SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Asesor WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 4 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO 4143/80/22 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 207 zł (słownie: dwieście siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, SKO) z 14 lipca 2022 r. (nr SKO 4143/80/22) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku rejestracji pojazdu.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 12 maja 2022 r. (nr WSO-PA.5410.1449.2022) Prezydent Wrocławia (dalej: Prezydent, organ I instancji) działając z urzędu nałożył na V. Sp. z o.o. we W. (dalej: strona skarżąca, Spółka, strona) karę pieniężną w wysokości 400 zł z tytułu naruszenia obowiązku zarejestrowania sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym VIN: [...], w terminie 30 dni od dnia jego sprowadzenia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Prezydent w uzasadnieniu decyzji podał, że po powzięciu informacji o zbyciu przez Spółkę pojazdu i weryfikacji w systemie CEPiK 2.0, organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na stronę kary wobec niedokonania przez nią obowiązku zarejestrowania pojazdu zgodnie z art. 71 ust. 7 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), dalej: "p.r.d.", o czym zawiadomił stronę pismem z 29 marca 2022 r.

W odpowiedzi na wezwanie Spółka zawiadomiła, że ze względu na zmianę przepisów i wejście w życie ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID", na mocy której wydłużono termin na dokonanie rejestracji do 60 dni, któremu Spółka nie uchybiła ze względu na dokonaną sprzedaż pojazdu przed jego upływem.

Organ I instancji ustalił, że strona zbyła 24 lutego 2021 r. pojazd sprowadzony z terytorium państwa członkowskiego UE w dniu 15 stycznia 2021 r. na terytorium kraju, nie rejestrując go w obowiązującym w tamtym okresie terminie ustawowym 30 dni od dnia jego sprowadzenia, tym samym naruszając art. 140mb pkt 1 p.r.d., co obligowało Prezydenta do nałożenia kary pieniężnej na Spółkę. Jednocześnie organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a." i odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej SKO decyzją z 14 lipca 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i – orzekając co do istoty sprawy – wymierzyło stronie karę pieniężną z tytułu niedopełnienia obowiązku rejestracji pojazdu sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego UE, w terminie 30 dni, w wysokości 200 zł.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, dotyczące braku możliwości odstąpienia od nałożenia na stronę kary na podstawie art. 189f k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że przepisy normujące kary za nieterminową rejestrację pojazdów mają na celu m.in. poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjności danych gromadzonych w CEPiK. Naruszenie tego obowiązku trudno zatem określić jako znikome naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy uznał je za niezrozumiałe. Wskazał, że bezspornym jest, że Spółka naruszyła ustawowy (30-dniowy) termin na rejestrację pojazdu sprowadzonego 15 stycznia 2021 r., jako że zbyła pojazd 24 lutego 2021 r. (9 dni po upływie ustawowego terminu), a w tym okresie nie obowiązywały żadne "regulacje covidowe", wydłużające termin, o którym mowa w art. 71 ust. 7 p.r.d.

Natomiast podnosząc kwestię wysokości orzeczonej decyzją I instancji kary pieniężnej, SKO stwierdziło, że z uzasadnienia tej decyzji w żaden sposób nie wynika jakie konkretne okoliczności zadecydowały o ustaleniu przez Prezydenta kary pieniężnej w kwocie 400 zł. Z uwagi na to, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego – zdaniem organu odwoławczego - nie wynikało, że Spółka odniosła jakiekolwiek korzyści związane z niedokonaniem zgłoszenia w terminie, ani też aby Spółka dopuściła się analogicznego naruszenia przepisów w przeszłości, Kolegium postanowiło ustalić wysokość kary pieniężnej w minimalnej wysokości przewidzianej ustawą tj. 200 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i podjęcie przez organ czynności sprzecznych z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli,

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 31ia ustawy COVID w zw. z art. 71 ust. 7, art. 78 ust. 2 pkt 1 i art. 140mb p.r.d. poprzez ich nieuwzględnienie i w konsekwencji zastosowanie krótszego 30 dniowego terminu obowiązującego w czasie przed ogłoszeniem pandemii.

Uzasadniając swoje stanowisko Spółka powołała się na treść art. 31ia ustawy COVID, zgodnie z którą w okresie od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19:

1. wydłuża się do 60 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.

2. art. 140mb p.r.d., o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1.

Stosownie do powyższego, strona skarżąca podkreśliła, że organ błędnie przyjął, że zarejestrowanie pojazdu nastąpiło z przekroczeniem terminu, bowiem zgodnie z pkt 2 przywołanego przepisu do kar pieniężnych za przekroczenie terminu rejestracji sprowadzonego pojazdy lub zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu stosuje się termin 60 dniowy. Spółka podniosła, że kara została na nią nałożona 12 maja 2022 r. czyli już po wejściu w życie przepisów wprowadzających termin 60 dniowy. Dodatkowo strona skarżąca zauważyła, że wskazana przez Kolegium "luka w regulacjach covidowych", jest bezzasadna, wskazując, że zarówno w styczniu 2021 r., jak i w późniejszym czasie, sytuacja związana z pandemią COVID-19, w żadnym stopniu nie różniła się od tej w grudniu 2020 r. - kiedy obowiązywał wydłużony termin 180 dniowy - jak i w czerwcu 2021 r., kiedy wprowadzono termin 60 dniowy. Dlatego odmienne traktowanie podmiotów sprowadzających pojazd do kraju w zaledwie dwutygodniowym odstępie w sposób odmienny uderzałoby zarówno w interes jednostki, jak i interes społeczny naruszając tym samym art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz., 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Z kolei stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postepowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 71 ust. 7 p.r.d. zgodnie z którym właściciel pojazdu, niebędącego nowym pojazdem, sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest obowiązany zarejestrować pojazd na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia jego sprowadzenia. Z kolei art. 140mb pkt 1 p.r.d. stanowi, że kto będąc właścicielem pojazdu sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego UE wbrew przepisowi art. 71 ust. 7 nie rejestruje pojazdu na terytorium RP, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że sprowadzenie pojazdu przez stronę skarżącą miało miejsce 15 stycznia 2021 r., a więc w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu pandemii COVID-19. Stan ten został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.) i trwał do 16 maja 2022 r., kiedy został odwołany na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).

W związku z panującą pandemią ustawodawca przyjął w ustawie COVID, dwie normy wydłużające ustawowe terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 oraz art. 140mb p.r.d. Na mocy art. 31i ust. 1 ustawy COVID w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID-19 do dnia 31 grudnia 2020 r. termin ten wydłużał się do 180 dni. Natomiast na mocy art. 31ia ustawy COVID termin ten został zmieniony i stosownie do tej regulacji w okresie od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 terminy, o których mowa powyżej wydłuża się do 60 dni.

Zarówno w odpowiedzi na skargę jak i w odwołaniu od decyzji strona skarżąca podnosi, że ustawodawca wprowadzając regulacje wydłużające terminy zawarte w ustawie Prawo o ruchu drogowym, miał w zamiarze, aby regulacja ta była stosowana także do zdarzeń mających miejsce przed 24 czerwca 2021 r., a po 31 grudnia 2020 r. Natomiast organ wskazuje, że występująca "luka w regulacjach covidowych" powoduje, że w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy stronę skarżącą obowiązywał bezwzględny 30-dniowy termin na dokonanie rejestracji pojazdu.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd podziela stanowisko organu. Ustawodawca klarownie określił w przepisach ramy czasowe, w jakich zdecydował się na przedłużenie terminów do dokonania rejestracji pojazdu, czemu dał wyraz w art. 31i i art. 31ia ustawy COVID. Nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka naruszyła dyspozycję art. 70 ust. 7 p.r.d., bowiem nie zarejestrowała pojazdu w przewidzianym 30-dniowym terminie. Spółka sprowadziła pojazd 15 stycznia 2021 r., po czym odsprzedała go 24 lutego 2021 r. (9 dni po upływie terminu) przedsiębiorstwu N. Sp. z o.o. O rejestrację pojazdu zwrócił się dopiero jego nabywca 5 marca 2021 r.

Należy zwrócić uwagę, że ustawa COVID przewiduje jednak inne rozwiązanie, stanowiące zabezpieczenie praw strony w okresie epidemii.

Przypomnienie dat wprowadzenia i odwołania stanu epidemii było niezbędne, bowiem zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1. od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3. przedawnienia,

4. których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5. zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6. do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Stosownie zaś do ust. 3 tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Przytoczony przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID znajduje zastosowanie w stanach faktycznych zaistniałych w okresie obowiązywania epidemii COVID-19, który - jak wskazano już uprzednio w uzasadnieniu - trwał od 20 marca 2020 r. do 16 maja 2022 r. Znajduje on zatem zastosowanie do rozpoznawanej sprawy.

Skład orzekający w sprawie podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. wyrokach NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 821/22 i 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1157/22, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do obrotu prawnego tej regulacji, z uwagi na konieczność zagwarantowania stronom prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie epidemii COVID-19. Przepis ten, wprowadzając szczególny tryb przywrócenia terminu w czasie trwania epidemii, ma na celu stworzenie w tym okresie dodatkowej szerokiej ochrony prawnej dla stron postępowania administracyjnego. Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną NSA przyjął, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID powinien mieć zastosowanie do norm zawartych w prawie administracyjnym w znaczeniu sensu largo (zatem także do ustawy Prawo o ruchu drogowym), a analiza treści tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy było objęcie zakresem tej regulacji także terminów wynikających z prawa materialnego, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej.

Konkludując, w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych w normach administracyjnoprawnych, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15zzzzzn2 ustawy COVID i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu 30 dniu na złożenie wniosku o jego przywrócenie.

Powyższy obowiązek nie jest jednak tożsamy z obowiązkiem przywrócenia stronie terminu, w każdym wypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje, żeby intencją ustawodawcy było przeniesienie inicjatywy dowodowej w tym zakresie na organ administracji publicznej. Z uwagi na brak wskazania przez ustawodawcę sposobu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, należy przyjąć, że wniosek o przywrócenie terminu, poprzedzony zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID, powinien być rozpoznany przez organ w trybie art. 58 i następne k.p.a., z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez omawiany przepis.

Zatem w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej stwierdzając uchybienie przez skarżącego terminu na rejestrację pojazdu, zobowiązany był zgodnie z art. 15zzzzn2 ustawy COVID w pierwszej kolejności zawiadomić Spółkę o tym uchybieniu, wyznaczając jej przy tym termin 30 dni od dnia ustania przyczyny, na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Czynności te nie zostały jednak w postępowaniu podjęte, co spowodowało istotne naruszenie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID, a także zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ewentualne przywrócenie terminu spowodowałoby bowiem, że stronie nie będzie można przypisać naruszenia art. 71 ust. 7 p.r.d. i w konsekwencji zastosować sankcji administracyjnej z art. 140mb pkt 1 p.r.d.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje wykładnię wynikającą z uzasadnienia zapadłego w sprawie orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).