ECLI:NL:PHR:2022:966 text/xml public 2022-12-24T00:16:20 2022-10-20 Raad voor de Rechtspraak nl Parket bij de Hoge Raad 2022-10-21 22/02076 Conclusie NL Civiel recht; Personen- en familierecht Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2022:1937, Contrair Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:PHR:2022:966 text/html public 2022-12-23T16:44:54 2022-11-10 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:PHR:2022:966 Parket bij de Hoge Raad , 21-10-2022 / 22/02076 Wzd. Machtigingsverzoek CIZ ex art. 26 Wzd. Is ondertekenaar van verzoekschrift bevoegd dit namens het CIZ in te dienen? PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN Nummer 22/02076 Zitting 21 oktober 2022 CONCLUSIE M.L.C.C. Lückers In de zaak [betrokkene] , verzoekster tot cassatie, (hierna ook: betrokkene), advocaat: mr. M.A.M. Wagemakers, tegen Centrum Indicatiestelling Zorg, (hierna: het CIZ), verweerder in cassatie, niet verschenen. In deze zaak over de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (Wzd) wordt door betrokkene geklaagd dat de rechtbank ten onrechte overwogen heeft dat in zijn algemeenheid ervan mag en moet worden uitgegaan dat bij het indienen van een verzoekschrift voor een rechterlijke machtiging ex artikel 26 lid 1 Wzd, de medewerkers die als contactpersoon worden vermeld in een verzoek van het CIZ, bevoegd zijn om dat verzoek namens het CIZ te doen. 1 Feiten en procesverloop 1.1 Bij beschikking van 20 april 2022 van de Rechtbank Limburg, zittingsplaats Maastricht, (hierna: de rechtbank) is ten aanzien van betrokkene een rechterlijke machtiging tot opname en verblijf in een accommodatie als bedoeld in artikel 24 van de Wzd voor de duur van zes maanden verleend tot en met 20 oktober 2022 naar aanleiding van het op 8 april 2022 door het CIZ ingediende verzoek. 1.2 Ter zitting van 20 april 2022 heeft de advocaat van betrokkene verklaard: “(…) Verder blijkt er uit het dossier niet dat de persoon genoemd in het “Verzoekschrift rechterlijke machtiging ex artikel 26 Wzd” zoals ingediend door het CIZ, te weten de Wzd-juridisch medewerker [betrokkene 1] , bevoegd is om een dergelijk verzoek bij de rechtbank in te dienen. Het verzoek zou daarom mijns inziens niet ontvankelijk moeten worden verklaard. Ik verzoek u in het bijzonder om uw beslissing ten aanzien van dit laatste formele verweer nader te willen motiveren. (…)” 1.3 De rechtbank heeft – voor zover in cassatie relevant – daarover als volgt overwogen: “2.4. De rechtbank overweegt hierover als volgt, zoals zij reeds eerder heeft gedaan bij haar gepubliceerde uitspraak onder kenmerk ECLI:NL:RBLIM:2021:5699 (minjus.nl). Op grond van artikel 24 van de Wzd is onvrijwillige opname en verblijf of voortzetting van het verblijf alleen mogelijk met een rechterlijke machtiging in een geregistreerde accommodatie. In een dergelijk geval kunnen de in artikel 25 van de Wzd genoemde personen het CIZ (afkorting van: Centrum Indicatiestelling Zorg) vragen een verzoek om een rechterlijke machtiging in te dienen bij de rechter. Onder CIZ wordt ingevolge artikel 1 van de Wzd het CIZ genoemd in artikel 7.1.1 van de Wet langdurige zorg bedoeld. Ingevolge artikel 4.2.4 van de Wet langdurige zorg is het CIZ ook met de administratie van de haar opgedragen taken belast, welke administratie wordt uitgevoerd als zelfstandige bevoegdheid voor alle verzekerden die wonen in de regio waarvoor het CIZ met die betreffende taak is belast. Op grond van artikel 26 van de Wzd (welke bevoegdheid ook is neergelegd in artikel 7.1.12, tweede lid van de Wet langdurige zorg) dient het CIZ een verzoek in bij de rechter indien er grond is om aan te nemen dat de opname en het verblijf of de voortzetting van het verblijf onvrijwillig is en voldaan wordt aan de in artikel 24, derde lid Wzd genoemde voorwaarden. Daarbij moeten de nodige bescheiden worden overgelegd, waaronder een medische verklaring van een ter zake kundige en onafhankelijke arts. Het CIZ is derhalve niet enkel doorgeefluik, maar zal marginaal moeten toetsen of aan de criteria voor een rechterlijke machtiging is voldaan. Feitelijk geschiedt de beoordeling of aan de criteria voor een rechterlijke machtiging is voldaan, door de ter zake kundige en onafhankelijke arts die de bevindingen weergeeft in een medische verklaring, die wordt bijgevoegd bij het betreffende verzoek. De rechtbank is van oordeel dat er in zijn algemeenheid mag en moet worden uitgegaan dat bij de uitvoering van taken als deze, de medewerkers die als contactpersoon worden vermeld in een verzoek van het CIZ, bevoegd zijn hun administratieve taken uit te voeren onder verantwoordelijkheid van het CIZ. Dat zal anders zijn wanneer blijkt van concrete feiten en omstandigheden die in een individuele zaak aan de bevoegdheid doen twijfelen. Dergelijk feiten en omstandigheden zijn door de raadsman niet aangevoerd. Daarbij staat het de raadsman vrij zich tevoren over de bevoegdheid bij het CIZ te informeren. De rechtbank concludeert dat, nu niet is gebleken van gebreken aan het verzoek, het verzoek ontvankelijk is.” 1.4 Namens betrokkene is - tijdig - cassatie ingesteld van voormelde beschikking van 20 april 2022. Het CIZ heeft per brief d.d. 11 augustus 2022 laten weten dat afgezien wordt van de mogelijkheid tot het voeren van verweer in cassatie. 2 Bespreking van het cassatiemiddel 2.1 Het middel bevat in de kern één klacht tegen rov. 2.4 over de bevoegdheid van de ondertekenaar van het CIZ-verzoek. 2.2 Het middel bepleit dat het recht is geschonden, met name art. 24 lid 3 Wzd, artikel 26 lid 1 Wzd, artikel 7.1.1. lid 4 Wlz, de bepalingen onder afdeling 10.1.1 Awb, artikel 5 aanhef onder e EVRM en artikel 14 lid 1 sub b van het VN Gehandicaptenverdrag. In deze zaak heeft [betrokkene 1] , juridisch adviseur Wzd een verzoekschrift rechterlijke machtiging ingediend. Volgens artikel 26 lid 1 Wzd is daartoe het CIZ bevoegd. Het CIZ wordt volgens art. 7.1.1 lid 4 Wlz in en buiten rechte vertegenwoordigd door de voorzitter. Volgens het middel is [betrokkene 1] juridisch adviseur Wzd en niet de voorzitter van het CIZ. Aan hem komt dan geen bevoegdheid toe om een machtigingsverzoek ex art. 26 lid 1 Wzd in te dienen. Mogelijk is dat het CIZ een algemeen mandaat voor het indienen van machtigingsverzoeken heeft verleend. Dat zou dan bij besluit moeten zijn gebeurd (art 10:5 lid 2 Awb). Een dergelijk besluit zou volgens de regels van art. 3:42 lid 2 Awb bekend moeten zijn gemaakt. Ter zitting is te dier zake niets gesteld. In het procesdossier zijn hiervoor ook geen aanknopingspunten te vinden. Het is verder mogelijk dat de voorzitter van het CIZ aan [betrokkene 1] voor dit bepaalde geval mandaat heeft verleend (art. 10:5 lid 1 Awb). Ook hierover is ter zitting niets gesteld noch gebleken. In het procesdossier zijn hiervoor geen aanknopingspunten te vinden. Anders dan de rechtbank en gelet op afdeling 10.1.1 Awb, heeft betrokkene (voldoende) concrete feiten en omstandigheden gesteld ter zitting die aan de bevoegdheid van [betrokkene 1] doen twijfelen. Op grond van afdeling 10.1.1 Awb, is het verder aan het CIZ als bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat er een geldig mandaat is verleend. Dit heeft de rechter miskend door te oordelen dat (i) van concrete feiten en omstandigheden moet blijken die in een individuele zaak aan de bevoegdheid doen twijfelen en (ii) dergelijk feiten en omstandigheden niet door de raadsman zijn aangevoerd. 2.3 Indien de bevoegdheid van [betrokkene 1] zou moeten worden beoordeeld naar de regels van Burgerlijke Rechtsvordering, is van belang dat Uw Raad eerder heeft geoordeeld dat de bevoegdheid om als partij in een burgerlijk geding op te treden in beginsel alleen toekomt aan natuurlijke personen en rechtspersonen. Een uitzondering hierop valt uitsluitend aan te nemen als daartoe een bijzondere grond bestaat, zoals in het geval dat de wet een orgaan van een rechtspersoon uitdrukkelijk procesbevoegdheid toekent. (Vgl. o.m. HR 25 november 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4696, NJ 1984/297) Voor het aannemen van procesbevoegdheid is ontoereikend dat de wet het orgaan vertegenwoordigingsbevoegdheid toekent, al dan niet in rechte (vgl. o.m. HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3653, NJ 2015/36). In deze zaak heeft [betrokkene 1] als juridisch adviseur Wzd, een natuurlijke persoon, de rechter om een machtiging ex artikel 26 lid 1 Wzd verzocht. Aan hem komt die bevoegdheid niet toe; niet zelf, noch namens het CIZ gelet op artikel 7.1.1. lid 4 Wlz. Dan heeft de rechter ook naar de norm van Burgerlijke Rechtsvordering onjuist het verzoek van het CIZ ontvankelijk geoordeeld, aldus het middel. Rechtskader 2.4 Alvorens ik tot behandeling van de klacht overga, schets ik het toepasselijke rechtskader. 2.5 De Wet langdurige zorg (Wlz) komt in beeld als vangnet voor de betrokkene die niet (meer) in staat is om voor zichzelf te zorgen ondanks steun van de omgeving, zorgverzekeraar of gemeente. Het gaat daarbij om betrokkenen die vanwege een somatische of psychogeriatrische aandoening of beperking, een psychische stoornis of een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap een blijvende behoefte hebben aan permanent toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid ter voorkoming van ernstig nadeel. Betrokkenen met een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap kunnen voor hun zorgbehoefte vallen onder de Wzd die per 1 januari 2020 in werking is getreden. Het recht op zorg wordt op aanvraag van de verzekerde in een indicatiebesluit vastgesteld door het CIZ op grond van art. 3.2.3 van de Wlz. Het CIZ is op grond van artikel 7.1.1 lid 1 Wlz een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) dat valt onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 2.6 Naast het vaststellen van een indicatiebesluit, heeft het CIZ ook als taak onder de Wzd om de onvrijwillige opname van een betrokkene te bewerkstelligen door een verzoek te doen tot een rechterlijke machtiging in een geregistreerde accommodatie (art. 24 Wzd). De aanvraag tot het doen van een dergelijke rechterlijke machtiging kan bij het CIZ worden gedaan door naasten van de betrokkene (o.a. echtgenoot, geregistreerde partner, andere levensgezel, meerderjarige bloed- en aanverwanten), de vertegenwoordiger, de zorgaanbieder die feitelijk zorg verleent of de Wzd-functionaris (art. 25 Wzd). Het CIZ doet zo spoedig mogelijk doch binnen drie weken na verzending van de aanvraag een verzoek tot het verlenen van een machtiging (art. 26 Wzd). Ook kan het CIZ besluiten geen verzoek tot een aanvraag te doen (art. 26 lid 3 Wzd). De rol van het CIZ bij onvrijwillige opname is dus cruciaal. 2.7 In de memorie van toelichting op het tweede lid van artikel 7.1.2 Wlz is over de taak van het CIZ onder de Wzd het volgende opgenomen. “Naast de taken die het CIZ heeft bij de uitvoering van deze wet, is het CIZ ook belast met taken in het kader van de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (31 996, hierna: Wet zorg en dwang). De Wet zorg en dwang biedt een uniforme regeling voor het verlenen van zorg aan mensen met een psychogeriatrische aandoening, zoals dementie, of een verstandelijke beperking, ook als zij daar niet mee instemmen. De Wet zorg en dwang voorziet in een uitgebreide procedure die moet worden gevolgd voordat dwang of onvrijwillige zorg kan worden toegepast. De Wet zorg en dwang geeft nadrukkelijk taken en bevoegdheden aan een onafhankelijk orgaan dat een goed beeld heeft van de zorgbehoefte van een cliënt. Omdat het CIZ deze zorgbehoefte ook bij de AWBZ-indicatie afgeeft, is in de Wet zorg en dwang aangesloten bij het CIZ als AWBZ-indicatiesteller. De vraag of een cliënt in een ernstig nadelige situatie kan komen als gevolg van zijn psychogeriatrische aandoening of verstandelijke beperking, kan immers het beste door het CIZ worden beantwoord (Kamerstukken II 2008/09, 31 996, nr. 3). Met het onderhavige wetsvoorstel blijven de taken en bevoegdheden in het kader van de Wet zorg en dwang ook bij het CIZ. In het kader van die wet gaat het om twee verschillende beslissingen. In de eerste plaats kan het CIZ een besluit tot opname en verblijf zonder rechterlijke machtiging geven als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet zorg en dwang. Het gaat hierbij om de situatie waarin een persoon niet willens en wetens kan instemmen met opname, maar zich daar ook niet tegen verzet. In de tweede plaats speelt het CIZ een [rol] in de procedure die gevolgd moet worden als een cliënt zich wél verzet tegen opname. In deze gevallen kan die verzekerde uitsluitend via de rechter of – in een crisissituatie – via een inbewaringstelling door de burgemeester worden opgenomen. Het CIZ heeft hier de bevoegdheid om de rechter om een machtiging tot opname en verblijf te verzoeken (artikel 24, eerste lid, van de Wet zorg en dwang) .” [cursivering, A-G] 2.8 Het CIZ is in de Wlz als een van de zorguitvoerders ingesteld. Artikel 7.1.1 Wlz bepaalt namelijk: 1 Er is een CIZ, dat rechtspersoonlijkheid bezit. (…) 3 Het CIZ bestaat uit ten hoogste drie leden, onder wie de voorzitter. 4 Het CIZ wordt in en buiten rechte vertegenwoordigd door de voorzitter. (…) Artikel 7.1.2 Wlz bepaalt over de taken van het CIZ: Het CIZ is belast met: a. het nemen van indicatiebesluiten als bedoeld in artikel 3.2.3; b. het oordeel over de noodzaak van opneming en verblijf of de voortzetting van het verblijf, bedoeld in artikel 21, eerste lid, van de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten. 2 Het CIZ is bevoegd de rechter te verzoeken een machtiging als bedoeld in artikel 24, eerste lid, van de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten te verlenen. 3 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen aan het CIZ werkzaamheden worden opgedragen die verband houden met de taken die bij wet zijn opgedragen. 4 Mandaat tot het nemen van besluiten ingevolge het eerste lid, onder a, wordt niet verleend aan iemand die niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het CIZ. 5 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën van besluiten worden aangewezen waarvoor het verbod op mandaatverlening niet geldt. In artikel 7.1.3 lid 1 Wlz is bepaald dat het CIZ een bestuursreglement vaststelt. Dat bestuursreglement van het CIZ bepaalt weer in artikel 10: “De Voorzitter stelt een mandaatregeling vast. Hierin worden mandaat, volmacht en machtigingen en daaraan gerelateerde bevoegdheden beschreven en de reikwijdte c.q. het organisatieonderdeel van het CIZ waarop dit van toepassing is.” Op de website van het CIZ wordt een samenvatting van het Mandaatbesluit gegeven voor zover relevant voor het aangaan van overeenkomsten en diensten, maar die samenvatting heeft niet betrekking op een mandaat van functionarissen die namens het CIZ in rechte kunnen optreden. Een volledig exemplaar van het Mandaatbesluit kan op verzoek door het CIZ worden toegezonden. 2.9 Het middel gaat - naast de vertegenwoordigingsvraag van de juridische adviseur Wzd naar bestuursrecht - op p. 4 ook in op de procesbevoegdheid volgens burgerlijke rechtsvordering. Alhoewel het middel niet uitdrukkelijk bepleit dat het CIZ geen procesbevoegdheid heeft, maar wel dat de juridische adviseur die bevoegdheid niet heeft al dan niet namens het CIZ, ga ik toch even kort in op die procesbevoegdheid van het CIZ. 2.10 Bij de invoering van artikel 7.1.1 Wlz is het CIZ overgegaan van een privaatrechtelijk rechtspersoon (een stichting) naar een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan met rechtspersoonlijkheid. In de memorie van toelichting is opgenomen: “Het CIZ bezit rechtspersoonlijkheid en kan dus aan het civielrechtelijke rechtsverkeer deelnemen. Hierdoor kan het CIZ onder meer ook zelfstandig personeel aannemen en bezittingen en schulden hebben.” Zelfstandige bestuursorganen hebben als kenmerk dat zij niet onder volledige politieke verantwoordelijkheid werkzaam zijn. Om die reden hebben zij een gesloten huishouding, hetgeen inhoudt dat hun taken en bevoegdheden zijn beperkt tot die taken en bevoegdheden waarvoor het betreffende zbo is ingesteld. 2.11 Door de instelling van het CIZ als een bestuursorgaan dat rechtspersoonlijkheid bezit, en daarmee aan het civielrechtelijke rechtsverkeer kan deelnemen, heeft het CIZ ook de bevoegdheid om als partij in een burgerlijk geding op te treden. De in vaste rechtspraak aangenomen hoofdregel is namelijk dat de bevoegdheid om als partij in een burgerlijk geding op te treden in beginsel alleen toekomt aan natuurlijke personen en rechtspersonen. Een uitzondering hierop valt uitsluitend aan te nemen als daartoe een bijzondere grond bestaat, zoals in het geval dat de wet een orgaan van een rechtspersoon uitdrukkelijk procesbevoegdheid toekent. Voor het aannemen van procesbevoegdheid is ontoereikend dat de wet het orgaan vertegenwoordigingsbevoegdheid toekent, al dan niet in rechte. 2.12 In het geval van het CIZ, brengen de artt. 7.1.1 lid 1 jo. 7.1.2 lid 2 Wlz jo. 24 en 26 Wzd met zich mee dat het CIZ rechtspersoonlijkheid heeft en kan optreden in het civielrechtelijk rechtsverkeer en ook een uitdrukkelijke procesbevoegdheid heeft in Wzd-zaken. Op grond van artkel 7.1.1 lid 4 Wlz is er een vertegenwoordigingsbevoegdheid van de voorzitter van het CIZ. 2.13 De vraag van procesbevoegdheid, namelijk of het bestuursorgaan al dan niet in rechte kan optreden, staat weer los van de vraag wie in het betreffende proces het bestuursorgaan vertegenwoordigt. Heemskerk meent dan ook dat daar waar de wet spreekt van ‘in rechte vertegenwoordigen’ of ‘in alle rechtsgedingen vertegenwoordigen’ (art. 115 Provinciewet, art. 77 Gem.w) daarmee niet bedoeld is dat de aangewezen ambtelijke organen als formele partij optreden, maar dat zij bevoegd zijn als vertegenwoordiger van de rechtspersoon voor deze noodzakelijke handelingen in het geding te verrichten (MvT op genoemde wetten). Ook dan is de rechtspersoon formele procespartij. 2.14 De Wzd en de Wvggz zijn wetten waarin de civiele rechter volgens de regels van de civiele verzoekschriftprocedure in het kader van verplichte zorg door de overheid beslissingen neemt. De centrale regeling voor bestuursrechtelijke aangelegenheden van de overheid is de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens art. 8:5 Awb kan echter geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift uit de bijlage bij de Awb (de zgn. negatieve lijst). Op die negatieve lijst is de Wzd opgenomen. 2.15 Dijkers & Widdershoven menen dat de Wvggz en de Wzd bijzondere wetten zijn die de Awb aanvullen en daarop afwijkingen formuleren. Ook vinden zij dat uitsluitend de bepalingen inzake bezwaar en beroep terzijde zijn gesteld; de Awb zou voor het overige wel toepasselijk zijn (steeds: voor zover de bijzondere wetten daar niet van afwijken). Die toepasselijkheid betreft bijvoorbeeld de algemene gezichtspunten uit de hoofdstukken 2 en 3 van de Awb, zoals de eisen van onpartijdigheid (art. 2:4 Awb), zorgvuldige voorbereiding van besluiten (vergaring van de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen, art. 3:2 Awb) en belangenafweging (de bij een besluit betrokken belangen worden afgewogen, waarbij nadelige gevolgen niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, art. 3:4 Awb). 2.16 Ook Frederiks & Steen menen dat de Wzd een bestuursrechtelijk karakter heeft, nu in de Wzd wordt voorzien in bevoegdheden voor bestuursorganen om onvrijwillige zorg op te leggen aan personen met een verstandelijke beperking of psychogeriatrische aandoening en om diverse andere besluiten ten aanzien van deze personen te nemen. Niet alleen de in de Wzd genoemde burgemeester, toezichthoudende ambtenaren van de IGJ en het CIZ zijn bestuursorganen, ook de zorgverantwoordelijke en de Wzd-functionaris kwalificeren als bestuursorgaan in de zin van de Awb volgens hen. Aan hen komen als bestuursorgaan vergaande bevoegdheden toe. De beslissingen die zij nemen, moeten in algemene zin voldoen aan de zorgvuldigheidsvereisten van de Awb (zoals art. 3:3 en 3:4 Awb). In de Wzd zijn in aanvulling daarop de nodige concrete zorgvuldigheidseisen rondom beslissingen opgenomen. Het voorgaande betekent overigens volgens hen niet dat de genoemde functionarissen voor al hun handelen onder de Awb vallen. Het moet gaan om het uitoefenen van publiekrechtelijke bevoegdheden. 2.17 De parlementaire geschiedenis van de Wvggz merkt het volgende op over de verhouding tussen verplichte zorg en de Awb. “(…) Voorts verdient opmerking dat een aantal bestaande administratieve lasten dat verband houdt met toepassing van de Awb, expliciet is overgenomen in het wetsvoorstel. Dit is terug te voeren op de beslissing om, anders dan nu onder het regime van de Wet bopz geldt, de toepasselijkheid van de Awb uit te sluiten, en de normen die voortvloeien uit de Awb zelfstandig in dit wetsvoorstel op te nemen. Zo is bij klachtwaardige beslissingen als bedoeld in artikel 41 Wet bopz niet voorgeschreven dat deze beslissingen schriftelijk en gemotiveerd moeten worden genomen – zulks vloeit voort uit de Awb –, maar is dit wel met zoveel woorden in het wetsvoorstel neergelegd (artikelen 8:7 en 8:11). Het wetsvoorstel creëert in die zin geen nieuwe administratieve lasten. (…) Verhouding met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) De huidige Wet bopz is grotendeels uitgezonderd van het toepassingsbereik van de Algemene wet bestuursrecht (zie de bijlage bij de Awb). Wel zijn de Awb-normen voor het nemen van besluiten in de huidige situatie naast de Wet bopz van toepassing. Dit is door de derde evaluatiecommissie als een complicerende factor in de uitvoeringspraktijk van de Wet bopz aangemerkt. Zo zijn de behandelaar en de geneesheer-directeur bij de uitoefening van bepaalde bevoegdheden krachtens de Wet bopz zoals het nemen van een beslissing tot dwang, aan te merken als bestuursorgaan in de zin van de Awb. Het is echter allerminst vanzelfsprekend dat zij voor de toepassing van de daarop betrekking hebbende regels in de Awb de juridische kennis hebben. In het deelonderzoek De Algemene wet bestuursrecht en de Wet bopz wordt daarom gepleit voor meer scholing, training en voorlichting over de Awb-normen. De derde evaluatiecommissie geeft in afwijking daarvan juist in overweging om in een nieuwe regeling de toepasselijkheid van de Awb uit te sluiten, en de toepasselijke Awb-normen in de regeling te includeren . Wij delen deze laatste overweging , zij het op andere gronden. Met intensieve scholing en voorlichting kan wel degelijk worden bereikt dat zorgverleners zich meer bewust worden van de Awb-normen die als bestuursorgaan op hen van toepassing zijn, ook omdat de regels over zorgvuldige besluitvorming samenvallen met gezondheidsrechtelijke kwaliteitseisen. Echter, de relatie tussen de zorgverlener en de patiënt die gedwongen is opgenomen of andere vormen van onvrijwillige zorg ondergaat, heeft een ander karakter dan die tussen de vrije burger en de overheid. Door toepassing van dwang is sprake van een afhankelijkheidsrelatie die niet vergelijkbaar is met het gangbare verkeer tussen burgers en overheid. In die zin is een vergelijking te trekken met de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen en andere vrijheidsbenemende maatregelen die van het toepassingsbereik van de Awb zijn uitgezonderd (artikel 1:6, onder a en c, Awb). Om deze reden hebben we aansluiting gezocht bij het systeem van de beginselenwetten, waarin de toepasselijke Awb-normen bij ingrijpende beslissingen zijn geïncorporeerd .” [onderstrepingen, A-G] 2.18 De parlementaire geschiedenis van de Wzd spreekt ook over uitsluiting van toepasselijkheid van de Awb op vergelijkbare wijze als dat is geschied voor de Wet Bopz voor beslissingen van zorgaanbieders en zorgverantwoordelijken. Met de klachtenregeling en toegang tot de burgerlijke rechter zou in adequate rechtsbescherming zijn voorzien. 2.19 De wetgever heeft bij de nieuwe zorgwetten, anders dan onder de Wet Bopz , de toepasselijkheid van de Awb uitgesloten. In de parlementaire geschiedenis van de Wvggz wordt een vergelijking gemaakt met de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen en andere vrijheidsbenemende maatregelen die evenmin onder de Awb vallen. Ik heb zelf eerder ook opgemerkt dat er een vloeiende lijn tussen het strafrecht en verplichte zorg waar te nemen valt, omdat het in beide gevallen, verplichte zorg door plaatsing in een psychiatrisch inrichting in het kader van straf of in het kader van zorg, gaat om een vorm van vrijheidsbeneming. 2.20 In de onderhavige zaak heeft de rechtbank ten aanzien van de bevoegdheid bij vertegenwoordiging van het CIZ het volgende overwogen. “De rechtbank is van oordeel dat er in zijn algemeenheid mag en moet worden uitgegaan dat bij de uitvoering van taken als deze, de medewerkers die als contactpersoon worden vermeld in een verzoek van het CIZ, bevoegd zijn hun administratieve taken uit te voeren onder verantwoordelijkheid van het CIZ. Dat zal anders zijn wanneer blijkt van concrete feiten en omstandigheden die in een individuele zaak aan de bevoegdheid doen twijfelen. Dergelijk feiten en omstandigheden zijn door de raadsman niet aangevoerd. Daarbij staat het de raadsman vrij zich tevoren over de bevoegdheid bij het CIZ te informeren.” 2.21 De rechtbank sluit met deze overweging aan bij een overzichtsarrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden met betrekking tot de bevoegdheid van een ambtenaar die op grond van artikel 3, tweede lid, van de Wahv een administratieve sanctie oplegt. In de jaren daarvoor waren er tal van arresten gewezen waarin uiteenlopende verweren die verband hielden met de bevoegdheid van de ambtenaar aan de orde waren geweest. Het hof achtte het daarom van belang een arrest te wijzen waarin in een meeromvattende zin richting werd gegeven aan de algemene vragen die in het kader van dit onderwerp van belang waren. Het belang van een dergelijk arrest was erin gelegen dat het hof deze algemene vragen zou beantwoorden en daarmee richting zou geven aan de ontwikkeling van de jurisprudentie ter zake. Het hof overwoog ten aanzien van de bevoegdheid van de ambtenaar: “17. Het hof stelt in het kader van de vraag naar de bevoegdheid van de ambtenaar die een administratieve sanctie heeft opgelegd voorop dat het bestaan van de bevoegdheid van de betreffende ambtenaar het uitgangspunt is. Dit is slechts anders indien hetgeen door (de gemachtigde van) de betrokkene wordt aangevoerd gerede twijfel doet ontstaan omtrent de bevoegdheid van de ambtenaar. De enkele betwisting van die bevoegdheid, dan wel het in meer algemene zin aan de orde stellen daarvan door het stellen van vragen of het doen van suggesties, doet een dergelijke twijfel niet ontstaan. (…)” 2.22 Dit overzichtsarrest is nadien meerdere keren aangehaald in de feitenrechtspraak. 2.23 In het licht van de uitsluiting van de Awb in de Wvggz en de Wzd en de toelichting van de wetgever dat een vergelijking te trekken is met het strafrecht bij de toepassing van dwangzorg is het niet onjuist dan wel onbegrijpelijk dat de rechtbank in lijn met de voormelde rechtspraak heeft besloten dat er in zijn algemeenheid van de bevoegdheid van de medewerkers van het CIZ mag worden uitgegaan, tenzij concrete feiten en omstandigheden aan die bevoegdheid doen twijfelen. Daarbij weegt ook mee dat op grond van art. 5 lid 4 EVRM op een verzoek tot beoordeling van de rechtmatigheid van een vrijheidsbeneming spoedig (‘speedily’) wordt beslist, waarbij het ongefundeerd betwisten van de bevoegdheid van een CIZ-medewerker geen vertragende rol mag gaan spelen om tot een inhoudelijke beoordeling over te gaan. Als er concrete feiten en omstandigheden zijn om aan die bevoegdheid te twijfelen heeft betrokkene de mogelijkheid om die aan de orde te stellen, zodat in zoverre betrokkene ook voldoende rechtsbescherming wordt geboden. 2.24 In de onderhavige zaak heeft de raadsman van betrokkene ter zitting enkel aangevoerd dat uit het dossier niet zou blijken dat de CIZ-medewerker bevoegd is tot het indienen van het verzoek. Ik vind dat deze enkele betwisting van de bevoegdheid, dan wel het in meer algemene zin aan de orde stellen daarvan door het stellen van vragen of het doen van suggesties, onvoldoende twijfel doet ontstaan over de bevoegdheid van de betreffende CIZ-medewerker. Anders dan het middel bepleit zie ik in deze ongefundeerde stelling ter zitting geen reden voor de rechtbank om nader onderzoek te (laten) doen naar de bevoegdheid (of mandatering) van de betreffende CIZ-medewerker. 2.25 Op grond van het voorgaande falen de klachten en kan het middel niet tot cassatie leiden. 3 Conclusie De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden A-G De procesinleiding is binnen de termijn van drie maanden ex art. 426 lid 1 Rv op 2 juli 2022 via het webportaal ter griffie van de Hoge Raad ingekomen. Verzoekschrift rechterlijke machtiging d.d. 8 april 2022. Proces-verbaal d.d. 20 april 2022, p. 1. Zie hiervoor onder 1.2. HR 30 september 2016, ECLI:NL:HR:2016:2233, rov 3.4.1. Beleidsregels indicatiestelling Wlz 2022 Zie hoofdstuk 7 Wet langdurige zorg; zie ook https://www.ciz.nl/over-ciz/governance In de Wzd wordt een persoon die langdurige zorg nodig heeft aangeduid als ‘cliënt’, maar ook als ‘betrokkene’ in bijv. art. 1 lid 2 sub c Wzd, art. 2 lid 1 sub d Wzd en h, art. 4 lid 2 Wzd etc. Kamerstukken II 2013/14, 33891, nr. 3, p. 175. https://wetten.overheid.nl/BWBR0040777/2021-05-18 ciz.nl/partners/zakelijk-meer-informatie/samenvatting-mandaatbesluit: “Op verzoek kan een volledig exemplaar van het Mandaatbesluit worden toegezonden. U kunt uw verzoek sturen aan inkoop@ciz.nl.” Kamerstukken II 2013/14, 33891, nr. 3, p. 173-174. Kamerstukken II 2013/14, 33891, nr. 3, p. 59-60, 174. Er is bij de invoering van de Wet langdurige zorg op 1 januari 2015 ( Stb . 2014, 521) ervoor gekozen om het CIZ eigen rechtspersoonlijkheid toe te kennen voor de duur van vier jaren om vervolgens te bezien welke organisatievorm (agentschap, zbo zonder eigen rechtspersoonlijkheid of aansluiten bij een andere organisatie) het beste bij de uit een latere reorganisatieproces ontstane organisatie en dan aanwezige feitelijke situatie zou passen. Het voorstel was om met de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (en de daaropvolgende perikelen over de status van het personeel als ambtenaar of werknemer met een arbeidsovereenkomst) het CIZ zijn rechtspersoonlijkheid te laten verliezen, zodat het een zbo zou worden dat onderdeel is van de Staat, met het personeel werkzaam in een ondersteunend agentschap. Van dit voorstel is door de regering afgezien, omdat de beperkte toename van de sturingsmogelijkheden niet zou opwegen tegen de structureel hogere personeelskosten, incidentele transitiekosten en extra belasting die een transitie op de organisatie zou leggen. Zie Kamerstukken II 2018/19, 35270, nr. 3, p. 2. Zie bijv. HR 30 september 2016, ECLI:NL:HR:2016:2233, NJ 2016/429, rov 3.4.1 met verwijzing naar HR 25 november 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4696, NJ 1984/297 en HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3653, NJ 2015/36. Zie ook de conclusie (ECLI:NL:PHR:2016:837) voor die uitspraak onder 3.10 waarin A-G De Bock ingaat op jurisprudentie waarin aan de Hoge Raad gevallen zijn voorgelegd of een bepaald orgaan of een bepaalde entiteit procesbevoegdheid toekwam op grond van een bijzondere wettelijke bepaling. Noot bij HR 25 november 1983, NJ 1984/297 (Van der Peijl/De minister van O&W). W.J.A.M. Dijkers, Doen en laten in de Bopz-machtigingsprocedure , Den Haag: Sdu (diss. 2003), p. 57. Dijkers geeft aan dat de competentie van de civiele rechter in deze zaken historisch verklaarbaar is, omdat aan het begin van de negentiende eeuw – toen de eerste landelijke wetgeving op dit terrein tot stand kwam –er nog geen bestuursrecht in de nu gebruikelijke zin bestond. Een keuze voor een geding ten overstaan van de civiele rechter lag onder die omstandigheden alleszins voor de hand, omdat indertijd de naasten van psychiatrische patiënten een belangrijke rol vervulden bij gedwongen opnemingen (zij in zekere zin ‘tegenover’ betrokkene stonden) en het openbaar ministerie slechts een aanvullende (subsidiaire) plaats toekwam als het ging om het vorderen van een maatregel. Zie ook Kamerstukken II 1992/93, 23258, nr. 3, p. 70. Onder de Wet Bopz (oud) werd in de parlementaire stukken opgemerkt dat weliswaar denkbaar was geweest in alle gevallen de administratieve rechter bevoegd te maken, maar daartegen in sterke mate pleitte dat binnen de civiele sectoren in decennia van rechtspraak op grond van de Krankzinnigenwet een specifieke deskundigheid is opgebouwd, die op dit gevoelige terrein node gemist zou worden. Voorts had de wetgever bij die keuze overwogen, dat de Wet BOPZ een aan het stelsel van de Awb gelijkwaardig niveau van rechtsbescherming bood. De Wvggz en Wzd bevatten (anders dan het geval was bij de Wet Bopz) dus geen uitdrukkelijke bepaling dat de civiele rechter bevoegd is. Wél zijn beide wetten geplaatst op de ‘negatieve lijst’ van art. 8:5 Awb. Door deze plaatsing is bij geschillen de bezwaarschriftprocedure niet toepasselijk en kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. Zie W.J.A.M. Dijkers & T.P. Widdershoven, Teksten gedwongen zorg , 2021/2021, 1.4 (publicatiedatum: 13 april 2021); W.J.A.M. Dijkers & T.P. Widdershoven, Teksten gedwongen zorg , 2021/2021 (publicatiedatum: 13 april 2021); Zie W.J.A.M. Dijkers & T.P. Widdershoven, Teksten gedwongen zorg , 2021/2021, 1.4 (publicatiedatum: 13 april 2021); Zij verwijzen hier naar W.J.A.M. Dijkers en T.P. Widdershoven, Teksten Gedwongen Zorg . Editie 2020, Den Haag: Sdu 2019, p. 16-18. Frederiks, B.J.M. e.a., De Wet zorg en dwang: handleiding voor de praktijk , Den Haag: Sdu Uitgevers 2022, p. 20. Kamerstukken II 2009/10, 32399, nr. 3, p. 9. Kamerstukken II 2009/10, 32399, nr. 3, p. 38. Kamerstukken II 2008/09, 31996, nr. 3, p. 77. Zie bijv. Kamerstukken II 2000/01, 27289, nr. 7, p. 11, 35. Zie ook de Nota van wijziging (nr. 8), p. 7–8. “Krachtens de Wet Bopz worden meer beslissingen genomen die als een Awb-besluit moeten worden gekwalificeerd (zie bij voorbeeld de beslissing van de geneesheer-directeur uit hoofde van hoofdstuk IV). Tegen zodanige beslissingen staat echter geen beroep bij de bestuursrechter open. (…) De reden hiervoor is gelegen in de wens om het rechtsbeschermingsstelsel van de Wet Bopz te handhaven; van oudsher is in dit stelsel de burgerlijke rechter bevoegd om te oordelen over bepaalde beslissingen die krachtens de Wet Bopz worden genomen. Onder meer om samenloop te voorkomen, is de rechtsbescherming die de Awb biedt, niet van toepassing op deze beslissingen. (…)” Zie ook HR 19 december 2003, NJ 2005, 128 en onder 2.10 conclusie van A-G Langemeijer (ECLI:NL:PHR:2006:AU7514), voor Hoge Raad 17 februari 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU7514. Parket bij de Hoge Raad 15 oktober 2021, ECLI:NL:PHR:2021:982, onder 2.15 en voetnoot 23. Zie ook recent Parket bij de Hoge Raad 6 juli 2022, ECLI:NL:PHR:2022:704 waar ik onder 2.23 een vergelijking maak met het strafrecht bij de vraag of betrokkene behoorlijk is opgeroepen. Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 23 december 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:10797, rov. 17 Zie bijv. Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 27 augustus 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:8214, rov. 5; Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 16 april 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:3725, rov 2; Rechtbank Den Haag 3 maart 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:1991; Rechtbank Den Haag 17 februari 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:1989; Rechtbank Noord-Holland 9 september 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:8239.