Провадження № 2/522/1116/23
УХВАЛА

13 лютого 2023 року Приморський районний суд м. Одеси в складі:

головуючого - судді Абухіна Р.Д.,

за участю секретаря судового засідання Кріцької Д.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі засідань суду в м. Одесі цивільну справу за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади м. Одеси та інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області до Одеської міської ради, ОСОБА_1 , Акціонерного товариства «ВТБ Банк», третя особа Фонд гарантування вкладів фізичних осіб про усунення перешкод у розпорядженні земельною ділянкою шляхом визнання незаконним та скасування окремих пунктів рішень, визнання недійсними договорів купівлі-продажу земельної ділянки, іпотечного договору, визнання недійсним державного акту, а також свідоцтва на право власності на земельну ділянку та її повернення,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади міста Одеси та в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради, ОСОБА_1 , Акціонерного товариства «ВТБ «Банк» про усунення перешкод у розпорядженні земельною ділянкою шляхом визнання незаконним та скасування окремих пунктів рішень, визнання недійсними договорів купівлі-продажу земельної ділянки, іпотечного договору, визнання недійсним державного акту, а також свідоцтва на право власності на земельну ділянку та її повернення.

Ухвалою Приморського районного суду м.Одеси від 19.07.2021 року прийнято до розгляду та відкрито провадження в цивільній справі за вказаним позовом.

05 грудня 2022 року на адресу суду надійшла заява представника відповідача ОСОБА_1 про залишення позову без розгляду.

09 лютого 2023 року на адресу суду надійшла заява представника відповідача ОСОБА_1 про доповнення до Заяви про залишення позову без розгляду.

В судове засідання з`явилися представник позивача, представник відповідача Іванова О.О., представник відповідача АТ «ВТБ Банк» та третьої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Інші сторони справи до судового засідання не з`явилися, про час та місце судового засідання повідомлені належним чином, про причини неявки суду не повідомлено.

В судовому засіданні представник відповідача ОСОБА_1 підтримав у повному обсязі заяву про залишення позову без розгляду на підставах, зазначених в ній.

Представник позивача зазначила, що позов подано заступником керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади міста Одеси оскільки не можливо визначити орган представництва територіальної громади та в цьому випадку прокурор виступає як самостійний позивач та діє в межах повноважень, наданих статтею 23 Закону України Про прокуратуру. Що стосується подання позову в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, то в цій частині задоволення заяви про залишення позову без розгляду передає на розсуд суду.

Представник АТ «ВТБ Банк» та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб підтримав заяву про залишення позову без розгляду у повному обсязі та просив її задовольнити.

Вислухавши пояснення сторін та вивчивши матеріали справи, суд встановив наступне.

В обґрунтування позову Заступник керівника Одеської обласної прокуратури зазначає, що оспорювані рішення (у відповідній частині) прийнято Міськрадою та оспорюваний договір укладений відповідачами з порушенням норм земельного та водного законодавства, якими заборонено передачу у приватну власність земель у межах прибережних захисних смуг, у тому числі під забудову оздоровчого призначення, оскільки спірна земельна ділянка є частиною рекреаційної території (схилу моря), яка знаходиться у нормативно визначених межах двокілометрової прибережної захисної смуги Чорного моря. Відтак, мають бути скасовані та визнані незаконними рішення міськради у відповідних частинах, а також мають бути визнані недійсними: договір купівлі-продажу - укладений на виконання цих рішень, держакт на право власності на земельну ділянку, та усунуті перешкоди у користуванні майном (земельною ділянкою). Зі змісту позову вбачається, що всі позовні вимоги є похідними від вимог про скасування та визнання незаконними рішень міськради і відповідних частинах.

Заступник прокурора вказує, що Одеська міська рада, розпорядившись земельними ділянки в порушення норм законодавства, діяла всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, держави.

Представництво інтересів держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Заступник керівника Одеської обласної прокуратури обґрунтовує тим, що, з урахуванням приписів ст. 151, Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, ст. 28 ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади», - органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо: визнання незаконними рішень органів місцевого самоврядування щодо продажу земельних ділянок; визнання недійсними: укладених на підставі таких рішень договорів, держактів на право власності на земельні ділянки, та усунення перешкод у користуванні майном, - посилаючись на правову позицію викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021 по справі № 925/929/19. При цьому, Одеською прокуратурою листом від 02.06.2021 за №15/1/1-1074 вих.21 повідомлено Головне управління Держгеокадастру в Одеській області про виявлені факти порушень Одеською міською радою вимог земельного законодавства під час передачі з комунальної у приватну власність земельної ділянки площею 1,4629 га, з кадастровим номером :48:001:0006, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , - у відповідь на яке, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області листом від 25.06.2021 №10-15-0.4-684/90-21 повідомило про намір розглянути питання щодо здійснення державного контролю стосовно спірної земельної ділянки у ІІІ кварталі 2021 року. Доказів повідомлення органами прокуратури Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про намір подання даного позову, як того вимагають вимоги законодавства, в інтересах держави в особі Держгеокадастру матеріали справи не містять.

Відповідно до ст. 14 Конституції України та ст. 1 Земельного кодексу України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно зі ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до ч. 1-3 ст. 78 Земельного кодексу України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

Згідно із ч. 1, 2 ст. 83 Земельного кодексу України, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування; в) землі та земельні ділянки за межами населених пунктів, що передані або перейшли у комунальну власність із земель державної власності відповідно до закону.

За змістом положень статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно зі ст. 12 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад, а також надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, тобто здійснення функцій у відносинах з надання земельної ділянки у користування.

Відповідно до ст. 15-1 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у порядку, встановленому законом; розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (ст. 122 ЗК України), а також організація та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у порядку, встановленому законом (ст. 15-1 ЗК України).

За преамбулою до Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон) цей Закон визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

За визначенням, наведеним у статті 1 цього Закону, охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

За змістом статті 2 Закону, серед основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики (ст. 5 Закону).

За змістом статті 6 цього ж Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2021 р. № 1302, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру.

Згідно з пп. 33 п. 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності у частині додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель за: додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; додержанням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Згідно зі статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Разом з цим, до державного контролю за використанням та охороною земель належить здійснення вказаних у статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Поданий Заступником керівника Одеської обласної прокуратури позов стосується вирішення питань в межах спору про право розпорядження земельною ділянкою комунальної власності, в якому територіальна громада міста Одеси є учасником цивільних відносин та стороною спору, яка здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування в межах його компетенції, встановленої законом - Одеську міську раду, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Вказаної правової позиції у подібних правовідносинах дотримується Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20 липня 2022 року по справі № 910/5201/19.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у п.75 зазначила, що у випадку, коли держава вступає в цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цих правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

Також у п.76 Велика Палата Верховного Суду зауважувала, що і в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

Держгеокадастр не наділений законом правом на звернення до суду з позовом про скасування рішень органу місцевого самоврядування, оскільки спірна земельна ділянка не є землею сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу (п.83 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19).

За цих обставин суд дійшов висновку, що Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не наділене повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими Заступником керівника Одеської обласної прокуратури, враховуючи, що земельна ділянка не є землею сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, відповідно, відсутні підстави для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області.

Щодо визначення Заступником керівника Одеської обласної прокуратури в якості позивача територіальної громади міста Одеси, суд вважає за доцільне зазначити наступне.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до абз. 1-2 ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абз. 1-3 ч. 4 ст. 23 Закону України Про прокуратуру).

Відповідно до ч. ч. 3-5 ст. 53 ГПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, у кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Суд зазначає, що інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також захист прав та свобод місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи (висновки Верховного Суду від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).

Відповідно до ст.1 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. (ст.2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні).

Згідно ст.10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Порядок набуття територіальними громадами цивільної правоздатності передбачений ст.172 ЦК України, відповідно до якої територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Як зазначає Заступник керівника Одеської обласної прокуратури, підставою для представництва інтересів держави в особі територіальної громади міста Одеси стали відсутність повноважень у територіальній громади на звернення до суду за захистом порушених прав та допущення порушень Одеською міською радою як органом місцевого самоврядування, що здійснює правомочності власника майна, належного територіальній громаді міста, встановлених законом меж її владних повноважень, а також необхідністю захисту інтересів держави в частині забезпечення права місцевої громади розпоряджатися майном територіальної громади, з огляду на що заступником прокурора визначено Одеську міську раду в якості відповідача у справі.

Згідно правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 31.03.2021 у справі № 922/3272/18, вбачається, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем, оскільки іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

Крім того, матеріали справи містять запити (листи, повідомлення) Одеської обласної прокуратури до Одеської міської ради про порушення та вимаганням вжити заходи реагування, спрямовані на захист інтересів держави в особі територіальної громади, в яких позивач визначає Одеську міську раду уповноваженим органом до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист у спірних правовідносинах.

Таким чином, суд приходить до висновку, що в даному випадку прокурор не наділений повноваженнями здійснювати захист територіальної громади, оскільки є законодавчо визначений орган представництва їх інтересів, а саме Одеська міська рада. А територіальна громада, в свою чергу, не може розглядатися як орган, у якого відсутні повноваження звертатися до суду за захистом інтересів держави, оскільки законодавчо визначений орган її представництва органи місцевого самоврядування.

Зазначене узгоджується з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 червня 2019 року по справі № 587/430/16-ц, постанові від 15 вересня 2020 року по справі № 469/1044/17, постанові від 26 травня 2020 року по справі № 912/2385/18, постанові від 01 червня 2021 року по справі № 925/929/19.

Враховуючи, що виявлено відсутність підстав для представництва Заступником керівника Одеської обласної прокуратури інтересів держави в особі територіальної громади міста Одеси та інтересів держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області після відкриття провадження у цій справі, суд залишає позов без розгляду.

Керуючись ст. ст. 257 ЦПК України, суд

УХВАЛИВ:

Позов Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади м. Одеси та інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області до Одеської міської ради, ОСОБА_1 , Акціонерного товариства «ВТБ Банк», третя особа Фонд гарантування вкладів фізичних осіб про усунення перешкод у розпорядженні земельною ділянкою шляхом визнання незаконним та скасування окремих пунктів рішень, визнання недійсними договорів купівлі-продажу земельної ділянки, іпотечного договору, визнання недійсним державного акту, а також свідоцтва на право власності на земельну ділянку та її повернення залишити без розгляду.

Ухвала суду може бути оскаржена шляхом подання апеляційної скарги протягом пятнадцяти днів з дня проголошення ухвали.

Повний текст ухвали складено 16.02.2023.

Суддя Р.Д. Абухін

13.02.2023