Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vladimíra Sládečka a soudců Jaromíra Jirsy a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele J. H., zastoupeného Mgr. Lenkou Kotulkovou, advokátkou, sídlem Kopečná 241/20, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. září 2022 č. j. 10 Ads 360/2020-63, rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. října 2020 č. j. 16 Ad 56/2019-45, rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 18. března 2019 č. j. MSPV-2019/54485-914 a rozhodnutí Úřadu práce České republiky - krajské pobočky v Plzni ze dne 19. prosince 2018 č. j. 333509/18/PM sp. zn. 16826-18-PM a s ní spojeném návrhu na zrušení části I. odst. 5. písm. a) přílohy k zákonu č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Plzni, Ministerstva práce a sociálních věcí, sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2 - Nové Město, a Úřadu práce České republiky - krajské pobočky v Plzni, sídlem Kaplířova 2731/7, Plzeň, jako účastníků řízení, takto:


 Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
 


 Odůvodnění

I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva podle čl. 14, 31 a 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 5, 9, 12 a 20 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením ve spojení s čl. 3 a 4 odst. 4 Listiny. Spolu s ústavní stížností se stěžovatel pro porušení týchž práv domáhá zrušení v záhlaví uvedené části zákona č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatel v důsledku roztroušené sklerózy trvale nemůže ovládat jednu dolní končetinu omezeně a druhou vůbec. V roce 2018 proto požádal Úřad práce České republiky - krajskou pobočku v Plzni (dále jen "úřad práce") o příspěvek na zvláštní pomůcku "pořízení motorového vozidla" jako dávku pro osoby se zdravotním pojištěním podle zákona č. 329/2011 Sb. Úřad práce napadeným rozhodnutím žádost stěžovatele zamítl. Následné odvolání stěžovatele zamítlo Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen "Ministerstvo") napadeným rozhodnutím. Podle správních orgánů stěžovatel netrpí takovými zdravotními komplikacemi, které by podle zákona odůvodnily přiznání uvedené dávky.

3. Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem zamítl žalobu stěžovatele. Zdůraznil, že jeho zdravotní stav posoudil lékař a posudková komise Ministerstva. Podle § 9 odst. 2 a 4 zákona č. 329/2011 Sb. má nárok na příspěvek na zvláštní pomůcku poskytovaný na pořízení motorového vozidla nebo speciálního zádržního systému mimo jiné osoba, která trpí těžkou vadou nosného nebo pohybového ústrojí. Tato zdravotní postižení blíže stanoví část I. odst. 1 ve spojení s částí I. odst. 4 písm. a) přílohy k témuž zákonu, ve znění účinném do 29. 2. 2020. Stěžovatel obdobným zdravotním postižením podle odborného posouzení netrpí. Výčet v zákoně uvedených zdravotních obtíží je taxativní a nelze jej rozšiřovat.

4. Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost stěžovatele napadeným rozsudkem. Zdůraznil, že stěžovatel brojí spíše proti samotným zákonným předpokladům přiznání dávky; tvrdí, že je absurdní a nespravedlivé, že on sám trpí funkční ztrátou končetiny a na dávku nárok nemá, přestože kdyby trpěl anatomickou ztrátou končetiny, nárok by měl. Pro Nejvyšší správní soud bylo rozhodné, že ze zákona jasně vyplývá, že výčet zdravotních obtíží, které opravňují k nároku na příspěvek na pořízení motorového vozidla, je uzavřený. Ve věcech týkajících se sociálních práv je úloha soudu omezená, protože rozsah těchto práv striktně limitují veřejné rozpočty a jde o otázky politické. Znění zákona i závěry odborného posouzení jsou jednoznačné. Správní orgány neměly jinou možnost, než žádost zamítnout. Příspěvek na pořízení motorového vozidla finančně více zatěžuje rozpočet státu a je legitimní, že na něj má nárok pouze osoba se závažnějším zdravotním postižením. Není vyloučeno soudcovsky měnit nastavení sociálního systému, avšak jde o vskutku výjimečné situace, např. u legislativního opomenutí. O to se však nejedná.


II.
Argumentace stěžovatele

5. Stěžovatel tvrdí, že nastavení podmínek pro úspěšné uplatnění nároku na příspěvek na pořízení motorového vozidla podle zákona č. 329/2011 Sb. je nespravedlivé. Nedává smysl, že osoby s amputovanou dolní končetinou na takový příspěvek nárok mají, zatímco on s funkční ztrátou končetiny nikoli; osoby trpící anatomickou ztrátou končetiny se s protézou mohou pohybovat, stěžovatel nikoli. Právní úprava tak ve skutečnosti upřednostňuje osoby s méně závažnými zdravotními obtížemi. Paradoxní je, že ani prokázání úplné ztráty funkce dolních končetin by jej neopravňovalo k úspěšnému přiznání nároku. I v systému důchodového pojištění se zdravotní stav stěžovatele považuje za vážnější nežli při anatomické ztrátě končetiny. S tím se orgány veřejné moci nevypořádaly. Není jasné, proč zákonodárce činí takový rozdíl mezi funkční a anatomickou ztrátou končetiny. Podle stěžovatele zákonodárce obdobné obtíže spočívající ve funkční ztrátě končetin přehlíží.

6. Takovéto problematické nastavení podmínek na příspěvek na pořízení motorového vozidla kritizovala i tehdejší veřejná ochránkyně práv (viz https://www.ochrance.cz/aktualne/nespravedlive-rozhodovani-o-prispevku-na-motorove-vozidlo-pro-lidi-s-postizenim/). Jde proto o mezeru v zákoně, kterou je třeba soudcovsky dotvořit, popř. takovou právní úpravu jako neústavní zrušit. Je absurdní, že stěžovatele od úspěšného uplatnění příspěvku na pořízení automobilu dělí pouze amputace dolních končetin, které mu naopak nyní mobilitu ztěžují. Jde o systematickou nespravedlnost. Funkční ztráta končetiny přitom byla stěžovateli prokázána, o čemž svědčí i to, že úřad práce mu přiznal příspěvek na úhradu části ceny za dodatečnou úpravu motorového vozidla. Z důvodů uvedených shora stěžovatel konečně navrhuje zrušení v záhlaví uvedeného ustanovení zákona č. 329/2011 Sb. jako ustanovení, kterého bylo použito pro zamítnutí jeho žádosti (sic).


 III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměl (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).


IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů. Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů. Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).

9. Ústředním tvrzením ústavní stížnosti je námitka nespravedlivého zákonného nastavení nároku na přiznání dávky pro osoby se zdravotním postižením. Stěžovatel nesouhlasí s rozsahem sociálního práva. Protože obdobné námitky stěžovatel přednesl již v předcházejících fázích řízení, orgány veřejné moci měly možnost se s jeho argumentací vypořádat. Zejména z napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu se podává, že nemá-li stěžovatel podle současného znění zákona nárok na příspěvek na pořízení motorového vozidla, protože netrpí v zákoně definovaným zdravotním postižením, nejde o mezeru v zákoně, nýbrž o projev legitimní úvahy zákonodárce založené na hierarchizaci jednotlivých zdravotních postižení podle jejich závažnosti. Soudy jsou podle Nejvyššího správního soudu povinny vůli zákonodárce v oblasti sociální politiky respektovat, nejde-li o exces, což však v nyní posuzované věci neplatí.

10. Orgány veřejné moci tak v napadených rozhodnutích na námitky stěžovatele reagovaly. Jejich rozhodnutí nejsou nepřezkoumatelná. Důvody zamítnutí žádosti stěžovatele jsou z odůvodnění napadených rozhodnutí zřejmé, čemuž odpovídá, že stěžovatel s jejich závěry obsáhle věcně polemizuje. Nereagovaly-li orgány veřejné moci na některé dílčí argumenty stěžovatele, nevede to bez dalšího k nepřezkoumatelnosti jejich rozhodnutí, lze-li z nich spolehlivě seznat ucelenou argumentaci, která námitky stěžovatele jako celek logicky vypořádává. To v nyní posuzované věci platí.

11. Nejvyššímu správnímu soudu lze rovněž přisvědčit v tom, že Ústavní soud se ve své rozhodovací praxi staví k přezkumu aplikace i interpretace sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny zdrženlivě. Je si totiž vědom skutečnosti, že zákonná úprava i její použití jsou omezeny možnostmi státního rozpočtu, podloženými výsledky hospodaření státu. V tomto rámci se pak mohou uplatnit limity dané příslušnými články Listiny upravujícími sociální práva. Zároveň jde o otázky svou podstatou politické. Posouzení účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti proto Ústavní soud v zásadě ponechává v pravomoci zákonodárce a do jeho činnosti zasahuje v omezené míře. Pojmovým znakem sociálních práv je totiž skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a podle čl. 41 odst. 1 Listiny se jich lze domáhat pouze v mezích platných zákonů [srov. např. bod 52 a násl. nálezu ze dne 23. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; č. 166/2008 Sb.)].

12. Při tzv. abstraktní kontrole norem tak Ústavní soud ve věcech sociálních práv uplatňuje omezenější tzv. test rozumnosti (racionality) zohledňující smysl a podstatu sociálního práva, legitimní cíle právní úpravy a její rozumnost [v podrobnostech viz např. bod 40 nálezu ze dne 7. 12. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 1/20 (14/2022 Sb.)]. Při rozhodování orgánů veřejné moci o konkrétních věcech však rovněž platí, že i příliš úzkou interpretací zákona provádějícího sociální právo může dojít k porušení tohoto sociálního práva [viz nález ze dne 9. 6. 2005 sp. zn. II. ÚS 348/04 (N 120/37 SbNU 525) či bod 37 nálezu ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17 (N 10/88 SbNU 133)].

13. Příspěvek na pořízení motorového vozidla, o který stěžovatel žádá, je podle § 1 a 2 zákona č. 329/2011 Sb. jednou z dávek na zvláštní pomůcku ke zmírnění sociálních důsledků zdravotního postižení a podpoře sociálního začleňování osob se zdravotním postižením. Podle části I. přílohy k zákonu č. 329/2011 Sb. na příspěvek na pořízení motorového vozidla mají nárok jen osoby s několika vybranými druhy zdravotního postižení (mimo jiné jen vybrané těžké vady nosného nebo pohybového ústrojí). Seznam dalších jednotlivých druhů a typů zvláštních pomůcek pro osoby se zdravotním postižením dále v podrobnostech stanoví vyhláška č. 388/2011 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, ve znění pozdějších předpisů.

14. Nejvyššímu správnímu soudu proto lze přisvědčit v tom, že ze znění zákona č. 329/2011 Sb. je zřejmý úmysl zákonodárce hierarchizovat jednotlivé druhy zdravotních postižení, resp. některých dávek na ně navázaných. Jak sám stěžovatel dále v ústavní stížnosti připouští, úřad práce mu přiznal dávku podle téhož zákona na zvláštní pomůcku dodatečné úpravy motorového vozidla. Pro Ústavní soud je tato skutečnost rozhodná pro posouzení, zda lze v nyní posuzované věci hovořit o opomenutí zdravotního postižení stěžovatele. Ze samotné podstaty dvou uvedených dávek je zřejmé, že obě směřují ke zmírnění ekonomických dopadů pro osobu se zdravotním postižením spojených s obtížemi při používání motorového vozidla. Je však rovněž zřejmé, že obě dávky jinak zatěžují veřejný rozpočet; je proto logické a racionální, že na "nákladnější" dávku na pořízení motorového vozidla mají nárok jen osoby, u kterých se předpokládá závažnější ("kvalifikované") zdravotní postižení. Dosáhl-li proto stěžovatel na dávku s obdobným účelem, nelze hovořit o tom, že zákon či orgány veřejné moci jej aplikující systematicky přehlíží zdravotní stav stěžovatele.

15. Jde tedy skutečně o to, že stěžovatel se "toliko" domáhá vyššího standardu sociálního práva. Ústavní soud proto neshledal, že orgány veřejné moci opomněly zohlednit specifické okolnosti zdravotního postižení stěžovatele. Nejde o situaci, kdy stěžovatel jako osoba s určitým zdravotním postižením nemá nárok na žádnou dávku, která by mu umožnila zmírnit ekonomické dopady spojené s omezenou pohyblivostí z důvodu jeho zdravotního postižení. Z toho důvodu Ústavní soud nepovažuje důsledky napadených rozhodnutí za nespravedlivé.

16. Jde-li o stěžovatelem zdůrazňované srovnání anatomické a funkční ztráty končetiny, je akceptovatelné, že hierarchizace jednotlivých zdravotních postižení pro účely racionalizace sociální politiky státu podléhá, tak jako každá regulace, určité schematizaci [obdobně viz bod 23 nálezu ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.)]. V obecné rovině je rovněž akceptovatelné, že zákonodárce považuje pro účely přiznání dávky určené ke zmírnění sociálních důsledků zdravotního postižení anatomickou ztrátu končetiny za společensky závažnější, než její funkční ztrátu. Nemusí totiž jít nutně jen o porovnání funkčního omezení mobility, z čehož striktně vychází stěžovatel, nýbrž i dalších faktorů, jako např. společenského vnímání jednotlivých zdravotních postižení vedoucích obecně k větší stigmatizaci společností, segregaci či izolaci. Tomu ostatně odpovídá i obecné chápání zdravotního postižení a osobní rozsah Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením vyjádřený v jejím čl. 1, alinea druhá, podle níž osoby se zdravotním postižením zahrnují osoby s rozličnými druhy postižení, která v interakci s různými překážkami mohou bránit jejich plnému a účinnému zapojení do společnosti na rovnoprávném základě s ostatními (viz k tomu DE BECO, G. Disability in International Human Rights Law. Oxford: Oxford University Press, 2021, s. 71, či SINDING AASEN, H. In: TOEBES, B. a kol. Health and Human Rights. 2nd edition. Cambridge: Intersentia, 2022, s. 256.) Nežádoucí společenské důsledky zdravotního postižení tak nespočívají nutně vždy jen v omezení mobility.

17. Nejde proto o situaci, kdy právní úprava či její výklad provedený orgány veřejné moci postrádají logické opodstatnění, a jsou proto zjevně nerozumné. Nejde ani o příliš úzkou interpretaci zákona provádějícího sociální právo, nýbrž o respektování úmyslu zákonodárce poskytovat určité "kvalifikované" dávky jen v omezeném množství případů. Také zde je pro Ústavní soud rozhodné, že v nyní posuzované věci nejde o to, že stěžovatel jako osoba se zdravotním postižením "propadl sítem" systému sociální politiky státu. Protože totiž v nyní posuzované věci nejde o negaci samotné podstaty sociálních práv podle zákona č. 329/2011 Sb., tedy zmírnit sociální důsledky zdravotního postižení, Ústavní soud neshledává důvody dále zpochybňovat úvahy vyjádřené v napadených rozhodnutích, jakož ani vůli zákonodárce vyjadřující konkrétní podmínky přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla. Jakkoli zákonodárce nemusel zvolit řešení nejrozumnější či ke stěžovateli nejvstřícnější, o libovůli, exces či negaci podstaty sociálního práva nejde.

18. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), a protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatele (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. S ústavní stížností spojený návrh na zrušení v záhlaví uvedeného zákonného ustanovení sdílí jako návrh akcesorický její osud (§ 74 zákona o Ústavním soudu), a proto jej Ústavní soud podle § 43 odst. 2 písm. b) téhož zákona rovněž odmítl.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 10. ledna 2023


Vladimír Sládeček v. r.
předseda senátu