ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О., Мазура М. В.
провадження № 14-66цс25
ПІДСТАВИ ДЛЯ ВИСЛОВЛЕННЯ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
1. Микитинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради (під час розгляду справи замінена ухвалою суду від 25 травня 2021 року на належного відповідача - Івано-Франківську міську раду, далі також - відповідач 1) рішенням затвердила ОСОБА_1 (далі також - відповідач 2) проєкт землеустрою та передала у приватну власність земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства в масиві «Мала Панська».
2. Прокурор, стверджуючи, що наведена ділянка вибула з державної власності незаконно, оскільки належала до земель, що перебували у постійному користуванні установи - Національної академії аграрних наук України (далі - НААН України), звернувся до суду в інтересах держави в особі НААН України та Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України (далі - Дослідна станція)до Микитинецької сільської ради та ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради, скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку та її витребування у ОСОБА_1 .
3. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, позов прокурора задовольнив у повному обсязі, з-поміж іншого виснувавши, що він спрямований на захист права власності держави на особливо цінну землю, а не на захист прав чи інтересів відповідних державних установ, прокурор дотримався вимог статті 56 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), частин третьої, четвертої Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII в редакції, чинній на момент звернення прокурора з позовом до суду),та обґрунтував неналежне здійснення позивачами захисту інтересів держави, зокрема, невжиття відповідачами протягом тривалого часу (2015 - 2018 років) заходів щодо захисту прав держави на землю.
4. Справу передано колегією суддів Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу (шляхом конкретизації) від висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, про те, що оскільки Національна академія наук України (далі -НАН України) наділена повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, що належать до сфери її управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.
5. Такий відступ зумовлений необхідністю розмежувати загальні управлінські функції НАН України та національних галузевих академій наук щодо держмайна від повноважень власника щодо земель державної власності. За твердженням колегії суддів, хоча НАН України та її національні галузеві академії наук є суб`єктами управління об`єктами державної власності, однак вони не є органами державної влади, уповноваженими розпоряджатися землею як об`єктом права власності Українського народу (стаття 13 Конституції України), а тому не можуть виступати належними позивачами у земельних спорах за позовами прокурора.
6. У цій справі перед Великою Палатою Верховного Суду постало питання: чи наявні у прокурора повноваження на звернення до суду в інтересах держави в особі НАН України та національних галузевих академій наук (зокрема, НААН) у спорі, що виник із земельних правовідносин.
7. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що НАН України та національні галузеві академії наук, зокрема НААН України, не є суб`єктами владних повноважень щодо земель державної власності, які передані їм у постійне користування, тому захист інтересів держави щодо таких земель здійснює відповідний уповноважений орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо реалізації прав держави як власника (розпорядника) земель державної власності.Таким органом є Кабінет Міністрів України.
8. Не заперечуючи проти висновку Великої Палати Верховного Суду про відсутність підстав для представництва інтересів держави в особі Дослідної станції (оскільки вона не є суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з управління спірною земельною ділянкою), водночас категорично не погоджуємося з висновком Великої Палати Верховного Суду щодо відсутності у прокурора повноважень представляти інтереси держави в особі НАН України та її національних галузевих академій наук (зокрема, НААН України) у земельних правовідносинах, а також щодо визначення виключно Кабінету Міністрів України суб`єктом, в особі якого може звертатися прокурор у цих правовідносинах, з огляду на таке.
9. На наше переконання, зроблений висновок Великої Палати Верховного Суду значно ускладнює правозастосування представництва прокурором інтересів держави за участю НАН України та її національних галузевих академій наук, зокрема НААН України, оскільки впроваджує підхід, за якого органами, уповноваженими на захист інтересів держави щодо нерухомого майна (землі державної власності та будівлі, споруди), одночасно визнаються Кабінет Міністрів України та НАН України (національні галузеві академії наук) відповідно. Такий підхід по суті нівелює спеціальний статус НАН України та її національних галузевих академій наук як суб`єктів управління державним майном та покладає на Кабінет Міністрів України нетипові функції з моніторингу кожної окремої земельної ділянки, що перебуває у їх постійному користуванні. Зрештою на нашу думку, подібне створює передумови для незаконного відчуження земель державної власності, уникнення винними особами відповідальності за збереження землі, переданої в користування НАН України та її національних галузевих академій наук та перешкоджає ефективному та оперативному захисту порушених прав держави в спірних правовідносинах.
10. З огляду на викладене щодо наведеного висновку Великої Палати Верховного Суду висловлюємо окрему думку виходячи з таких міркувань.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст і підстави наведених у позові вимог
11. У серпні 2018 року перший заступник прокурора Івано-Франківської області
(далі - прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі НААН України та Дослідної станції до Микитинецької сільської ради та ОСОБА_1 , у якому просив:
13. За твердженням прокурора, спірна земельна ділянка, яка передана ОСОБА_1 , належить до земель державної форми власності та перебуває у постійному користуванні Дослідної станції. Вилучення спірної земельної ділянки в масиві «Мала Панська» на користь Микитинецької сільської ради не проводилося, а Дослідна станція та безпосередньо НААН України від спірної земельної ділянки не відмовлялися. Тож Микитинецька сільська рада, не маючи повноважень на вилучення та розпорядження земельними ділянками державної власності, які перебували в постійному користуванні Дослідної станції, на порушення норм земельного законодавства ухвалила зазначене рішення, а тому воно є незаконним та підлягає скасуванню.
14. Оскільки спірна земельна ділянка вибула з державної власності без згоди власника на підставі незаконного рішення Микитинецької сільської ради, реєстрація права власності на земельну ділянку за ОСОБА_1 підлягає скасуванню, а спірна земельна ділянка - витребуванню на користь законного власника.
15. На обґрунтування підстав представництва інтересів держави прокурор зазначив, що цей позов пред`явлено з метою усунення порушень інтересів держави в особі НААН України та постійного землекористувача спірної земельної ділянки - Дослідної станції, спричинених порушенням відповідачами встановленого законом порядку володіння, користування і розпорядження землями, що перебувають у державній власності.
Короткий зміст доводів відповідачів 1, 2
Івано-Франківська міська рада
16. Івано-Франківська міська рада щодо пред`явленого прокурором позову заперечує та просить суд відмовити в його задоволенні в повному обсязі, зазначаючи, зокрема, що у прокурора не було підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі НААН України, Дослідної станції, а вжиті ним заходи по зверненню до суду спрямовані на відновлення права постійного користування на земельну ділянку державною науковою установою, яка діє як самостійний суб`єкт права. Окрім того, відповідач 1 посилається на законність оскаржуваного рішення про передачу земельної ділянки комунальної власності у приватну власність ОСОБА_1 та відсутність у Микитинецької сільської ради на момент прийняття оскаржуваного рішення передбачених законом підстав для відмови відповідачу 2 у затвердженні проекту землеустрою та передачі земельної ділянки у власність.
17. ОСОБА_1 , так само як і відповідач 1, щодо позову прокурора заперечив та просив суд відмовити у його задоволенні, зазначаючи, зокрема, про відсутність підстав для звернення прокурора з цим позовом, оскільки прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень. Відповідач 2 зауважує, що проєктна документація щодо спірної земельної ділянки була погоджена у встановленому порядку, а Дослідна станція та НААН України не мають жодного відношення до цієї ділянки. Окрім того, за твердженням відповідача 2, наданий позивачем бланк державного акта серії І-ІФ № 000255, не є належним доказом на підтвердження права постійного користування спірною земельною ділянкою, оскільки він не пройшов процедури реєстрації згідно із законом, у ньому відсутня дата видачі, немає підпису посадової особи, відповідальної за його реєстрацію і видачу, підписів суміжників та інженера-землевпорядника. До того ж цей бланк державного акта свого часу мало бути видано Інституту хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук України, який було ліквідовано, однак докази на підтвердження того факту, що Дослідна станція є його правонаступником чи правонаступником Івано-Франківського інституту агропромислового виробництва, в матеріалах справи відсутні, і такого правонаступництва не було.
Фактичні обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
18. Постановою від 10 березня 1983 року № 112 Рада Міністрів Української РСР згідно з дозволом Ради Міністрів СРСР від 11 лютого 1983 року створила Івано-Франківську науково-дослідну станцію хрестоцвітих культур Міністерства сільського господарства Української РСР на базі відділу селекції, насінництва і технологій вирощування ріпаку Науково-дослідного інституту сільського господарства Нечорноземної зони Української РСР Міністерства сільського господарства Української РСР і радгоспу «Перемога» Міністерства плодоовочевих господарств Української РСР.
19. Наказом від 23 березня 1983 року № 76 Міністерство сільського господарства УРСР організувало Івано-Франківську науково-дослідну станцію хрестоцвітих культур, прийняло землі радгоспу «Перемога» і створило дослідне господарство «Перемога», підпорядковане цій дослідній станції.
21. Наказом від 15 квітня 1992 року № 103 Українська академія аграрних наук (далі -УААН) закріпила за науковими установами, господарствами, підприємствами і організаціями землю, будівлі, споруди, обладнання, транспортні засоби, техніку та інші основні засоби станом на 01 січня 1992 року згідно з додатком, зокрема й за Інститутом хрестоцвітих культур з дослідним господарством «Перемога» закріпила землю площею 2 415 га.
22. Рішенням від 12 квітня 1994 року у справі № 353/5 Арбітражний суд Івано-Франківської області задовольнив позов Івано-Франківського інституту хрестоцвітих культур до Микитинецької сільської ради народних депутатів. Суд визнав недійсним рішення Микитинецької сільської ради від 22 грудня 1993 року «Про надання землі НДІ хрестоцвітих культур» та зобов`язав сільську раду видати позивачу державний акт на право постійного користування 286 га ріллі та 15 га пасовищ.
23. На виконання цього рішення суду у 1994 році Інститут хрестоцвітих культур УААН отримав державний акт на право постійного користування землею серії І-ІФ № 000255. Акт зареєстровано в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 1.
24. Наказом від 25 лютого 1999 року № 29 УААН створила Івано-Франківський інститут агропромислового виробництва (далі - Івано-Франківський інститут АПВ УААН) з правами юридичної особи на базі земель та майна Інституту хрестоцвітих культур УААН, Івано-Франківської державної сільськогосподарської дослідної станції та Прикарпатського відділення Інституту агроекології і біотехнологій. Закріпила за Івано-Франківським інститутом АПВ УААН землі, усі будівлі, лабораторії, обладнання, виробничі приміщення та інше майно ліквідованих установ станом на 01 січня 1999 року. Визначила, що Івано-Франківський інститут АПВ УААН є правонаступником ліквідованих наукових установ.
25. Наказом від 29 листопада 2002 року № 95 «Про деякі зміни в організації наукової та виробничої діяльності в системі УААН» УААН затвердила назву дослідного господарства, що входило до складу Івано-Франківського інституту АПВ УААН, надавши йому (дослідному господарству) статус юридичної особи та визначивши йому назву «Державне дослідне господарство «Перемога» Івано-Франківського інституту агропромислового виробництва Українська академія аграрних наук», підпорядкувавши його безпосередньо інституту.
26. Указом Президента України від 06 січня 2010 року № 8/2010 УААН надано статус національної та присвоєно нову назву НААН України.
27. Наказом від 25 січня 2012 року № 10 НААН України перейменувала Івано-Франківський інститут АПВ НААН у Прикарпатську державну сільськогосподарську дослідну станцію, передавши її разом із мережею підприємств у безпосереднє підпорядкування Інституту сільського господарства Карпатського регіону НААН. Цим же наказом затвердила найменування дослідної станції - Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства (далі - Прикарпатська ДСГДС ІСГ) Карпатського регіону НААН, підпорядкувала їй дослідні станції зі збереження юридичної особи та визначила їхні нові назви, зокрема ДП «Дослідне господарство «Перемога» Прикарпатської ДСГДС ІСГ Карпатського регіону НААН.
29. На підставі наведеного рішення 11 листопада 2015 року здійснено державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку за ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішень суду першої інстанції
32. Рішення суду першої інстанції мотивовано, зокрема, так:
- прокурор, звертаючись із позовом до суду, дотримався вимог статті 56 ЦПК України, частин третьої , четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, обґрунтував неналежне здійснення захисту інтересів держави в особі позивачів, які протягом тривалого періоду часу (2015? 2018 роки) не вживали заходів щодо захисту прав держави на землю;
- оскільки на підставі цього рішення Микитинецької сільської ради за ОСОБА_1 здійснено державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку, то позов прокурора про скасування державної реєстрації права власності за відповідачем на спірну земельну ділянку також підлягає задоволенню;
- враховуючи те, що спірна земельна ділянка вибула з державної власності без згоди власника та на підставі незаконного рішення сільської ради, суд першої інстанції вважав, що належним способом захисту порушеного права держави є позов про витребування в ОСОБА_1 на користь держави цієї земельної ділянки.
33. Додатковим рішенням від 17 травня 2023 року Івано-Франківський міський суд Івано-Франківської області стягнув з Івано-Франківської міської ради та ОСОБА_1 на користь Дослідної станції по 19 612,80 грн відшкодування витрат за проведення експертизи з кожного.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
34. Апеляційний суд Івано-Франківської області постановою від 06 вересня 2023 рокурішення Івано-Франківського міського суду від 19 квітня 2023 року та додаткове рішення цього ж суду від 17 травня 2023 року залишив без змін.
35. Апеляційний господарський суд погодився з висновками суду першої інстанції щодо визнання оскаржуваного рішення Микитинецької сільської ради незаконним та його скасування, а також скасування проведеної на підставі цього рішення державної реєстрації за відповідачем 2 права власності на спірну земельну ділянку та витребування у нього цієї ділянки на користь держави. Також визнав підтвердженими підстави для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційної скарги, підстави касаційного оскарження та узагальнені доводи скаржника
Івано-Франківська міська рада
36. Івано-Франківська міська радау поданій до Верховного Суду касаційній скарзі просить скасувати рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 19 квітня 2023 року та постанову Івано-Франківського апеляційного суду від 06 вересня 2023 року та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенніпозову.
37. На обґрунтування доводів касаційної скарги Івано-Франківська міська радапосилається на підстави касаційного оскарження, визначені пунктами 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України, для відкриття касаційного провадження (суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях порушили норми процесуального права - пункт 1 частини третьої статті 411 ЦПК України та застосували норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах) та зазначає, зокрема, що:
- НААН України та Дослідна станція не є належними позивачами, в особі яких прокурор міг би звернутися до суду з позовом для захисту законних інтересів держави;
- згідно зі Статутом НААН України, зареєстрованим 21 серпня 2021 року Міністерством юстиції України, НААН України ? це самоврядна наукова організація, заснована на державній власності, що є державною організацією, створеною як неприбуткова державна бюджетна установа. Самостійність НААН України полягає, зокрема, у самостійному вирішенні господарських питань, здійсненні загальними зборами НААН України функцій найвищого органу управління. Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань зазначений позивач є державною організацією (установа, заклад). Відповідно до цього Статуту Дослідна станція є державною бюджетною неприбутковою науковою установою;
- прокурор подав позов в особі державної організації, яка не наділена владними управлінськими функціями, не здійснює у правовідносинах з юридичними особами публічно-владних управлінських функцій та не ухвалює владно-управлінських рішень, а тому не є суб`єктом владних повноважень;
- висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що у Дослідної станції право постійного користування землею виникло ще з 1983 року, є помилковим, оскільки надання земельних ділянок у користування могло відбуватися винятково за проєктом відведення, який міг бути розроблений на підставі відповідного рішення виконавчого комітету, а державний акт вже видавався за наслідками ухвалення рішення органу місцевого самоврядування про відведення та надання в користування земельної ділянки;
- суди попередніх інстанцій зазначили, що підставою виникнення у позивача права користування землею є постанова Ради Міністрів УРСР № 112 від 10 березня 1983 року та наказ Міністерства сільського господарства УРСР від 28 березня 1983 року «Про організацію Івано-Франківської науково-дослідної станції хрестоцвітих культур», що суперечить вимогам Земельного кодексу УРСР, оскільки наказ Міністерства сільського господарства УРСР про створення науково-дослідної установи не може вважатися рішенням органу, до повноважень якого належало розпорядження відповідними землями. Зазначений наказ виданий на підставі постанови Ради Міністрів УРСР від 10 березня 1983 року № 112, якою створено Івано-Франківську науково-дослідну станцію хрестоцвітих культур Міністерства сільського господарства УРСР, а не надано у постійне користування земельні ділянки державної власності сільськогосподарського призначення цій науковій установі. Водночас рішення виконавчого комітету Івано-Франківської обласної ради народних депутатів від 21 січня 1986 року, постанови Президії Верховної Ради Української РСР від 29 липня 1991 року тощо не доводять наявності відповідного рішення компетентного органу про передачу земельних ділянок у користування позивачам або їх попередникам;
- матеріали справи не містять доказів, що земельна ділянка площею 286 га ріллі та 15 га пасовищ передавалася позивачу в порядку правонаступництва від одного підприємства до іншого. Довідки форми 6-зем та 3-зем не можуть бути належними та допустимими доказами у цій справі;
- оскаржуване рішення Микитинецької сільської ради ухвалене в межах повноважень органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин на підставі представленої ОСОБА_1 землевпорядної документації, погодженої у встановленому порядку.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
38. Прокурор у відзиві на касаційну просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
39. Дослідна станція у додаткових поясненнях зауважила, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 зазначено про відступлення від висновків, викладених, зокрема, у постанові Верховного Суду від 07 червня 2022 року у справі № 909/835/18, на яку посилався скаржник у касаційній скарзі. Додатково Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскільки НАН України наділена повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, що належать до сфери її управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої
статті 23 Закону № 1697-VII. Окрім того, позивач 2 зауважив, що у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04 грудня 2024 року у справі № 909/125/23 зроблені висновки щодо підстав створення науково-дослідних установ, підстав виникнення права постійного користування державними землями та особливостей передачі державних особливо цінних земель науково-дослідних полів із державної у комунальну власність. Ця постанова відповідно до сформульованих у ній висновків ухвалена у справі, яка є подібною до справи, що переглядається, тому Дослідна станція просить такі висновки врахувати під час розгляду цієї справи.
Розгляд справи в суді касаційної інстанції
41. 14 листопада 2023 року Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою відмовив у задоволенні заяви ОСОБА_1 про зупинення виконання рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 19 квітня 2023 року, додаткового рішення цього ж суду від 17 травня 2023 року та постанови Івано-Франківського апеляційного суду від 06 вересня 2023 року. Відзиви ОСОБА_1 на касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради повернув заявнику без розгляду.
42. Ухвалою від 12 травня 2025 року Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду відзив НААН України на касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради повернув без розгляду та призначив справу до судового розгляду.
Мотиви передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
43. 28 травня 2025 року Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстави, передбаченої частиною четвертою статті 403 ЦПК України, зокрема, для відступу (шляхом конкретизації) від загального висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 про те, що оскільки НАН України наділена повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, що належать до сфери її управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, шляхом конкретизації та зазначення такого:
«Оскільки НАН України та галузеві академії наук наділені повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, що належать до сфери їх управління, тобто на основі законодавства здійснюють управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України та галузевих академій наук, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, за винятком спорів щодо об`єктів власності Українського народу, визначених частиною першою статті 13 Конституції України, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень.
Тому захист інтересів держави щодо земель державної власності здійснює відповідний уповноважений орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо реалізації прав держави як власника (розпорядника) землями державної власності.
НАН України та галузеві академії наук не є суб`єктами владних повноважень щодо земель державної власності, які передані їм у постійне користування».
44. Колегія суддів Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду зазначила, що відповідно до обставин справи № 520/8065/19 (від висновків судів у якій пропонується відступити), звертаючись до суду з позовом, заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі НАН України просив суд витребувати від фізичної особи у державну власність приміщення № 2 загальною площею 334,9 кв. м та нежитлове приміщення № 1 загальною площею 323,5 кв. м (нерухоме майно - ДП «Пансіонат «Борей», що входить до майнового комплексу НАН України), що належать їй на праві повного господарського відання та щодо якого НАН України по суті реалізує управлінські функції. Щодо такого майна немає іншого компетентного органу, в інтересах якого прокурор міг би представляти інтереси держави в спірних правовідносинах.
45. Водночас у справі, що переглядається, предметом спору є земля, яка перебуває під особливою охороною держави та є об`єктом права власності Українського народу, що визначено статтями 13, 14 Конституції України та статтею 1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а відповідні повноваження щодо її розпорядження належать Кабінету Міністрів України.
46. З огляду на викладене колегія суддів Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду вважає, що висновок у справі № 520/8065/19 про те, що оскільки НАН України наділена повноваженнями щодо управління об`єктами державної власності, що належать до сфери її управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, - не може бути універсальним для визначення того, чи НАН України та галузеві академії наук є тими органами, які наділені повноваженнями представляти інтереси держави, оскільки потрібно враховувати об`єкт спірних правовідносин, його правовий режим, приписи, які встановлюють особливості розпорядження ним, та суб`єкт, який має право здійснювати не лише користування, володіння та управління таким об`єктом, а й владні повноваження щодо розпорядження ним.
47. Ухвалою від 25 червня 2025 року Велика Палата Верховного Суду прийняла справу до свого провадження та призначила її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
48. 10 грудня 2025 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою задовольнила частково касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради. Скасувала рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 19 квітня 2023 року та постанову Івано-Франківського апеляційного суду від 06 вересня 2023 року. Залишила без розгляду позов першого заступника прокурора Івано-Франківської області в інтересах держави в особі НАН України, Дослідної станції до Івано-Франківської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради, скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки.
49. Постанова Великої Палати Верховного, з-поміж іншого, мотивована таким.
Щодо подання прокурором позову в інтересах держави в особі НАН України, галузевих академій наук
50. Згідно з приписами статті 113 Конституції України та статті 84 ЗК України органом державної влади, тобто суб`єктом владних повноважень, через який держава реалізує право власності на землю держави, є Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади.
51. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України може здійснювати прокурор Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури винятково за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції (стаття 23 Закону № 1697-VII).
52. У частині першій статті 3 Закону України від 21 вересня 2006 року № 185-V «Про управління об`єктами державної власності» (далі - Закон № 185-V в редакції, чинній на момент звернення прокурора з позовом до суду) передбачено, що об`єктом управління державної власності є, зокрема, державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування НАН України, галузевим академіям наук.
53. Згідно із частиною другою статті 3 Закон № 185-V дія цього Закону не поширюється на управління об`єктами власності Українського народу, визначеними частиною першою статті 13 Конституції України;
54. НАН України та галузеві академії наук, зокрема НААН України, не є суб`єктами владних повноважень щодо земель державної власності, які передані їм у постійне користування, тому захист інтересів держави стосовно таких земель здійснює відповідний уповноважений орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо реалізації прав держави як власника (розпорядника) земель державної власності.
55. Прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, має залучати той орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо розпорядника земель державної власності. Відповідно до обставин цієї справи таким органом є Кабінет Міністрів України.
Щодо відступу від висновків Верховного Суду про застосування норм права
56. Велика Палата Верховного Суду вважає, що правовий висновок, викладений у постанові від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, не може автоматично поширюватися на земельні ділянки, оскільки земельні правовідносини мають особливий правовий режим, визначений ЗК України. Зокрема, відповідно до статті 84 цього Кодексу держава реалізує право власності на землю через відповідні органи державної влади, зокрема Кабінет Міністрів України. НАН України, хоча й управляє об`єктами державної власності, не є суб`єктом владних повноважень у сфері земельних відносин у розумінні статті 23 Закону № 1697-VII, оскільки не наділений владними повноваженнями щодо розпорядження таким державним майном.
57. У цій справі прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі НААН України, посилаючись на її бездіяльність у захисті інтересів держави щодо незаконного вибуття земельної ділянки. Проте належним компетентним органом, через який держава реалізує право власності на землю, є Кабінет Міністрів України.
58. Відповідно представництво прокурором інтересів держави у таких правовідносинах є можливим лише за умови доведення бездіяльності Кабінету Міністрів України, а не НААН України, яка не є суб`єктом владних повноважень щодо прав на земельні ділянки у контексті застосування статті 23 Закону № 1697-VII.
59. Оскільки НАН України та галузеві академії наук наділені повноваженнями щодо управління об`єктами права державної власності, що належать до сфери їх управління, тобто на основі законодавства здійснюють управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України та галузевих академій наук, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, за винятком спорів щодо об`єктів власності Українського народу, що визначено частиною першою статті 13 Конституції України, від імені якого право власника здійснюють уповноважені державні органи в межах своєї компетенції. Тому захист інтересів держави щодо земель державної власності здійснює відповідний уповноважений орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо реалізації прав держави як власника (розпорядника) земель державної власності.
60. НАН України та галузеві академії наук не є суб`єктами владних повноважень щодо земель державної власності, які передані їм у постійне користування.
Щодо суті касаційної скарги
61. Аналіз приписів статі 13 Конституції України та статей 1, 3, 4, 6, 8 Закону № 185-V дає підстави для висновку, що НААН України є державною неприбутковою бюджетною організацією (установою), галузевою академією наук, користується (володіє) землею, що належить на праві власності державі, здійснює окремі повноваження з управління державним майном у межах, визначених законодавством, переданим їй у безстрокове користування, та не має повноважень щодо розпорядження землями державної власності.
62. Велика Палата Верховного Суду враховує, що стаття 23 Закону № 1697-VII визначає умови, за яких прокурор може представляти інтереси держави в суді: якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень або якщо такий орган відсутній. Отже, подання прокурором позову в інтересах держави в особі НАН України та галузевих академій наук у спорах щодо земельних ділянок є безпідставним, адже у земельних правовідносинах вони не можуть бути суб`єктами владних повноважень, оскільки не є розпорядниками земель державної власності.
63. Віднесення прокурором спірних земельних ділянок до державних передбачає реалізацію державою права власності на землю через державний орган виконавчої влади, зокрема Кабінет Міністрів України, який у такому випадку є компетентним органом, бездіяльність якого після доведення прокурором про стверджуване порушення інтересів держави мала б наслідком представництво прокурором у суді законних інтересів держави. За таких обставин позов прокурора у цій справі не підлягає розгляду по суті.
64. У цій справі прокурор не обґрунтував бездіяльності або неналежного здійснення захисту інтересів держави саме Кабінетом Міністрів України як компетентним органом у сфері розпорядження землями державної власності. Замість цього прокурор подав позов в інтересах НААН України, яка хоча і є постійним землекористувачем, проте не має владних повноважень щодо розпорядження такими землями відповідно до статті 84 ЗК України. Незазначення Кабінету Міністрів України як суб`єкта, чия бездіяльність дає повноваження прокурору представляти державу, робить звернення прокурора до суду необґрунтованим і таким, що не відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.
65. До того ж розпорядження земельними ділянками державної власності здійснюють винятково уповноважені органи державної влади. НААН України виконує лише функції користувача, а не розпорядника, тому подання позову в її інтересах без залучення Кабінету Міністрів України призводить до порушення принципу субсидіарності представництва прокурора.
66. Тож у цій справі позовні вимоги прокурора спрямовані на захист прав або інтересів не держави, а НААН України, яка не є суб`єктом владних повноважень у спірних земельних правовідносинах, а тому вони не підлягають розгляду по суті, оскільки позовну заяву за такими вимогами фактично подано не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах юридичної особи, що не є суб`єктом владних повноважень у цих правовідносинах, тому прокурор не має повноважень на ведення цієї справи.
67. Оскільки прокурор подав позов від імені заінтересованої особи як особа, яка не має повноважень на ведення справи, є підстави для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.
68. З огляду на наведені вище заперечення щодо сформульованих Великою Палатою Верховного Суду висновків у цій справі вважаємо за необхідне в окремій думці зосередити увагу на таких питаннях.
Щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в суді
69. Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
70. За частиною четвертою статті 42 ЦПК України у справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
71. Згідно із частиною третьою статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
72. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу (частина четверта статті 56 ЦПК України).
73. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
74. Випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді встановлені у Законі № 1697-VII.
75. Відповідно до абзаців першого, другого частини третьої статті 23 Закону
№ 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
76. Водночас законодавець в абзаці третьому частини третьої статті 23 Закону
№ 1697-VII передбачив заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній.
77. Велика Палата Верховного Суду щодо застосування абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII зауважувала, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18).
78. Отже, Велика Палата Верховного Суду визначила два критерії, за умови наявності яких не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави, а саме: 1) представництво інтересів держави в особі державних компаній; 2) позивач не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень.
79. Суттєвих розбіжностей з висновками Великої Палати Верховного Суду в цій частині не вбачаємо. З урахуванням наведеного, погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду щодо підстав звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави та заборони представництва таких інтересів в особі, зокрема державних компаній.
Щодо статусу НАН України та її національних галузевих академій наук, зокрема НААН України, як суб`єкта управління державним майном та їх повноважень щодо розпорядження земельними ділянками
80. Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону України від 07 лютого 2002 року № 3065-ІІІ «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу» (далі - Закон № 3065-ІІІ) НАН України є вищою державною науковою організацією України, яка організовує і здійснює фундаментальні та прикладні наукові дослідження, а також координує проведення фундаментальних досліджень у наукових установах та організаціях України.
81. Національні галузеві академії наук є державними науковими організаціями України, які здійснюють фундаментальні дослідження, організовують, проводять та координують прикладні дослідження у відповідних галузях науки. НАН України, національні галузеві академії наук засновані на державній власності, фінансуються з Державного бюджету України, а також з інших, не заборонених законодавством України, джерел фінансування (частини друга, третя статті 1 Закону № 3065-ІІІ).
82.Згідно із частиною першою статті 18 Закону України від 26 листопада 2015 року
№ 848-VIII «Про наукову і науково-технічну діяльність» (далі - Закон № 848-VIII в редакції, чинній на момент звернення прокурора з позовом до суду) національні галузеві академії наук, зокрема НААН України, це самоврядні наукові організації, засновані на державній власності, що є державними організаціями, створеними як неприбуткові державні бюджетні установи.
83. Відповідно до пункту 1 Статуту НААН України, затвердженого 07 квітня 2016 року загальними зборами НААН України (далі - Статут НААН України в редакції, чинній на момент звернення прокурора з позовом до суду), НААН України - це самоврядна наукова організація, заснована на державній власності, що є державною організацією, створеною як неприбуткова державна бюджетна установа.
84. За частиною першою статті 1 Закону № 185-V управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
85. Суб`єктами управління об`єктами державної власності є, зокрема, НАН України, галузеві академії наук (стаття 4 Закону № 185-V).
86. Згідно зі статтею 8 Закону № 185-V об`єкти державної власності за рішенням Кабінету Міністрів України передаються НАН України, галузевим академіям наук у безстрокове безоплатне користування. НАН України, галузеві академії наук, яким державне майно передано в безстрокове безоплатне користування, виконують щодо цього майна функції, передбачені пунктами 1, 3-11, 14, 15, 18-38 статті 6 цього Закону, за винятком повноважень, що стосуються утворення господарських структур, тобто повноваження уповноважених органів управління.
87. За частиною першою статті 3 Закону № 185-V об`єктами управління державної власності є, зокрема, державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування НАН України, галузевим академіям наук.
88. Відповідно до частини другої статті 3 Закону № 185-V дія цього Закону не поширюється на управління об`єктами власності Українського народу, визначеними частиною першою статті 13 Конституції України.
89. Водночас абзацом першим частини шостої статті 18 Закону № 848-VIII визначено, що використання державного майна, переданого національним галузевим академіям наук, здійснюється з урахуванням норм Закону № 3065-ІІІ.
90. Системний аналіз положень наведених норм, на наше переконання, свідчить, що Закон № 185-V, який визначає правові засади управління майном держави в цілому, є загальним (lex generalis) відносно Закону № 3065-III, який є спеціальним нормативно-правовим актом (lex specialis), що визначає особливості правового режиму діяльності НАН України, її галузевих академій наук, зокрема НААН України, та особливості управління державним майном, яке закріплено за установами, організаціями та підприємствами, що перебувають у віданні НАН України, її галузевих академій наук.
92. Тож вважаємо, що саме положення в цьому випадку спеціального Закону
№ 3065-III мають визначальне значення для встановлення повноважень НАН України та її національних галузевих академій наук, зокрема НААН України, на здійснення інтересів держави у правовідносинах щодо земельних ділянок, переданих їм у постійне користування.
93. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 3065-III НАН України, здійснюючи повноваження з управління об`єктами майнового комплексу НАН України, забезпечує реалізацію прав держави як власника цих об`єктів, пов`язаних з ефективним їх використанням та розпорядженням у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
94. Національні галузеві академії наук, здійснюючи повноваження з управління об`єктами майнового комплексу національних галузевих академій наук, забезпечують реалізацію прав держави як власника цих об`єктів, ефективно їх використовують та розпоряджаються цими об`єктами майнового комплексу у межах, визначених законодавством (частина перша статті 4 Закону № 3065-ІІІ).
95. За частиною другою статті 2 Закону № 3065-ІІІ об`єкти майнового комплексу НАН України та об`єкти майнового комплексу національних галузевих академій наук належать відповідно НАН України та національним галузевим академіям наук на праві господарського відання і передаються ними організаціям, що віднесені до відання НАН України та до відання національних галузевих академій наук, на праві оперативного управління з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
96. Майновий комплекс НАН України та майновий комплекс національних галузевих академій наук складають усі матеріальні та нематеріальні активи (далі - об`єкти майнового комплексу), що обліковуються на балансах НАН України та на балансах відповідних національних галузевих академій наук і організацій, віднесених до відання НАН України та національних галузевих академій наук, і які закріплені державою за НАН України та за національними галузевими академіями наук в безстрокове користування, або придбані за рахунок бюджетних коштів, а також коштів від фінансово-господарської діяльності та/або набуті іншим шляхом, не забороненим законом (частина перша статті 2 Закону № 3065-ІІІ). Подібні положення закріплені у пункті 88 Статуту НААНУкраїни.
97. Відповідно до частини шостої статті 18 Закону № 848-VIII земельні ділянки надаються національним галузевим академіям наук у постійне користування відповідно до земельного законодавства.
98. Такі земельні ділянки відповідно до статті 150 ЗК України мають особливий правовий статус, адже відносяться до особливо цінних земель (пункт «в» частини першої - землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів), припинення права користування якими шляхом вилучення згідно із частиною другою цієї норми здійснюється лише погодженням з Верховною Радою України.
99. Згідно зі статтею 396 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) особа, яка має речове право на чуже майно, має право на захист цього права, у тому числі і від власника майна, відповідно до положень глави 29 цього Кодексу.
100. Тож положення ЦК України передбачають можливість захисту речового права на майно не лише власником, а й носієм іншого речового права (титульним володільцем).
101. За статтею 152 ЗК України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.
102. Відповідно до частини першої статті 92 ЗК України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
103. Отже, НАН України, її національним галузевим академіям наук, зокрема НААН України, як постійним користувачам земельних ділянок належить право на захист від порушень, пов`язаних із володінням цими земельними ділянками (див. mutatis mutandis щодо можливості захисту права постійного користувача на земельну ділянку постанову Великої Палати Верховного Суду 22 січня 2025 року у справі № 446/478/19).
104. Згідно із частинами першою - третьою статті 5 Закону № 3065-ІІІ об`єкти майнового комплексу НАН України та національних галузевих академій наук використовуються відповідно до законодавства України, а також статуту НАН України та статутів національних галузевих академій наук, а також статутів організацій, що віднесені до їх відання. НАН України, національні галузеві академії наук та організації, що віднесені до їх відання, мають право використовувати належне їм майно для участі у цивільних відносинах, у тому числі для ведення фінансово-господарської діяльності, відповідно до цілей їх утворення та в межах їх цивільної правоздатності. Вилучення земельних ділянок НАН України та національних галузевих академій наук може здійснюватися лише за згодою Президії НАН України та президій національних галузевих академій наук відповідно до ЗК України.
105. Відповідно до підпункту 17 пункту 7 Статуту НААН України академія з метою виконання покладених на неї завдань здійснює повноваження з управління державним майном, забезпечує його ефективне використання та розпоряджається ним у межах, визначених законодавством, виступає головним розпорядником бюджетних коштів
106. Пунктами 89, 90 Статуту НААН України визначено, що використання державного майна, переданого НААН України, здійснюється з урахуванням норм Закону № 3065-ІІІ та чинного законодавства. НААН України, здійснюючи повноваження з управління об`єктами майнового комплексу, забезпечує реалізацію прав держави як власника таких об`єктів, ефективно їх використовує та розпоряджається у межах, визначених законодавством.
107. За пунктом 91 Статуту НААН України академія відповідно до законодавства та цього статуту користується основними фондами, переданими їй державою у безстрокове безоплатне користування без права зміни форми власності, а також обіговими коштами та земельними ділянками, що надаються їй у постійне користування або в оренду відповідно до земельного законодавства.
108. Вилучення земельних ділянок наукових установ, організацій, підприємств НААН України та припинення права постійного користування ними може здійснюватися лише за згодою Президії НААН України, відповідно до ЗК України. Зміна цільового призначення та припинення права постійного користування земельними ділянками наукових установ, підприємств та організацій НААН України, що віднесені до особливо цінних земель, допускається лише для розміщення на них об`єктів, що визначені ЗК України (пункт 94 Статуту НААН України).
109. Системний аналіз норм статей 1, 3, 4, 8 Закону № 185-V, статті 18 Закону
№ 848-VIII, статей 2, 4, 5 Закону № 3065-ІІІ та положень пунктів 7, 89-91, 94 Статуту НААН України, на наше переконання, свідчить, що НААН України (так само і НАН України та інші національні галузеві академії наук, які мають схожі положення Статутів) є уповноваженим державою суб`єктом управління державним майном, який здійснює повноваження власника щодо переданих їй (її установам, підприємствам та організаціям) у постійне користування земельних ділянок та забезпечує не лише реалізацію прав держави, а й виступає гарантом збереження цільового призначення особливо цінних земель через механізм обов`язкової згоди своєї Президії НААН України на будь-які дії щодо зміни правового режиму таких ділянок.
110. Наявність виключення у частині другій статті 3 Закону № 185-V щодо об`єктів права власності Українського народу (землі) лише вказує на особливий режим цих об`єктів, управління якими з боку НАН України, її галузевих академій наук, зокрема НААН України, здійснюється не на підставі норм Закону № 185-V, а на підставі спеціальних норм Закону № 3065-ІІІ, що наділяють її статусом суб`єкта владних повноважень у цих правовідносинах.
111. Таким чином на наше переконання, оскільки НАН України, її національні галузеві академії наук, зокрема НААН України, здійснюють функції органу управління у сфері наукової діяльності та наділені владними повноваженнями щодо майнового комплексу, в тому числі переданими їй (її установам, підприємствам та організаціям) у постійне користування земельними ділянками, вони є органами, уповноваженими здійснювати реалізацію інтересів держави у спірних правовідносинах.
112. З урахуванням наведеного вважаємо, у прокурора наявні повноваження на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі НАН України, її національних галузевих академій наук, зокрема НААН України, у спорі щодо переданих їй (її установам, підприємствам та організаціям) у постійне користування земельних ділянок.
113. Такий висновок цілком узгоджується з висновком, викладеним у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, щодо можливості представляти прокурором інтереси держави в особі НАН України у спорі стосовно майнового комплексу.
114. Окрім того, цей висновок відповідає усталеній судовій практиці Верховного Суду щодо представництва прокурором інтересів держави в особі постійних користувачів земельних ділянок (див. mutatis mutandis постанову Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 923/466/17, постанову Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 02 лютого 2022 року у справі № 927/1099/20, постанови Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 372/930/17-ц, від 25 вересня 2019 року у справі № 369/9994/16-ц).
Щодо правового режиму речей, єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованої на ній будівлі або споруди
115. Навіть, якщо гіпотетично погодитись із висновками Великої Палати Верховного Суду стосовно відсутності підстав представництва прокурором інтересів НАН України та національних галузевих академій наук у спорах щодо земель державної власності то цілком очевидною, на нашу думку, є логічна суперечність такого висновку доктринальному розумінню правового режиму нерухомого майна виходячи з таких міркувань.
116. У цивілістичній доктрині усталеним є поділ речей на рухомі та нерухомі, що ґрунтується на відмінностях їх природних властивостей та особливостях правового режиму їх цивільного обороту.
117. Стаття 181 ЦК України надає визначення нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) до яких відносить: 1) земельні ділянки, а також 2) об`єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення.
118. Тобто стаття 181 ЦК України встановлює єдиний правовий режим нерухомого майна, який охоплює як земельні ділянки, так і розташовані на них об`єкти.
119. Відповідно до статті 120 ЗК України та статті 377 ЦК України в Україні діє принцип цілісності об`єкта нерухомості із земельною ділянкою, на якій він розташований.
121. Однак сформульований Великою Палатою Верховного Суду в цій справі висновок про те, що прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України та національних галузевих академій наук, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, за винятком спорів щодо об`єктів власності Українського народу, що визначено частиною першою статті 13 Конституції України, на нашу думку, фактично створює штучне розмежування (виокремлення) захисту єдиного за свою природою об`єкта (правового режиму) нерухомого майна - об`єктів нерухомості (будівель, споруд) та земельних ділянок під цими об`єктами.
122. Вважаємо, що подібне штучне роз`єднання захисту єдиного за своєю правовою природою об`єкта нерухомого майна (земельної ділянки та розташованої на ній будівлі, споруди) неминуче призводить до створення штучної конструкції «множинності суб`єктів владних повноважень», уповноважених на захист інтересів держави.
123. Велика Палата Верховного Суду залишила поза увагою, що правовий режим об`єктів нерухомості (будівель, споруд тощо) є нерозривним від режиму земельних ділянок, на яких вони розташовані. Адже ефективне управління нерухомим майном (будівлею, спорудою тощо) не може бути реалізоване суб`єктом управління, який позбавлений управлінських повноважень щодо землі під цим майном.
124. Оскільки НАН України, її національні галузеві академії наук, зокрема НААН України, наділені владними повноваженнями щодо свого цілісного майнового комплексу, на наше переконання, вони як постійні користувачі земельних ділянок є уповноваженими суб`єктами щодо захисту прав на відповідні земельні ділянки.Водночас позбавлення їх права на захист від порушень, пов`язаних із володінням земельними ділянками,фактично нівелює їхню здатність виконувати державну функцію щодо збереження державного майна.
Щодо покладення на Кабінет Міністрів України нетипових функцій з моніторингу земельного банку НАН України, її національних галузевих академій наук
125. Вважаємо, що визнання Великою Палатою Верховного Суду НАН України, її національних галузевих академій наук, зокрема НААН України, уповноваженими органами щодо управління об`єктами нерухомого майна (будівель, споруд тощо), за одночасного заперечення їх повноважень щодо переданих їм у постійне користування земельних ділянок (з посиланням на частину першу статті 13 Конституції України), фактично зумовлює дуальність захисту щодо нерухомого майна НАН України, її національних галузевих академій наук.
126. Запроваджений Великою Палатою Верховного Суду підхід у подібних категоріях спорів (щодо нерухомого майна - будівель, споруд, земельних ділянок НАН України, її національних галузевих академій наук) на практиці вимагатиме від прокурора для звернення в інтересах держави з позовом до суду залучення двох окремих самостійних позивачів - органу, уповноваженого здійснювати управління об`єктами нерухомості (НАН України, її національні галузеві академії наук) та органу, уповноваженого розпоряджатися землею як об`єктом права власності Українського народу (Кабінет Міністрів України) в залежності від підстав та предмету заявленого позову.
127. В окремих випадках, як зазначалось вище, таке розмежування повноважень між Кабінетом Міністрів України та НАН України, її національних галузевих академій наук взагалі видається неможливим.
128. Така процесуальна дуальність не лише суперечить суті представництва прокурором інтересів держави в суді, а й створює ризики виникнення суперечностей між позиціями співпозивачів, що значно ускладнює встановлення дійсного інтересу держави, перешкоджає ефективному захисту її прав, поглиблює правову невизначеність та створює ризики ухвалення суперечливих судових рішень.До того ж зазначене практично нівелює роль НАН України, її національних галузевих академій наук як титульних володільців (постійних користувачів) земельних ділянок, оскільки фактично усуває та позбавляє їх можливості захисту від порушень переданих їм в постійне користування земельних ділянок.
129. Окрім того, наведений підхід, на нашу думку, покладає на Кабінет Міністрів України невластиві йому функції з постійного та оперативного моніторингу земельного банку наукових установ та захисту конкретних земельних ділянок, що перебувають у користуванні НАН України, її національних галузевих академій наук. Однак Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади забезпечує проведення державної політики та здійснює спрямування і координацію діяльності суб`єктів управління, тоді як функції з безпосереднього управління, щоденного контролю та захисту прав на землю згідно із Законом № 3065-III покладено саме на НАН України, її національні галузеві академії наук.
130. На наше переконання, Кабінет Міністрів України, не будучи безпосереднім постійним землекористувачем, не може бути зобов`язаний здійснювати функції, які за законом належать саме постійному землекористувачу та автоматично нести відповідальність за стан земельних ділянок державної власності в аспекті щоденного оперативного контролю.
131. Покладення на Кабінет Міністрів України функцій з моніторингу земельного банку НАН України, її національних галузевих академій наук, на нашу думку, суперечить функціональним повноваженням Кабінету Міністрів України та нормам спеціального Закону № 3065-III.
132. Переконані, що захист земель державної власності, які перебувають у постійному землекористуванні НАН України, її національних галузевих академій наук (у цій справі це особливо цінні землі) є пріоритетним державним інтересом.
133. Ураховуючи наведене, вважаємо, що впровадження підходу, за яким орган, уповноважений на реалізацію інтересів держави визначається залежно від виду майна (будівлі, споруди або земля державної власності), унеможливлює ефективний захист прокурором інтересів держави в особі реального землекористувача та суб`єкта управління - НАН України, її національних галузевих академій наук, зокрема НААН України.
134. Такий підхід щодо представництва інтересів держави прокурором у спорах щодо захисту права на земельні ділянки, передані в постійне користування НАН України, її національним галузевим академіям наук, фактично розмиває відповідальність за збереження цих земельних ділянок, адже Кабінет Міністрів України об`єктивно не має організаційного ресурсу для участі у тисячах спорів щодо конкретних земельних ділянок, що вочевидь може призвести до несвоєчасного реагування на правопорушення і, як наслідок, до реальної втрати земель державної власності через відсутність реального та своєчасного представництва інтересів держави в спірних правовідносинах.
135. Ця справа якраз і є яскравою ілюстрацією фактичної втрати можливості повернути в державну власність землю, яка перебувала в постійному землекористуванні НААН України через залишення без розгляду позову з мотивів того, що такий позов мало бути заявлено в інтересах Кабінету Міністрів України після більше ніж 7 років розгляду цієї справи та більше ніж через 10 років після протиправного вибуття спірної земельної ділянки із державної в приватну власність.
136. Цілком очевидно, що застосоване Великою Палатою Верховного Суду тлумачення норм та сформований підхідщодо представництва прокурора у спорах щодо земельних ділянок, переданих в постійне користування НАН України, її національних галузевих академій наукзначно ускладнює та заплутує правозастосування в цих правовідносинах, не забезпечать розумної передбачуваності судових рішень та матимуть наслідком формування хибної судової практики у подібній категорії спорів, що згодом у майбутньому може зумовити необхідність уточнень або конкретизації цих висновків.
137. Водночас саме Верховний Суд має бути джерелом визначеності судової практики, і саме судові рішення касаційного суду мають бути розумно передбачуваними, що безпосередньо слідує з положень частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
138. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу, що одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає, щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (див. рішення ЄСПЛ від 28 жовтня 1999 року у справі «Брумареску проти Румунії»).
139. Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними [див. рішення ЄСПЛ від 22 листопада 1995 року у справі «С.В. проти Сполученого Королівства» (S.W. v. THE UNITED KINGDOM)].
140. Підсумовуючи, зазначимо, що з урахуванням викладеного вище у цій окремій думці у Великої Палати Верховного Суду були відсутні підстави для відступу від висновку про застосування норми права, викладеного у її постанові від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19.
141. Натомість, на наше переконання, Велика Палата Верховного Судуна підставі системного аналізу норм статей 1, 3, 4, 8 Закону № 185-V, статті 18 Закону № 848-VIII, статей 2, 4, 5 Закону № 3065-ІІІ та положень пунктів 7, 89-91, 94 Статуту НААН України, мала виснувати, що у прокурора наявні повноваження на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі НААН України (так само і НАН України та інші національні галузеві академії наук, які мають схожі положення Статутів) у спорі щодо переданих НААН України (її установам, підприємствам та організаціям) у постійне користування земельних ділянок.
142. На нашу думку,з огляду на наведене вище у цій окремій думці у Великої Палати Верховного Суду не було підстав для залишення пред`явленого прокурором позову в інтересах держави в особі НААН України без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.
143. Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала розглянути справу по суті та ухвалити відповідне рішення за результатом перегляду оскаржуваних судових рішень в касаційному порядку за касаційною скаргою відповідача 1.
Судді:О. О. Банасько