Рішення адміністративного суду від 2022-06-09 00:00:00+03

І. РУХ СПРАВИ 08 листопада 2018 року Приватне акціонерне товариство «АПК-ІНВЕСТ» (далі також позивач або ПрАТ «АПК-ІНВЕСТ») звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (далі також - відповідач), за участі третьої особи Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (далі також третя особа), в якому просив: визнати протиправним та скасувати висновок відповідача від 20 липня 2018 року №7930/82-18 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; зобов`язати відповідача повторно розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та винести висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу в оренду для обслуговування існуючих будівель. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 07 березня 2019 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано висновок Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 20 липня 2018 року №7930/82-18. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області повторно розглянути заяву про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Приватному акціонерному товариству «АПК-Інвест» в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «АПК-Інвест» задоволено частково. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 березня 2019 року скасовано, ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено. 03 липня 2019 року позивачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 березня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року, у якій скаржник, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції у повному обсязі, а рішення суду першої інстанції скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог. Ухвалою Верховного Суду від 15 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції. 05 серпня 2019 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін. В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В., за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду. Ухвалою Верховного Суду від 07 червня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПрАТ «АПК-ІНВЕСТ» зареєстроване як юридична особа за номером 34626750, що підтверджується інформацією випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, перебуває на податковому обліку у Красноармійській об`єднаній державній податковій інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Донецькій області. 21 липня 2016 року позивач через Центр надання адміністративних послуг м. Краматорськ надав заяву щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (для будівництва і обслуговування існуючих будівель). Земельна ділянка розташована за адресою: Донецька область, м. Краматорськ, смт. Малотаранівка, вул.Федька Командарма, 158П. У встановлений статтею 123 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) місячний строк позивач не отримав дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивовану відмову у його наданні. 26 жовтня 2016 року позивач листом за вихідним № 145 повідомив Краматорську міську раду про те, що дотримуючись принципу мовчазної згоди, не отримавши дозволу на виконання робіт або вмотивованої відмови, як то передбачено ЗК України, уклав договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки з фізичною особою-підприємцем [PERSON] від 13 вересня 2016 року, яка приступила до виконання робіт. До письмового повідомлення було додано договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Фізичною особою-підприємцем [PERSON] третій особі подано на погодження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПрАТ «АПК-ІНВЕСТ» в оренду (для обслуговування існуючих будівель) за адресою: Донецька область, м. Краматорськ, смт Малотаранівка, вул. Українська (Командарма Федько), 158П. Висновком про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 5 грудня 2017 року № 17821/82-17 ГУ Держгеокадастру в Одеській області надані зауваження та пропозиції до проекту землеустрою, в якому зазначено наступні зауваження та пропозиції: Зауваження: клопотання ПрАТ «АПК-ІНВЕСТ» від 21 липня 2016 року та від 26 жовтня 2016 року №145 не містять відмітки про дату їх прийняття Краматорською міською радою (постанова Кабінету Міністрів України від 27 січня 2010 року № 77 «Деякі питання застосування принципу мовчазної згоди»); згідно із статтею 1 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом. Долучити до проекту землеустрою обґрунтування зміни цільового призначення земельної ділянки; на кадастровому плані земельної ділянки відобразити інформацію щодо відсутності обмежень у використанні земельної ділянки (стаття 34 Закону України «Про Державний земельний кадастр»); обґрунтувати номери межових знаків відповідно до п.3.2 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року №376; Пропозиції: зміст та склад проекту землеустрою привести у відповідність статті 50 Закону України «Про землеустрій» з урахуванням, що земельна ділянка яка відводиться, сформована. Зауваження та пропозиції надані до проекту землеустрою висновком про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 5 грудня 2017 року №17821/82-17 були усунуті, що було відображено у проекті та у корегуючому листі від 18 липня 2018 року. 18 липня 2018 року фізичною особою-підприємцем [PERSON] . ГУ відповідачеві повторно подано на погодження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПрАТ «АПК-ІНВЕСТ». Висновком відповідача від 20 липня 2018 року № 7930/82-18 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки надані повторно зауваження та пропозиції до проекту землеустрою, в якому зазначено таке. Зауваження та пропозиції до проекту землеустрою: Матеріали проекту землеустрою доповнити інформацією щодо належності ПрАТ «АПК-ІНВЕСТ» до сільськогосподарських підприємств. Так як відведення земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва несільськогосподарському підприємству буде суперечить вимогам статті 37 ЗК України (приватні несільськогосподарські підприємства, установи та організації можуть набувати у власність або оренду землі сільськогосподарського та іншого призначення для ведення підсобного господарства). Позивач не погодившись із висновком відповідача від 20 липня 2018 року № 7930/82-18 звернувся до суду із вказаним позовом. IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ Позивач стверджував, що висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 20 липня 2018 року № 7930/82-18 є безпідставним, необґрунтованим і таким, що прийнятий з порушенням вимог чинного законодавства України. Зауваження та пропозиції щодо проекту землеустрою, визначені у висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 5 грудня 2017 року № 17821/82-17 були усунуті розробником у повному обсязі, що було відображено у проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Під час розгляду та надання висновку від 20 липня 2018 року № 7930/82-18 про розгляд проекту землеустрою Головним Управлінням Держгеокадастру у Рівненській області, всупереч вимогам чинного законодавства, було проігноровано наданий розробником проект відведення, виправлений з урахуванням наданих зауважень та пропозицій, а також винесено зауваження, які не були винесені під час первісного розгляду проекту та надання висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 5 грудня 2017 року № 17821/82-17. Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначив, що 18 липня 2018 року за №681-2541/81-18 до експерта державної експертизи відділу в Острозькому районі Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Панасюк М.В. надійшов від розробника проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ПрАТ «АПК-ІНВЕСТ», яка розташована на території Донецької області, м.Краматорськ смт.Малотаранівка, вул.Українська (Командарма Федько),158 П для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. За результатами розгляду зазначеного проекту, експертом державної експертизи відділу в Острозькому районі Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Панасюк М.В. було відмовлено у погоджені проекту. Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою була його невідповідність статтям 22 та 37 ЗК України, оскільки проект не містив інформації про належність позивача до сільськогосподарських підприємств. Відповідач наголошував, що висновок від 05 грудня 2017 року за № 17821/82-17 був наданий експертом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, а висновок від 20 липня 2018 року за №7930/82-18 надавався експертом Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, тобто це два різні територіальні органи Держгеокадастру, дві різні юридичні особи, які мають різні ідентифікаційні номери. Позивач до суду надав відповідь на відзив, в якій зазначив, що доводи відповідача, викладені у відзиві на адміністративний позов є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не спростовують заявлених позовних вимог. Також зазначив, що відповідач трактує положення частини 8 статті 186-1 ЗК України на власний розсуд, що не відповідає а ні компетенції, а ні повноваженням відповідача як органу державної виконавчої влади. ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем допущено порушення вимог частини 8 статті 186-1 ЗК України, відповідно до приписів якої, заборонено відмовляти у погодженні проекту землеустрою з підстав на яких не було наголошено у попередньому висновку та вказувати інші недоліки проекту землеустрою. Судом першої інстанції встановлено, що відмовляючи у затверджені проекту землеустрою вдруге, відповідачем зазначено інші недоліки ніж ті, що вказані в першій. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо винесення висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу в оренду для обслуговування існуючих будівель, суд першої інстанції виходив з того, що приписами земельного законодавства та положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру визначено, що саме органи виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин мають виключну компетенцію в питаннях погодження проекту землеустрою. Окрім того суд першої інстанції зазначив, що повноваження щодо погодження проекту землеустрою відноситься до компетенції відповідача і суд не може підміняти цей орган або перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, апеляційний суд виходив з того, що позивачем не було дотримано порядку оскарження висновку, встановленого статтею 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації». V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ Скаржник вважає, що рішення суду першої інстанції, прийняте у цій справі в частині відмови у задоволенні позовних вимог, не відповідає вимогам щодо встановлення ефективного способу захисту прав позивача, спрямованого на забезпечення їх поновлення, та не виключає можливості подальшого звернення до суду позивачем за захистом порушених прав, за обставин коли відповідачем за наслідками розгляду проекту відведення земельної ділянки втретє безпідставно було відмовлено у його погодженні. Зазначає, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Вважає, що ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав. Також зазначає, що судом апеляційної інстанції було неправильно застосовано норми матеріального права, а саме застосовано Закон України від 17 червня 2004 року № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» ( далі також Закон № 1808-IV), який не підлягає застосуванню. На думку скаржника, погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, у порядку визначеному положеннями статті 186-1 ЗК України, є зовсім іншою за своєю правовою природою процедурою і стосується інших об`єктів (документації з землеустрою), які не перелічені у статтях 9-11 Закону № 1808-IV. За твердженням скаржника, таке погодження закінчується складанням висновку про погодження проекту землеустрою або про відмову в такому погодженні, який виходячи зі змісту статті 35 Закону № 1808-IV не є висновком державної експертизи. Відповідач у відзиву на касаційну скаргу просив відмовити у її задоволенні та залишити в силі рішення суду апеляційної інстанції. VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне. Частиною першою статті 341 КАС України (тут і надалі в редакції на момент звернення із касаційною скаргою) встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначає Закон № 1808-IV (далі - Закон № 1808-IV). Згідно зі статтею 1 Закону № 1808-IV державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи. Об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (стаття 6 Закону № 1808-IV). Статтею 32 Закону №1808-IV встановлено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості). При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються: питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень; відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства; еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт. Відповідно до частини 3 статті 7 Закону № 1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону (далі - експерти державної експертизи). Підпунктом 49 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та підпунктом 28 пункту 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою. Із змісту наведених правових норм слідує, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам. Аналогічна правова позиція вже висловлювалась у постановах Верховного Суду від 17 червня 2020 року у справі №808/1508/16 та від 14 квітня 2020 року у справі №806/2643/16. Згідно із положеннями частин 1 та 2 статті 35 Закону № 1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки. Організаційні засади і вимоги щодо проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначає Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації, затверджена наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03 грудня 2004 року № 391 (далі - Методика № 391). Згідно із положеннями пункту 3.5 Методики № 391 на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації. Висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 18 Закону № 1808-IV. Так, підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів: землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок); землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання; землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов`язковою (п.п. 3.5.3-3.5.4 Методики № 391). Отже, підсумки державної експертизи відображаються у висновку, в якому експерт вказує на виявлені недоліки (якщо такі мали місце), необхідність доопрацювання проекту землевпорядної документації (у разі наявності недоліків). Зі змісту наведених правових норм слідує, що проведення експертизи проекту землевпорядної документації та формулювання за її наслідками висновку, в тому числі про доопрацювання проекту відповідної документації, є виключною компетенцією органів Держгеокадастру. Стосовно процедури оскарження висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне. Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи. У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти. У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду. Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку. Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку. Вищенаведені правові норм дають підстави колегії суддів дійти висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання. Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи. Аналогічна позиція сформована Верховним Судом у постановах від 17 червня 2020 року за №808/1508/16, від 14 квітня 2020 року у справі № 806/2643/16 та від 23 квітня 2020 року у справі № 814/3555/14. Однак, доказів того, що позивач звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр), з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, як це прямо передбачено Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації» матеріали справи не містять. За такого правового регулювання та встановлених обставин колегія суддів приходить до висновку про те, що позивачем не було дотримано порядку оскарження висновку, встановленого статтею 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», а тому позовні вимоги не можуть бути задоволені. Доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки суду апеляційної інстанцій, фактично зводяться до переоцінки доказів. За приписами частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновком суду апеляційної інстанцій.

Результат розгляду: denied