судді Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О.
до ухвали Великої Палати Верховного Суду від 23 квітня 2025 року
у справі № 362/2006/19 (провадження № 14-41цс25)
за позовом першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Національної академії наук України (далі - НАН України), Державного підприємства «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики Національної академії наук України» (далі - ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України») до Васильківської районної державної адміністрації Київської області, Головного управління Держгеокадастру у Київській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Юпітер 9 Агросервіс», ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , треті особи: ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , про визнання недійсними розпоряджень, наказів, договорів оренди, скасування рішень про державну реєстрацію речових прав та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння
за касаційними скаргами заступника керівника Київської обласної прокуратури та ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України»на ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2022 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 вересня 2023 року.
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позиції прокурора
1. Прокурор звернувся до суду із позовом, в якому просив визнати недійсними розпорядження, накази, договори оренди, скасувати рішення про державну реєстрацію речових прав та витребувати земельні ділянки з чужого незаконного володіння.
Стислий виклад змісту судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою від 04 листопада 2022 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного суду від 20 вересня 2023 року, Васильківський міськрайонний суд Київської області залишив без розгляду позов першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області.
3. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, у частині вимог позову прокурора в інтересах ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України» обґрунтовував рішення тим, що такі вимоги позову спрямовані на захист прав або інтересів не держави, а державного підприємства, а тому не підлягають розгляду по суті, оскільки позовну заяву в цій частині фактично прокурор подав не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах державного підприємства, на що прокурор не має повноважень.
4. Судове рішення в частині вимог позову прокурора в інтересах НАН України суд першої інстанції мотивував тим, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. НАН України як компетентний орган належно здійснював захист інтересів держави, оскільки уже звертався до суду із відповідним позовом про захист земельних прав, як-от - із позовом про визнання недійсним і скасування розпорядження місцевого органу державної влади щодо спірних земельних ділянок, зокрема, звертався із позовом до Господарського суду Київської області у справі № 911/968/17.
5. Також апеляційний суд зазначив, що згідно зі статутом НАН України є вищою науковою самоврядною організацією України, яка заснована на державній власності, є державною організацією та не є органом державної влади і не є суб`єктом владних повноважень, тому звернення прокурора до суду у цій справі в інтересах держави в особі НАН України є безпідставним.
Обставини, встановлені в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій
6. Суди встановили, що у цій справі прокурор подав позов в інтересах держави в особі НАН України та ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України».
7. Відповідно до пункту 1.1. Статуту НАН України, ухваленого постановою загальних зборів НАН України від 14 квітня 2016 року № 2 (далі - Статут), НАН України є вищою науковою самоврядною організацією України, що заснована на державній власності.
8. НАН України є державною організацією, створеною як неприбуткова державна бюджетна установа (пункт 1.11 Статуту).
9. ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України» за організаційно-правовою формою є державним підприємством.
10. Рішенням від 29 травня 2017 року у справі № 911/968/17, яке набрало законної сили, Господарський суд Київської області задовольнив позов НАН України до Васильківської РДА Київської області, треті особи: ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України», Інститут фізіології рослин і генетики НАН України, визнав незаконним та скасував розпорядження відповідача від 16 березня 2010 року № 734 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інституту фізіології рослин і генетики НАН України» та зарахування до земель запасу на території Глевахівської селищної ради Васильківського району, за межами населеного пункту».
11. У справі № 911/968/17 суди встановили, що у зв`язку із тим, що НАН України як уповноважений орган належно здійснює захист інтересів держави у таких правовідносинах, немає передбачених цивільним процесуальним законом та Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру»
(далі - Закон № 1697-VII) підстави для представлення прокурором інтересів держави в суді.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційних скарг
12. Заступник керівника Київської обласної прокуратури 15 листопада 2023 року
з використанням засобів поштового зв`язку направив до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2022 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 вересня 2023 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
13. ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин
і генетики НАН України» 24 листопада 2023 року з використанням засобів поштового зв`язку подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просило скасувати ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2022 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 вересня 2023 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи осіб, які подали касаційні скарги
14. Заявники зазначили, що підставою касаційного оскарження судових рішень у касаційних скаргах є порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.
15. Заступник керівника Київської обласної прокуратури у касаційній скарзі стверджував, що висновки судів про залишення без розгляду позову прокурора у цій справі є помилковими. НАН України отримав у постійне користування, зокрема, земельні ділянки, які є у державній власності. НАН України здійснює повноваження з управління переданим їй державним майном, забезпечує реалізацію прав держави як власника цього майна, ефективно їх використовує та розпоряджається цим майном. Також здійснює владні управлінські функції, у зв`язку із чим прокурор у цій справі правомірно подав позов в інтересах держави в особі НАН України, оскільки в цій частині позов спрямований на захист майнових інтересів держави від неправомірних посягань третіх осіб на спірне державне майно.
16. Водночас ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України» обґрунтовує касаційну скаргу тим, що в цій справі прокурор має право подавати позов, оскільки захищає інтереси держави. Інтерес держави, на захисті якого наполягає прокурор, може збігатися, і у цьому випадку збігається, з інтересами державного підприємства, від імені якого, зокрема, прокурор подав позов у цій справі. До того ж, на думку заявника, суд першої інстанції передчасно залишив позов без розгляду, оскільки мав залишити позовну заяву без руху та конкретизувати установлені судом недоліки позовної заяви прокурора.
ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ
17. Ухвалами від 06 грудня 2023 року та від 29 січня 2024 року Третя судова палата Касаційного цивільного суду у складі Верховний Суд відкрила касаційні провадження за касаційними скаргами заступника керівника Київської обласної прокуратури, ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України» та витребувала матеріали цієї справи із суду першої інстанції, а ухвалою від 21 лютого 2025 року призначила її до судового розгляду.
18. Ухвалою від 26 лютого 2025 року Третя судова палата Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини четвертої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від правового висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року
у справі № 520/8065/19.
Мотиви передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
Щодо подання прокурором позову в інтересах ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України»
19. Передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Третя судова палата Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду зазначила про згоду з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позов прокурора в інтересах ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України» підлягає залишенню без розгляду, оскільки до повноважень прокурора не належить здійснення представництва у суді прав та інтересів державних підприємств.
20. Колегія суддів наголосила, що судова практика з вирішення цього питання є усталеною, зокрема такий правовий висновок Велика Палата Верховного Суду виклала у постановах від 22 жовтня 2019 року у справі № 923/876/16, від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 та від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20.
21. Аналогічний висновок Велика Палата Верховного Суду також навела у постанові від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц, де зазначила, що позов прокурора, спрямований на захист прав або інтересів не держави, а державного підприємства, не підлягає розгляду по суті, оскільки позовну заяву за такими вимогами фактично подано не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах державного підприємства, на що прокурор не має повноважень.
22. Оскільки до повноважень прокурора не належить представництво в суді прав та інтересів державного підприємства, тому позов прокурора в інтересах ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України» підлягає залишенню без розгляду.
23. Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду не встановилапідстав для відступу від наведених висновків Великої Палати Верховного Суду про те, що позов прокурора в інтересах державного підприємства підлягає залишенню без розгляду.
Щодо подання прокурором позову в інтересах держави в особі НАН України
24. Натомість щодо вирішення питання можливості здійснення прокурором представництва в суді прав та інтересів держави в особі НАН України колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду зазначила про таке.
25. Представництво інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону № 1697-VII.
26. Відповідно до абзацу першого та другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27. Натомість згідно з абзацом третім частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави
в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.
28. За правилами частини третьої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
29. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, потреба їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування правил, передбачених статтею 185 цього Кодексу (частина четверта статті 56 ЦПК України).
30. Колегія суддів зазначила, що у постанові від 26 травня 2020 року
у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
31. Поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається у значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
32. Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду просила врахувати, що Велика Палата Верховного Суду визначила два критерії, за умови існування яких не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави, а саме: 1) представництво інтересів держави в особі державних компаній; 2) позивач не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень.
33. У справі, що переглядається, прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі НАН України з посиланням на її бездіяльність щодо захисту інтересів держави, яка полягала у неналежному реагуванні та невжитті відповідних заходів з приводу незаконного, на думку прокурора, вибуття державного майна з державної власності.
34. Колегія суддів наголосила, що питання можливості подання позову прокурором в інтересах держави в особі НАН України вже було предметом дослідження Великої Палати Верховного Суду. Зокрема у постанові від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 Велика Палата Верховного Суду виклала такі висновки:
«[…] Відповідно до Закону України від 07 лютого 2002 року № 3065-ІІІ «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу» (далі - Закон № 3065-ІІІ) Статуту НАН України, НАН України є державною неприбутковою бюджетною організацією (установою). […]
Державний класифікатор «Класифікація організаційно-правових форм господарювання» розмежовує такі організаційно-правові форми господарювання як «державна організація (установа, заклад)» та «державна акціонерна компанія».
Так, державна організація (установа, заклад) - утворюється компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності, як правило, без поділу її на частки, і входить до сфери його управління; державна акціонерна компанія (товариство) - акціонерне товариство, 100 відсотків акцій якого належать державі.
У преамбулі Закону № 3065-ІІІ визначено мету правового регулювання режиму діяльності НАН України, національних галузевих академій наук та наведено, що метою цього Закону є забезпечення ефективного використання державних коштів та майнового комплексу НАН України, національних галузевих академій наук щодо задоволення державних і суспільних потреб.
Таке формулювання співвідноситься із частиною першою статті 23
Закону № 1697-VII, яка визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Якщо законодавцем виключено можливість представництва прокурором державних компаній, то така норма не може тлумачитися у спосіб розширення обсягу процесуальної заборони на інших суб`єктів господарювання, зокрема державних організацій (установ). Оскільки позов у цій справі подано прокурором в інтересах держави в особі НАН України, яка є державною неприбутковою бюджетною організацією, немає підстав вважати, що прокурор здійснює представництво інтересів державної компанії.
[…] Аналіз приписів статей 1, 3, 4, 6, 8 Закону № 185-V та Статуту дає підстави для висновку, що НАН України здійснює повноваження з управління об`єктами майнового комплексу, забезпечує реалізацію прав держави як власника цих об`єктів, ефективно їх використовує та розпоряджається цими об`єктами майнового комплексу в межах, визначених законодавством, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Оскільки НАН України наділений повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, що належать до сфери його управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII».
35. Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду погодилася із тим, що НАН України є державною неприбутковою бюджетною організацією (установою), яка наділена повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, що належать до сфери його управління, тобто на основі закону здійснює управлінські функції.
36. Втім, на думку колегії суддів, висновок, сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 щодо можливості представництва прокурором у суді інтересів держави в особі НАН України, є передчасним з огляду на те, що не можна ототожнювати державну неприбуткову бюджетну організацію (установу) та орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, від особи якої прокурор має право подати позов в інтересах держави щодо вибуття державного майна з державної власності.
37. У статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
38. Натомість державна неприбуткова бюджетна організація (установа), яка наділена повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, не стає власником державного майна, оскільки майно передається такій організації на праві господарського відання.
39. За змістом статті 113 Конституції України вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (далі - КМУ).
40. Згідно зі статтею 113 Конституції України, статті 84 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) органом державної влади, тобто суб`єктом владних повноважень, через який держава реалізує право власності на землю держави є, зокрема, КМУ як вищий орган у системі органів виконавчої влади.
41. Представництво в суді інтересів держави в особі КМУ може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури винятково за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції (стаття 23
Закону № 1697-VII).
42. У справі, що переглядається, відповідно до статті 113 Конституції України та статті 84 ЗК України належність спірних земельних ділянок до державного майна передбачає реалізацію державою права власності на землю органом державної влади, тобто суб`єктом владних повноважень, через який держава реалізує право власності на землю, зокрема КМУ як вищим органом у системі органів виконавчої влади. За такого підходу саме КМУ є компетентним органом, дії або бездіяльність якого мали б наслідком здійснення представництва прокурором у суді законних інтересів держави за умови ним доведення стверджуваного порушення таких інтересів держави.
43. З урахуванням того, що НАН України є державною неприбутковою бюджетною організацією (установою), користування (володіння) НАН України землею, що належить на праві власності державі, на думку колегії суддів, саме собою не підтверджує віднесення такої особи до категорії суб`єктів владних повноважень та не допускає ототожнення суб`єкта владних повноважень із суб`єктом управління об`єктами державної власності.
44. У ґрунті спору, який розглядається у цій справі, лежать організаційні та майнові відносини, що склалися між відповідними суб`єктами управління та фізичними особами і юридичною особою, щодо певного об`єкта державної власності, які з огляду на суб`єктний склад та правовий характер відносин мають розглядатися за наявності для цього підстав за участю вищого у порядку підлеглості органу.
45. На думку колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
у складі Верховного Суду, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 висновок про можливість подання прокурором позову в інтересах держави в особі НАН України ухвалений без урахування та дослідження приписів законодавства про те, що є належний компетентний орган виконавчої влади, бездіяльність якого після доведення прокурором про стверджуване порушення інтересів держави мала би наслідком представництво прокурором в суді законних інтересів держави, а саме КМУ.
46. З огляду на викладене, колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду вважала, що є усі підстави для відступу від висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19.
47. Ухвалою від 23 квітня 2025 року Велика Палата Верховного Суду повернула цю справу на розгляд Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду у складі Верховного Суду.
48. Велика Палата Верховного Суду зазначила про таке.
49. Предметом спору у справі № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23) було нерухоме майно - ДП «Пансіонат «Борей», що входить до майнового комплексу НАН України, належить їй на праві повного господарського відання та щодо якого НАН України по суті реалізує управлінські функції, оскільки в Україні немає іншого компетентного органу, в інтересах якого прокурор міг би представляти інтереси держави в спірних правовідносинах.
50. Натомість у справі № 362/2006/19 (провадження № 14-41цс25), яка передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду, прокурор в інтересах держави в особі НАН України та ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інституту фізіології рослин і генетики» звернувся до суду з позовом до Васильківської районної державної адміністрації Київської області, Головного управління Держгеокадастру у Київської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ТОВ «Юпітер 9 Агросервіс», ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , треті особи: ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , про визнання недійсними розпоряджень, наказів, договорів оренди, скасування рішень про державну реєстрацію речових прав та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння.
51. Отже, спір у справі, що передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду, стосується повернення у власність держави саме земельних ділянок, а не майнового комплексу - будівлі, як у справі № 520/8065/19
(провадження № 14-150цс23).
52. На підставі викладеного Велика Палата Верховного Суду виснувала, що обставини справи № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23) та справи № 362/2006/19 (провадження № 14-41цс25) не є подібними, а тому Велика Палата Верховного Суду не може вирішувати питання відступу від висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року
у справі № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23).
ІV. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІ
53. З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуюся, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюю окрему думку.
54. Вважаю помилковим повернення справи № 362/2006/19
(провадження № 14-41цс25) на розгляд Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду з огляду на такі міркування.
55. Позов у цій справі прокурор подав в інтересах держави в особі НАН України, ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України».
56. Основним питанням у справі № 362/2006/19 є визначення належного суб`єкта, в особі якого прокурор має право представляти інтереси держави, а саме у спорах щодо земельних ділянок, які є об`єктами права державної власності. Для правильного вирішення цього питання потрібно проаналізувати, зокрема, приписи Конституції України, Закону № 1697-VII та ЗК України, які визначають межі повноважень прокурора та компетентні органи для реалізації права державної власності на землю. Саме ці правові норми стали підставою для висновків Великої Палати Верховного Суду в попередніх рішеннях, які стосуються представництва інтересів держави.
57. На підставі аналізу абзацу 1 частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26 червня 2019 року
у справі № 587/430/16-ц зробила висновок, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
58. Велика Палата Верховного Суду в пунктах 82 - 84 постанови від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц зазначила, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділені повноваженням звернення до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень (пункт 48 постанови Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19). Отже, незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин. Отже, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор.
59. Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених в пункті 69 постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
60. У статті 13 Конституції України визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
61. Згідно зі статтею 80 ЗК України суб`єктами права власності на землю є громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності; територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності; держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
62. У державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом (стаття 84 ЗК України).
63. Відповідно до статті 2 Закону України «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їхнього майна» майновий комплекс НАН України та майновий комплекс національних галузевих академій наук складають усі матеріальні та нематеріальні активи, що обліковуються на балансах НАН України та на балансах відповідних національних галузевих академій наук і організацій, віднесених до відання НАН України та національних галузевих академій наук, і які закріплені державою за НАН України та за національними галузевими академіями наук в безстрокове користування, або придбані за рахунок бюджетних коштів, а також коштів від фінансово-господарської діяльності та/або набуті іншим шляхом, не забороненим законом.
64. Проте, за змістом статті 3 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», який визначає НАН України як суб`єкта управління об`єктами державної власності, дія цього Закону не поширюється на управління об`єктами власності Українського народу, визначеними частиною першою статті 13 Конституції України.
65. За змістом статті 113 Конституції України вищим органом у системі органів виконавчої влади є КМУ.
66. Відповідно до статті 84 ЗК України, статті 113 Конституції України органом державної влади, тобто суб`єктом владних повноважень, через який держава реалізує право власності на землю держави є, зокрема, КМУ як вищий орган у системі органів виконавчої влади.
67. Представництво в суді інтересів держави в особі КМУ може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції (стаття 23
Закону № 1697-VII).
68. З огляду на те, що КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, через який держава реалізує право власності на землю, подання прокурором позову в інтересах держави, зокрема й в особі НАН України, у спорах щодо земельних ділянок не відповідає вимогам статті 23 Закону № 1697-VII. Постанова Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, яка визнала правомірність представництва прокурором інтересів держави в особі НАН України, недостатньо чітко врахувала цю законодавчу вимогу, що може призвести до суперечливого тлумачення норм права та помилок у їх застосуванні до земельних правовідносин державної власності.
69. Фактично у постанові від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України щодо об`єктів державної власності, поширивши дію свого правового висновку також на відносини стосовно земельної ділянки, оскільки Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків, викладених у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07 червня 2022 року у справі № 909/835/18, від 13 грудня 2022 року у справі № 927/682/20 та від 30 травня 2023 року у справі № 914/4127/21 про те, що НАН України не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, бездіяльність якого могла би бути підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді.
70. За обставинами справи № 909/835/18 прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Національної академії аграрних наук України
(далі - НААН України) та Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону НААН України до міської ради про визнання незаконним і скасування рішення міської ради про землекористування в районі об`їзної дороги, скасування запису про державну реєстрацію права власності за міською радою на земельну ділянку в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
71. За обставинами справи № 927/682/20 прокурор в інтересах держави в особі НААН України звернувся до суду з позовом до Державного підприємства «Дослідне господарство «Івківці» Миронівського інституту пшениці імені В. М. Ремесла НААН України (далі - ДП «ДГ «Івківці») та юридичної особи про визнання недійсним укладеного між відповідачами договору. Прокурор мотивував позов тим, що оспорюваний договір укладено з порушенням приписів Господарського, Цивільного і ЗК України, зокрема з підстав того, що він є удаваним, адже вчинений для приховання іншого правочину - договору оренди землі. Прокурор наголошував, що внаслідок укладення оспорюваного правочину ДП «ДГ «Івківці» по суті передало юридичній особі у користування земельні ділянки державної форми власності, права на розпорядження якими державне підприємство не мало.
72. За обставинами справи № 914/4127/21 прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі КМУ, обласної державної адміністрації та НАН України до Карпатського відділення Інституту геофізики ім. С. І. Субботіна НАН України, юридичної особи про визнання недійсним договору про спільну діяльність та додаткових угод до нього. Прокурор мотивував позов тим, що порушені інтереси держави у сфері розпорядження державним майном, зокрема пам`яткою культури та землями історико-культурного призначення, а уповноважені органи потрібних заходів для усунення відповідних порушень не здійснювали.
73. Отже, у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07 червня 2022 року у справі № 909/835/18, від 13 грудня 2022 року
у справі № 927/682/20 та від 30 травня 2023 року у справі № 914/4127/21 предметом спору були земельні ділянки.
74. Тож фактично склалася парадоксальна ситуація, коли, з одного боку, правовий висновок є обов`язковим щодо подібних правовідносин (зокрема стосується спору про будівлі/споруди), з іншого - у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 фактично цей правовий висновок поширився і на інші правовідносини, що зазвичай не мало б статися.
75. Такий стан справ призвів до правової непевності, оскільки у розумінні правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, можуть виникати суперечки, а тому вони підлягають уточненню шляхом чіткішого визначення сфери його застосування, адже кожна особа, яка застосовує право, має розраховувати на певну передбачуваність у правозастосуванні.
76. Переконаний, Велика Палата Верховного Суду мала прийняти справу до розгляду, оскільки такий розгляд потрібний для конкретизації сфери застосування правового висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19. Зокрема, існує нагальність чітко визначити, чи поширюється цей висновок на земельні ділянки, які є об`єктами права державної власності, чи обмежується виключно іншими об`єктами, такими як споруди чи будівлі. Така конкретизація є критично важливою для забезпечення принципу правової визначеності, який є складовою верховенства права, гарантованого статтею 8 Конституції України.
77. Принцип правової визначеності як елемент верховенства права вимагає, щоб норми права застосовувалися передбачувано і послідовно, уникаючи суперечливого тлумачення чи довільного правозастосування. Відповідно до статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним і керується верховенством права. До того ж пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» зазначає, що єдність судової практики є ключовим елементом забезпечення єдності системи судоустрою. Єдність судової практики гарантує стабільність правопорядку, об`єктивність і прогнозованість правосуддя, що є особливо важливим у спорах, які стосуються захисту інтересів держави.
78. У справі № 520/8065/19 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що НАН України як державна неприбуткова бюджетна організація наділена повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, виконує управлінські функції, а отже прокурор має право представляти інтереси держави в її особі відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII. Втім недостатньо враховує специфіку земельних правовідносин та ролі компетентного органу державної влади - КМУ, який відповідно до статті 113 Конституції України та статті 84 ЗК України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, через який держава реалізує право власності на землю.
79. Постановою від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 Велика Палата Верховного Суду фактично розширила сферу застосування власного правового висновку, не обмеживши його чітко визначеними об`єктами права державної власності (як-от: спорудами чи будівлями). Таке правозастосування порушує питання щодо дотримання принципу правової визначеності.
80. На мою думку, правовий висновок, викладений у постанові від 10 квітня 2024 року, не може автоматично поширюватися на земельні ділянки, оскільки земельні правовідносини мають особливий правовий режим, визначений ЗК України. Зокрема, відповідно до статті 84 цього Кодексу держава реалізує право власності на землю через відповідні органи державної влади, зокрема КМУ. НАН України, хоча й управляє об`єктами державної власності, не є суб`єктом владних повноважень у розумінні статті 23 Закону № 1697-VII, оскільки її функції обмежуються господарським віданням, а не владними повноваженнями щодо розпорядження державним майном.
81. У цій справі прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі НАН України, посилаючись на її бездіяльність у захисті інтересів держави щодо незаконного вибуття земельних ділянок. Однак належним компетентним органом, через який держава реалізує право власності на землю, є КМУ.
82. Відповідно представництво прокурором інтересів держави у таких правовідносинах є можливим лише за умови доведення бездіяльності КМУ, а не НАН України, яка не є органом державної влади щодо прав на земельні ділянки у контексті застосування статті 23 Закону № 1697-VII. Велика Палата Верховного Суду недостатньо дослідила цей аспект у своїй постанові від 10 квітня 2024 року, що й стало підставою для передачі справи на її розгляд.
83. Також важливо врахувати, що стаття 23 Закону № 1697-VII визначає умови, за яких прокурор може представляти інтереси держави в суді: якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, або якщо такий орган відсутній. НАН України, як державна неприбуткова бюджетна організація, не підпадає під жодну з цих категорій, оскільки її повноваження обмежуються управлінням майном на праві господарського відання, а не виконанням владних функцій. Отже, подання прокурором позову в інтересах держави в особі НАН України у спорах щодо земельних ділянок є безпідставним.
84. Повернення справи на розгляд Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, на мою думку, не сприятиме вирішенню проблеми правової невизначеності. Натомість розгляд справи Великою Палатою Верховного Суду дозволив би усунути ці суперечності шляхом конкретизації сфери застосування висновку, викладеного в постанові від 10 квітня 2024 року.
85. Якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати (частина шоста статті 404 ЦПК України).
86. В описаних правовідносинах ця доцільність полягає в усуненні правової невизначеності, тоді коли двоїсті за змістом правові висновки потенційно створюють загрозу для певної сфери правозастосування.
87. Вважаю, що Велика Палата Верховного Суду мала врахувати доцільність розгляду справи для усунення правової невизначеності та забезпечення єдності судової практики. Конкретизація висновку, викладеного в постанові від 10 квітня 2024 року, дозволила б чітко визначити, що повноваження прокурора на представництво інтересів держави в особі НАН України не поширюються на земельні ділянки, оскільки такі правовідносини регулюються спеціальним законодавством і потребують участі належного компетентного органу, зокрема КМУ. Це сприяло б стабільності правопорядку та передбачуваності правозастосування.
88. Не погоджуюся з висновками, викладеними в ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 23 квітня 2025 року, щодо повернення справи № 362/2006/19 (провадження № 14-41цс25) на розгляд колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
89. Велика Палата Верховного Суду у цій ухвалі стверджує, що спір у справі № 520/8065/19 стосувався нерухомого майна (будівлі пансіонату), яке належить НАН України на праві повного господарського відання, тоді як у справі № 362/2006/19 предметом спору є земельні ділянки. На думку Великої Палати Верховного Суду, правовідносини у двох справах є неподібними. Я не згідний з такою позицією, оскільки ключовим питанням в обох справах є не тип майна (будівлі/споруди чи земля), а правова природа повноважень НАН України як суб`єкта управління державним майном та можливість представництва прокурором інтересів держави в її особі відповідно до статті 23
Закону № 1697-VII.
90. У справі № 520/8065/19 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що НАН України як державна неприбуткова бюджетна організація виконує управлінські функції щодо об`єктів державної власності, а тому прокурор має право представляти інтереси держави в її особі. Цей висновок не обмежується виключно будівлями/спорудами, а сформульований як загальний принцип, що стосується будь-яких об`єктів державної власності, якими управляє НАН України. Отже, правовий висновок, викладений у постанові від 10 квітня 2024 року, має універсальний характер і застосовний до земельних ділянок, які також є об`єктами державної власності. Різниця між об`єктом нерухомості - будівлями/спорудами й земельними ділянками - не є підставою для висновку про неподібність спірних правовідносин у справах № 520/8065/19 та № 362/2006/19, а протилежне твердження Великої Палати Верховного Суду є помилковим і не враховує суті спору.
91. Цю справу потрібно було приймати до розгляду Великою Палатою Верховного Суду з метою конкретизації правового висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, для більш чіткого визначення сфери її застосування, а саме щодо об`єктів права державної власності - будівель чи споруд.
ІV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АВТОРУ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
92. Вважаю обґрунтованими мотиви, викладені в ухвалі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 26 лютого 2025 року, про потребу відступити від висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 про те, що оскільки НАН України наділений повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, що належать до сфери його управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII. На мою думку, цей припис не поширюється на земельні ділянки.
93. Тому переконаний, що Велика Палата Верховного Суду повинна була прийняти цю справу для продовження розгляду, оскільки отримала її насамперед для формулювання відступу від висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, про можливість подання прокурором позову в інтересах держави в особі НАН України ухвалений без урахування та дослідження приписів законодавства про існування належного компетентного органу виконавчої влади, бездіяльність якого після доведення прокурором про стверджуване порушення інтересів держави щодо земельних ділянок мала би наслідком представництво прокурором в суді законних інтересів держави, а саме КМУ.
Суддя С. О. Погрібний