SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp.k. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 października 2022 r. nr IFXIV.7840.6.45.2022 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia realizacji robót budowalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.), zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu działki budowlanej - noszącym znamiona budowy ciągu pieszo-jezdnego na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], działka nr 1 obręb S., objętych zgłoszeniem z dnia 4 lipca 2022 r. firmy M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. (dalej: strona, skarżąca).

W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że wymieniony w zgłoszeniu zakres robót wykracza poza zamknięty katalog budów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 p.b., zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie rodzaje budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które wymagają uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, zostały również wyczerpująco wyliczone w art. 29 p.b. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zamierzenia budowlanego, które wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z treścią art. 28 p.b. Co do zasady, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu pomiędzy ulicami [...], [...], [...] oraz Ośrodkiem [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...]r., Nr [...], poz. [...]), którego dyspozycje w miejscu objętym zgłoszeniem wskazują teren oznaczony symbolem 29_4ZP, przeznaczony pod zieleń parkową. Zwyczajowo rozumiana jest ona jako ogólnodostępna zieleń urządzona i rekreacyjna. Inwestycja zatem nie mieści się w szeroko rozumianych dyspozycjach planu miejscowego, a działka w obrębie objętym zgłoszeniem nie spełnia wymogu działki budowlanej. W ewidencji gruntów, w miejscu zgłoszonego utwardzenia, figuruje oznaczenie Ls III, zatem grunt objęty decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] grudnia 2021 r. o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,0817 ha na działce ewidencyjnej nr 2 (z której wydzielona została działka nr 1), nie został jak dotąd przekwalifikowany na użytek gruntowy niebędący gruntem leśnym i nie może podlegać zainwestowaniu na cele niezwiązane z gospodarką leśną. Z przedłożonych dokumentów wynika, że zamiarem Inwestora jest wykonanie nawierzchni na podbudowie o grubości 20 cm z kruszywa łamanego, stabilizowanego mechanicznie lub tłucznia kamiennego, związanego podbudową z betonu asfaltowego o grubości 7 cm i wykończonej miejscowo warstwą ścieralną asfaltową o grubości 5 cm lub kostką brukową. Proponowane rozwiązanie odpowiada budowie pasa drogowego i nie jest utwardzeniem gruntu lecz budową drogi, na realizację której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie kształt zgłoszonego utwardzenia, jego parametry i lokalizacja odpowiadają dokładnie inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia 24 maja 2022 r., dotyczącym budowy ciągu pieszo-jezdnego, w stosunku do którego organ wydał sprzeciw z dnia 30 maja 2022 r., będący przedmiotem postępowania odwoławczego.

Strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła odwołanie. Wskazano m. in., że organ swoją decyzję oparł na błędnej podstawie prawnej. Wnosząc sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. uznał, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 p.b. żaden z opisanych w zgłoszeniu zakresów planowanych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Utwardzenie powierzchni gruntu działki budowlanej ma pełnić funkcję urządzenia budowlanego związanego z istniejącym budynkiem handlowo-usługowym, a nie samodzielnej budowli. Zgodnie z definicją art. 3 pkt 9 p.b. pod pojęciem urządzeń budowlanych rozumie się urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak m. in. przejazdy bądź place postojowe.

Decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr IFXIV.7840.6.45.2022, Wojewoda Śląski na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że proponowane rozwiązanie odpowiada budowie pasa drogowego i wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest utwardzeniem gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. lecz budową drogi, na realizację której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakres prac objętych zgłoszeniem nie jest zielenią parkową, zwyczajowo rozumianą jako ogólnodostępna zieleń urządzona i rekreacyjna. Nadto, zezwolono na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych powierzchnię 239 m2, natomiast powierzchnia przedmiotowego zgłoszenia wynosi 268 m2. To potwierdza, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy terenów nie wyłączonych z produkcji leśnej.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez ww. Spółkę w całości, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na wyciągnięciu dowolnych, nieznajdujących oparcia w sprawie wniosków co do tego, że zaprojektowanie utwardzenia powierzchni gruntu oraz zaprojektowane utwardzenie jest ciągiem pieszo-jezdnym, a nawet, że "odpowiada budowie pasa drogowego", co było podstawą do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia i stwierdzenia, że przedmiotowa budowa podlega uzyskaniu pozwolenia na budowę;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. bez podstawy prawnej, z której treści jednoznacznie wynikałoby, że utwardzenie powierzchni gruntu (ciągu pieszo-jezdnego) wyklucza zastosowanie procedury zgłoszenia budowy i wprowadza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę;

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nieprzekonywującej pod względem faktycznym i prawnym;

4) § 3 ust. 3 m.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że utwardzenie terenu w jednostce 4ZP narusza dopuszczalne przeznaczenie terenu jako zieleń parkowa;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona ze względu na to, że została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., a przedmiotowe utwardzenie niewątpliwie spełnia wymagania określone w art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. i nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę;

6) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez odebranie skarżącym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych bez zgłoszenia robót budowlanych zgodnie z art. 29 ust. 4 p.b., nieuwzględniające przytoczonego w odwołaniu korzystnego dla skarżących ugruntowanego orzecznictwa w zakresie interpretacji "utwardzenia", niebudzącego wątpliwości co do treści normy prawnej i pomimo tego rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżących;

7) art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. na skutek stwierdzenia, że inwestorzy powinni złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, pomimo tego, że przedmiotowe utwardzenie bezsprzecznie spełnia wymagania art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., tzn. jest wykonywane na działce budowlanej, nie stanowi odrębnej budowli;

8) art. 28 ust. 2 p.b., poprzez próbę stosowania przepisu w przypadku postępowania bezzgłoszeniowego, podczas gdy jednoznacznie z jego treści wynika, że przepis ten dotyczy postępowań w sprawie pozwolenia na budowę;

9) art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, ewentualnie uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu jw. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej obecnie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.).

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26).

W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Prezydent Miasta zasadnie złożył sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu, noszącym znamiona budowy ciągu pieszo-jezdnego. Zasadnie ustalono, że zamiarem Inwestora jest wykonanie nawierzchni na podbudowie o grubości 20 cm z kruszywa łamanego, stabilizowanego mechanicznie lub tłucznia kamiennego, związanego podbudową z betonu asfaltowego o grubości 7 cm i wykończonej miejscowo warstwą ścieralną asfaltową o grubości 5 cm lub kostką brukową. Proponowane rozwiązanie odpowiada budowie pasa drogowego i nie jest utwardzeniem gruntu lecz budową drogi, na realizację której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Droga należy do obiektów liniowych, zdefiniowanych w art. 3 pkt 3a p.b. Według definicji tam zawartej obiekt liniowy jest to "obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg (...)". Podlega ona zatem reglamentacji prawa budowlanego.

Skarżąca Spółka powołuje się treść art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. W świetle tej regulacji "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: (...) utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Sam inwestor jednak tak określił przedmiot inwestycji, że uznał, iż należy złożyć zgłoszenie w organie. Skoro tak, to przyjmował, że planowana inwestycja podlega rygorom p.b. i wymaga dopełnienia wcześniejszych formalności. Twierdzenie więc obecnie, że nie wymaga ona ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, jest twierdzeniem niekonsekwentnym.

Co więcej, inwestycja naruszałaby zapisy m.p.z.p., którego dyspozycje w miejscu objętym zgłoszeniem wskazują teren oznaczony symbolem 29_4ZP, przeznaczony pod zieleń parkową. Potocznie rozumiana jest ona jako zieleń urządzona i rekreacyjna. Inwestycja zatem, jako odbiegająca od przeznaczenia nieruchomości, nie mieści się w szeroko rozumianych dyspozycjach planu miejscowego. Sam fakt wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nie przesądza, że wyłączona działka w tym zakresie stała się działką budowlaną.

Kształt zgłoszonego rzekomego "utwardzenia", jego parametry i lokalizacja odpowiadają inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia 24 maja 2022 r., dotyczącym budowy ciągu pieszo-jezdnego, w stosunku do którego organ wydał sprzeciw z dnia 30 maja 2022 r., będący przedmiotem kontroli odwoławczej i sądowoadministracyjnej (wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2023 r., II SA/Gl 1558/22, nieprawomocny). Skoro inwestor w tym miejscu ma zamiar realizować inwestycję objętą zgłoszeniem z 24 maja 2022 r. i prowadzi w tym zakresie procedurę mającą na celu umożliwienie mu wykonania prac, to jednocześnie nie może realizować inwestycji innej, objętej niniejszym zgłoszeniem. Obie bowiem wykluczają się. Dotyczą tego samego miejsca. Nie można wybudować ciągu pieszo – jednego, opisanego w zgłoszeniu z 24 maja 2022 r., a następnie dokonać "utwardzenia" tej samej nawierzchni, jak w zgłoszeniu z 4 lipca 2022 r. Z kolei "(...) ciąg pieszo-jezdny jest rodzajem drogi lub jej częścią, a zatem jego budowa podlega w świetle przepisów Prawa budowlanego takiej samej reglamentacji jak budowa drogi" (wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2023 r., II SA/Gl 1558/22, nieprawomocny).

Organ odwoławczy nie mógł naruszyć art. 139 k.p.a., skoro utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie zmienił jej na niekorzyść odwołującego się.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut nieważności decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki organy wydały swoje rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie doszło do ich rażącego naruszenia. Skarżąca w istocie dopatruje się niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy – Prawo budowlane, a to nie stanowi o nieważności decyzji.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, 139, 156 §1 pkt 2 k.p.a., §3 ust. 3 m.p.z.p., art. 24 ust. 4 pkt 4, 28 ust. 2, 30 ust. 6 pkt 1 i 2 p.b., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.