Рішення адміністративного суду від 2022-11-16 00:00:00+02

І. РУХ СПРАВИ 1. 12.05.2021 [PERSON] , [PERSON] звернулись до суду з позовом, у якому просили: визнати протиправною бездіяльність Виконкому Запорізької міськради по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинку [ADDRESS] ; зобов`язати Виконком Запорізької міськради організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва будинку [ADDRESS] , будинку [ADDRESS] у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво. В обґрунтування позовних вимог [PERSON] , [PERSON] , із посиланням на підпункт 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в України» (далі - Закон № 280/97-ВР), зазначили, що до відання Виконкому Запорізької міськради належать власні (самоврядні) повноваження з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, проте відповідач на звернення [PERSON] повідомив, що втручання у господарську діяльність ТОВ «Інвестиційна будівельна компанія «Рассвет» (Забудовник) виходить за межі його повноважень, що, на думку позивачів, свідчить про його бездіяльність. 2. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 07.09.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022, задовольнив позовні вимоги. 3. 05.08.2022 Виконком Запорізької міськради звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07.09.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022, ухвалити нове - про відмову у задоволенні позовних вимог. 4. Верховний Суд ухвалою від 17.08.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 5. У справі, яка розглядається суди встановили, що Запорізьким регіональним управлінням Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» як кредитором укладено кредитні договори з [PERSON] та [PERSON] як позичальниками, за якими кредитор зобов`язується надати позичальнику грошові кошти на будівництво житла (будинок [ADDRESS] ), що будується згідно з договорами купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно, укладеними між ТОВ «Інвестиційна будівельна компанія «Рассвет» та позивачами. Так, з [PERSON] укладено договір купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно від 24.05.2018 №61/76/18; кредитний договір від 21.06.2018 №0806201808; додаткову угоду від 08.11.2019 №1 про продовження терміну здачі в експлуатацію до 01.10.2020; додатковий договір від 30.04.2020 №1 до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми боргу; додатковий договір від 26.04.2021 №2 до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми боргу. З [PERSON] укладено договір купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно від 29.01.2018 №101/77/18; кредитний договір від 15.02.2018 №0802201802; додатковий договір від 02.07.2020 №1 до кредитного договору. За вищезазначеними договорами купівлі-продажу продавець (ТОВ «Інвестиційна будівельна компанія «Рассвет») зобов`язується передати у власність покупцеві ( [PERSON] , [PERSON] ) об`єкт будівництва (будинок [ADDRESS] ), майнові права на квартири передаються у разі внесення договірної вартості майнових прав у зазначену в договорах купівлі-продажу дату. Відповідно до пункту 3.1.1. договорів купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно строк здачі в експлуатацію об`єкта будівництва зазначений - до 31.05.2019. Однак, в обумовлений термін, визначений договором, будинки не були здані в експлуатацію. За договорами купівлі-продажу неодноразово укладалися додаткові угоди, згідно із якими продовжувався строк введення в експлуатацію будинків та встановлювались пільгові періоди щодо сплати основного боргу за кредитними договорами. Покупцям, після багаточисельних письмових вимог, надано графік виконання будівельних робіт з липня 2017 року до жовтня 2020 року, але зазначений обсяг робіт відповідно до графіку за проміжок часу з 2017 року по жовтень 2019 фактично не виконаний. Далі, 03.07.2020 представниками ініціативної групи покупців складено акт огляду будівництва (будинок [ADDRESS] ), яким зафіксовано, що будівництво не ведеться. Акт від 03.07.2020 направлений до Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву», на що жодних спростувань чи заперечень не надходило. Листом від 07.09.2020 №05-Ко-1169-2 Запорізька обласна державна адміністрація повідомила ініціативну групу, що за результатами обстеження об`єктів будівництва, з`ясовано, що будівництво будинку [ADDRESS] , будинку [ADDRESS] призупинене. Ініціативна група письмово звернулась за вирішенням цього питання до Виконкому Запорізької міськради, на що останній в листі від 04.12.2020 №13927/03-12/01 повідомив про складну ситуацію навколо спірного будівництва та зазначив, що втручання у господарську діяльність TOB «ІБК «РАССВЕТ» виходить за межі повноважень Запорізької міської ради. Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною [PERSON] , [PERSON] звернулись до суду з цим позовом. ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ 6. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач не надав до суду доказів на підтвердження вчинення останнім конкретних дій, спрямованих на вирішення порушеного позивачами питання, які б були ефективними і призвели до реальних, юридично значимих наслідків за зверненням позивачів. При цьому суд першої інстанції, з висновком якого також погодився й суд апеляційної інстанції, вказав на те, що доводи відповідача про невизначеність практичних механізмів реалізації положень підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР є неприйнятними і не можуть слугувати підставою для невиконання відповідачем передбачених законом повноважень. IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 7. Касаційна скарга Виконкому Запорізької міськради мотивована, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР, оскільки на сьогоднішній день чинним законодавством України не визначено, які саме дії зобов`язаний був вчинити Виконком Запорізької міськради для організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків, водночас він самостійно організував роботу пов`язану із завершенням будівництва, зокрема, створив робочу групу з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва (із залученням вкладників, забудовника, інвестора, Фонду), яка проводить наради і засідання за участю всіх заінтересованих осіб, надає доручення, розглядає можливість вирішення питання добудови житлових будинків через утворення ЖБК, заміни забудовника ТОВ «Інвестиційна будівельна компанія «Рассвет», залучення нових інвесторів. V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ 8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України КАС України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого. 9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 10. Згідно з положеннями частини першої статті 140 Основного Закону України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. 11. Частинами другою, третьою цієї ж статті Конституції України встановлено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. 12. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон № 280/97-ВР. 13. Згідно із статтею 1 Закону № 280/97-ВР районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами. 14. Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. 15. Статтею 4 Закону № 280/97-ВР регламентовано, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування. 16. Згідно із статтею 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. 17. За правилами частин першої та другої статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. 18. Делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад (стаття 1 Закону № 280/97-ВР). 19. Статтею 31 Закону № 280/97-ВР закріплено повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради у галузі будівництва. 20. Так, згідно із підпунктом 11 пункту «а» статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. 21. У свою чергу, здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків належить до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (підпункт 7 пункту «б» статті 31 Закону № № 280/97-ВР). 22. У той же час, відповідно до положень статті 18 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом. З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію. Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також стосовно фізичних осіб - підприємців, які використовують працю найманих працівників, шляхом подання посадовими особами органів місцевого самоврядування відповідного звернення з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. 23. Зміст наведених норм права свідчить про те, що організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво відноситься до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. 24. Верховний Суд звертає увагу на те, що в межах цієї адміністративної справи спірним аспектом є наявність/відсутність протиправної бездіяльності відповідача в частині забезпечення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. 25. При вирішенні цього спору колегія суддів враховує, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. 26. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи. 27. Аналогічний правовий підхід застосовано в постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі 3813/4640/17, від 17.04.2019 року у справі №342/158/17, від 18.02.2021 у справі №160/6885/19. 28. У той же час, колегія суддів констатує наявність повноважень у відповідача в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. 29. Поряд з цим, підпунктом 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР не визначено обов`язку та повноважень, зокрема, виконавчого органу міської ради добудовувати об`єкти незавершеного будівництва за кошти місцевого бюджету, а передбачено його обов`язок вчиняти дії щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. 30. Суд відмічає, що наведена норма права не конкретизує, які дії підпадають під визначення «організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків». 31. Водночас, станом на час вирішення спору по суті на законодавчому рівні не регламентований механізм реалізації органами місцевого самоврядування повноважень щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва довгобудів. 32. Окрім того, колегія суддів зазначає, що на законодавчому рівні відсутній порядок реалізації органами місцевого самоврядування повноважень у сфері здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків. 33. Разом з цим, в цій частині суд враховує, що згідно з правовою позицією Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у справі «Рисовський проти України» (Заява №29979/04), у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії», заява N 55555/08, пункт 74, від 20.05.2010, «Тошкуце та інші проти Румунії», заява N 36900/03, пункт 37, від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини», пункт 128, та «Беєлер проти Італії», пункт 119). 34. У пункті 71 вказаного рішення ЄСПЛ зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії», пункт 74). 35. Верховний Суд наголошує на тому, що Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою і це закріплено у статті 1 Конституції України. 36. Основний Закон України у частині першій статті 8 проголошує й те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. 37. Конституційний Суд України у підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м`якого покарання) від 02.11.2004 №15-рп/2004 охарактеризував верховенство права як панування права в суспільстві. Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України. 38. Беручи до уваги наведені вище положення законодавства, практику ЄСПЛ, Верховний Суд зазначає, що в Україні як у правовій державі, де на конституційному рівні визнається і діє принцип верховенства права, не може бути неврегульованих правом суспільних відносин, а органи місцевого самоврядування повинні вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб здійснювати свої повноваження на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, мають працювати над досягненням конкретних, вимірюваних цілей, тобто ефективно. 39. В той же час, встановлені законом повноваження не повинні сприйматись абстрактно, мати суто формальний, декларативний характер, а суб`єкти владних повноважень не можуть відмовлятись від виконання тих чи інших юридично значимих і обов`язкових до виконання дій лише тому, що вони не підкріплені чітко зафіксованою у законодавстві правовою процедурою їх реалізації. 40. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31.07.2020 у справі №826/14682/16. 41. Колегія суддів зазначає, що для правильного застосування положень підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР в кожному конкретному випадку слід досліджувати обставини в розрізі характеру дій, які були вчинені органом місцевого самоврядування, з метою виконання наведених положень закону, враховуючи відсутність чіткого нормативно-правового порядку, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій. 42. Водночас, суди попередніх інстанцій задовольняючи позовні вимоги обмежились посиланням на лист Виконкому Запорізької міськради від 04.12.2020 №13927/03-12/01 з описом складної ситуації навколо спірного будівництва, у якому серед іншого також було зазначено, що втручання у господарську діяльність TOB «Інвестиційна будівельна компанія «Рассвет» виходить за межі повноважень Запорізької міської ради. 43. Колегія суддів відхиляє такий довід Виконкому Запорізької міськради, оскільки чинним законодавством органи місцевого самоврядування наділені делегованими повноваженнями здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків та власними повноваженнями з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. 44. Разом з цим, суди попередніх інстанцій не дослідили на підставі належних доказів, які дії вчинялись Виконкомом Запорізької міськради з метою виконання повноважень у галузі будівництва, та якими останній обґрунтовував заперечення проти вимог позивачів, вказуючи, що ним вчиняються всі можливі дії, які залежать безпосередньо від нього з метою реалізації повноважень, закріплених підпунктом 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР. 45. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, а Верховний Суд не наділений повноваженнями встановлювати обставини у справі. 46. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази. 47. З урахуванням наведеного колегія суддів вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог, у зв`язку із чим їх рішення підлягають скасуванню з направленням справим на новий розгляд до суду першої інстанції. На підставі викладеного,

Результат розгляду: partial