Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudců Radovana Suchánka a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatele Milana Strnada, zastoupeného JUDr. Petrem Folprechtem, advokátem, sídlem Michelská 699/81, Praha 4 - Michle, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. června 2020 č. j. 8 Afs 87/2018-56, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Generálního finančního ředitelství, sídlem Lazarská 15/7, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:


 Ústavní stížnost se odmítá.
 


 Odůvodnění:

I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí

1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena jeho základní práva zaručená ústavním zákonem, zejména čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 odst. 1 Ústavy.

2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Vyrozuměním vedlejšího účastníka ze dne 15. 9. 2017 č. j. 93886/17/7700-10124-204230 byl pro neoprávněnost odložen podnět stěžovatele na prohlášení nicotnosti rozhodnutí tehdejšího Finančního ředitelství v Hradci Králové (nyní Odvolací finanční ředitelství, dále jen "finanční ředitelství") ze dne 12. 2. 2004 č. j. 6984/130/2003-An, ze dne 21. 4. 2004 č. j. 5306/110/2003-Ri, ze dne 22. 4. 2004 č. j. 5305/110/2003-Ri a ze dne 22. 4. 2004 č. j. 5307/110/2003-Ri. Vedlejší účastník dospěl k závěru, že žádné z uvedených rozhodnutí netrpělo vadami, pro něž by bylo na místě vyslovit jejich neplatnost nebo nicotnost podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen "daňový řád"), neboť uvedená rozhodnutí byla určitá, vydaná k tomu věcně příslušným orgánem, netrpěla vnitřní rozporností, nebyla neuskutečnitelná, a jejich adresátem byl jednoznačně identifikovaný subjekt. Případné vydání rozhodnutí po uplynutí lhůty k doměření daně by mělo dle vedlejšího účastníka za následek pouze nezákonnost, nikoli neplatnost nebo nicotnost.

3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podal stěžovatel žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") usnesením ze dne 29. 3. 2018 č. j. 3 Af 39/2017-33 odmítl s odůvodněním, že vyrozumění vedlejšího účastníka není rozhodnutím, proti němuž by bylo možné žalobu podat, když podnět je pouze iniciativou k prošetření skutečností, z níž nelze dovodit právní nárok na postup podle § 105 odst. 1 daňového řádu, nemá za následek zahájení správního řízení a vyrozumění o způsobu jeho vyřízení není ukončením takového řízení. Namítal-li stěžovatel rovněž nicotnost pravomocných rozhodnutí finančního ředitelství, případná nezákonnost a tím spíše nicotnost všech uvedených rozhodnutí již byla dříve posuzována i Nejvyšším správním soudem, důvodem pro odmítnutí žaloby tak bylo i naplnění překážky věci rozhodnuté. I bez toho by nicméně žaloba proti rozhodnutím finančního ředitelství byla podána dle městského soudu s ohledem na dobu jejich vydání opožděně.

4. Stěžovatel podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl, neboť se ztotožnil se závěry městského soudu, že vyrozumění vedlejšího účastníka nebylo možné v souladu s ustálenou judikaturou považovat za rozhodnutí, proti němuž by bylo možné se bránit cestou žaloby podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb. soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s." Nejvyšší správní soud souhlasil s městským soudem i v tom, že byl dán důvod pro odmítnutí žaloby pro opožděnost podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a pro překážku věci rozhodnuté podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.


II.
Argumentace stěžovatele

5. Stěžovatel v ústavní stížnosti vyjadřuje své přesvědčení, že finančním ředitelstvím vydaná rozhodnutí jsou nicotná, neboť jde o rozhodnutí, k jejichž vydání odvolací orgán nebyl oprávněn. Za stavu, kdy nedošlo k vydání a doručení rozhodnutí nejpozději do uplynutí prekluzivní lhůty, tedy do 31. 12. 2003, finanční ředitelství nemělo pravomoc vydat rozhodnutí o vyměření daně, a toto je tedy nutno považovat za nicotné. Stěžovatel zdůrazňuje, že nicotnost se prohlašuje a zjišťuje z moci úřední, a to kdykoli, a nesouhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, že lze podat žalobu na prohlášení nicotnosti pouze ve lhůtě pro podání správní žaloby proti rozhodnutí samému. Stěžovatel poukazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013 č. j. 7 As 100/2010-65 a rozsudek ze dne 30. 1. 2018 č. j. 9 Afs 303/2017-43, z nichž vyplývá, že nicotnost považuje za natolik závažnou vadu správního aktu, že umožňuje její osvědčení kdykoli, tedy bez ohledu na jakékoli lhůty k použití řádných nebo mimořádných opravných prostředků nebo prostředků dozorčího práva, a dále že řízení o nicotnosti je samostatným procesním institutem správního řádu. Stěžovatel si je vědom skutečnosti, že dané závěry se týkaly nicotnosti prohlašované podle správního řádu a nikoliv podle daňového řádu, má však za to, že zásadní závěry obsažené v obou rozhodnutích lze plně aplikovat i na danou věc. Současně stěžovatel odkazuje na první z citovaných rozhodnutí, ve kterém Nejvyšší správní soud pro podání žaloby na prohlášení nicotnosti dle správního řádu považuje za esenciální podmínku podání podnětu k vyslovení nicotnosti účastníkem řízení, v němž bylo nicotné rozhodnutí vydáno. Takové vyčerpání podmínky ostatně zakotvuje i právní teorie a rozhodovací praxe pro jiné typy řízení, přičemž tak vyjadřuje základní tezi, že nejprve by měl mít správní orgán sám šanci napravit své pochybení v rámci své rozhodovací činnosti, a teprve v případě, že takto neučiní, by měl mít účastník legitimaci k podání správní žaloby.


 III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).


IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

7. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v § 12 s. ř. s. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace, v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem, byla důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jej bylo možno kvalifikovat jako výklad práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].

8. Ústavní soud ve věci stěžovatele žádné z takových pochybení neshledal a dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo. Jakkoli stěžovatel směřuje své námitky proti rozhodnutím finančního ředitelství, jež považuje za nicotné, z obsahu rozsudku Nejvyššího správního soudu je zjevné, že těžištěm argumentace stěžovatele v řízení o žalobě byla polemika s postupem vedlejšího účastníka, který odložil jeho podnět k vyslovení nicotnosti rozhodnutí odvolacího orgánu. Tato polemika byla opřena o podrobnou argumentaci odůvodňující závěr stěžovatele, že vedlejší účastník měl naopak nicotnost rozhodnutí finanční ředitelství vyslovit. Vedlejšího účastníka také stěžovatel výslovně označil za žalovaného, považoval ho tedy za správní orgán, který rozhodl v posledním stupni.

9. Dospěl-li Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku s odkazem na svou konstantní judikaturu k závěru, že stěžovatelem podaný podnět k prohlášení nicotnosti rozhodnutí finančního ředitelství nelze považovat za návrh na zahájení speciálního daňového řízení ani za opravný prostředek, ať již řádný či mimořádný, Ústavní soud nemá tomuto závěru z pohledu ústavnosti čeho vytknout, když Nejvyšší správní soud ústavně souladným způsobem odůvodnil, že zatímco podání opravných prostředků je ponecháno vlastní aktivitě účastníků, přičemž správní orgán nemůže tuto aktivitu nahradit, v případě podnětu k prohlášení nicotnosti tomu tak není, protože správce daně prohlašuje nicotnost i bez takového podání, a vyrozumění vedlejšího účastníka o tom, že neshledal důvody pro vyslovení nicotnosti, nesplňuje formální znaky rozhodnutí.

10. Současně nelze stěžovateli přisvědčit v tom, že správní soudy pochybily, když žalobu, jejímž petitem se stěžovatel domáhal vyslovení nicotnosti rozhodnutí finančního ředitelství vydaných v roce 2004 (s nimiž se stěžovatel seznámil dne 4. 6. 2013), považovaly za opožděnou.

11. Je tomu tak proto, že podmínkou pro podání žaloby proti rozhodnutí je podle § 68 písm. a) s. ř. s. vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, jde však o vyčerpání takových prostředků ochrany práva, jež jsou k dispozici jeho účastníkům, nikoli i správnímu orgánu. Za podmínku pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu proto nelze považovat vyčerpání možnosti podat podnět k vyslovení nicotnosti příslušného rozhodnutí nadřízeným orgánem, který, jak bylo výše uvedeno, není řádným ani opravným prostředkem, jedná se pouze o prostředek dozorčí. Stěžovatel proto nepostupoval správně, odvozoval-li lhůtu pro podání žaloby od doby doručení vyrozumění o odložení jím podaného podnětu.

12. Uvedené bylo stěžovateli již sděleno v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu i usnesení městského soudu, stěžovatel v ústavní stížnosti přesto opakuje argumentaci, kterou uplatnil před obecnými soudy a která jimi byla dostatečným způsobem vypořádána. Ústavní soud je přesvědčen, že v posuzované věci není důvodu, aby závěr Nejvyššího správního soudu a městského soudu z ústavněprávního hlediska neakceptoval, neboť napadená rozhodnutí považuje za řádně odůvodněná a přesvědčivá.

13. Odkazuje-li stěžovatel na podporu svých názorů na shora citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013 č. j. 7 As 100/2010-65, v odůvodnění napadeného rozsudku bylo srozumitelně uvedeno, že stěžovatel vyložil závěry usnesení rozšířeného senátu nesprávným způsobem. Nejvyšší správní soud ve II. výroku uvedeného usnesení uvedl, že podmínkou přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně či rozhodnutí o odvolání, je vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem podle § 68 písm. a) s. ř. s. Argumentace Nejvyššího správního soudu směřovala pouze k nutnosti vyčerpat řádné opravné prostředky podle předpisů správního práva, přičemž teprve po vyčerpání takových opravných prostředků ve správním řízení může následně soud posoudit případnou nicotnost správního rozhodnutí, pokud tak neučinil správní orgán v odvolacím řízení, ačkoli tak učinit měl z úřední povinnosti, nelze ji však chápat tak, že by podnět k vyslovení nicotnosti byl prostředkem, jehož vyčerpání je nutné k tomu, aby bylo možné podat žalobu podle § 65 s. ř. s.

14. Dovolává-li se stěžovatel závěrů rozsudku ze dne 30. 1. 2018 č. j. 9 Afs 303/2017-43, uvádí se v něm, že jde o specifickou věc, kdy bylo stěžovatelem tvrzeno, že rozhodnutí o nicotnosti vůbec není rozhodnutím o jeho odvolání, což dovozoval z toho, že je vydáno podle § 105 daňového řádu z moci úřední, a tedy zcela mimo odvolací řízení. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že není důvodu, aby prohlášením nicotnosti nebyl vyčerpán předmět řízení o odvolání, a v této souvislosti poukázal na rozdílnost právní úpravy ve správním řádu a daňovém řádu, kdy řízení o nicotnosti je samostatným procesním institutem správního řádu, oproti tomu § 105 daňového řádu o žádném zvláštním řízení o prohlášení nicotnosti nehovoří. Domnívá-li se tedy stěžovatel, že závěry o tom, že řízení o nicotnosti je samostatným procesním institutem správního řádu, lze použít i na posuzovanou věc, tedy na daňové řízení, nelze s ohledem na odlišnosti právní úpravy obou řízení této jeho námitce vyhovět.

15. Se stěžovatelem nelze souhlasit ani v tom, že by žalobu na vyslovení nicotnosti rozhodnutí bylo možno podat kdykoli, tedy že by její podání nepodléhalo žádné lhůtě. K uvedenému se opět vyslovil Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013 č. j. 7 As 100/2010-65, kdy uvedl, že ani žalobu, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, nelze podat kdykoliv, počátek lhůty pro její podání je určen dnem oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení žalobci, nikoliv dnem, v němž mu byl oznámen úkon správního orgánu ve věci prohlášení nicotnosti podle § 77 a 78 správního řádu. Nejvyšší správní soud připustil, že na nicotný správní akt se sice hledí jako na neexistující a zdánlivý, zdůraznil však, že otázka jeho nicotnosti je právě předmětem soudního přezkumu a soud tak může po posouzení obsahu napadeného rozhodnutí vyslovit jeho nicotnost až ve výroku rozsudku, kterým se řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. končí. Z tohoto důvodu musí běžet lhůta i pro podání takové žaloby, v níž je namítána jen nicotnost rozhodnutí správního orgánu.

16. Z výše uvedeného je zřejmé, že s doručením vyrozumění vedlejšího účastníka o podnětu nelze spojovat jakékoli účinky pro účely posouzení žaloby jako včasně podané. S ohledem na ústavně souladný závěr o opožděnosti žaloby pak nelze mít za vybočující z mezí ústavnosti ani postup Nejvyššího správního soudu, který se pro nesplnění procesních podmínek řízení nemohl zabývat meritorními námitkami stěžovatele směřujícími proti rozhodnutím finančního ředitelství. Na tomto místě je však nutné připomenout, že v minulosti již byla v bodě 2 citovaná rozhodnutí finančního ředitelství
na základě žaloby podané správcem konkursní podstaty stěžovatele jako úpadce Krajským soudem v Hradci Králové a následně Nejvyšším správním soudem přezkoumána (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2006 č. j. 7 Afs 134/2005-48 a č. j. 7 Afs 135/2005-65). Správní soudy v citovaných rozhodnutích nicotnost rozhodnutí finančního ředitelství neshledaly, byť to výslovně neuvedly, což však na podstatě realizace soudního přezkumu a založení překážky věci rozhodnuté, jak ji konstatovaly městský soud i Nejvyšší správní soud, nic nemění.

17. Ze shora popsaných příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadeného rozhodnutí, v němž porušení základních práv stěžovatele neshledal. Stěžovatel toliko polemizuje s rozhodnutími správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich aplikací § 65 s. ř. s. a § 105 daňového řádu, a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Tvrzení, že správní orgány či soudy vyložily právo jinak, než jak odpovídá představě stěžovatele, však samo o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit nemůže.

18. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatele, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 17. září 2020


Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu