Рішення адміністративного суду від 2023-08-21 00:00:00+03

ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог У липні 2018 року Держгеонадра звернулася до суду з адміністративним позовом до ТОВ Фірма «НАДІЯ - 94» про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу від 21.01.2009 № 4860. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що ТОВ Фірма «НАДІЯ-94» не допущено посадових осіб позивача до проведення планового заходу щодо державного геологічного контролю, чим порушено вимоги угоди про умови користування надрами від 21.01.2009, які відповідач зобов`язаний виконувати у встановленому порядку. Про що складено відповідний акт та сформовано припис, яким зобов`язано відповідача усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування у термін до 26.10.2016 шляхом надання документів, перелік яких визначено у додатку до припису. 19.12.2016 наказом Держгеонадр за №491 зупинено дію спеціального дозволу від 21.01.2009 №4860. Відповідач вказані порушення не усунув. У зв`язку з невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування до ТОВ фірма «НАДІЯ-94» було надіслано лист від 20.03.2018 №4745/03/14-18, згідно з яким Держгеонадра просила надати у 15-денний строк згоду або незгоду на припинення права користування надрами. У відповіді на даний лист відповідач висловив незгоду у припиненні права користування надрами. Зазначає, що надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення. Неусунення у встановлений строк порушень є виключною виною відповідача, при тому що Держгеонадра надала значний термін для здійснення дій направлених на усунення порушень. Таким чином, недопуск посадових осіб Держгеонадр до проведення перевірки є порушенням вимог передбачених спеціальним дозволом та Законами України, а тому наявні підстави для анулювання такого дозволу. Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 16 листопада 2018 року відмовив у задоволенні позову. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 лютого 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що Держгеонадрами не було дотримано процедуру щодо звернення до адміністративного суду, оскільки належними доказами порушення у сфері використання надр повинен бути акт перевірки, у якому встановлено порушення суб`єктом господарювання саме в ході перевірки, а також припис або розпорядження, складені на підставі такого акта перевірки, які у даній справі відсутні. Короткий зміст вимог касаційної скарги 25 березня 2019 року Держгеонадра звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та прийняти нове - про задоволення позову. У скарзі посилається на те, що судові рішення винесені з порушенням матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неповно з`ясовано обставини, що мають значення у справі. Посилається на те, що судами неправильно застосовано частину першу статті 12 закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статтю 26 Кодексу України про надра, пункт 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615. Зазначає, що директор підприємства, будучи за місяць попередженим про проведення планового заходу геологічного контролю, не вжив заходів щодо призначення уповноваженої особи, що прямо передбачено статутом та Законом України. Бездіяльність директора підприємства свідчить про цілеспрямоване ухилення від виконання своїх прямих обов`язків, зокрема, щодо допущення (сприяння допущення, шляхом призначення уповноваженої особи) посадових осіб Держгеонадр до проведення перевірки. Проте судами не надано оцінки цим фактам. Посилається на те, що безпідставними є твердження судів щодо обов`язку складання припису з вимогою про допущення до проведення перевірки, оскільки приписом було конкретно визначено які порушення було допущено надрокористувачем, та які дії повинні були вчинятись останнім для виконання припису, а саме надання документів, які мали бути предметом перевірки, згідно з Додатком № 1. Зазначає, що надрокористувачем було порушено статтю 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Звертає увагу на те, що надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.03.2019 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя [PERSON]., судді: Гімон М.М., Бучик А.Ю. Верховний Суд ухвалою від 02.04.2019 відкрив касаційне провадження. У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 «Про звільнення [PERSON] з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 № 902/0/78-23 призначено повторний автоматизований розподіл судових справ та протоколом повторного автоматизованого розподілу судових справи між суддями визначено такий склад колегії: головуючий суддя Тацій Л.В., суддів: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано судді доповідачу. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ У 2009 році ТОВ Фірмі «НАДІЯ-94» наданий спеціальний дозвіл на користування надрами від 21.01.2009 № 4860 з метою видобування торфу, придатного в якості субстратів, строком на 20 років, та, як додаток до спеціального дозволу укладено угоду про умови користування надрами від 21.01.2009. 21.06.2016 Держгеонадрами прийнято наказ № 193 «Про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2016 року», згідно з додатком до якого проведення планової перевірки ТОВ-Фірми «НАДІЯ-94» 15 днів з 19.09.2016. 23.06.2016 Держгеонадрами на підставі, зокрема, наказу від 21.06.2016 № 193, прийнятий наказ № 194 «Про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2016 року», яким визначено провести планові перевірки надрокористувачів, зазначених у Переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у III кварталі 2016 року згідно з предметом перевірки, визначеним пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294. Про проведення вказаної перевірки відповідач був повідомлений листом від 17.08.2016 № 14388/13/14-16, який згідно з повідомленням про вручення поштового відправлення отримано ним 25.08.2016. З метою проведення перевірки, 21.09.2016 службовими особами Держгеонадр здійснено виїзд за юридичною адресою ТОВ Фірми «НАДІЯ-94»: с. Висоцьк Дубровицького району Рівненської області. Проте посадовими особами відповідача не допущено вказаних осіб до проведення державного геологічного контролю. Про що 21.09.2016 складено відповідний акт № 06-02/25/2016-54/п (193). Разом із тим, з метою усунення порушень щодо недопуску службових осіб до перевірки відповідачем винесено припис від 26.09.2016 № 1156-14/06, яким ТОВ Фірмі «НАДІЯ-94» приписано усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування у термін до 26.10.2016 шляхом надання документів, перелік яких визначено у додатку до припису. 19.12.2016 наказом Держгеонадр № 491 зупинена дія спеціального дозволу від 21.01.2009 №4860 та надано ТОВ Фірмі «НАДІЯ-94» 30 календарних днів для усунення порушень. Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 27.12.2016 № 24368/13/14-16, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отриманий ним 06.01.2017. Згідно з листом Держгеонадр від 22.02.2017 № 140-14/06 відповідачем було надано документи, зазначені у додатку до припису від 26.09.2016 № 1156-14/06. Разом із тим, наказом Держгеонадр від 19.04.2017 № 177 ТОВ Фірмі «НАДІЯ-94» продовжено до 01.06.2017 термін усунення порушень, встановлених наказом від 19.12.2016 № 491. Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 13.05.2017 № 10650/13/14-17, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отриманий ним 20.05.2017. Листом Держгеонадр від 20.03.2018 № 4745/03/14-18 доведено до відома відповідача, що у зв`язку із неусуненням причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 21.01.2009 № 4860, наданого ТОВ Фірмі «НАДІЯ-94» з метою видобування торфу ділянки родовища «Дубовик», розглянуто питання щодо подальшої дії зазначеного спеціального дозволу, та надано 15-денний строк для висловлення власної позиції щодо згоди або незгоди на припинення права користування надрами. Згідно з повідомленням про вручення поштового відправлення, вказаний лист отриманий відповідачем 27.03.2018. Відповідно до листа ТОВ Фірми «НАДІЯ-94» від 06.04.2018 № 008, зареєстрованого в Держгеонадрах 11.04.2018 за №8058/02/14-18, відповідачем висловлена незгода щодо припинення права користування надрами. Вважаючи, що надрокористувач, ТОВ Фірма «НАДІЯ-94», порушив угоду про умови користування надрами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке. Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані: використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством. Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, (далі - Порядок № 615, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Відповідно до пункту 10 Порядку №615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр. Пунктом 23 вказаного Порядку визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Частиною сьомою статті 41 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2806-IV) визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру. Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку. Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4860 від 21.01.2009 та, як наслідок, звернення позивача до суду з даним позовом, стало неусунення відповідачем порушень, зазначених у приписі № 1156-14/06 від 26.09.2016, в якому, зокрема, зазначено про недопуск посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено статті 10, 11 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"; визначено обов`язок відповідача до 26.10.2016 усунути зазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують виконання питань згідно з додатком № 1 до даного припису. Згідно зі статтею 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб`єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред`являють керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб`єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що припис № 1156-14/06 від 26.09.2016 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону № 877-V є обов`язковим до виконання. Тобто, предметом спору у цій справі є не правомірність винесення зазначеного припису, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами № 4860 від 21.01.2009, наданого відповідачу. Оскільки відповідачем допущено невиконання вимог припису Державної служби геології та надр України і, а як наслідок, порушення вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування № 4860 від 21.01.2009, в частині обов`язку надрокористувача додержуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням надрами (отже, відповідно до статті 11 закону № 877-V надрокористувач зобов`язаний допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю) та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами № 4860 від 21.01.2009 (пункт 2 статті 8 Угоди), суди попередніх інстанцій помилково надавали оцінку правомірності припису № 1156-14/06 від 26.09.2016 в частині формулювання вимог до відповідача щодо усунення зазначених порушень шляхом допуску службових осіб до перевірки відповідача. Як видно з матеріалів справи, у строк до 26.10.2016, що був вказаний у приписі, а також станом на 10.11.2016 (внесення подання на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4860 від 21.01.2009) відповідачем не було надано відповідні документи та матеріали, у зв`язку із чим наказом від 19.12.2016 № 491 було зупинено дію зазначеного спеціального дозволу. Певні документи були надані відповідачем позивачу відповідно до листа від 15.11.2016 № 11 (вхід.№ 410-14/06 від 29.12.2016), проте не в повному обсязі. На прохання відповідача Держгеонадра продовжувало йому термін для усунення порушень, разом із тим, станом на 13.12.2017 (внесення подання на анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами № 4860 від 21.01.2009) відповідачем не було надано матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень. Відповідач був належним чином повідомлений про проведення планового заходу державного геологічного контролю (термін перевірки з 19 по 30 вересня 2016 року) та, діючи добросовісно, мав забезпечити присутність уповноваженої особи при його проведенні. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем допущено порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Висновки суду у цій справі узгоджуються із правовими висновками Верховного Суду, висловленими у подібних правовідносинах у постанові від 26.05.2020 у справі №806/1285/16 та у постанові від 09.09.2021 у справі № 824/160/19-а. Також Суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надрами, є особливо суворими та, як виняток, застосовуються до суб`єкта, який отримав відповідний дозвіл і зобов`язаний забезпечувати безумовне дотримання у своїй діяльності всіх вимог законодавства у сфері надрокористування. Така позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.05.2019 у справі № 826/11885/16. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. З огляду на викладене, суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій повністю з прийняттям нового рішення про задоволення позову. Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Оскільки спір вирішено на користь суб`єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача - суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати стягненню з відповідача не підлягають.

Результат розгляду: granted