SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant specjalista Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Partnerstwo dla Doliny Baryczy" z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "Partnerstwo dla Doliny Baryczy"; II. zasądza od Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Partnerstwo dla Doliny Baryczy" na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 marca 2022 r. M. K. (dalej: skarżący, strona) złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach ogłoszonego przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "Partnerstwo dla Doliny Baryczy" (dalej: "Stowarzyszenie") naboru wniosków nr 15/2022/PROW na operacje w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" na operacje w zakresie 1.2.3. Wsparcie aktywności gospodarczej mieszkańców objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W ramach tego naboru skarżący złożył wniosek na operację: Samozatrudnienie poprzez podjęcie działalności w zakresie usług informatycznych skierowanych do mieszkańców obszaru, w tym producentów i usługodawców.

Pismem z dnia 4 maja 2022 r. Rada poinformowała skarżącego, że operacja uzyskała 6 punktów, tym samym nie uzyskała minimalnej ilości punktów i nie została wybrana do dofinansowania.

Od niniejszego rozstrzygnięcia skarżący 16 maja 2022 r. wniósł protest, nie zgadzając się z oceną wniosku w zakresie kryteriów wyboru operacji odnośnie czterech kryteriów tj.: nr 5 – "Innowacyjność"; nr 8 – "Racjonalność kosztów", nr 9 – "Gotowość wniosku do realizacji", nr 19 – "Defaworyzowani na rynku pracy".

Na skutek protestu wniesionego przez skarżącego Rada dokonała ponownej oceny wniosku, podtrzymując stanowisko w kwestii przyznanych punktów, o czym pismem z dnia 23 maja 2022 r. poinformowała skarżącego oraz przekazała protest Zarządowi Województwa Dolnośląskiego.

Zarząd Województwa Dolnośląskiego w piśmie z dnia 15 czerwca 2022 r. poinformował skarżącego o uwzględnieniu protestu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie trzech kryteriów nr 5, nr 8 i nr 9. W zakresie kryterium nr 5 Zarząd wskazał, że Rada kwestionując spełnienie przez skarżącego kryterium powinna wskazać firmy, które jej zdaniem stanowią konkurencję dla wnioskodawcy, aby faktycznie można było uznać, że operacja nie spełnia warunku innowacyjności w skali całego obszaru. W zakresie kryterium nr 8 Zarząd wskazał, że należało uznać iż skarżący przedstawił oferty samochodów wraz z ich parametrami na nośniku pendrive bowiem w opisie kryterium nie wskazano, że załączone do wniosku załączniki powinny być w formie papierowej. W zakresie kryterium nr 9 Zarząd wskazał, że przedstawione przez stronę skarżącą pismo Starosty Ostrowskiego z 9 lutego 2022 r. spełnia opis kryterium.

Po dokonaniu ponownej oceny, Rada – działając na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 943 ze zm. – dalej "ustawa o rozwoju lokalnym") oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.- dalej ustawa wdrożeniowa bądź u.z.r.p.) – zaskarżoną uchwałą z dnia 6 lipca 2022 r. nr XLVIX/390/22 nie uwzględniła argumentów podniesionych w proteście oraz podtrzymała oceny w zakresie zakwestionowanych kryteriów. W uzasadnieniu Rada wskazała, że w zakresie kryterium nr 5 "Innowacyjność", podtrzymała swoją ocenę punktową, gdyż w ocenie, czy dana operacja spełnia kryterium kierowała się założeniami, wynikającymi z opisu kryterium, które zastosowane zostały konsekwentnie do wszystkich wniosków złożonych w konkursie.

Rada wskazała, że kryterium nr 5 "Innowacyjność" jest kryterium złożonym i jasno opisanym i obejmuje analizę kilku czynników, do których wnioskodawca winien odnieść się w dokumentacji aplikacyjnej. We wniosku w kryterium nr 5 "Innowacyjność" wskazano, że innowacyjne na terenie gminy będzie tworzenie zaawansowanych aplikacji internetowych, mobilnych oraz zaawansowane usługi związane z sieciami komputerowymi (światłowód). Rada nie uznała, aby wskazane usługi nie miały konkurencji na terenie gminy, ponieważ w załączniku do wniosku pn. Kryterium 5 wnioskodawca sam wskazał, że firmy świadczące powyższe usługi znajdują się na terenie gminy, jednak działają w ograniczonym zakresie, czego wnioskodawca nie udowodnił (np. załączając screeny opisu oferty firm, czy też poprzez załączenie korespondencji wskazującej, że firmy nie są w stanie wykonać danej usługi). Nie załączono dokumentów, że skarżący podejmował choćby próby kontaktu z potencjalnymi konkurentami. Organ wskazał, że sam ustalił, że na terenie gminy jest firma G. Ł. K., która zajmuje się usługami informatycznymi w zakresie zbliżonym do skarżącego oraz firma Z. Sp. J. która zajmuje się sieciami światłowodowymi.

Pozycje zakupowe, które mają dotyczyć wprowadzenia innowacji to wg skarżącego samochód oraz sprzęt komputerowy. Rada wyjaśniła, że innowacyjna usługa informatyczna powinna być niespotykana w skali gminy. Jak dalej wskazywała Rada skarżący nie uzasadnił zakupu auta typu pickup pod kątem planowanej inwestycji, nie wskazał wartości parametrów decydujących o wyborze pojazdu. Wskazano, że skarżący nie przedstawił ofert zakupu samochodu w formie papierowej. Zdaniem organu w zakresie innowacyjności samochód ten nie jest niezbędny do wykonywania usług informatycznych. Jak dalej podkreśliła Rada, skarżący nie wykazał, że do wprowadzenia innowacyjności koszty są racjonalne i uzasadnione zakresem operacji i stanowią 50% kosztów podjęcia działalności.

Rada podtrzymała także swoją dotychczasową ocenę w zakresie kryterium nr 8 "Racjonalność kosztów". Wskazała, że z treści ogłoszenia o naborze wynika, że należy przedłożyć oferty cenowe, a takich dokumentów skarżący nie przedłożył. Z pkt 12 tiret pierwsze i pkt 14 procedury wynika, że wnioski składane są w formie papierowej wraz z załącznikami. Wyjątkiem jest kryterium nr 9 gdzie dopuszczono załącznik w formie płyty CD. Także w pkt 1.4 Instrukcji wypełniania wniosku wskazano, że istnieje możliwość złożenia w formie elektronicznej jeśli nabór to przewiduje, ale w tym naborze nie przewidziano takiej możliwości. Skarżący nie przedłożył dwóch ofert, nie podał wartości parametrów pojazdów, dlatego Rada nie mogła porównać ofert. Organ podkreślił, że wątpliwości budzi również zakup danego pojazdu w kontekście tego, że montaż sieci informatycznych oraz światłowodów będzie działalnością marginalną, w celu zniwelowania wypalenia zawodowego. W związku z tym, zakup bardzo drogiego pojazdu do wykonywania tych czynności jest nieracjonalny. Brak wartości parametrów, zarówno w tab. 7.1 w biznesplanie, w dokumencie pn. Oferty oraz niezałączenie pełnych ofert do wniosku uniemożliwiły Radzie porównanie ofert i zbadanie celowości i racjonalności wydatków. W związku z tym, że zakup samochodu stanowi ponad 20% kosztów w tabeli 7.1 w biznesplanie, punkty nie zostały przyznane.

Końcowo Rada podtrzymała swoją dotychczasową ocenę w zakresie kryterium nr 9 "Gotowość wniosku do realizacji" Zgodnie z opisem kryterium, aby przyznanie punktów było możliwe, konieczne jest załączenie odpowiednich konkretnych dokumentów, tj. wniosek o wydanie pozwolenia lub zgłoszenie budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Do wniosku dołączono pismo Starosty Ostrowskiego, które wskazuje na brak konieczności zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z opisem kryterium, aby Rada mogła przyznać punkty, wymagane jest przedłożenie zgłoszenia wraz z brakiem sprzeciwu lub decyzją wskazującą, że nie jest wymagane zgłoszenie: budowy i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, i/lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do wniosku nie przedłożono ww. dokumentów.

Załączone pismo, jeśli byłoby odpowiedzią na złożone we właściwym organie zgłoszenie/wniosek o wydanie pozwolenia, a wnioskodawca załączyłby dokumenty, które złożył w tym organie, mogłoby być podstawą do przyznania punktów. Dokumentów takich nie załączono aplikując w naborze. Skarżący winien złożyć do Starosty albo zgłoszenie sposobu użytkowania pokoju i Starosta mógłby wydać zgodę milczącą lub złożyć sprzeciw.

Strona skarżąca od ww. rozstrzygnięcia wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie:

-art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegającej na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium nr 5, nr 8 i nr 9 co wynikało z dowolnej i swobodnej interpretacji przedmiotowych kryteriów, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik oceny, albowiem doprowadziło do negatywnej oceny wniosku i skutkowało nieprzyznaniem punktów mimo, że prawidłowa ocena wniosku doprowadziłaby do sytuacji, że wniosek uzyskałby co najmniej 8 punktów i zostałby wybrany do dofinansowania;

-art. 21 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności przez brak wyczerpującego i pełnego uzasadnienia ponownej oceny trzech kryteriów w zakresie przyczyn nieprzyznania wnioskodawcy punktacji z tytułu spełnienia kryteriów w przekazanej skarżącemu pisemnej informacji o wyniku oceny zgodności wniosku;

-art. 58 ust. 4 ustawy wdrożeniowej poprzez brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w proteście w zakresie trzech kryteriów oraz brak szczegółowego odniesienia się do stanowiska wyrażonego przez Zarząd Województwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący w zakresie kryterium nr 5 wskazał, że z dokumentacji aplikacyjnej nie wynika, że na potwierdzenie tego kryterium i uzyskania punktów konieczne jest udowodnienie przez wnioskodawcę, że brak jest konkurencji w zakresie planowanych do realizacji usług poprzez przedłożenie ofert czy korespondencji. Uznał, że w zakresie tworzenia stron internetowych czy aplikacji mobilnych nie ma potencjalnej konkurencji w swojej gminie. Rada wprawdzie wskazała dwie firmy, ale nie wyjaśniła dlaczego firmy te uważa za konkurencyjne. Zdaniem skarżącego z opisu stron internetowych tych firm wynika, że nie stanowią one dla niego konkurencji. W zakresie kryterium nr 8 skarżący wskazał, że przedłożył oferty cenowe na nośniku pendrive, ale Rada ich nie uwzględniła. Zdaniem skarżącego nie miał obowiązku przedłożyć ich w formie papierowej, bo stanowiły załącznik do wniosku. Ponadto uzasadnił celowość i niezbędność wydatków tj. samochodu który ma służyć dojazdowi do klienta oraz przewozić urządzenia niezbędne do wykonania usługi. Wybrał samochód marki Toyota ze względu na cenę i niskie spalanie. W zakresie kryterium nr 9 skarżący wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przedłożone przez niego pismo Starosty spełnia to kryterium.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie, że negatywna ponowna ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Z punktu widzenia przepisów u.z.r.p. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tejże ustawy tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. - stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, CBOSA). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020"; LEX/el. 2014 nr 208524). (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., II GSK 339/17 i z dnia 3 lutego 2017 r., II GSK 1/17, CBOSA).

Dodać należy, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Przy czym wbrew dosłownemu brzmieniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej katalog zasad w nim określony nie ma charakteru zamkniętego. "Zasady, które muszą być przestrzegane w trakcie postępowań w przedmiocie wyboru projektów, wynikają również bezpośrednio z przepisów prawa unijnego lub można je wyinterpretować z tych przepisów przy zastosowaniu reguł wykładni. Do takich zasad należy zaliczyć zasadę proporcjonalności, efektywności, należytego zarządzania finansami, uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa czy równego traktowania. Mają one chronić wnioskodawców i beneficjentów pomocy z funduszy unijnych przed arbitralnymi decyzjami organów administracji publicznej (...). Unijne zasady ogólne stanowią odzwierciedlenie pewnych podstawowych i wspólnych wartości uznanych za fundamentalne dla prawidłowego funkcjonowania systemu prawa UE. Zasady te pozwoliły TS stworzyć reguły w dziedzinach nieuregulowanych kompleksowo w Traktatach oraz prawie pochodnym. Jedną z takich dziedzin stanowi polityka spójności, która z uwagi na szeroki zakres oddziaływania musi korzystać z dorobku prawnego wypracowanego w ramach stosowania ogólnych zasad prawa." (tak: Poździk R.: Komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Stan prawny 2016.02.22 LEX i wskazana tam literatura przedmiotu, tj: T. Tridimas, The General Principles of EC Law, Oxford 2000, s. 3; M. Granat, Konstytucyjne zasady ustroju, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, (red.) W. Skrzydło, Lublin 1998, s. 124; J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasady ogólne prawa jako źródło europejskiego prawa wspólnotowego, "Państwo i Prawo" 2005, nr 4, s. 23 i n.; A. Jurcewicz, B. Kozłowska, E. Tomkiewicz, Zasady ogólne prawa europejskiego we wspólnej polityce rolnej (I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2006, nr 4, s. 39 i n.; J. Sozański, Ogólne zasady prawa acquis communitaire oraz w prawie międzynarodowym publicznym, "Studia Prawnicze" 2005, nr 2, s. 14 i n.; A. Wróbel, Ogólne zasady prawa wspólnotowego, [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, (red.) tenże, Kraków 2005, s. 39–40).

Nie może również budzić wątpliwości, że w trakcie procedur konkursowych i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP lub zrekonstruowanych w drodze wykładni systemowej ustawy zasadniczej. Jak się akcentuje - zasady konstytucyjne muszą być przestrzegane przez organy publiczne zaangażowane w ocenę i wybór projektów, nawet jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r. w sprawie II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97).

Jedną z podstawowych zasad, o których mowa jest w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – to zasada przejrzystości. "Właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zgodnie z art. 125 ust. 1 rozporządzenia finansowego, w odniesieniu do dotacji unijnych powinno się stworzyć odpowiednie ramy prawne ich przyznawania z poszanowaniem zasady przejrzystości. W orzecznictwie sądów unijnych podkreślono fundamentalne znaczenie tej zasady (zob. wyrok Sądu z dnia 15 kwietnia 2011 r. w sprawie T 297/05 IPK International – World Tourism Marketing Consultants GmbH, Zb. Orz. 2011, s. II-01859) (...). Brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie stanowi jeden z najczęstszych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, których projekty uzyskały negatywną ocenę. Zarzut naruszenia przez właściwą instytucję zasady przejrzystości musi znajdować oparcie w określonym, wadliwym działaniu tej instytucji." (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1272/10). "Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1175/11). Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznacznym postanowieniem jest takie, które jest wyraźne, ma jedno znaczenie, dopuszczające jedną tylko możliwą interpretację. W związku z tym poszczególne postanowienia regulacji konkursowych lub pozakonkursowych powinny być sformułowane prostym i zrozumiałym językiem. Nie stanowi takiego języka posłużenie się techniką charakterystyczną dla aktów prawnych i używanie skomplikowanych sformułowań prawniczych. Zgodnie z omawianą zasadą warunki przyznania dofinansowania powinny być jasne i czytelne dla przeciętnego wnioskodawcy. W tym celu, pojęcia użyte w poszczególnych regulacjach stanowiących podstawę postępowania w przedmiocie wyboru projektów, powinny być zdefiniowane, gdy ich znaczenie nie jest jednoznaczne. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami lub wytycznymi dla wnioskodawców niepewność co do rozumienia istotnego dla oceny projektu pojęcia w dokumentacji konkursowej i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku, nie mogą negatywnie wpływać na ocenę projektów wnioskodawców. (...). Wątpliwości wnioskodawców co do rozumienia tego pojęcia, stwarzają dla nich stan niepewności pozostający w sprzeczności z zasadą przejrzystości. Ponadto użycie słów, które są wieloznaczne lub nieostre, daje zbyt dużą przestrzeń na subiektywną interpretację organu." (tamże i wskazane w tekście komentarza wyroki sądów administracyjnych – np. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1178/10).

Nadto jak się akcentuje w doktrynie i judykaturze - z naruszeniem zasady przejrzystości mamy do czynienia, gdy nie będzie czytelny sposób przyznawania punktów (wagi punktowe).

Sąd kontrolując przeprowadzoną przez Radę ocenę projektu skarżącego, który podjął próbę podjęcia działalności gospodarczej w zakresie usług informatycznych skierowanych do mieszkańców obszaru, w tym producentów i usługodawców w ramach konkursu 15/2022/PROW, przedsięwzięcia 1.2.3. Wsparcie aktywności gospodarczej mieszkańców zorganizowanego przez Stowarzyszenie Lokalną Grupę Działania Partnerstwo dla Doliny Baryczy, musiał stwierdzić, czy Rada odmawiając przyznania punktów dla kryterium nr 5, nr 8 i nr 9 - (ocena kryterium zaskarżona przez stronę) uczyniła to zgodnie z przywołanym art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do opisu kryterium nr 5 "Innowacyjność" wskazać należy, że preferowane są operacje niespotykane w skali, gminy i przedsiębiorstwa lub organizacji, tj. wykorzystujące niepraktykowane dotąd zastosowania zasobów, rozwiązań i potencjału (przyrodniczego, wodnego kulturowego, rybackiego, architektonicznego itp.). Kryterium weryfikowane na podstawie informacji we wniosku lub biznesplanie. Koszty związane z wprowadzeniem innowacji wykazane w zestawieniu rzeczowo-finansowym powinny wynosić min. 50% kosztów kwalifikowalnych. Zaplanowane działania oraz koszty przyczynią się do wprowadzenia innowacji w zakresie wykorzystania zasobów lub innowacji produktowej lub procesowej - nowego lub znacząco ulepszonego rozwiązania w odniesieniu do produktu (towaru lub usługi), procesu w tym marketingu, • innowację produktową - wprowadzenie na rynek nowego towaru lub usługi lub znaczące ulepszenie oferowanych uprzednio towarów i usług; • innowację procesową - wprowadzenie do praktyki nowych lub znacząco ulepszonych metod produkcji lub dostawy; • innowację marketingową - zastosowanie nowej metody marketingowej obejmującej znaczące zmiany w wyglądzie produktu, jego opakowaniu, pozycjonowaniu, promocji, polityce cenowej lub modelu biznesowym, wynikającej z nowej strategii marketingowej przedsiębiorstwa.

Spełnienie kryterium związane jest z przyznaniem 85%-owego poziomu wsparcia w ramach PORiM (P.1.1.1, P 2.2.3) pod warunkiem, że operacja dodatkowo będzie zapewniać publiczny dostęp do jej wyników – wówczas przyznawane są 3 pkt. W przypadku, gdy innowacja jest na poziomie wykorzystania zasobu lub procesu produktu przyznawane są 2 pkt, zaś przy braku innowacyjnego charakteru operacji – 0 pkt.

Kryterium innowacyjności jest kryterium złożonym i jasno opisanym i obejmuje analizę kilku czynników, do których wnioskodawca winien odnieść się w dokumentacji aplikacyjnej. LGD zasadnie uznała, że wskazane jako innowacyjne na terenie gminy usługi tworzenia zaawansowanych aplikacji internetowych, mobilnych oraz zaawansowanych usług związanych z sieciami komputerowymi (światłowód) mają konkurencję. Organ wskazał, że sam ustalił, że na terenie gminy jest firma G. Ł. K., która zajmuje się usługami informatycznymi w zakresie zbliżonym do skarżącego oraz firma Z. Sp. J. która zajmuje się sieciami światłowodowymi. Ponadto organ – wbrew twierdzeniom skargi - odwołał się do stron internetowych tych firm. Ponadto sam skarżący we wniosku wskazał, że firmy świadczące powyższe usługi znajdują się na terenie gminy, jednak działają w ograniczonym zakresie, czego skarżący nie udowodnił (np. załączając screeny opisu oferty firm, czy też poprzez załączenie korespondencji wskazującej, że firmy nie są w stanie wykonać danej usługi). Nie załączył dokumentów, że podejmował choćby próby kontaktu z potencjalnymi konkurentami.

Nie można zgodzić się także ze skarżącym, że pozycje zakupowe, które mają dotyczyć wprowadzenia innowacji to samochód oraz sprzęt komputerowy (laptop). Nie można zarzucić organowi dowolności w przyjęciu, że w zakresie innowacyjności samochód ten nie jest niezbędny do wykonywania usług informatycznych. Z opisu kryterium jasno wynika, że innowacyjna usługa informatyczna powinna być niespotykana w skali gminy. Skarżący nie uzasadnił zakupu auta typu pickup pod kątem planowanej inwestycji.

Kontrolując zatem taką ocenę spełnienia kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zgodnie z zasadami oceny kryterium innowacyjności ocena Rady uwzględnia wszystkie informacje podane we wniosku lub biznesplanie.

Odnosząc się do kryterium nr 8 Racjonalność wydatków wskazać należy, że z jego opisu wynika, że racjonalność kosztów związana jest z analizą kosztów i uzasadnień w biznesplanie i /lub wniosku oraz dokumentów tj. kosztorysów, ofert. Kryterium obejmuje ocenę w zakresie racjonalności kosztów i celowości wydatków będących przedmiotem dotacji ujętych w biznesplanie lub wniosku. Koszty są niezbędne, uzasadnione i są potwierdzone minimum 2 ofertami/kosztorysem lub uzasadnionym badaniem rynku.

W przypadku, gdy 100% planowanych do poniesienia kosztów jest uzasadnione i jest potwierdzone min. 2 ofertami/ kosztorysem lub uzasadnionym badaniem rynku oraz 100% wnioskowanych kosztów kwalifikowalnych poniesionych przed realizacją operacji, jest potwierdzone dokumentacją wg zasad obowiązujących na dzień poniesienia kosztów operacja uzyskuje 5 pkt. Co najmniej 80% wnioskowanych kosztów jest uzasadnionych i posiada min. 2 oferty, kosztorys lub uzasadnione badaniem rynku oraz co najmniej 80 % planowanych do poniesienia kosztów jest uzasadnione i jest potwierdzone min. 2 ofertami/ kosztorysem lub uzasadnionym badaniem rynku – 3 pkt. Natomiast mniej niż 80% wnioskowanych kosztów jest uzasadniona – 0 pkt.

Racjonalność wydatków ich wysokość musi być dostosowana do zakresu zaplanowanych czynności czy potrzeb inwestycyjnych. Nie mogą być one zawyżone lub zaniżone. Wnioskodawca jest zobowiązany przedstawić w dokumentacji aplikacyjnej sposób przeprowadzenia rozpoznania rynku oraz wskazać źródła danych na podstawie których określono kwoty poszczególnych wydatków.

Skarżący we wniosku planował dokonać zakupu jednego samochodu, laptopa, monitora, telefonu, wiertarko-wkrętarki, klucza, lutownicy transformatorowej. Bezspornym jest również, że na zakup wymienionego sprzętu skarżący miał przeznaczyć kwotę 132.590,25 zł co stanowiło przeważającą kwotę przeznaczoną do dofinansowania projektu - 100 000,00 zł. Skarżący nie kwestionuje, że zakup samochodu to wydatek 111.504,07 zł. W konsekwencji głównym zarzutem uniemożliwiającym przyznanie punktacji było zdaniem Rady brak wartości parametrów zarówno w biznesplanie w tabeli 7.1, w dokumencie pn. oferty oraz niezałączenie pełnych ofert do wniosku, które uniemożliwiały Radzie porównanie ofert i zbadanie celowości o racjonalności wydatków. Sąd oceniając prawidłowość przedstawionej oceny, podkreśla, że skarżący brał udział w konkursie, w którym zostały zdefiniowane poszczególne lokalne kryteria wyboru i to na podstawie tych definicji uczestnik konkursu musiał zostać oceniony. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z pojęciem kryterium nr 8 "Racjonalność kosztów" związana jest z analizą kosztów i uzasadnień w biznesplanie i/lub wniosku oraz dokumentów tj. kosztorysów, ofert.

Istotne jest to, że koszty są niezbędne, uzasadnione i muszą być potwierdzone minimum 2 ofertami. W konsekwencji w konkursie, w którym brał udział skarżący, sporne kryterium nr 8 musiało być rozumiane wyłącznie na podstawie ww. definicji, a dokonanie oceny spełnienia, bądź nie spełnienia kryterium musi być wykonany na podstawie całej dokumentacji wniosku. W opinii Sądu Rada dokonała kwestionowanej oceny w sposób prawidłowy. Wbrew twierdzeniom skargi z treści ogłoszenia o naborze wynika, że należy przedłożyć oferty cenowe, a takich dokumentów skarżący nie przedłożył. Z zapisów dokumentów aplikacyjnych tj. pkt 12 tiret pierwsze i pkt 14 procedury wynika, że wnioski składane są w formie papierowej wraz z załącznikami. Wyjątkiem jest kryterium nr 9 gdzie dopuszczono załącznik w formie płyty CD. Także w pkt 1.4 Instrukcji wypełniania wniosku wskazano, że istnieje możliwość złożenia w formie elektronicznej jeśli nabór to przewiduje, ale w tym naborze nie przewidziano takiej możliwości. Skarżący nie przedłożył dwóch ofert – które były niezbędne celem oceny racjonalności kosztów - nie podał wartości parametrów pojazdów, dlatego Rada został pozbawiona możliwości porównania ofert. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym, że z dokumentacji konkursu wynika, że mógł przedłożyć oferty w formie pendrive. Ponadto organ mógł mieć wątpliwości co do zakupu pojazdu w kontekście tego, że montaż sieci informatycznych oraz światłowodów – jak wynika z wniosku i biznesplanu - będzie działalnością marginalną. W związku z tym, zakup bardzo drogiego pojazdu do wykonywania tych czynności mógł zostać uznany przez Radę za nieracjonalny. W zakresie opisu kryterium istotne jest także to, że zakup samochodu stanowi ponad 20% kosztów w tabeli 7.1 w biznesplanie.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w wyniku ponownej weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy, Rada – również w zakresie tego kryterium – trafnie przyznała skarżącemu 0 pkt.

Wbrew zarzutom skargi, Rada nie jest związana stanowiskiem ZWD jednak, aby ocena była jasna, rzetelna oraz logiczna, umożliwiająca zrozumienie sposobu przyznanej punktacji powinna odnieść się do argumentów podniesionych w proteście, w szczególności uznanych za zasadne przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego. Bowiem skarżący mając wątpliwości co prawidłowości oceny spełnienia danego kryterium złożył protest powołując się na konkretne zapisy wniosku, stanowisko Rady, będące wynikiem ponownej oceny operacji (najpierw w ramach autokontroli, a następnie w wyniku nieuwzględnienia protestu) powinno zostać szczegółowo i wnikliwie uzasadnione, tak by faktycznie dostarczało wnioskodawcy skonkretyzowanych informacji na temat wad wniosku oraz pozwalało na podjęcie rzeczowej polemiki z przeprowadzoną oceną.

W rozpoznawanej sprawie - w zakresie kryterium nr 5 i nr 8 - ponowna ocena spornego kryterium odnosi się do argumentów podniesionych w proteście, w tym także uznanych za zasadne przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego. W zakresie kryterium nr 5 organ odnosząc się bowiem do stanowiska Zarządu wskazał dwie firmy, które jego zdaniem stanowią konkurencję dla skarżącego oraz wyjaśnił, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że dokonał rozpoznania rynku w zakresie planowanej działalności. Z kolei w zakresie kryterium nr 8 organ kierując się stanowiskiem Zarządu wskazał na przepisy z których wynika, że skarżący powinien przedstawić oferty w formie papierowej a nie na nośniku pendrive.

Zatem na etapie badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent uzyskał precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, uzyskał ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen. Informacja ta w zakresie tych dwóch kryteriów zawiera powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem.

Odnosząc się do ostatniego ze spornych kryteriów tj. kryterium nr 9 "Gotowość wniosku do realizacji" Sąd nie podzielił stanowiska organu.

Jak wynika z opisu kryterium preferuje się operacje najdalej zawansowane w uzyskanej dokumentacji. W opisie pkt wskazano, że "do wniosku dołączono wniosek o wydanie pozwolenia lub zgłoszenie budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – 1 pkt, do wniosku nie dołączono pozwolenia lub zgłoszenia lub braku sprzeciwu do zgłoszenia – 0 pkt." W wykazie niezbędnych dokumentów wskazano pozwolenie wynikające ze specyfiki wniosku (podkreśl. Sądu), np. pozwolenie budowlane, brak sprzeciwu do zgłoszenia

Jak wynika z wykazu niezbędnych dokumentów wskazano tam przykładowo jakie dokumenty należy przedłożyć i wynika z niego że jest to katalog otwarty o czym świadczy użycie sformułowania "na przykład". Ponadto zgodnie z zawartą w punkcie VII ppkt 2 ogłoszenia o naborze informacją o wymaganych dokumentach, potwierdzających spełnienie warunków przyznania pomocy oraz kryterium wyboru operacji załącznikiem potwierdzającym spełnienie lokalnych kryteriów wyboru w zakresie kryterium nr 9 powinno zostać wykazane pozwoleniem wynikającym ze specyfiki wniosku. Ponadto zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 późn. zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z ust. 2 zd. 1 art. 71 ustawy wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei art. 71a ustawy reguluje procedurę na wypadek dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.

Jak wynika z akt sprawy skarżący przedłożył opinię Starostwa Powiatowego, która potwierdza, że planowana przez skarżącego działalność nie wymaga zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania wybranego przez niego pomieszczenia pod prowadzenie działalności gospodarczej. Zgodzić należy się ze skarżącym, że składanie wniosku o wydanie decyzji w sprawie zmiany sposoby użytkowania, w świetle posiadanych informacji byłoby bezzasadne. Skoro właściwy organ wydał zaświadczenie o braku konieczności zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia, mając przy tym na uwadze rodzaj planowanego przedsięwzięcia to organ powinien przyjąć, że na moment składania wniosku o dofinansowanie projektu wydanie innych dokumentów byłoby zbędne.

Brak jest zatem podstaw do uznania, że ocena – w zakresie kryterium nr 9 - została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, tak jak wymaga przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Mając na uwadze stwierdzone – w zakresie kryterium nr 9 - wyżej naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 pkt a) tej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.