SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Z. U. S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Ke [...]

Uzasadnienie

1. Decyzją z 30 maja 2022 r. nr UP – [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2021 r. poz. 735; ze zm.), dalej "k.p.a." w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009), dalej "u.s.u.s", utrzymał w mocy decyzję ZUS z 5 kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie A. D. (dalej: "skarżący") umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł.

1.1 W uzasadnieniu wskazano, że 9 lutego 2022 r. zobowiązany zwrócił się do ZUS o umorzenie składek, powołując się na przewlekłą chorobę oraz ciężką sytuację rodzinną. Podał, że od 2015 r. toczą się sprawy eksmisyjne jego rodziny z jego domu przez ojca i jego brata, co negatywnie odbiło się na zdrowiu całej rodziny, zaś jego brata K. doprowadziło do całkowitej niezdolności do pracy z ciężkim uszczerbkiem na zdrowiu. Dodał, że jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Wyjaśnił, że w związku ze stanem zdrowia zamknął działalność gospodarczą 1 lipca 2021 r. i stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie pracy zawodowej. Zaznaczył, że w obecnej sytuacji spłacanie przez niego zaległych składek jest niemożliwe, ponieważ brak mu środków do życia, a spłacanie zaległości spowodowałoby głęboki uszczerbek do zaspokojenia podstawowych środków do życia.

1.2 ZUS, na podstawie przedłożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, ustalił że wnioskodawca nie pracuje zarobkowo i nie osiąga dochodów z innych źródeł oraz nie pobiera świadczeń. Nadto nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej ani nie korzysta z innych form pomocy. Stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą [...] zł a koszty związane z leczeniem - [...] zł. Zobowiązany prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada nieruchomości, ruchomości, żadnych praw majątkowych ani wierzytelności. Zobowiązany nie przedstawił pozostałych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu wyżywienia, artykułów higienicznych, ubrań itp. Organ ustalił, że sytuacja skarżącego nie nosi znamion ubóstwa.

1.3 ZUS wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki nieściągalności należności zostały wymienione w przepisach art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy żaden z nich nie zachodzi.

Zaległości zobowiązanego dochodzone są w trybie egzekucji prowadzonej na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K..

Dodatkowo uzasadnił, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź [...] sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z przepisu tego wynika, że przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub [...] sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Wyjaśnił ponadto, że nie zachodzi także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., albowiem z tytułu zaległości wyegzekwowano 6 kwietnia 2022 r. z rachunku bankowego skarżącego kwotę [...]zł. Zdaniem ZUS obecny brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jeszcze o całkowitej ich nieściągalności, a stwierdzenie że nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone i nie zostało ocenione przez organ egzekucyjny jako całkowicie nieskuteczne. Jednocześnie, gdy prowadzone przez ZUS przymusowe dochodzenie należności okaże się bezskuteczne, istnieje możliwość skierowania dalszych tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego, celem prowadzenia egzekucji ze składników majątkowych, do których ZUS nie ma uprawnień. Zdaniem ZUS dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy, działając jako wierzyciel, nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Organ argumentował, że nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W zaskarżonej decyzji organ ustalił, że skarżący ma 39 lat, a więc do osiągnięcia wieku emerytalnego zostało mu jeszcze 26 lat aktywności zawodowej, co daje podstawę do przyjęcia, że skarżący będzie jeszcze na przestrzeni wielu lat czynny zawodowo. Będzie zatem osiągał dochody, które pozwolą mu na stopniową, ale sukcesywną spłatę całości zadłużenia wobec ZUS.

1.4 Gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność ZUS może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na tej podstawie rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003, Nr 141, poz.1365; ze zm.), dalej "rozporządzenie".

Organ stwierdził, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie została spełniona, ponieważ powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia. Jest skutkiem nieopłacenia przez skarżącego składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Klęski żywiołowe to natomiast katastrofy naturalne, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu o dużych rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. W szczególności są to wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, czy powodzie, które spowodowały, że osoba zobowiązana znalazła się w trudnej sytuacji finansowej, że konieczność ciążących na niej zobowiązań doprowadziłaby do likwidacji przedsiębiorstwa. Strona nie spełniła również przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 rozporządzenia, bowiem w toku prowadzonego postępowania nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających np. fakt konieczności stałego leczenia (w tym: wyników przeprowadzonych badań, kart informacyjnych), czy zaświadczeń orzekających o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do zarobkowania. Nie legitymuje się także orzeczoną niezdolnością do pracy ani orzeczonym stopniem niepełnosprawności.

Organ wyjaśnił, że w składanych wnioskach o umorzenie skarżący wielokrotnie powoływał się na własne problemy zdrowotne oraz członków najbliższej rodziny.

Przy ocenie przesłanki § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ wziął pod uwagę dokumentację medyczną złożoną w toku poprzednich postępowań. ZUS uznał za udokumentowane problemy zdrowotne. Wyjaśnił przy tym, iż jakkolwiek stanowią utrudnienie w codziennej egzystencji, to nie są wystarczającą podstawą do umorzenia należności, ponieważ nie pozbawiają skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu. Dodał, że skarżący mimo opisanych dolegliwości zdrowotnych, istniejących przynajmniej od dwóch lat, czynnie prowadził działalność do końca czerwca 2021 r. To z kolei wskazuje, że nie ma przeciwskazań do podjęcia przez stronę pracy zarobkowej. Nie bez znaczenia jest i to, że nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że jest on niezdolny do pracy.

Zdaniem organu nie zostało również udowodnione, że zobowiązany nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny – bratem K. D.. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia stronie podjęcie stałej pracy lub uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem ZUS. Nadto organ ustalił, że zobowiązany od sierpnia 2021 r. zgłoszony jest w powiatowym urzędzie pracy do ubezpieczenia zdrowotnego, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W ocenie organu skarżący ma możliwości pozyskania środków pieniężnych i poprawy swojej sytuacji finansowej. Organ podniósł, że akcentowane ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Na tym etapie postępowania brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja ma charakter trwały, ZUS upatruje szansę na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Zdaniem organu odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych, jakim jest umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dłużnik nie tylko obecnie, ale również w przyszłości nie będzie miał możliwości spłaty zaległości. Tymczasem skarżący ma 39 lat, czyli do osiągnięcia wieku emerytalnego zostało mu jeszcze 26 lat aktywności zawodowej, co daje podstawę do przyjęcia, że będzie jeszcze czynny zawodowo.

Oceniając z kolei przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ZUS wyjaśnił, że to na stronie wnioskującej o umorzenie spoczywa wymóg wykazania spełnienia tej przesłanki. Zdaniem organu skarżący nie udowodnił, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb życiowych. Organ przytoczył informacje ze złożonego przez skarżącego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, tj., że jest kawalerem, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada żadnego źródła finansowego. Zauważył jednak, że status bezrobotnego daje skarżącemu dodatkowe możliwości, m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej. Brak dochodów u skarżącego, niekorzystanie ze wsparcia finansowego w formie zasiłków stałych, okresowych czy celowych budzi wątpliwości organu i nie pozwala mu na dokonanie obiektywnej oceny i analizy sytuacji finansowej skarżącego. Wątpliwości te dotyczą w szczególności źródła pokrycia wydatków w sytuacji braku dochodów. Organ stwierdził, że materiał dowodowy jest niejednoznaczny i nie daje podstaw do uznania, że sytuacja materialna skarżącego jest ciężka, zwłaszcza że prowadzona przez ZUS windykacja z rachunku bankowego potwierdza, że pomimo braku osiąganych dochodów na należącym do skarżącego rachunku znajdują się środki finansowe przekraczające kwotę wolną od potrąceń egzekucyjnych. Organ wyraził domniemanie, że istnieje osoba, na której wsparcie finansowe może liczyć skarżący albo skarżący uzyskuje dochody, których nie ujawnia. Ponadto, organ przyjął, że skarżący wraz ze swoją matką i bratem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, poddając w wątpliwość oświadczenie skarżącego w zakresie prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego i oszacowanej wysokości ponoszonych przez niego miesięcznych kosztów związanych z utrzymaniem. W konsekwencji uznał, że w analizie sytuacji materialnej rodziny konieczne powinno być uwzględnienie wszystkich dochodów, w tym otrzymywanego przez brata skarżącego K. D. świadczenia rentowego i świadczenia emerytalnego matki G. D.. Organ zaznaczył przy tym fakt zamieszkiwania wszystkich tych osób pod jednym adresem i fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez matkę skarżącego.

2. Na powyższą decyzję A. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2, ust. 3 pkt 6 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zwrócił się o umorzenie zaległych składek zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem.

2.1 W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wbrew poczynionym w jego sprawie ustaleniom, w jego przypadku zachodzi nieściągalność. Wyjaśnił, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na stan zdrowia. Oświadczył, że nie posiada żadnego majątku i w związku z tym nie ma z czego egzekwować wobec niego należności - zaległości z tytułu składek. Zaznaczył, że w toku postępowania zebrano wszechstronnie informacje na temat jego sytuacji osobistej i majątkowej, potwierdzające brak jakiegokolwiek majątku. Zauważył, że w toku działań egzekucyjnych nie udało się ustalić żadnych innych składników majątku i praw majątkowych jemu przysługujących a ze względu na charakter schorzenia nie ma możliwości uzyskania takich środków majątkowych w przyszłości. Dodał, że z uwagi na wysokość zaległości, próba ich ściągnięcia pozbawi go i członków jego rodziny podstaw egzystencji, uniemożliwiając zakup żywności, czy niezbędnych lekarstw. Podkreślił znaczenie swojej choroby i chorób członków jego rodziny (brata i mamy). Wyjaśnił, że jego choroba i choroba jego brata nie da się wyleczyć. Można jedynie ograniczyć progresję choroby oraz ryzyko nawrotów.

2.2 W odpowiedzi na skargę, ZUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2021 r., poz.137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że skarga była zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

3.2 Ramy materialnoprawne umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wyznaczały przepisy art. 28 u.s.u.s. Zasadniczo, jak wynika

z treści art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei całkowita nieściągalność, o której mowa wyżej, zachodzi w sytuacjach wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s, a zatem gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu Ordynacji podatkowej;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności ZUS przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, w świetle których ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W pierwszym etapie postępowania organ bada więc czy w sprawie zaistniały przesłanki nieściągalności, a jeśli tak, to może w ramach przyznanego mu uznania umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia. W przypadku natomiast wykluczenia stanu nieściągalności, niejako w drugim etapie postępowania, organ bada, czy występują przesłanki do umorzenia należności określone w § 3 rozporządzenia. Jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona organ bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. W przypadku natomiast ustalenia zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności (w szczególności podanych przykładowo w przepisie § 3 rozporządzenia), postępowanie wchodzi ponownie w kolejny etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Z treści wyżej zacytowanych przepisów wynika bowiem, że organ dopiero po stwierdzeniu przesłanek do umorzenia należności (nieściągalność albo te opisane w § 3 rozporządzenia) korzysta z uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dokonując tych czynności organ musi kierować się regułami zapisanymi w art. 80 k.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego i wszechstronności.

Konsekwencją takiego modelu postępowania organu jest kontrola sądu sprawowana zasadniczo na trzech poziomach: 1. kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego (zwłaszcza kompletności materiału dowodowego); 2. kontrola prawidłowości oceny przesłanek umorzenia oraz w przypadku ich zaistnienia: 3. kontrola granic przyznanego organowi uznania administracyjnego.

3.3 W niniejszej sprawie ZUS uznał, że brak jest spełnienia powyższych przesłanek całkowitej nieściągalności. W ocenie sądu, stanowisko organu należy podzielić co do przesłanek z punktów 1, 2, 3, 4, 4a, 4b, 4c, 5 z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. które są niesporne. W zakresie punktu 6 organ stwierdził brak spełnienia tej przesłanki ponieważ uznał, że w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonano 6 kwietnia 2022 r. zajęcia kwoty [...]zł z należącego do skarżącego rachunku bankowego. Ponadto postępowanie egzekucyjne jest w toku, a organ egzekucyjny nie ocenił je jako całkowicie nieskuteczne. Jednocześnie, gdy prowadzone przez ZUS przymusowe dochodzenie należności okaże się bezskuteczne, istnieje możliwość skierowania dalszych tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego, celem prowadzenia egzekucji ze składników majątkowych, do których ZUS nie ma uprawnień. Zdaniem ZUS dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy, działając jako wierzyciel, nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Przytoczył przy tym stanowiska sądów administracyjnych, m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 czerwca 2000 r., I SA/Ka [...]; dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX) wedle którego dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Organ argumentował, że nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Sąd wskazuje, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. ZUS miał obowiązek samodzielnej oceny przesłanki całkowitej nieściągalności opisanej w tym przepisie, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego oraz jego rodziny. W zaskarżonej decyzji organ ustalił, że skarżący ma 39 lat, a więc do osiągnięcia wieku emerytalnego zostało mu jeszcze 26 lat aktywności zawodowej, co daje podstawę do przyjęcia, że skarżący będzie jeszcze na przestrzeni wielu lat czynny zawodowo. Będzie zatem osiągał dochody, które pozwolą mu na stopniową, ale sukcesywną spłatę całości zadłużenia wobec ZUS.

Organ ustalił zatem, że nie istnieje przesłanka umorzeniowa określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., a zatem mógł przejść do etapu wynikającego z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Zgodnie bowiem z tym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Następuje to na podstawie przesłanek zawartych w rozporządzeniu.

3.4 W realiach niniejszej sprawy organ przeszedł do przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdzie dokonał nienależytej oceny w zakresie istnienia przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Paragraf 3 ust. 1 stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Istotna jest również treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, stanowiącego, że za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1 uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym stosunku.

Rozważając sytuację skarżącego w kontekście tych przesłanek należy stwierdzić, że prawidłowo została dokonana ocena w zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W sprawie nie zaszła żadna sytuacja opisana w tym punkcie. Słuszne są również wnioski organu na temat przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wnioskodawca przedstawił wprawdzie swój stan zdrowia, jednakże nie wykazał, że dolegliwości, na które choruje, uniemożliwiają mu podjęcie pracy. Błędne są natomiast wnioski organu w zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Organ nie dostrzegł, że w sprawie może zachodzić sytuacja opisana w tym przepisie.

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że w zakresie oceny zaistnienia przesłanki umorzenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ naruszył następujące przepisy: art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że wnioskodawca na s.3 oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej jednoznacznie wskazał, że rubryka "członkowie rodziny" go nie dotyczy a on prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe.

Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji (s. 13-14) – wbrew temu oświadczeniu strony – przyjął, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką G. D. i bratem K. D.. Konsekwencją tego było zsumowanie dochodów wnioskodawcy i jego matki oraz brata. Powyższe działanie organu sąd ocenia jako nieprawidłowe. W ocenie sądu organ administracji zignorował opisaną przez skarżącego w ww. oświadczeniu sytuację rodzinną i w sposób nieuprawniony poszerzył swoje ustalenia i wnioski do trzech osób. Spowodowało to wadliwe ustalenie sytuacji majątkowej strony w kontekście wysokości jej dochodów.

Sąd nie kwestionuje, że w realiach niniejszej sprawy twierdzenie skarżącego, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe jest niewątpliwie trudne do zweryfikowania.

Jednak organ nie podjął wszystkich dostępnych mu działań, które pozwoliłyby na weryfikację tego twierdzenia. Dokonana przez organ ocena sposobu gospodarowania przez skarżącego została dokonana przedwcześnie, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy, co zresztą organ sam przyznaje. Ustalenia dotyczące prowadzenia gospodarstwa domowego muszą być szczegółowe i precyzyjne, tak aby można udowodnić stronie, czy gospodaruje jednoosobowo, czy też wspólnie z innymi osobami.

Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący.

Tymczasem nawet jeżeli przedłożony przez stronę dokument (oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym) był niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, to organ powinien ponownie poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw. Organy administracji mają przecież obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Ponadto, obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk [...]; wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK [...]; wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK [...]; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z bezspornych okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie posiada żadnego majątku i nie osiąga żadnego dochodu. Ponadto bezspornym było, że zamieszkuje wspólnie z matką i bratem, jednakże (zdaniem skarżącego) nie prowadzą razem wspólnego gospodarstwa domowego.

Organ przyjmując tezę o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego w istocie nie wykazał, aby skarżący przyczyniał się do funkcjonowania "rodziny" w rozumieniu rozporządzenia. W uzasadnieniu obu decyzji nie wskazano wykonywanie jakich czynności mogłoby wskazywać na funkcjonowanie strony w rodzinie. Nie ustalono czy skarżący i jego matka oraz brat dla wspólnego dobra dzielą się jakąkolwiek częścią obowiązków domowych oraz czy skarżący w jakikolwiek sposób ma wpływ na podejmowanie ważnych dla gospodarstwa domowego decyzji (np. decyzja o remoncie, naprawach, planowanie wydatków).

Organ na s. 13 zaskarżonej decyzji przytacza tezę z wyroku Sądu Najwyższego z 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN [...]; dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX), ale nie zdaje się zauważać, że wynika z niej, iż ocena czy osoba pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym zależy od okoliczności konkretnego przypadku, przy czym sam fakt wspólnego zamieszkiwania nie może tu mieć decydującego znaczenia.

Organ nie przeprowadził zatem wnikliwej i pełnej analizy sytuacji skarżącego i członków jego rodziny w zakresie objętym rozporządzeniem (§ 3 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 2). Okoliczności te powinny zostać udowodnione, a nie wynikać z zastosowanych przez organ domniemań faktycznych. Czynienie tychże ustaleń musi być bowiem oparte o kodeksowe zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Dodatkowo należy podkreślić, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji mogą być jedynie takie dowody, które zostały przeprowadzone w ramach postępowania w danej sprawie. Stanowi zatem naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oparcie decyzji na dowodach przeprowadzonych w ramach innego postępowania, przed wszczęciem postępowania w danej sprawie zainicjowanej rozpatrywanym wnioskiem. Nie jest wykluczone wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zebranego w innym postępowaniu – pod warunkiem, że organ dokona należytej oceny tego materiału dowodowego pod kątem jego aktualności, a strona będzie mogła wypowiedzieć się na temat tych dowodów.

W ocenie sądu organ nie ustalił w sposób pełny sytuacji majątkowej skarżącego i członków jego rodziny, a w konsekwencji nie rozważył prawidłowo, czy w sprawie zaistniała przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Organ dokonał ustaleń niezgodnych z treścią oświadczenia strony.

W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera przekonującej argumentacji dlaczego skarżącemu odmówiono umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Jednocześnie sąd zauważa, że brak jest podstaw prawnych, by sąd orzekł o ewentualnym umorzeniu składek, niejako w zastępstwie organu.

3.5 Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ uwzględni powyżej wyrażoną ocenę prawną. Rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych powyżej uchybień dowodowych i argumentacyjnych oraz prawidłowe rozważenie wniosku na tle aktualnego stanu faktycznego.

3.6 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.