Рішення адміністративного суду від 2022-09-28 00:00:00+03

Виконавчий комітет Криворізької міської ради звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державної аудиторської служби України щодо: - визнання протиправними дій посадових осіб Державної аудиторської служби України якими порушено порядок внесення Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) та включено п. 8.17 до розділу VIII, надані направлення та відповідні повідомлення; - визнання протиправними дій посадових осіб Державної аудиторської служби України якими порушено процедуру призначення та проведення заходів державного фінансового контролю (ревізії фінансово-господарської діяльності) у Виконкомі Криворізької міської ради, які стали підставою для оформлення відповідних вимоги про усунення виявлених порушень та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства; - визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 року №112 Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року в частині пункту 8.17 розділу VIII внаслідок порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України; - визнання протиправною та скасування вимоги Державної аудиторської служби України від 13.10.2021 року №002000-14/13101-2021 Про усунення виявлених порушень внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю; - визнання протиправним та скасування попередження Державної аудиторської служби України про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13.10.2021 року №002000-14/13108-2021 внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю. В обґрунтування позову зазначено, що Виконком Криворізької міської ради було включено 26.04.2021 року до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на II квартал 2021 року, що суперечить Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю, затвердженої Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 року № 319, за приписами якої план ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року. План проведення заходів державного контролю Держаудитслужби на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) був затверджений наказом Держаудитслужби від 18.03.2021 року № 81, тобто вже поза межами визначеного Інструкцією строку. Крім того, до нього не було включено Виконком Криворізької міської ради. Включення Виконкому Криворізької міської ради до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року відбулось вже поза межами строку, визначеного у пункті 19 Розділу IV Інструкції, тобто, з порушенням строків та порядку, передбачених інструкцією, та коли плановий період - квартал вже розпочався. Вказані дії посадових осіб Держаудитслужби, на думку позивача є протиправними та такими, що не базуються на вимогах чинного законодавства та можуть бути підставою не лише для скасування наказу про проведення заходу державного фінансового контролю, а і для оспорювання всіх подальших дій та актів індивідуального характеру, що були складені протягом ревізії фінансово-господарської діяльності в Виконкомі Криворізької міської ради. Також позивач зазначає, що всі розпорядчі документи, які пов`язані з організацією та проведенням ревізії в Виконкомі Криворізької міської ради: повідомлення про початок, зупинення, поновлення, продовження ревізії, направлення для проведення ревізії, були видані Державною аудиторською службою України поза межами ії повноважень. \~ \~\~\~\~\~\~\~\~Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 року позовна вимога позивача в частині визнання протиправними дій посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення процедури призначення та проведення заходів державного фінансового контролю (ревізії фінансово-господарської діяльності) у Виконкомі Криворізької міської ради, які стали підставою для оформлення відповідних вимоги про усунення виявлених порушень та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, залишена без розгляду. В іншій частині рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.03.2022 адміністративний позов Виконкому Криворізької міської ради був задоволений. Визнані протиправними дії посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення порядку внесення Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) щодо включення п. 8.17 до розділу VIII, надання направлень та відповідних повідомлень . Визнано протиправним та скасовано наказ Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 року №112 Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року в частині пункту 8.17 розділу VIII внаслідок порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної аудиторської служби України від 13.10.2021 року №002000-14/13101-2021 Про усунення виявлених порушень внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю. Визнано протиправним та скасовано попередження Державної аудиторської служби України про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13.10.2021 року №002000-14/13108-2021 внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю. В апеляційній скарзі на рішення суду першої інстанції відповідач просив скасувати рішення та відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки рішення не є законними та обґрунтованим. Зокрема, відповідач піддав критиці висновок суду щодо порушення відповідачем процедури внесення Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) щодо включення п. 8.17 до розділу VIII, згідно якого до Плану включено Виконком Криворізької міської ради. Відповідач зазначає, що Держаудитслужба складає та затверджує плани роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, а також плани проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та офісів Держаудислужби, а за наявності випадків, що визначені пунктами 4, 5 розділу VІ Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю, затвердженої Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 року № 319 вносить зміни до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудислужби не пізніше ніж 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань), що відповідає пункту 4 розділу VІ Інструкції № 319. Східний офіс Держаудитслужби зазначив, що зміни до плану ДФК на ІІ квартал 2021 року внесені 26.04.2021 року, тобто на початку планового кварталу, який триває з квітня по червень. З урахуванням викладеного вважає, що строки передбачені пунктами 2, 3, 4 розділу VІ Інструкції № 319 порушені не були. Висновок суду про те, що Інструкції № 319 не підлягає застосуванню, оскільки не зареєстрована Міністерством юстиції України, відповідач вважає безпідставним, посилаючись на приписи Закону України «Про нормативно-правові акти», Указу Президента України від 03.10.1992 №493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», та постанову КМУ від 28.12.1992 №731, згідно яких визначений перелік нормативно-правових актів, що підлягають такій реєстрації, та до яких Інструкція № 319 не відноситься, оскільки не зачіпає права, свободи, законні інтереси громадян та не носить \~міжвідомчий характер. Що стосується висновків суду про протиправність вимоги про усунення виявлених ревізією порушень та попередження за результатами ревізії, відповідач вважає такі висновки необґрунтованими, зважаючи на законність дій відповідачів під час призначення та проведення ревізії, а також враховуючи те, що повивачем виявлені порушення не спростовані, а судом в свою чергу питання законності висновків за результатами ревізії не досліджувалось. Судом апеляційної інстанції розгляд даної справи призначено та здійснено в письмовому провадженні. Перевіривши підстави для апеляційного перегляду, дослідивши фактичні обставини справи та відповідні їм докази, викладені письмово доводи сторін щодо спірних правовідносин, колегія суддів приходить до наступних висновків. Як вірно було встановлено судом першої інстанції, наказом Держаудитслужби від 18.03.2021 року № 81 було затверджено План проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань), до якого не було включено Виконком Криворізької міської ради. Наказом Держаудитслужби від 26.04.2021 року №112 були затверджені Зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 18 березня 2021 року № 81, та включено п. 8.17 до переліку об`єктів, в яких заплановано здійснити контроль за використанням бюджетних коштів, станом збереження державного майна у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади та дотриманням фінансової дисципліни на підприємствах, в установах і організаціях, а саме, ревізію фінансово-господарської діяльності Виконкому Криворізької міської ради (перелік об`єктів у додатку 18). Підставою проведення ревізії було визначено власну ініціативу органу державного фінансового контролю, а відповідальними за проведення ревізії - Східний офіс Держаудитслужби та Департамент контролю за місцевими бюджетами. На підставі п. 8.17 Плану проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) було проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності виконкому Криворізької міської ради за період з 01.01.2018 року по 31.03.2021 року, за результатами якої складено акт від 01.09.2021 року №20-24/3. Зі змісту акту вбачається, що перевірку проведено на підставі направлень, виданих головою Державної аудиторської служби України. Про початок ревізії виконком Криворізької міської ради повідомлено листом від 29.04.2021 року № 002000-14/5414-2021, який було отримано 05.05.2021 року. Ревізію розпочато 01.06.2021 року та її проведення неодноразово зупинялось. На акт ревізії від 01.09.2021 року №20-24/3 Виконкомом Криворізької міської ради були надіслані заперечення (зауваження) від 10.09.2021 року №3/9/6699 та від 29.09.2021 року №3/10/837, №3/10/7183. Органом державного фінансового контролю за наслідками розгляду заперечень надіслано лист від 06.10.2021 року з висновками на заперечення, за змістом якого зауваження не враховані. На підставі акту ревізії від 01.09.2021 року №20-24/3 Держаудитслужба сформувала вимогу від 13.10.2021 року № 002000-14/13101-2021 «Про усунення виявлених порушень». Окрім цього, Виконком Криворізької міської ради 19.10.2021 року отримав від Держаудитслужби попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13.10.2021 року №002000-14/13108-2021. За змістом вказаного попередження вбачається, що воно складено також на підставі акту ревізії від 01.09.2021 року № 20-24/3 та містить ряд зауважень відносно розгляду та затвердження проєктів кошторисів головного розпорядника бюджетних коштів щодо розрахунків фонду оплати праці. Забезпечення відшкодування зайвих витрат внаслідок виплати матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, які є майже ідентичними з зауваженнями, викладеними у вимозі від 13.10.2021 року № 002000-14/13101-2021 «Про усунення виявлених порушень». Вирішуючи спір щодо правомірності дій та рішень відповідача під час планування та проведення ревізії, суд дійшов висновку, що дії відповідача щодо порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудистлужби на ІІ квартал 2021 року та включення п. 8.17 до розділу VIII, надання направлень та відповідних повідомлень є протиправними. Наказ Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 року № 112 в частині пункту 8.17 розділу VІІІ судом визнано протиправним та таким, що підлягає скасування, оскільки прийнятий не в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та як наслідок, підлягають скасуванню і рішення, прийняті відповідачем на виконання даного наказу. Такий висновок суд обгрунтував правовою позицією, згідно якої затверджена Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 року № 319 Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю підлягає реєстрації в Міністерстві юстиції України, та оскільки остання не зареєстрована, відповідач не може посилатися на неї як на правове обґрунтування своїх дій щодо внесення Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року. Колегія суддів за результатами апеляційного перегляду вважає, що висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення адміністративного позову є правомірним, проте виходячи з інших мотивів. Згідно ст.1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» № 2939-ХІІ здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України,\~ \~\~\~Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України. Частиною другою ст.2 Закону передбачено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю. (ч.1 ст.11 Закону №2939-ХІІ) Посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України. (ч.14 ст. 11 Закону №2939-ХІІ) Згідно до п. 5 постанови КМУ від 14.12.2016 №950 у\~ \~\~\~постанову Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 р. № 955\~ \~\~\~Про затвердження Порядку планування контрольно-ревізійної роботи Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами внесено відповідні зміни щодо назви та редакції Порядку. Так, пункт 5 Постанови (в редакції N 182 від 03.03.2020) передбачає, що проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів, які складаються на кожний квартал. Згідно п. 6 Постанови, строки \~\~підготовки \~\~та \~\~порядок \~затвердження \~планів проведення заходів \~державного \~фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою. Пунктом 7 Постанови встановлено, що основними \~підставами \~для включення заходів з проведення державного \~\~фінансового \~\~аудиту \~\~та \~\~інспектування \~до \~планів проведення \~заходів \~державного \~фінансового \~контролю \~є: а) \~закони, акти Президента України, постанови Верховної Ради України, \~прийняті \~відповідно \~до \~Конституції \~та законів \~\~України, \~акти \~Кабінету \~Міністрів \~України, \~доручення Прем`єр-міністра України, накази Мінфіну; б) \~звернення \~правоохоронних \~органів, \~юридичних і фізичних осіб; в) \~пропозиції Рахункової палати, Мінфіну, Мінекономіки, ДФС, Казначейства, прийняті органами державного фінансового контролю до виконання; г) \~\~ініціатива, \~виявлена \~органами \~державного \~фінансового контролю з урахуванням таких критеріїв, як: \~\~\~\~\~\~\~\~\~\~- економічна та \~соціальна \~важливість питань, \~які обов`язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України \~на відповідний період; \~\~\~\~\~\~\~\~\~\~- значний обсяг \~фінансових потоків, \~інших державних ресурсів, що \~спрямовувалися \~на \~виконання \~бюджетних \~програм, утримання державних органів; \~\~\~\~\~\~\~\~\~\~- публічна інформація \~\~про \~\~факти \~порушень \~і \~зловживань \~у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном; \~\~\~\~\~\~\~\~\~\~- імовірність \~виникнення \~фінансових \~порушень, \~у \~тому числі внаслідок \~відсутності (низького рівня) внутрішнього контролю; \~\~\~\~\~\~\~\~\~\~- ризики \~\~допущення \~\~фінансових \~\~порушень \~у \~підконтрольних установах; \~ ґ) ініціатива, \~виявлена \~підконтрольними \~установами \~та їх органами \~управління, \~прийнята \~органами \~державного \~фінансового контролю до виконання. Пунктом 7-1 Порядку передбачено, \~що до \~планів \~проведення \~заходів \~державного \~фінансового контролю \~включаються \~заходи \~державного \~фінансового \~аудиту \~та інспектування \~за \~високоризиковими \~операціями \~щодо використання державних ресурсів за підставами, зазначеними у підпунктах "б"-"ґ" пункту 7 цього Порядку. У пунктах 8 та 9 Порядку \~вказано, що внесення \~змін \~до \~планів \~проведення заходів державного фінансового контролю проводиться у порядку їх затвердження. Отже, аналізуючи положення приведених нормативно-правових актів, якими впорядковано планування заходів державного фінансового контролю (державного фінансового аудиту та інспектування) органів державного фінансового контролю, колегія суддів доходить висновку, що незважаючи на віднесення до компетенції Держаудитслужби питань щодо визначення строків підготовки та порядку затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю, в цілому відповідна процедура щодо планування заходів контролю має відповідати та не може суперечити приписам постанови КМУ № 955 від 8 серпня 2001 р. З огляду на це, постанова КМУ № 955 від 8 серпня 2001 р., яка має вищу юридичну силу в порівнянні з Інструкцією № 319, затвердженою Наказом Держаудитслужби від 26.04.2021 року №112, \~підлягає застосуванню у питаннях формування планових періодів, підстав включення тих чи інших питань у плани проведення заходів державного фінансового контролю та внесення змін у плани. Процедура прийняття та затвердження Інструкції № 319 не є предметом спору у цій справі, отже аналізуючи питання дотримання відповідачем процедури планування заходу державного фінансового контролю стосовно позивача, суд пнршої інстанції мав виходити з аналізу порядку застосування норм права, зокрема враховувати юридичну силу правових актів, якими керувався відповідач, та їх відповідність один одному. Колегія суддів, в свою чергу, зазначає, що оскільки постановою КМУ № 955 від 8 серпня 2001 р. передбачено, що плани проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів складаються на кожний квартал, відповідно, підготовка та затвердження такого плану має передувати початку відповідного кварталу (першому дню першого місяця відповідного кварталу). Внесення змін до плану проведення заходів державного фінансового контролю, згідно постанови КМУ № 955, проводиться у порядку їх затвердження, що дає підстави для висновку щодо строку внесення таких змін, що також має передувати початку відповідного кварталу. Як зазначено вище, наказом Держаудитслужби від 18.03.2021 року № 81 було затверджено План проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань), до якого не був включений Виконком Криворізької міської ради. Наказом №112 від 26.04.2021 року, тобто після початку другого кварталу, були внесені зміни до Наказу № 81 на підставі постанови КМУ № 955 від 8 серпня 2001 р, яким до плану заходів на поточний квартал включено на підставі власної ініціативи органу державного \~фінансового контролю проведення ревізії виконкому Криворізької міської ради. Критерії, визначені пп. «г» пунктом 7 постанови КМУ № 955 від 8 серпня 2001 р., що є підставою включення тих чи інших питань до плану проведення заходів державного фінансового контролю за ініціативою органу державного фінансового контролю, \~не зазначені у доповідній записці департаменту стратегічного планування Держаудитслужби на ім`я голови Держаудитслужби щодо включення у зміни до плану перевірки державного фінансового контролю Держаудитслужби України на ІІ квартал 2021 року (ар.с. 158-159 т.1) заходу контролю щодо позивача. Ця обставина свідчить про безпідставність внесення таких змін до Плану проведення заходів. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно протиправності дій відповідача в частині процедури призначення та, відповідно, проведення заходу державного фінансового контролю, передбаченого п.8.17 зміни до Плану проведення Держаудитслужби України на ІІ квартал 2021 року, проте, виходячи з іншого мотивування, наведеного вище. Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що за відсутності підстав для включення заходу державного фінансового контролю щодо позивача у зміни до плану проведення \~заходів, та порушення строків планування такого заходу, оскаржуваний наказ Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 року №112 Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року в частині пункту 8.17 розділу VIII не є правомірним, а отже проведення ревізії щодо позивача здійснено протиправно. Наслідки незаконно проведеного відповідачем заходу контролю підлягають визнанню протиправними та скасуванню, не зважаючи на те, що захід контролю проведений, а відповідно, наказ щодо проведення заходу контролю реалізований. Такий висновок узгоджується з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, згідно якої лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню. Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справи щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду, у постанові від 22.09.2020 (справа №520/8836/18) зазначив, що перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб`єктом владних повноважень, який зобов`язаний діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Невиконання вимог закону щодо підстави для проведення перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та не породжує правових наслідків такої перевірки, акт перевірки, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 КАС, не може визнаватися допустимим доказом у справі, оскільки одержаний з порушенням порядку, встановленого законом. Таким чином, рішення, прийняте за наслідками перевірки та на підставі акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню. Встановлені обставини щодо протиправності призначення та проведення відповідачем перевірки, за наслідками якої і було прийнято оскаржуване рішення, є достатніми для висновку про протиправність такого рішення, з \~урахуванням чого Верховий Суд зазначив про відсутність необхідності перевірки порушення позивачем вимог законодавства, як підстави для прийняття відповідного рішення. З огляду на викладене та враховуючи встановлені обставини справи щодо відсутності законодавчо передбачених підстав для включення у зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на ІІ квартал 2021 р. ревізії фінансового-господарської діяльності Виконкому Криворізької міської ради, колегія суддів вважає доводи апелянта безпідставними та такими, що наведених висновків суду не спростовують. Водночас, колегія приходить до висновку щодо наявності підстав для зміни мотивування рішення суду, оскільки судом першої інстанції не здійснено аналіз обставин справи на відповідність проаналізованим вище положенням законодавства. В іншій частині рішення суду скасуванню чи зміні не підлягає. Відповідно до частини 4 статті 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Результат розгляду: denied