SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi "W." J. G. i W. Spółki Jawnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 maja 2024 r., znak SKO.OŚ/4170/117/2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 maja 2024 r. nr SKO.OŚ/4170/117/2024, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę "W." J.G. i W. sp. j., utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa [...] przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] z dnia 6 lutego 2024 r. znak: [...] orzekającą o odmowie zezwolenia na usunięcie 1 szt. drzewa gatunku klon srebrzysty o obwodzie pnia 139 cm rosnącego na działce ew. nr [...] obr. [...] w K.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:

"W." J.G. i W. sp. j. zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa, rosnącego na placu targowym przy [...] w K. Wnioskodawca wskazał, że korzenie drzewa rozsadzają okalającą ją kostkę, powodując zagrożenie dla pieszych. Korzenie wrastają pod kioski handlowe i zatykają studzienkę kanalizacyjną. Do wniosku dołączona została m.in. zgoda właściciela dzierżawionego przez spółkę terenu (Prezydenta Miasta K.) na usunięcie drzewa oraz ekspertyza dendrologiczna, z której wynika, że usunięcie drzewa jest konieczne.

Organ I instancji w oparciu o art. 83 ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) odmówił zezwolenia na wycięcie drzewa.

Decyzja ta została poprzedzona przeprowadzoną w dniu 18 sierpnia 2023 r. wizją terenową, podczas której w szczególności stwierdzono, że wnioskowane do usunięcia drzewo to klon srebrzysty o obwodzie pnia 139 cm. Przedmiotowe drzewo rośnie na placu targowym w "oknie" o wymiarach 1,68m x 1,59m w odległości około 2,5 m i 3,8 ma od najbliższych budynków. Widoczne są rozbudowane korzenie kolidujące z kostką granitową (widoczne wybrzuszenie kostki granitowej wokół obwodu drzewa, korzenie nalane na kostkę). Niemożliwe jest badanie korzeni sondą diagnostyczną, jednak ostukiwanie pnia gumowym młotkiem od podstawy pnia do nasady korony nie wykazało rozkładu ani ubytków wewnątrz pnia. System korzeniowy drzewa od strony północnej z widocznymi uszkodzeniami mechanicznymi z martwicą. W koronie widoczny susz gałęziowy 20% oraz drobny susz na końcówkach gałęzi. Poza tym korona ażurowa rozłożysta, sięgająca w swoim obwodzie budynków - sklepów i nad nimi wisząca.

Organ I instancji przytoczył wnioski wynikające z ekspertyzy przedłożonej przez wnioskodawcę, w których stwierdzono konieczność usunięcia drzewa. Organ nie zgodził się jednak z nimi, wskazując na możliwość zachowania drzewa przy jednoczesnym prowadzeniu zabiegów pielęgnacyjnych drzewa i dokonywaniu oceny fitosanitarnej. Stwierdzono, że za zachowaniem drzewa optowało także Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody.

Odnosząc się do sygnalizowanych przez wnioskodawcę problemów, organ wskazał, że możliwe jest zwiększenie okienka, w którym rośnie drzewo i zastosowanie podpór, co rozwiąże kwestię podnoszenia gruntu. Stwierdzono też, że istnieją sposoby bezinwazyjnego i bezrozkopowego uszczelnienia przewodów kanalizacyjnych, która to metoda była już wcześniej wykorzystywana.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła brak odniesienia się do przedstawionej przez siebie ekspertyzy i w efekcie odmowę usunięcia drzewa, które stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Odwołanie okazało się nieskuteczne, bowiem Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, zgadzając się z organem I instancji, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało powodów uzasadniających wycięcie drzewa.

W uzasadnieniu zacytowano zawarte w ekspertyzie dendrologicznej wnioski, z których m.in. wynika, że system korzeniowy nie zapewnia wymaganej stabilności w gruncie, warunki siedliskowe drzewa są bardzo złe, witalność drzewa jest wyraźnie obniżona, co wynika z silnie ograniczonej przestrzeni korzenienia się drzewa, która zaplanowana była dla zdecydowanie mniejszego drzewa, drzewo jest bardzo problemowe z punktu widzenia statyki i obniżonej witalności, stabilność w gruncie jest niewystarczająca, drzewo jest zauważalnie osłabione – bardzo silnie owocujące, a liście wyraźnie zdrobniałe. Drzewo ma negatywną perspektywę rokowań na dalsze trwanie w otoczeniu, jest niebezpieczne dla otoczenia i należy je usunąć, zastępując innymi drzewami w bardziej dogodnej lokalizacji w obrębie placu.

Kolegium nie podzieliło zastrzeżeń spółki co do braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji dokonał bowiem profesjonalnej oceny drzewa podczas przeprowadzonych oględzin.

W decyzji uwzględniono również ustalenia zawarte w ekspertyzie dendrologicznej załączonej do wniosku. Właśnie z tego powodu organ wskazał na konieczność przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych, mających na celu poprawę stanu drzewa i zmniejszenie ewentualnego zagrożenia, jakie wskazuje strona. Z przedstawionej przez stronę ekspertyzy wynika, że drzewo jest osłabione, a przyczyną tego jest między innymi brak zapewnienia mu odpowiednich warunków, stąd wskazano w decyzji na konieczność powiększenia "okienka", w którym rośnie drzewo poprzez zdjęcie kostki brukowej wokół drzewa.

Kolegium sprzeciwiło się podejściu, że w sytuacji gdy drzewo jest osłabione, należy je wymienić na nowe. W warunkach miejskich większość drzew z uwagi na warunki bytowania będzie w jakiś sposób odbiegać od normy dla drzew zdrowych w naturalnych siedliskach. Z samej zaś ekspertyzy przedstawionej przez stronę wynika, że jeśli chodzi o podstawową stabilność, to wartość wskaźnika jest poniżej wymaganej wartości. Oczywiście system korzeniowy nie zapewnia właściwej stabilności w gruncie, a podatność na złamanie jest większa niż wartość podstawowa. Jednakże w opinii organu obliczenia przedstawione w ekspertyzie mają wymiar jedynie statystyczny i hipotetyczny.

Sama ekspertyza jako wykonana na zlecenie strony obarczona jest pewnym subiektywizmem, a dwa końcowe wnioski wyprowadzone w ekspertyzie o tym, że drzewo jest niebezpieczne dla otoczenia i że należy je usunąć są w stosunku do poczynionych ustaleń – nieproporcjonalne. Brak jest w przedmiotowym dokumencie jakichkolwiek rozwiązań alternatywnych, czy wyjaśnień z jakich przyczyn ich zastosowanie jest niemożliwe, czy nieefektywne.

Wskazano, że przeciwko wycięciu drzewa opowiedziało się Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody, a zezwolenie na wycinkę zieleni wysokiej stanowi wyjątek od ogólnej zasady, mającej na celu ochrony przyrody. Zdaniem organu przeprowadzona wizja terenowa nie potwierdziła powodów przemawiających za wycięciem, które powoływał wnioskodawca, podobnie jak przeprowadzone postępowanie.

W skardze od powyższej decyzji spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 oraz w zw. z art. 84 kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powołania dowodu z opinii dendrologa;

2. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się do ekspertyzy dendrologicznej przedłożonej przez wnioskodawcę wskazującej na potrzebę usunięcia drzewa z uwagi na stan drzewa stwarzający niebezpieczeństwo dla otoczenia;

3. naruszenie art. 83 ust.1 pkt.1, art. 90 ust.2 w zw. a art. 125 pkt 7 oraz pkt 9 ustawy o ochronie przyrody poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na usunięcie drzewa w sytuacji, gdy stanowi ono zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi;

4. pobieżne dokonanie weryfikacji zarzutów zawartych w odwołaniu.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Przystępując do rozważań wskazać należy, że w myśl art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości.

Zgodnie z art. 83a ust. 1 zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.

Jak stanowi art. 83c ust. 3 i 4 wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. W takim przypadku organ bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu:

1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie;

2) wartość kulturową;

3) walory krajobrazowe;

4) lokalizację.

W orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 691/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 358/14). Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Art. 4 stanowi natomiast, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym.

Nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej wydaje decyzję w ramach swobodnego uznania administracyjnego, do czego z resztą szeroko odniósł się organ II instancji. Tym samym organ rozpoznający sprawę powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 691/18).

Choć kontrola sądów administracyjnych nie może odbierać organowi prawa do takiego uznania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1501/19), to jednocześnie uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 535/16).

W tym miejscu należy podkreślić, że zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stał na straży praworządności i podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, zasadą jest ochrona drzew i ich zachowanie, natomiast usunięcie drzewa jest sytuacją wyjątkową. Przepisy nie przewidują wprost przesłanek zezwolenia na usunięcie drzewa, a decyzję w tym przedmiocie wydaje organ, działając w granicach uznania administracyjnego, w oparciu o prawidłowo oceniony materiał dowodowy.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że stan drzewa objętego wnioskiem wbrew twierdzeniom skarżącej spółki nie stwarza zagrożenia i nie jest na tyle zły, aby uzasadniał usunięcie drzewa. Zdaniem Sądu ocena ta nie znajduje jednak oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że o złym stanie drzewa mówili wnioskodawcy, a stan ten potwierdził de facto także Prezydent Miasta K., zgadzając się na jego wycięcie. Przede wszystkim jednak twierdzenie to znajduje jednoznaczne potwierdzenie w ekspertyzie sporządzonej przez specjalistę dendrologa, której tezy przedstawione zostały powyżej. Raz jeszcze należy jednak podkreślić, że z ekspertyzy wynika, iż choć pień wykazuje poziom bezpieczeństwa na złamanie (179%) wyższy od wymaganego minimum (150%), to drzewo jest bardzo problemowe (pkt 8), niebezpieczne dla otoczenia, ma negatywną perspektywę rokowań (pkt 9). Wobec powyższego, biegły sformułował jednoznaczne wskazanie, że drzewo należy usunąć i zastąpić innymi drzewami.

Organ wnioski i zalecenia zawarte w powyższej ekspertyzie zdeprecjonował wskazując, że jest to opinia prywatna, sporządzona na zlecenie wnioskodawcy, a przez to subiektywna. Należy mieć jednak na względzie, że zgodnie z przywołanym powyżej art. 80 k.p.a., każdy dowód może stanowić podstawę ustaleń faktycznych i nie ma podstaw, aby jakiś środek dowodowy zlekceważyć wyłącznie z tej przyczyny, że został on dostarczony przez stronę postępowania, zainteresowaną konkretnym rozstrzygnięciem.

Oczywiście każdy dowód, nawet w postaci fachowej ekspertyzy, można skutecznie podważyć, ale wyłącznie w drodze wiarygodnego przeciwdowodu. W opinii Sądu skutecznego przeciwdowodu dla ekspertyzy biegłego dendrologa, sporządzonej zgodnie z opisaną metodyką, popartej szczegółowymi pomiarami, obliczeniami i dokumentacją zdjęciową, nie stanowią ustalenia dokonane podczas wizji lokalnej. W protokole oględzin zawarty został wyłącznie opis drzewa, jego lokalizacja, nie oceniono jednak de facto stanu drzewa. Dokonano go – na podstawie danych z protokołu – dopiero w decyzji organu I instancji, w sposób zdaniem Sądu arbitralny, o czym świadczą następujące fakty:

Po pierwsze, dostarczonej przez wnioskodawcę ekspertyzie odmówiono wiarygodności głównie z tej przyczyny, że miała charakter opinii prywatnej.

Po drugie, nie wyjaśniono przyczyn, dla których wskazania zawarte w tej ekspertyzie są zdaniem organu niewiarygodne. Nie można twierdzić, że wzięto pod uwagę powyższą opinię, nakazując wnioskodawcy podjęcie zabiegów pielęgnacyjnych, w sytuacji, gdy biegły wyraźnie opowiedział się na wycięciem drzewa i zastąpienie go nasadzeniami zastępczymi.

Po trzecie, zlekceważono wskazania eksperta, choć opis zawarty w protokole oględzin potwierdza de facto zły stan drzewa. Wskazano w nim, że korzenie kolidują z kostką, są widocznie na nią nalane, w koronie widoczny jest susz w 20%, a dodatkowo przebiega przez nią linia kablowa.

Należy podkreślić, że Sąd nie przesądza w tym momencie, że znajdująca się w aktach ekspertyza jest z pewnością wiarygodna, a drzewo należy usunąć. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie uzasadniał jednakże przeciwnego wniosku i wymaga uzupełnienia oraz ponownej oceny, gdyż dotychczasowe postępowanie przebiegło z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji rozważy zatem powołanie biegłego dendrologa, jak bowiem wskazał NSA w jednym ze swoich wyroków nie ulega wątpliwości, że w tego rodzaju sprawach opinia biegłego ma podstawowe znaczenie, ponieważ wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga wiadomości specjalnych, którymi co do zasady organ nie dysponuje (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4016/21). Następnie organ oceni zebrane dowody, decydując, któremu z dowodów dać wiarę i pierwszeństwo, a ocenie tej da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, o czym orzeczono sentencji.