SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] września 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Inne z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca"), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ") z 5 kwietnia 2022 r. nr SZ.ZUO.1.051.11.2022.IW w przedmiocie określenia za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. opłaty stałej w wysokości 248 zł za pobór wód podziemnych oraz 183 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi z ujęcia zlokalizowanego C. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach znak SZ.ZUZ.1.4210.38.2020.SK z 15 września 2020 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Informacją z 5 stycznia 2022 r. organ ustalił Stronie opłatę stałą za pobór wód podziemnych oraz wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w łącznej wysokości 431 zł. W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona:

Za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi w ilości 0.002 m3/s. Z kolei za pobór wód podziemnych opłata została obliczona, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0.00136 m3/. Przeliczenia dokonano zgodnie z art. 271 ust. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2021.2233 tj. ze zm.; dalej: "u.p.w."). Organ wskazał, że wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 10 ust. 1 i § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 736; dalej: "rozporządzenie RM").

W reklamacji z 22 marca 2022 r. Strona wskazała, że w powyższej informacji

nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 u.p.w., ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną. Strona podkreśliła, że wskazany przepis nakazuje uwzględnić przy obliczeniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Tymczasem organ, ustalając opłatę za usługi wodne, nie uwzględnił

ww. proporcji.

Decyzją z 5 kwietnia 2022 r. nr SZ.ZUO.1.051.11.2022.IW organ na podstawie

art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 u.p.w., określił Stronie

opłatę stałą za pobór wód podziemnych za okres od 1 stycznia 2022 r.

do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 248 zł za pobór wód podziemnych oraz 183 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Strona korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Organ przedstawił analizę art. 271 ust. 2,

art. 271 ust. 5, art. 552a, art. 561, art. 274 pkt 1 lit. a, art. 277 u.p.w. oraz § 10 ust. 1, § 15 rozporządzenia RM. W dalszej kolejności organ przedstawił sposób wyliczenia opłaty oraz zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ zwrócił uwagę, że przy obliczaniu stałej opłaty za pobór wód podziemnych nie należało uwzględnić kryterium proporcji (stosunku) wody możliwej do poboru do dostępnych zasobów wód podziemnych Zdaniem organu przesądza o tym całokształt analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, które prowadza do wniosku, że stosunek ten uwzględniony został w konkretnej stawce opłaty.

Podkreślił, ze na gruncie sprawy kwestię te regulują przepisy art. 561 u.p.w. oraz § 15 rozporządzenia RM.

Organ podsumował, że przy obliczeniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych w informacji rocznej uwzględniono stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych skoro zastosowano do obliczenia tej opłaty odpowiednią jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne określone w rozporządzeniu RM. Podkreślił również, że wydając decyzję zasadnie zastosował art. 271 ust. 2 u.p.w.

Organ zauważył, że w zakresie art. 561 u.p.w. , który wiąże się z treścią art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w., racjonalny ustawodawca postanowił, że górna granica jednostkowa opłaty stałej będzie wyznaczona do dnia 31 grudnia 2023 r., z uwagi na czas, w jakim korzystający ze środowiska powinni przygotować się na nowa ustawową wysokość opłat oraz nowe kryteria różnicujące.

Do dnia 31 grudnia 2023 r. organ zobowiązany jest u.p.w. do stosowania dyspozycji art. 561 pkt 1 w celu określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, a więc do tego czasu obowiązuje tylko jedna jednostkowa stawka opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w wysokości 500 zł na dobę za 1 m3/s za pokreślony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, niezależnie od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie:

1) art. 271 ust. 2 u.p.w. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, iż przepis ten stanowi prawidłową podstawę zaskarżenia decyzji, podczas gdy decyzja nie uwzględnia proporcji maksymalnej ilości wody która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawidłowej opłaty za pobór wód podziemnych;

2) art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz 735, dalej: "K.p.a.") poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku;

3) art. 7 i art 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji

gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że przepis art. 271 ust. 2 u.p.w. nakazuje uwzględnić przy obliczaniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jednak, organ nie uwzględnił wskazanej proporcji przy obliczaniu opłaty za usługi wodne, co oznacza, że opłata została obliczona nieprawidłowo.

Skarżąca podkreśliła, że organ wydający decyzję nie odniósł się do zastrzeżenia dotyczącego ustalenia wysokości opłaty. Organ ograniczył się jedynie do powtórzenia obliczenia z przesłanej informacji o opłatach z 5 stycznia 2022 r. Ponadto organ naliczył opłatę stała za usługi z tytułu poboru wód podziemnych zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym 15 września 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że decyzja dotycząca poboru wody ze studni w C. jej nie dotyczy, lecz Gminy K. . Skarżąca wyjaśniła, ze nie uzdatnia w C. wody pobranej,

tylko odebrana wodę surową i przesyła do stacji uzdatniania w K. . Zdaniem Skarżącej stanowi to istotną okoliczność, której organ nie uwzględnił w toku postępowania administracyjnego.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 zez m.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 28 lipca 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Pismami z 29 lipca 2022 r., doręczonymi pełnomocnikowi Skarżącej 10 sierpnia 2022 r. zaś Organowi 29 lipca 2022 r., poinformowano Strony o powyższym jak i o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.".

Przedmiotem skargi jest decyzja organu określająca Skarżącej za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. opłatę stałą w kwocie 431,00 zł, w tym 248,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C. na podstawie uzyskanego przez nią pozwolenia wodnoprawnego oraz 183,00 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ze stacji uzdatniania wody w miejscowości C., również na tej samej podstawie.

Kwestią sporną jest prawidłowość przeprowadzonych przez organ obliczeń w zakresie opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Znajduje ona wyraz w treści zarzutu skargi, w którym wskazano na naruszenie art. 271 ust. 2 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez organ proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i w konsekwencji ustalenie opłaty za pobór wód podziemnych w nieprawidłowej wysokości. Również uzasadnienie skargi koncentruje się wokół opłaty stałej za pobór wód podziemnych.

Analogiczny do rozpoznawanego spór Skarżącej z organem był już przedmiotem rozstrzygania przez tutejszy Sąd, który w wyroku z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 485/21 oddalił skargę Skarżącej w sprawie dotyczącej określenia opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w całości podziela argumentację w nich zawartą i przyjmuje za własną – stąd poniżej odniesienia do treści ww. wyroku, z uwzględnieniem brzmienia przepisów w stanie prawnym sprawy, tj. w 2022 r.

Jak wynika z akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji, organ określił opłatę za ww. usługi wodne w oparciu o przepisy art. 271 ust. 2 i ust. 5 u.p.w. i § 10 i § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. oraz art. 561 u.p.w.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. u.p.w. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) – dalej: "dyrektywa 2000/60/WE".

Z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

Natomiast z art. 8 dyrektywy 2000/60/WE wynika zobowiązanie dla państw członkowskich do zapewnienia utworzenia programów monitorowania stanu wód w celu ustalenia spójnego i całościowego przeglądu stanu wód dla wód powierzchniowych, dla wód podziemnych i dla obszarów chronionych.

Rozwinięcie stanowią zapisy załącznika nr 5 (2. Wody podziemne; 2.1. Stan ilościowy wód podziemnych, 2.1.1. Parametry klasyfikacji stanu ilościowego; 2.1.2. Definicja stanu ilościowego; 2.2. Monitorowanie stanu ilościowego wód podziemnych; 2.2.1. Sieć monitorowania poziomu wód podziemnych). W tej regulacji wskazano, że sieć monitorowania wód podziemnych ustalana jest zgodnie z wymogami art. 7 oraz 8. Sieć monitorowania projektowana jest w sposób umożliwiający wiarygodną ocenę stanu ilościowego wszystkich części wód lub grup części wód podziemnych,

w tym ocenę dostępnych zasobów wód podziemnych.

W przepisach u.p.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pkt 2).

Instrumentami ekonomicznymi służącymi gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym m.in. za pobór wód podziemnych jak i za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Przepisy art. 270 ust. 1 i ust. 8 u.p.w. stanowią, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (ust. 1), a za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (ust. 8).

Na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych (ust. 1 pkt 1) i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (ust. 4) ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych określa art. 271 ust. 2 u.p.w. Zgodnie z tą regulacją wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Natomiast zasady ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi określa art. 271 ust. 5 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Począwszy od 2018 r. zmieniła się m.in. konstrukcja opłaty za pobór wody i odprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Oprócz opłaty zmiennej wprowadzono nową opłatę, tj. opłatę stałą. Ustawodawca przyjął ogólne założenia (w zakresie wód podziemnych), że wysokość opłat za pobór wody będzie zależeć odpowiednio od ilości pobranej wody, przeznaczenia wody, oraz dostępnych zasobów tych wód. W przypadku opłaty za odprowadzanie ścieków przyjęła założenie, że wysokość opłat za te usługę wodną zależeć będzie odpowiednio od ilości odprowadzanych ścieków oraz substancji wprowadzonych ze ściekami.

Sąd zwraca uwagę na dane niezbędne do wyliczenia opłaty stałej za pobór wody podziemnej i za wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi.

Pierwsza z nich zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. obejmuje dane tj.: jednostkową stawkę opłaty; maksymalną ilość wody, która może być pobrana (wyrażoną w m3/s) wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego; wielkość dostępnych zasobów wód podziemnych; czas (wyrażony w dniach). Druga natomiast z nich zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w. obejmuje dane tj. jednostkową stawkę opłaty; maksymalną ilość ścieków (wyrażoną w m3/s) wprowadzana do wód lub do ziemi wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego; czas (wyrażony w dniach). Tak więc dane, na podstawie których wylicza się opłaty zarówno za pobór wód jak i ich odprowadzanie, w stanie prawnym sprawy, dotyczącym 2022 r. nie zmieniły się.

Sporna w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, wobec tego, Sąd koncentruje się głównie na weryfikacji poprawności zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Druga z objętych zaskarżoną decyzją usług wodnych (tj. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi) nie była przez Skarżącą kwestionowana. Sąd rozpoznający sprawę stwierdza, że w tym zakresie rozstrzygnięcie organu nie budzi wątpliwości i jest prawidłowe.

Analiza art. 271 ust. 2 u.p.w. wymaga ustalenia źródła informacji w zakresie danych, o których mowa w ww. przepisie prawa.

Informacja dotycząca jednostkowej stawki opłaty zawarta została przez ustawodawcę w u.p.w. oraz rozporządzeniu z 22 grudnia 2017 r. (tj. akcie wykonawczym do ustawy). Przywołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawowego upoważnienia, o którym mowa w art. 277 u.p.w. Istotne jednak jest, że regulacja ustawowa (tj. art. 274 u.p.w.) określa górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne (stawki maksymalne), a rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne obowiązujące w okresie rozliczeniowym, które nie mogą być wyższe niż wartość wyrażona w u.p.w.

Ustalenie danych o maksymalnej ilości wody możliwej do pobrania sprowadza się do zasięgnięcia informacji zamieszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym przyznanemu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. W informacjach wydawanych po 1 stycznia 2018 r. organy jednoznacznie wskazują maksymalną ilość wody podziemnej możliwej do pobrania, wyrażając ją w m3 na sekundę.

W wypadku czasu wyrażonego w dniach, z uwagi na roczny wymiar opłaty należy przyjąć, że będzie to liczba dni kalendarzowych w danym roku, czyli co do zasady 365.

Natomiast wielkość dostępnych zasobów wód podziemnych, na którą wskazuje w końcowej części analizowany przepis, niestety nie została w treści u.p.w. skonkretyzowana. Ustawodawca nie zamieścił w ustawie jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu określania dostępnych zasobów wody podziemnej. W związku z tymi okolicznościami ten element składowy obliczeń opłaty stałej może wzbudzać wątpliwości i tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie stanowić kwestie sporną przy okazji weryfikacji poprawności decyzji określających taką opłatę.

Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia wykorzystania do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych, stanowiła przedmiot zainteresowania sądów administracyjnych. W tym zakresie zapadały wyroki uchylające decyzje m.in. ze względu na pominiecie przez organy przy obliczaniu opłaty stałej ww. stosunku ilości wody wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym do dostępnych zasobów wody podziemnej w ujęciu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę nie podziela poglądów zaprezentowanych m.in. w wyrokach WSA w Szczecinie: z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 375/20, z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 388/20 i z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 378/20, W powołanych orzeczeniach zakwestionowano również podstawę prawną do naliczania opłaty stałej oraz legalność rozporządzenia wykonawczego do u.p.w., wskazując na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił również tego stanowiska.

Sąd podkreśla, że rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. zostało wydane na podstawie obowiązującego art. 277 u.p.w., który zawiera zarówno delegację do wydania rozporządzenia, jak i wytyczne co do sposobu ustalenia stawek opłat. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, fakt że art. 274 pkt 1 u.p.w., zgodnie z art. 574 pkt 4, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. nie pozwala na uznanie, że brak ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia, a tym samym do uregulowania w nim wysokości jednostkowej stawki opłat za usługi wodne.

Skoro zatem rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. zostało ważnie wydane, organ obowiązany był uwzględnić zawarte w nim regulacje na etapie określania opłaty stałej. Jak już wyżej Sąd wskazywał jedną z podstawowych informacji dla prawidłowego obliczenia opłaty stałej jest jednostkowa stawka opłaty.

Na gruncie niniejszej sprawy przyjęta do obliczeń jednostkowa stawka opłaty została uregulowana w rozporządzeniu w § 10 (w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi) oraz § 15 (w zakresie poboru wód podziemnych).

Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi.

Natomiast stosownie do § 15 do dnia 31 grudnia 2023 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód; 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Podkreślić należy, że górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., wynikają z art. 561 u.p.w. Zgodnie z tą regulacją do dnia 31 grudnia 2023 r. górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód w formie opłaty stałej wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody; 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody.

Analiza ww. przepisów ustawowych oraz wykonawczych nasuwa bezsporny wniosek, że ustawodawca przewidział dla poboru wód podziemnych jedną stawkę opłaty stałej w wysokości 500 zł na dobę za 1m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wody. Pomimo, iż rozporządzenie (co było powyżej wyjaśniane) reguluje wysokość stawek na poziomie nie wyższym od stawek maksymalnych wynikających z ustawy, to Rada Ministrów zdecydowała się na zastosowanie tej samej wysokości opłaty, tj. 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął, że wysokość opłaty stałej za pobór wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Po podstawieniu danych do wzoru (stanowiącego odbicie art. 271 ust. 2 u.p.w.) wyliczenie prezentuje się następująco: 500 zł x 0,00136 m3/s x 365 dni = 248,00 zł

(po zaokrągleniu do pełnego złotego).

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wskazał, że przy obliczeniach wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych nie uwzględnia się wartości tego stosunku jako samodzielnej zmiennej, co mogłoby sugerować literalna wykładnia ww. przepisu. Za trafnością tego twierdzenia przemawia m.in. okoliczność, iż ustawodawca pomimo umieszczenia takiego elementu w przepisie art. 271 ust. 2 nie podał jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu określenia wskaźnika korzystania z dostępnych zasobów wody podziemnej. Jedynie bowiem określenie stosunku wody możliwej do pobrania do dostępnych zasobów wód w formie wskaźnika, czy wartości liczbowej miałoby logiczne uzasadnienie dla zastosowania go przy obliczaniu opłaty stałej. Tym samym uzasadnione jest stwierdzenie, że element ten (tj. stosunek wody możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnego zasobu wód w ujęciu) jest uwzględniony w wysokości konkretnej stawki opłaty (por. "Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych"; red. dr Krzysztof Filipek, Mariusz Kucharski, Paweł Michalski; rok 2017; Wydanie 1).

W ocenie Sądu, wyeliminowanie wątpliwości co do zastosowania przez ustawodawcę dodatkowego kryterium (tj. stosunku wody możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnego zasobu wód w ujęciu) wymaga zestawienia regulacji art. 271 ust. 2 z art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w. w zw. z § 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.

Zgodnie z art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w., który wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. (na podstawie art. 574 pkt 4 u.p.w.): Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą: za pobór wód w formie opłaty stałej: a) za pobór: - wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych, - wód podziemnych - 1000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 10% i nie jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych, - wód podziemnych - 2000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych.

Natomiast zgodnie z § 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. (który również wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2024 r.) jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej wynoszą: 1) 100 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych; 2) 200 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 10% i nie jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych; 3) 400 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych.

Z przytoczonych regulacji wynika, że zarówno górne jednostkowe stawki opłaty stałej, jak i jednostkowe stawki opłaty stałej przewidują trzy warianty, które wpływać będą na wysokość tych opłat. Warianty te uwzględniają kryterium różnicujące stawkę opłaty przez odniesienie poboru wody z ujęcia do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%).

W tym wypadku wyraźnie widać, że niezbędne dla wyboru stawki opłaty stałej konieczne będzie dokonanie ustaleń w zakresie dostępnych zasobów wód podziemnych i stosunku tych zasobów do określonego w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego poboru wód.

Dodatkowo Sąd podkreśla, że w art. 16 pkt 14 u.p.w. ustawodawca zdefiniował pojęcie dostępnych zasobów wód podziemnych. Rozumie się przez to zasoby wód podziemnych stanowiące średnią roczną z wielolecia wielkość całkowitego zasilania wód podziemnych określonej jednolitej części wód podziemnych pomniejszoną o wielkość średnią z wielolecia przepływu wód wymaganego dla osiągnięcia celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych związanych z określoną jednolitą częścią wód podziemnych, tak aby nie dopuścić do: a) znacznego pogorszenia stanu ekologicznego tych jednolitych części wód powierzchniowych, b) powstania szkód w ekosystemach lądowych zależnych od wód podziemnych. Ponadto jak wskazywano powyżej również regulacje dyrektywy 2000/60/WE odnoszą się do obowiązku prowadzenia przez Państwa Członkowskie sieci monitorowania wód podziemnych, która pozwoli na wiarygodną ocenę stanu ilościowego wszystkich części wód lub grup części wód podziemnych, i ocenę dostępnych zasobów wód podziemnych.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu Skarżącej, przy obliczaniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych nie należało uwzględniać kryterium proporcji (stosunku) wody możliwej do poboru do dostępnych zasobów wód podziemnych. Konstatacja taka wynika z analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, które prowadzą do wniosku, że stosunek ten uwzględniony został w konkretnej stawce opłaty. Na gruncie niniejszej sprawy zasadnie zatem uznał organ, że kwestię tę regulują przepisy art. 561 u.p.w. oraz § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.

W zakresie art. 561 u.p.w. warto wskazać, że treść tego przepisu wiąże się z treścią art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w., który statuuje maksymalne stawki opłaty stałej za usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych. O kwestii różnicowania stawki była mowa wyżej. Stwierdzić należy, że racjonalny ustawodawca zapewne z uwagi na czas, w jakim korzystający ze środowiska powinni przygotować się na nową ustawową wysokość opłat oraz nowe ustawowe kryteria różnicujące, postanowił, że górna jednostkowa opłata stała będzie wyznaczona do dnia 31 grudnia 2023 r. w jednej stawce (wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wody), co też znalazło odbicie w § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi, iż decyzja dotycząca poboru wód podziemnych ze studni w C. nie dotyczy Skarżącej, tylko Gminy K. , gdyż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 września 2020 r. zostało wydane na rzecz Skarżącej, a nie na rzecz Gminy K. , zaś kwestia, czy Skarżąca pobraną wodę uzdatnia, czy też przesyła wodę surową do uzdatniania do stacji uzdatniania w K. , nie ma wpływu na zasadność określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 K.p.a.

Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., ani też zasad wynikających z art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Organ administracji publicznej oparł rozstrzygnięcie o ustalenia wystarczające dla jego podjęcia oraz dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 K.p.a., wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały zbadane i uzasadnione zgodnie z regułami wynikającymi z przywołanego przepisu. W sprawie brak było wątpliwości co do treści normy prawnej, które należałoby w myśl art. 7a § 1 K.p.a. rozstrzygnąć na korzyść strony. W rezultacie powyższego, Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi.

Przeprowadzone obliczenie wysokości opłaty stałej jako wynikające z danych zawartych w aktach administracyjnych, nie budzą zastrzeżeń. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "ustala się" jednoznacznie przesądza o obowiązku właściwego organu wydania decyzji, oczywiście przy uwzględnieniu sposobu określenia opłaty uregulowanego – w tym przypadku – w art. 271 ust. 2 u.p.w. W tej sytuacji organ nie ma luzu decyzyjnego, bowiem określa wysokość opłaty z uwzględnieniem ściśle określonych przez ustawę parametrów. W tych warunkach niezadowolenie Strony oraz polemika z argumentacją organu nie jest wystarczającym powodem do uznania zasadności naruszenia w sprawie przepisów procesowych, czy zasady z art. 7a § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.