SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 755/19 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 755/19, oddalił skargę G. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Główny Inspektor Ochrony Środowiska ww. decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 33 ust. 3 pkt 4 i art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1048 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów", sprostowaną postanowieniem z dnia 15 lutego 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania G. B., od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 października 2018 r. nakładającej karę pieniężną w wysokości 60 000 zł na G. B., prowadzącego działalność gospodarczą jako Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" w O. za dokonywanie przewozu odpadów bez dołączenia wszystkich wymaganych dokumentów, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie wysokości kary pieniężnej i wymierzył karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że w dniu 11 stycznia 2018 r. funkcjonariusze policji skontrolowali na terenie przy ul. [...] w B. (działka nr [...]) pojazd ciężarowy, który dokonywał wyładunku odpadów. Wezwani przez funkcjonariuszy policji inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach po dokonaniu oględzin i kontroli dokumentów dołączonych do transportu, stwierdzili nielegalny przywóz z Niemiec do Polski mieszaniny odpadów ze strzępienia pojazdów w postaci tworzyw sztucznych, kabli, fragmentów tkanin tapicerskich i wężyków gumowych, które należy klasyfikować pod kodem 19 12 12 tj. odpady z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania) nieujęte w innych grupach - inne odpady, (w tym zmieszane substancje i przedmioty z mechanicznej obróbki odpadów) inne niż wymienione w 19 12 11*. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił, że ww. odpady stanowią mieszaninę nie sklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów ( Dz. Urz. UE L 190 poz. 1 dnia 14 czerwca 2006 r.) – dalej: "rozporządzenie nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów".

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie oraz dokonanie wadliwej wykładni pojęcia "nieumyślności".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego jednoznacznie wynika, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że wobec skarżącego zaszły przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji według treści art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakładana transportującego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 20 000 do 60 000 zł, jeżeli ten, choćby nieumyślnie dokonał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 33 ustawy, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okólność uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. W ocenie Sądu meriti, z poczynionych przez organy ustaleń bezsprzecznie wynika, że skarżący dokonał transportu odpadów z terenu Niemiec do Polski bez wymaganego przez art. 16 c) rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, dokumentu. W myśl tego przepisu skarżący powinien okazać się posiadaniem zgłoszenia zawierającym pisemne zgody właściwy organów oraz określone przez te organy warunki przemieszczenia odpadów stanowiący załącznik IA do ww. rozporządzenia a także dokument przesłania stanowiący załącznik IB do tego rozporządzenia. Zatem, skoro skarżący nie legitymował się takim dokumentem, naruszając tym samym obowiązujące przepisy dotyczące międzynarodowego transportu odpadów, to organy w świetle treści art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów obwiązane były w takim przypadku do nałożenia kary pieniężnej, niezależnie od tego czy naruszenie to wynikało w winy umyślnej, czy też z winy nieumyślnej skarżącego. Jest to bowiem odpowiedzialność administracyjna o charakterze obiektywnym, która jest niezależna od winy umyślnej, czy też winy nieumyślnej sprawcy. Podstawą zastosowania sankcji administracyjnej jest obiektywne naruszenie obowiązującej normy prawa administracyjnego, co miało bezsprzecznie miejsce w niniejszej sprawie, a to oznacza, że organy nie miały obowiązku wykazywania skarżącemu zawinionego działania. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się tylko i wyłącznie do ustalenia, czy dane zdarzenie wyczerpuje ustawowe znamiona i pozostaje w związku z przyczynowym zachowaniem danego podmiotu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego słusznie organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziły podstawy do zmiany wysokości kary pieniężnej wymierzonej skarżącemu przez organ I instancji. Przy miarkowaniu wysokości kary należało bowiem wziąć pod uwagę to, że transportowane odpady nie były odpadami niebezpiecznymi, skarżący nie naruszył dotychczas przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, a nadto wyraził gotowość powrotnego wywozu odpadów. Wskazane okoliczności uzasadniały wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w najniższej wysokości określonej w art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Z podanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. B. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 174 pkt 2 P.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie oraz art. 33 ust. 3 pkt 7 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez dokonanie wadliwej wykładni pojęcia "nieumyślności" co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można czynić zarzutu skarżącemu, z tego iż zleceniodawca przedstawił mu nierzetelne dokumenty, a nierzetelność tych dokumentów nie mogła być stwierdzona na pierwszy rzut oka. Kierowca przyjmujący transport obowiązany jest do zbadania prawidłowości przedłożonej dokumentacji oraz zweryfikowania na miarę posiadanych na miejscu możliwości tożsamości odpadów załadowanych z zadeklarowanymi. Nie dokonano żadnej czynności mogącej zweryfikować w jaki sposób doszło do zaakceptowania transportu. Nie dokonano przesłuchania kierowcy, czy strony na tą okoliczność. Nie zbadano, w jakich warunkach dokonywano załadunku, w dzień czy w nocy, nie weryfikował czy istniała możliwość optycznego rozróżnienia odpadów o kodzie 19 12 12 od 19 12 04. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że pod kodem 19 12 04 klasyfikuje się odpady pozostałe z mechanicznej obróbki odpadów (np. ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania) nieujęte w innych grupach - tworzywa sztuczne i guma. Nie trudno jest, widząc jedynie fragment z 24 ton odpadów przyjąć, że odpady w rzeczywistości pozostałe po strzępieniu pojazdów mogą być zadeklarowanymi odpadami o kodzie 19 12 04. Pomyłka taka, dodatkowo podparta spreparowanymi i nierzetelnymi dokumentami nie może być poczytywana jako zawiniony błąd kierowcy, a co za tym idzie obciążający jego pracodawcę.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu celem uzupełnienia braków skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarża: "w części orzekającej karę pieniężną", wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku: "w części orzekającej karę pieniężną".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności powołano zarzut naruszenia: "art. 174 pkt 2 P.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie". Zarzut kasacyjny zbudowany w taki sposób, nie może być podstawą oceny skarżonego wyroku, ponieważ nie spełnia on warunków formalnych. Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie może sprowadzać się do wskazania wyłącznie tego przepisu bez wypełnienia go treścią normatywną przez wskazanie przepisów postępowania w formie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, który zdaniem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 718/14, LEX nr 1511161). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest więc wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów procedury administracyjnej w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji P.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Oznacza to, że jej skuteczność jest ściśle powiązana z wymogami określonymi przez prawo. Tylko skarga kasacyjna, która spełnia te wymogi może być podstawą oceny wyroku objętego skargą kasacyjną. Jeżeli wymogi takie nie zostają spełnione, to NSA nie ma podstaw do oceny wyroku sądu pierwszej instancji, bo w takiej sytuacji musiałby prowadzić kontrolę z urzędu, co w postępowaniu kasacyjnym jest niedopuszczalne. Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym, a więc może być sporządzona tylko przez podmioty wskazane w ustawie. Wprawdzie orzecznictwo NSA doprowadziło do pewnego odformalizowania skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), to jednak nie odnosi się to do wszystkich wymogów formalnych. Przepis art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma formułować zarzuty pod adresem wyroku i ma zawierać ich uzasadnienie. W przypadku zarzutów procesowych zarzut ma wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów formalnych, natomiast uzasadnienie takiego zarzutu powinno wyjaśniać, jak przepis należało zastosować oraz przedstawić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Wypełnienie tych formalnych warunków jest niezbędne z tego powodu, że przecież nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera uzasadnienia zarzutów procesowych, a tym samym, w tym zakresie, uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Następny w kolejności powołany w petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 7 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z ww. przepisem Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną w wysokości od 20 000 do 100 000 zł, jeżeli ten choćby nieumyślnie dokonywał przewozu odpadów wymienionych w załącznikach III, IIIA oraz IIIB bez informacji wymaganej na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, lub gdy informacja nie została dołączona w formacie określonym w załączniku VII do rozporządzenia nr 1013/2006. Odnosząc się do wskazanej przez autora skargi kasacyjnej wadliwej wykładni pojęcia "nieumyślności" podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie organy nie zarzuciły skarżącemu celowego naruszenia przepisów cytowanej ustawy, albowiem art. 33 ust. 3 pkt 7 obliguje do nałożenia na transportującego odpady karę pieniężną, jeżeli ten choćby nieumyślnie naruszy dyspozycję tego przepisu. Zatem okoliczność, czy skarżący dopuścił się naruszenia ww. przepisu świadomie, czy też nie, nie mogła mieć żadnego wpływu na zasadność nałożenia kary pieniężnej. W judykaturze podnosi się wprost, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma obowiązek nałożyć na transportującego odpady karę pieniężną nawet, jeśli transportujący dopuścił się czynu określonego w art. 33 ustawy nieumyślnie, gdyż odpowiedzialność administracyjna ma w tym przypadku charakter obiektywny, a więc niezależny od winy umyślnej, czy też winy nieumyślnej sprawcy. Bez znaczenia jest przyczyna naruszenia. Kara pieniężna nakładana jest za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie zatem i za czyny niezależne od woli podmiotu ich dokonującego. Zatem fakt "umyślności", czy też jej braku, w naruszeniu ww. przepisu nie ma wpływu na podjęcie decyzji o ukaraniu, lecz co najwyżej na wymiar kary (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 605/10, LEX nr 1080371; z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2670/13, LEX nr 1780526). W okolicznościach niniejszej sprawy wymierzono skarżącemu karę w najniższym wymiarze przewidzianym przez ustawodawcę, tak więc nie sposób uznać, że organ odwoławczy naruszył art. 33 ust. 3 pkt 7 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Na zakończenie należy również wytknąć autorowi skargi kasacyjnej błędne określenie zakresu zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zdaniem NSA wynika to z braku rozróżnienia przez autora skargi kasacyjnej zakresu orzekania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym oraz wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ma bowiem możliwości prawnej zaskarżenia wyroku Sądu Wojewódzkiego "w części orzekającej karę pieniężną", gdyż wyrok ten takowej kary na skarżącego nie nałożył, a jedynie kontrolował decyzję administracyjną, która tę karę nałożyła.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.