SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 r. znak SKO.ZP/415/512/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca lub spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 lutego 2024 r. znak SKO.ZP/415/512/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie nośników reklamowych.

W stanie faktycznym sprawy decyzją z dnia 04.05.2023 roku nr 68/6851/2023 Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 37d ust. 1, 3, i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej "u.p.z.p") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej KPA) w związku z § 5.1.1, § 9 ust. 10 i § 20 ust. 4 punkt 3 oraz § 20 ust. 17 uchwały Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984; dalej "uchwała") wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 5 989,97 zł.

Organ I instancji wskazał na fakt prowadzenia od lutego 2022 roku postępowania wyjaśniającego odnośnie do zgodności z uchwałą umieszczenia na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w K. określonych szyldów. W tym czasie nie były to jeszcze szyldy spółki.

Dalsze postępowanie wyjaśniające ujawniło pojawienie się na przedmiotowej nieruchomości reklam spółki. Ustalono, że zostały one umieszczone mimo decyzji sprzeciwu z dnia 10.10.2022 r. względem wniosku spółki zgłaszającej umieszczenie na przedmiotowej nieruchomości nośników reklamowych. Dalej przytoczono ustalenia czynności sprawdzających z marca i kwietnia 2023 roku. Wynikło z nich, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się 5 szyldów reklamowych spółki w formie naklejek na szybie oraz 1 tablica wisząca w oknie. Łączną powierzchnię 6 szyldów ustalono na 9,12 mkw.

Fakt ten jest niezgodny z regulacją uchwały (§ 20 ust. 4 punkt 3 oraz § 20 ust. 17).

Spółka została poinformowana o wszczęciu postępowania, zawiadomienie zostało doręczone 17 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi z dnia 19 kwietnia 2023 r. osoba upoważniona do reprezentacji spółki wskazała, że wszelkie szyldy zostały już usunięte, co potwierdziła materiałem zdjęciowym. W kolejnym piśmie z tego dnia wskazała, że "nie miała żadnej wiedzy, iż reklama o którą wnioskowała jest zła i nie spełnia norm", co ma wynikać z błędu systemu teleinformatycznego; nie dotarło do niej pismo w związku z czym uznała, że sprawa wniosku zgłaszającego umieszczenie reklam została załatwiona milcząco. Organ wyjaśnił, że wszelką korespondencję dostarczał prawidłowo, drogą elektroniczną, na co spółka wyraziła zgodę we wniosku o zgłoszenie reklamy. Następnie przedstawił wykładnię pojęcia "witryna" zgodnie z § 4 pkt. 22 uchwały oraz skonfrontował ją z materiałem zdjęciowym zgromadzonym w czasie czynności sprawdzających. Organ doszedł do wniosku, że ustalenia o powierzchni reklamy są prawidłowe. Wskazał także, że zgodnie z art. 37d. 1. u.p.z.p. karę wymierza się od dnia wszczęcia postępowania.

W sytuacji nieustalenia w uchwale stawek kary, jako stawkę Organ przyjął stawkę maksymalną z rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 (Monitor Polski rok 2022 poz. 731), tj. 0,28 zł dla części zmiennej oraz 3,14 zł dla części stałej.

Organ nie stwierdził podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f KPA.

Spółka od powyższej decyzji wniosła odwołanie. Wskazała, że:

korespondencja nie została do niej doręczona, a wniosek zgłaszający organy składał się z dwóch części, tj. 1) zamiar instalacji banneru reklamowego przytwierdzonego na stałe do elewacji oraz 2) wyklejenie okien folią.

Druga część ma nie podlegać obowiązkowi zgłoszenia. Spółka argumentowała,że:

- korespondencji dostarczanej przez e-puap nie odnalazła w systemie, a w owym czasie zmieniła swoją siedzibę, co wiązało się z natłokiem prac i jedynie sporadycznym bywaniem pod starym adresem; de facto spółka funkcjonowała pod nowym adresem od 01.10.2022 r.; Organ korespondencję papierową kierował pod stary adres.

Dalej wskazano, że baner reklamowy nigdy nie został zainstalowany, a jedynie wyklejono okna folią. Spółka wskazała także na swoją dobrą wolę umieszczenia reklam zgodnie z obowiązującą regulacją (zgłosiła chęć zainstalowania reklam, niezwłocznie usunęła reklamy po otrzymaniu decyzji nakładającej karę), w związku z czym wnioskuje o odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu.

Spółka zarzuca brak należytego zbadania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W jej ocenie organ nie zbadał w ogóle stopnia zawinienia.

Wskazała ponadto, że naruszenie prawa nie miało charakteru ciągłego, trwałego ani powtarzającego się; było to zdarzenie jednorazowe z natychmiastową reakcją po nałożeniu kary. Spełniona została przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa.

Spółka złożyła następujące wyjaśnienia:- wniosek został złożony 21.08.2022 r., a odpowiedź organu została jej dostarczona dopiero 10.10.2022 r., a więc po upłynięciu 21-dniowego terminu, w związku z czym przyjęto milczące załatwienie sprawy - wniosek o zmianę adresu spółki został złożony do KRS pod koniec października 2022, ujawnienie wpisu dopiero 10.11.2022 r. nie może obciążać spółki.

- informacje otrzymane drogą telefoniczną od pracownika urzędu były chaotyczne i nieprofesjonalne - urząd nie podjął innych sposobów nawiązania korespondencji z spółką - spółka najmuje przedmiotowy lokal od 14.07.2022 r.. Zawierając umowę najmu nie została poinformowana o postępowaniu wyjaśniającym, które toczyło się od lutego 2022 r. - korespondencja odnośnie do tegoż postępowania wyjaśniającego także nie wpływała do właściciela lokalu ani jego zarządcy

- właściciel sąsiedniego lokalu w analogicznej sprawie dotyczącej nałożenia kary administracyjnej w sprawie reklam został jedynie upomniany

- kara naliczana jest od dnia wszczęcia postępowania (13.04.2023 r.), a powinna od dnia doręczenia (17.04.2023 r.) - urząd w sposób nieprawidłowy dokonał wyliczenia powierzchni pokrytej reklamą, w szczególności nie przedstawiono aktualnego świadectwa legalizacji urządzenia pomiarowego z urzędu miar i wag.

Spółka wniosła także dodatkowe wyjaśnienia, w których przedstawiła, że w świetle postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa odnoszącego się do wniosku o zainstalowanie urządzenia reklamowego, wyklejenie szyb folią "mesh" nie powinno być przedmiotem wniosku. Z tego faktu wyciągnięto wniosek, że ten element reklamy nie podlega zgłoszeniu, a więc nigdy nie doszło do umieszczenia treści reklamowych pomimo sprzeciwu organu administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 28 czerwca 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ I instancji nieprawidłowo zbadał przesłanki: znikomości naruszenia prawa i zaprzestania naruszenia prawa przez stronę.

Decyzją nr 98/6851/2023 z 18 września 2023 r. organ I instancji wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 5 989,97 zł. Organ podtrzymał uprzednio wyrażone stanowisko. Stwierdził także, że rozpoznając ponownie sprawę nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f KPA. Nie zachodzi znikome naruszenie prawa, w szczególności spółka nie działała dla ochrony wyższych wartości ani w interesie publicznym. Wręcz przeciwnie, czerpała korzyści z naruszenia obowiązującej regulacji krajobrazowej. Naruszenie uchwały krajobrazowej ponadto powinno być uznane za działanie sprzeczne z interesem publicznym, chronionym przez przedmiotową uchwałę. Organ podtrzymuje, że spółka musiała być świadoma obowiązującej regulacji krajobrazowej, w związku z czym nieodebranie korespondencji jest dla sprawy nierelewantne. Niezależnie od tego, wszelka korespondencja została dostarczona prawidłowo w oparciu o informacje zawarte w KRS. W związku z tym organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f KPA.

Od przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła: - nieprawidłowe poinformowanie spółki o wszczęciu postępowania wyjaśniającego z lutego 2022, kiedy spółka zajmuje przedmiotowy lokal od lipca 2022- wyłączenie ze zgłoszenia wyklejenia szyb folią "mesh"

- nieprawidłowy pomiar powierzchni objętej reklamą, w szczególności użycie nieprzewidzianych przez prawo przyrządów pomiarowych

- naliczenie kary od całej powierzchni szyby, kiedy w 2 przypadkach reklama obejmowała jedynie 1/3 powierzchni szyby (a więc mieściła się w regulacji), a w przypadku jednej z szyb tylko nieznacznie przekroczono dopuszczalną powierzchnię szyby, a karę naliczono za całą powierzchnię naklejki, a nie za jedynie za jej część przekraczającą normę. Podniesiono także, że jedna z szyb nie jest w ogóle powierzchnią reklamową, a przysłania ją jedynie rama obrazu powieszonego do wewnątrz, ta szyba nie powinna być więc w ogóle przedmiotem kary.

- jako powierzchnię będącą podstawą wyliczenia kary przyjęto całość witryny (a więc także futryny i pas okien doświetlających), zamiast jedynie powierzchni szyb.

- organ nie skorzystał z odstąpienia od wymierzenia kary, argumentując to dopuszczeniem się przez spółkę "rażącego naruszenia prawa, czerpiąc z tego korzyści finansowe". Spółka utrzymuje, że spełnione zostały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.

SKO decyzją z 29 lutego 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości nałożenia kary i w tym zakresie nałożyło na spółkę karę pieniężną w wysokości 2 567,13 zł za umieszczenie od 17 do 19 kwietnia 2023 r. nośników reklamowych – szyldów w formie naklejek na szybach zlokalizowanych na witrynach oraz szyldu w formie tablicy reklamowej zlokalizowanej na witrynie lokalu usługowego w grubości ściany zewnętrznej. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję I instancji.

SKO wskazało, że pomiarów dokonano przy pomocy dalmierza, metra i wykonano dokumentację fotograficzną. Skarżąca nie zaoferowała poddających się weryfikacji kontrdowodów w kwestii wymiarów reklam. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nie powiązał kary z wielkością przekroczenia dopuszczonych wymiarów, lecz z samym faktem umieszczenia szyldów niezgodnych z wymogami. Zdaniem organu II instancji wypełnienia w formie przeszkleń, na które składają się okna, drzwi i pas okien górnych doświetlających pomiędzy elementami muru, należy traktować jako witrynę.

Kolegium zaznaczyło, że brak obowiązku zgłoszenia robót nie oznacza zgodności grafik z przepisami uchwały krajobrazowej. Ponadto od 4 sztuk wyklejeń, rysunków, bez treści reklamowej, organ I instancji nie naliczył kary.

Powodem uchylenia decyzji było nieprawidłowe przyjęcie dnia początkowego naliczania kary. Kolegium przyjęło za tę datę dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. 17 kwietnia 2023 r. Poprawna liczba dni pozostawania bezprawnej reklamy to zatem 3.

Końcowo organ odwoławczy podzielił stanowisko o braku podstaw do odstąpienia od kary. Podkreślił, że spółka jest profesjonalnym podmiotem i nie została wprowadzona w błąd przez organy.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że:

– nie została prawidłowo poinformowani o rozpoczęciu postępowania administracyjnego, w następstwie którego została ukarana.

– w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w pkt 3. wzywający nakazuje "[...]projektowane grafiki na szybach wyklejane z foli "mesh", nie stanowiące robót budowlanych - wyłączyć ze zgłoszenia" wyraźnie potwierdzając, iż ten element reklamy wizualnej nie podlega zgłoszeniu, a więc nie można wydać sprzeciwu na wyklejenia.

– kwestionuje także pomiary powierzchni szyldów reklamowych co do sposobu oraz zakresu ich pomiaru. W przepisach nie ma wymienionych dalmierzy laserowych ani przyrządu pomiarowego "metr", którymi to jak twierdzi posługiwał się Urząd Miasta Krakowa.

Dalej skarżąca podniosła, że organ naliczył karę od całej powierzchni wyklejonych okien (witryn), pomimo iż w niektórych wypadkach treść reklamowa nieznacznie wybiegła poza dozwolony obszar. Dwie z 6 objętych karą witryn w całości były "wyklejone rodzajem usług gabinetu", kolejne dwie witryny tylko w około 1/3 były objęte reklamą, jedna witryna posiadała napis z nazwą gabinetu, który mieścił się w 1/3 górnej krawędzi, przekroczył tą powierzchnię o około 5-10cm. Dwie witryny zajmujące reklamą około 1/3 powierzchni mają naliczoną karę za całą witrynę (1.98x1,08m), witryna z nazwą gabinetu ma naliczoną karę za całą naklejkę a nie za przekroczoną powierzchnię (0,92x0,24m). Po usunięciu zakwestionowanych powierzchni reklamowych (nie całych witryn), urząd uznał, że jest w porządku, co dowodzi, że objęte karą naklejki były w 1/3 okna a nie na całości. Jedno z okien objęte karą nie było w ogóle wyklejone, tylko wewnątrz lokalu umieszczona była rama wielkości 30cm x 40cm z informacjami z gabinetu spółki. Urząd wskazał, iż nie jest to zgodne z wytycznymi uchwały i zmierzył z zewnątrz (nie wchodząc do lokalu), że przekroczone są normy.

Dodatkowo § 20 pkt 3 uchwały jest niejednoznaczny i podlega pewnej dowolności w interpretacji. Może być także rozumiany, iż rozważa się w pewnej kolejności okna, witrynę, drzwi. Spółka wskazała, że starała się umieścić treści w 1/3 powierzchni okna podczas gdy urząd dokonał pomiaru całej witryny. W tym przypadku pas okien doświetlających pełni właśnie funkcję doświetlającą i nie służy ekspozycji treści reklamowych.

Kolejno spółka wskazała, że organ nie skorzystał z prawa do pouczenia, odstąpienia od kary lub też jej zmniejszenia. Rozpoczynając działalność w nowej lokalizacji, spółka nie uzyskała żadnych dodatkowych przychodów w związku z zamieszczeniem reklam. Organ twierdząc, że spółka czerpała korzyści finansowe z zamieszczonych reklam powinien udowodnić wpływy spółki w okresie zawieszonych reklam, czego zrobić nie może, a zatem są to spekulacje niczym nie poparte. Naruszenie nie miało charakteru ciągłego, trwałego ani powtarzającego się. Było to zdarzenie jednorazowe z natychmiastową reakcją (dostosowaniem reklam) po skutecznym doręczeniu pisma. Spółka w pełni dostosowała się i wykonała wszelkie sugestie i założenia urzędu. Co więcej, w podobnych przypadkach (lokal ze sprzętem gastronomicznym, z którym sąsiaduje lokal wynajmowany przez spółkę) poprzestawano na pouczeniu.

Spółka z pełną świadomością, chcą postępować zgodnie z prawem zgłosiła wniosek do urzędu z projektem, w którym były reklamy w postaci naklejek na oknie oraz szyldu na elewacji frontowej. Właściciel spółki telefonicznie został poinformowany przez urzędnika, iż wniosek został złożony poprawnie i jeżeli w przeciągu 21 dni, nie będzie informacji od urzędu, wniosek jest zaakceptowany i można dokonać wklejeń. Spółka odczekała wskazany okres, w listopadzie dokonała wklejeń. Czas miedzy październikiem a listopadem 2022 był czasem przeprowadzki i zmiany lokalizacji spółki, dlatego wniosek złożony został przez ePuaP, aby uniknąć zabłądzenia korespondencji. Umieszczając reklamy w postaci wklejeń spółka była w pełni przekonana, iż postępuje zgodnie z prawem, gdyż nie dostała decyzji odmownej. Dopiero informacja o wszczęciu postępowania była pierwszą informacją, jaką spółka otrzymała od urzędu. Spółka dostosowała się od razu do zarzutów.

Końcowo skarżąca dodała, że interpretacja prawa nie jest łatwa nawet dla profesjonalnego przedsiębiorcy, a spółka nie jest wysoko prosperującym przedsiębiorstwem ze sztabem prawników za plecami, ale zwykłym podmiotem leczniczym z zakresu fizjoterapii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Rozpoczynając od zarzutów nietrafnych, należy podnieść, że Spółka dokonała zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, poprzez instalację szyldu reklamowego -przykręcenia go ponad oknami, oraz wyklejenie okien folią "mesh". W zgłoszeniu skarżąca wskazała adres oraz wyraziła zgodę na wymianę korespondencji drogą elektroniczną /k.69/. Organ wzywał o uzupełnienie zgłoszenia postanowieniem przesłanym do Spółki drogą elektroniczną /k.141/, gdzie zresztą znajdowała się informacja, że wyklejanie folią nie podlega zgłoszeniu. Niezależnie od tego, wobec nieuzupełnienia braków organ wniósł sprzeciw decyzją z dnia 10.10.2022r. /k.23/. W aktach sprawy zalegają urzędowe poświadczenia doręczenia elektronicznego obu tych dokumentów. Spółka nie może zatem zasłaniać się nieudokumentowaną "awarią systemu", a wina nieodebrania korespondencji leży po jej stronie.

Co się tyczy wszczęcia postępowania, to w aktach administracyjnych /k.53/ znajduje się dowód doręczenia zawiadomienia o jego wszczęciu dla Spółki ( odebrany dnia 17.04.2023r.), tak że zarzut braku wiedzy w tym zakresie jest bezzasadny.

Spółka stawia zarzut dokonania pomiarów powierzchni reklamowych w sposób sprzeczny z prawem.

Trzeba zatem wskazać, że istotnie art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz.U.2022.2063 t.j.) stanowi, że

Ust. 1 Przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane:

4) przy pobieraniu opłat, podatków i innych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń,

- i są określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, podlegają prawnej kontroli metrologicznej.

Z kolei ust. 6 stanowi: Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakres tej kontroli w stosunku do danego rodzaju przyrządów, mając na względzie niezbędność, z punktu widzenia obszarów zastosowań, objęcia określonych przyrządów pomiarowych prawną kontrolą metrologiczną, zakres ilościowy tych zastosowań, dziedziny pomiarowe, w których są one stosowane, oraz zobowiązania wynikające z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.

Niemniej w wydanym na podstawie tej delegacji Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U.2017.885) nie ma mowy o przyrządach do pomiaru w dowolnym obiekcie długości i szerokości. Stąd należy wyprowadzić wniosek, że przyrządy, którymi posługiwał się organ, nie podlegają prawnej kontroli metrologicznej.

Niezależnie od tego trafnie zauważa SKO w skarżonej decyzji, że skarżący nie kwestionowali wyników dokonanych pomiarów, nie przedstawili jakiejś innej wersji pomiaru.

Co się tyczy zarzutu wzięcia nieprawidłowej powierzchni do pomiarów, a to całej witryny, podczas gdy wyklejono tylko okno ( czyli w tym stanie faktycznym w istocie dolną, większą część witryny), to zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z § 20 ust.4 pkt 3, uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" - szyldy na elewacji frontowej parteru, o których mowa w ust. 2, należy sytuować w górnej części okna/witryny/drzwi, jednak nie więcej niż 1/3 powierzchni okna/witryny/drzwi. W przepisie tym chodzi przede wszystkim o to, jak umieszczać szyldy w określonym stanie faktycznym, gdzie występuje lokalizacja albo na oknach, albo na witrynie, albo na drzwiach. Jeśli zatem w niniejszym stanie faktycznym chodziło o witrynę ( czemu nie przeczy skarżąca), to nie było powodu by wyliczać odległości jak dla okna.

Nie ma też racji skarżąca wskazując, że karę należało policzyć od powierzchni "przekroczenia", a nie od całej powierzchni. Zgodnie bowiem z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Wedle zaś ust. 8 tego przepisu, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70, 1313 i 2291), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Jak zatem można zauważyć, mowa jest tutaj o całej tablicy bądź urządzeniu reklamowym.

Spółka zarzuca, że nie zmniejszono kary ani też nie odstąpiono od jej wymierzenia. W zakresie zmniejszenia kary, czy mówiąc bardziej ogólnie, zastosowania dyrektyw wymiaru kary, trzeba podkreślić, że zarzut jest całkowicie bezzasadny. Albowiem przepis art. 37d ust. 8 u.p.z.p. wskazuje bardzo szczegółowo (za pomocą skonstruowanego wzoru, do którego podstawia się zmienne), jak obliczyć karę pieniężną. W tej sytuacji nie ma tu pola dla dyrektyw wymiaru kary, gdyż dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno.

Co się tyczy braku odstąpienia od wymierzenia kary, to organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, dlaczego nie skorzystał z tej instytucji. Wypada jeszcze raz podkreślić, że Spółka nie wyjaśniła braku odbioru korespondencji związanej ze zgłoszeniem. Przesłanki odstąpienia można byłoby ocenić inaczej i wyobrazić sobie sytuację, że w tym stanie organ odstępuje od wymierzenia kary i poprzestaje na pouczeniu, ale organ przesłanki rozważył, doszedł do innych wniosków i jego wnioski mieszczą się w granicach uznania.

Niezależnie od powyższych uwag, należy teraz przejść do powodów uchylenia decyzji. Powodem tym są wątpliwości Sądu co do prawidłowości interpretacji organów odnośnie zakwalifikowania nośników reklamowych (wyklejek z tekstem w witrynie) jako szyldów.

Przypomnieć należy, że w zgłoszeniu skarżąca wskazała /k.17/ iż jej zamiarem jest instalacja szyldu reklamowego poprzez przykręcenie go do elewacji ponad oknami ( co ostatecznie nie doszło do skutku) oraz wyklejenie okien na elewacji frontowej folią "mesh", zawierającą cząstkowo treści reklamowe; pozostała część miała pozostać biała z uwagi na konieczność "zamleczenia" okien ( co skarżąca uczyniła). Warto zwrócić uwagę, że skarżąca wyklejeń folią nie traktowała jako szyld, ale w przeciwieństwie, niejako w opozycji do szyldu "przykręcanego" – jako "treści reklamowe". Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024r. skarżąca stwierdziła, że na nieruchomości szyldu nigdy nie było i dokonała tylko wyklejeń. To stanowisko można połączyć z treścią zgłoszenia (szyld kontra wyklejenia), ale tak czy inaczej, skarżąca nie traktuje "wyklejeń jako szyldy. Należało zatem przyjrzeć się rzeczonym wyklejeniom.

Na zdjęciach organu dokumentujących to wyklejenie można zauważyć szkic kobiety w ciąży, a obok tekst ze wskazaniem usług terapeutycznych: "ćwiczenia dla kobiet w ciąży, ćwiczenia po porodzie, trening dna miednicy, stretching z elementami jogi, pilates, trening personalny". Kolejna witryna to kolejny rysunek człowieka z odkrytym kręgosłupem i miednicą, a obok napisy: " fizjoterapia dna miednicy, terapia w obniżeniu narządów, terapia rozejścia mięśnia prostego brzucha, usg powłok brzusznych i dna miednicy, hifu hibonic waginalne, hitop2 touch terapia energotonowa" /k. 5 akt adm./. Kolejna witryna z napisami nie może być już odczytana ze zdjęcia, ale przedstawia się podobnie /k.7/. Należy zauważyć, że tekst nie jest dokładnym odwzorowaniem rysunku, ale tematycznie wiążą się one ze sobą; rysunki są "hasłowym", plakatowym wyobrażeniem działalności.

Z kolei na zdjęciu /k.10/ widoczna jest nazwa Spółki nad drzwiami i w witrynie obok tablica o nieznanej treści, aczkolwiek skarżąca nie zaprzeczała, że są tam informacje o spółce. Organ stwierdził, że mamy do czynienia z 6 szyldami, czyli zidentyfikował jako szyld napis nad drzwiami, tablicę oraz te wyklejenia, gdzie obok rysunku był tekst, względnie tę część wyklejenia, gdzie był tekst nad rysunkiem. Co zawiera tekst, w części dającej się odczytać, Sąd wskazał wyżej. Można też założyć, że w części nieczytelnej także wskazane były świadczone usługi.

Nie budzi wątpliwości, że napis nad drzwiami "F. , gabinet fizjoterapii" można zakwalifikować jako szyld /k.3/.

Wątpliwości Sądu budzą dokonane w witrynach wyklejenia.

Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. – jeśli mowa o "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z kolei szyld jest rodzajem reklamy, albowiem zgodnie z art. 2 pkt 16d u.p.z.p. jeśli mowa o "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (oba, zgodnie z pkt 16b i 16c służą ekspozycji reklamy) informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. To "związanie" szyldu z daną nieruchomością jest jego cechą charakterystyczną i jest oczywiste, albowiem konsument, odbiorca musi z szyldu dowiedzieć się, jaka działalność jest prowadzona na nieruchomości, a która może być przedmiotem jego zainteresowania. Z tego samego powodu, zgodnie z art. 37 a ust. 3 u.p.z.p. w uchwale, o której mowa w ust. 1 ( uchwale reklamowej), rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Szyldy bowiem są wizytówką danego przedsiębiorcy, prowadzącego działalność na danej nieruchomości i dla konsumenta pełnią funkcję informacyjną.

Równocześnie nie sposób nie dostrzec, o czym już wspomniano, że zawężenie definicji szyldu jest związane z informacją o działalności prowadzonej na danej nieruchomości. Powstaje zatem pytanie, czy każda informacja reklamowa o działalności prowadzonej na danej nieruchomości jest zawsze wyłącznie szyldem? Czy przedsiębiorca, który reklamuje na tablicy reklamowej lub urządzeniu reklamowym na nieruchomości, gdzie prowadzi działalność, swoje produkty, promocje, usługi, oferty – zamieszcza wyłącznie szyldy, gdyż to wszystko nazwiemy szyldami? Z pewnością nie i w ocenie Sądu nie tak szerokie rozumienie miał na względzie ustawodawca, stwarzając definicję szyldu. Zdaniem Sądu nie każda reklama umieszczona na nośniku reklamowym na danej nieruchomości jest szyldem. Nie jest nim w sposób oczywisty reklama dotycząca informacji nie związanych z daną nieruchomością. Ale i nie musi nim być reklama towarów lub usług oferowanych na danej nieruchomości. Na danej nieruchomości operujący tam przedsiębiorca może umieścić szyld, ale także może reklamować szerzej swoje towary lub usługi, co będzie określone jako reklama elementów jego działalności, ale nie będąca szyldem.

W świetle brzmienia definicji ustawowej to rozróżnienie jest trudno uchwytne, ale pomocne może być tutaj zestawienie tej definicji z warstwą językową. Otóż według Słownika Języka Polskiego PWN szyld – jest to tablica przy wejściu do sklepu, warsztatu, instytucji itp., podająca ich nazwę. Oczywiście definicja legalna nie odwołuje się tylko do nazwy, ale przywołanie znaczenia językowego wskazuje na pewną intuicję przy stosowaniu tego wyrażenia, wspartą rozpoznaniem rzeczywistości rynkowej: mianowicie szyld jest rodzajem wizytówki, której rolą jest wskazywanie miejsca, w którym działa dana firma. Najczęściej zawiera jedynie logo oraz nazwę firmy, nie reklamuje jednocześnie usług danej firmy, nie informuje np. o promocjach. Wspomniana wyżej językowa definicja pomaga w wykładni pojęcia "szyldu" poprzez stwierdzenie, że jego rolą jest nazwanie, oznaczenie działalności prowadzonej na nieruchomości, a nie opis produktów lub usług. Te ostatnie są po prostu reklamą danej działalności w szerszym rozumieniu.

Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu przedstawione wyklejenia witryny wskazujące na rodzaje oferowanych przez Spółkę usług (ilustrowane rysunkami) nie są szyldem, a reklamą w szerszym rozumieniu i powinny być badane w związku z przepisami uchwały reklamowej odnośnie innych urządzeń reklamowych umieszczanych na obiektach budowlanych, a nie szyldów.

Z tego, co wyżej powiedziano, wynika, iż Sąd dostrzega rzecz jasna, że przepis art. 2 pkt 16 d u.p.z.p. budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem uprawnionym jest w tej sytuacji odwołanie się do normy zawartej w przepisie art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego o brzmieniu:

Art. 7a.

§ 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się:

1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sprawy jest nałożenie na skarżącą obowiązku oraz że nie zachodzą okoliczności wskazane w § 2-gim. Z tego względu należało wskazać, rozstrzygając istniejące wątpliwości na korzyść skarżącej, że dokonane w witrynach wyklejenia zawierające tekst informujący o usługach, nie są szyldami w rozumieniu art. 2 pkt 16 d u.p.z.p. To zaś prowadzi do oczywistego wniosku o braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie szyldów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe i ewentualnie ustalą, czy umieszczenie urządzeń reklamowych nie będących szyldami w sposób pokazany w sprawie był sprzeczny z uchwałą reklamową, czy też nie i postąpią wedle powziętych wniosków. Organy wezmą też pod uwagę, że napis nad drzwiami w kontekście szyldu nie został zakwestionowany przez Sąd, oraz wyjaśnią treści zawarte na tablicy umieszczonej w oknie pod kątem tego, czy stanowi ona szyld.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO

Od wyroku z dnia 28 sierpnia 2024

Nie podzielam wątpliwości składu orzekającego co do tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z szyldem, czy też z reklamą.

Dla porządku trzeba wskazać, że skład orzekający nie miał wątpliwości, że napis nad drzwiami "F. , gabinet [...]" można zakwalifikować jako szyld i tej części wyroku zdanie odrębne nie obejmuje.

Wątpliwości Sądu wzbudziły dokonane na witrynach wyklejenia (zdjęcia k. 5 akt administracyjnych) o treści:

1) "ćwiczenia dla kobiet w ciąży, ćwiczenia po porodzie, trening dna miednicy, stretching z elementami jogi, pilates, trening personalny"

2) "fizjoterapia dna miednicy, terapia w obniżeniu narządów, terapia rozejścia mięśnia prostego brzucha, usg powłok brzusznych i dna miednicy, hifu hibonic waginalne, hitop2 touch terapia energotonowa".

Nie zgadzam się z przyjętą w wyroku definicją pojęcia "szyld" i stwierdzeniem, że powyższe informacje o zakresie prowadzonej w tym miejscu działalności gospodarczej nie stanowiła szyldu, lecz reklamę prowadzonej działalności.

W języku potocznym "szyld" to krótka informacja zawierająca nazwę lub logo firmy i profil prowadzonej działalności, umieszczona w miejscu jej prowadzenia, jak np. "J. K.. Adwokat", "Cukiernia [...]" itp. Jednakże w art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) zawarto definicje legalne między innymi reklamy (pkt 16a), tablicy reklamowej (pkt 16a), urządzenia reklamowego (pkt 16c) oraz szyldu (pkt 16d) – co wyklucza stosowanie wyrażeń z języka potocznego. Dla rozróżnienia powyższych pojęć trzeba przytoczyć wszystkie te definicje. Zgodnie z powołanym przepisem ilekroć w ustawie mowa jest o:

16a) "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne;

16b) "tablicy reklamowej" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

16c) "urządzeniu reklamowym" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

16d) "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.

Istotna jest relacja pomiędzy tymi pojęciami: każda tablica reklamowa i każde urządzenie reklamowe służą do ekspozycji reklamy, natomiast szyld jest tablicą reklamową lub urządzeniem reklamowym informującym o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.

Należy założyć, że ustawodawca zamierzał rozróżnić pojęcia reklamy i szyldu, skoro dotyczą ich odmienne regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak na przykład zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3).

Z kolei na mocy art. 37c tej ustawy przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji wyłącznie:

1) trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia;

2) o charakterze religijnym, związanym z działalnością kościołów lub innych związków wyznaniowych, jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe sytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy.

W mojej ocenie jedynym kryterium pozwalającym w świetle powyższych definicji odróżnić szyld od reklamy jest miejsce umieszczenia danej informacji. Innymi słowy szyldem jest każda reklama, która zamieszczona w miejscu prowadzenia danej działalności.

Takim kryterium nie jest ani rozmiar umieszczonej informacji (w definicji legalnej brak jest stwierdzenia, że szyld miałby być krótką informacją o prowadzonej działalności bądź dopuszczalnych rozmiarów nośnika), ani też jej treść. Nie sposób bowiem przeprowadzić rozróżnienia pomiędzy informowaniem o danej działalności (szyld) a jej promowaniem (reklama). Zgodnie ze słownikiem języka polskiego (www.sjp.pwn.pl) promowanie to «działania zmierzające do zwiększenia popularności jakiegoś produktu lub przedsięwzięcia; też: każde z tych działań», informować zaś to «udzielać informacji, wskazówek, podawać do wiadomości». Wprawdzie z tych definicji wynika, że informacja jest niejako "obiektywnym przekazem" i nie zawiera elementu zachęcania do skorzystania z określonych usług, niemniej jednak w praktyce niezwykle trudno jest wyznaczyć taką granicę. Czy użycie na przykład słów "zapraszamy", "zachęcamy", "polecamy" miałoby zamieniać informację w promowanie, czy też konieczne byłoby jakieś dalej idące zachwalanie jakości świadczonych w danym miejscu usług (np. "zapraszamy na pysze pierogi")?

O ile jednak tego rodzaju wątpliwości dadzą się rozstrzygnąć na drodze wykładni, to nie sposób twierdzić, że są to "wątpliwości co do treści normy prawnej" w rozumieniu art. 7a § 1 k.p.a.

Nawet jednak gdyby uznać, że istnieje różnica pomiędzy promowaniem a informowaniem, to w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem sporu jest wyłącznie informacja o zakresie prowadzonych usług, bez dodatkowego elementu promowania.

Nie budzi także wątpliwości, że przedmiotem oceny jest tablica reklamowa w rozumieniu art. 2 pkt 16b, bowiem informacja została naklejona na okno budynku.

Przytoczone wcześniej treści to w mojej ocenie informacja o zakresie usług, jakie oferują skarżący, w miejscu umieszczenia tej informacji. Moim zdaniem informacja o takiej treści w pełni odpowiada ustawowej definicji szyldu.