ECLI:NL:RBOBR:2020:423 text/xml public 2023-06-06T09:47:05 2020-01-24 Raad voor de Rechtspraak nl Rechtbank Oost-Brabant 2020-01-28 18/2275 Uitspraak Eerste aanleg - meervoudig NL 's-Hertogenbosch Bestuursrecht; Omgevingsrecht Hoger beroep: ECLI:NL:RVS:2021:1598, Bekrachtiging/bevestiging Rechtspraak.nl OGR-Updates.nl 2020-0017 JM 2020/65 met annotatie van Bokelaar, P.B. http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBOBR:2020:423 text/html public 2020-01-28T11:48:06 2020-01-28 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RBOBR:2020:423 Rechtbank Oost-Brabant , 28-01-2020 / 18/2275 Chemische combiluchtwassers. Nieuwe regeling geurhinder en veehouderij. Een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een varkenshouderij wordt geweigerd vanwege de gewijzigde emissiefactoren in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) per 20 juli 2018 voor chemische combiluchtwassers. Hierdoor kan de veehouderij na uitbreiding niet meer voldoen aan de geurnormen in de Wet geurhinder en veehouderij (artikel 3, vierde lid Wgv). Eiseres verzoekt de nieuwe Rgv onverbindend te verklaren. Daarom heeft de rechtbank ook de Minister van Milieu en Wonen laten deelnemen aan de procedure. Verder heeft de rechtbank de Stichting advisering bestuursrechtspraak als deskundige laten kijken naar de onderzoeken die de Minister ten grondslag heeft gelegd aan de wijziging van de Rgv. Gelet op het StAB-advies is de rechtbank van oordeel dat de steekproef in het WUR2 onderzoek niet voldoende representatief is om een geurverwijderingsrendement van een bepaald type combiwasser of het gemiddelde geurverwijderingsrendement van chemische combiwassers vast te stellen. Gelet op het totale aantal vergunde chemische combiwassers in Nederland is het aantal onderzochte combiwassers in het WUR 2 onderzoek simpelweg te laag. De Minister heeft mogen aannemen dat de combiwassers niet het geurverwijderingsrendement halen waar de oude Rgv van uit ging. Gelet op de technische complexiteit is de rechtbank van oordeel dat de Minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Rgv te wijzigen en uit voorzorg de geuremissiefactoren van combiwassers gelijk te stellen met die van enkelvoudige wassers. Hoewel een meer evenwichtige regeling nadrukkelijk de voorkeur verdient, kan de rechtbank begrijpen dat de minister het voorzorgbeginsel zwaar laat wegen, waarbij meespeelt dat de minister ter zitting heeft aangegeven dat hij streeft naar een spoedige aanpassing van de regeling. In de uitspraak oordeelt de rechtbank ook dat er geen aanleiding is om de Stalderingsregeling in de Verordening ruimte Noord-Brabant buiten toepassing te laten. Het beroep van de veehouder wordt ongegrond verklaard. RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummer: SHE 18/2275 uitspraak van de meervoudige kamer van 28 januari 2020 in de zaak tussen [eiseres] B.V. , te [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant , verweerder (gemachtigden: mr. E.M. Sangster en ing. P. Veraart). Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: [naam] en [naam] , te Sprundel, gemachtigde: mr. D. Pool (derde-partij) en de Minister van Milieu en Wonen , te Den Haag, gemachtigde: mr. dr. J.R.C. Tieman. Procesverloop Bij besluit van 1 maart 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een omgevingsvergunning voor het veranderen/uitbreiden van haar varkenshouderij aan de [adres] buiten behandeling gesteld. Bij besluit van 14 augustus 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen, onder toekenning van een vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten, ten bedrage van € 501,00. Bij afzonderlijk besluit van 22 augustus 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Eiseres heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is geregistreerd onder zaaknummer SHE 18/2274, dat tegen bestreden besluit 2 onder zaaknummer SHE 18/2275. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Beide zaken zijn behandeld op 11 juni 2019. Namens eiseres zijn verschenen [naam] , de gemachtigde en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De derde-partij is niet verschenen. De Minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Eiseres heeft het beroep met zaaknummer SHE 18/2274 ingetrokken. De behandeling van de zaak SHE 18/2275 is aangehouden. De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) ingeschakeld. De StAB heeft op 7 oktober 2019 advies uitgebracht. Eiseres en de Minister hebben hier op gereageerd. De behandeling van de zaak SHE 18/2275 is verder gegaan op 14 januari 2020. De gemachtigde van eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De derde-partij is niet verschenen. De Minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , [naam] , [naam] , [naam] en [naam] . Verder zijn ing. E.P. Feringa en ing. J.H. Grit van de StAB als deskundigen gehoord. Overwegingen Inleiding 1. De rechtbank zal hieronder eerst de feiten op een rij zetten. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden van eiseres. Eiseres is het niet eens met de stalderingsregeling in de Verordening ruimte Noord-Brabant. Verder is zij van mening dat de wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) van 20 juli 2018 onverbindend zou moeten worden verklaard. De rechtbank zal deze beroepsgronden apart behandelen. De belangrijkste regelgeving staat in een bijlage bij deze uitspraak. Feiten 2.1 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres exploiteert een varkenshouderij aan de [adres] op een bouwperceel van ca. 1.665 ha. Hiervoor is op 16 januari 2007 een revisievergunning verleend. Dit is de huidige vergunning. Een latere revisievergunning van 15 mei 2014 is door de rechtbank Zeeland-West-Brabant vernietigd. Deze uitspraak is bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in een uitspraak van 9 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3748.) Eiseres wil haar bedrijf uitbreiden van 4.837 vleesvarkens, 648 opfokzeugen en 6 paarden naar 8.077 vleesvarkens. Om deze extra dieren te huisvesten wil eiseres 2 nieuwe stallen bouwen voor ieder 1.200 vleesvarkens. Hiervoor heeft zij op 9 juni 2016 een aanvraag ingediend bij verweerder. De aanvraag ziet op de activiteiten bouwen, uitvoeren van een werk, afwijken van het bestemmingsplan en milieu (revisie). Het gaat om een type c-inrichting als bedoeld in bijlage I, onderdeel C, categorie 8 en categorie 28.4.c.1 van het Bor met een IPPC-installatie, want er worden meer dan 2.000 vleesvarkens gehouden. Op basis van de aanvraag worden er twee typen luchtwassers in het bedrijf toegepast, de biologische combiwasser BWL 2009.12 en de chemische combiwasser BWL 2006.14. Voor het voorgenomen project is op 21 maart 2016 een Natuurbeschermingswet-vergunning verleend. Die is onherroepelijk. Verweerder heeft een positief ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Hiertegen hebben eiseres en de derde-partij zienswijzen ingediend. Verweerder heeft de aanvraag in het primaire besluit buiten behandeling gesteld omdat eiseres weigerde de aanvraag aan te vullen met een stalderingsbewijs. 2.2 Tussen de aanvraag en het bestreden besluit 2 is de regelgeving gewijzigd. Op 15 juli 2017 is de Verordening ruimte 2014 (VR2014) van de provincie Noord-Brabant gewijzigd in de Verordening ruimte Noord-Brabant (VrNB). Hierbij zijn in artikel 26 de stalderingsregeling en in artikel 35 een rechtstreeks werkende stalderingsregeling opgenomen. De VrNB voorziet niet in overgangsrecht voor vergunningaanvragen die voor die datum zijn ingediend, zoals de aanvraag van eiseres. Op 3 april 2018 is het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen’ (verder: de Evaluatie) van Wageningen University & Research (WUR) naar de Tweede Kamer gestuurd. Op 1 mei 2018 is de internetconsultatie Regeling tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur) gepubliceerd. Op 20 juli 2018 is de gewijzigde Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) in werking getreden. Hierbij zijn de emissiefactoren voor de combiluchtwassers die door eiseres zijn aangevraagd, gewijzigd ten opzichte van de geuremissiefactoren in de Rgv zoals die gold ten tijde van de aanvraag. 3. In het bestreden besluit 2 heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat niet wordt voldaan aan de stalderingseis van (artikel 35, lid 1, onder IV van) de (voormalige) VrNB en omdat niet wordt voldaan aan artikel 3, eerste en vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij. 4. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag van eiseres op het moment van indienen voldeed aan de eisen van de toen geldende (oude) Verordening ruimte 2014 en de (oude) Rgv. De aanvraag van eiseres was in strijd met het bestemmingsplan en daarom heeft eiseres ook voor het afwijken van het bestemmingsplan omgevingsvergunning gevraagd. 5. Eiseres heeft de beroepsgrond over de onduidelijkheid over de relatie tussen het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2 ingetrokken. Beroepsgronden inzake staldering 6.1 Eiseres is van mening dat de stalderingseis die haar wordt tegengeworpen onverbindend is, dan wel in dit geval buiten toepassing had moeten worden gelaten om meerdere redenen. Eiseres heeft de aanvraag ingediend vóór de wijziging van de VrNB. Volgens eiseres is de stalderingseis in strijd met de eisen van een goede ruimtelijke ordening en had deze niet mogen worden gesteld. Bovendien is de stalderingseis onevenredig. Eiseres heeft berekend dat het kopen van stalderingsmeters leidt tot een inkomstendaling van 40%. Ook loopt zij hierdoor veel vertraging op. Verder verwijst eiseres naar de uitspraak van deze rechtbank in de zaak Lage Mierde van 22 mei 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:2436). Zij stelt dat verweerder de gevolgen van deze uitspraak onvoldoende heeft besproken. De omstandigheid dat sprake is van een bouwblok groter dan 1,5 hectare speelt volgens eiseres geen rol omdat de omvang van het bouwblok niet wordt gewijzigd. Bovendien had de stalderingseis als voorschrift aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden. 6.2 Verweerder is van mening dat de stalderingseis niet onevenredig is en ook niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder vindt het ook niet zijn rol om de eigen provinciale verordening van geval tot geval te toetsen. Volgens verweerder is de stalderingseis in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. De stalderingseis is volgens verweerder niet slechts van toepassing bij de vergroting van een bouwblok. De stalderingseis is gekoppeld aan het begrip ‘bouwperceel’. De stalderingseis is ook opgenomen in de rechtstreeks werkende bepaling van artikel 35 van de VrNB, zodat ook aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bouwen hieraan moeten worden getoetst. Volgens verweerder is staldering als vergunningvoorschrift niet mogelijk. 6.3 De stalderingsregeling is neergelegd in de artikelen 26 en 35 van de VrNB. Deze stalderingsregeling bepaalt, kort weergegeven, dat een toename van de oppervlakte van een dierenverblijf binnen een bouwperceel voor een hokdierhouderij alleen is toegestaan als bewijs is overgelegd dat een binnen hetzelfde stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij met een oppervlakte van ten minste 110% van de beoogde toename is gesaneerd, waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd. 6.4 De Afdeling heeft in de uitspraak van 7 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3609) overwogen dat de stalderingsregeling mede een ruimtelijk belang dient. De Afdeling is van oordeel dat het provinciale staten in beginsel vrij staat om met het oog op ruimtelijke belangen ontwikkeling en uitbreiding van veehouderijen tegen te gaan door in een verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) een verbod daarop op te nemen. Dat betekent dat provinciale staten er in beginsel ook voor mochten kiezen om ontwikkeling en uitbreiding van veehouderijen slechts onder voorwaarden toe te staan, zoals met de stalderingsregeling is gedaan. Strijd met de VrNB is een weigeringsgrond ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dit verplicht verweerder tot weigering van de vergunning. De rechtbank acht het niet mogelijk de stalderingseis als vergunningvoorschrift aan een omgevingsvergunning te verbinden (zie de uitspraak van deze rechtbank van 16 januari 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:297) en de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling. 6.6 Omdat de aanvraag van eiseres in strijd is met het bestemmingsplan (en mede ziet op het opheffen van deze strijdigheid) moet verweerder toetsen aan het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. De omstandigheid dat een met het bestemmingsplan strijdige activiteit, waarop de aanvraag betrekking heeft, in overeenstemming is met een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro, leidt er niet toe dat zonder meer aanspraak bestaat op het mogen uitvoeren van deze activiteit. In die gevallen bestaat dan ook geen aanleiding voor een uitzondering op het uitgangspunt dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2372). 6.7 De rechtbank heeft in haar uitspraak van 22 mei 2018 geoordeeld dat het toepassen van de stalderingseis in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel als: de aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór de inwerkingtreding van de VrNB (13 juli 2017) én deze aanvraag voldoet aan de artikelen 4.10, 6.3 en 7.3 van de VrNB én het gaat om een veehouderij met een bouwperceel (na uitbreiding) van maximaal 1,5 hectare. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1990) in het hoger beroep tegen deze uitspraak alsmede in de uitspraak van 11 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4166) geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de stalderingseis in strijd is met het zorgvuldigheids-, het rechtszekerheids- of het evenredigheidsbeginsel. 6.8 Gelet op de tussenuitspraak van de Afdeling, alsmede de omstandigheid dat in dit geval sprake is van een bouwblok groter dan 1,5 hectare en de omstandigheid dat de aanvraag niet voldoet aan artikel 7.3 van de VrNB, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de stalderingseis in artikelen 26 en 35 van de VrNB in dit concrete geval buiten toepassing had moeten laten. Ook de door eiseres gestelde inkomstendaling leidt niet tot het oordeel dat de stalderingseis onevenredig is. Deze beroepsgrond faalt. Dat betekent dat verweerder de toestemming voor het bouwen en afwijken van het bestemmingsplan terecht heeft geweigerd. In het verlengde daarvan heeft verweerder ook de hiermee onlosmakelijk samenhangende toestemming voor het uitbreiden van de inrichting terecht geweigerd. De verbindendheid van de wijziging van de Rgv van 20 juli 2018. 7. In deze zaak komt eiseres twee keer in aanvaring met de gewijzigde Rgv. De Rgv zoals die vóór 20 juli 2018 gold, kende aan de biologische combiwasser BWL 2009.12 (van oktober 2009) een geurreductie toe van 85%, overeenkomend met 3,5 Ou/m³ per dierplaats. Na wijziging kent de Rgv aan dit stalsysteem een geurverwijderingsrendement toe van 45% en is de geuremissiefactor voor de diercategorie vleesvarkens verhoogd van 3,5 naar 9,8 odour units per seconde per dier. Voor de ook toegepaste chemische combiwasser BWL 2006.14 is de geuremissiefactor voor diezelfde diercategorie verhoogd naar 12,5 ou/s/per dier (met een geurreductie van 30% in plaats van voorheen 70%). In de geldende omgevingsvergunning van 2007 is al sprake van een overbelaste situatie. Er kan slechts vergunning worden verleend met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wgv. Door de verhoogde geuremissiefactoren op basis van de gewijzigde Rgv, is de aanvraag na de wijziging van de Rgv in strijd met artikel 3, vierde lid, van de Wgv. De gewijzigde geuremissiefactoren leiden ook tot een hogere cumulatieve geurbelasting (achtergrondbelasting). Hierdoor voldoet de aanvraag niet meer aan artikel 7.3 van de VrNB. 8.1 Volgens eiseres kan de wijziging van de Rgv niet door de beugel en moet deze wijziging onverbindend worden verklaard of ten minste in haar geval buiten toepassing worden gelaten. Volgens eiseres is het onderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan de wijziging niet representatief. Er zijn maar twee typen chemische combiwassers onderzocht op vier bedrijven. Hierbij is het meetprotocol voor het vaststellen van emissiefactoren niet gevolgd. Verder had de Rgv moeten voorzien in de mogelijkheid van afwijking op individueel niveau. Uit meerdere rapporten blijkt dat de bij eiseres gebruikte chemische combiwasser een hoger rendement heeft dan 30%, het rendement waarvan in de gewijzigde Rgv wordt uitgegaan. 8.2 Verweerder stelt dat hij is gehouden om de Rgv toe te passen. De rapporten van eiseres zijn slechts momentopnames en er is bovendien een andere meetmethode toegepast. 8.3 De Minister heeft gereageerd op het beroepschrift van eiseres. De wijziging van de Rgv is gebaseerd op de evaluatie van de WUR. Deze evaluatie bestaat uit twee delen. Rapport 1081, Melse et.al. ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen. Deel 1: Oriënterend onderzoek naar werking gecombineerde luchtwassers en verschillen tussen geurlaboratoria’, Wageningen, maart 2018. Rapport 1082, Melse et.al. ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen. Deel 2: Steekproef rendement luchtwassers in de praktijk’, Wageningen, maart 2018. Het tweede deel (het WUR 2 onderzoek) is een steekproef onder 29 combiwassers in Noord-Brabant en Gelderland waarmee volgens de Minister statistisch is onderbouwd dat combiwassers in de praktijk veel minder goed presteren en dus een veel lager rendement halen dan het rendement waarvan wordt uitgegaan in de oude Rgv. Uit voorzorg heeft de Minister daarom de emissiefactoren gewijzigd. De wijziging van de Rgv komt er op neer dat de oorspronkelijke emissiefactoren van biologische en chemische combiwassers zijn gelijkgesteld met de emissiefactoren van enkelvoudige biologische en chemische wassers. De Minister erkent dat het meetprotocol voor het bepalen van emissiefactoren van proefstallen niet is gevolgd. Dit meetprotocol is ook niet verplicht voorgeschreven. In de steekproef zijn de helft van de metingen in de winter en de andere helft in de zomer gedaan en is er volgens de Minister sprake van een betrouwbaar beeld. De Minister hecht veel waarde aan de deskundigheid van de WUR. De WUR heeft in het WUR 2 onderzoek opgemerkt dat de combiwassers feitelijk bestaan uit enkelvoudige wassers met een aanvullend watergordijn. Gelet op de werking van de enkelvoudige wassers is het volgens de WUR niet waarschijnlijk dat het aanvullende watergordijn leidt tot een grote toename in geurverwijdering. De Minister vindt het afwijken van de Rgv in individuele gevallen in strijd met de Wgv. Gelet op de in artikel 10 van de Wgv dwingend voorgeschreven methode voor het bepalen van de geurbelasting (namelijk volgens artikel 2, vijfde en zesde lid, van de Rgv) kan in individuele gevallen geen afwijkende geuremissiefactor worden bepaald. 8.4 De rechtbank heeft de StAB gevraagd of de resultaten van het WUR 2 onderzoek wat betreft het geurverwijderingsrendement voldoende representatief zijn te achten voor alle chemische combiwassers. De StAB heeft geantwoord dat er afgerond 900 chemische combiwassers zijn vergund in Noord-Brabant, Gelderland en Limburg. Bij dit vergunde aantal zijn de resultaten van het WUR 2 onderzoek op basis van het beperkte aantal uitgevoerde metingen aan specifiek chemische combiwassers niet representatief. De StAB heeft extra meetresultaten verzameld. Dit zijn echter onvoldoende metingen om een representatief beeld te geven van de rendementen van deze wassers. De StAB merkt verder op dat bij slechts twee metingen bij experimentele chemische combiwassers een geuremissiereductie van meer dan 70% wordt behaald. Het gemiddelde van alle rendementen uit alle metingen is 22%. Dat is lager dan het gemiddelde in het WUR 2 onderzoek van 41% en lager dan het geurrendement in de gewijzigde Rgv (30%). In de meeste gevallen wordt wel het verwachte rendement voor ammoniakreductie gehaald. 8.5 De Minister heeft op het StAB advies gereageerd. De Minister is van mening dat de StAB ten onrechte de resultaten van de steekproef onder de biologische combiwassers buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens de Minister hadden die resultaten wel kunnen worden meegenomen, omdat de werking van de biologische combiwassers en de chemische combiwassers nagenoeg hetzelfde is. Bovendien wijst de Minister erop dat het doel van het WUR 2 onderzoek was om te bepalen of de rendementen uit de oude Rgv konden worden gehaald. Geen van de chemische combiluchtwassers konden de rendementen uit de oude Rgv halen. Dit wordt bevestigd door het aanvullende onderzoek van de StAB. De Minister had, zo stelt hij, na het WUR 2 onderzoek geen andere keuze dan het wijzigen van de Rgv. Als hij dat niet zou hebben gedaan, dan zouden er nog steeds vergunningen worden verleend voor systemen waarvan met grote zekerheid kan worden vastgesteld dat de veronderstelde rendementen niet worden gehaald. Daarom is hij bij wijziging uitgegaan van de rendementen van enkelvoudige wassers waarvan wel vaststaat dat deze worden gehaald. De Minister is bezig met onderzoek naar de wijze waarop het rendement van combiwassers is te verbeteren en welke geuremissiefactor daarbij passend is. 8.6 Ook eiseres heeft gereageerd. Zij stelt dat de StAB buiten de onderzoeksopdracht is getreden door het verzamelen van de extra meetresultaten. Bovendien zijn dit volgens haar geen vergelijkbare onderzoeken. 8.7 Naar aanleiding van de standpunten van partijen en het advies van de StAB oordeelt de rechtbank als volgt. De Rgv is een algemeen verbindend voorschrift. De vraag naar de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften wordt door de rechter exceptief getoetst. De rechter onderzoekt eerst of het voorschrift in strijd is met een hogere regeling (een wet of een internationaal verdrag). Daarna wordt onderzocht of het voorschrift in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de conclusie van staatsraad-advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557 en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2018). Er zijn geen wettelijke regelingen waarin staat hoe een geuremissiefactor moet worden bepaald. Er zijn wel meetprotocollen, maar die zijn niet dwingend voorgeschreven. Dat betekent dat in dit geval de rechtbank uitsluitend toetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel. 8.8 Gelet op het StAB-advies is de rechtbank van oordeel dat de steekproef in het WUR2 onderzoek niet voldoende representatief is om een geurverwijderingsrendement van een bepaald type combiwasser of het gemiddelde geurverwijderingsrendement van chemische combiwassers vast te stellen. Gelet op het totale aantal vergunde chemische combiwassers in Nederland is het aantal onderzochte combiwassers in het WUR 2 onderzoek simpelweg te laag. De Minister stelt wel dat de biologische combiwassers hetzelfde werkingsprincipe hebben, maar vergeet om dan bij de beoordeling van de representativiteit het totale aantal vergunde biologische combiwassers op te tellen. De rechtbank is echter ook van oordeel dat op basis van de steekproef, de bevindingen van de WUR over het werkingsprincipe van de combiwassers en de overige metingen, de Minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voldoende aannemelijk is dat de combiwassers niet het geurverwijderingsrendement halen waar de oude Rgv van uit ging. Eiseres betwist dat ook niet. De Minister heeft een voldoende verklaring gegeven voor de verkeerde bepaling van de rendementen van combiwassers in de oude Rgv. Dit kan zijn veroorzaakt doordat de rendementen veelal in Duitsland zijn bepaald onder andere omstandigheden (andere stallen met een hogere ventilatiecapaciteit). Ook dit heeft eiseres onvoldoende betwist. 8.9 De rechtbank beseft dat de Minister door de bevindingen in de Evaluatie voor een duivels dilemma is geplaatst. De Minister had ook de mogelijkheid om de Rgv pas te wijzigen nadat conform het geëigende meetprotocol nieuwe geurverwijderingsrendementspercentages waren bepaald. Het nadeel van deze keuze zou zijn geweest dat in de tussentijd vergunningen hadden kunnen worden verleend op basis van de oude geuremissiefactoren waarvan aannemelijk is dat die niet kloppen. Dat had kunnen leiden tot nadelige gevolgen voor omwonenden en het milieu. Met het oog op dit nadeel heeft de Minister geurverwijderingsrendementspercentages vastgesteld, waarvan vast staat dat die wel worden gehaald, vooruitlopend op nieuwe geurverwijderingsrendementsmetingen. Het nadeel van deze keuze is dat in de praktijk mogelijk hogere rendementen worden behaald, waardoor de regeling streng voor initiatiefnemers kan uitpakken. Gelet op de technische complexiteit van dit dilemma is de rechtbank van oordeel dat de Minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Rgv te wijzigen en uit voorzorg de geuremissiefactoren van combiwassers gelijk te stellen met die van enkelvoudige wassers. De Minister stelt feitelijk de vaststelling van het mogelijk hogere rendement van combiwassers uit tot een later moment, in afwachting van nader onderzoek, uit voorzorg voor het milieu. Hoewel een meer evenwichtige regeling nadrukkelijk de voorkeur verdient, kan de rechtbank begrijpen dat de Minister het voorzorgbeginsel zwaar laat wegen, waarbij meespeelt dat de Minister ter zitting heeft aangegeven dat hij streeft naar een spoedige aanpassing van de regeling. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding de wijziging van de Rgv onverbindend te verklaren. De rechtbank ziet evenmin aanleiding in dit geval de Rgv buiten toepassing te laten, omdat dit teveel indruist tegen de dwingend voorschreven wijze waarop volgens de Wgv de geurbelasting van een veehouderij moet worden bepaald. Verweerder heeft terecht opgemerkt dat de metingen bij eiseres momentopnames betroffen. 9. Het beroep is dus ongegrond. 10. De rechtbank ziet wel aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, nu eiseres terecht heeft opgemerkt dat de steekproef in het WUR 2 onderzoek onvoldoende representatief is. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.837,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een deskundigenadvies met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Beslissing De rechtbank: verklaart het beroep ongegrond. veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.837,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. T. Peters, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 28 januari 2020. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. BIJLAGE Wet ruimtelijke ordening Artikel 4.1 1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg. Verordening ruimte 2014 zoals geldend op 22 augustus 2018 Artikel 26 Stalderingsgebied 26.1 Stalderingsgebied 1. In aanvulling op artikel 6.3 , eerste lid, en artikel 7.3 , eerste lid, (veehouderij) bepaalt een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding 'Stalderingsgebied' dat de vestiging van of de omschakeling naar een hokdierhouderij alleen is toegestaan als bewijs is overlegd dat: a. a. binnen het stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of door herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd; b. b. de oppervlakte van de sanering onder a. tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte die met de vestiging of omschakeling in gebruik wordt genomen; c. c. de sanering onder a. plaatsvindt in directe samenhang met de vestiging of omschakeling naar hokdierhouderij en dat voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een andere regeling. 2. In aanvulling op artikel 6.3 , tweede lid, onder a en artikel 7.3 , tweede lid, onder a (veehouderij) bepaalt een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding 'Stalderingsgebied' dat een toename van de oppervlakte dierenverblijf binnen het bouwperceel voor een hokdierhouderij, door het oprichten of het in gebruik nemen van een gebouw als dierenverblijf, alleen is toegestaan als bewijs is overlegd dat: a. a. binnen het stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd; b. b. de oppervlakte van de sanering onder a. tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen; c. c. de sanering onder a. plaatsvindt in directe samenhang met het oprichten of in gebruik nemen van een gebouw als dierenverblijf en dat voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een andere regeling. 3. 3. 3. Het bewijs dat aan de voorwaarden van het eerste en tweede lid is voldaan, wordt uitgegeven door of namens gedeputeerde staten. 3. 3. 4. In afwijking van artikel 2 , derde lid, wordt onder een bestaand dierenverblijf in het eerste en tweede lid verstaan een feitelijk aanwezig, legaal opgericht dierenverblijf dat op grond van een omgevingsvergunning milieu, ex artikel 2.1, eerste lid onder e Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, ex artikel 2, eerste lid, onder i Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of melding, ex artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer, op 17 maart 2017 en de daaraan voorafgaande drie jaar onafgebroken bedrijfsmatig is gebruikt voor het houden van landbouwhuisdieren. Artikel 35 Veehouderijen (rechtstreekse werking) 1. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 6.3 , tweede lid, en artikel 7.3 , tweede lid, gelden de volgende bepalingen: a. a. een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor een veehouderij door het oprichten van gebouwen of door het in gebruik nemen van een aanwezig gebouw als dierenverblijf is alleen toegestaan indien: I. I. maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij; II. II. de maatregelen als bedoeld onder I., in ieder geval voldoen aan de nader door Gedeputeerde Staten gestelde regels als bedoeld in artikel 6.3 , derde lid, en artikel 7.3 , derde lid; III. III. de ontwikkeling vanuit een goede leefomgeving en gelet op de aspecten als benoemd in artikel 3.1 , derde lid, inpasbaar is in de omgeving; IV. IV. is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten, in de bebouwde kom niet hoger is dan 12 % en in het buitengebied niet hoger is dan 20 %, tenzij er -indien blijkt dat de achtergrondbelasting hoger is dan voornoemde percentages- maatregelen worden getroffen door de veehouderij die tot een daling leiden van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondbelasting compenseert; V. V. is aangetoond dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 µg/m3; VI. VI. een zorgvuldige dialoog is gevoerd, gericht op het betrekken van de belangen van de omgeving bij het initiatief. 2. 2. 2. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 4.10 en artikel 25.1 geldt voor veehouderijen de regel dat geen toename is toegestaan van de oppervlakte van bestaande gebouwen en de oppervlakte van bestaande bouwwerken, geen gebouwen zijnde, behoudens indien er sprake is van een grondgebonden veehouderij als bedoeld in artikel 25.1 , tweede lid. 2. 2. 3. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 26.1 , tweede lid geldt binnen de aanduiding 'Stalderingsgebied' dat een toename van de oppervlakte dierenverblijf binnen een bouwperceel voor een hokdierhouderij, door het oprichten van een gebouw of het in gebruik nemen van een gebouw voor het houden van hokdieren, alleen is toegestaan als bewijs is overlegd dat: a. a. binnen het stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd; b. b. de oppervlakte van de sanering onder a. tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen; c. c. de sanering onder a. plaatsvindt in directe samenhang met het oprichten of in gebruik nemen van een gebouw als dierenverblijf en dat voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een andere regeling. 4. 4. 4. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 4.10 , onder c, artikel 6.3 , tweede lid, onder b, en artikel 7.3 , tweede lid, onder b, geldt voor veehouderijen de regel dat binnen gebouwen dieren -al dan niet in hokken- alleen op de grond gehouden mogen worden, ongeacht voorzieningen voor dierenwelzijn, met uitzondering van volière- en scharrelstallen voor legkippen waar ten hoogste twee bouwlagen gebruikt mogen worden. 4. 4. 5. In afwijking van artikel 2 , derde lid, wordt onder onder de bestaande oppervlakte van een dierenverblijf in het eerste lid verstaan de oppervlakte dierenverblijf die: a. a. op 17 maart 2017 legaal aanwezig of in uitvoering was; of b. b. mag worden gebouwd krachtens een vóór 17 maart 2017 verleende vergunning. 6. In afwijking van artikel 2 , derde lid, wordt onder de oppervlakte van bestaande gebouwen en bestaande bouwwerken, geen gebouwen zijnde in het tweede lid, verstaan de oppervlakte die: a. a. op 21 september 2013 legaal aanwezig of in uitvoering was; of b. b. mag worden gebouwd krachtens een vóór 21 september 2013 verleende vergunning. 7. Voor de toepassing van het derde lid zijn artikel 26.1 , derde en vierde lid van overeenkomstige toepassing.