SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 656/19 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 31 maja 2019 r. nr BDSPB02-125/2018 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 20 marca 2019 r., nr 0027-2019-001692; 3. zasądza od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz R. W. kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 656/19, oddalił skargę R. W. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR", "organ odwoławczy") z 31 maja 2019 r., nr BDSPB02-125/2018 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 15 czerwca 2018 r., skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Z deklaracji zawartej we wniosku wynikało, że producent rolny ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 20,47 ha, płatności z tytułu realizacji praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności związanej do powierzchni uprawy pomidorów do powierzchni 10,87 ha. W punkcie V formularza wniosku jako załączniki do wniosku wskazano materiał graficzny w liczbie 5 sztuk, oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych oraz umowę do płatności do pomidorów.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Aleksandrowie Kujawskim (dalej: "organ I instancji"), decyzją z 20 marca 2019 r., nr 0027-2019-001692 przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 do powierzchni 20,45 ha. Do wskazanej powierzchni skarżący otrzymał również płatność za zazielenienie. Do płatności dodatkowej została zakwalifikowana powierzchnia 17,45 ha. Wszystkie przyznane płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Ponadto skarżącemu przyznano kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 138,13 zł. Organ I instancji odmówił skarżącemu zaś przyznania płatności związanej do powierzchni uprawy pomidorów, nakładając na niego jednocześnie karę administracyjną w wysokości 36 096,88 zł, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie niedołączeniem przez producenta rolnego do wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 kompletnej umowy kontraktacyjnej pomidorów, co skutkowało stwierdzeniem zawyżenia powierzchni zadeklarowanej do tej płatności, wynoszącym 100%.

Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji powołał się m.in. na treść dołączonego do odwołania Aneksu Nr 2 z [...] lutego 2018 r., do umowy kontraktacji wieloletniej na dostarczanie pomidorów gruntowych do przetwórstwa Nr [...] zawartej [...] marca 2016 r. W jego ocenie aneks ten potwierdza, że spełnił warunek zawarcia umowy na uprawę pomidorów.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że dołączenie samej umowy bez aneksu do wniosku na rok 2018 nie może być uznane za złożenie kompletnej umowy, skoro już sama umowa stanowi, że jej wszystkie istotne warunki są możliwe do ustalenia tylko z aneksem. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r., w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. poz. 352 z późn. zm.) ustanawia obowiązek przedłożenia zawartej umowy kontraktacji wraz z wnioskiem. Nie jest więc wystarczające samo zawarcie umowy. Z przyczyn dotyczących terminów na składanie wniosków i zmian do nich, brak jest możliwości uwzględnienia aneksu do umowy, dołączonego do odwołania, bowiem ostatecznym terminem na przedstawienie umowy był dzień 10 lipca 2018 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymóg z art. 64 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.) nie może zostać spełniony, gdyż bezzasadne byłoby wzywanie do uzupełnienia przedmiotowej umowy po terminie umożliwiającym takie uzupełnienie. Nie kwestionuje faktu posiadania przez stronę umowy kontraktacji, spełniającej wymagane warunki. Podstawą odmowy płatności jest jedynie fakt niedołączenia kompletnej (z aneksem) umowy do wniosku. Zasada udzielania informacji była realizowana m.in. poprzez powszechny dostęp do informacji o zasadach wypełniania wniosku, w tym obszerną instrukcję, zamieszczoną m.in. w samej aplikacji eWniosekPlus.

Zdaniem organu niedołączenie do wniosku kompletnej umowy kontraktacji, winno być potraktowane jako niezgodność wynikająca z zaniedbania strony, przy czym nie ma znaczenia, że zaniedbanie to było nieumyślne. Każda omyłka, dotycząca istotnych kwestii związanych z wnioskiem może spowodować nałożenie kary administracyjnej, nawet jeżeli omyłka taka dotyczy wyłącznie kwestii formalnych.

W ocenie organu, błędem oczywistym, w myśl przepisu art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z dnia 31.07.2014 r., str. 69, z późn. zm.), nie może być niezłożenie przez producenta rolnego - w terminie określonym w przepisach prawa - kompletnego dokumentu, który potwierdzałby jego uprawnienie do otrzymania określonego rodzaju płatności, w związku z czym organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił błąd związany z niekompletnością złożonego wniosku o przyznanie płatności.

W zaskarżonym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę skarżącego na ww. decyzję wyjaśnił, że organy zasadnie uznały, iż skarżący ubiegając się o przyznanie płatności na rok 2018 o płatność związaną do powierzchni uprawy pomidorów, zobowiązany był, aby wraz z wnioskiem złożyć komplet dokumentów potwierdzających uprawnienie producenta rolnego do otrzymania wskazanej płatności. Dołączenie samej umowy (bez aneksu) do wniosku na rok 2018, nie mogło być uznane za złożenie kompletnej umowy, skoro treść umowy została tak skonstruowana, że jej wszystkie istotne warunki są możliwe do ustalenia tylko w powiązaniu z treścią stanowiącego jej integralną część - aneksu. Organy nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie powinny rozpatrzeć, przedłożony wniosek i wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich spełnia warunki do ich otrzymania. Organy są zatem zobligowane jedynie do stania na straży praworządności i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Nie wszystkie zasady i reguły k.p.a., stosowane są przy rozpoznawaniu wniosków o płatności ze środków Unii Europejskiej.

Sąd I instancji podkreślił, że kompletny wniosek o płatność skarżący powinien złożyć do Kierownika biura powiatowego ARiMR w Aleksandrowie Kujawskim nie później niż do 15 czerwca 2018 r. (bez sankcji terminowych), ewentualnie do 10 lipca 2018 r., co skutkowałoby zmniejszeniem kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Dlatego też wniosek złożony po 10 lipca 2018 r., nie podlega w ogóle rozpatrzeniu, co skutkuje pozbawieniem rolnika płatności za rok 2018. Organy zobowiązane były przepisami prawa do tego, aby pominąć umowę kontraktacyjną pomidorów przy rozstrzyganiu w przedmiocie należnej skarżącemu płatności i zastosować wynikające z tego konsekwencje w postaci nałożenia kary administracyjnej w wysokości odpowiadającej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną.

W ocenie Sądu I instancji, art. 23 ustawy z 5 lutego 2015 r., o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551, dalej: ustawa o płatnościach), na tym etapie nie mógł mieć zastosowania. Brak załącznika do umowy, niezbędnego do oceny właściwie już złożonego (tego pierwszego) załącznika pod względem spełniania kryteriów określonych w ww. przepisach, wynikał dopiero z odczytania i analizy całości treści, co mogło zostać stwierdzone dopiero na etapie kontroli administracyjnej, przeprowadzanej w późniejszym okresie. Przy przyjmowaniu wniosków są one sprawdzane pod względem kompletności w zakresie wymaganych dokumentów, jednakże nie są i nie mogą być weryfikowane pod względem zawartości merytorycznej, co częstokroć wymaga drobiazgowej, żmudnej i długotrwałej analizy.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący mając możliwość sprawdzenia w aplikacji eWniosekPlus, czy wszystkie dokumenty stanowiące załączniki do wniosku zostały złożone prawidłowo, nie uczynił tego, a rodzaj zaistniałego braku jego wniosku nie miał charakteru "oczywistego" błędu - to brak było podstaw do zastosowania art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach, celem wezwania do uzupełnienia braków, bowiem ich ujawnienie wymagało merytorycznej analizy przedłożonych dokumentów, która z natury rzeczy odbyła się w terminie przekraczającym datę dopuszczalnej konwalidacji tej czynności prawnej. Wadliwe złożenie wniosku przez osobę trzecią, działającą w imieniu wnioskodawcy, nie zwalnia z odpowiedzialności.

Na powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji, skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wydany wyrok w całości. Wniósł o uwzględnienie w całości skargi kasacyjnej oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 23 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzone uchybienia dotyczą również decyzji ją poprzedzającej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 24 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 809/2014 oraz art. 36 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a także art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ administracji publicznej stoi na straży praworządności;

Nieuwzględnienie przez Sąd wskazanych powyżej w pkt 1 a i b naruszeń (zaniechań) miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło stronie uzupełnienie braków wniosku, a w konsekwencji stało się przyczyną, dla której organ odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw pomidorów, podczas gdy strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu, polegających na niewykonaniu objętych przepisami prawa obowiązków organu do konkretnego zachowania (podjęcia czynności). W konsekwencji zaś spowodowało odmowę przyznania przez organ płatności do powierzchni pomidorów oraz nałożenie sankcji wraz z potrącaniem kwoty sankcji z przyszłych płatności w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych;

c) naruszenie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a., jako konsekwencję naruszeń, polegające na błędnym oddaleniu skargi, podczas gdy kompleksowe i całościowe zbadanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniałoby jej uwzględnienie;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 15 ust. 4 ustawy o płatnościach, poprzez jego pominięcie i nieprzyznanie skarżącemu płatności do powierzchni pomidorów, pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek merytorycznych, uprawniających do przyznania takiej płatności – jako konsekwencja naruszeń wskazanych w pkt 1, dotyczących przepisów postępowania;

b) art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, poprzez jego niezastosowanie (alternatywnie błędną wykładnię), której efektem była konkluzja o braku podstaw do zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie, pomimo że analiza całości okoliczności sprawy w szczególności prawidłowa ocena załączonej umowy do wniosku, powinna doprowadzić zarówno organ I, jak i II instancji do wniosku, że oczywistość błędu w tym możliwość jego wykrycia wynika wprost z treści wniosku i jego załączników, a tym samym, że doszło do zaistnienia tzw. błędu oczywistego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w tej sprawie zarzut zawarty w punkcie 1 lit. a), dotyczący naruszenia przez organ art. 23 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Otóż zgodnie z art. 23 ust. 1 ww. aktu prawnego w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie zaś z ust 2 ww. przepisu w przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów.

Z przepisu tego wyraźnie wynika, że organ administracyjny w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Niewątpliwie w realiach tej sprawy w dniu wpłynięcia wniosku (nieczyniącego zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. art. 64 § 1 k.p.a.), czyli 15 czerwca 2018 r. nie upłynął jeszcze termin do złożenia takiego wniosku. Termin ten upływał bowiem dopiero 10 lipca 2018 r. Ponad wszelką wątpliwość wniosek nie czynił zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., a to z tego powodu, że wnioskodawca dołączył umowę kontraktacji, która zawiera zapis, że ilość i hektary pomidorów na dostawy na lata 2017 i 2018 ustalone będą w aneksach do tej umowy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na akceptację stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że o ile samo niedołączenie wymaganego załącznika w postaci umowy kontraktacji mogłoby zostać stwierdzone na etapie wstępnej kontroli kompletności wniosku, o tyle brak załącznika do umowy, niezbędnego do oceny właściwie już złożonego (tego pierwszego) załącznika pod względem spełniania kryteriów określonych w ww. przepisach, wynikał dopiero z odczytania i analizy całości treści, co mogło zostać stwierdzone dopiero na etapie kontroli administracyjnej, przeprowadzanej w późniejszym okresie. Przy przyjmowaniu wniosków są one sprawdzane pod względem kompletności w zakresie wymaganych dokumentów, jednakże nie są i nie mogą być weryfikowane pod względem zawartości merytorycznej, co częstokroć wymaga drobiazgowej, żmudnej i długotrwałej analizy. Stąd też przepis art. 23 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na tym etapie nie mógł mieć zastosowania.

Otóż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 23 ustawy zobowiązuje organ administracyjny do określonego działania w każdym przypadku, gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a. Nie ma zatem znaczenia, czy wiąże się to ze żmudną i długotrwałą analizą, czy też nie.

W konsekwencji zaniechanie przez organ administracyjny poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, stanowiło naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy.

Z tego powodu uzasadniony okazał się również zarzut zawarty w punkcie 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie nadmienić, że wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że wnioskodawca (strona postępowania administracyjnego) nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem organu administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu administracyjnego była odmowa przyznania płatności związanej do powierzchni uprawy pomidorów i nałożenie stosownej kary administracyjnej. W konsekwencji wadliwe działanie organu administracyjnego w tej sprawie musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym działaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przedstawienia umowy (10 lipca 2018 r.). Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 23 ustawy musi w tym przypadku prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracyjnych.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz rozpoznanie skargi, uwzględniając ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz uchylając zaskarżoną nią decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej zastosują wykładnię prawa procesowego przyjętą w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100zł), opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za pierwszą (480 zł) i drugą (360 zł) instancję, orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a .w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).