Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti obchodní společnosti EKO Logistics s. r. o., sídlem Tyršova 68, Týnec nad Labem, zastoupené advokátem Mgr. Jakubem Hajdučíkem, sídlem Sluneční náměstí 2588/14, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. května 2021 č. j. 6 Afs 282/2020-19 a usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 2. září 2020 č. j. 43 Af 34/2020-20, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze jako účastníků řízení, a Generálního finančního ředitelství jako vedlejšího účastníka řízení, takto:


 Ústavní stížnost se odmítá.
 


 Odůvodnění:

I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí

1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno její ústavně zaručené právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny.

2. Z ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí zjistil Ústavní soud následující skutečnosti. Stěžovatelka se správní žalobou ze dne 24. 3. 2020 podanou u Městského soudu v Praze, posléze postoupenou Krajskému soudu v Praze (dále jen "krajský soud") domáhala zrušení rozhodnutí vedlejšího účastníka ze dne 4. 3. 2020 č. j. 12552/20/7700-10124-050220. Tímto rozhodnutím vedlejší účastník nařídil přezkoumání rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 15. 11. 2019 č. j. 47389/19/5200-11433-711413, kterým byla zamítnuta odvolání stěžovatelky a potvrzeny platební výměry Finančního úřadu pro Středočeský kraj ze dne 22. 11. 2018, jimiž jí byl předepsán úrok z prodlení na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období květen 2012 a srpen 2012. Rozhodnutí vedlejšího účastníka obsahovalo poučení o možnosti podat odvolání. Správní žaloba stěžovatelky byla založena na tvrzení o nicotnosti rozhodnutí vedlejšího účastníka s odůvodněním, že k jeho vydání nebyl vedlejší účastník oprávněn, neboť změnu rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství může provést jen správce daně, který je vydal. Krajský soud napadeným rozsudkem správní žalobu stěžovatelky odmítl jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), neboť stěžovatelka před podáním správní žaloby nepodala proti rozhodnutí vedlejšího účastníka odvolání, resp. o něm nebylo v době podání žaloby rozhodnuto. Krajský soud přitom odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se subsidiarity správního soudnictví. Uvedl, že byť se daná rozhodnutí týkala namítané nezákonnosti (a nikoliv nicotnosti) správních rozhodnutí, není důvodu, aby se jejich závěry nemohly vztáhnout též na nicotná rozhodnutí. Podle krajského soudu se totiž "subsidiarita soudního přezkumu uplatňuje stejným způsobem i v případech namítané nicotnosti rozhodnutí správních orgánů".

3. Proti usnesení krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. Odkázal přitom zejména na rozhodnutí svého rozšířeného senátu ze dne 9. 8. 2017 č. j. 5 Afs 289/2016-25, z něhož vyplývá, že otázku nicotnosti rozhodnutí může vyřešit odvolací správní orgán v rámci odvolacího řízení, když rozdílu mezi nezákonností a nicotností nemusí nutně odpovídat rozdílnost právních prostředků nápravy. Proto není podle něj důvodu, aby i v případě nicotnosti správního rozhodnutí nebylo podmínkou přípustnosti správní žaloby vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem podle § 68 písm. a) s. ř. s., který se vztahuje i na případ rozhodnutí vydaného v daňovém řízení.

II.
Argumentace stěžovatelky

4. Stěžovatelka uvádí, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a rozsudkem Nejvyššího správního soudu též její právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, neboť se Nejvyšší správní soud odchýlil od právního názoru obsaženého v rozhodnutích svého rozšířeného senátu, aniž mu věc postoupil podle § 17 s. ř. s. Stěžovatelka obsáhle cituje usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2008 č. j. 8 Afs 78/2006-74, z něhož podle ní vyplývá, že nelze v žádném případě ztotožňovat rozhodnutí nezákonné s rozhodnutím nicotným, které představuje nejtěžší a nezhojitelnou vadu. Stěžovatelka zásadně odmítá, že by byla nicotnost druhem nezákonnosti. Je toho názoru, že pokud podle § 112 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňový řád") "zahrnuje mezi náležitosti odvolání jen vady skutkové či vadu nezákonnosti, pak není povinností jednotlivce brojit proti nicotnému rozhodnutí odvoláním a žaloba ... byla proto odmítnuta neprávem".


 III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

5. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla napadená rozhodnutí vydána, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena advokátem podle § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.


IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

6. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti stojícím mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy České republiky), nikoliv další revizní instancí v systému obecného soudnictví [viz např. nález ze dne 12. 3. 1997 sp. zn. I. ÚS 157/96 (N 26/7 SbNU 165)]. V řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je Ústavní soud oprávněn zasáhnout do rozhodovací činnosti soudů pouze tehdy, byla-li jejich pravomocným rozhodnutím porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatelky. Ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu dává v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem tomuto soudu pravomoc posoudit opodstatněnost návrhu předtím, než dospěje k závěru, že rozhodne věcně nálezem. Za zjevně neopodstatněnou považuje Ústavní soud ústavní stížnost zejména tehdy, jestliže napadená rozhodnutí nejsou vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým nebo vadám řízení, které jejich vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatelky, tedy postihnout situace, v nichž ústavní stížnost postrádá ústavněprávní rozměr.

7. Podstatou ústavní stížnosti, jejíž převážná část je pouhou citací obsahu usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2008 č. j. 8 Afs 78/2006-74, je nesouhlas stěžovatelky s povinností vyčerpat řádné opravné prostředky (odvolání) před podáním správní žaloby, v níž namítá nicotnost rozhodnutí prvostupňového správního orgánu. V důsledku neoprávněného odmítnutí správní žaloby přitom mělo dojít k zásahu do práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.

8. Podmínkou přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je podle § 68 písm. a) s. ř. s. vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu žalobcových práv změněno k opravnému prostředku jiného. Není-li tato podmínka splněna, je dán důvod pro odmítnutí správní žaloby pro nepřípustnost podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Uvedená ustanovení jsou projevem subsidiarity správního soudnictví (§ 5 s. ř. s.) vycházející z premisy, že to má být v prvé řadě veřejná správa, která na základě řádných opravných prostředků sama napraví možné vady rozhodnutí. Takovou (nejzávažnější) vadou rozhodnutí je přitom jeho nicotnost představující právně nerelevantní výsledek postupu správního orgánu (FRUMAROVÁ, K. In FRUMAROVÁ, K., GRYGAR, T., POUPEROVÁ, O., ŠKUREK, M. Správní právo procesní. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 295 a násl.). Přestože lze bezpochyby přisvědčit stěžovatelce, že "prostá" nezákonnost a nicotnost představují dvě různě kvalifikované vady správního rozhodnutí, nemusí tomu nutně odpovídat i odlišné právní prostředky obrany, jak správně konstatoval krajský soud i Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku.

9. Přestože zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), jakož i daňový řád upravují postup při prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí, nejde o opravný prostředek sensu stricto ovládaný dispoziční zásadou, nýbrž o prostředek dozorčí, když řízení o prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí je zahajováno toliko z moci úřední a účastníci řízení mohou dát pouze "kvalifikovaný" podnět k prohlášení nicotnosti (srov. § 77 správního řádu a § 105 odst. 1 daňového řádu). Z toho důvodu také není podání podnětu k prohlášení nicotnosti podmínkou přípustnosti správní žaloby, pročež je ustanovení § 68 písm. c) s. ř. s. považováno za obsoletní (srov. II. výrok usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013 č. j. 7 As 100/2010-65). Obrany před nicotnými správními akty se lze nicméně domáhat rovněž v odvolacím řízení, a to navzdory tomu, že v odvolacím řízení není možné prohlásit nicotnost postupem podle § 77 správního řádu, resp. v daňovém řízení podle § 105 odst. 1 daňového řádu. Odvolací řízení totiž slouží k nápravě všech vad správního rozhodnutí a jemu předcházejícího řízení (srov. § 114 odst. 2 a 3 daňového řádu). Proto by "i v rámci odvolacího řízení mělo být nicotné rozhodnutí odstraněno, a nikoli odkazováno na jiná, k tomu výslovně pozitivním právem určená řízení" (FRUMAROVÁ, K. Odvolací řízení a nicotné správní rozhodnutí. Právní rozhledy, 2014, č. 21, s. 730-731). Podle Ústavního soudu přitom nelze přehlédnout, že rovněž důvod nicotnosti vymezený v § 105 odst. 2 písm. a) daňového řádu, na jehož použití zjevně míří argumentace stěžovatelky, zakládá rozpor napadaného (pa)aktu s právními předpisy. Platí tedy, že "těžkou, kvalifikovanou formou nezákonnosti rozhodnutí je i jeho nicotnost" (FRUMAROVÁ, K. Nicotnost správního rozhodnutí. Praha: Leges, 2014, s. 177).

10. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti sice odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2008 č. j. 8 Afs 78/2006-74, zcela však pomíjí závěry, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud a jeho rozšířený senát v pozdějších rozhodnutích. Zejména lze odkázat na právní závěr vyslovený v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013 č. j. 7 As 100/2010-65, podle něhož je "podmínkou přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně či rozhodnutí o odvolání, vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. ... Uvedený závěr respektuje podstatu institutu nicotnosti rozhodnutí a zároveň umožňuje k ní ve prospěch účastníka řízení přihlížet již v rámci odvolacího řízení, které slouží k nápravě všech pochybení správního orgánu prvního stupně". Tento závěr platí i pro řízení daňové, jak ostatně konstatoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 9. 8. 2017 č. j. 5 Afs 289/2016-25, na který tentýž soud odkazuje v napadeném rozsudku. Nelze tak přisvědčit námitce stěžovatelky, že se Nejvyšší správní soud odklonil od své judikatury, aniž věc předložil rozšířenému senátu, čímž měl porušit její právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. Napadená rozhodnutí jsou souladná s výše uvedenou judikaturou Nejvyšší správního soudu, jakož i s převažujícími závěry právní nauky. Úvahy, kterými byly soudy vedeny při odmítnutí správní žaloby, resp. zamítnutí kasační stížnosti, neshledal Ústavní soud nikterak vybočujícími či dokonce neslučitelnými s ústavním pořádkem.

11. Má-li stěžovatelka za to, že je správní rozhodnutí vedlejšího účastníka nicotným aktem, měla před podáním správní žaloby nejprve v souladu s § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. podat odvolání a vyčkat rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Teprve rozhodnutí odvolacího správního orgánu, kterým by bylo její odvolání zamítnuto a napadené rozhodnutí potvrzeno [§ 116 odst. 1 písm. c) daňového řádu], popř. změněno [§ 116 odst. 1 písm. a) daňového řádu], měla napadnout správní žalobou. Byla-li pro nesplnění této podmínky její správní žaloba krajským soudem odmítnuta, nejde o porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, nýbrž o zákonem předvídaný postup, s nímž musela být stěžovatelka srozuměna. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu totiž může "soud vyslovit nicotnost rozhodnutí správního orgánu jen za procesního předpokladu, že žaloba sama není nepřípustná podle § 46 odst. 1 písm. d) a § 68 s. ř. s., a to i přesto, jak závažnými vadami nicotné správní rozhodnutí trpí a že zde existuje veřejný zájem na deklarování této nicotnosti" (FRUMAROVÁ, K. Nicotnost správního rozhodnutí. Praha: Leges, 2014, s. 302-303).

12. Napadená rozhodnutí jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které v žádném z ohledů nevybočilo z požadavků kladených ústavním pořádkem. Žádné stěžovatelčino ústavně zaručené právo jimi nebylo porušeno.

13. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako zjevně neopodstatněnou podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 29. září 2021


Radovan Suchánek, v. r.
předseda senátu