судді Великої Палати Верховного Суду Воробйової І. А.
за позовом першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до Виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_1 , за участю третіх осіб: Полтавської міської ради, Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури, про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, повернення земельної ділянки
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Октябрського районного суду міста Полтави від 02 травня 2024 року
Ухвалою від 05 листопада 2025 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду на підставі частини п`ятої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми, яка стосується зворотної дії у часі положень частини п`ятої статті 390 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та її поширення на негаторні позови. На переконання колегії судів, від вирішення цієї проблеми залежатиме правильність розгляду подібних цій справі спорів та формування однозначної практики судів у частині справедливої компенсації добросовісному набувачеві вартості об`єктів або територій природно-заповідного фонду, права власності на які він позбавлений за позовом прокурора в інтересах держави чи територіальної громади, як у разі подання таких позовів до набрання чинності Законом України від 12 березня 2025 року № 4292-ІХ «Про внесення змін до Цивільного кодексу України щодо посилення захисту прав добросовісного набувача» (далі - Закон № 4292-ІХ), так і після.
У своїх висновках Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що за обставинами цієї справи суд першої інстанції ухвалив рішення про повернення спірної земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави до набрання чинності Законом № 4292-ІХ, який набув чинності 09 квітня 2025 року. Верховний Суд не має повноважень формулювати висновки щодо тих норм права, які він не застосовував під час розв`язання спору.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для прийняття справи на її розгляд, оскільки спірні правовідносини у ній не передбачають застосування тієї норми права, питання про застосування якої колегія суддів кваліфікувала як виключну правову проблему, тобто Велика Палата як суд касаційної інстанції в межах касаційного перегляду цієї справи позбавлена можливості сформувати відповідні правові висновки, а отже, підстави для її прийняття відсутні.
З висновками, викладеними в ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 14 січня 2026 року, не погоджуюсь у зв`язку із чим відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України викладаю окрему думку, керуючись такими міркуваннями.
У справі, переданій на розгляд Великої Палати Верховного Суду, предметом спору є земельна ділянка, яка розташована в межах парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва «Перемога», належала впродовж десятків років до виникнення спірних правовідносин і належить до земель природно-заповідного фонду, протенезаконно передана органами місцевого самоврядування безоплатно у приватну власністьфізичної особи (відповідача) для будівництва та обслуговування житлового будинку.
За змістом поданого прокурором позову його мета спрямована на усунення перешкод власникові (територіальній громаді міста Полтави), який не втратив володіння специфічним об`єктом цивільних відносин (земельною ділянкою на території об`єкта природно-заповідного фонду), у користуванні та розпорядженні цією ділянкою шляхом її повернення від ОСОБА_1 .
Вирішуючи цей спір, суди першої й апеляційної інстанцій виходили з того, що Верховна Рада України не погоджувала вилучення земельної ділянки на території парку-пам`ятника садово-паркового мистецтва місцевого значення «Перемога» у місті Полтаві із комунальної власності, право власності територіальної громади на цю ділянку не припинилося і до фізичних осіб - відповідачів не перейшло, у зв`язку із цим ОСОБА_1 незаконно передано безоплатно у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку на території об`єкта природного-заповідного фонду. Зробили висновок про обов`язок ОСОБА_1 повернути територіальній громаді міста Полтави спірну земельну ділянку. Вимогу про повернення цієї земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави суди розглянули за правилами негаторного позову.
Разом з тим, оскаржуючи ухвалені у справі судові рішення у касаційному порядку, ОСОБА_1 у касаційній скарзі посилається на те, що суд позбавив її права на земельну ділянку без надання жодної компенсації або іншого відповідного відшкодування, що, на її думку, свідчить про непропорційне втручання в право на мирне володіння майном.
Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Одним з міжнародних договорів щодо прав людини є Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), яка була ратифікована Україною 17 липня 1997 року, набула чинності для України 11 вересня 1997 року і стала частиною національного законодавства, що підлягає застосуванню.
Зазначена Конвенція передбачає юрисдикцію Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) щодо заяв громадян України про порушення державою норм цієї Конвенції.
Міжнародним документом, що визначає правовий статус як самого ЄСПЛ, так і його рішень, є Конвенція, зокрема її розділ ІІ. При цьому стаття 46 Конвенції зазначає про безумовний обов`язок держав-учасниць виконувати остаточні рішення ЄСПЛ у будь-яких справах, в яких вони є сторонами. Поряд з цим ЄСПЛ залишає за державою свободу у виборі заходів, необхідних для виконання його рішень.
Згідно зі стандартами Ради Європи значення кожного з прийнятих ЄСПЛ рішень полягає в тому, що вони не тільки повинні впливати на право конкретного заявника, але також і на розвиток національного законодавства держав-учасниць Конвенції.
Ратифікувавши Конвенцію та протоколи до неї, держава передусім зобов`язалася гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, визначені у Конвенції та цих протоколах.
Законодавче визнання обов`язкової юрисдикції ЄСПЛ в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції, зумовлює вивчення практики ЄСПЛ та застосування національного законодавства з урахуванням позиції ЄСПЛ, оскільки саме в його рішеннях розкривається зміст більшості положень Конвенції.
Стаття 17 Закону України № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (з подальшими змінами) передбачає застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права, а стаття 18 цього Закону визначає порядок посилання на Конвенцію та практику Суду.
Висновки ЄCПЛ займають ключову роль у формуванні національного правозастосування, яке здійснюється через вжиття додаткових заходів індивідуального характеру або вжиття заходів загального характеру.
Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, визначених законом і загальними принципами міжнародного права.
Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (частина друга статті 1 Першого протоколу до Конвенції).
Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції гарантує право на володіння і майно.
Щодо статусу земельної ділянки як «майна» у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ послідовно розширює це поняття, охоплюючи, зокрема: право власності на земельну ділянку; право користування землею (оренда, суперфіцій, емфітевзис); інші речові права на землю; майнові інтереси, пов`язані із землею; «легітимні очікування» отримати або зберегти право на землю.
Так, критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
Критерій пропорційності передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними із втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.
«Справедлива рівновага» - це наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар».
Одночасно з додержанням принципу «пропорційності» оцінюється й дотримання принципу «належного урядування».
У рішенні від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine) ЄСПЛ визнав порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами, та виклав окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема розкрив елементи змісту принципу «належного урядування».
У пункті 70 рішення Суд підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він зазначив, що в разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Помилки з боку державних органів мають слугувати на користь потерпілих осіб, особливо за відсутності конфлікту інших приватних інтересів (рішення ЄСПЛ від 13 грудня 2007 року у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), № 3257/05, пункт 40).
Отже, відповідно до прецедентної практики ЄСПЛ особа не може відповідати за помилки державних органів при виконанні ними своїх повноважень, а державні органи не можуть вимагати повернення майна в попередній стан, посилаючись на те, що вони при виконанні своїх повноважень припустилися помилки.
Принцип «належного урядування», як правило, не має заважати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, що є наслідком їхньої власної недбалості. З іншого боку, потреба у виправленні минулої несправедливості не має становити непропорційне втручання у право, щойно набуте особою, яка добросовісно покладалася на законність дій державного органу (рішення ЄСПЛ від 31 травня 2016 року у справі «Вукушич проти Хорватії» (Vukusic v. Croatia), пункт 64; рішення ЄСПЛ від 12 червня 2018 року у справі «Бейнарович та інші проти Литви» (Beinarovic and Others v. Lithuania), пункт 140).
У рішенні від 09 травня 2025 року у справі «Кулик проти України» (Kulyk v. Ukraine) ЄСПЛ, посилаючись на власне рішення у справі «Дроздик та Мікула проти України» (Drozdyk and Mikula v. Ukraine), яка стосувалася позбавлення майна за подібних обставин, дійшов висновку, що втручання у право власності заявника, окрім того, що викликає серйозні сумніви щодо його законності та відповідності загальним інтересам, поклало на нього непропорційний тягар, оскільки йому не було запропоновано жодної компенсації за вилучену земельну ділянку. Відповідно, ЄСПЛ встановив, що мало місце порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Суть цієї справи полягала в оцінці пропорційності і, зокрема, у наявності можливості в заявника отримати компенсацію, або будь-яку іншу форму відшкодування за позбавлення його майна. У зв`язку із цим ЄСПЛ повторив, що позбавлення власності без виплати суми, обґрунтовано пов`язаної з її вартістю, зазвичай становитиме непропорційне втручання, а повна відсутність відшкодування шкоди може вважатися виправданою за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції лише за виняткових обставин.
У цій справі заявник не отримав жодного відшкодування за земельну ділянку, якої він був позбавлений, і жодної спроби запропонувати йому таку компенсацію або будь-яку іншу форму відшкодування зроблено не було.
Стандарти ЄСПЛ у земельних спорах вибудовані навколо принципу справедливого балансу. Земля є особливо чутливим об`єктом права власності, тому в таких спорах ЄСПЛ орієнтує на необхідність: якісного законодавства; легітимності та пропорційності обмежень; захисту добросовісного власника; відсутності надмірного тягаря; наявності ефективних процедур оскарження; справедливої компенсації у разі фактичного позбавлення.
Суди під час розгляду справ, пов`язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень Земельного кодексу України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, установлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, стосовно захисту права власності, а також враховувати практику ЄСПЛ і розроблені ним критерії, коли справа стосується втручання держави у мирне володіння майном.
Наразі актуальним питанням є добросовісність набуття права власності, його захист при втручанні держави з огляду на чималу кількість звернень з окресленої проблематики до ЄСПЛ, який у багатьох справах такої категорії констатує порушення права на мирне володіння майном з боку держави.
На реалізацію зазначених вище конвенційних положень Верховна Рада України прийняла Закон 4292-ІХ, який набув чинності 09 квітня 2025 року.
У пояснювальній записці до Закону № 4292-ІХ зазначено, що чинна (до внесення змін цим Законом) редакція ЦК України в частині нормативного регулювання віндикаційних та негаторних позовів, позовної давності має наслідком формування за останні роки неоднозначної судової практики на рівні Верховного Суду, у якій фактично відбувається підміна віндикаційного позову негаторним, що не узгоджується з його ж судовою практикою стосовно правової природи державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, суперечить практиці ЄСПЛ та статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Прийняття акта є необхідним для розмежування способів захисту щодо повернення права власності на нерухоме майно задля досягнення балансу інтересів держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади та приватного власника, захисту прав та інтересів, в тому числі майнових, добросовісного набувача та унеможливлення випадків додаткового звернення добросовісного набувача до держави щодо відшкодування шкоди, завданої йому внаслідок витребування майна (якщо держава не забезпечила непорушності права власності). Зміни до частини другої статті 388 ЦК України передбачають: гарантію витребування на випадки, якщо майно вибуло з володіння власника та належить чи належало до об`єктів критичної інфраструктури; об`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави; об`єктів культурної спадщини, які не підлягають приватизації; об`єктів природно-заповідного фонду; вирішення питання компенсації добросовісному набувачеві при витребуванні майна на користь держави чи територіальної громади, що установлено новою частиною п`ятою статті 390 ЦК України; унеможливлення застосування негаторного позову до випадків, якщо органом державної влади або місцевого самоврядування, незалежно від того, чи мав такий орган відповідні повноваження, вчинялись будь-які дії, направлені на відчуження майна, унаслідок яких набувачем такого майна стала фізична особа та/або юридична особа, що діє на основі приватної власності, як установлено новою частиною другою статті 391 ЦК України.
Законом № 4292-ІХ статтю 390 ЦК України доповнено частиною п`ятою такого змісту: «5. Суд одночасно із задоволенням позову органу державної влади, органу місцевого самоврядування або прокурора про витребування нерухомого майна від добросовісного набувача на користь держави чи територіальної громади вирішує питання про здійснення органом державної влади або органом місцевого самоврядування компенсації вартості такого майна добросовісному набувачеві. Суд постановляє рішення про витребування нерухомого майна від добросовісного набувача на користь держави чи територіальної громади, за умови попереднього внесення органом державної влади, органом місцевого самоврядування або прокурором вартості такого майна на депозитний рахунок суду. Перерахування грошових коштів як компенсації вартості нерухомого майна з депозитного рахунку суду здійснюється без пред`явлення добросовісним набувачем окремого позову до держави чи територіальної громади. Держава чи територіальна громада, яка на підставі рішення суду компенсувала добросовісному набувачеві вартість майна, набуває право вимоги про стягнення виплачених грошових коштів як компенсації вартості майна до особи, з вини якої таке майно незаконно вибуло з володіння власника. Порядок компенсації, передбачений цією частиною, не застосовується щодо об`єктів приватизації, визначених Законом України «Про приватизацію державного житлового фонду». Для цілей цієї статті під вартістю майна розуміється вартість майна, оцінка (експертно-грошова оцінка земельної ділянки) якого здійснена в порядку, визначеному законом, чинна на дату подання позовної заяви».
Наведена норма захищає права добросовісного набувача в разі витребування в нього майна державним органом відповідно до статті 388 ЦК України.
Статтю 391 ЦК України доповнено частиною другою такого змісту:«Якщо органом державної влади або органом місцевого самоврядування, незалежно від того, чи мав такий орган відповідні повноваження, вчинялися будь-які дії, спрямовані на відчуження майна, в результаті яких набувачем такого майна став суб`єкт права приватної власності, спори щодо володіння та/або розпоряджання, та/або користування таким майном відповідним органом державної влади або органом місцевого самоврядування вирішуються на підставі статей 387 і 388 цього Кодексу».
Відповідно до розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 4292-ІХ цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Положення цього Закону мають зворотну дію в часі в частині умов та порядку компенсації органом державної влади або органом місцевого самоврядування добросовісному набувачеві вартості нерухомого майна, оцінка (експертно-грошова оцінка земельної ділянки) якого здійснена в порядку, визначеному законом, чинна на дату подання позовної заяви, у справах, в яких судом першої інстанції не ухвалено рішення про витребування майна у добросовісного набувача на день набрання чинності цим Законом, а також у частині порядку обчислення та перебігу граничного строку для витребування чи визнання права щодо: нерухомого майна, право власності на яке зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно до дня набрання чинності цим Законом; нерухомого майна, щодо якого на момент його передачі першому набувачеві законом не була встановлена необхідність державної реєстрації правочину або реєстрації права власності і дата його передачі першому набувачеві передує дню набрання чинності цим Законом.
Під зворотною (ретроспективною) дією акта розуміється поширення його дії на відносини, що виникли до набрання ним чинності.
Таким чином, законодавець передбачає при витребуванні об`єктів або територій природно-заповідного фонду обов`язкову компенсацію цього майна добросовісному набувачеві у випадку задоволення позову органу державної влади, органу місцевого самоврядування або прокурора про витребування нерухомого майна від добросовісного набувача на користь держави чи територіальної громади.
До того ж, за усталеною практикою ЄСПЛ у застосуванні статті 1 Першого протоколу до Конвенції необхідність відшкодування добросовісним власникам ринкової вартості майна пов`язується саме з фактом позбавлення власності, а не зі способом задоволення такої вимоги держави - витребування чи повернення відповідного майна за негаторним позовом.
Передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів звертала увагу на те, що від вирішення правової проблеми, яка стосується зворотної дії у часі положень частини п`ятої статті 390 ЦК Українита її поширення на негаторні позови, залежатиме правильність розгляду таких видів спорів, а також формування однозначної практики судів з цього питання, зокрема в частині справедливої компенсації добросовісному набувачеві вартості об`єктів або територій природно-заповідного фонду, на які його позбавлено власності за позовами прокурорів в інтересах держави чи територіальної громади, як у разі подання таких позовів до набрання чинності Законом № 4292-ІХ, так і після.
Отже, існувала очевидна необхідність у формуванні єдиної правозастосовчої практики про застосовність частини п`ятої статті 390 ЦК Українидо вимог негаторного позову держави чи відповідної територіальної громади, і вирішення наведених колегією суддів правових питань належало до компетенції Великої Палати Верховного Суду як інституції, діяльність якої спрямована на вирішення виключної правової проблеми в цілях забезпечення однакового застосування судами норм матеріального і процесуального права.
В ухвалі від 05 листопада 2025 року про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду навела як кількісний, так і якісний критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми.
Вирішення окресленої колегією суддів правової проблеми Великою Палатою Верховного Суду мало значення для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки існують обґрунтовані припущення, що аналогічні проблеми щодо тлумачення наведених правових норм неминуче виникатимуть у майбутньому у значній кількості судових спорів.
З урахуванням наведеного вважаю мотиви, викладені в ухвалі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 05 листопада 2025 року, такими, що містили обґрунтовані підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати відповідно до частини п`ятої статті 403 ЦПК України, а отже, справа підлягала прийняттю до розгляду Великою Палатою.
Суддя І. А. Воробйова