ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2025 року

м. Київ

справа № 444/3023/22

провадження № 61-18361св23

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьоїсудової палати Касаційного цивільного суду:

судді-доповідача Литвиненко І. В.,

суддів: Грушицького А. І., Петрова Є. В., Пророка В. В., Сердюка В. В.,

учасники справи:

позивач - керівник Жовківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області,

відповідач - ОСОБА_1 ,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Блонського Михайла Андрійовича, на рішення Жовківського районного суду Львівської області від 16 серпня 2023 року під головуванням судді Зеліско Р. Й. та постанову Львівського апеляційного суду від 24 листопада 2023 року у складі колегії суддів: Копняк С. М., Бойко С. М., Ніткевича А. В., у справі за позовом керівника Жовківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області, до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої внаслідок незаконного звільнення працівника,

ВСТАНОВИВ

Короткий зміст позовних вимог

В листопаді 2022 року керівник Жовківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області, звернулася до суду з позовом, в якому просила стягнути з ОСОБА_1 майнову шкоду, завдану виплатою ОСОБА_2 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, у розмірі 67 608,26 грн.

В обґрунтування вимог вказувала, що внаслідок виплати ОСОБА_2 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки вона поновлена на посаді судовим рішенням, Рава-Руській міській раді Львівського району Львівської області заподіяна шкода, у розмірі виплаченого середнього заробітку.

Рава-Руський міський голова Львівського району Львівської області ОСОБА_1 без достатніх правових підстав прийняв розпорядження про звільнення ОСОБА_2 , що свідчить про наявність причинно-наслідкового зв`язку між прийняттям головою міської ради протиправного розпорядження про звільнення та стягненням з Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області на користь ОСОБА_2 коштів у сумі 67 608,26 грн.

Оскільки звільнення ОСОБА_2 відбулося з порушенням закону, то у винної особи -голови Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області ОСОБА_1 виник обов`язок відшкодувати завдану таким звільненням шкоду у сумі, яка складається з середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

З метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, у порядку статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», 15 вересня 2022 року Жовківською окружною прокуратурою скеровано запит до Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області з метою отримання інформації щодо вжиття нею заходів стосовно стягнення шкоди, заподіяної порушенням трудового законодавства при звільненні ОСОБА_2 , зокрема шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Відповідно до інформації Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області від 23 вересня 2022 року заходи щодо пред`явлення позову до ОСОБА_1 не вживались, оскільки фактично в результаті звільнення працівника відбулася економія бюджетних коштів, оскільки рішенням Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області визначено відсутність потреби у такій посаді. При цьому, зазначено, що Рава-Руська міська рада Львівського району Львівської області не вбачала підстав для звернення до суду з регресним позовом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Жовківський районний суд Львівської області рішенням від 16 серпня 2023 року позов задовольнив.

Стягнув з ОСОБА_1 в порядку зворотної вимоги (регресу) на користь Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області майнову шкоду, завдану виплатою ОСОБА_2 середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 67 608,26 грн.

Вирішив питання розподілу судових витрат.

Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що порушення, яке зумовило поновлення ОСОБА_2 на посаді та виплату їй середнього заробітку за час вимушеного прогулу, допущене з вини голови Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області ОСОБА_1 , який 07 травня 2021 року видав незаконне розпорядження № 158-К про звільнення ОСОБА_2 з посади. Оскільки, звільнення ОСОБА_2 відбулося з порушенням закону, то у винної в цьому особи -голови Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області ОСОБА_1 виник обов`язок відшкодувати завдану таким звільненням шкоду у сумі, яка складається з середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

На даний час зазначені кошти Рава-Руській міській раді Львівського району Львівської області ОСОБА_1 не відшкодовані, що підтверджується інформацією Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області від 23 вересня 2022 року № 1258/03.01-16.

Відсутність позовної роботи з боку Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області свідчить про нездатність ефективного захисту законних інтересів місцевого бюджету територіальної громади. Водночас, несплата винною особою збитків та невжиття Рава-Руською міською радою Львівського району Львівської області заходів до звернення до суду з позовом про відшкодування цих збитків, перешкоджає нормальній реалізації права територіальної громади.

У зв`язку з цим, судом встановлено достатньо підстав для звернення Жовківською окружною прокуратурою Львівської області з позовом в інтересах Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області та її виконавчого комітету з метою захисту порушених інтересів Рава-Руської об`єднаної територіальної громади.

Львівський апеляційний суд постановою від 24 листопада 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 , яка підписана представником Блонським М. А. , залишив без задоволення.

Рішення Жовківського районного суду Львівської області від 16 серпня 2023 року залишив без змін.

Апеляційний суд вважав, що суд першої інстанції зробив обґрунтований висновок про те, що відповідач повинен відшкодувати Рава-Руській міській раді Львівського району Львівської області майнову шкоду у розмірі середнього заробітку, який стягнутий судовим рішенням з органу місцевого самоврядування на користь ОСОБА_2 та виплачений їй саме Рава-Руською міською радою Львівського району Львівської області.

Доводи про неправильне застосування судом положень частини четвертої статті 1191 ЦК України, апеляційний суд відхилив, оскільки вказані приписи є застосовними у відносинах, коли шкода була відшкодована територіальною громадою, у той час як за обставинами справи, що переглядається, шкода була відшкодована органом місцевого самоврядування, котрий у спірних (трудових) правовідносинах виступав роботодавцем, який поніс відповідальність у зв`язку із незаконним звільненням ОСОБА_2 шляхом виплати їй середнього заробітку за час вимушеного прогулу. При цьому, посилання суду в оскаржуваному рішенні на положення цієї норми, не призвело до неправильного вирішення спору по суті.

Оскільки відповідач є представником органу місцевого самоврядування, котрий виступає позивачем у цій справі, звернення самого органу місцевого самоврядування з таким позовом не відповідатиме засадам розумності.

Колегія суддів зауважила, що за обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у відшкодуванні у порядку регресу органу місцевого самоврядування шкоди, прокурор мав право звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів.

Саме з урахуванням сукупності зазначених обставин слід констатувати, що прокурор у справі належно виконав передбачений частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», обов`язок щодо повідомлення компетентного органу про намір звернутися до суду, адже таке надіслане органу місцевого самоврядування 25 жовтня 2022 року, а з вказаним позовом прокурор звернувся 18 листопада 2022 року.

Вказані обставини підтверджують підстави для представництва інтересів Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області прокурором у цій справі, а також дотримання прокурором порядку, визначеного у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги

У грудні 2023 року представник ОСОБА_1 адвокат Блонський М. А. звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Жовківського районного суду Львівської області від 16 серпня 2023 року та постанову Львівського апеляційного суду від 24 листопада 2023 року у якій просить оскаржені судові рішення скасувати, а у справі ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

Наведені в касаційній скарзі доводи містять підстави, визначені пунктом 3 частини другої статті 389 ЦПК України, для відкриття касаційного провадження.

Заявник зазначає, що відсутні висновки Верховного Суду щодо питання застосування норм частини четвертої статті 1191 ЦК України, пункту 9 Розділу VI БК України у подібних правовідносинах.

Твердження судів про те, що прокурор має право звернутись в інтересах держави в особі міської ради суперечить інституту місцевого самоврядування та праву територіальної громади діяти на власний розсуд. Прокурор до територіальної громади не має ніякого відношення і взагалі не може її представляти чи захищати інтереси, якщо сама місцева рада про це не звертається.

Органи самоврядування можуть звернутися з відповідним позовом до винної особи за результатами службового розслідування, таке повноваження є дискреційним повноваженням органу місцевого самоврядування і вирішується на його розсуд.

Рішення про скорочення посади приймалося не головою Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області, а самою Рава-Руською міською радою Львівського району Львівської області, яка є представницьким органом територіальної громади. Таким чином, голова Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області, здійснюючи звільнення, діяв виключно у відповідності до рішень Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області та не міг від них відступати, винесення ним розпорядження про звільнення було його обов`язком виконати це рішення.

Отже, підстав для стягнення з відповідача суми виплати звільненому працівнику немає.

Узагальнені доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу

У лютому 2024 року керівник Жовківської окружної прокуратури подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.

Зазначала, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц зроблений висновок щодо підстав для представництва прокурором інтересів територіальної громади.

У позовній заяві прокурор вказала, що інтереси територіальної громади порушені внаслідок протиправних дій голови міської ради, а саме винесенням незаконного розпорядження головою Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області ОСОБА_1., яке зумовило понесення грошових витрат саме Рава-Руською міською радою Львівського району Львівської області.

За обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні понесених Рава-Руською міською радою Львівського району Львівської області до бюджету територіальної громади витрат, прокурор мала право звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів.

Як вбачається з інформації Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області від 23 вересня 2022 року заходи щодо пред`явлення позову до ОСОБА_1 не вживались, оскільки фактично в результаті звільнення працівника відбулася економія бюджетних коштів, оскільки рішенням Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області визначено відсутність потреб в такій посаді. При цьому, Рава-Руська міська рада Львівського району Львівської області не вбачала підстав для звернення до суду з регресним позовом.

Право позивача на відшкодування шкоди, завданої незаконним звільненням ОСОБА_2 з займаної посади, закріплено у статтях 134, 237 КЗпП України.

У цій справі, не підлягає вирішенню питання правомірності дій відповідача ОСОБА_1 щодо звільнення ОСОБА_2 з публічної служби, оскільки незаконність такого звільнення вже встановлена рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року у справі № 380/9412/21. Отже, предметом розгляду в цій справі є лише відшкодування шкоди в порядку регресу, тобто вирішення приватноправових відносин.

У серпні 2024 року від представника ОСОБА_1 - адвоката Блонського М. А. надійшли додаткові пояснення у справі, в яких він посилається на постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц та від 21 червня 2023 року у справі № 905/1907/21.

Також зазначав, що правовідносини які склалися між ОСОБА_1 та Рава-Руською міською радою Львівського району Львівської області є трудовими правовідносинами. В цьому випадку, міська рада не виступає як суб`єкт владних повноважень, а тому у прокурора не було підстав для звернення з позовом в інтересах цього органу.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Верховний Суд ухвалою від 29 січня 2024 року відкрив касаційне провадження у цій справі та витребував справу із Жовківського районного суду Львівської області.

16 лютого 2024 року цивільна справа № 444/3023/22 надійшла до Верховного Суду.

Верховний Суд ухвалою від 08 січня 2025 року справу призначив до розгляду колегією у складі п`яти суддів.

Фактичні обставини справи, з`ясовані судами

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 19 жовтня 2021 року у справі № 380/9412/21 позов ОСОБА_2 до Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області задовольнив.

Визнав протиправним і скасував розпорядження міського голови Рава-Pycької міської ради Львівського району Львівської області від 07 травня 2021 року № 158-к «Про звільнення ОСОБА_2 ».

Поновив ОСОБА_2 на посаді юриста, спеціаліста першої категорії у Рава-Руській міській раді Львівського району Львівської області з 08 травня 2021 року.

Зобов`язав Рава-Руську міську раду Львівського району Львівської області нарахувати та виплатити на користь ОСОБА_2 середній заробіток час вимушеного прогулу з 08 травня 2021 року.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 травня 2022 року, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року залишив без змін.

Рішення суду набрало законної сили 17 травня 2022 року.

На виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року у справі № 380/9412/21 Рава-Руська міська рада Львівського району Львівської області протягом червня 2022 року сплатила на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 67 608,26 грн, що підтверджується копіями інформації Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області від 23 вересня 2022 року № 1258/03.01-16, платіжними дорученнями від 24 червня 2022 року № 250-253 та виписками про нарахування заробітної плати.

Загальна сума виплачених грошових коштів із міського бюджету на виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду у справі № 380/9412/21 складає 67 608,26 грн.

ОСОБА_1 на момент звільнення ОСОБА_2 , під час ухвалення судових рішень у справі № 380/9412/21, а також їх виконання, під час розгляду справи, що переглядається, є міським головою м. Рава-Руська.

Позиція Верховного Суду

Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:

1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;

2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;

3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;

4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Відповідно до положень частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої і другої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише у межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Щодо наявності у прокурора повноважень за звернення із позовом у цій справі

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги про те, що в даному випадку прокурор не мала права звертатися до суду в інтересах держави є безпідставними з огляду на наступне.

Згідно зі статтею 2 ЦК України учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи. Учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб`єкти публічного права.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (пункт 35 рішення ЄСПЛ від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Російської Федерації», пункт 33 рішення ЄСПЛ від 01 квітня 2010 року у справі «Корольов проти Російської Федерації»).

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики ЄСПЛ, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Згідно з абзацом першим частини другої, абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зробила висновки про те, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для залишення позову без розгляду.

У вищевказаній постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду уточнила свої висновки, зроблені в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та в постановах Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 року у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 квітня 2019 року у справі № 923/560/18, від 18 квітня 2019 року у справі № 913/299/18, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18, від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, вказавши, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

В позовній заяві прокурор зазначила, що з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, у порядку статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», 15 вересня 2022 року Жовківською окружною прокуратурою скеровано запит до Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області з метою отримання інформації щодо вжиття нею заходів стосовно стягнення шкоди, заподіяної порушенням трудового законодавства при звільненні ОСОБА_2 , зокрема шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Відповідно до інформації Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області від 23 вересня 2022 року заходи щодо пред`явлення позову до ОСОБА_1 не вживались, оскільки фактично в результаті звільнення працівника відбулася економія бюджетних коштів, оскільки рішенням Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області визначено відсутність потреб в такій посаді. При цьому, зазначено, що Рава-Руська міська рада Львівського району Львівської області не вбачає підстав для звернення до суду з регресним позовом.

За таких обставин керівник Жовківської окружної прокуратури обґрунтувала підстави представництва інтересів держави в особі Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області та подала позов з дотриманням вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України.

Наведене також узгоджується із висновками, викладеними у постановах Верховного Суду від 09 жовтня 2024 року у справі № 394/438/22 та від 17 липня 2024 року у справі № 439/362/22.

Щодо висновків судів по суті позовної вимоги

Ухвалюючи рішення про задоволення позову місцевий суд, з висновками кого погодився і суд апеляційної інстанції, вважав, що оскільки звільнення ОСОБА_2 відбулося з порушенням закону, то у винної в цьому особи - голови Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області ОСОБА_1 виник обов`язок відшкодувати завдану таким звільненням шкоду.

Колегія суддів погоджується з такими висновками з огляду на таке.

Пунктом 8 частини першої статті 134 КЗпП України передбачено, що відповідно до законодавства працівники несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації, у випадках, коли службова особа, винна в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу.

У статті 237 КЗпП України вказано, що суд покладає на службову особу, винну в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу, обов`язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв`язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи. Такий обов`язок покладається, якщо звільнення чи переведення відбулося з порушенням закону або якщо власник чи уповноважений ним орган затримав виконання рішення суду про поновлення на роботі.

При незаконному звільненні або переведенні на іншу роботу, невиконанні рішення про поновлення працівника на роботі, що мало місце після введення в дію пункту 8 частини першої статті 134 та нової редакції статті 237 КЗпП України (з 11 квітня 1992 року), настає повна матеріальна відповідальність винних в цьому службових осіб і обов`язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв`язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи може бути покладено при допущенні ними в цих випадках будь-якого порушення закону, а не лише явного, як передбачалось раніше.

Застосовуючи матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди на підставі пункту 8 частини першої статті 134 КЗпП України, суди повинні мати на увазі, що за цим законом покладається обов`язок з відшкодування шкоди, заподіяної підприємству, установі, організації у зв`язку з оплатою незаконно звільненому чи незаконно переведеному працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи, на винних службових осіб, за наказом або розпорядженням яких звільнення чи переведення здійснено з порушенням закону або якими затримано виконання рішення суду про поновлення на роботі; відповідальність в цих випадках настає незалежно від форми вини.

За змістом частини третьої статті 12, частини першої статті 81 ЦПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.

Доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи (частина перша статті 76 ЦПК України).

Частиною другою статті 78 ЦПК України передбачено, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Відповідно до частини четвертої статті 82 ЦПК України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Преюдиційні факти не підлягають доказуванню, оскільки вони вже встановлені в порядку, передбаченому процесуальним законодавством, у процесуальній формі, а тому немає необхідності встановлювати їх знову.

На виконання рішення сесії Рава-Руської міської ради «Про початок реорганізації сільських рад шляхом приєднання до Рава-Руської міської ради» від 10 грудня 2020 року № 22, голова Рава-Руської ради ОСОБА_1 прийняв розпорядження «Про попередження працівників Рава-Руської міської ради про наступне вивільнення у порядку статті 49-2 КЗпП України» від 29 грудня 2020 року № 103-К.

Разом з тим, поновляючи ОСОБА_2 на посаді, суди у справі № 380/9412/21 встановили, що позивачу не були запропоновані усі наявні вакансії, які існували на момент попередження про наступне вивільнення.

Тобто в даному випадку, голова Рава-Руської ради ОСОБА_1, в порушення трудового законодавства, не запропонував усі наявні посади, одночасно з попередженням про наступне вивільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці.

Оскільки судовим рішенням у справі № 380/9412/21 встановлена незаконність звільнення ОСОБА_2 з посади юриста, спеціаліста першої категорії у Рава-Руській міській раді Львівського району Львівської областіна підставі розпорядження міського голови Рава-Pycької міської ради Львівського району Львівської області від 07 травня 2021 року № 158-к, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для задоволення позову.

Посилання у касаційній скарзі на те, що рішення про скорочення посади приймалося не головою Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області, а самою Рава-Руською міською радою Львівського району Львівської області, яка є представницьким органом територіальної громади, а тому підстав для стягнення з відповідача суми виплати звільненому працівнику немає, є безпідставним з огляду на таке.

Відповідно до преамбули Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» цей Закон регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Згідно з частинами першою, третьою статті 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», цим та іншими законами України. На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Матеріальна шкода, завдана територіальній громаді незаконними рішеннями сільських, селищних, міських голів, голів районних у місті, районних та обласних рад, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в порядку, встановленому законом. Сільські, селищні, міські, районні у місті, районні та обласні ради, сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної та обласної ради мають право зворотної вимоги (регресу) до посадової особи місцевого самоврядування, яка заподіяла шкоду територіальній громаді, у розмірах і порядку, визначених законами України та статутами територіальних громад, прийнятими відповідно до законів України (стаття 24 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»).

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 10 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України «Про культуру».

Міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень (частина п`ята статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідно до статті 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною першою статті 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування - за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Частина друга статті 24 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» лише підтверджує зміст статті 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо законності вимог безпосередньо до посадової особи місцевого самоврядування як особи, а не органу чи структурного підрозділу органу місцевого самоврядування, в якому вона обіймає свою посаду. Частина перша цієї статті встановлює джерело відшкодування матеріальної шкоди, завданої безпосередньо територіальній громаді незаконним рішенням, зокрема міських голів, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень.

Подібні правові висновки викладено в постанові Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 591/8512/15-ц (провадження № 61-5368св18) та від 09 жовтня 2024 року у справі № 394/438/22 (провадження № 61-17029св23).

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів про те, що саме з відповідача підлягає стягненню виплачена ОСОБА_2 сума коштів відповідно до судового рішення у справі № 380/9412/21, яке набрало законної сили.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржені судові рішення залишити без змін.

Щодо судових витрат

Згідно із частинами першою, сьомою статті 141 ЦПК України судовий збір покладається на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог.

Відповідно до підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України суд касаційної інстанції повинен вирішити питання про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Оскільки касаційну скаргу залишено без задоволення, підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанції, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.

Керуючись статтями 141, 406, 409, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Жовківського районного суду Львівської області від 16 серпня 2023 року та постанову Львівського апеляційного суду від 24 листопада 2023 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Литвиненко

Судді А. І. Грушицький

Є. В. Петров

В. В. Пророк

В. В. Сердюк