Рішення адміністративного суду від 2022-04-13 00:00:00+03

Фірма «Т.М.М.» - Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - позивач, Фірма «Т.М.М.» - ТОВ) звернулось до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент) в якому просило суд: - визнати протиправним акт позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 19.10.2017, складений посадовою особою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) при проведенні перевірки; - визнати протиправним та скасувати протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.10.2017, складений посадовою особою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за результатами перевірки; - визнати протиправним та скасувати припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 19.10.2017 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Позовні вимоги, серед іншого, мотивовані тим, що відповідачем при винесенні оскаржуваних рішень застосовано нормативно правовий акт, який станом на час здійснення Фірмою «Т.М.М.»-ТОВ реконструкції не був чинним. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 19.10.2017 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки тому факту, що позивач не є власником приміщень, реконструкція яких була предметом перевірки, відтак не може бути замовником будівництва. У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а судові рішення без змін. Ухвалою Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступного висновку. Як установлено судами попередніх інстанцій, Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 21.08.2017 для здійснення перевірки на реконструкції нежитлових приміщень №IV, №V, №XII, №XVIII житлового будинку літ «Б» під влаштування квартир з №190 по 205 на просп. Комарова, 26 у Солом`янському районі міста Києва щодо дотримання суб`єктом містобудування Фірма «Т.М.М.»-ТОВ вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу (розпорядження) Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 21.08.2017 №552. Відповідачем 19.10.2017 за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт складено акт №б/н та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.10.2017, в яких встановлено вчинення правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а саме: «згідно з ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» замовник будівництва - фізична чи юридична особа, яка володіє на законних підставах об`єктом будівництва, на якому має намір виконувати будівельні роботи. Оскільки нежитлові приміщення №IV, № V, №XII, №XVIII 23 поверху житлового будинку літ «Б» на проспекті Комарова, 26 не належать на законних підставах Фірмі «Т.М.М.» - ТОВ не може бути замовником будівництва. Таким чином, Фірмою «Т.М.М.» - ТОВ наведено недостовірні дані у декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 23 червня 2014 року № КВ 142141740533, у частині інформації про замовника. Також, 19.10.2017 Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивачу надано строк до 19 грудня 2017 року усунути виявлені порушення. Вищезазначені документи, а саме: акт перевірки від 19.10.2017, протокол від 19.10.2017 та припис від 19.10.2017 отримано позивачем 25.10.2017 відповідно до відмітки вхідної кореспонденції, яка міститься на супровідному листі від 23.10.2017 № 073-9677. Не погодившись з такими актом, протоколом та приписом позивач звернувся до суду з позовом. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, зокрема, виходив з того, що фірма «Т.М.М.» - ТОВ не порушувала норм чинного законодавства, у тому числі ДБН. При цьому, відмовляючи у іншій частині позову суди вказали, що акт та протокол, складені посадовими особами контролюючого органу за результатами перевірки, не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, які породжують певні правові наслідки для суб`єкта містобудування, спрямовані на регулювання тих чи інших відносин і мають обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин, а тому вони не можуть порушувати права позивача. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Положеннями статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VI від 17.02.2011(далі - Закон № 3038-VI) визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553). Пунктом 5 указаного Порядку передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки (п. 7 Порядку №553). Згідно з пунктами 16 та 17 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком. Керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки. Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення. Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку. Протокол разом з усіма матеріалами перевірки протягом трьох днів після його складення подається посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (пп. 18-20 Порядку). Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Як установлено судами, у ході проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) було встановлено наведення позивачем недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 23 червня 2014 року № КВ 142141740533, у частині інформації про замовника та винесено припис, яким позивача зобов`язано усунути порушення абзацу першого частини першої статті 34, частини десятої статті 39 Закону № 3038-VI та статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV (далі - Закон № 687-XIV). Так, відповідно до статті 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після, зокрема, подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України; Положеннями статті 39 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката. Будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (частина перша статті 9 Закону № 687-XIV). При цьому, приймаючи оскаржуваний припис про усунення наведених порушень, відповідач послався на те, що спірні нежитлові приміщення не належать на законних підставах позивачу, а тому в силу ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» останній не може виступати замовником будівництва. Так, питання щодо наявності в діях позивача інкримінованих йому порушень вже були предметом розгляду у рішенні Окружного адміністративного суду міста Києві від 31.01.2018 у справі № 826/14302/17, яке набрало законної сили 21.05. 2018 і у якому встановлено наступне: «Так, у постанові Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради № 63/17/073-9966 від 02 листопада 2017 року зазначено посилання на ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво». Буквальний аналіз змісту оскаржуваної постанови дає підстави для висновку про те, що порушення позивачем вимог ДБН А.2.2-3:2014 призвело до притягнення останнього до відповідальності за абз. 2 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Судом першої інстанції правильно встановлено та відповідачем не заперечується, що декларація про готовність об`єкта до експлуатації № KB 142141740533 затверджена 23 червня 2014 pоку. Натомість, відповідно до п. 1 наказу Мінрегіонбуду від 04 червня 2014 року, яким затверджено ДБН А.2.2-3:2014, ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» набирає чинності з 01 жовтня 2014 року. Таким чином, відповідач не може встановлювати порушення позивачем вимог, які не діяли станом на дату затвердження декларації про готовність об`єкта до експлуатації. Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що посилання відповідача на норми ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» виключає можливість притягнення позивача до відповідальності.» Згідно з положеннями ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом. Так, Верховний Суд зазначає, що преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набрало законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню. При цьому, звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені. Тобто, учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Водночас, для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами визначеними процесуальним законодавством. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 06.02.2020 №161/4497/16-а, від 24.12.2019 у справі № 360/403/19, від 13.10.2020 у справі №809/1185/16, від 21.05.2020 у справі №819/1699/16. Разом з цим, відповідачем преюдиційні обставини належним чином спростовано не було. Що стосується питання скасування акту та протоколу, Суд зазначає наступне. Так, положеннями КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта. Варто звернути увагу також на справу № 810/6689/14, де Верховний Суд, окрім іншого, звертав увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року № 984, положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства. У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № 813/2524/17, від 10 травня 2018 року у справі № 811/119/13-а, від 16 липня 2020 року у справі № 826/4/16 та від 23 вересня 2020 року у справі № 640/2911/19. Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненого уповноваженими органами державного архітектурного контролю, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України. Таке ж правове регулювання можна поширити й на спори з приводу оскарження протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які мають схожу до акта перевірки правову природу, не встановлюють відповідальності, а лише фіксують обставини вчинення правопорушення, використовуються як джерело доказової інформації при вирішенні питання про накладення відповідного стягнення, відтак позбавлені ознак рішення суб`єктів владних повноважень у розумінні процесуального закону. Це також випливає з форми протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженої наказом Мінрегіону від 15 травня 2012 року № 240 згідно з додатком 7 до цього наказу, у якому, окрім іншого, зазначаються: виявлені порушення, їх суть із зазначенням абзаців, пунктів, частин, статей, розділів, глав нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів, і правил, проектних рішень тощо, які порушено; абзац, пункт, частина, стаття Закону № 208/94-ВР, якими передбачена відповідальність за встановлені правопорушення. В свою чергу, штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності накладається саме постановою. Тобто, протокол у сфері містобудівної діяльності є лише засобом фіксації обставин правопорушення і джерелом доказової інформації при розгляді справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, позбавлений ознак правового акту (акту індивідуальної дії чи нормативно - правового акту), що, як вже зазначалось вище, унеможливлює розгляд вимог про його оскарження у порядку адміністративного судочинства. В той же час, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 31 січня 2019 року у справі № 9901/56/19, від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що судами порушено норми матеріального та процесуального права в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним спірного акту та визнання протиправним та скасування спірного протоколу. За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України). В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 червня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог слід скасувати та провадження у справі в цій частині позовних вимог закрити.

Результат розгляду: partial