суддів Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О., Власова Ю. Л., Желєзного І. В., Ступак О. В., Шевцової Н. В.
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 25 вересня 2024 року
у справі № 587/1382/15-ц (провадження № 14-60цс24)
за позовом прокурора Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державного підприємства «Сумське лісове господарство» до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, ОСОБА_1 , третя особа - Реєстраційна служба Сумського районного управління юстиції, про визнання наказу незаконним, скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки,
за позовом прокурора Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державного підприємства «Сумське лісове господарство» до Сумської районної державної адміністрації, третя особа - Управління Держгеокадастру у Сумському районі, про визнання розпорядження незаконним у частині, скасування державного акта на право власності на земельну ділянку та її повернення,
за позовом прокурора Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державного підприємства «Сумське лісове господарство» до Сумської районної державної адміністрації, ОСОБА_2 , третя особа - Управління Держгеокадастру у Сумському районі, про визнання розпорядження незаконним
у частині, скасування державного акта на право власності на земельну ділянку та її повернення
за касаційною скаргою заступника керівника Сумської обласної прокуратури на ухвалу Сумського районного суду Сумської області від 30 січня 2023 року та постанову Сумського апеляційного суду від 16 березня 2023 року
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позовних вимог
1. Прокурор в інтересах держави в особі Державного підприємства «Сумське лісове господарство» (далі - ДП «Сумський лісгосп») 08 червня 2015 року звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Сумській області), ОСОБА_1 , третя особа - Реєстраційна служба Сумського районного управління юстиції, у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держземагентства у Сумській області (далі - ГУ Держземагентства у Сумській області) від 23 квітня 2015 року № 18-1206/16-15-СГ «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність», згідно з яким передано
з приведенням її у придатний для використання стан згідно із цільовим призначенням.
2. Прокурор в інтересах держави в особі ДП «Сумський лісгосп» 22 червня 2015 року звернувся до суду з позовом до Сумської районної державної адміністрації, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , третя особа - Управління Держгеокадастру у Сумському районі, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати розпорядження Сумської районної державної адміністрації від 22 липня 2008 року № 619 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність», яким передано
- визнати недійсним виданий ОСОБА_3 державний акт від 28 липня 2008 року серії ЯЕ № 412096 про право власності на земельну ділянку площею 0, 3484 га
в частині права власності на земельну ділянку лісогосподарського призначення площею 0,1124 га, розташовану на території Сумського лісництва ДП «Сумський лісгосп», квартал 96, виділ 3:8;
- визнати недійсним виданий ОСОБА_4 державний акт від 05 лютого 2009 року серії ЯЗ № 378128 про право власності на земельну ділянку лісогосподарського призначення площею 0,1124 га, розташовану на території Сумського лісництва ДП «Сумський лісгосп», квартал 96, виділ 3:8;
- витребувати з незаконного володіння ОСОБА_4 земельну ділянку
з приведенням її у придатний для використання стан згідно із цільовим призначенням.
3. Також прокурор в інтересах держави в особі ДП «Сумський лісгосп» 22 червня 2015 року звернувся до суду з позовом до Сумської районної державної адміністрації, ОСОБА_3 , третя особа - Управління Держгеокадастру
у Сумському районі, в якому просив:
- визнати недійсним виданий ОСОБА_3 державний акт від 28 липня 2008 року серії ЯЕ № 412097 на право власності на земельну ділянку площею 1, 5215 га
у частині права власності на земельну ділянку лісогосподарського призначення площею 0,5834 га, розташованої на території Сумського лісництва ДП «Сумський лісгосп» у кварталі 96, виділ 3:8;
з приведенням її у придатний для використання стан згідно із цільовим призначенням.
4. У наведених трьох позовах прокурор зазначив, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є ДП «Сумський лісгосп», оскільки відповідно до Лісового кодексу України (далі - ЛК України) на нього покладено функції з контролю за належним використанням земельних ділянок лісогосподарського призначення, охорони та відтворення лісів.
5. Також у згаданих позовах прокурор наголосив на тому, що порушення інтересів держави полягають у нецільовому використанні земельних ділянок лісогосподарського призначення, у порушенні порядку передачі зазначених земель у власність, а також у перешкоджанні громадянам у вільному користуванні лісовими ресурсами й у загрозі їхньої втрати.
Стислий виклад змісту судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Ухвалою від 04 березня 2021 року Сумський районний суд Сумської області залишив без розгляду позови прокурора в інтересах держави в особі ДП «Сумський лісгосп» в об`єднаній цивільній справі.
7. Постановою від 20 квітня 2021 року Сумський апеляційний суд скасував ухвалу Сумського районного суду Сумської області від 04 березня 2021 року та направив справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8. Ухвалою від 30 січня 2023 року, залишеною без змін постановою Сумського апеляційного суду від 16 березня 2023 року, Сумський районний суд Сумської області залишив без розгляду позови в об`єднаній цивільній справі № 587/1382/15 на підставі пункту 2 частини першої статті 257 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
9. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, обґрунтовував таке судове рішення тим, що приписи статті 36-1
Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ «Про прокуратуру»
(далі - Закону № 1789-ХІІ) в редакції, чинній станом на час звернення до суду
з позовами, надавали прокурору повноваження з представництва в суді винятково інтересів громадян та держави. Натомість позови прокурора, об`єднані судом в одне провадження, подані не від імені та не в інтересах держави, а від імені та в інтересах державного підприємства.
ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕРХОВНОМУ СУДІ
10. Заступник керівника Сумської обласної прокуратури 17 квітня 2024 року
з використанням засобів поштового зв`язку направив до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Сумського районного суду Сумської області від 30 січня 2023 року та постанову Сумського апеляційного суду від 16 березня 2023 року, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
11. Ухвалою від 25 березня 2024 року об`єднана палата Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду прийняла та призначила справу до розгляду, а ухвалою від 22 квітня 2024 року передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від правового висновку, викладеного
у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 920/1461/13, щодо застосування статті 36-1 Закону № 1789-XII у редакції, чинній на час звернення прокурора із цими позовами до суду.
12. Постановою від 25 вересня 2024 року Велика Палата Верховного Суду задовольнила касаційну скаргу заступника керівника Сумської обласної прокуратури, скасувала ухвалу Сумського районного суду Сумської області від 30 січня 2023 року та постанову Сумського апеляційного суду від 16 березня 2023 року, направила справу до Сумського районного суду Сумської області для продовження розгляду.
13. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що чинний на час звернення прокурора до суду з позовами в цій справі Закон № 1789-XII, зокрема стаття 36-1, не передбачав будь-яких заборон (обмежень) на звернення прокурора до суду
з позовами про захист інтересів держави в особі державних компаній (підприємств). Визначення прокурором конкретних суб`єктів як позивачів зумовлювалося виключно нормами процесуального права. Для представництва прокурором інтересів держави в суді достатнім було лише обґрунтувати порушення або загрозу порушення інтересів держави. Якщо інтереси держави збігаються з інтересами державного підприємства, то до 15 липня 2015 року прокурор не міг бути позбавлений права звернення до суду в інтересах держави в особі такого державного підприємства, оскільки чинне на той час законодавство не передбачало жодних заборон чи обмежень на таке звернення.
14. Велика Палата Верховного Суду не встановила підстав для відступу від висновків Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, викладених
у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 920/1461/13. Натомість відступила від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 12 січня 2022 року у справі № 370/430/14-ц, від 12 січня 2022 року
у справі № 359/9596/15, від 02 лютого 2022 року у справі № 488/5413/14-ц, від 05 квітня 2023 року у справі № 370/1141/14-ц, від 14 червня 2023 року
у справі № 617/769/15-ц, від 15 червня 2023 року у справі № 617/668/15-ц, від 21 червня 2023 року у справі № 619/76/15, від 05 липня 2023 року
у справі № 372/4972/14, від 24 січня 2024 року у справі № 1008/5677/12 та від 27 березня 2024 року у справі № 369/473/15-ц, у яких зазначено про відсутність підстав для представництва держави в особі державних підприємств до 15 липня 2015 року, тобто під час дії статті 36-1 Закону № 1789-XII.
15. Вирішуючи спір по суті, Велика Палата Верховного Суду зауважила, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що звернення прокурора з позовами до суду відбулося під час дії Закону № 1789-XII, норми якого не передбачали заборону представництва інтересів держави в особі державних компаній (підприємств) та не визначали, що прокурор здійснює представництво інтересів держави виключно в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, що було в подальшому закріплено в Законі України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
16. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що ліси та землі лісового фонду України є об`єктами підвищеного захисту зі спеціальним режимом використання. Ураховуючи, що землі лісогосподарського призначення є об`єктами права державної власності, мають перебувати під посиленою охороною задля збереження безпечного довкілля, непогіршення екологічної ситуації, тому саме держава в особі її органів заінтересована в забезпеченні дотримання нормативного порядку їх використання та збереження цільового призначення.
17. У цій справі прокурор захищає порушені інтереси держави, які полягають
у вибутті з державної власності земельних ділянок, що перебували в користуванні ДП «Сумський лісгосп»як спеціалізованого лісогосподарського підприємства, яке виконує покладені на нього державою функції щодо контролю за належним використанням земельних ділянок лісогосподарського призначення, охорони та відтворення лісів. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність у прокурора на момент звернення з позовами до суду повноважень для представництва у спірних правовідносинах інтересів держави
в особі ДП «Сумський лісгосп».
ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІВ
18. З наведеною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України викладаємо окрему думку.
19. У цій справі перед Великою Палатою Верховного Суду постало питання щодо застосування приписів статті 36-1 Закону № 1789-ХІІ, зокрема, щодо того, чи допускалося здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави
в особі державних компаній (підприємств) до 15 липня 2015 року.
Оцінка можливості здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній (підприємств) під час дії
Закону № 1789-ХІІ
20. Основним висновком Великої Палати Верховного Суду є те, що чинний на час звернення прокурора до суду з позовами в цій справі Закон № 1789-XII, зокрема його стаття 36-1, не передбачав будь-яких заборон (обмежень) на звернення прокурора до суду з позовами про захист інтересів держави в особі державних компаній (підприємств).
21. Втім, на наше переконання, наведений висновок Великої Палати Верховного Суду не враховує такого.
22. У частині другій статті 19 Конституції України сформульований принцип публічного права, відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Органи публічної влади повинні діяти відповідно до закону і в межах приписів норм права, що визначають їхні повноваження. Вони не повинні діяти свавільно. Якщо дії органу публічної влади виходять за межі його повноважень (ultra vires), такі дії будуть незаконними.
24. Отже, межі повноважень органів публічної влади не можуть тлумачитися широко, тобто державні органи та їх посадові особи мають діяти за принципом «дозволено лише те, що прямо визначено законом».
25. Порушення такого підходу та, відповідно, ігнорування принципу законності суперечить, щонайменше, принципам правової визначеності, легітимних очікувань та належного урядування як базовим складовим верховенства права (правовладдя).
26. Приписи частин третьої, четвертої статті 3 ЦПК України втілюють визнаний
у праві підхід до вирішення питання про те, якими процесуальними правилами потрібно керуватися юрисдикційному органу, вирішуючи спір. Зокрема, ними передбачено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи; закон, який встановлює нові обов`язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії
27. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України суд залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи. Такі ж правила були передбачені й
у пункті 2 частини першої статті 207 ЦПК України в редакції, що діяла на момент звернення до суду з позовами у цій справі.
28. Суд встановлює та оцінює повноваження особи, що подала позовну заяву від імені заінтересованої особи, на ведення справи саме на час вчинення нею окремої процесуальної дії, тобто на час звернення такої особи з позовом.
29. Стаття 121 Конституції України в редакції, чинній до 15 липня 2015 року, передбачала, що прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян; нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами.
30. Отже, приписи Конституції України як норми прямої дії покладали на прокуратуру України, зокрема, представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
31. Зазначена правова норма Основного Закону має бланкетний характер, оскільки відсилає до спеціального закону, яким до 15 липня 2015 року був
Закон № 1789-XII.
32. Відповідно до частин першої, третьої, п`ятої, шостої статті 36-1
Закону № 1789-XII представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.
Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.
За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті,
з метою представництва громадянина або держави прокурор має право
в порядку, передбаченому процесуальним законом: звертатися до суду
з позовами (заявами, поданнями); вступати справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду; ініціювати перегляд судових рішень, зокрема, у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справ.
Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.
33. З наведених приписів Конституції України та Закону № 1789-XII випливає, що прокурор наділений повноваженнями здійснювати представництво в суді винятково двох суб`єктів права - громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) та безпосередньо держави і не мав повноважень здійснювати представництво в суді інших суб`єктів права.
34. У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституція України встановила вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначила характер її діяльності і в такий спосіб передбачила її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення цього органу, дублювання його повноважень / функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
35. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи держави, а не прокурор. Прокурор не повинен бути альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18).
36. Відповідно до частини першої статті 170 Цивільного кодексу України
(далі - ЦК України) держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
37. У судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року
у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
38. Згідно із частиною другою статті 45 ЦПК України в редакції, чинній до 15 липня 2015 року, з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду
з позовною заявою (заявою), бере участь у розгляді справ за його позовами,
а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження
у якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує потребу в їх захисті, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі якщо немає такого органу або у разі браку в нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві, та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.
39. У постанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає
у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатися до суду з відповідним позовом).
40. Конституційний Суд України у пункті 5 Рішення від 08 квітня 1999 року
№ 3-рп/99 зауважив, що частина друга статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (далі - АПК України) містить поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах». З огляду на це його потрібно тлумачити саме у такій редакції, а не відокремлювати поняття «орган, уповноважений державою» і «відповідні функції у спірних відносинах», як це просить зробити Генеральна прокуратура України. Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності
у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. Орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, фактично є позивачем
у справах, порушених за позовною заявою прокурора.
41. Відповідно Конституційний Суд України вирішив, що правила абзацу четвертого частини першої статті 2 АПК України в контексті пункту 2 статті 121 Конституції України потрібно розуміти так, що прокурори та їхні заступники подають до арбітражного суду позови саме в інтересах держави, а не
в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їхнього підпорядкування і форм власності. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», зазначеним у частині другій статті 2 АПК України, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
42. Велика Палата Верховного Суду не врахувала, що частина друга статті 2 АПК України, яку тлумачив Конституційний Суд України, мала такий зміст: «Якщо прокурор звертається до арбітражного суду в інтересах держави, в позовній заяві має бути зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах». В абзаці другому частини другої статті 45 ЦПК України зазначено таке: «Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави,
в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах».
43. Отже, як у частині другій статті 2 АПК України, так і в абзаці другому частини другої статті 45 ЦПК України в редакції, що діяла на час звернення прокурора з позовами до суду, міститься формулювання «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах». Таке ж формулювання є і в частині четвертій статті 56 чинного ЦПК України.
44. Вважаємо, що тлумачення поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», надане Конституційним Судом України у Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 в аспекті тлумачення приписів статті 2 АПК України, було б доцільно застосувати також і до приписів іншого процесуального кодексу - абзацу другого частини другої статті 45 ЦПК України, оскільки формулювання у згаданих процесуальних нормах є тотожними, а їхній зміст передовсім повинен визначатися, базуючись на відповідних приписах Конституції України.
45. На наше переконання, відповідно до абзацу другого частини другої статті 45 ЦПК України прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави, в позовній заяві мав зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції
у спірних правовідносинах, як-от орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
46. На відміну від прокурора та органів, через які діє держава, юридичні особи, які не є такими органами, діють як самостійні суб`єкти права - учасники правовідносин. Конституцією та законом України не передбачена можливість прокурора здійснювати процесуальні та інші дії, спрямовані на захист інтересів юридичних осіб (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року у справі № 923/876/16).
47. Згідно із частинами першою - третьою статті 73 Господарського кодексу України (далі - ГК України) державне унітарне підприємство утворюється компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності, як правило, без поділу її на частки, і входить до сфери його управління. Орган державної влади, до сфери управління якого входить підприємство, є представником власника і виконує його функції
у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами. Майно державного унітарного підприємства перебуває у державній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання чи праві оперативного управління.
48. Велика Палата Верховного Суду не врахувала, що державне підприємство є не органом держави, а окремою юридичною особою, за якою закріплено державне майно на праві господарського відання (оперативного управління, постійного користування тощо). Державне підприємство як юридична особа формально юридично має власні інтереси і виступає самостійно в цивільних відносинах. Державні інтереси в цьому разі можуть опосередковано полягати в ефективному використанні державного майна, закріпленого за державним підприємством.
49. Тож висловлюємо своє переконання в тому, що прокурор не мав права звертатися до суду в інтересах державного підприємства. З урахуванням, зокрема, приписів частини другої статті 73 ГК України органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є орган державної влади, до сфери управління якого входить відповідне державне підприємство, є представником власника і виконує його функції.
50. Наші висновки узгоджуються й з подальшою логікою законодавця, реалізованою ним під час формулювання змісту чинного законодавства. Нині у пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що
в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді
у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.Зазначена правова норма Основного Закону не лише відсилає до спеціального закону, а й закріплює можливість представництва інтересів держави в суді лише у виняткових випадках, визначених законом.
51. За правилами частин першої, третьої, четвертої статті 23
Закону № 1697-VII, який набрав чинності 15 липня 2015 року, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю медіа, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.
У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
52. Тобто починаючи з 15 липня 2015 року законодавець уже прямо з метою уникнення суперечностей та незрозумілості у спеціальному законі передбачив, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, а також установив обмеження прав прокурора на представництво інтересів держави щодо певного кола осіб (державних компаній) та щодо певних правовідносин (пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань).
53. Щодо застосування приписів статті 23 Закону № 1697-VII існує усталена практика Великої Палати Верховного Суду, яка, зокрема, у постанові від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 визначила два критерії, за умови існування яких не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави,
а саме: 1) представництво інтересів держави в особі державних компаній; 2) позивач не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень.
54. Поза увагою Великої Палати Верховного Суду залишилося те, що хоча
Закон № 1789-XII, на відмінну відЗакону № 1697-VII, прямо не визначав, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, а також непередбачав прямої заборони щодо представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, проте згідно з приписами статті 170 ЦК України держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади
у межах їхньої компетенції, встановленої законом, а на підставі частини другої статті 45 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави,
в позовній заяві зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або ж у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
55. Підхід, застосованийВеликою Палатою Верховного Суду, відповідно до якого прокурор мав право подавати позов в інтересах держави в особі державного підприємства, оскільки не було прямої заборони на це, також не враховує приписів частини другої статті 19 Конституції України, згідно з якими органи публічної влади повинні діяти відповідно до закону і в межах норм права, що визначають їхні повноваження. Як уже зазначалося, такі межі повноважень не можуть тлумачитися широко, тобто державні органи та їх посадові особи мають діяти за принципом «дозволено лише те, що прямо визначено законом».Тож повноваження органів прокуратури як органів державної влади не є всеосяжними і неможливість представництва інтересів держави в особі державних підприємств є очевидною не тому, що немає прямої заборони, а тому, що немає відповідних законодавчо закріплених повноважень на здійснення такого представництва.
56. Тож ми переконані, що і до 15 липня 2015 року суб`єкт, в особі якого прокурор міг звертатися до суду з позовом в інтересах держави, мав бути органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади, тобто суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності в цього органу статусу юридичної особи. Такий підхід підтримують і наукові фахівці в галузі права.
57. Відтак вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала відступити саме від висновків Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, викладених у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 920/1461/13, а не від висновків Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
58. Залишаючи позови без розгляду в цивільній справі № 587/1382/15, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вважав, що прокурор не має повноважень на представництво інтересів держави в особі державного підприємства.
59. Велика Палата Верховного Суду не погодилася з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій і виснувала, що в цій справі прокурор захищає порушені інтереси держави, які полягають у вибутті з державної власності земельних ділянок, що перебували в користуванні ДП «Сумський лісгосп» як спеціалізованого лісогосподарського підприємства, яке виконує покладені на нього державою функції щодо контролю за належним використанням земельних ділянок лісогосподарського призначення, охорони та відтворення лісів.
60. У контексті наведених висновків про те, що ДП «Сумський лісгосп» виконує функції державної лісової охорони та є органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, маємо зазначити таке.
61. Відповідно до статті 89 ЛК України охорону і захист лісів на території України здійснюють: державна лісова охорона, яка діє у складі центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань лісового господарства та підприємств, установ і організацій, що належать до сфери їхнього управління; лісова охорона інших постійних лісокористувачів і власників лісів. Державна лісова охорона має статус правоохоронного органу.
62. У пунктах 13, 14 частини першої статті 91 ЛК України передбачалося, що посадові особи державної лісової охорони мають право:направляти у відповідні державні органи матеріали про притягнення осіб до дисциплінарної, адміністративної і кримінальної відповідальності, позови до суду; подавати позови до суду про відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно або тимчасово зайнятих лісових ділянок, строк користування якими закінчився.
63. Згідно з пунктом 7 Положення про державну лісову охорону, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 року № 976, посадові особи державної лісової охорони відповідно до покладених на неї завдань мають право, зокрема, надсилати у відповідні державні органи матеріали про притягнення осіб, які порушили лісове законодавство або законодавство у галузі мисливського господарства та полювання, до дисциплінарної, адміністративної і кримінальної відповідальності; звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позовів до суду про відшкодування втрат лісогосподарського виробництва або збитків, завданих внаслідок порушення законодавства у галузі мисливського господарства та полювання, а також повернення самовільно або тимчасово зайнятих лісових ділянок, мисливських угідь, строк користування якими закінчився.
64. Тож статтею 91 ЛК України та пунктом 7 згаданого Положення визначено перелік позовів, з якими мають право звертатися до суду посадові особи державної лісової охорони.
65. Отже, посадові особи державної лісової охорони можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для реалізації її повноважень зі здійснення державного контролю за додержанням лісового законодавства- у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження державної лісової охорони (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат лісогосподарського виробництва або збитків, завданих внаслідок порушення законодавства у галузі мисливського господарства та полювання; щодо повернення самовільно або тимчасово зайнятих лісових ділянок, мисливських угідь, строк користування якими закінчився).
66. ДП «Сумський лісгосп» хоч і є органом державної лісової охорони, проте у спірних правовідносинах не має повноважень звертатися з позовами до суду.
67. Наш висновок повністю узгоджується з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в постанові від 11 червня 2024 року
у справі № 925/1133/18.
68. Натомість висновки Великої Палати Верховного Суду у цій справі явно суперечать її правовим висновкам, викладеним у постанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18.
69. Так, у справі № 925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
70. Логічним та послідовним був би висновок Великої Палати Верховного Суду
у цій справі про те, що органи державної лісової охорони можуть звертатись до суду, якщо це потрібно для реалізації їх повноважень зі здійснення державного контролю за додержанням лісового законодавства - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження державної лісової охорони (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат лісогосподарського виробництва або збитків, завданих внаслідок порушення законодавства у галузі мисливського господарства та полювання; щодо повернення самовільно або тимчасово зайнятих лісових ділянок, мисливських угідь, строк користування якими закінчився).
71. Протилежний підхід Великої Палати Верховного Суду, застосований у цій справі, фактично є невмотивованим відступом від висновків, викладених у її
попередній (нещодавній) постанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18, що не відповідає такому призначенню Верховного Суду, як забезпечення верховенства права, юридичної визначеності, стабільності та послідовності правозастосовної практики.
72. Поза увагою Великої Палати Верховного Суду залишилося й те, що прокурор відповідно до статті 45 ЦПК України в редакції, яка була чинною на момент звернення до суду з позовами в інтересах держави, повинен був розуміти свій обов`язок щодо зазначення в позовній заяві органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також те, що ДП «Сумський лісгосп» є не органом державної влади, а окремою юридичною особою - державним підприємством.
73. Також Велика Палата Верховного Суду не врахувала, що прокурор звернувся з позовами в інтересах держави винятково в особі ДП «Сумський лісгосп», інших органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор у позовній заяві не зазначив, як і не покликався на неіснування такого органу або брак у нього повноважень щодо звернення до суду.
74. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 11 червня 2024 року
у справі № 925/1133/18 звернула увагу на те, що в такій категорії справ найперше належить встановити, про захист яких інтересів держави йдеться, якими суб`єктами вони були порушені, в чому полягало порушення та можливість за рахунок таких суб`єктів задовольнити позовні вимоги. Не виключається, що уповноважений державою орган сам є учасником спірних відносин і порушником інтересів держави. Отже, статусом позивача має наділятися прокурор, а уповноважений орган має бути відповідачем. У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. У цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
75. У згаданій постанові Велика Палата Верховного Суду зробила узагальнюючий висновок про те, що:
1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо: орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси; орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;
2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо: відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
76. Вважаємо, що у цій справі неможливо стверджувати, що немає відповідного компетентного органу державної влади, а тому прокурор набув статусу позивача.
77. Щодо органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції
у спірних правовідносинах, зазначаємо таке.
78. В об`єднаній справі прокурор оскаржує, зокрема, наказ ГУ Держземагентства у Сумській області від 23 квітня 2015 року № 18-1206/16-15-СГ «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність», згідно з яким передано у приватну власність ОСОБА_1 земельну ділянку
80. Водночас за двома останніми із зазначених позовів уособлювати державу як позивача у спірних правовідносинах могло ГУ Держземагентства як уповноважений орган з огляду на такі міркування.
81. Відповідно до пункту 1 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України від 08 квітня 2011 року № 445, Держземагентство було центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входило до системи органів виконавчої влади і забезпечувало реалізацію державної політики
у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності. Держземагентство України відповідно до покладених на нього завдань уживало
в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, зверталося
з позовами до суду за захистом своїх прав та з питань порушення вимог законодавства (підпункт 34 пункту 4 згаданого Положення).
82. Отже, ГУ Держземагентства було органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, оскільки було наділене повноваженнями звертатися до суду у випадку порушення вимог законодавства, тобто в цьому випадку мало повноваження на оскарження розпорядження Сумської районної державної адміністрації від 22 липня 2008 року № 619 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність» у відповідних частинах.
83. Також ураховуючи приписи частини другої статті 73 ГК України, відповідно до якої орган державної влади, до сфери управління якого входить підприємство, є представником власника і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами, вважаємо, що таким органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, на момент звернення до суду з позовами могло бути й Державне агентство лісових ресурсів України (далі - Держлісагентство).
84. У пункті 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 521, зазначено, що Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику
у сфері лісового та мисливського господарства.
85. Держлісагентство відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю
з карантину рослин та у сфері захисту рослин); здійснює державне управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду в лісах підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління; організовує ведення лісовпорядкування та впорядкування мисливських угідь; веде державний лісовий кадастр та облік лісів; здійснює моніторинг лісів; здійснює управління об`єктами державної власності, які належать до сфери управління Держлісагентства (підпункти 4-8, 30 пункту 4 зазначеного Положення).
86. З огляду на те, що на момент звернення прокурора з позовами до суду він не міг набути статусу позивача, оскільки був орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (зокрема, Держлісагентство за всіма позовами, а також ГУ Держземагентства за двома позовами щодо оскарження розпорядження Сумської районної державної адміністрації від 22 липня 2008 року № 619 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність» у відповідних частинах), прокурор у поданих ним позовних заявах не зазначив компетентний орган, а визначив винятково державне підприємство, яке таким органом державної влади не є, тому у Великої Палати Верховного Суду не було правових підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
ІV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АВТОРІВ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
87. Системний аналіз приписів пункту 2 частини першої статті 121 Конституції України, статті 36-1 Закону № 1789-XII, статті 170 ЦК України та абзацу другого частини другої статті 45 ЦПК України в редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року,
а також Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року
№ 3-рп/99 переконують нас у тому, що до 15 липня 2015 року, тобто до набрання чинності Законом № 1697-VII, також не допускалося здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі юридичних осіб, зокрема державного підприємства, яке в спірних правовідносинах не виступає як суб`єкт владних повноважень.Такий висновок враховує логіку законодавця, є послідовним та відповідає принципу юридичної визначеності, який є складовою основоположного принципу верховенства права.
88. ДП «Сумський лісгосп» хоч і є органом державної лісової охорони, проте
у спірних правовідносинах не має повноважень звертатися з позовами до суду, оскільки посадові особи державної лісової охорони можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для реалізації її повноважень зі здійснення державного контролю за додержанням лісового законодавства - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження державної лісової охорони, зокрема у статті 91 ЛК України та в пункті 7 Положення про державну лісову охорону, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 року № 976, а саме з позовами: щодо відшкодування втрат лісогосподарського виробництва або збитків, завданих внаслідок порушення законодавства у галузі мисливського господарства та полювання; щодо повернення самовільно або тимчасово зайнятих лісових ділянок, мисливських угідь, строк користування якими закінчився.
89. Ураховуючи те, що на момент звернення прокурора з позовами до суду він не міг набути статусу позивача, оскільки був орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (зокрема, Держлісагентство за всіма позовами, а також ГУ Держземагентства за двома позовами щодо оскарження розпорядження Сумської районної державної адміністрації), прокурор у поданих ним позовних заявах не зазначив компетентний орган, а визначив винятково державне підприємство, яке таким органом державної влади не є та у спірних правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, вважаємо, що касаційну скаргу заступника керівника Сумської обласної прокуратури потрібно було залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Судді С. О. Погрібний