SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 4 stycznia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 4 stycznia 2023 r. Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu w oparciu o art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm., dalej: P.r.d.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r.). Marszałek Województwa Łódzkiego zawnioskował o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) jako organu właściwego do załatwienia sprawy ww. wniosków.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi pismem z 10 sierpnia 2022 r. przekazał do Marszałka Województwa Łódzkiego, jako do organu właściwego, wniosek firmy A. S.A. dotyczący zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu na czas budowy w pasie drogowym dotychczasowej drogi krajowej Nr 71 linii telekomunikacyjnej w m. Petrykozy, Szynkielew - dz. nr 239/1, 1, 240/1, 241 /1, 162/2, 342/1 km 40+ 778 - km 40+925. Natomiast pismem z 18 sierpnia 2022 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi przekazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, jako organowi właściwemu, wniosek firmy B. Sp. z o.o., dotyczący zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu na czas budowy w pasie drogowym dotychczasowej drogi krajowej Nr 71 węzła komunikacyjnego Pabianice Północ, w km 12+985 linii kolejowej nr 14.

Jak wskazano w treści pism GDDKiA, przedłożone projekty organizacji ruchu dotyczą sposobu prowadzenia robót zlokalizowanych w pasie drogowym dotychczasowej drogi krajowej Nr 71, które w istniejącym stanie prawnym są prowadzone w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej, której organem zarządzającym ruchem zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym jest Marszałek Województwa Łódzkiego. Z dniem oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Lublinek dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów łódzki (km 24+930) do drogi krajowej Nr 91 w m. Rzgów (km 52+164) został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Zdaniem wnioskodawcy, odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, na drodze ekspresowej S14 a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie, oddanie do użytkowania drogi S14 nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej Nr 71 na drogę wojewódzką. Przywołane powyżej, przekazane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, projekty czasowej organizacji ruchu dotyczą robót prowadzonych w pasie drogowym dotychczasowej drogi krajowej Nr 71 na odcinku od węzła Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14 do skrzyżowania z drogą krajową Nr 91 w m. Rzgów. Tym samym, w ocenie strony przeciwnej, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu w pasie drogowym drogi krajowej Nr 71 jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ zarządzający ruchem na drogach krajowych.

W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że przedmiotowe wnioski zostały przekazane do Marszałka Województwa Łódzkiego, jako organu właściwego do zarządzania ruchem na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym organem zarządzającym ruchem na drogach wojewódzkich jest marszałek województwa, ponieważ wskazane we wnioskach odcinki dróg znajdują się w pasie drogowym byłej drogi krajowej Nr 71, która z dniem 25 czerwca 2022 r. stała się drogą wojewódzką na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, co nastąpiło z mocy prawa, gdyż 25 czerwca 2022 r. oddano do użytkowania drogę ekspresową S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Tak więc, zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w chwili złożenia wyżej wskazanych wniosków o zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu, zarządzanie ruchem na drodze objętej tym projektem – jako drodze wojewódzkiej – należy do zakresu kompetencji Marszałka Województwa Łódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek w niniejszej sprawie podlegał uwzględnieniu przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania sprawy zatwierdzenia projektów czasowej organizacji ruchu w pasie drogowym drogi krajowej Nr 71 (art. 10b P.r.d. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c-d oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r.).

Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku organu wykonawczego wojewódzkiej jednostki samorządu terytorialnego – Marszałka Województwa Łódzkiego, działającego jako organ zarządzający ruchem na drogach wojewódzkich w województwie łódzkim, o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad – centralnym organem administracji rządowej zarządzającym ruchem na drogach krajowych na tle sprawy zatwierdzenia projektów czasowej organizacji ruchu w pasie drogowym drogi krajowej Nr 71 na odcinkach Petrykozy i Szynkielew (dz. nr 239/1, 1, 240/1, 241 /1, 162/2, 342/1) oraz węzła komunikacyjnego Pabianice Północ.

Zgodnie z art. 10 ust. 3 i 4 z zastrzeżeniem art. 10 ust. 6 P.r.d. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych, natomiast marszałek województwa jest organem zarządzającym ruchem na drogach wojewódzkich. Z przepisów tych wynika, że przesłanką przesądzającą o właściwości rzeczowej i miejscowej organu zarządzającego ruchem na drodze publicznej jest funkcjonalny status tej drogi wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., dalej: u.d.p.) . Zasadę tę potwierdza przepis art. 10 ust. 9 P.r.d., który stanowi, że drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Wyznaczenie właściwego organu zarządzającego ruchem na konkretnej drodze publicznej wymaga zatem jednoznacznego ustalenia statusu funkcjonalnego tej drogi.

Organy będące stronami sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej prezentują rozbieżne stanowiska w przedmiocie wykładni i zastosowania art. 10 ust. 3 i 4 w zw. z art. 10 ust. 9 P.r.d. w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. na tle sprawy o zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad droga krajowa Nr 71 na spornym odcinku między węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów (którego dotyczą projekty czasowej organizacji ruchu) została zastąpiona nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S-14 (na trasie między węzłami Aleksandrów Łódzki – Łódź Lublinek) i z dniem oddania do użytkowania tego odcinka (25 czerwca 2022 r.) wyżej wskazany odcinek drogi krajowej nr 71 został z mocy samego prawa (na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p.) pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Stanowisko to jest konsekwentnie negowane przez Marszałka Województwa Łódzkiego, będącego wnioskodawcą w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy akt sprawy oraz argumentacji stron podtrzymuje ocenę prawną wyrażoną w sprawach sporów kompetencyjnych na tle statusu funkcjonalnego drogi publicznej oznaczonej jako droga krajowa Nr 71 na spornym odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów (zob. m.in. postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 60/22; postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 61/22; postanowienie NSA z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 99/22; postanowienie NSA z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 104/22).

W orzeczeniach rozstrzygających powyższe sprawy kategorycznie stwierdzono, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, ma przebieg równoleżnikowy, natomiast nowo oddany odcinek drogi ekspresowej S14 zachowuje przebieg południkowy. Taki układ przestrzenny i funkcjonalny nowego odcinka drogi ekspresowej (południkowy) oraz dotychczasowego odcinka drogi krajowej (równoleżnikowy) nie pozwala na przyjęcie, że ten pierwszy odcinek zastąpił drugi, a zatem nie można w sposób uprawniony twierdzić, że doszło do zastąpienia drogi krajowej Nr 71 na odcinku między węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, przez oddany do użytkowania 25 czerwca 2022 r. nowy odcinek drogi ekspresowej S14 na trasie między węzłami Aleksandrów Łódzki – Łódź Lublinek. Nie został w tym zakresie spełniony warunek przestrzennej równoległości porównywanych odcinków drogi ekspresowej i drogi krajowej, a zatem nie została zrealizowana przesłanka "zastąpienia" tego ostatniego odcinka przez nowy odcinek drogi wyższej kategorii, zgodnie z ratio legis art. 10 ust. 5 u.d.p. (por. np. postanowienie NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II GW 54/20; postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 60/22).

W postanowieniu z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 99/22, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z pierwotnym założeniem ustawodawczym wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (rządowy projekt ustawy, druk nr 1933, Sejm IV kadencji), celem wprowadzenia systemu bezwarunkowego i następującego z mocy samego prawa zaliczania tzw. starych odcinków dróg zastępowanych przez nowe odcinki (zasadniczo wyższej kategorii) do określonej kategorii (pierwotnie tylko gminnej, a obecnie także wojewódzkiej i powiatowej, zgodnie z tzw. kaskadowym i zstępującym systemem zmiany kategorii dotychczasowych odcinków drogowych) było przyśpieszenie i odformalizowanie procesu zmiany statusu dróg w związku z realizacją inwestycji drogowych, zasadnicze wyłączenie możliwości wstrzymywania przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego procesu zmiany kategorii dotychczasowych dróg zastępowanych nowymi odcinkami oraz zapobieżenie sytuacjom, gdy "zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg (...) jest zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg" (zob. druk nr 1933, Sejm IV kadencji), a więc dotychczasowym odcinkiem (np. drogi krajowej) oraz odcinkiem nowym (np. drogi ekspresowej). Z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej wynika zatem, że ustawodawca przyjął wąskie rozumienie określonego w art. 10 ust. 5 u.d.p. warunku zastąpienia dotychczasowego odcinka drogi przez nowo wybudowany odcinek, skoro odcinki te mają przebiegać względem siebie równolegle. Jest to przejaw podejścia formalno-przestrzennego. Odcinki drogowe stare (zastępowane) i nowe (zastępujące) muszą zatem przebiegać nie tylko w określonej bliskości przestrzennej, lecz także w układzie równoległym (a nie np. prostopadłym lub ukośnym), wskazującym na cel inwestora, aby doszło do bezpośredniego zastąpienia dotychczasowego odcinka nowo wybudowanym odcinkiem drogowym. W konsekwencji należy odrzucić proponowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad szeroką interpretację przesłanki "zastąpienia" z art. 10 ust. 5 u.d.p. Tego rodzaju podejście prowadziłoby do trudnej do przewidzenia swobody inwestorów nowych odcinków dróg wyższej kategorii w przekazywaniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego dotychczasowych odcinków pozbawionych wyższej kategorii i zaliczonych z mocy ustawy do kategorii niższej (art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p.), skoro niezależnie od kryterium formalno-przestrzennego można by zawsze rozważać, czy i w jakim zakresie nowo wybudowany odcinek "zastąpił" odcinek dotychczasowy (np. przez przejęcie jego funkcji, w tym np. obsługi ruchu drogowego na pewnym odcinku, lub przez redukcję natężenia ruchu na pewnym odcinku). Odrębnie należy uwzględnić konieczność respektowania zasad związanych z ochroną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które nie powinny być obciążane nowymi zadaniami i związanymi z nimi wydatkami (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, druk nr 1031, Sejm VII kadencji) na podstawie niedookreślonej treściowo regulacji normatywnej, a ponadto – bez zapewnienia odpowiedniego finansowania nowych zadań.

Mając na uwadze powyższe argumenty, wobec uznania, że sporne odcinki drogi krajowej Nr 71 nie zostały w świetle art. 10 ust. 5 u.d.p. zastąpione przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14, należało przyjąć, że odcinki te zachowały dotychczasowy status funkcjonalny drogi krajowej, a zatem zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 P.r.d. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostaje organem zarządzającym ruchem na tych odcinkach drogowych.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.