SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 832/20 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2020 r., nr 9/2020 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 832/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z 2 lipca 2020 r., nr 9/2020 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji [...] (dalej: "KMP" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 161, dalej: "ustawa o Policji") oraz § 1 ust. 1 pkt 3, § 7 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), decyzją z 23 kwietnia 2020 r., nr 16/2020/BL orzekł o zwrocie przez M.L. (dalej: "skarżący") nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu za okres od 2 czerwca 2009 r. do 31 marca 2019 r. w kwocie 43.818,90 zł.

Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr 114/2004 z 13 lipca 2004 r. pobierał równoważnik za brak lokalu w okresie od 18 czerwca 2004 r. do 31 marca 2019 r. Po wydaniu decyzji skarżący nie poinformował jednakże o zmianie mającej wpływ na istnienie uprawnienia, tj. o fakcie, że od 2 czerwca 2009 r. wraz z żoną zajmuje lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu zawartej między nimi a [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. Od tego dnia pobierał zatem świadczenie nienależnie i jest zobowiązany do jego zwrotu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy (dalej: "KWP" lub "organ odwoławczy") decyzją z 2 lipca 2020 r., nr 9/2020 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny posiadają lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy. Z akt sprawy wynika, że skarżący na podstawie umowy najmu zajmuje stanowiący własność gminy lokal mieszkalny w B., przy ul. [...]. Protokół zdawczo – odbiorczy skarżący podpisał 2 czerwca 2009 r. Zajmowany lokal ma 63,20 m2 powierzchni użytkowej, w tym 42,50 m2 powierzchni mieszkalnej i spełnia przysługujące rodzinie funkcjonariusza 3 normy zaludnienia.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący, wbrew pouczeniu zawartemu w decyzji przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, nie poinformował organu w formie oświadczenia mieszkaniowego, o zawarciu umowy najmu. Umowę najmu skarżący przedstawił dopiero 4 lutego 2020 r. w trakcie postępowania w sprawie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Brak oświadczenia mieszkaniowego informującego, że strona zawarła umowę najmu spowodowało nadpłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją KWP, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innego powodu, niż wskazuje skarżący.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ zgodnie z prawem uznał, że od momentu zawarcia przez skarżącego umowy najmu lokalu mieszkalnego, tj. od 2 czerwca 2009 r. utracił on prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto skarżący został zobowiązany do informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego. Wobec tego, wbrew zarzutowi skarżącego, nie doszło do naruszenia przepisów prawa.

Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie doszło do naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W konsekwencji przedawnienie roszczeń, o którym mówi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji winno obejmować roszczenie z tytułu prawa do równoważnika pieniężnego i to zarówno wtedy gdy policjant domaga się przyznania tego prawa, jak i gdy organ Policji żąda zwrotu świadczenia wypłaconego z tego tytułu, uznając je za nienależnie pobrane. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadne było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ jednakże, z naruszeniem art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, nie dostrzegł, że w sprawie konieczne jest także ustalenie czy roszczenie organu nie jest przedawnione.

W ponownym postępowaniu organ winien orzec po ustaleniu, czy w sprawie nie doszło do przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia.

KWP, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

Zaskarżając wyrok w całości, organ odwoławczy wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy;

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie KWP wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 107 ust.1 ustawy o Policji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 107 ust.1 ustawy o Policji, gdyż organ nie dostrzegł, że w sprawie konieczne jest ustalenie czy roszczenie organu nie jest przedawnione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w piśmie procesowym z 1 lipca 2021 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

W rozpoznawanej sprawie zgłoszony został zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

W orzecznictwie dominuje pogląd, podzielany przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowany w toku postępowania sądowego, jak i przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, że ogólna formuła użyta w treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, posługująca się pojęciem roszczenia z tytułu "innych świadczeń oraz należności pieniężnych", pozwala uznać, iż regulacja ta odnosi się, oprócz roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, także do roszczeń z tytułu świadczeń oraz należności pieniężnych, które wynikają ze stosunku służby w Policji, nie wyłączając z tego jakichkolwiek świadczeń lub należności pieniężnych. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że przedawnienie roszczeń, o którym mówi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji winno obejmować roszczenie z tytułu prawa do równoważnika pieniężnego i to zarówno wtedy gdy policjant domaga się przyznania tego prawa, jak i gdy organ Policji żąda zwrotu świadczenia wypłaconego z tego tytułu, uznając je za nienależnie pobrane (por. wyroki NSA z: 18 maja 2020 r., I OSK 451/19, 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14, 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09, wyrok WSA w Opolu z 15 października 2019 r., II SA/Op132/19, wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2022 r., III SA/Gl 912/21).

Obowiązek zwrotu wypłaconego równoważnika nie powstaje z mocy prawa, lecz jest orzekany w formie decyzji, podobnie jak na podstawie decyzji przyznawane jest prawo do tego równoważnika. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia momentu wymagalności roszczenia z tytułu obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji wiąże rozpoczęcie biegu przedawnienia roszczenia z dniem, w którym świadczenie stało się wymagalne. Jest to stan, w którym wierzyciel uzyskuje możność żądania zaspokojenia, a dłużnik zostaje obarczony obowiązkiem spełnienia świadczenia.

W przypadku żądania przez organ Policji zwrotu nienależnie wypłaconego funkcjonariuszowi równoważnika wymagalność taka powstaje wówczas, gdy ostateczną decyzją zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja przyznająca to świadczenia. W niniejszej sprawie skutek taki należy wiązać z wydaniem 26 marca 2019 r. ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie z 13 marca 2019 r. decyzji z 13 lipca 2004 r. przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W decyzji tej stwierdzono bowiem brak podstaw do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jest to początkowy termin otwierający organowi możliwość orzeczenia o obowiązku zwrotu, a jednocześnie otwierający bieg terminu przedawnienia dla roszczenia o zwrot wypłaconego świadczenia. Nie można pomijać, że instytucja przedawnienia roszczeń ma na celu stabilizację sytuacji prawnej obu stron stosunku prawnego. Przedawnienie chroni interesy dłużnika, ograniczając w czasie skuteczność roszczeń, chroni także wierzyciela, dla którego termin przedawnienia jest okresem, w którym może swoich roszczeń dochodzić (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., I OSK 2871/17).

W realiach rozpoznawanej sprawy skoro decyzja stwierdzająca wygaśnięcie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana 26 marca 2019 r., a decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika 23 kwietnia 2020 r., to nakazanie organowi, w ramach art. 134§ 1 p.p.s.a., ustalenie czy roszczenie organu nie jest przedawnione nie znajdowało podstawy prawnej.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie uznał zasadności zarzutów skargi i przyjął, że uzasadnione było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, której to oceny skarżący nie zakwestionował. Do uchylenia zaskarżonej decyzji doszło jedynie wobec przyjęcia przez Sąd, że konieczne jest ustalenie czy roszczenie organu nie jest przedawnione, które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieprawidłowe. Wobec powyższego zaistniały warunki do uchylenia wyroku i oddalenia skargi wobec uznania, że istota sprawy została wyjaśniona.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.