Справа № 308/8493/24
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

з питань повернення позовної заяви

12 червня 2024 року м. Ужгород

Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області у складі:

Головуючого судді Данка В.Й.,

за участю:

секретаря судового засідання Павлюх Л.М.,

прокурора Стеця В.,

представника відповідачів ОСОБА_1 ,

розглянувши у підготовчому засіданні клопотання представника відповідачів про повернення позовної заяви у справі за позовом Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави до Ужгородської міської ради, товариства з обмеженою відповідальністю «Закарпатінтерпорт», ОСОБА_2 про визнання недійсними рішення органу місцевого самоврядування та договорів купівлі-продажу, скасування державних реєстрацій та повернення земельної ділянки у комунальну власність

в с т а н о в и в:

до Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області надійшла позовна заява Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави, до Ужгородської міської ради , місцезнаходження: 88000, м. Ужгород, пл. Поштова, 3 (далі відповідач-1), Приватного акціонерного товариства «Закарпатінтерпорт» , місцезнаходження: 88000, м. Ужгород, пров. Залізничний, 28 (далі відповідач-2), ОСОБА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 (далі відповідач-3), в якій прокурор просить суд:

-визнати недійсним рішення відповідача-1 №578 від 26.01.2017 «Про приватизацію земельної ділянки несільськогосподарського призначення шляхом викупу», яким відповідачем-1 вирішено продати відповідачу 2 земельну ділянку з кадастровим номером :50:001:0328 площею 0,20 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд авіаційного транспорту;

-визнати недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки №503 від 28.03.2017, укладений між відповідачем-1 та відповідачем-2;

-визнати недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки №521 від 30.03.2017, укладений між відповідачем-2 та відповідачем-3;

-скасувати в державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державну реєстрацію права власності відповідача-3 на земельну ділянку з кадастровим номером :50:001:0328 площею 0,20 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд авіаційного транспорту;

-зобов`язати відповідача-3 повернути у комунальну власність територіальної громади міста Ужгорода в особі Ужгородської міської ради земельну ділянку з кадастровим номером :50:001:0328 площею 0,20 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд авіаційного транспорту.

Ухвалою від 17.05.2024 суддя прийняв позовну заяву до розгляду та відкрив провадження у справі.

До суду від представника відповідача надійшло клопотання про повернення позовної заяви. Клопотання обґрунтоване тим, що прокурором порушено вимоги статті 23 Закону України «Про прокуратуру», зокрема, щодо визначення особи, яка уповноважена захищати інтереси держави та дотримання процедури її повідомлення про факт порушення і необхідність вжиття заходів реагування.

На переконання представника відповідачів, за фактичних обставин справи, обрана прокурором конструкція позову є неналежною, а тому в силу пункту 4 частини 4 статті 185 ЦПК України позовну заяву слід повернути прокурору.

У підготовчому засіданні прокурор проти клопотання про повернення позовної заяви заперечив, просив залишити відповідне клопотання без задоволення.

У підготовче засідання відповідач-1 явку уповноваженого представника не забезпечив, належним чином повідомлений про час, дату і місце його проведення, від представника відповідача-1 надійшла заява про розгляд справи без участі.

У підготовчому засіданні представник відповідача-2 та відповідача-3 подане клопотання підтримав, просив його задовольнити.

Заслухавши пояснення учасників процесу, всебічно та повно дослідивши матеріали клопотання, суд дійшов висновку про відсутність підстав для його задоволення, зважаючи на таке.

Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 4 ЦПК України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Передумовою участі органів та осіб в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право представляти інтереси інших суб`єктів, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

Згідно з пунктом 3 частини першої та частиною другою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

На прокуратуру покладаються функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III ЦПК України (стаття 2 Закону України «Про прокуратуру»; далі - Закон №1697-VII). Прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 1 Розділу ХІІІ Закону № 1697-VII).

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або ж у тому разі, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти росії» (Menchinskaya v. russia, заява № 42454/02, § 35)).

Випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначені у Законі №1697-VII, частина 3 статті 23 якого визначає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до частини 4 статті 23 вказаного Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

З наведеного можна дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 по справі №587/430/16-ц (пункт 37)).

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 по справі №587/430/16-ц (пункт 69)).

При цьому склад відповідачів визначається прокурором самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо.

У рішенні від 05.06.2019 № 4-р(ІІ)/2019 Конституційний Суд України вказав, що стосовно повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді в Основному Законі України міститься застереження «у виключних випадках і в порядку, що визначені законом». Про такі випадки йдеться, зокрема, у частині третій статті 23 Закону №1697-VII. На думку Конституційного Суду України, це обумовлюється недопущенням свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов`язань тощо. При цьому на прокуратуру покладається обов`язок щодо обґрунтування необхідності такого втручання.

У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 по справі №912/2385/18 виснувала про те, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення (пункт 39).

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (пункт 40 зазначеної постанови).

Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 по справі №587/430/16-ц). Інакше кажучи, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює (пункт 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.01.2020 по справі №698/119/18).

У разі оскарження прокурором рішення органу влади, який має повноваження здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, про надання права на земельну ділянку прокурор виступає у такій справі позивачем, а орган, який ухвалив відповідне рішення - відповідачем (див., наприклад, постанови від 26.06.2019 по справі №587/430/16-ц (пункт 40), від 15.01.2020 по справі №698/119/18 (пункти 26-30)).

Суд зауважує, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим із відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади, у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи у публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином, або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України).

У позовній заяві прокурор вказав, що інтереси держави порушено внаслідок прийняття відповідачем-1, наділеним повноваженнями щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, незаконного рішення №578 від 26.01.2017 «Про приватизацію земельної ділянки несільськогосподарського призначення шляхом викупу», яким відповідачем-1 вирішено продати відповідачу 2 земельну ділянку з кадастровим номером :50:001:0328 площею 0,20 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд авіаційного транспорту, з подальшим укладенням договору купівлі-продажу земельної ділянки №503 від 28.03.2017.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, законами України (стаття 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Отже, територіальна громада делегує органу місцевого самоврядування повноваження від її імені, в її інтересах, виключно у спосіб та у межах повноважень, передбачених законом.

Відтак здійснення органом місцевого самоврядування повноважень не у спосіб, передбачений законом, не може оцінюватися як вираження волі територіальної громади.

У разі, якщо діяння органу місцевого самоврядування суперечать інтересам територіальної громади, такий орган має бути визначений відповідачем. Відповідно прокурор не може звертатися до суду з позовом в інтересах органу місцевого самоврядування як органу, який не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів територіальної громади, одночасно зазначаючи цей же орган місцевого самоврядування як відповідача.

У такому разі прокурору треба посилатися на відсутність органу, до компетенції якого належать повноваження щодо захисту законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, що й було дотримано прокурором.

При цьому заслуговують на увагу твердження прокурора про те, що нормами процесуального закону не передбачено можливості участі у справі одного й того самого органу місцевого самоврядування у статусі позивача та відповідача одночасно.

Оскільки захист інтересів держави в особі територіальної громади міста Ужгорода має здійснювати Ужгородська міська рада, проте, саме цей орган місцевого самоврядування визначено прокурором відповідачем з посиланням на те, що він вчинив протизаконні, на думку прокурора, дії, які порушують інтереси держави в особі територіальної громади міста Ужгорода, прокурором правомірно заявлено відповідний позов, а Ужгородську міську раду визначено одним із відповідачів у цій справі, позаяк іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста Ужгорода, виходячи із спірних правовідносин, не існує.

Суд погоджується із тим, що Держгеокадастр не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі у власність фізичній особі земельної ділянки комунальної власності та повернення такої на користь територіальної громади.

Такий висновок обґрунтовано слідує з аналізу змісту Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Українивід 14 січня 2015 року № 15.

Водночас суд поділяє твердження прокурора про те, що правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний», а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого така земельна ділянка вибула з комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.

Вказане узгоджується із правовим висновком, відображеним у постанові Верховного Суду від 29.01.2019 по справі №911/332/17.

Отже, за обставин цієї справи суд не має підстав вважати, що прокурор не обґрунтував порушення у справі інтересів держави, а також неправильно вказав на відсутність органу, уповноваженого на здійснення відповідних державних функції, для захисту інтересів держави.

У зв`язку з викладеним суд не погоджується із аргументами досліджуваного клопотання.

Той факт, що нерухоме майно, яке розміщене на земельні ділянці, було передано іншому суб`єкту з визначенням правокористувача не спростовує попередніх висновків суду.

Керуючись статтями 185, 258-260 ЦПК України, суд

п о с т а н о в и в:

у задоволенні клопотання представника відповідачів про повернення позовної заяви відмовити повністю.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та окремому оскарженню в апеляційному порядку не підлягає. Заперечення на ухвалу суду можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду, ухвалене за результатами розгляду справи.

Повна ухвала суду складена та підписана 17 червня 2024 року.

Суддя В.Й. Данко