судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду Ситнік О. М.
щодо постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 07 лютого 2024 року у справі № 363/2229/18 (провадження № 61-8523св23)
за позовом Київської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області, ОСОБА_1 , треті особи: Державне підприємство «Вищедубечанське лісове господарство», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , Манія Ціурі Резоєвна, про визнання недійсним розпорядження та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - ОСОБА_7 на постанову Київського апеляційного суду від 21 жовтня 2022 року в складі колегії суддів: Приходька К. П., Писаної Т. О., Журби С. О.
У червні 2018 року перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України звернувся до суду із позовом, у якому зазначив, що за результатами аналізу додержання вимог земельного законодавства на території Вищедубечанської сільської ради Вишгородського району Київської області прокуратурою Київської області виявлені порушення вимог земельного законодавства при вилученні з постійного користування Державного підприємства «Вищедубечанське лісове господарство» (далі - ДП «Вищедубечанське лісове господарство») земельних ділянок лісогосподарського призначення, зміни цільового призначення та подальшу передачу їх у власність громадянам.
04 квітня 2014 року розпорядженням Вишгородської районної державної адміністрації Київської області (далі - Вишгородська РДА) № 173 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України, згідно з додатком, загальною площею 0,5870 га для індивідуального дачного будівництва на території Вищедубечанської сільської ради Вишгородського району Київської області (за межами населеного пункту)» безоплатно передано у власність громадянам, згідно із додатком, земельні ділянки загальною площею 0,5870 га для індивідуального дачного будівництва на території Вищедубечанської сільської ради Вишгородського району Київської області.
На підставі вказаного розпорядження ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_8 отримали у власність земельні ділянки.
Відповідно до інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно ОСОБА_9 на підставі договорів купівлі-продажу від 30 квітня 2014 року придбав вказані земельні ділянки.
За інформацією ДП «Вищедубечанське лісове господарство» від 20 лютого 2018 року вказані земельні ділянки розташовані на землях лісогосподарського призначення лісового фонду Лебедівського лісництва в кварталі 628, виділ 4 та погодження на їх вилучення підприємство не надавало.
Прокурор вважав, що Вишгородська РДА фактично вилучила, змінила цільове призначення земель лісового фонду, що свідчить про перевищення нею своїх повноважень, оскільки вилучення земельних лісових ділянок відноситься до виключної компетенції Кабінету Міністрів України. Зазначене розпорядження Вишгородською РДА прийнято з порушенням статей 20, 122, 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), внаслідок чого воно є незаконним та має бути визнано недійсним. Земельні ділянки на підставі статті 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) мають бути витребувані державою від добросовісного набувача.
Позовна давність щодо заявлених вимог пропущена з поважних причин, оскільки прокурору стало відомо про необхідність захисту прав та інтересів держави лише у 2018 році за результатами системного аналізу інформацій різних органів державної влади, установ та організацій, вивчення великого обсягу вказаних документів потребувало значного часу, що свідчить про наявність об`єктивних перешкод для подання позову у визначені законом строки, а тому просив суд поновити пропущений строк для звернення до суду з цим позовом.
- визнати недійсним розпорядження Вишгородської РДА від 04 квітня 2014 року № 173 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України, згідно з додатком, загальною площею 0,5870 га для індивідуального дачного будівництва на території Вищедубечанської сільської ради Вишгородського району Київської області (за межами населеного пункту)»;
29 вересня 2021 року рішенням Вишгородського районного суду Київської області в задоволенні позову прокурора відмовлено.
Суд першої інстанції керувався тим, що право позивача порушено, позов є обґрунтованим, оскільки розпорядження Вишгородською РДА про передачу у власність спірних земельних ділянок прийнято з порушенням вимог закону, так як зазначені земельні ділянки відносяться до лісів Лебедівського лісництва ДП «Вищедубечанське лісове господарство» та накладаються на виділ 4 кварталу 628 (44) вказаного лісництва.
У Кабінета Міністрів України була об`єктивна можливість знати про передачу спірних земельних ділянок ще у 2014 році - з часу виникнення спірних правовідносин, до суду з цим позовом прокурор звернувся лише у 2018 році, тому позовна давність Кабінету Міністрів України, від імені і в інтересах якого діє прокурор, пропущена. У зв`язку з цим, суд першої інстанції відмовив прокурору в задоволенні позову, внаслідок спливу позовної давності для звернення до суду.
21 жовтня 2022 року постановою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу Київської обласної прокуратури задоволено, рішення Вишгородського районного суду Київської області від 29 вересня 2021 року скасовано. Ухвалено нове судове рішення, яким позов задоволено.
Визнано недійсним розпорядження Вишгородської РДА від 04 квітня 2014 року № 173 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України, згідно з додатком, загальною площею 0,5870 га для індивідуального дачного будівництва на території Вищедубечанської сільської ради Вишгородського району Київської області (за межами населеного пункту)».
Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про порушення прав позивача та обґрунтованість позовних вимог, однак не погодився з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог з підстав пропуску позивачем позовної давності, вказавши на те, що у справі відсутні докази того, що Кабінет Міністрів України міг знати про вибуття спірних земельних ділянок з державної власності на підставі оскаржуваного розпорядження Вишгородської РДА від 04 квітня 2014 року № 173, а прокурор Київської обласної прокуратури дізнався про незаконне заволодіння земельними ділянками лише після перевірки про дотримання вимог земельного законодавства, яка була проведена у січні-лютому 2018 року. У зв`язку з цим, суд вважав, що у січні 2018 року розпочався перебіг трирічного строку давності, з позовом прокурор звернувся у червні 2018 року, що свідчить про те, що він не пропустив позовної давності.
08 червня 2023 року представник ОСОБА_1 - ОСОБА_7 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову Київського апеляційного суду від 21 жовтня 2022 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що висновки суду апеляційної інстанції про те, що позивач не пропустив позовної давності, оскільки про порушення своїх прав йому стало відомо лише у 2018 році, є помилковими. Кабінету Міністрів України стало відомо та могло бути відомо про порушення прав та інтересів держави у квітні 2014 року з часу прийняття оскаржуваного розпорядження. Також прокурор мав об`єктивні можливості довідатися про порушення інтересів держави ще у 2014-2015 роках. Жодних належних доказів про те, що прокурору стало відомо про порушення прав держави лише у 2018 році під час проведення перевірки надано не було.
Компетентним органом у цих правовідносинах позивач помилково визначив саме Кабінет Міністрів України, оскільки до його компетенції не належить здійснення функцій захисту інтересів держави у сфері земельних відносин. Відповідач вважає, що у цих правовідносинах компетентними органами є органи визначені у Законі України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV).
Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор не обґрунтував підстав такого представництва та бездіяльності уповноваженого органу, що свідчить про відсутність підстав для представництва.
07 лютого 2024 року постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_7 залишено без задоволення. Постанову Київського апеляційного суду від 21 жовтня 2022 року залишено без змін.
Постанова мотивована тим, що прокурор Київської обласної прокуратури зазначив, що предметом спору є земельні ділянки лісогосподарського призначення, а підставою для представництва інтересів держави є нездійснення Кабінетом Міністрів України, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, протягом тривалого часу заходів для захисту інтересів держави.

Звертаючись до суду з позовом, прокурор обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в суді, визначив, у чому полягає порушення таких інтересів, та орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

21 травня 2018 року листом № 05/1-92вих18 прокурор Київської обласної прокуратури повідомив Кабінет Міністрів України про те, що прокуратура звертатиметься до суду з позовом, та в цей же день подав до суду позовну заяву, в якій належним чином обґрунтував підстави представництва інтересів держави, а Кабінет Міністрів України не оспорював і не заперечував підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, тому колегія суддів виснувала, що прокурор у цій справі повною мірою довів необхідність здійснення захисту інтересів держави та виконав вимоги процесуального закону, передбаченні статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Вишгородська РДА, розпорядившись землями лісового фонду загальною площею 0,5870 га, перевищила свої повноваження, спірні земельні ділянки вибули з володіння власника - держави України поза її волею, Кабінет Міністрів України відповідного реагування не вчиняв, тому суд апеляційної інстанції зробив обґрунтований висновок про наявність правових підстав для визнання недійсним розпорядження Вишгородської РДА та витребування спірних земельних ділянок від добросовісного набувача у порядку статті 388 ЦК України.

Верховний Суд погодився з висновками суду апеляційної інстанції про те, що позивач не пропустив позовну давність з тих підстав, що у справі відсутні докази того, що Кабінет Міністрів України міг знати про вибуття спірних земельних ділянок з державної власності на підставі оскаржуваного розпорядження, а прокурор Київської обласної прокуратури дізнався про незаконне заволодіння земельними ділянками лише після перевірки дотримання вимог земельного законодавства, яка була проведена у січні-лютому 2018 року. У зв`язку з цим, суд вважав, що у січні 2018 року розпочався перебіг трирічного строку давності, а з цим позовом прокурор звернувся у червні 2018 року, що свідчить про те, що він не пропустив позовної давності.

З такими висновками колегії суддів не погоджуюся, тому відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюю окрему думку.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Статтею 56 ЦПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 56 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 56 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

08 квітня 1999 року Конституційний Суд України в Рішенні у справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон № 1697-VII.

Згідно зі статтею 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).

Згідно із частинами четвертою, п`ятою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

У справі, що переглядається, до суду з позовом про визнання недійсним розпорядження та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння звернувся перший заступник прокурора Київської області.

Підставою подання позову прокурор зазначив статтю 23 Закону № 1697-VII, статтю 56 ЦПК України і послався на те, що Кабінету Міністрів України як розпоряднику спірних земельних ділянок про факт порушення інтересів держави відомо не було, на захист порушених прав держави до суду Кабінет Міністрів України не звертався, тому прокурор вважав, що у нього виникло право на звернення до суду у зв`язку з бездіяльністю вказаного органу (а. с. 9, т. 1).

При цьому позов складено прокурором 21 травня 2018 року за вих. № 05/1-93вих18, зареєстровано в суді 08 червня 2018 року (т. 1, а. с. 1). До позовної заяви прокурор додав лист від 21 травня 2018 року за вих. № 05/1-92вих18, у якому Кабінет Міністрів України повідомлено про подачу позову до суду (т. 1, а. с. 99). Тобто зазначений лист направлено Кабінету Міністрів України в день складання позовної заяви, не надавши йому належного часу для відповідного реагування. При цьому прокурор не обґрунтував нагальності звернення до суду з позовом.

У жовтні 2018 року представник Міністерства юстиції України, який представляє інтереси Кабінету Міністрів України в судах, надіслав до суду пояснення у справі, в яких наголосив, що до повноважень Кабінету Міністрів України не віднесено функцій здійснення контролю у сфері земельних відносин та він не має повноважень витребовувати від органів державної влади земельну документацію для перевірки, інформацію відносно користувачів земельних ділянок тощо (т. 1, а. с. 147).

Згідно з абзацом четвертим статті 15-2 ЗК України (у редакції, чинній на час подання прокурором позову) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

За вимогами статті 94 Лісового кодексу України державний контроль за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища, іншими органами виконавчої влади у межах повноважень, визначених законом.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 963-IV (у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері земельних відносин, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Крім того, згідно з підпунктом «а» підпункту 25-1 пункту 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль), зокрема, за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

- веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель;

- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням в експлуатацію об`єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель;

- дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;

- використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення;

- дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою в постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс21).

Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дії статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.

Так, у пояснювальній записці до проекту нового Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Так, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.

У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи (далі - ПАРЕ) звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях з Венеціанською комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Важливість прийняття проекту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.

Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Автори законопроекту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.

Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена в постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.

Матеріали справи не містять доказів звернення прокурора до ГУ Держгеокадастру з відповідним повідомленням про порушення земельного законодавства.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Така бездіяльність означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові від 26 травня 2020 року № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).

Оскільки вказані вимоги Закону № 1697-VII прокурором дотримані не були, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена в пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року № 912/2385/18).

Тому вважаю, що у цій справі мало бути ухвалено рішення про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з порушенням прокурором порядку звернення до суду.

Суддя О. М. Ситнік