SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Powiatu Legionowskiego z dnia 23 czerwca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Legionowskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi postanawia: wskazać Zarząd Powiatu Legionowskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

I

Pismem z 21 czerwca 2023 r. Zarząd Powiatu w Legionowie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do wydania na podstawie art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.; dalej: udp) zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi publicznej.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że R. S. złożył wniosek do Burmistrza M. i Gminy S. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi serwisowej w miejscowości B. na działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu nr [...] stanowiącą jego własność.

Pismem z 28 listopada 2022 r. Burmistrz M. i Gminy S. przekazał wniosek R. S. do załatwienia GDDKiA. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek dotyczy zjazdu z drogi krajowej położonej w miejscowości B. w gminie S. tj. z działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa pozostającej w trwałym zarządzie GDDKiA.

Zawiadomieniem z 9 grudnia 2022 r. Dyrektor GDDKiA przekazał wniosek do załatwienia Zarządowi Powiatu Legionowskiego. W uzasadnieniu wskazał, że droga na odcinku której planowana jest lokalizacja zjazdu jest drogą powiatową nr 1804W i znajduje się w zarządzie Powiatu Legionowskiego.

Pismem z 22 grudnia 2022 r. Zarząd Powiatu w Legionowie przesłał wniosek ponownie do Dyrektora GDDKiA w celu jego rozpoznania. W piśmie Zarząd Powiatu w Legionowie wskazał, że zgodnie z ewidencją gruntów droga serwisowa położona na działce [...] Obr. 3 stanowi własność Skarbu Państwa pozostając w trwałym zarządzie GDDKiA. Ponadto przedmiotowa droga serwisowa znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr 61 zgodnie z Uchwałą Nr 25/IV/2015 Rady Miejskiej w S. z 2 lutego 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. – sekcja C1, powiat legionowski, woj. mazowieckie i oznaczona jest w planie symbolem KDGP 1 "teren dróg publicznych klasy GP".

GDDKiA, 9 stycznia 2023 r., zwrócił wniosek do Zarządu Powiatu w Legionowie z informacją, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z 9 grudnia 2022 r.

W ocenie wnioskodawcy wymieniona wyżej działka ewidencyjna nr [...] stanowi część drogi krajowej i w związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku R. S. jest Dyrektor GDDKiA.

Powyższe stanowisko wynika stąd, że na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1484/04 z 23 czerwca 2004 r. działka ewidencyjna gruntu oznaczona numerem [...], położona w gminie S., w obrębie B., została w całości przeznaczona pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr 61 między miejscowością Zegrze i miejscowością Serock na odcinku od km 33+788 do km 36+528. Informacja ta znajduje się w części II pkt 5 (Podział nieruchomości) wymienionej decyzji. Przedmiotowa działka, znajduje się w całości w liniach rozgraniczających teren inwestycji, toteż zdaniem wnioskodawcy, logiczną tego konsekwencją jest to, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi część drogi krajowej.

W uzupełnieniu powyższego wnioskodawca zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), droga ta ma tę samą kategorię co droga krajowa nr 61, ponieważ stanowi część ulicy leżącej w ciągu drogi krajowej nr 61. I choć powołany przepis aktualnie nie obowiązuje, ponieważ na mocy art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1768) został uchylony 21 września 2022 r., to jednak obowiązywał w czasie realizacji inwestycji, polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 61 jak i po zakończeniu jej realizacji. Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, z mocy samego prawa z chwilą oddania do użytku rozbudowanej drogi krajowej nr 61, działka nr [...] stała się częścią drogi krajowej nr 61.

Wnioskodawca wyjaśnił także, że od czasu oddania do użytku rozbudowanej drogi krajowej nr 61 Rada Powiatu w Legionowie nie wydała uchwały o zaliczeniu jakiegokolwiek odcinka drogi krajowej nr 61 lub stanowiącej jej część jakiejkolwiek drogi dojazdowej do kategorii dróg powiatowych. Stąd też nie ma podstaw do uznania, że po oddaniu do użytkowania rozbudowanej drogi krajowej nr 61, działka nr [...] stała się częścią drogi powiatowej.

W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Zarządu Powiatu w Legionowie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działek nr [...] w m. B.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa droga została wybudowana w ciągu istniejącej drogi powiatowej nr 1804W (ul. Nasielska) w celu zapewnienia połączenia z drogą krajową nr 61. W związku z powyższym przedmiotowy odcinek drogi, z dniem oddania rzeczonej drogi do użytkowania został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi powiatowej – na podstawie art. 10 ust. 4 udp. Podkreślił jednocześnie, że GDDKiA nie jest zarządcą dróg powiatowych.

II

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: ppsa) w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 ppsa do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 ppsa oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono negatywny spór kompetencyjny pomiędzy GDDKiA i Zarządem Powiatu Legionowskiego, które uznają się niewłaściwymi do załatwienia sprawy z wniosku R. S. na lokalizację zjazdu z drogi w miejscowości B. do nieruchomości o nr. ewidencyjnym [...]

Zgodnie z art. 20 pkt 8 udp do zarządcy drogi należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg.

Stosownie do treści art. 19 ust. 1 udp organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 udp przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), odpowiednio dla dróg powiatowych i gminnych są: zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4).

Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, który organ jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1) konkretna droga została zaliczona.

Ma przy tym rację GDDKiA, że bez znaczenia jest, że GDDKiA był inwestorem nowego odcinka drogi w ramach realizacji inwestycji pn. rozbudowa Drogi Krajowej nr 61 na odcinku Zegrze – Serock, ze względu na konieczność uzupełnienia sieci dróg w związku z likwidacją skrzyżowania drogi powiatowej 1804W z drogą krajową nr 61. Nie ma też znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022r., sygn. akt II GW 109/21; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezspornym jest, że droga, do której przylega ww. działka (o numerze ewidencyjnym [...]) została wykonana w ramach realizacji inwestycji pn. rozbudowa Drogi Krajowej nr 61 na odcinku Zegrze – Serock.

Jak podkreśla GDDKiA – w celu zwiększenia płynności i poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego zlikwidowano skrzyżowanie drogi krajowej nr 61 z drogą powiatową nr 1804W (co obrazuje załączony do odpowiedzi na wniosek plan sytuacyjny, ze wskazaniem kategorii dróg oraz lokalizacją działki nr ewidencyjny [...]). Jednocześnie w celu zapewnienia połączenia drogi powiatowej z drogą krajową, wybudowano nowy odcinek o długości ok. 975 m pozwalający na włączenie ww. drogi powiatowej do DK 61 w km 35 + 135.

Zgodnie z art. 10 ust. 4 udp nowo wybudowany odcinek należy do kategorii drogi w ciągu której leży. Jak wskazuje się w orzecznictwie powoływany przepis ma charakter lex specialis (w stosunku do pozostałych przepisów określających sposób zaliczenia drogi do określonej kategorii) bowiem rozstrzyga o nadaniu kategorii drogi publicznej z mocy prawa w sposób niezależny od woli pomiotów zainteresowanych (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OW 75/16). Innymi słowy, o kategorii nowo wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej. Dzięki temu rozwiązaniu następuje kontynuacja drogi publicznej (tak też postanowienie NSA z 26 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ nowo wybudowany odcinek drogi stanowi przedłużenie istniejącej drogi powiatowej nr 1804W i pozwala na jej włączenie do drogi krajowej DK 61, wobec zlikwidowania istniejącego wcześniej skrzyżowania tych dróg, należy uznać, że zgodnie z art. 10 ust. 4 udp ten nowo wybudowany odcinek drogi został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w konsekwencji należało wskazać Zarząd Powiatu Legionowskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku R. S. o wyrażenie zgody na lokalizacje zjazdu z działki ewidencyjnej nr [...] położonej w gminie S. (miejscowość B.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.