Рішення адміністративного суду від 2022-04-13 00:00:00+03

І. РУХ СПРАВИ У квітні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Соіл Мінералс Компані» (далі - ТОВ «Соіл Мінералс Компані» або позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра або відповідач), в якому просило: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення за результатами розгляду заяви Товариства від 22.12.2018 вих. №88/15 у формі наказу, як те передбачено пунктом 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615); визнати протиправними дії відповідача щодо повернення листом від 05.03.2019 №4287/03/12-19 заяви Товариства з додатками на отримання спеціального дозволу на користування надрами; зобов`язати відповідача розглянути заяву Товариства від 22.12.2018 вих. №88/15 з урахуванням «принципу мовчазної згоди», встановленої Законом України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-IV) в частині погодження Полтавської обласної ради надання надр у користування. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 11.06.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2019, позов задоволено. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі. IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ Ухвалою Верховного Суду від 07.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі. За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду. Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2022 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження. ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.12.2018 ТОВ «Соіл Мінералс Компані», з посиланням на підпункт 1 пункту 8 Порядку №615, звернулося до Держгеонадр України із заявою №88/15 та пакетом документів щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти газу (промислова розробка родовищ) газу природного, конденсату Південно-Макарцівської площі без проведення аукціону. Дотримуючись вимог пункту 9 Порядку № 615, 29.12.2018 Держгеонадра направило до Полтавської обласної ради звернення та копії документів, поданих позивачем, для погодження отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, з подальшим видобуванням (промисловою розробкою) газу природного, конденсату Південно-Макарцівської площі на території Полтавського району Полтавської області. Полтавська обласна рада на пленарному засіданні двадцять четвертої сесії сьомого скликання прийняла рішення від 14.02.2019 №1063, яким відмовила у погодженні надання без проведення аукціону ТОВ «Соіл Мінералс Компані» вищезазначеного дозволу. Листом від 05.03.2019 №4287/03/12-19 Держгеонадр України, з посиланням на невідповідність документів вимогам Порядку №615, повернула ТОВ «Соіл Мінералс Компані» подану ним заяву разом із доданими до неї документами. Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду. ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що за встановленою законодавством процедурою звернувся до відповідача із пакетом документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, проте за відсутності на те законодавчо визначених підстав дозвільний орган повернув документи заявникові. Позивач наполягає, що обласною радою недотримано строк розгляду питання про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Соіл Мінералс Компані», а тому з урахуванням положень абз. 10 пункту 9 Порядку №615 вважається, що відповідне питання погоджене за принципом мовчазної згоди. Окрім того, позивач вказав про те, що рішення обласної ради оскаржене ним в судовому порядку (справа №440/712/19). Відповідач позов не визнав. З посиланням на пункт 19 Порядку №615 стверджує, що відмова органів, зазначених в абзацах другому і третьому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування є підставою для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу. З огляду на те, що обласною радою відмовлено у погодженні надання без проведення аукціону позивачу спеціального дозволу, то відповідно оскаржуване рішення про повернення заявнику документів є обґрунтованим. V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, насамперед виходив з того, що обласною радою недотримано строк розгляду питання про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Соіл Мінералс Компані», а тому з урахуванням положень абз. 10 пункту 9 Порядку №615 вважається, що відповідне питання погоджене за принципом мовчазної згоди. Додатково суди відзначили, що підставою для повернення документів заявнику є невідповідність поданих ним документів, проте у листі-відмові не зазначено конкретної норми закону, якій не відповідають заява та додані до неї документи. Також суди зазначили про те, що у тексті листа відповідач повертає документи АТ «Укргазвидобування», тоді як лист адресований позивачу. VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає на тому, що діяв у межах та у спосіб визначених законом повноважень. За твердженнями скаржника, обласною радою у межах визначеного абз. 10 пункту 9 Порядку №615 строку здійснено розгляд питання щодо погодження надання позивачу надр у користування з огляду на фактичну дату отримання органом місцевого самоврядування документів (03.01.2019). Скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не встановлювалася дата фактичного отримання обласною радою документів, що призвело до неправильного обчислення строків, визначених для розгляду цього питання. Згідно із пунктом 19 Порядку №615, відмова органів, зазначених в абзацах другому і третьому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування є підставою для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу. Позивач процесуальним право на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався. VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків. Спірні правовідносини, що склались між сторонами регулюються Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України про надра). Частинами першою та третьою статті 15 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено. За приписами статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Надання спеціальних дозволів на користування надрами, крім випадків користування надрами на умовах угод про розподіл продукції, укладених відповідно до Закону України «Про угоди про розподіл продукції», здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби. Права та обов`язки користувачів надр визначені статтею 24 Кодексу України про надра та виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі Положення - №1174) центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Державна служба геології та надр України (Держгеонадра). Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №1174). Згідно із пунктом 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, з поміж інших, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами. Пунктом 7 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. Згідно із пунктом 9 цього Положення, Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком №615. Пунктом 2 Порядку №615 (у редакції чинній на дату подання позивачем документів для продовження строку дії дозволу) встановлено, що дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком. Згідно із абзацом 1 пункту 3 цього Порядку, на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл. Відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу. Згідно із абз. 2 пункту 9 Порядку №615 надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції та у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин. У статті 9-1 Кодексу України про надра також визначено, що до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить, зокрема, погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин. За приписами пункту 9 Порядку №615 видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту. Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу. Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів. За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл. У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 45 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено. У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому, четвертому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження надання дозволу відповідно до підпункту 16 пункту 8 цього Порядку не пізніше ніж через 30 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу вважається, що надання дозволу ними погоджено. Згідно із пунктом 17 цього Порядку підставою для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу, зокрема, є відмова органів, зазначених в абзацах другому і третьому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування. Про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження (абз. 1 пункту 25 Порядку). Наказ органу з питань надання дозволу та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання дозволу, рішення про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку (абз. 17 пункту 25 Порядку №615). Отже на законодавчому рівні унормовано процедуру погодження обласними радами надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин. У цих цілях орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді обласній раді, та встановлює строк розгляду зазначених документів. Питання щодо погодження надання надр у користування вирішується на найближчій сесії обласної ради, але у будь-якому разі не пізніше ніж через 45 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу. У іншому випадку вважається, що надання дозволу радою погоджено. Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 29.12.2018 №26480/03/12-18 Держгеонадра України направила до Полтавської обласної ради звернення та копії документів, поданих ТОВ «Соіл Мінералс Компані», для погодження обласною радою отримання позивачем спеціального дозволу на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, з подальшим видобуванням (промисловою розробкою) газу природного, конденсату Південно-Макарцівської площі на території Полтавського району Полтавської області. Полтавська обласна рада на пленарному засіданні двадцять четвертої сесії сьомого скликання прийняла рішення від 14.02.2019 №1063, яким відмовила у погодженні надання без проведення аукціону ТОВ «Соіл Мінералс Компані» вищезазначеного дозволу. За твердженням судів обох інстанцій, відповідач не мав правових підстав враховувати під час прийняття оскаржуваного рішення позицію Полтавської обласної ради, висловлену за результатами розгляду питання щодо надання ТОВ «Соіл Мінералс Компані» надр у користування, оскільки рішення обласної ради прийнято поза межами визначених абз.10 пункту 9 Порядку №615 строків. За висновками судів попередніх інстанцій, рішення обласної ради прийнято після закінчення 45 календарних днів, а тому вважається, що надання дозволу погоджено за принципом мовчазної згоди. Колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, з огляду на таке. У цій справі скаржник наполягає на тому, що у нього не було правових підстав не враховувати при прийнятті оскаржуваного рішення позицію Полтавської обласної ради, оскільки рішення облради про відмову у погодженні надання спеціального дозволу без проведення аукціону прийнято із дотриманням строків, встановлених для розгляду питання щодо надання ТОВ «Соіл Мінералс Компані» надр у користування, зокрема у межах 45 календарних днів, що обчислюється не інакше як з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу. Скаржник зазначає, що документи на погодження фактично отримано обласною радою лише 03.01.2019, а тому кінцевим строком розгляду питання вважається 18.02.2019. Натомість, суди проігнорували доводи відповідача щодо необхідності з`ясування дати фактичного отримання обласною радою документів на погодження, що призвело до встановлення обставин у справі в недостотному обсязі для прийняття законного рішення. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Частиною третьою цієї норми визначено, що одним із основних принципів адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі. За вимогами частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази. Відповідно до частини другої статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Відповідно до положень пункту 25 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Проніна проти України» (№63566/00) та пункту 13 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Петриченко проти України» (№2586/07), суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції. При цьому, відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Верховний Суд наголошує, що за критеріями обґрунтованості судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або недоведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду. Водночас судові рішення у цій справі не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, оскільки не місять правової оцінки відносин, що склалися між позивачем та відповідачем. Так, судами попередніх інстанцій, незважаючи на аргументи відповідача про додержання облрадою встановлених абз.10 пункту 9 Порядку №615 строків розгляду питання відносно надання надр у користування, не встановлювалися обставини щодо фактичної дати отримання Полтавською обласною радою пакету документів. У матеріалах справи міститься копія супровідного листа про направлення Держгеонадра на адресу Полтавської обласної ради пакету документів (а.с. 31) із відміткою про їх отримання 03.01.2019, проте судами попередніх інстанцій оцінка цим доказам в контексті обставин справи не надавалася. Колегія суддів зазначає, що без з`ясування зазначених вище обставин, неможливо стверджувати про відсутність у відповідача підстав для врахування при прийнятті оскаржуваного рішення позиції облради, та як наслідок застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди. У той же час, з врахуванням положень статті 341 КАС України, такі недоліки судового розгляду не можуть бути усунені в межах касаційного провадження. Відтак, оскільки фактичні обставини справи в обсязі, достатньому для ухвалення законного судового рішення, не встановлено, а суд касаційної інстанції не має повноважень встановлювати факти, які не були встановлені судом першої та апеляційної інстанцій, відповідно до вимог статті 353 КАС України судові рішення у цій справі підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції на новий судовий розгляд. Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Результат розгляду: partial