Рішення адміністративного суду від 2023-04-19 00:00:00+03

У грудні 2022 року [PERSON] звернулась до суду з позовом до Головного управління ДМС України в Одеській області та просила: визнати протиправним рішення Головного управління державної міграційної служби України в Одеській області (далі ГУДМС) щодо відмови у реєстрації заяви про визнання особи без громадянства у [PERSON] ; зобов`язати ГУДМС прийняти у неї заяву щодо визнання особою без громадянства та видати довідку про звернення її за визнанням особою без громадянства. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що на початку грудня 2022 року позивачка звернулась до відповідача із заявою про визнання її особою без громадянства разом із запитом представника позивачки адвоката Очкур К.І.. В запиті адвокат детально пояснила чому позивачка не може отримати довідку про належність/неналежність до громадянства РФ, додавши відповідь з посольства РФ в Республіці Молдова та роз`яснивши, що позивачка не може виїхати в Молдову оскільки не має документів. Однак, відповідач надав відмову у прийнятті пакету документів та також заявив, що позивачка має вирушити в Молдову для отримання інформації про громадянство від посольства РФ. Відсутність у позивачки можливості перетнути кордон знову не взята до уваги. Єдиною можливістю для легалізації перебування в Україні є визнання її особою без громадянства згідно діючого законодавства України. У зв`язку з наведеним позивачка звернулася до суду за захистом своїх прав. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року позов задоволено. Не погоджуючись з даним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та ухвалити нове про відмову в позові. Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для її задоволення в частині з огляду на таке. Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до копії свідоцтва про народження [PERSON] , [INFO] , дата видачі 03.08.1998 року, вбачається, що остання народилась в с.Зінов`єво, Кольчугінського району Володимирівської області, російська федерація. Батьками позивача зазначено: батько - [PERSON] , національність «росіянин», мати - [PERSON] , національність «росіянка». Як зазначено у позовній заяві: «Невдовзі після народження [PERSON] її батьки перевезли її в Україну, де оселилися в Донецькій області у місті Красний Лиман. [PERSON] навчалась у Краснолиманській загальноосвітній школі-інтернаті №34 Донецької області. Родина позивачки багатодітна. Спосіб життя, який вели батьки призвів до того, що вони самі не мали документів, що посвідчують особу, та не виконали своїх батьківських обов`язків та не оформили паспорти, а ні позивачці, а ні її братам та сестрам. Держава цю ситуацію з порушенням прав неповнолітньої не проконтролювала та «не побачила». Після закінчення інтернату батьки позивачки так і не оформили документів, що посвідчують особу.» Факт навчання [PERSON] підтверджується копією свідоцтва про закінчення спеціалізованої загальної школи. Для отримання довідки про підтвердження або спростування факту належності до російського громадянства [PERSON] відправила запит до посольства РФ в Республіці Молдова, оскільки в Україні посольства та консульства РФ не діють. Відповіді на запит вона не отримала. Адвокат позивачки [PERSON] надіслала електронний лист до посольства РФ у Республіці Молдова із запитом щодо надання інформаційної довідки [PERSON] про належність або неналежність її до громадянства РФ, на що адвокату направлена відповідь електронною поштою, що для отримання будь-яких довідок у із посольства РФ в Республіці Молдова [PERSON] має з`явитись в м.Кишинів до посольства особисто. На початку грудня 2022 року представник позивачки звернулась до відповідача із заявою про визнання [PERSON] особою без громадянства. Відповідач листом від 06 грудня 2022 року повернув вказану заяву без розгляду, що і стало підставою для звернення з даним позовом до суду. Задовольняючи позов, суд першої інстанції зазначав про прийняття до уваги доводів позивачки, що отримати довідку про належність/неналежність до громадянства рф в період дії воєнного стану для позивачки неможливо, тому що ці обставини від неї не залежать, вони є форс-мажорними. Оскільки в неї відсутні паспортні документи будь-якої із країн, перетнути кордон до Молдови і потрапити в найближче діюче посольство РФ не є можливим. На письмовий запит позивачки щодо отримання відповідної довідки відповідь не надана. Суд вказав, що надати відповідачу документ, що підтверджує належність/неналежність до громадянства РФ позивачка не може оскільки: - в Україні не працюють консульства вказаних держав. Прямого, законного і безпечного сполучення з рф Україна також не має. Для тих, хто перебуває в Україні, проблема виникає вже на етапі подання документів до посольства РФ - їх неможливо подати дистанційно з території України; - ризик бути затриманим/заарештованим при перетині кордону без наявності будь яких паспортних документів та наявності тільки свідоцтва про народження, яке видане країною агресором багато років тому. Суд наголосив, що згідно пункту 2 статті 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, протягом шести місяців з дня подання заяви про визнання особою без громадянства на підставі всієї наявної інформації і документів приймає рішення про визнання особою без громадянства або про відмову у визнанні особою без громадянства. Строк розгляду такої заяви може бути подовжений уповноваженою особою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, мігрантів, до 12 місяців. Також, суд зазначив, що позивачка всі можливі засоби для отримання довідки про належність/неналежність до громадянства РФ використала. В свою чергу, контролюючим органом не виконано покладеного на нього обов`язку щодо збору інформації з місця народження такої особи, країн або місць її попереднього постійного та довгострокового проживання, а також з країни, громадянство якої мають члени її сім`ї та протиправно відмовлено у реєстрації заяви про визнання особи без громадянства [PERSON] .. Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції частково помилковими і такими, що не повністю відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, з огляду на таке. Відповідно до\~ статті 19 Конституції України\~ органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі та в межах повноважень у спосіб, що передбачений, як\~ Конституцією, так і Законами України. Положеннями статті 1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" (далі Закон) визначено, що особою без громадянства є особа, яка не розглядається як громадянин будь-якою державою в силу дії її закону. Частиною 22 статті 4 Закону (в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що особа, яка не може отримати паспортний документ у зв`язку з тим, що вона не розглядається як громадянин будь-якою державою в силу дії її закону, має право звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, із заявою про визнання особою без громадянства, незважаючи на законність чи незаконність її перебування на території України. Положеннями ч.1 та 2 ст.6-1 Закону передбачено, що заява про визнання особою без громадянства подається до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, повнолітньою дієздатною особою. Разом із заявою подається документ, що посвідчує особу, або документ, що надає право на в`їзд або виїзд з держави, виданий іноземною державою (за наявності), документ, що засвідчує факт неперебування у громадянстві іншої держави (за наявності), або інший документ, що підтверджує інформацію, викладену в заяві. У разі відсутності в особи, яка подає заяву про визнання особою без громадянства, вищезазначених документів за її письмовою згодою проводиться опитування родичів, сусідів або інших осіб (не менше трьох), які можуть підтвердити факти, викладені в заяві. Особа, яка подає заяву про визнання особою без громадянства, має право на співбесіду з уповноваженими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів. Особа, яка подає заяву про визнання особою без громадянства, зобов`язана співпрацювати з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, з`являтися на співбесіди, надавати докази для визнання її особою без громадянства. Під час розгляду заяви про визнання особою без громадянства центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, вживає необхідних заходів для збору інформації з місця народження такої особи, країн або місць її попереднього постійного та довгострокового проживання, а також з країни, громадянство якої мають члени її сім`ї. Протягом строку розгляду заяви про визнання особою без громадянства особа вважається такою, яка тимчасово перебуває на території України на законних підставах. Для підтвердження цього особі видається довідка встановленого зразка про звернення за визнанням особою без громадянства. Якщо під час процедури визнання особою без громадянства з`ясуються обставини, що можуть свідчити про наявність умов для визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", розгляд заяви про визнання особою без громадянства зупиняється до завершення розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Залежно від результатів розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, розгляд заяви про визнання особою без громадянства поновлюється або припиняється. Якщо під час процедури визнання особою без громадянства з`ясуються обставини, що можуть свідчити про належність особи до громадянства України відповідно до Закону України "Про громадянство України", розгляд заяви про визнання особою без громадянства зупиняється до завершення перевірки належності до громадянства України. Залежно від результатів такої перевірки розгляд заяви про визнання особою без громадянства поновлюється або припиняється. Так, Постановою КМУ від 24 березня 2021 р. №317 затверджено «Порядок розгляду заяв про визнання особою без громадянства» (далі Порядок), який визначає процедуру визнання особою без громадянства, яка проводиться ДМС з метою встановлення факту неналежності особи, яка звернулася із заявою про визнання особою без громадянства, до громадянства будь-якої держави в силу дії її закону. Відповідно до п.13 Порядку у разі виявлення під час приймання документів факту належності заявника до громадянства України або до громадянства іншої держави або виявлення факту, що особа визнана особою без громадянства іншою державою та має документ, виданий уповноваженим органом іноземної держави або статутною організацією ООН, що посвідчує особу без громадянства, та не подає офіційні документи, які свідчать про припинення таких статусів, а також у разі відмови особи, яка не має документів, визначених\~ пунктом 20\~ цього Порядку, від надання письмової згоди на проведення опитування родичів, сусідів або інших осіб (не менше трьох), які можуть підтвердити факти, викладені в заяві про визнання особою без громадянства, або у разі відмови особи від надання своїх біометричних даних, параметрів територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС інформує заявника або його законного представника про відмову в прийнятті документів із зазначенням підстав такої відмови. За бажанням заявника або його законного представника відмова надається у письмовій формі. При цьому за особою залишається право повторного звернення у разі усунення зазначених обставин. Згідно п.34 Порядку рішення про визнання особою без громадянства приймається уповноваженою особою ДМС за результатами ідентифікації та/або встановлення особи, перевірки поданих нею документів та відсутності підстав для відмови у визнанні особою без громадянства, на підставі обґрунтованого висновку, складеного працівником структурного підрозділу ДМС. Поряд з цим, відповідно до п.44 Порядку уповноваженою особою ДМС приймається рішення про відмову у визнанні особою без громадянства у разі, коли: 1) особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, є громадянином України або іншої держави за умови, що її громадянство було визнано компетентним органом цієї держави та заявник був документований відповідно до законодавства цієї держави; 2) особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, свідомо подала недійсні (крім документів, що стали недійсними у зв`язку із закінченням строку їх дії), підроблені документи або повідомила про себе неправдиві відомості щодо обставин, які впливають на визначення її статусу; 3) особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, вчинила злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людства, як це визначено міжнародними актами, розробленими з метою недопущення таких злочинів, або скоїла тяжкий злочин неполітичного характеру поза межами держави проживання до того, як вона була допущена у цю державу, або є винною у вчиненні діянь, що суперечать цілям і принципам ООН. З аналізу наведеного вбачається, що загальна процедура визнання особою без громадянства складається принаймні з двох загальних етапів: вирішення питання щодо прийняття документів у заявника (на вказаному етапі заявнику може бути відмовлено в прийнятті документів) та розгляд заяви про визнання особою без громадянства по суті, за результатом якого особа може отримати відповідний статус або їй буде відмовлено у визнанні особою без громадянства шляхом прийняття відповідного рішення. Так, розглядаючи питання щодо прийняття документів у позивачки щодо визнання особою без громадянства, відповідачем акцентовано увагу, що заява про визнання особою без громадянства подається за формою, затвердженою вищевказаною Постановою КМ, повнолітньою дієздатною особою особисто (вказане передбачено п.3 Порядку). Водночас, відповідачем також зазначено, що право на звернення із заявою про визнання особою без громадянства має особа, яка не може отримати паспортний документ у зв`язку з тим, що вона не розглядається як громадянка будь-якої державою в силу дії її закону, незважаючи на законність чи незаконність її перебування на території України. Також вказано, що згідно наданих позивачкою документів вбачається належність її до громадянства РФ, тому заяву щодо визнання особою без громадянства було повернено без розгляду та запропоновано звернутись до консульства РФ з питанням належності/неналежності до громадянств \~РФ. З аналізу наведеного вбачається, що розглядаючи заяву позивачки відповідач одночасно зробив висновок щодо неможливості прийняття документів про визнання особою без громадянства (з огляду на подання заяви не особисто) та вирішив заяву про визнання особою без громадянства по суті, відмовивши в її задоволенні, оскільки вбачається належність позивачки до громадянства РФ, та при цьому повернув заяву про визнання особою без громадянства без розгляду, що взагалі не передбачено Порядком як можливе процедурне рішення за результатом розгляду заяви про визнання особою без громадянства. Суд зазначає, що принцип верховенства права є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання). Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття, чого в цій справі відповідачем зроблено не було. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 11 серпня 2022 року у справі № 160/8111/20. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди зокрема перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано. Це узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо: повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів; встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення; належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті (п. 70 рішення Європейського суду з прав людини від 28 червня 1990 року у справі "Обермейєр проти Австрії"; п. 155 рішення Європейського суду з прав людини від 4 березня 2014 року у справі "Гранд Стівенс проти Італії"). При цьому стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейський суд з прав людини виробив позицію, за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (п. 111 рішення від 31 липня 2008 року у справі Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки"; п. 157 рішення від 21 липня 2011 року у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" п. 47-56 рішення від 2 грудня 2010 року у справі "Путтер проти Болгарії"). Суд звертає увагу на невідповідності спірного рішення відповідача\~ критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості. Колегія суддів зазначає, що прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю. Вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, не наведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення. Аналогічні правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі № 826/6528/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі № 2040/6763/18, від 02 грудня 2021 року у справі № 280/5176/20). При цьому, аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для застосування принципу юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Даний принцип є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання). Принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України \~\~права та свободи цієї особи. Водночас, колегія суддів вважає, що висновок відповідача щодо належність позивачки до громадянства РФ станом на даний час є передчасним, оскільки здійснений без належної перевірки відповідачем всіх обставин шляхом подання запитів, опитуванням осіб, витребуванням документів у інших державних органів тощо. Вказане узгоджується з п.26 Порядку, за яким під час розгляду заяви про визнання особою без громадянства працівник територіального органу/територіального підрозділу, структурного підрозділу ДМС вживає необхідних заходів для збору інформації з місця народження такої особи, держав або місць її попереднього постійного та довгострокового проживання, а також з держави, громадянство якої мають члени її сім`ї. У разі необхідності отримання більш детальної інформації про особу, яка звернулася із заявою про визнання особою без громадянства, працівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС може ініціювати перевірку відомостей, викладених у такій заяві, шляхом відвідування заявника за місцем проживання та опитування осіб, які можуть підтвердити або спростувати інформацію, надану заявником. У разі коли особою надані довідки про неналежність до громадянства держав її попереднього постійного та довгострокового проживання, а також з держави, громадянство якої мають члени її сім`ї, до органів видачі таких довідок надсилаються запити щодо підтвердження факту видачі цих довідок. У разі коли особою не надані довідки про неналежність до громадянства держав її попереднього постійного та довгострокового проживання та/або з держави, громадянство якої мають члени її сім`ї, працівником територіального органу/територіального підрозділу ДМС надсилається відповідний запит дипломатичним представництвам або консульським установам (далі - іноземні представництва) цих держав із проханням надати відповідь на запит протягом одного місяця. У разі неотримання відповіді на такий запит від іноземних представництв протягом двох місяців повторний запит до іноземного представництва надсилається працівником структурного підрозділу ДМС. У разі неотримання відповіді на повторний запит протягом двох місяців з моменту його надсилання працівником структурного підрозділу ДМС надсилається запит іноземному представництву втретє. Суд наголошує, що відмова в прийнятті документів згідно п.13 Порядку у разі виявлення під час приймання документів факту належності заявника до громадянства України або до громадянства іншої держави або виявлення факту, що особа визнана особою без громадянства іншою державою та має відповідний документ, може застосовуватись у випадку очевидності та достеменно встановленого факту, зокрема, належності заявника до громадянства іншої держави, в даному випадку рф (наявність паспорта у заявника, тощо), чого на даному етапі не вбачається. При цьому, суд зазначає, що факт народження позивачки на території РФ від батьків (можливо) громадян РФ безумовно повинен враховуватись відповідачем при розгляді заяви по суті, водночас, не є достатнім для відмови в прийнятті документів на початковому етапі. Окремо слід звернути увагу, що відповідно до п.32 та 40 Порядку на період проведення перевірки належності до громадянства України законність перебування особи на території України підтверджується довідкою про звернення за визнанням особою без громадянства, яка залишається у заявника до завершення перевірки належності до громадянства України. Після прийняття у особи заяви про визнання особою без громадянства та доданих до неї документів працівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС, який здійснив приймання документів, вживає заходів до оформлення та видачі довідки про звернення за визнанням особою без громадянства. Суд зазначає, що за умови дотримання процедури звернення позивачки з заявою щодо визнання особою без громадянства відповідачем видається довідка про звернення за визнанням особою без громадянства, яка свідчить про законність перебування особи на території України та, на переконання суду, буде сприяти заявнику в отриманні та збиранні відповідних документів в обґрунтування своєї заяви про звернення за визнанням особою без громадянства, оскільки повноцінно (у відповідних межах) тимчасово легалізує особу на території України. Суд зазначає, що за результатом не/одержання заявником відповідних документів та не/надання їх до міграційного органу, останній може ґрунтовно вирішити питання щодо визнання особою без громадянства. Таким чином, враховуючи все вищезазначене у сукупності колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення позову шляхом визнання протиправними дії відповідача щодо повернення без розгляду заяви [PERSON] про визнання її особою без громадянства та зобов`язання відповідача розглянути цю заяву та вирішити питання щодо наявності підстав для прийняття та реєстрації цієї заяви. Суд зазначає, що суд першої інстанції задовольняючи позов зобов`язав ГУДМС прийняти заяву у позивачки щодо визнання особою без громадянства та видати довідку про звернення її за визнанням особою без громадянства. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що заява щодо визнання особою без громадянства повинна бути подана особисто заявником, що також узгоджується з необхідністю ідентифікації та/або встановлення особи заявника та отримання певного переліку персональних даних, що свідчить про передчасність зобов`язання відповідача саме прийняти заяву щодо визнання особою без громадянства та видати довідку про звернення її за визнанням особою без громадянства. З урахуванням зазначеного, колегія суддів доходить висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції частково неправильно надана оцінка фактичним обставинам справи та допущено порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до частково неправильного вирішення справи, тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню. Окремо суд зазначає, що оскільки позов підлягає частковому задоволенню, то на користь [PERSON] з Головного управління ДМС України в Одеській області повинно бути стягнуто сплачений судовий збір в розмірі 496,2 грн., тобто у розмірі 50% від сплаченого судового збору.

Результат розгляду: partial