ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 травня 2024 року

м. Київ

справа № 331/3447/21

провадження № 61-1825св23

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Синельникова Є. В.,

суддів: Білоконь О. В., Осіяна О. М., Сакари Н. Ю.,

Шиповича В. В. (суддя-доповідач),

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідач - Запорізька обласна рада в особі голови Жук Олени Юріївни,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, - ОСОБА_2 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Запорізького апеляційного суду, у складі колегії суддів: Гончар М. С., Кочеткової І. В. Камалової В. В., від 25 січня 2023 року,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Запорізької обласної ради в особі голови Жук О. Ю. про зобов`язання вчинити певні дії.

2. Позовна заява ОСОБА_1 мотивована тим, що рішенням Запорізької обласної ради від 06 квітня 2017 року № 6 його звільнено з посади директора комунального закладу «Василівський історико-архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова» Запорізької обласної ради (далі - музей-заповідник «Садиба Попова») з 26 червня 2017 року у зв`язку з закінченням строку дії контракту та цим же рішенням призначено виконуючим обов`язки директора музею-заповідника «Садиба Попова».

3. 19 квітня 2021 року Запорізькою обласною радою оголошено конкурс на посаду керівника музею-заповідника «Садиба Попова».

4. За результатами конкурсу 01 червня 2021 року його визнано переможцем конкурсного добору на посаду директора музею-заповідника «Садиба Попова», однак на день звернення до суду із цим позовом трудовий контракт з ним не укладено.

5. Вважає, що відповідачем порушено його трудові права, оскільки керівник органу управління зобов`язаний призначити переможця конкурсу керівником державного чи комунального закладу культури не пізніше двох місяців з дня оголошення конкурсу, а підставою для видання наказу про призначення керівника державного чи комунального закладу є підписання контракту.

6. Посилаючись на викладене, просив суд зобов`язати голову Запорізької обласної ради видати розпорядження про призначення його директором музею-заповідника «Садиба Попова» та укласти з ним контракт за результатами конкурсу від 01 червня 2021 року.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

7. Рішенням Жовтневого районного суду м. Запоріжжя, у складі судді

Антоненко М. В., від 05 жовтня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

8. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції вказав, що призначення на посаду керівника комунального закладу культури є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а не відповідної посадової особи - керівника цього органу. Оскільки рішення про призначення ОСОБА_1 директором музею-заповідника «Садиба Попова» на пленарному засіданні Запорізькою обласною радою від 24 червня 2021 року не прийнято, тому підстави для задоволення позову відсутні.

Короткий зміст оскаржуваної постанови апеляційного суду

9. Постановою Запорізького апеляційного суду від 25 січня 2023 року рішення Жовтневого районного суду м. Запоріжжя від 05 жовтня 2021 року скасовано та провадження у цивільній справі закрито. Роз`яснено

ОСОБА_1 його право протягом десяти днів з дня отримання відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

10. Колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки існує публічно-правовий спір між фізичною особою, яка претендує на зайняття посади директора музею-заповідника «Садиба Попова», та органом місцевого самоврядування, до виключної компетенції якого належить питання про таке призначення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. У касаційній скарзі представник ОСОБА_1 - адвокат Шумейко І. П. просить постанову Запорізького апеляційного суду від 25 січня 2023 року скасувати і направити справу до апеляційного суду для продовження розгляду.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

12. 06 лютого 2023 року представник ОСОБА_1 - адвокат Шумейко І. П. подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Запорізького апеляційного суду від 25 січня 2023 року.

13. Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2023 року відкрито касаційне провадження, витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які у грудні 2023 року надійшли до Верховного суду.

14. Протоколом повторного розподілу справи між суддями Верховного Суду від 24 квітня 2024 року у зв`язку із відставкою судді ОСОБА_4 , суддею-доповідачем у справі визначено суддю Шиповича В. В.

15. Ухвалою Верховного Суду від 01 травня 2024 року справу призначено до розгляду у складі колегії із п`яти суддів в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

16. Підставою касаційного оскарження судового рішення заявник зазначає неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме застосування норм права без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду

від 14 березня 2018 року у справі № 167/221/17, від 27 листопада 2019 року у справі № 640/3452/19, від 13 березня 2019 року у справі № 461/1221/16,

від 27 березня 2019 року у справі № 766/10137/17, від 24 лютого 2021 року

у справі № 759/1036/20, від 23 вересня 2021 року у справі № 902/47/21,

від 14 лютого 2022 року у справі № 661/2918/19, від 23 травня 2018 року

у справі № 914/2006/17, від 16 грудня 2020 року у справі № 263/6102/17,

від 12 березня 2020 року у справі № 241/1970/16-ц, від 12 лютого 2020 року

у справі № 693/1140/16-ц, від 30 січня 2019 року у справі № 569/5553/17,

від 14 березня 2018 року у справі № 167/221/17 (пункт 1 частини другої

статті 389 ЦПК України).

17. Також зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо визначення юрисдикції спору про призначення переможця конкурсу на посаду керівника комунального закладу культури (пункт 3 частини другої статті 389 ЦПК України).

18. Вказує, що спір виник у зв`язку з невиконанням головою обласної ради обов`язків призначити позивача на посаду директора комунального закладу культури за результатами конкурсу та укласти із ним контракт, тобто спір стосується трудових правовідносин, в якому голова Запорізької обласної ради по відношенню до позивача виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як роботодавець.

19. Наголошує, що посада директора комунального закладу культури не є посадою державної служби.

20. Вважає, що призначення позивача на посаду за наслідками конкурсу не повинно виноситися на розгляд пленарного засідання обласної ради.

21. Звертає увагу, що у 2021 році позивач звертався із подібним позовом в порядку адміністративного судочинства, проте ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року у справі

№ 280/5750/21 було відмовлено у відкритті провадження з посиланням на те, що спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.

Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надійшов

Фактичні обставини справи, встановлені судами

22. Відповідно до пункту 1.1 розділу 1 Статуту музею-заповідника «Садиба Попова», він входить до складу об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області.

23. Управління музеєм здійснює директор, який призначається на посаду та звільняється з посади рішенням Запорізької обласної ради (пункт 8.1, 8.2 розділу VІІІ статуту).

24. Розпорядженням голови Запорізької обласної ради від 18 лютого

2014 року № 52-св ОСОБА_1 призначено виконуючим обов`язки директора музей-заповідника «Садиба Попова».

25. Рішенням Запорізької обласної ради від 26 червня 2014 року № 2

ОСОБА_1 призначений директором музею-заповідника «Садиба Попова» шляхом укладення з ним контракту терміном до 26 червня 2017 року.

26. Рішенням Запорізької обласної ради від 06 квітня 2017 року № 06 ОСОБА_1 звільнено із займаної посади у зв`язку із закінченням строку дії контракту. Цим же рішенням призначено ОСОБА_1 виконуючим обов`язки директора музею-заповідника «Садиба Попова» з 27 червня 2017 року.

27. 19 квітня 2021 року Запорізькою обласною радою згідно із розпорядженням № 98-к було оголошено конкурс на посаду керівника музею-заповідника «Садиба Попова».

28. 01 червня 2021 року відбулося засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу на посаду директора музею-заповідника «Садиба Попова», за результатами якого ОСОБА_1 визначено переможцем конкурсного добору.

29. 24 червня 2021 року Запорізькою обласною радою на пленарному засіданні рішення про призначення ОСОБА_1 директором комунального закладу - не прийнято.

30. Розпорядженням голови Запорізької обласної ради від 01 липня

2021 року № 188-к скасовано результати попереднього конкурсу, в якому ОСОБА_1 визнано переможцем, та оголошено новий конкурс на посаду директора музею-заповідника «Садиба Попова».

31. 31 серпня 2021 року конкурсною комісією прийнято рішення, яким визначено ОСОБА_2 переможцем конкурсного добору на посаду директора музею-заповідника «Садиба Попова» та рекомендовано Запорізькій обласній раді призначити ОСОБА_2 на посаду директора вищезазначеного комунального закладу шляхом укладення з нею контракту строком на п`ять років за результатами конкурсу.

32. Рішенням Запорізької обласної ради від 07 жовтня 2021 року № 70 призначено ОСОБА_2 на посаду директора музею-заповідника «Садиба Попова» та доручено голові обласної ради підписати контракт із ОСОБА_2 .

33. Відповідно до рішення Запорізької обласної ради від 07 жовтня 2021 року № 70 укладено контракт із ОСОБА_2 строком на 5 (п`ять) років.

Мотиви, з яких виходив Верховний Суд, та застосовані норми права

34. Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;

2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

35. Згідно із частинами першою-другою статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

36. Відповідно до частин першої-другої, п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

37. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19 ЦПК України).

38. За змістом статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

39. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

40. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

41. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, або такий, що йому не суперечить.

42. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

43. Предметом спору у розглядуваній справі є вимоги ОСОБА_1 щодо зобов`язання голови Запорізької обласної ради Жук О. В. видати розпорядження про призначення його директором музею-заповідника «Садиба Попова» та укласти з ним контракт за результатами конкурсу від 01 червня

2021 року.

44. Верховний Суд у постанові від 28 березня 2024 року у справі

№ 280/9304/21 за позовом ОСОБА_1 до голови Запорізької обласної ради Жук О. В., Запорізької обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, - ОСОБА_2 , наголосив, що спосіб призначення переможця конкурсу на посаду керівника державного чи комунального закладу культури реалізується шляхом видання наказу, який вправі прийняти лише керівник органу управління (голова облради).

45. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

46. За таких обставин у справі, що розглядається, спір виник між фізичною особою, яка претендує на зайняття посади керівника музею-заповідника «Садиба Попова», та органом державної влади - Запорізькою обласною радою в особі голови, зобов`язання якого призначити керівника комунального закладу передбачає необхідність реалізації цим органом місцевого самоврядування публічно-владної функції.

47. Такий спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

48. У вказаному спорі не можна вважати, що між сторонами виникли трудові правовідносини, оскільки відповідно до статті 21 КЗпП України трудовим договором є угода між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.

49. Із обставин вказаної справи вбачається, що трудовий договір (контракт) між сторонами укладено не було, адміністративно-правового акту щодо призначення позивача на посаду директором музею-заповідника «Садиба Попова», як переможця конкурсу, не прийнято.

50. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 жовтня 2020 року у справі № 635/551/17 вказала, що спори з приводу зайняття посади керівника державного підприємства, до видання адміністративно-правового акту щодо призначення на посаду, у разі, якщо призначення на таку посаду за законодавством здійснюється міністерством, іншим органом виконавчої влади, не є такими, що підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства.

51. Такий підхід до визначення юрисдикції спорів між переможцями конкурсів на посаду керівника комунального закладу охорони здоров`я та обласними радами, зокрема про зобов`язання призначити на посаду, був неодноразово підтриманий Верховним Суд у постановах від 30 червня

2021 року у справі № 727/6974/20, від 18 травня 2022 року у справі

№ 953/4669/20.

52. Водночас колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги щодо наявності юрисдикційного конфлікту.

53. Так, у 2021 році позивач вже звертався до суду із подібним позовом в порядку адміністративного судочинства, проте ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року у справі

№ 280/5750/21 у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 відмовлено з посиланням на те, що такий спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.

54. Відповідно до частини п`ятої статті 170 КАС України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

55. Таким чином закриття провадження ще й у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 фактично призведе до позбавлення його права на доступ до суду, оскільки ні в цивільній, ні в адміністративній юрисдикції національних судів України, він не зможе вирішити заявлений спір.

56. З огляду на існування юрисдикційного конфлікту та імперативні положення частини п`ятої статті 170 КАС України, Верховний Суд вважає, що розгляд заявленого до вирішення у розглядуваній справі спору має завершитися за правилами цивільного судочинства.

57. Наведене узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними, зокрема, в постановах від 27 листопада 2019 року у справі

№ 640/3452/19, від 13 березня 2019 року у справі № 461/1221/16, від 27 березня 2019 року у справі № 766/10137/17, на які заявник посилається у касаційній скарзі.

58. Згідно зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

59. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (наприклад Рішення від 17 січня

2013 року в справі «Мосендз проти України», заява № 52013/08, в якому ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами; Рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» заява № 55339/07, в якому ЄСПЛ дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції).

60. За таких обставин, колегія суддів не може погодитись із закриттям провадження у справі з підстав, визначених пунктом 1 частини першої

статті 255 ЦПК України.

61. Відповідно до частини четвертої статті 406 ЦПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.

62. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

63. Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

64. Зважаючи на викладене, касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова апеляційного суду скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

65. Колегія суддів не дає оцінки доводам поданого у квітні 2024 року клопотання представника ОСОБА_1 - адвоката Шумейка І. П. про залучення до участі у справі правонаступника відповідача, оскільки всупереч приписам частини сьомої статті 43 ЦПК України до вказаного клопотання не надано доказів його надсилання голові Запорізької обласної ради Жук О. Ю.

66. Водночас позивач не позбавлений права заявити відповідне клопотання під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції, а апеляційний суд перевірити наявність або відсутність правових підстав для його задоволення.

67. Оскільки справа направлена до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду передбачені частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України підстави для розподілу судових витрат касаційним судом відсутні.

Керуючись статтями 400, 402, 406, 409, 411, 416, 418, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Запорізького апеляційного суду від 25 січня 2023 року скасувати, а справу направити до апеляційного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Судді: Є. В. Синельников О. В. Білоконь О. М. Осіян Н. Ю. Сакара В. В. Шипович