УХВАЛА

03 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 308/17484/23

провадження № 61-8165св24

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Крата В. І.,

суддів: Гудими Д. А., Дундар І. О., Краснощокова Є. В. (суддя-доповідач), Пархоменка П. І.,

учасники справи:

позивачі: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 ,

відповідачі: Закарпатська обласна державна (військова) адміністрація, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Державне підприємство «Добробуд» Закарпатської обласної державної адміністрації, Товариство з обмеженою відповідальністю «Домінус Старк»,

розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_4 , поданою адвокатом Майстренко Наталією Миколаївною, на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 26 грудня 2023 року у складі судді Хамник М. М. та постанову Закарпатського апеляційного суду від 22 квітня 2024 року у складі колегії суддів: Джуги С. Д., Собослоя Г. Г., Мацунича М. В.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2023 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 звернулися до суду з позовом до Закарпатської ОДА, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, ДП «Добробуд» Закарпатської обласної державної адміністрації, ТОВ «Домінус Старк» про визнання протиправним і скасування розпоряджень.

Позов мотивовано тим, що позивачі мешкають на сусідніх вулицях, які оточують земельну ділянку, відведену для забудови згідно зі спірними містобудівними умовами та обмеженнями, і де їм на праві власності належить нерухоме майно. Квартал є територією житлової садибної малоповерхової забудови.

У травні 2023 року з офіційного реєстру «Prozorro» в мережі інтернет їм з сусідами - мешканцями мікрорайону Великокам`яна, Солов`їна, Угорська, Кримська та урочища Княжа гора в с. Оноківці стало відомо про продаж ДП «Добробут» Закарпатської обласної адміністрації права на забудову (суперфіцій) земельної ділянки з кадастровим номером :41:001:0600 площею 1,125 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03), яка межує з АДРЕСА_1 . Здійснивши ряд запитів, їм стало відомо, що розпорядженням голови Закарпатської ОВА від 17 серпня 2022 року за N°445 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки» затверджено Концерну радіомовлення, радіозв?язку та телебачення технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки державної власності (землі промисловості, транспорту, зв?язку, енергетики, оборони та іншого призначення) площею 1,73 га, що розташована на АДРЕСА_2 , на дві земельні ділянки: площею 0,6050 га та 1,1250 га для розміщення та експлуатації об`єктів і споруд телекомунікації, код 13.01 Класифікації видів цільового призначення земель.

Розпорядженням голови Закарпатської ОВА від 07 вересня 2022 року за N°531 ДП «Добробуд» надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,125 га з кадастровим номером :41:001:0601 за адресою: АДРЕСА_2 у постійне користування зі зміною цільового призначення - для колективного житлового будівництва (код 02.02), а розпорядженням від 23 вересня 2022 року за N°593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення» передано її ДП «Добробуд» з цільовим призначенням для колективного житлового будівництва (код 02.02).

30 березня 2023 року Ужгородська міська рада, всупереч положенням генерального плану міста Ужгорода, який затверджено рішенням від 04 червня 2004 року N°313 «Про генеральний план міста», затвердила містобудівну документацію «Детальний план території, обмеженої вулицями Соловіною, Красною, територією НПО «Реабілітація» та межею міста», якою визначила функціональне призначення території, де знаходиться спірна земельна ділянка, ? як багатоповерхову житлову забудову Ж-3.

Розпорядженням голови Закарпатської ОДА від 31 березня 2023 року за N°314 надано ДП «Добробуд» дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером :41:001:0600, з колективного житлового будівництва (код 02.02) на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03). Розпорядженням голови Закарпатської ОДА від 05 квітня 2023 року за N°335 затверджено ДП «Добробуд» проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03).

За результатами аукціону право на забудову спірної земельної ділянки одержало ТОВ «Домінікус Старк» для будівництва комплексу багатоквартирних житлових будинків на АДРЕСА_2 .

22 червня 2023 року згідно з наказом № 82-M управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради видано ТОВ «Домінікус Старк» містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків на АДРЕСА_2 ».

Будівництво вказаного комплексу багатоквартирних житлових будинків порушує право позивачів на безпечне для життя і здоров`я довкілля, на приватне життя та на повноцінне життєве середовище, які гарантовані статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки розпорядження голови Закарпатської ОДА становлять неправомірне свавільне втручання у їх приватне життя і у право на користування своїм майном. Протиправна зміна спірною містобудівною документацією функціонального призначення території, за рахунок якої сформовано земельну ділянку з кадастровим номером :41:001:0600, всупереч положенням основної містобудівної документації на місцевому рівні ? генерального плану міста Ужгорода, а також з порушенням імперативних вимог статей 25 і 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо узгоджень окремими угодами режиму забудови суміжних територій територіальних громад, порушує їх право на сприятливе життєве середовище у довкіллі з визначеними щільністю та висотністю, користування своїм майном саме в просторі, статус якого було встановлено основною містобудівною документацією міста Ужгорода. Спірним детальним планом території фактично змінено режим забудови суміжних земельних ділянок (території) біля місця їх проживання.

Розпорядження голови Закарпатської ОВА від 07 вересня 2022 року за №9531; від 23 вересня 2022 року за №593; від 31 березня 2023 року за №314; та від 05 квітня 2023 року за №335 видані з порушенням норм ЗК України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про основи містобудування», Закону України «Про охорону земель» та всупереч приписам Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Зміна цільового призначення земельної ділянки не відповідає чинному генеральному плану міста Ужгорода; громадські обговорення проекту детального плану території, обмеженої вулицями Солов`їною, Красною, територією НПО «Реабілітація» та межею міста, що затверджений рішенням Ужгородської міської ради від 31 березня 2023 року за № 1229, проведені без участі громад суміжних адміністративно-територіальних одиниць; угоди щодо використання суміжної території на межі міста Ужгорода та Оноківської територіальної громади Ужгородського району Закарпатської області виконавчими органами місцевого самоврядування відповідних громад не укладено. Використання території, що включає земельну ділянку з кадастровим номером :416001:0600, для будівництва комплексу багатоквартирних будинків не відповідає генеральному плану міста Ужгорода, затвердженому 04 червня 2004 року рішенням Ужгородської міської ради за N°313 «Про генеральний план міста», оскільки згідно із основним кресленням цієї містобудівної документації територія, за рахунок якої сформовано спірну земельну ділянку, має функціональне призначення ? для садибної забудови. Передача земельної ділянки в постійне користування ДП «Добробуд» здійснена всупереч забороні, встановленій статтею 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки на момент його видачі в м. Ужгороді була відсутньою містобудівна документація на місцевому рівні, вимоги щодо якої встановлені частиною третьою цієї статі. Подальші зміни цільового призначення цієї земельної ділянки за розпорядженнями голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 та від 05 квітня 2023 року без дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного генеральним планом, є незаконними. Тому Закарпатською ОДА порушено приписи Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

ТОВ «Домінус Старк» було видано містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_2 », однак наміри забудови не відповідають положенням чинного генерального плану міста.

Позивачі просили суд:

визнати протиправними і скасувати розпорядження голови Закарпатської ОДА від 23 вересня 2022 року № 593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення», а також розпорядження голови ОДА від 05 квітня 2023 року № 335 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення»;

припинити ТОВ «Домінус Старк» право суперфіцію (забудови) земельної ділянки з кадастровим номером :41:001:0600 площею 1,1250 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_2 ;

скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків на АДРЕСА_2 », затверджені наказом управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 22 червня 2023 року № 82-M.

Короткий зміст судових рішень

Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 26 грудня 2023 року провадження у справі закрито в частині позовних вимог про визнання протиправними і скасування розпорядження голови Закарпатської ОДА від 23 вересня 2022 року № 593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення», а також розпорядження голови ОДА від 05 квітня 2023 року № 335 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення», скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків на АДРЕСА_2 », затверджених наказом управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 22 червня 2023 року № 82-M». Роз`яснено позивачам право звернення до адміністративного суду.

Продовжено розгляд справи в частині позовних вимог про припинення ТОВ «Домінус Старк» право суперфіцію (забудови) земельної ділянки.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що спір у справі в частині заявлених позовних вимог про визнання протиправними і скасування розпоряджень голови Закарпатської ОДА, скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради не є цивільним ані за підставами і предметом позову, ані за характером спірних матеріальних правовідносин.

Вимоги позивачів у вказаній частині позовних вимог ґрунтуються на порушенні права невичерпного кола осіб на повноцінне життєве середовище, безпечне довкілля та виключають приватно-правовий характер спору між сторонами та свідчать про спір у публічно-правових відносинах. Отже, у цій справі ознаки приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, відсутні.

Постановою Закарпатської області від 22 квітня 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_4 , в інтересах якої діє адвокат Майстренко Н. М., залишено без задоволення, ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 26 грудня 2023 року залишено без змін.

Постанова апеляційного суду мотивована тим, що з урахуванням обставин справи, суб`єктного складу правовідносин, в яких у даному випадку Закарпатська ОВА, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради здійснюють публічно-владні управлінські функції, предмета спору та характеру спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності, судом першої інстанції правильно встановлено, що позовні вимоги, в частині яких закрито провадження, свідчать про публічно-правовий спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Аргументи особи, яка подала касаційну скаргу

03 червня 2024 року ОСОБА_4 подала до Верховного Суду касаційну скаргу в частині закриття провадження у справі, у якій просила скасувати оскаржені судові рішення та передати справу до суду першої інстанції зі стадії відкриття провадження.

Касаційна скарга мотивована тим, що висновки судів спростовуються обставинами справи, на які покликаються позивачі, та є такими, що не узгоджуються із висновками Верховного Суду у подібних правовідносинах.

Позивачі обґрунтовували свій позов порушенням суб`єктами владних повноважень їх права на здорове довкілля, на приватне життя та на повноцінне життєве середовище, які гарантовані статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки розпорядження голови Закарпатської ОДА та видані на їх основі вихідні дані для проектування об`єкта будівництва становлять неправомірне свавільне втручання у приватне життя позивачів.

Критеріями розмежування предметної підсудності спору є передбачені законом умови, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, як-то: суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка у законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 січня 2021 року у справі № 127/21764/17, від 23 березня 2021 року у справі 367/4695/20). Верховний Суд та Велика Палата неодноразово зазначали, що основною ознакою публічно-правового спору є його особливий суб`єктний склад - участь суб`єкта владних повноважень, що виконує (реалізує) у правовідносинах управлінські функції. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи є суть (зміст, характер) спірних правовідносин.

Так, Велика Палата Верховного Суду сформувала позицію, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Таким чином, згідно з позицією Суду, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Проте позивачі не є суб`єктами (заявниками) адміністративних правовідносин, зокрема, в частині отримання адміністративних послуг. Позивачі послалися на те, що будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків порушує їх право на безпечне для життя і здоров`я довкілля, на приватне життя та на повноцінне життєве середовище. Також послалися на те, що радикальна зміна щільності, висотності, навантаження на дорожнє полотно вулиці та інженерні комунікації, що прокладалися разом із сусідами їх спільними коштами, порушує їхнє право на безпечне для життя і здоров`я довкілля, сприятливе життєве середовище, а відтак змінить їх життєве середовище, вплине на екологічну обстановку.

Щодо розмежування предметної підсудності, то публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Однак позивачі не є учасниками правовідносин з Закарпатською ОДА щодо відведення та передачі в користування сусідньої земельної ділянки з кадастровим номером :41:001:0600 зі зміною її цільового призначення. Жоден з позивачів не є ні заявниками, ні претендентами на права щодо цієї земельної ділянки, що саме по собі виключає відносини підпорядкування між ними та органом державної влади.

Укладаючи договір суперфіцію з ТОВ «Домінус Старк» очевидно, що Закарпатська ОДА не діяла як суб`єкт владних повноважень, оскільки цей договір не є за змістом адміністративним договором.

08 серпня 2024 року Закарпатська ОДА подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому просила у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржені судові рішення залишити без змін.

Відзив мотивовано тим, що позивачі не довели порушення будь-яких майнових прав та обов`язків, що стосуються кожного з них особисто. У цій справі ознаки приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, відсутні. В частині заявлених позовних вимог про визнання протиправними і скасування розпоряджень голови Закарпатської ОДА, про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва відсутній спір про право, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу виконавчої влади, місцевого самоврядування на предмет їх відповідності вимогам законодавства.

08 серпня 2024 року ДП «Добробуд» подало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу у якому просило касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.

Відзив мотивовано тим, що ключовим питанням при оскаржені рішень суб`єктів владних повноважень позивачі зазначали невідповідність оскаржених рішень вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», які в першу чергу захищають умови життєдіяльності людини, забезпечують захист територій, а тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, немає.

В позовних вимогах, провадження щодо яких було закрито судом першої інстанції, дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу державної влади та органу місцевого самоврядування у сфері містобудівної діяльності на предмет їх відповідності вимогам законодавства.

Рух справи, межі та підстави касаційного перегляду

Ухвалою Верховного Суду від 23 липня 2024 року відкрито касаційне провадження в цій справі.

В ухвалі зазначено, що наведені у касаційній скарзі доводи містять підстави, передбачені абзацом 2 частини другої статті 389 ЦПК України.

Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2025 року справу призначено до судового розгляду.

Ухвалою Верховного Суду від 04 червня 2025 року передано справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 21 липня 2025 року справу повернуто на розгляд колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.

Позиція Верховного Суду

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду заслухав суддю-доповідача, перевірив наведені у касаційній скарзі доводи, за результатами чого робить висновок про наявність правових підстав для передачі справи на розгляд Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.

За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції (постанова Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 712/9272/17, провадження № 14-345цс19).

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 січня 2021 року у справі № 127/21764/17, від 23 березня 2021 року у справі 367/4695/20).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 638/14011/16-ц (провадження № 14-656цс18) зазначено, що судова юрисдикція - це інститут права, покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. Це і компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі встановленого законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин.

Правила про предметну юрисдикцію передбачають розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожний суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законом, тобто діяти в межах встановленої компетенції.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичної особи, що виникають з індивідуальних, цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

Юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог.

Подібні правові висновки викладені також і в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року в справі № 210/5659/18 (провадження № 14-632цс19), від 27 жовтня 2020 року в справі № 127/18513/18 (провадження № 14-145цс20), від 12 жовтня 2022 року у справі № 183/41966/21 ((провадження № 14-36цс22) та інших.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами (частина перша статті 19 ЦПК України).

Тобто, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін зазвичай є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства, а предметом позову є цивільні права, які є порушеними, оспореними чи невизнаними.

У частині першій статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС України).

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Відповідно до статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, й ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних прав, і такі правовідносини мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів (див., зокрема: постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 квітня 2018 року в справі № 361/2965/15-а (провадження № 11-190апп18), від 09 листопада 2021 у справі № 542/1403/17 (провадження № 14-106цс21).

У справі, що переглядається:

позивачі у жовтні 2023 року звернулися до суду з цим позовом про визнання протиправним і скасування розпоряджень голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення» та від 05 квітня 2023 року № 335 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення», скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва, а також просили припинити ТОВ «Домінус Старк» право суперфіцію. Вважали, що протиправними діями відповідачів порушуються їх особисті немайнові права - права на безпечне для життя і здоров`я довкілля та пов`язані з ним право на здоров`я (життя), право на усунення небезпеки, яка загрожує життю та здоров`ю, право на охорону здоров`я, право на повагу до приватного життя в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також майнові та екологічні права і законні інтереси (права на користування майном згідно з його функціональним призначенням - будинком та земельними ділянками особистими та тими, що перебувають у їх правомірному користуванні);

суди зробили висновок, що позивачі мають право на звернення з цим позовом в порядку, передбаченому КАС України, оскільки звернулися за захистом прав невичерпного кола осіб на безпечне життєве середовище, безпечне довкілля, що свідчить про наявність спору у публічно-правових відносинах та виключає приватно-правовий характер спору між сторонами;

Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 27 листопада 2024 року у справі № 308/13866/23 в подібній справі за позовом до Закарпатська ОВА, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, ДП «ДоброБуд», ТОВ «Домінус Старк» про визнання протиправними та скасування розпоряджень щодо відведення земельної ділянки, припинення права постійного користування земельною ділянкою, припинення права суперфіцію (забудови) земельної ділянки, скасування містобудівних умов і обмеження для проектування об`єкта будівництва, зроблено висновок, що:

«суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, ураховуючи суб`єктний склад сторін (Закарпатська ОВА, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради здійснюють публічно-владні управлінські функції), предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності, дійшов правильного висновку про те, що спір щодо визнання протиправними та скасування розпоряджень голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення» та від 05 квітня 2023 року № 335 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення», а також містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва, є публічно-правовим та має вирішуватися судами за правилами адміністративного судочинства.

Доводи касаційної скарги ОСОБА_1 про те, що суть його позовних вимог у цій справі зводиться до захисту особистого немайнового права - права на безпечне для життя і здоров`я довкілля та пов`язані з ним право на здоров`я (життя), право на усунення небезпеки, яка загрожує життю та здоров`ю, право на охорону здоров`я, право на повагу до приватного життя в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, права на користування майном згідно з його функціональним призначенням (будинком та земельними ділянками особистими та тими, що перебувають у його правомірному користуванні), а відповідний спір не є публічно-правовим спором і не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, відхиляються Верховним Судом як необґрунтовані, оскільки фактично суть вимог заявника зводиться до оскарження розпоряджень суб`єкта владних повноважень з мотивів недотримання ним процедури прийняття оспорюваних розпоряджень».

Проте аналіз Єдиного державного реєстру судових рішень свідчить, що подібні справи щодо оскарження громадянами - членами територіальних громад (з обґрунтуванням необхідності захисту громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій) рішень органів державної влади та місцевого самоврядування (суб`єктів владних повноважень) стосовно забудови земельних ділянок на місцевому рівні (про надання дозволів на розроблення проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердження відповідних проєктів землеустрою та надання земельних ділянок у користування, зміни їх цільового призначення, містобудівних умов та обмежень земельної ділянки та інших, виданих в інтересах інших осіб (забудовників, землекористувачів)) суди розглядають в порядку цивільного судочинства, у тому числі враховуючи, що у таких справах вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України, оскільки фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті реалізації рішення суб`єкта владних повноважень або існувало на час його прийняття.

Зокрема, у справі № 826/14406/18 фізична особа звернулась з позовом до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про зобов`язання скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач є власником суміжної земельної ділянки, тому забудова зазначеної ділянки порушує права позивача, оскільки не відповідає намірам забудови згідно з Генеральним планом міста Києва: земельну ділянку віднесено до земель громадської забудови, натомість містобудівні умови видано стосовно житлового будівництва; можливість негативного впливу будівництва на земельну ділянку позивача, з огляду на висновки щодо можливих зсувів; порушення прав позивача збільшенням мешканців, відстані між будівлями; віднесенням земельної ділянки до зони охоронюваного ландшафту тощо. У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року у справі № 826/14406/18 вказано, що «не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права. Суд звертає увагу, що позивач фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки в першу чергу для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано. Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивача, порушують його права, як власника сусідньої земельної ділянки та розташованого на ній будинку, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав. Отже, вимоги про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт. Така позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22.08.2018 у справі № 815/1568/16, від 05.12.2018 у справі № 804/3091/18 та Верховним Судом у постанові від 15.07.2020 у справі № 809/78/16. Враховуючи цей правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, а також суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності, колегія суддів вважає, що суди помилково розглянули дану справу в порядку адміністративного судочинства».

Схожий висновок зроблений у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року у справі № 815/2197/17, в якій особа звернулась до суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, у якому просила визнати протиправними дії Управління щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки; скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт.

У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 березня 2023 року у справі № №640/13008/20 вказано, що «позивач фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки в першу чергу для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано. Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивача, порушують її права, як власника квартири у будинку, розташованому на суміжній земельній ділянці, а тому у позивача виникла необхідність захисту її цивільних прав. Отже, вимоги про скасування змін до Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт. Схожі підходи було застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22.08.2018 у справі №815/1568/16 та від 05.12.2018 у справі №804/3091/18 та Верховним Судом у постановах від 15.07.2020 у справі №809/78/16, від 22.09.2019 у справі № 824/2393/15-а, від 11.11.2020 у справі № 826/14406/18, від 29.08.2022 у справі № 560/4501/20, від 13.02.2023 у справі №461/3634/17. Враховуючи такі правові висновки Великої Палати Верховного Суду, Верховного Суду, а також суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності, колегія суддів вважає, що суди помилково розглянули дану справу в порядку адміністративного судочинства».

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду (постанова від 18 травня 2023 року) та у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду (постанова від 15 травня 2025 року) переглянули подібну справу № 759/23414/20 по суті в порядку цивільного судочинства, в якій позивач звернулася до суду з позовом до Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області щодо оскарження видання і складення містобудівних умов та обмежень третій особі.

Схожий спір за позовом тієї ж особи щодо оскарження рішень Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради про затвердження проєкту землеустрою третій особі щодо зміни цільового призначення земельної ділянки переглядав Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду (постанова від 13 березня 2024 року у справі № 759/23377/20).

В порядку цивільного судочинства Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду розглянув справу № 727/463/19 (постанова від 31 березня 2021 року) та зазначив, що «спір виник з приводу оскарження містобудівних умов та обмежень від 11 серпня 2015 року № 1075/15, які видані уповноваженим органом КПКБП, отже належним співвідповідачем у такій справі має бути особа, у якої виникли певні права та обов`язки внаслідок видачі їй оскаржуваного акта».

Таким чином, в цій справі, а також у справі № 308/13866/23, яка була предметом перегляду Верховним Судом у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду, суди не врахували, що незалежно від предмету та підстав позову, спори щодо оскарження рішень органів державної влади та місцевого самоврядування (суб`єктів владних повноважень) стосовно забудови земельних ділянок на місцевому рівні, в результаті реалізації яких у інших осіб виникають цивільні права та/або обов`язки або які існували на час їх прийняття, є приватноправовими, які належить розглядати в порядку цивільного судочинства.

Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

ЄСПЛ зауважив, що одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (BRUMARESCU v. ROMANIA, № 28342/95, § 61, ЄСПЛ, від 28 жовтня 1999 року). Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (S.W. v. THE UNITED KINGDOM, № 20166/92, § 36, ЄСПЛ, від 22 листопада 1995 року). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (LUPENI GREEK CATHOLIC PARISH AND OTHERS v. ROMANIA, №76943/11, § 123, ЄСПЛ, від 29 листопада 2016 року).

З огляду на викладене, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду вважає за необхідне відступити від висновку щодо визначення юрисдикційної належності подібних справ, які викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 27 листопада 2024 року у справі № 308/13866/23.

Керуючись статтями 260, 403, 404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду

УХВАЛИВ:

Передати справу № 308/17484/23 на розгляд Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. І. Крат

Судді: Д. А. Гудима

І. О. Дундар

Є. В. Краснощоков

П. І. Пархоменко