SENTENCJA

Dnia 3 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 roku sprawy ze skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 kwietnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia orzekł w pkt 1. o oddaleniu w całości odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. , a w pkt 2. o oddaleniu w całości odwołania F. K. od rozstrzygnięcia z 8 kwietnia 2022 r. postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 1 maja 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia logopedii na obszarze powiatów [...] i [...].

Jako podstawę zaskarżonej decyzji powołano art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.), dalej: "ustawa", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a.".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy.

Ogłoszenie przedmiotowego postępowania konkursowego nastąpiło 28 lutego 2022 r. na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1858), dalej: "rozporządzenie z 14 października 2020 r.".

W ogłoszeniu wskazano m. in., że maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania to jedna.

Oferty złożyło trzech oferentów:

1. F. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...] w K., dalej: "Uczestniczka",

2. [...] sp. z o. o. w K.,

3. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. .

Oferta Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. została odrzucona.

Wymagane warunki spełniło dwóch pozostałych oferentów.

Stosownie do art. 148 ustawy i § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z 5 sierpnia 2016 r.", oceny ofert dokonano m. in. według kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej:

- w dniu złożenia oferty realizacja na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach miejsca udzielania świadczeń: "tak" (13 pkt), "nie" (0 pkt);

- w dniu złożenia oferty realizacja na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie - jedna odpowiedź do wyboru: nieprzerwanie od 5 lat (7 pkt), nieprzerwanie od 10 lat (10 pkt), żadne z powyższych (0 pkt).

Pytania ankietowe opracowano zgodnie z tabelą nr 2 "Ambulatoryjna opieka specjalistyczna (AOS, ASDK) - część wspólna oraz tabelą nr 1 "Ambulatoryjna opieka specjalistyczna (AOS)" część 55. "55. Przedmiot postępowania: Świadczenia w zakresie logopedii" załącznik nr 2 "Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna" do rozporządzenia z 5 sierpnia 2016 r.

Na pytania ankietowe oferenci, których oferty poddano ocenie, udzielili następujących odpowiedzi:

- [...] sp. z o. o. w K. na pierwsze pytanie udzieliła odpowiedzi "tak", za co jej oferta otrzymała 13 pkt, a na pytanie drugie wybrała odpowiedź "nieprzerwanie od 10 lat", za co jej oferta otrzymała 10 pkt (łącznie 23 pkt za kryterium ciągłości);

- Uczestniczka na pierwsze pytanie udzieliła odpowiedzi "nie", za co jej oferta otrzymała 0 pkt, a na pytanie drugie wybrała odpowiedź "żadne z powyższych", za co jej oferta również otrzymała 0 pkt (łącznie 0 pkt za kryterium ciągłości).

W rozstrzygnięciu postępowania z 8 kwietnia 2022 r. jako podmiot, z którym zostanie zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazano [...] sp. z o. o. w K.. Komisja konkursowa nie wybrała zatem oferty złożonej przez Uczestniczkę. Wybrana oferta zdobyła 34,5 pkt, w tym 23 pkt za kryterium ciągłości, a oferta Uczestniczki uzyskała 13,5 pkt, w tym 0 pkt za kryterium ciągłości.

Odwołania od rozstrzygnięcia z 8 kwietnia 2022 r. złożyli Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. i Uczestniczka.

W odwołaniu Uczestniczka zarzuciła brak przeprowadzenia z nią negocjacji (art. 142 ust. 6 ustawy) i naruszenia zasady równego traktowania (art. 134 ust. 1 ustawy). W uzasadnieniu odwołania wskazała, że kontynuuje działalność wykonywaną dotychczas przez A. R., którego przedsiębiorstwo zostało przez Uczestniczkę nabyte, czego nie uwzględniono w trakcie postępowania.

Ponadto w piśmie z 25 kwietnia 2022 r. Uczestniczka zarzuciła niezasadne nieprzyznanie jej punktów za kryterium kompleksowości.

Pismem z 27 kwietnia 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił organ o wstąpieniu do postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi w trybie art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 648).

Decyzją z 28 kwietnia 2022 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia orzekł w pkt 1. o oddaleniu w całości odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. , a w pkt 2. o oddaleniu w całości odwołania Uczestniczki od rozstrzygnięcia z 8 kwietnia 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji odnośnie odwołania Uczestniczki Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, co następuje.

Odnośnie zarzutu braku negocjacji wyjaśniono, że ich przeprowadzenie nie jest obowiązkiem organu (zgodnie z art. 142 ust. 2 ustawy komisja konkursowa może przeprowadzić negocjacje), a ponadto zajęto stanowisko dlaczego ich nie przeprowadzono (str. 37-38 decyzji). Za niesłuszny uznano tez zarzut naruszenia równego traktowania (stanowisko organu na str. 35-36 decyzji).

Odnośnie zarzutu co do nieprzyznania punktów za kryterium ciągłości wskazano, że na pierwsze pytanie dotyczące tego kryterium Uczestniczka udzieliła odpowiedzi "nie", za co jej oferta otrzymała 0 pkt, a na pytanie drugie wybrała odpowiedź "żadne z powyższych", za co jej oferta również otrzymała 0 pkt (łącznie 0 pkt za kryterium ciągłości). Zgodnie z własną wiedzą zatem oświadczyła, że nie realizuje na podstawie umowy leczenia w ramach zakresu świadczeń objętych postępowaniem. Było to oświadczenie prawdziwe, gdyż na dzień złożenia przez Uczestniczkę oferty Fundusz nie miał zawartej z nią umowy w zakresie objętym postępowaniem.

Odnosząc się do argumentu Uczestniczki o kontynuacji przez nią umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po świadczeniodawcy A. R., który zmarł 15 czerwca 2021 r. wskazano, że okoliczności związane z wygaśnięciem umowy łączącej A. R. z Funduszem szeroko wyjaśniono odrębnymi pismami wymienianymi z Uczestniczką i szeregiem instytucji. Stanowisko Prezesa Funduszu w tym względzie nie uległo zmianie. Tytułem przypomnienia wskazano, co następuje.

W dniu 15 czerwca 2021 r. zmarł A. R., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "Gabinet [...], realizujący umowę nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień oraz umowę nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna.

Również 15 czerwca 2021 r., jak wynika z wpisu ujawnionego w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, ustanowiono zarząd sukcesyjny, a zarządcą sukcesyjnym została Uczestniczka, żona zmarłego.

W dniu 18 września 2021 r. nastąpił dział spadku (akt notarialny rep. A nr [...]), na mocy którego przedsiębiorstwo zmarłego świadczeniodawcy przejęła Uczestniczka.

Jak wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 22 września 2021 r. wykreślono z rejestru wpis o prowadzeniu działalności gospodarczej A. R., funkcjonującego od ustanowienia do wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego z adnotacją "w spadku".

Mając na względzie powyższe, umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarte przez A. R. - po jego śmierci realizowane w związku z prowadzeniem przedsiębiorstwa w spadku i ustanowieniem zarządcy sukcesyjnego - wygasły na skutek wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego i wykreślenia z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wpisu tego przedsiębiorcy. W tym miejscu powołano treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz. U. z 2021 r., poz. 170), dalej: "ustawa o zarządzie sukcesyjnym".

Ponadto, zgodnie z § 38 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 787), dalej: "załącznik do rozporządzenia z 8 września 2015 r.", umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wygasają w całości lub w części w przypadku ustania bytu prawnego świadczeniodawcy lub zaprzestania prowadzenia przez niego działalności leczniczej w zakresie wynikającym z umowy, w zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego, w którym działalność ta jest wykonywana.

Przepisy ustawy o zarządzie sukcesyjnym nie wprowadziły zmiany do art. 155 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym jeżeli umowa nie stanowi inaczej, przeniesienie na osobę trzecią praw i obowiązków wynikających z tej umowy wymaga pisemnej zgody Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Dział spadku nastąpił 18 września 2021 r. Zaszła zatem przesłanka z art. 59 ust. 1 pkt 7 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, skutkując jego wygaśnięciem. Wygaśnięcie zarządu sukcesyjnego i wykreślenie przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej powoduje - w myśl § 38 pkt 1 Ogólnych warunków umów - utratę bytu prawnego świadczeniodawcy oraz wygaśnięcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ewentualne przeniesienie praw i obowiązków z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy świadczeniodawca istnieje, a zatem - w niniejszej sprawie - do wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego. Po jego wygaśnięciu i wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru nie jest to już możliwe.

Przeniesienie praw i obowiązków z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej możliwe jest również, stosownie do art. 155 ust. 5 ustawy, dopiero po wyrażeniu zgody przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Przepis ten stanowi bowiem lex specialis wobec ogólnej zasady sukcesji generalnej umów. Wobec tego nawet po dokonaniu działu spadku, na skutek którego osoba trzecia nabywa przedsiębiorstwo, w ramach którego realizowano umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie jest możliwe przeniesienie w ten sposób - bez uprzedniej zgody Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia - umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Takie przeniesienie może odbyć się zatem jedynie za zgodą Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i to w momencie, gdy świadczeniodawca w dalszym ciągu istnieje i realizuje umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lub gdy wskazane umowy realizowane są w związku z ustanowieniem zarządu sukcesyjnego.

Istotne jest również to, że do dnia rozstrzygnięcia postępowania Fundusz nie zawarł z Uczestniczką umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczeń w zakresie logopedii.

Uczestniczka zatem na pytania związane z kryterium ciągłości prawidłowo udzieliła odpowiedzi przeczącej, za co nie otrzymała punktów, gdyż w dniu złożenia oferty nie realizowała w miejscu udzielania świadczeń umowy zawartej z Funduszem w ramach danego zakresu świadczeń, jak również nie realizowała takiej umowy w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 5 albo 10 lat. Dla spełnienia tego kryterium istotne jest bowiem posiadanie na dzień złożenia oferty w danym postępowaniu konkursowym zawartej z Funduszem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z uwzględnieniem danego zakresu świadczeń, a także miejsca udzielania świadczeń oraz obszaru, którego dotyczy postępowanie.

Skoro zatem Uczestniczka w dniu złożenia swojej oferty nie kontynuowała realizacji umów zawartych przez świadczeniodawcę A. R., bowiem umowy te - zgodnie z § 38 ust. 1 Ogólnych warunków umów - wygasły na skutek wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego i wykreślenia wpisu przedsiębiorcy A. R. z CEiDG, a przed tym zdarzeniem nie doszło do przeniesienia wynikających z tych umów praw i obowiązków w trybie art. 155 ust. 5 ustawy, a zatem za zgodą Prezesa Funduszu, Uczestniczka nie mogła udzielić w formularzu ofertowym w zakresie kryterium ciągłości innej odpowiedzi poza przeczącą, zaś komisja konkursowa - wbrew temu, co aktualnie podnosi Uczestniczka - nie popełniła błędu nie przyznając punktów za to kryterium, czym nie naruszyła art. 134 ust. 1 i 2 ustawy.

Odnośnie zaś kryterium kompleksowości wskazano, że Uczestniczka w ofercie na każde z pytań dotyczących tego kryterium udzieliła odpowiedzi "nie". Wobec tego według swojej najlepszej wiedzy oświadczyła, że kryteriów tych nie spełnia, a zatem że nie należą się jej z tego tytułu punkty. Komisja konkursowa dokonując weryfikacji jego oferty nie stwierdziła, że wobec udzielonych przez Uczestniczkę odpowiedzi przeczących w ofercie istniała jakakolwiek rozbieżność uzasadniająca udzielenie odpowiedzi innej (str. 44 decyzji).

Skargę do Sądu na decyzję z 28 kwietnia 2022 r. wniósł Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zarzucając naruszenie:

1. art. 5 pkt 2a w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z:

a. załącznikiem nr 2 tabela nr 2 - ambulatoryjna opieka specjalistyczna - część wspólna, rubryka VI Ciągłość lp. 1-3 do rozporządzenia z 5 sierpnia 2016 r.,

b. art. 29 i art. 59 ust. 1 pkt 6 ustawy o zarządzie sukcesyjnym,

c. art. 155 ust. 5 ustawy,

d. § 38 pkt 1 załącznika do rozporządzenia z 8 września 2015 r.,

przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonywana w ramach zarządu sukcesyjnego umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wygasa z dniem dokonania działu spadku obejmującego przedsiębiorstwo w spadku bez uprzedniej zgody Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na przeniesienie wynikających z niej praw i obowiązków, wobec czego nie jest możliwe dalsze realizowanie na podstawie tej umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w sposób pozwalający na spełnienie kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej;

2. art. 5 pkt 2a w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy przez niezapewnienie równego traktowania w postępowaniu ubiegającemu się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniodawcy będącemu następcą prawnym osoby fizycznej;

3. art. 7a § 1 K.p.a. i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.), dalej: "P.p.", przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony będącej przedsiębiorcą;

4. art. 12 i art. 15 P.p. przez nieodwracalne obciążenie przedsiębiorcy negatywnymi konsekwencjami niespełnienia warunków, o istnieniu których przedsiębiorca nie był wcześniej informowany;

5. art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie okoliczności dokonania przez Uczestniczkę czynności niezbędnych do wstąpienia w prawa i obowiązki wynikające z umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartych przez A. R..

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2, dotyczącym Uczestniczki.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W dodatkowym piśmie procesowym z 27 lipca 2022 r. (k. 57-59) skarżący rozwinął zarzuty zawarte w skardze.

Z kolei w piśmie procesowym z 12 września 2022 r. (k. 164-169) pełnomocnik Uczestniczki wniósł o uwzględnienie skargi wskazując, że umowa zawarta przez A. R. nie wygasła z dniem wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, a jej wykonywanie kontynuowała Uczestniczka.

Pismem z 3 stycznia 2023 r. (k. 273-276) organ podtrzymał stanowisko o wygaśnięciu umowy zawartej przez A. R. z dniem wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, z którym to stanowiskiem ponownie nie zgodził się pełnomocnik Uczestniczki w piśmie z 13 lutego 2023 r. (k. 326-327).

Na rozprawie (k. 333-334) pełnomocnik skarżącego podniósł, że mąż uczestniczki miał zwarte trzy umowy z NFZ. Przedmiotowa umowa była zawarta do czerwca 2022 r. Organ uznając, że umowa wygasła, rozpisał trzy nowe konkursy. Dwa z nich skarżąca wygrała, a trzeci jest przedmiotem niniejszej sprawy. Organ niekonsekwentnie uznał, że umowa wygasła, traktując ją jako umowę o charakterze cywilnoprawnym, a następnie powoływał się na szczególny reżim umów zawieranych w trybie administracyjnoprawnym. Formularz konkursowy nie umożliwiał przedstawienia szczególnej sytuacji Uczestniczki, gdzie po śmierci męża był ustanowiony zarząd sukcesyjny, a następnie miało miejsce spadkobranie.

Pełnomocnik organu wskazał, że Uczestniczka w trzech konkursach udzieliła takich samych odpowiedzi. Rozstrzygnięcie w zakresie ciągłości udzielania świadczeń zakwestionowała tylko w konkursie, w którym go nie wygrała. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu podał, że certyfikat zmarłego męża Uczestniczki na przedsiębiorstwo spadku dołączony do wniosku konkursowego oznaczał tyle, że uczestniczka odziedziczyła ten certyfikat po mężu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie (art. 139 ust. 2 ustawy). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje i odwołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 4 ustawy).

Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy otwiera zatem postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Jak stanowi art. 152 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymieniono w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest zatem ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasady te są określone w przepisach ustawy oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Lu 940/14 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest zatem ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu więc nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Zarzuty skargi wniesionej przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców koncentrują się na tym, że ofercie złożonej przez Uczestniczkę przyznano nieprawidłową liczbę punktów, zbyt małą z uwagi na ich nieprzyznanie za kryterium ciągłości udzielania świadczeń, co mogło mieć wpływ na wynik konkursu. Miało to by wynikać - zdaniem skarżącego, jak również zdaniem pełnomocnika Uczestniczki - z błędnego uznania przez komisję konkursową, że kryterium ciągłości nie zostało spełnione z uwagi na wygaśnięcie we wrześniu 2021 r. umowy zawartej uprzednio przez zmarłego 15 czerwca 2021 r. męża Uczestniczki A. R. na udzielanie świadczeń w zakresie logopedii.

Na wstępie należy wskazać, że Uczestniczka na pytanie zawarte w pkt 4.1.1 formularza ofertowego: "w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach miejsca udzielania świadczeń" udzieliła odpowiedzi "nie", za co nie otrzymała punktów (za odpowiedź "tak" przysługiwało 13 pkt).

Podobnie, Uczestniczka na pytanie zawarte w pkt 4.1.2 formularza ofertowego: "w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie" udzieliła odpowiedzi "żadne z powyższych", za co nie otrzymała punktów (za odpowiedzi do wyboru: nieprzerwanie od 5 lat przysługiwało 7 pkt, nieprzerwanie od 10 lat - 10 pkt, a za udzieloną przez Uczestniczkę odpowiedź "żadne z powyższych" - 0 pkt).

Uczestniczka otrzymała zatem 0 pkt za kryterium ciągłości na podstawie udzielonych przez siebie odpowiedzi.

Pytania ankietowe opracowano stosownie do art. 148 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy w zw. z § 3 pkt 2 i załącznikiem nr 2 tabela nr 2 "Ambulatoryjna opieka specjalistyczna (AOS, ASDK) - część wspólna, rubryka VI Ciągłość lp. 1-3 do rozporządzenia z 5 sierpnia 2016 r. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 2a ustawy użyte w ustawie określenie ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oznacza organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 5488/16 (dostępny w CBOSA) w świetle powyższej definicji ustawowej kryterium ciągłości najmniejsze ryzyko przerwania procesu leczenia pacjenta zapewnia świadczeniodawca prowadzący już to leczenie na podstawie uprzednio zawartej umowy. Nie podważa tego fakt, że ustawa w art. 134 ust. 1 nakłada na Fundusz obowiązek zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sposób realizacji tej zasady określa art. 134 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Na gruncie powołanych regulacji przyjmuje się, że zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Istotna w sprawie jest okoliczność, że to sama Uczestniczka udzieliła na pytania ankietowe odpowiedzi ("nie" i "żadne z powyższych"), stąd nie otrzymała za kryterium ciągłości żadnych punktów. W tym kontekście, w świetle art. 142 ust. 1-3 w zw. z ust. 5 i art. 148 ustawy oferta składana przez świadczeniodawcę w odpowiedzi na ogłoszenie o postępowaniu jest wiążąca i nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego, a więc po terminie składania ofert, jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom czy innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych pytaniami ankietowymi (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1059/19 - dostępny w CBOSA).

Jeżeli więc świadczeniodawca jest związany składaną przez siebie ofertą, której treść wyznaczają zawarte w niej dane stanowiące stosowne oświadczenia woli i oświadczenia wiedzy będące odpowiedzią profesjonalnego podmiotu na konkretne ogłoszenie oraz określone nim warunki, to wskazana zasada odnosząca się do konsekwencji złożenia oferty, w takim samym stopniu oraz zakresie konsekwencje te ustala wobec komisji przeprowadzającej postępowanie. Wobec tego, skoro oferent nie może po upływie terminu składania ofert zmienić, skorygować, modyfikować ani uzupełniać złożonej przez siebie oferty, to nie może tego uczynić również komisja konkursowa (por.: w tej mierze jednolite stanowisko prezentowane w wyrokach o sygn. akt II GSK 1489/12, II GSK 1539/12, II GSK 1288/15, II GSK 1908/15 - dostępne w CBOSA). O ile bowiem komisja ta jest uprawniona do oceny oferty, to nie jest uprawniona do podejmowania jakichkolwiek działań odnoszących się do rozporządzania treścią zawartych w niej oświadczeń, zwłaszcza gdy nie ma ona do tego żadnych podstaw, które miałyby wynikać z przepisów obowiązującego prawa.

Źródła rekonstrukcji tego rodzaju uprawnienia nie sposób upatrywać w § 17 rozporządzenia z 14 października 2020 r. O ile bowiem przywołany paragraf wyposaża komisję konkursową w kompetencje żądania od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty czy przeprowadzenia weryfikacji oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, to nie upoważnia komisji do zmiany, modyfikacji czy uzupełniania oferty lub tworzenia warunków do dokonania jej zmiany. Ta bowiem z momentem jej złożenia w określonym terminie jest wiążąca (por.: powołany wyżej wyrok o sygn. akt II GSK 1059/19).

Powyższe rozważania wskazują, że komisja konkursowa nie mogła zmienić odpowiedzi na zadane w formularzu ofertowym pytania, czy w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach miejsca udzielania świadczeń lub w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie.

Niemniej jednak, w związku z zarzutem skargi, że organ błędnie zaakceptował rozstrzygnięcie komisji w stosunku do Uczestniczki w zakresie nieprzyjęcia ciągłości udzielania świadczeń na podstawie umowy Sąd odniesie się do tych zarzutów.

Niekwestionowane są następujące okoliczności:

- 15 czerwca 2021 r. zmarł A. R., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "Gabinet [...], realizujący m. in. umowę nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia logopedii;

- w dniu śmierci tego świadczeniodawcy ustanowiono zarząd sukcesyjny w trybie przepisów ustawy o zarządzie sukcesyjnym, a zarządcą sukcesyjnym została Uczestniczka - żona zmarłego;

- 18 września 2021 r. nastąpił dział spadku, na mocy którego przedsiębiorstwo zmarłego świadczeniodawcy przejęła Uczestniczka, a 22 września 2021 r. wykreślono z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wpis o prowadzeniu działalności gospodarczej przez A. R., funkcjonującego od ustanowienia do wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego z adnotacją "w spadku".

Od chwili ustanowienia zarządu sukcesyjnego zarządca sukcesyjny wykonuje prawa i obowiązki zmarłego przedsiębiorcy wynikające z wykonywanej przez niego działalności gospodarczej oraz prawa i obowiązki wynikające z prowadzenia przedsiębiorstwa w spadku (art. 29 ustawy o zarządzie sukcesyjnym). Przedsiębiorstwo w spadku obejmuje składniki niematerialne i materialne, przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, stanowiące mienie przedsiębiorcy w chwili jego śmierci (art. 2 ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym). Zarząd sukcesyjny obejmuje zobowiązanie do prowadzenia przedsiębiorstwa w spadku oraz umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa w spadku (art. 18 ustawy o zarządzie sukcesyjnym). W czasie trwania zarządu sukcesyjnego zarządca sukcesyjny działa w imieniu własnym, ale na rachunek właściciela przedsiębiorstwa w spadku (art. 21 ustawy o zarządzie sukcesyjnym). Powyższe przepisy wskazują, że z chwilą śmierci przedsiębiorcy jego przedsiębiorstwo trwa jako przedsiębiorstwo w spadku.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 6 ustawy o zarządzie sukcesyjnym zarząd ten wygasa z dniem dokonania działu spadku obejmującego przedsiębiorstwo w spadku, co nastąpiło 18 września 2021 r.

Prawidłowa jest zatem konstatacja organu, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarte przez A. R., po jego śmierci realizowane w związku z prowadzeniem przedsiębiorstwa w spadku i ustanowieniem zarządcy sukcesyjnego, wygasły na skutek wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego i wykreślenia z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wpisu tego przedsiębiorcy.

Na skutek taki wskazuje również § 38 pkt 1 załącznika do rozporządzenia z 8 września 2015 r. stanowiący, że umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wygasają w całości lub w części w przypadku ustania bytu prawnego świadczeniodawcy lub zaprzestania prowadzenia przez niego działalności leczniczej w zakresie wynikającym z umowy, w zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego, w którym działalność ta jest wykonywana.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku o sygn. akt IV CSK 89/18 umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określa w szczególności rodzaj, zakres i warunki udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, zasady rozliczeń pomiędzy świadczeniodawcą a NFZ oraz kwotę zobowiązania NFZ wobec świadczeniodawcy (art. 136 ust. 1 pkt 1-5 ustawy). Mimo że umowa ta jest środkiem realizacji zadań publicznoprawnych, nie ma ona charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny. O takim jej charakterze przesądza art. 155 ustawy przewidujący, że jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Ścisły związek umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z realizacją zadań publicznoprawnych z zakresu ochrony zdrowia sprawia jednak, że jest to umowa cywilnoprawna - z zastrzeżeniem spełnienia świadczenia na rzecz osoby trzeciej (art. 393 K.c.) - szczególnego rodzaju, o wielu swoistych cechach. Może być zawarta tylko w określonym przez prawo trybie i dotyczyć tylko udzielania świadczeń zdrowotnych przez określone podmioty, których działalność gospodarcza w dziedzinie lecznictwa jest działalnością regulowaną w rozumieniu prawa przedsiębiorców. Swoboda w kształtowaniu treści umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest znacznie ograniczona i podporządkowana wymaganiom ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz wymaganiom przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Nie bez znaczenia w tym kontekście jest, że zgodnie z art. 155 ust. 5 ustawy, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, przeniesienie na osobę trzecią praw i obowiązków wynikających z tej umowy wymaga pisemnej zgody Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ewentualne zaś przeniesienie praw i obowiązków z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy świadczeniodawca istnieje, a zatem - w niniejszej sprawie - do wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego. Po jego wygaśnięciu i wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru nie jest to już możliwe.

Prawidłowo zatem skonstatował organ, że Uczestniczka na pytania związane z kryterium ciągłości prawidłowo udzieliła odpowiedzi przeczącej, za co nie otrzymała punktów, gdyż w dniu złożenia oferty nie realizowała w miejscu udzielania świadczeń umowy zawartej z Funduszem w ramach danego zakresu świadczeń, jak również nie realizowała takiej umowy w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 5 albo 10 lat. Uczestniczka nie mogła zatem udzielić w formularzu ofertowym w zakresie kryterium ciągłości innej odpowiedzi poza przeczącą, zaś komisja konkursowa - wbrew temu, co aktualnie podnosi Uczestniczka - nie popełniła błędu nie przyznając punktów za to kryterium, czym nie naruszyła art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 pkt 2a ustawy.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów postępowania. W szczególności organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, nie rozstrzygał wątpliwości na niekorzyść Uczestniczki i nie uchybił obowiązkom informacyjnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.