповідача.

Результат розгляду: partial