SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. C. i B. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 15 września 2023 r., Starosta [...] (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji"), na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n." ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,3263 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia spółce [...] sp. z o.o. [...], Oddział [...] (dalej jako: "spółka", "inwestor"), na przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu średniego ciśnienia PEdn90/63 i przyłącza gazu średniego ciśnienia PEdn25. Zaznaczono, że zakres trwałego ograniczenia prawa własności na przedmiotowej nieruchomości dotyczy strefy kontrolowanej o powierzchni 264 m². W strefie obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów prawa i warunków technicznych jakim powinny podlegać sieci gazowe i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że realizowana inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z 13 września 2021 r., znak: [...], wydaną przez Wójta Gminy [...]. Planowana sieć gazowa została zaprojektowana w liniach rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wnioskodawca podał, że inwestycja jest przedsięwzięciem celu publicznego istotnym dla prawidłowego funkcjonowania sieci gazowej oraz niezbędnym do utrzymania bezpieczeństwa energetycznego regionu. Priorytetem budowy przedmiotowego gazociągu jest sprostanie wzrastającemu zapotrzebowaniu na gaz w regionie oraz zapewnienie odbiorcom bezpiecznej i ciągłej dystrybucji gazu.

Wskazano, że z analizy dokumentacji akt tej sprawy wynika, że wnioskodawca skierował do współwłaścicielek ww. nieruchomości – B. C. i J. C. pismo w sprawie udostępnienia nieruchomości w związku z budową gazociągu średniego ciśnienia PEdn90/63 wraz z przyłączem gazu średniego ciśnienia PEdn25 (pismo z 22.09.2021 r.). Pełnomocnik, działający w imieniu spółki, w celu uregulowania zasad udostępnienia wskazanej nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji zaproponował zawarcie umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu. Jednocześnie przedstawił propozycję wypłaty jednorazowego wynagrodzenia w kwocie 2640,00 zł w zamian za ustanowienie wskazanego ograniczonego prawa rzeczowego. Dodatkowo wskazał, że istnieje możliwość sporządzenia operatu szacunkowego na koszt inwestora celem ustalenia wartości rynkowej za ustanowienie służebności przesyłu. Pomimo doręczenia pisma współwłaścicielki nieruchomości nie udzieliły odpowiedzi ani nie przedstawiły własnej propozycji uregulowania udostępnienia nieruchomości. Z analizy dokumentacji wynika, że dalsze negocjacje, prowadzone w formie elektronicznych wiadomości oraz korespondencją tradycyjną, dotyczyły zmian proponowanych przez J. C. w umowie zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Spółka uwzględniła część zaproponowanych zmian oraz uzasadniła dlaczego nie może przystać na usunięcie lub modyfikację części zapisów.

Z uwagi na brak odpowiedzi na wiadomość mailową, spółka wysłała do współwłaścicielek pisma z prośbą o ustosunkowanie się do zaproponowanych zmian w projekcie umowy (pisma z 14.11.2022 r. i 16.12.2022 r.), jednak pisma te zostały zwrócone do nadawcy. W związku z powyższym pełnomocnik spółki wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Organ poinformował strony o możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu na podjęcie próby uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy cywilnej, bądź przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, mogącej się przyczynić do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami. Pismem z 29 marca 2023 r. pełnomocnik współwłaścicielek nieruchomości wystąpił o wyznaczenie dodatkowego terminu celem umożliwienia stronom podjęcia próby uregulowania udostępnienia nieruchomości. Organ, zgodnie z wnioskiem strony, wyznaczył termin na zawarcie porozumienia w drodze umowy cywilnej. Ostatecznie na projekt umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu przesłanej przez spółkę pełnomocnik współwłaścicielek nieruchomości nie odpowiedział, w związku z czym strony nie zawarły porozumienia.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosły J. C. i B. C. (dalej jako: "skarżące", "strona"), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zwróciły się o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, reasumpcję zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. poprzez jej zmianę, bądź uchylenie. Zarzuciły naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z ich niewłaściwym zastosowaniem, art. 6, 7 i 8 k.p.a. polegające na niewystarczającym zbadaniu zakresu planowanych przez inwestora prac oraz jej wpływu na nieruchomość. Nadto zarzucono zignorowanie obowiązku stania na straży interesu obywateli - współwłaścicielek nieruchomości, co do której ograniczenie uwzględnia wyłącznie interes przedsiębiorcy oraz art. 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie, polegające na pominięciu okoliczności istotnych dla sprawy, brak przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia faktycznych i uzasadnionych powierzchni, jakie winny być uwzględnione w zakresie ograniczenia sposobu korzystania i trwałego ograniczenia, i przyjęcie bezkrytycznie wartości wskazanych przez wnioskodawcę. Podniesiono, że organ uwzględnił wniosek przedsiębiorstwa przesyłowego bez analizy, pomijając interes właścicielek działki, nie poczynił żadnych ustaleń, czy planowana inwestycja spełnia kryterium celu publicznego. W ocenie stron nie ma mowy o celu publicznym, skoro z planowanej inwestycji ma korzystać jedno gospodarstwo domowe. W ocenie strony rozstrzygniecie, które sprzyja wnioskodawcy poprzez minimalizowanie strefy kontrolowanej po 0,5 m od osi gazociągu z każdej strony jest oderwane od rzeczywistości, a organ nie podjął czynności, by uzasadnić jak w przyszłości możliwe będzie korzystanie z prawa będącego pochodną ograniczenia prawa własności. Zakwestionowano szerokość pasa montażowego. Wskazano, że prezentowane podejście jest stronnicze i naraża współwłaścicielki na znoszenie działań, które nie zmieszczą się w zakładanej powierzchni. Podniesiono, że inwestor całkowicie zlekceważył oczekiwanie skarżących co do wypłaty wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości dla celów budowlanych, a organ nie odniósł się do kwestii umowy, w tym wynagrodzenia. W ocenie skarżących stanął on po stronie inwestora, wskazując, bez analizy treści umowy, że miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnej. Umowa zaś nie uwzględnia interesu skarżących w zabezpieczeniu zapłaty, otrzymania wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości do celów budowlanych i za ustanowienie służebności.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ odwoławczy", "wojewoda") decyzją z 19 października 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...].

We wniosku z 03.03.2023 r. pełnomocnik spółki wyjaśnił, że projektowana długość przejścia gazociągu PEdn/90/63 i przyłącza gazu średniego ciśnienia z PEdn25 wynosi łącznie 264 m. Uzasadnił, że budowa gazociągu i przyłącza jest istotnym przedsięwzięciem dla prawidłowego funkcjonowania sieci gazowej oraz niezbędnym do utrzymania bezpieczeństwa energetycznego regionu. Ze względu na ukształtowanie terenu i przebieg istniejących innych sieci i instalacji, nie ma możliwości technicznej dokonania ominięcia przedmiotowej działki - położona jest wzdłuż zabudowanych lub potencjalnie budowlanych działek i pełni rolę drogi. Próba jej ominięcia naraziłaby inwestora na dodatkowe nieuzasadnione ekonomicznie koszty, co ostatecznie mogłoby doprowadzić do sytuacji, gdy wykonanie sieci gazowej byłoby nieuzasadnione, nieopłacalne, a wręcz niemożliwe. Zasilenie sąsiednich działek w gaz możliwe jest tylko za pośrednictwem przedmiotowej działki.

W niniejszej sprawie cel publiczny inwestycji i jej zakres bezpośrednio wynikają z ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z 13 września 2021 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono, że planowana inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia z rur PEdn90/63 o długości 264 m oraz przyłącza stanowi bez wątpienia inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Podkreślono, że z materiału dowodowego wynika, że spółka podjęła działania mające na celu pozyskanie zgody współwłaścicielek nieruchomości na planowaną inwestycję, które zakończyły się niepowodzeniem.

Wskazano także, że błędne jest twierdzenie strony, że minimalizowanie strefy kontrolowanej po 0,5 m od gazociągu z każdej strony jest oderwane od rzeczywistości. Wyjaśniono, że strefa kontrolowana (pas eksploatacyjny) jest to obszar gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu/przyłącza, w którym przedsiębiorstwo energetyczne podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.

Skargę na decyzję wojewody wywiodły skarżące, wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

a) art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

b) art. 124 ust. 1 ustawy i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z ich niewłaściwym zastosowaniem;

c) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na niewystarczającym zbadaniu zakresu planowanych przez wnioskodawcę prac oraz ich wpływu na nieruchomość skarżących, w związku z błędną wykładnią powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego, jak również całkowite zignorowanie obowiązku stania na straży interesu obywateli - właścicieli nieruchomości, co do której ograniczenie uwzględnia wyłącznie interes przedsiębiorcy - monopolisty na rynku sprzedaży gazu;

d) art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie, polegające na pominięciu okoliczności istotnych dla sprawy, brak przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia faktycznych i uzasadnionych powierzchni, jakie winny być uwzględnione w zakresie ograniczenia sposobu korzystania i trwałego ograniczenia i przyjęcie bezkrytycznie wartości wskazanych przez wnioskodawcę bez żadnej dodatkowej analizy czy uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto sformułowane zarzuty wskazując, że w decyzjach brak jest pogłębionej refleksji nad możliwością korzystania z nieruchomości dla celów budowlanych, która nie może pokrywać się z zakresem korzystania z nieruchomości jak dla służebności, co więcej powinna być odpowiednio rekompensowane.

Podniesiono, że zarówno decyzja wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja starosty, obarczone są tą samą wadą prawną polegającą na naruszeniu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. W niniejszej sprawie uprawnionym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty jest wojewoda, który jest osobą uprawnioną do podpisywania decyzji. Wojewoda z kolei może upoważnić pracowników Urzędu Wojewódzkiego do wydawania decyzji w określonych sprawach. Organem wydającym decyzję jest wojewoda, a pracownicy Urzędu Wojewódzkiego, nie mają samoistnych kompetencji do wydawania decyzji w niniejszej sprawie. Mogą to czynić wyłącznie działając z upoważnienia Wojewody, na co powinien wskazywać podpis pod decyzją, a samo upoważnienie powinno znajdować się w aktach sprawy. Wydane zaś w niniejszej sprawie decyzje administracyjne zostały podpisane przez osoby, które nie załączyły stosownego upoważnienia do akt sprawy. Powyższe uchybienia formalne nie zostały dostrzeżone przez organ drugiej instancji, a jak wynika z akt - także decyzja drugiej instancji została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia starosty, jednak w aktach sprawy takiego upoważnienia brak. Żaden z organów procedujących w sprawie odwołań nie załączył żadnych dokumentów, z których wynikałoby uprawnienie osób, które podpisały decyzje wydane w niniejszej sprawie, do ich podpisania.

Zdaniem skarżących organ nie miał kompetencji do rozstrzygania w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie zaś, które z założenia sprzyja wnioskodawcy poprzez minimalizowanie strefy kontrolowanej po 0,5 m od osi gazociągu z każdej strony jest oderwane od rzeczywistości, organ nawet nie sili się na uzasadnienie jak będzie w przyszłości możliwe korzystanie z prawa będącego pochodną ograniczenia prawa własności we wskazanym zakresie.

Podniesiono również, że dowodem tego, że działanie organu jest stronnicze jest powoływanie się na korespondencję między stronami, z której miało wynikać, że wnioskodawca uwzględnił część proponowanych zmian i że to brak dobrej woli skarżących miał być przyczyną braku dojścia do porozumienia. Jak wynika zaś z draftu umowy inwestor całkowicie zlekceważył oczekiwanie skarżących co do wypłaty wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości dla celów budowlanych, które w normalnych warunkach są typowym wynagrodzeniem za korzystanie z cudzej rzeczy (jak np. korzystanie z pasa drogi).

W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji nie zgadzając się z zarzutami skargi.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wniesioną skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Dodatkowo wskazał, że w wydanej decyzji inwestor został wskazany jedynie z nazwy bez podania numeru KRS, organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, że pozwolenie wydane jest tylko na okres budowy, a nie wiąże się z czasowym zajęciem nieruchomości. Wskazał, że obszar ograniczenia nieruchomości winien być ustalony przez powołanego w tej sprawie biegłego. Poza tym w decyzji nie powinno się określać dokładnie obszaru zajęcia nieruchomości, gdyż to nastąpi dopiero w postępowaniu dotyczącym służebności. Pełnomocnik inwestora poparł stanowisko wojewody zaprezentowane w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił uwagę, że obszar ograniczenia prawa własności poprzez ustanowienie strefy kontrolowanej jest wynikiem arytmetycznego działania (długość zajęcia razy wskaźnik wynikający z powszechnie obowiązujących przepisów prawa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.) dalej jako: "u.g.n." starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych, określając przesłanki takiego ograniczenia. W przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj. czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnie z planem miejscowym bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, mające na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby jakąkolwiek przebudowę, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, dostępne w CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA).

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 166/22; wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA). Zaznaczyć należy, że ze względu na funkcje tego ograniczenia obowiązki ciążą na każdoczesnym właścicielu nieruchomości wobec każdoczesnego przedsiębiorcy przesyłowego (podmiotu, w skład przedsiębiorstwa którego wchodzi dane urządzenie przesyłowe).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że planowana inwestycja, tj. budowa gazociągu średniego ciśnienia PEdn90/63 i przyłącza gazu średniego ciśnienia PEdn25, stanowi inwestycję celu publicznego. Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym, zaś okoliczność, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy determinuje ocenę znaczenia określonej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanego gazociągu, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 września 2017 r., II SA/Ke 323/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 191/18, dostępne w CBOSA).

Pamiętać przy tym należy, że co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też gdzie konkretnie będzie przebiegać. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu miejscowego (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

Cel publiczny inwestycji i jej zakres oraz przebieg bezpośrednio w niniejszej sprawie wynikają z ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z 13 września 2021 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowana sieć gazowa została zaprojektowana w liniach rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na załączniku graficznym, stanowiącym integralną części tej decyzji. Tym samym to właśnie w tej decyzji ustalono i określono lokalizację i przebieg planowanej inwestycji. Ze znajdujących się na tej decyzji informacji wynika, że decyzja ta została doręczona skarżącym, oraz na skutek braku wniesienia przez strony odwołania w ustalonym terminie uzyskała przymiot ostatecznej w dniu 13.10.2021 r.

Podkreślić pozostaje, że to potrzeby inwestora związane z realizacją inwestycji celu publicznego mają wpływ na przebieg tej inwestycji a stanowisko osób, którym ogranicza się sposób korzystania z ich nieruchomości nie mają w tym zakresie istotnego znaczenia.

We wniosku z 3 marca 2023 r. pełnomocnik spółki wyjaśnił, że projektowana długość przejścia gazociągu PEdn/90/63 i przyłącza średniego ciśnienia z PEdn25 wynosi łącznie 264 m. Uzasadniono, że budowa gazociągu i przyłącza jest istotnym przedsięwzięciem dla prawidłowego funkcjonowania sieci gazowej oraz niezbędnym do utrzymania bezpieczeństwa energetycznego regionu. Ze względu natomiast na ukształtowanie terenu i przebieg istniejących innych sieci i instalacji, nie ma technicznej możliwości dokonania ominięcia przedmiotowej działki - położona jest wzdłuż zabudowanych lub potencjalnie budowlanych działek i pełni rolę drogi. Zaznaczono, że próba jej ominięcia naraziłaby Zakład Gazowniczy na dodatkowe nieuzasadnione ekonomicznie koszty. W ostateczności mogłoby to doprowadzić do sytuacji, gdy wykonanie sieci gazowej byłoby nieuzasadnione, nieopłacalne, a wręcz niemożliwe. Podkreślono, że zasilenie sąsiednich działek w gaz możliwe jest właśnie tylko za pośrednictwem przedmiotowej działki.

We wniosku spółki wskazano również, że strefa kontrolowana gazociągu (pas eksploatacyjny), wynosi 1 m (po 0,5 m po obu stronach gazociągu od jego osi) co jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r poz. 640). Stosownie bowiem do treści § 10 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia - szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 1, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) do 0,5 MPa włącznie - 1,0 m. Wyjaśniono, że strefa kontrolowana (pas eksploatacyjny) jest to obszar gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu/przyłącza, w którym przedsiębiorstwo energetyczne podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.

Niewątpliwie zatem prawidłowo i w oparciu o obowiązujące przytoczone przepisy prawa dokonano ograniczenia prawa własności na przedmiotowej nieruchomości dotyczącego strefy kontrolowanej o powierzchni 264 m kw. Nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 124 ust. 1 ustawy i art. 6 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z ich niewłaściwym zastosowaniem.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest również fakt, że inwestor zainicjował rokowania, które jednakże nie doprowadziły do udzielenia zgody przez właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Zauważyć wypada, że z treści art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wynika, aby ustawodawca określił konkretny tryb prowadzenia rokowań dlatego też strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję.

Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu kontrahentowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA). Obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza bowiem konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska.

Z przekazanych akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że inwestor przeprowadził rokowania z właścicielkami nieruchomości, które ostatecznie okazały się nieskuteczne. Niewątpliwie inwestor skierował do współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości pismo w sprawie udostępnienia nieruchomości w związku z budową gazociągu średniego ciśnienia PEdn90/63 wraz z przyłączem gazu średniego ciśnienia PEdn25 (pismo z 22.09.2021 r., akta adm.). Pełnomocnik spółki zaproponował zawarcie umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu, przedstawiając propozycję wypłaty jednorazowego wynagrodzenia w kwocie 2 640,00 zł w zamian za ustanowienie wskazanego ograniczonego prawa rzeczowego. Wskazał również, że istnieje możliwość sporządzenia operatu szacunkowego na koszt inwestora celem ustalenia wartości rynkowej za ustanowienie służebności przesyłu. Nie uzyskał jednak odpowiedzi na swoją propozycję. Następnie pełnomocnik inwestora podczas wizyty u B. C., uzyskał informację, że sprawą udostępnienia nieruchomości będzie zajmowała się J. C. (notatka służbowa z 8.12.2021 r.). Kolejne negocjacje, prowadzone w formie elektronicznych wiadomości oraz korespondencji tradycyjnej, dotyczyły zmian proponowanych przez J. C. w umowie zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Spółka uwzględniła część zaproponowanych zmian oraz uzasadniła dlaczego nie może przystać na usunięcie lub modyfikację części zapisów. Z uwagi na brak odpowiedzi na wiadomość mailową, spółka wysłała do współwłaścicielek pisma z prośbą o ustosunkowanie się do proponowanych zmian w projekcie umowy (pisma z 9.11.2022 r. i 13.12.2022 r., akta adm.). Pisma te zostały zwrócone do nadawcy.

Następnie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 9 marca 2023 r. organ I instancji poinformował strony o możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu na podjęcie próby uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy cywilnej, bądź przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, mogącej się przyczynić do zawarcia porozumienia stron. Pismem z 29 marca 2023 r. pełnomocnik wystąpił w imieniu współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości o wyznaczenie dodatkowego terminu celem umożliwienia stronom podjęcia próby uregulowania udostępnienia nieruchomości. Organ, zgodnie z wnioskiem strony, wyznaczył termin na zawarcie porozumienia w drodze umowy cywilnej. Po upływie wyznaczonego terminu, pełnomocnik spółki przedstawił wynik rokowań wraz z dokumentacją potwierdzającą ich przebieg, tj. pisma z 5.05.2023 r. i 21.06.2023 r., notatkę służbową z 6.06.2023 r. oraz wiadomości elektroniczne z 3.07.2023 r., 17.07.2023 r. i 28.07.2023 r. W opinii pełnomocnika współwłaścicielek, wyrażonej we wskazanych pismach, w sprawie niezbędne jest wypłacenie odszkodowania za udostępnienie terenu na czas budowy w kwocie 2 500,00 zł oraz oddzielnie za ustanowienie służebności przesyłu w kwocie 2 640,00 zł. Ostatecznie na projekt umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu przesłanej przez spółkę pełnomocnik współwłaścicielek nieruchomości nie odpowiedział, w związku z czym strony nie zawarły porozumienia.

Niewątpliwie zatem prowadzona między stronami wymiana korespondencji nie doprowadziła do uzgodnienia i przyjęcia wspólnego stanowiska.

W tych okolicznościach organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., a inwestor nie uzyskał zgody właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji, co uzasadniało wydanie zakwestionowanej decyzji.

Przypomnieć pozostaje, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Brak wypracowania wspólnego stanowiska musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac na ich gruncie. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17; wyrok WSA w Olsztynie z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 634/21, dostępne w CBOSA).

Przy czym, nie jest rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. Ten aspekt nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Nie zasadne pozostają zarzuty jakoby decyzje wydane przez orzekające w sprawie organy w obydwu instancjach zostały wydane bez upoważnienia przez pracowników organu. W ocenie skarżących w sprawie decyzje administracyjne zostały podpisane przez osoby, które nie załączyły stosownego upoważnienia do akt sprawy. Pozostaje wyjaśnić, że załączenie upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej w imieniu organu nie jest warunkiem formalnym ważności takiej decyzji. Skoro bowiem określona osoba, pracownik organu, faktycznie dysponuje umocowaniem do wydawania decyzji w imieniu organu, to taka decyzja zostaje wydana prawidłowo w imieniu tego organu, zwłaszcza, gdy w treści samej decyzji na tę właśnie okoliczność wydania decyzji z upoważnienia organu powołuje się uprawniony pracownik. Jak wynika z załączonego do akt sprawy upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 stycznia 2020 r. upoważnił on Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego do wydawania decyzji w imieniu wojewody m.in. w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami.

Z akt tej sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie istotne okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).

Podkreślić pozostaje, że kwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżących. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 6, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wyczerpująco i nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcia zaś organów zawierają pełne i wyczerpujące uzasadnienia.

Reasumując uznać pozostaje, że decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.