SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 375/18 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Rektora S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 375/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.K. na decyzję Rektora S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] (pkt 1); zasądził od Rektora S. na rzecz L.K. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że L.K. wnioskiem z dnia 10 listopada 2017 r. zwrócił się do Rektora S. o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), informacji odnoszących się do studenta tej Uczelni – A.A. – posła na Sejm [...] kadencji, obecnego Ministra [...], tj.:

1. w którym roku został on przyjęty na studia i na jakim kierunku?

2. Jak długo przebiegał tok jego studiów (od momentu rozpoczęcia do złożenia egzaminu dyplomowego)?

3. Czy jego tok studiów był przedłużany lub skracany, a jeżeli tak to z jakiego powodu?

4. Jakie wyniki osiągał w trakcie studiów (z podaniem do jakich egzaminów przystąpił, nazwisk egzaminatorów, w jakich datach i z jakim wynikiem je złożył)?

5. Jaki był tytuł jego pracy magisterskiej?

6. Kto był promotorem jego pracy magisterskiej?

7. Kto był recenzentem jego pracy magisterskiej?

8. Z jakim wynikiem złożył pracę magisterską?

Wnioskodawca zwrócił się również o udostępnienie do wglądu oryginału lub kopii pracy magisterskiej, którą A.A. obronił na S.

Rektor S. pismem z dnia 27 listopada 2017 r. udostępnił wnioskodawcy informację dotyczącą daty rozpoczęcia i zakończenia studiów I i II stopnia przez A.A. oraz kierunku studiów. W pozostałym zakresie odmówił udostępnienia żądanej informacji, z powołaniem się z jednej strony na okoliczność, iż żądane w tej części informacje nie ma charakteru informacji publicznej, z drugiej zaś strony – na ochronę prywatności osoby fizycznej.

Następnie Rektor S. pismem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], opatrzonym tytułem "Odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wniosek L.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uznał za bezzasadny.

Wskazał, że już w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. wyjaśnił, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Powołując art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozumując a contrario do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stwierdził, że informacją publiczną nie będą te informacje, które nie mają związku z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Informacje dotyczące wykształcenia osoby pełniącej funkcję publiczną stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od tego, czy przepisy prawa wymagają posiadania przez osobę piastującą funkcję organu władzy publicznej wyższego wykształcenia, informacja dotycząca wykształcenia takiej osoby nie ma charakteru ściśle osobistego, lecz podlega udostępnieniu jako informacja publiczna na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcję publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Informacje o takim charakterze zostały wnioskodawcy przekazane. W pozostałym zakresie wnioskowane przez L.K. informacje nie zostały mu przez Rektora S. przekazane w wyniku zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ dodał, że przebieg toku studiów, uzyskiwanie ocen z poszczególnych przedmiotów na nich realizowanych czy sporządzenie pracy dyplomowej stanowią elementy potrzebne do skutecznego zakończenia studiów. Sam przebieg zdobywania wykształcenia przez studenta podlega autonomicznym regulacjom dotyczącym konkretnej uczelni i nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu. Skoro te informacje nie pozostają w jakimkolwiek związku z wykonywanym przez daną osobę zadaniem publicznym to nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie uznał, że te informacje dotyczą kwestii ingerującej w sferę prywatności studenta i to on ma wyłączne prawo decydowania o tym, które z tych informacji mogą zostać upublicznione. Żądanie udostępnienia tych informacji stanowi zatem nieproporcjonalną formę ingerencji w życie prywatne człowieka.

Rektor S., odwołując się do treści art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. stwierdził, że wyrazem posiadanych przez daną osobę kompetencji jest legitymowanie się wyższym wykształceniem. Wnioskodawca został poinformowany, że A.A. ukończył studia wyższe w S. Jest to informacja, która jest związana z działalnością uczelni. Rzekomo naruszony przepis dotyczy organów, w których dana osoba sprawuje określone funkcje. A.A. nie pełni funkcji w S. Stawiany zarzut należałoby zatem raczej postawić podmiotowi, w którym A.A. pełni określoną funkcję, a więc Ministerstwu [...], a nie w/w Uczelni. W tej sprawie nie mogło zatem dojść do naruszenia przez organ wskazanego przepisu, skoro nie jest on adresatem normy określonej przez ten przepis.

Organ, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 2 u.d.i.p. podał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem instytucji publicznych. Fakt sprawowania przez osobę funkcji publicznej nie może uzasadniać żądania nieograniczonego dostępu do informacji dotyczących jego życia. W złożonym wniosku nie wskazano na istnienie adekwatnego ścisłego związku między żądanymi informacjami o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. Powyższe uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP przed art. 61 ust. 1 Konstytucji. Przedstawienie żądanych informacji ingerowałoby w sferę prywatności studenta, jak również mogłoby prowadzić do nieuprawnionego wkroczenia w szeroką autonomię, która przysługuje uczelni wyższej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183), uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie – może zatem, w granicach prawa, swobodnie kreować sposób kształcenia studentów. Istotnym faktem z perspektywy każdego obywatela jest informacja, czy osoba pełniąca funkcję publiczną posiada stosowne kompetencje – czego wyrazem jest posiadanie konkretnego wykształcenia. Rozszerzenie zakresu pojęcia kompetencji także o szczegółowy opis przebiegu studiów studenta mogłoby prowadzić do całkowicie nieuzasadnionej, nieprzewidzianej ustawowo, formy sprawowania kontroli nad autonomicznymi działaniami uczelni.

Powyższe pismo Rektora S. z dnia [...] lutego 2018 r. stało się przedmiotem skargi L.K., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje objęte wnioskiem podlegały szczególnej ochronie ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej, a tym samym prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniu.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jaką w istocie jest pismo z dnia [...] lutego 2018 r. i zobowiązanie Rektora S. do udostępnienia wnioskowanych informacji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, organ, jakkolwiek przedstawia słuszny pogląd dotyczący definicji informacji publicznej, to nieprawidłowo ustala krąg jej desygnatów. Z jednej bowiem strony stwierdza, że informację publiczną stanowią informacje dotyczące wykształcenia osoby pełniącej funkcję publiczną, ale z drugiej podnosi, że nie są nią już te informacje, które dotyczą przebiegu edukacji takiej osoby. Tym samym Rektor nie zauważa, że uzyskana w taki sposób informacja publiczna jest niepełna, może być niewystarczająca i nie realizować celów dla których została udzielona.

Zdaniem L.K., informacje dotyczące przebiegu edukacji każdego posła na Sejm, a w przypadku A.A. – posła pełniącego również funkcję ministra, podlegają udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej. Osoba taka jak A.A., niezależnie od tego, czy wymagają tego przepisy prawa, powinna posiadać odpowiednie kwalifikacje, o których wiedza i możliwość ich sprawdzenia powinna być dostępna dla każdego potencjalnego wyborcy. Ta szczególna rola, jaką pełnią posłowie, a w zwłaszcza kierownicy poszczególnych resortów w rządzie, powoduje, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli kwalifikacji jakie posiadają te osoby, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej nie tylko posiadanego wykształcenia, ale także wyników osiąganych w trakcie studiów i złożonej pracy dyplomowej. Nieudostępnienie bowiem takich informacji może powodować, że powstają uzasadnione wątpliwości co do kompetencji danej osoby, pomimo że faktycznie posługuje się określonym tytułem zawodowym.

Rektor S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponownie stwierdził, że przebieg studiów A.A. nie dotyczy sprawy publicznej, tylko jego sfery prywatnej.

Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. podał, że nie jest mu wiadome, czy A.A. wyraził zgodę na udostępnienie pracy magisterskiej na podstawie zarządzenia Rektora w sprawie zasad dyplomowania na Wydziale Zarządzania, obowiązującego od dnia 1 marca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2183), które zastosowanie znajdują również do szkół niepublicznych, uczelnie wyższe stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki (art. 4 ust. 3), co oznacza, iż jako podmiot niepubliczny wykonuje zadania publiczne, należąc tym samym do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Ponadto dodał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszania postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania skargi L.K. w sprawie niedopuszczalności odwołania od decyzji Rektora S. z dnia 27 listopada 2017 r., co częściowo zostało już przesądzone w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 157/18.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie żadne z pism Rektora S., zawierających stanowisko o odmowie udostępnienia informacji publicznej, formalnie nie zostało nazwane "decyzją", to jednak pismo z dnia [...] listopada 2017 r., jak i pismo z dnia [...] lutego 2018 r., posiadają wszystkie cechy wymagane przez art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), tj. oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby uprawnionej, a więc powinny być traktowane jak decyzje administracyjne. Tym samym w przedmiotowej sprawie ocenie zgodności z prawem podlegały decyzje wydane przez Rektora S., częściowo odmawiające L.K. udostępnienia informacji publicznej, o które wnioskował w dniu 10 listopada 2017 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, informacja związana z tokiem, charakterem i organizacją studiów, prowadzonych przez S., jest informacją publiczną nie dlatego, że dotyczy A.A. pełniącego obecnie funkcje publiczne, lecz dlatego, że ma związek z funkcjonowaniem podmiotu, realizującego zadania publiczne, jakim jest edukacja i nauka publiczna. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna. Ta zaś jest określona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną będzie zatem nie tylko każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, ale także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 157/14). Konstrukcja powołanego przepisu nie narusza przywoływanej w zaskarżonej decyzji zasady autonomii uczelni, gdyż, po pierwsze, autonomia ta dotyczy sfer określonych w ustawie (art. 4 ust. 1 u.s.w.), po drugie, nie może być rozumiana jako dowolność postępowania organów uczelni. To czy dana informacja będzie podlegać udostępnieniu, czy też jej udostępnienie będzie wyłączone z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie zmienia charakteru tej informacji. W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczył przebiegu studiów A.A., przy czym prócz uzyskiwanych przez niego wyników, obejmował również daty zdawanych egzaminów, nazwiska egzaminatorów, nazwiska promotora i recenzenta pracy magisterskiej, tytuł i treść pracy magisterskiej. Rektor S. jednak nie wskazał, z jakiego powodu wszystkie te informacje powiązał ze sferą prywatności osoby fizycznej. Nazwiska pracowników naukowych, wykonujących w uczelni wyższej określone obowiązki (egzaminatorów, recenzentów, promotorów) nie mają związku ze sferą prywatności studenta, w ramach edukacji którego obowiązki te są realizowane.

Z ogólnie dostępnej uchwały Rady Wydziału Zarządzania S. z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie zasad dyplomowania na Wydziale Zarządzania S. (dostępnej na stronie internetowej [...]) wynika, że każdej składanej pracy dyplomowej towarzyszyć winno m.in. oświadczenie studenta o wyrażeniu zgody lub nie na udostępnianie zawartości pracy. Treści owego oświadczenia, podobnie jak stanowiska A.A. co do pozostałych zagadnień, które mogłyby ewentualnie być objęte ochroną prywatności (jak np. wyniki egzaminów), organ nie przedstawił. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie ma podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wystąpienia "ochrony prywatności" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba fizyczna nie rezygnuje z przysługującego jej prawa. Rezygnacja wyklucza ograniczenie i pozwala na pełne udostępnienie informacji, natomiast brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawie granic, w jakich może być realizowane prawo dostępu do informacji publicznej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3046/15). Rozważanie związku żądanej informacji z pełnioną przez A.A. funkcją publiczną winno być zatem poprzedzone stanowiskiem samego zaineresowanego co do rezygnacji lub nie z przysługującego mu prawa.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż cechą prawa do prywatności jest to, że tą ochroną jest objęta dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje jednak działalności publicznej osoby oraz sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się z pełnioną funkcją publiczną. W tym kontekście nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że odbywane przez A.A. studia, co najmniej w części obejmowały okres pełnienia przez niego funkcji publicznych. Okoliczności tej organ nie rozważył, choć żądana informacja dotyczyła m.in. terminów zdawanych egzaminów, w tym tych, które przypadały w okresie urzędowania A.A..

Wskazał, iż Rektor S., rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni sformułowane wyżej poglądy prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania w przypadku podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Rektor S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji:

a) w części, w której uznano, iż przekazanie informacji żądanych przez L.K. byłoby niezgodne z przepisami u.d.i.p., skoro prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji;

b) w części, w której organ uwzględnił wniosek L.K. przekazując żądane przez niego informacje publiczne, podczas gdy w tym zakresie zaskarżona decyzja organu, zgodnie z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, była zgodna z prawem, a ponadto L.K. był już w posiadaniu niektórych z żądanych przez niego informacji wskutek ich przekazania przez podmioty trzecie;

2. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż przynajmniej część decyzji Rektora S. było zgodne ze stanowiskiem prawnym Sądu pierwszej instancji, wobec czego uchylenie obu decyzji w całości było niecelowe w realiach przedmiotowej sprawy;

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie kompleksowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i rozpoznania skargi w granicach sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie zawarcia w zaskarżonym wyroku wyczerpującego uzasadnienia prawnego, co w całości uniemożliwia próbę weryfikacji poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów.

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnej ocenie, iż w niniejszej sprawie prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, w sytuacji, gdy stanowisko osoby fizycznej w zakresie ewentualnej rezygnacji z tego prawa nie jest znane, podczas gdy przepis ten nie wskazuje na istnienie takiego obowiązku organu, w szczególności, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej przez Rektora S. na tej podstawie była uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2018 r. Rektor S. oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez organy i niezaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładni tego przepisu. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są przede wszystkim procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię podać należy, iż w sprawie jest niesporne, że Rektor S. udostępnił L.K. jedynie informację publiczną w zakresie daty rozpoczęcia i zakończenia studiów I i II stopnia przez A.A. oraz kierunku studiów oraz odmówił udostępnienia pozostałych informacji w oparciu o powołany przepis.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo stwierdził, że S., jako jednostka niepubliczna wykonująca zadania publiczne w ramach narodowego systemu edukacji i nauki, należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Zasadnie także uznał, że zarówno pismo Rektora S. z dnia 27 listopada 2017., jak i pismo z dnia 9 lutego 2018 r., posiadają wszystkie cechy wymagane przez art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. i stanowią decyzje administracyjne. Kwestia ta została także przesądzona w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 157/18 i Naczelny Sąd Administracyjny zawartym w nim ustaleniem jest związany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie jednak przyjął, że żądana przez L.K. informacja w zakresie, w jakim odmówiono mu jej udostępnienia w/w decyzjami, jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Konstytucja RP określa zakres prawa do informacji publicznej przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do m.in. informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

Wprawdzie konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych, zaś zasady jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej mają sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli, to jednak prawo to nie ma charakteru absolutnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten wskazuje zatem wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, przy czym – co należy podkreślić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – wyjątki te dotyczą nadal informacji, która stanowi informację publiczną.

Niewątpliwie kwestia dotycząca wykształcenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną. Posiadane wykształcenie w sposób oczywisty wpływa na poziom kompetencji danej osoby i jej kwalifikacji do wykonywania powierzonych jej zadań. Rodzaj lub typ wykształcenia nie pozostaje bez wpływu na jakość wykonywanej funkcji publicznej. Jest to wiedza na temat kompetencji danej osoby pełniącej funkcje publiczne i – co się z tym wiąże – jej predyspozycji i potencjału intelektualnego do wykonywania określonej funkcji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 305/15).

A.A., którego dotyczył wniosek L.K. z dnia 10 listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – jako ówczesny (na dzień złożenia wniosku) poseł na Sejm [...] kadencji i Minister [...] (aktualnie A.A. jest posłem na Sejm [...] kadencji i nadal – po przekształceniu tego Urzędu – Ministrem [...]) jest bezsprzecznie osobą pełniącą funkcje publiczne. W związku z tym informacje dotyczące jego wykształcenia mają charakter informacji publicznej i jako takie zostały prawidłowo przez Rektora S. wnioskodawcy na jego wniosek udostępnione. Dotyczyły one kierunku studiów oraz daty ich rozpoczęcia i ukończenia przez A.A. Organ uczynił to w zakresie swojej działalności jako jednostki niepublicznej wykonującej zadania publiczne w ramach narodowego systemu edukacji i nauki oraz informacja ta znajdowała się w jego posiadaniu. Jednocześnie Rektor S. prawidłowo zauważył, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zaś A.A. w S. funkcji nie pełni.

Naczelny Sąd Administracyjny natomiast uznał, że wszelkie inne informacje dotyczące edukacji A.A., których udostępnienia domagał się L.K. we wniosku z dnia 10 listopada 2017 r., nie wiążą się z wykonywaną przez niego funkcją publiczną w taki sposób, aby można było stwierdzić, że te informacje mają charakter informacji publicznej. Domagał się on bowiem odpowiedzi na pytania: czy tok studiów A.A. był przedłużany lub skracany, a jeżeli tak to z jakiego powodu; jakie wyniki osiągał on w trakcie studiów (z podaniem do jakich egzaminów przystąpił, nazwisk egzaminatorów, w jakich datach i z jakim wynikiem je złożył); jaki był tytuł jego pracy magisterskiej; kto był promotorem jego pracy magisterskiej; kto był recenzentem jego pracy magisterskiej oraz z jakim wynikiem złożył on pracę magisterską. Wszystkie wymienione kwestie nie są związane z zajmowanym przez A.A. stanowiskiem oraz przypisanymi do niego kompetencjami, jak również nie wpływają na poziom jego kompetencji i kwalifikacji do wykonywania powierzonych mu zadań oraz pozostają bez wpływu na jakość wykonywanej przez niego funkcji publicznej. Nie mają one zatem żadnego związku ze sposobem funkcjonowania wyżej wymienionego jako osoby publicznej, ani też z ewentualną oceną jakości jego działania w czasie wykonywania swoich obowiązków. Podkreślić należy, iż zakres stosowania u.d.i.p. umożliwia dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Reasumując przyjąć należy, iż skoro informacje, które stały się przedmiotem odmowy ich udostępnienia L.K. na mocy decyzji dnia [...] listopada 2017 r. oraz z dnia [...] lutego 2018 r., nie stanowią informacji publicznej, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały do nich zastosowania, a zatem zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zasługuje na uwzględnienie.

Powyższe skutkuje tym, że z uwagi na niemożność stosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p., zastosowanie przez Rektora S. przewidzianej w art. 16 u.d.i.p. formy decyzji administracyjnej (co jak już wyżej wskazano zostało przesądzone w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 157/18 i czym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany na podstawie art. 170 P.p.s.a.) było nieprawidłowe. Organ był zatem zobowiązany do dokonania odmowy udostępnienia żądanej wnioskiem z dnia 10 listopada 2017 r. informacji, w zakresie, w jakim uczynił to w formie decyzji – wyłącznie w formie pisma, wyjaśniając w nim przyczyny tej odmowy. Jakkolwiek sama odmowa udostępnienia L.K. żądanej w tym zakresie informacji jest prawidłowa, to z uwagi na zastosowaną przez organ nieprawidłową formę tej odmowy, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić.

Powyższej oceny nie zmieniają pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem i one nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzuty procesowe naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., dotyczące odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego, stanowią procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej, której niezasadność została już wyżej omówiona.

Z kolei zarzuty procesowe naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., dotyczące uwzględnienia wniosku skarżącego i przekazania mu części żądanych przez niego informacji, są niezasadne, bowiem – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – przedmiotem uchylenia przez Sąd pierwszej instancji były w istocie wyłącznie decyzje organu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie czynność materialnotechniczna w postaci udostępnienia części wnioskowanych informacji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.