SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. T., W. T. i B. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 510/23 o odrzuceniu skargi R. T., W. T. i B. T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 510/23 odrzucił skargę R. T., W. T. i B. T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 7 lutego 2023 r. profesjonalny pełnomocnik R. T., W. T. i B. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy nr XLII/1299/2008 z dnia 23 października 2008 r. Jednocześnie Sąd zauważył, że postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2473/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniesioną pismem z dnia 29 października 2022 r. (powinno być – 28 października 2022 r. – przyp. NSA) skargę R. T., W. T. i B. T. na tę samą uchwałę. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 7 lutego 2023 r. wnieśli ponownie skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy nr XLII/1299/2008, inicjując kolejne postępowanie sądowoadministracyjne. Mając na względzie, iż wciąż w toku pozostawała sprawa zainicjowana ich skargą z 28 października 2022 r., tożsama zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym (wywodzona w oparciu o naruszenie tożsamego interesu prawnego i uprawnień skarżących oraz kierująca wobec zaskarżonej uchwały te same zarzuty), Sąd odrzucił skargę wniesioną w dniu 7 lutego 2023 r., o czym orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a).

R. T., W. T. i B. T. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Sądowi I instancji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu i uznaniu, że sam fakt złożenia skargi jest równoznaczny ze stanem zawisłości sprawy, podczas gdy o stanie zawisłości sprawy można mówić wyłącznie wtedy, gdy sąd administracyjny przystąpił do merytorycznego rozpatrywania sprawy, a zatem rzeczone naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do odrzucenia skargi, podczas gdy powinna ona zostać rozpatrzona merytorycznie z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Mając na względzie powyższe skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu strona wnosząca zażalenie podniosła, że w przypadku skargi wniesionej 7 lutego 2023 r. nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia, ponieważ pierwszej skardze skarżących z 28 października 2022 r. dotyczącej tożsamej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został nadany merytoryczny bieg i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł nigdy przystąpić do jej merytorycznego badania. Wynika to z tego, że poprzednia skarga została skutecznie cofnięta przez skarżących w dniu 28 grudnia 2022 r. Ponadto skarga z 28 października 2022 r. nie spełnia wymogów formalnych do jej merytorycznego rozstrzygnięcia i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ skarżący nie poprzedzili jej odpowiednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga z dnia 28 października 2022 r. została w dniu 9 marca 2023 r. odrzucona. Zatem, zdaniem skarżących, ani w dniu złożenia niniejszej skargi, ani w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Skarga ta powinna zostać merytoryczne rozpatrzona, ponieważ nie zachodzi podstawowe niebezpieczeństwo, przed którym ma chronić przede wszystkim art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., tj. wydanie w tej samej sprawie dotyczącej tych samych stron dwóch merytorycznych wyroków.

W piśmie z 27 kwietnia 2023 r. skarżący podtrzymali wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi, który wydał postanowienie. W ocenie strony orzekając zaskarżonym postanowieniem o odrzuceniu skargi Sąd wiedział o wydanym uprzednio postanowieniu z dnia 9 marca 2023 r. odrzucającym poprzednią skargę skarżących w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2473/22, co świadczy o braku kompleksowego przeanalizowania sprawy niniejszej. Wskazali ponadto, że ewentualne oddalenie zażalenia pozbawi ich prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ze względu na to, że uniemożliwi uchylenie zaskarżonych postanowień miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego naruszających ich sferę praw właścicielskich. Podnieśli, że złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny do możliwości kwestionowania planów miejscowych uchwalonych przed 1 czerwca 2017 r. – zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – jest dopuszczalne tylko jednokrotnie, a zatem zakończenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego poprzez odrzucenie skargi z dnia 7 lutego 2023 r. może wykluczyć powtórne otwarcie terminu na złożenie skargi na miejscowy pan zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji pozbawi skarżących prawa do sądu.

W odpowiedzi na zażalenie Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie zażalenia i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty okazały się uzasadnione.

Z zaskarżonego postanowienia wynika, że skarga odrzucona została na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowiącego, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

Wyjaśnić należy, że wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym powoduje wszczęcie postępowania, wywołując skutki procesowe i materialnoprawne. Prowadzi to do powstania stanu sprawy w toku, co stanowi przeszkodę do równoczesnego prowadzenia postępowania sądowego ze skarg tego samego podmiotu i na ten sam akt administracyjny. Taki stan trwa aż do momentu uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Instytucja "stanu sprawy w toku" oznacza tzw. zawiśnięcie sprawy (lis pendens), polegające na zakazie wszczęcia nowego postępowania pomiędzy tymi samymi stronami i w tej samej sprawie. Prowadzenie dwóch postępowań doprowadziłoby do wydania dwóch wyroków, z których jeden naruszałby zasadę res iudicata (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 482/15; CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie uznał, że zachodzi przypadek zawisłości sprawy, bowiem w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie – 7 lutego 2023 r. w toku pozostawała inna sprawa zainicjowana skargą tych samych skarżących na ten sam akt, tj. uchwałę Rady m. st. Warszawy nr XLII/1299/2008 – poprzednią sprawę ze skargi z dnia 28 października 2022 r. zarejestrowano pod sygn. akt VII SA/Wa 2473/22.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Sądu Wojewódzkiego należy przyznać rację temu Sądowi co do tego, że datą, wedle której ocenia się istnienie stanu "sprawy w toku", jest dzień wniesienia skargi jako dzień wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Innymi słowy, dla wyjaśnienia, czy zachodzi przesłanka odrzucenia skargi wymieniona w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., miarodajny jest stan faktyczny istniejący w dniu wniesienia skargi.

O ile jednak rację ma Sąd I instancji, że w dacie wszczęcia niniejszego postępowania ze skargi z dnia 7 lutego 2023 r. toczyło się już równolegle postępowanie zainicjowane skargą skarżących z dnia 28 października 2022 r. pod sygn. akt VII SA/Wa 2473/22, to Sąd zupełnie pominął, na jakim etapie była ostatnia wymieniona sprawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2473/22 odrzucił bowiem skargę R. T., W. T. i B. T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia i zwrócił skarżącym uiszczony wpis sądowy od skargi. Sąd uznał tę skargę za niedopuszczalną i orzekł o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem skarżący nie wyczerpali warunku jej skutecznego wniesienia obejmującego złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Nie sposób nie zgodzić się ze stroną skarżącą, że odrzucając kolejną skargę skarżących w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 510/23 w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. 4 kwietnia 2023 r., Sąd musiał mieć wiedzę o wydanym miesiąc wcześniej postanowieniu tego Sądu odrzucającym skargę w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2473/22 (tym bardziej, że oba ww. postanowienia zostały wydane w tym samym składzie). Mimo tego w zaskarżonym postanowieniu Sąd w żaden sposób nie odniósł się do sposobu zakończenia ww. postępowania.

Celem regulacji zawartej w art. 58 § 1 pkt 4 jest niedopuszczenie, by w tożsamo podmiotowo i przedmiotowo sprawie toczyły się dwa postępowania: równolegle – lis pendens, bądź następująco po sobie – res iudicata. Nie zawsze jednak stan zawisłości sprawy przechodzi w stan powagi rzeczy osądzonej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się bowiem jednolicie, że nie mają powagi rzeczy osądzonej prawomocne postanowienia o odrzuceniu skargi, a więc nie stoją one na przeszkodzie przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej samej sprawie, jak również wydaniu orzeczenia tej samej treści (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 171). Komentatorzy wskazują, że nie można przyjąć, iż sprawa objęta skargą została prawomocnie osądzona, jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, ponieważ orzeczenie takie oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznał z powodu niedopuszczalności skargi (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, str. 406). Co więcej, wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że odrzucenie skargi nie stanowi przeszkody do powtórnego jej wniesienia oraz ewentualnego ponownego jej odrzucenia, z tych samych lub innych przyczyn.

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestią wymagającą oceny jest to, czy w przypadku wniesienia skargi tożsamej zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym z inną skargą, która na dzień wniesienia tej późniejszej skargi nie została jeszcze merytorycznie rozpoznana, dla oceny wystąpienia przeszkody do prowadzenia postępowania, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., w odniesieniu do skargi później wniesionej znaczenie ma wyłącznie stan z dnia wszczęcia postępowania w tej sprawie, czy też należy uwzględnić również zakończenie pierwszego postępowania w tożsamej sprawie postanowieniem o odrzuceniu skargi, które jednak nastąpiło już po wszczęciu postępowania z drugiej skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy sekwencja zdarzeń mających znaczenie procesowe w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 2473/22 oraz VII SA/Wa 510/23 uzasadniała konieczność szerszej, kompleksowej oceny zaistnienia przesłanki odrzucenia skargi z omawianego przepisu w niniejszej sprawie. Stan "sprawy w toku", stanowiący przeszkodę do równoczesnego prowadzenia postępowania sądowego ze skarg tego samego podmiotu i na ten sam akt administracyjny, trwa - co do zasady - aż do momentu uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Pominąć jednak nie można, że podstawowym celem regulacji z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jest zapobieganie sytuacji wydania kilku orzeczeń w tej samej sprawie wobec tych samych podmiotów, przy czym chodzi tu niewątpliwie wyłącznie o orzeczenia mające powagę rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a., a do takich nie należy wszak postanowienie o odrzuceniu skargi. A zatem w sytuacji odrzucenia skargi w sprawie, która wpłynęła do sądu jako pierwsza nie można, nawet w przypadku nieprawomocności tego rozstrzygnięcia stwierdzić, że w sprawie występuje "stan sprawy w toku". Uprawomocnienie się bowiem tego orzeczenia będzie umożliwiało merytoryczne rozpatrzenie skargi wniesionej później niż skarga odrzucona (przy braku innych podstaw do jej odrzucenia). Mając zatem wiedzę, że tożsama sprawa ze skargi skarżących w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2473/22 nie zostanie merytorycznie rozpatrzona z uwagi na jej odrzucenie w dniu 9 marca 2023 r. i w przypadku uprawomocnienia się tego orzeczenia nie będzie ono korzystało z powagi rzeczy osądzonej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając o dopuszczalności skargi w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 510/23 powinien co najmniej wstrzymać się z wyznaczaniem terminu posiedzenia niejawnego w tej ostatniej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2473/23 (tym bardziej, że postępowania te toczyły się niemal równolegle). Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się również aktami sprawy o sygn. VII SA/Wa 2473/23. Ich analiza doprowadziła Sąd do przekonania, że aktualnie na dzień orzekania w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie istnieje żadna przeszkoda wymieniona w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w nadaniu dalszego biegu sprawie prowadzonej pod sygn. akt VII SA/Wa 510/23. Na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2473/23 w przedmiocie odrzucenia skargi nie złożono środka odwoławczego, mimo upływu terminów. Powyższe nakazuje uznać, że aktualnie orzeczenie to jest prawomocne, choć nie zostało jeszcze wydane stosownie postanowienie o stwierdzeniu prawomocności. Pominąć przy tym nie można, że skutek nabycia przez orzeczenie atrybutu prawomocności w rozumieniu art. 168 § 1 p.p.s.a. następuje z mocy prawa, zaś postanowienie o stwierdzeniu prawomocności wydawane na podstawie art. 169 p.p.s.a. ma charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzający ten stan rzeczy [por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 169].

Sposób procedowania przyjęty w niniejszej sprawienie przez Sąd Wojewódzki jest nie do zaakceptowania z innego jeszcze powodu, na który również zwrócili uwagę skarżący w piśmie z 27 kwietnia 2023 r.

Przedmiotem zaskarżenia zarówno w niniejszej sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 510/23, jak i w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2473/22, jest uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżony akt został wydany przed 1 czerwca 2017 r., co powoduje, że skarga do sądu administracyjnego na taką uchwałę powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a co więcej – należy ją wnieść w określonym w przepisach p.p.s.a. terminie od tego wezwania (uchwała siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60). W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób odmówić słuszności argumentacji skarżących, że oddalenie zażalenia na postanowienie z dnia 4 kwietnia 2023 r. doprowadzi w istocie do zamknięcia im drogi sądowej w kwestii zaskarżenia ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. O ile bowiem, jak wynika ze skargi, skargę złożoną w niniejszej sprawie poprzedzono stosownym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (złożonym 28 grudnia 2022 r. i do 6 lutego 2023 r. strona nie otrzymała odpowiedzi na to wezwanie), to takie wezwanie jako warunek konieczny do możliwości kwestionowania planów miejscowych uchwalonych przed 1 czerwca 2017 r. jest dopuszczalne tylko jednokrotnie. Oddalenie zażalenia w rozpoznawanej sprawie doprowadzi do uprawomocnienia postanowienia odrzucającego skargę, co wykluczy powtórne otwarcie skarżącym terminu na złożenie skargi na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008. W tej sytuacji uznać należy, że odrzucenie skargi ze wskazanych przyczyn stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Ponadto za uwzględnieniem argumentów podnoszonych w zażaleniu przemawia zasada prymatu merytorycznego rozpoznania sprawy nad rozpoznaniem jej w sposób formalny, skoro obecnie – na datę orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie – nie istnieją już wskazane w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przeszkody procesowe w rozpoznaniu złożonej skargi w tej sprawie.

Jedynie ubocznie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że zawiłość niniejszej sprawy spowodowana była w dużej mierze także przez decyzję samych skarżących o dokonaniu w określonej dacie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, otwierającego im drogę do skutecznego (ponownego) zaskarżenia kwestionowanej uchwały, bez oczekiwania jednak na zakończenie sprawy z ich poprzedniej skargi na tożsamą uchwałę. Niecelowe jednak byłyby w tym miejscu szersze dywagacje na temat zasadności przyjętej przez skarżących taktyki procesowej i kolejności podejmowanych czynności, bowiem nie zmieniłoby to przyjętego stanu sprawy.

W kontekście powyższych rozważań, odrzucenie skargi w rozpoznawanej sprawie z powodu stanu sprawy w toku zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 2473/22, w sytuacji, gdy ostatnia wymieniona sprawa nie była poddana ocenie merytorycznej i aktualnie jest zakończona postanowieniem o odrzuceniu skargi (prawomocnym), stanowi naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji