SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASDADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. B. decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału [...][...] z [...] października 2020 r. nr [...] o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości 318 720,00 zł.

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że skarżący w dniu [...] września 2020 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału [...] Agencji Mienia Wojskowego [...] o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Skarżący podał, że zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy z dniem [...] stycznia 2021 r. Na dzień zwolnienia ze służby będzie posiadał 34 lat, 6 miesięcy i 3 dni lat wysługi wojskowej. Do wyliczenia odprawy mieszkaniowej skarżący wskazał dzień [...] kwietnia 2017 r., w którym posiadał uprawnienia do 5 norm, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017).

Organ I instancji do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu uwzględnił 4 normy (3 normy z uwagi na stan rodziny oraz 1 normę z uwagi na zajmowane stanowisko). Organ podał, że nie uwzględnił normy na córkę H. B. (obecnie B.).

Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji, poprzez orzeczenie o wypłacie odprawy mieszkaniowej w wysokości 398.400,00 zł tj. z uwzględnieniem normy na córkę.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 i 284), art. 47 ust. 5 oraz ust. 2 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w myśl art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odprawa mieszkaniowa przysługuje m.in. żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (z wyłączeniem przypadków o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy), o ile nabył prawo do emerytury wojskowej (renty inwalidzkiej) lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego przytoczył również treść przepisów prawnych dotyczących sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle tych przepisów, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw prawnych do uwzględniania przy wyliczeniu odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, więcej niż 4 norm powierzchni użytkowej. Przyjęcie dla określenia kwoty odprawy mieszkaniowej również normy na córkę wyszła za mąż i zmieniła miejsce zamieszkania byłoby sprzeczne z celem odprawy mieszkaniowej, jakim jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (por. wyrok SN z 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10, lex nr 110285).

Podkreślić należy, że uprawnienie wnioskodawcy do określenia dnia, na który ma zostać określona ilość norm mu przysługujących jest fikcją prawną, jednakże w rozpoznawanej sprawie jej proste zastosowanie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym i konstytucyjną zasadą praworządności.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ I instancji prawidłowo nie uwzględnił przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej jednej z córek skarżącego. Kluczowe znaczenie mają bowiem okoliczności, że nie zamieszkuje ona ze skarżącym, ukończyła 25 lat i zawarła związek małżeński.

W konkluzji organ odwoławczy podał, że wypłata skarżącemu odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem normy na jego córkę H. B., która na dzień orzekania nie zamieszkuje ze skarżącym byłaby sprzeczna z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu.

P. B. w skardze na tę ostateczną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem oraz błędną wykładnią:

1) art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP,

2) art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 powyżej określonej ustawy,

3) art. 7, 8, 10 , 77, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę, analogicznie jak wniósł w odwołaniu, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego, dla ustalenia odprawy mieszkaniowej znaczenie ma oświadczenie wnioskodawcy o liczbie członków rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem dnia przez niego wskazanego (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej).

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

W zaskarżonej do Sądu decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego przyznał skarżącemu odprawę mieszkaniową z pominięciem jego córki – H. B. (obecnie B.. Organ argumentował, że obliczanie wysokości odprawy mieszkaniowej z wykorzystaniem normy na córkę kłóci się z celem jaką pełni odprawa mieszkaniowa.

Skarżący wywodził natomiast, że dla ustalenia odprawy mieszkaniowej znaczenie ma oświadczenie wnioskodawcy o liczbie członków rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem dnia przez niego wskazanego (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego powodu organ nie mógł pominąć jego oświadczenia, w którym wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. członkami jego rodziny o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy, byla żona oraz dwie córki

Sąd nie podziela tego zapatrywania skarżącego, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że z przepisów art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 6, 23 ust. 1 pkt b i art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że odprawa mieszkaniowa jest jedną z przewidzianych tą ustawą form zaspokojenia przysługującego żołnierzowi, w tym żołnierzowi, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, prawa do zakwaterowania. Tę oczywistą tezę potwierdza orzecznictwo sądowe. Np. w wyroku z 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 (lex nr 110285) Sąd Najwyższy stwierdził, że celem odprawy mieszkaniowej, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Chodzi więc niewątpliwie o zaspokojenie aktualnych potrzeb mieszkaniowych istniejących po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę), co prowadzi do równie oczywistego wniosku, że te potrzeby mają być oceniane według stanu faktycznego zaistniałego po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę), nie zaś według stanu faktycznego poprzedzającego to przejście.

Według art. 26 ust. 3 tej ustawy, członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Z przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika natomiast, że odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem m.in. maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 oraz ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

Zdaniem Sądu, zawarte w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy określenie mówiące o "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", należy interpretować w ten sposób, że ten dzień nie może być dniem dowolnie wskazanym przez żołnierza, przypadającym w jakimkolwiek momencie pełnienia służby, przed nabyciem prawa do odprawy mieszkaniowej.

Wysokość odprawy mieszkaniowej dla żołnierza zawodowego odchodzącego ze służby na emeryturę należy ustalać według normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszalnego, przysługującej żołnierzowi w dniu przez niego wskazanym, przypadającym na czas od powstania prawa do tego świadczenia.

Z tego powodu nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że skoro art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy jest jednoznaczny, to organ nie mógł odwołać się do innych reguł wykładni, niż językowa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, dotyczącym odprawy mieszkaniowej, stwierdził m.in. "przyznanie przez organy i Sąd I instancji pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia (...) nie może być uznane za dowolne (...)". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). W takiej sprawie jak rozpatrywana nie można pominąć celu odprawy mieszkaniowej jaki jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej.

To wszystko prowadzi do wniosku, że potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.

W konkluzji Sąd stwierdza, że żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które istniały przed przejściem na emeryturę, a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby (jak stwierdził Sąd Najwyższy). Jego uwzględnienie nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny, tj. córce, która ukończył 25 lat, zawarła związek małżeński i nie zamieszkuje ze skarżącym.

Z tych względów zarzuty skargi są nieuzasadnione i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).