Постанова

Іменем України

17 січня 2023 року

м. Київ

справа № 307/3540/19

провадження № 61-11537св22

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Антоненко Н. О. (суддя-доповідач), Дундар І. О., Русинчука М. М.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідач - Тересвянська селищна рада Тячівського району,

третя особа - державна інспекція архітектури та містобудування України в особі управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Закарпатській області,

особа, яка подала апеляційну скаргу - заступник керівника Тячівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації,

розглянувши в попередньому судовому засіданні в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації на ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 17 жовтня 2022 року в складі колегії суддів Мацунича М. В., Собослоя Г. Г., Кондора Р. Ю.,

Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до Тересвянської селищної ради Тячівського району про визнання права власності на нерухоме майно.

Позов мотивувала тим, що на підставі акту про проведення прилюдних торгів від 20 листопада 2001 року вона набула право власності на приміщення будинку побуту, яке розташоване на АДРЕСА_1 . Вважала, що разом з приміщенням будинку побуту набула право власності й на інші допоміжні споруди, зокрема, навіс-сарай площею 50 м?. Вказувала, що в подальшому здійснила реконструкцію належного їй навісу-сараю на складське приміщення з незначним збільшенням його площі (до 63,10 м?). Зазначала, що, незважаючи на те, що нею як власником реконструйоване належне їй майно, вона не може зареєструвати за собою право власності на складське приміщення, оскільки реконструкція здійснена без отримання дозволу на право проведення будівельних робіт. Зокрема, постановою головного інспектора будівельного нагляду управління ДАБІ у Закарпатській області у справі про адміністративне правопорушення №153/1007 від 06 листопада 2018 року її було притягнуто до адміністративної відповідальності за здійснення перебудови навісу без документів, що дають право на виконання таких робіт та накладено адмінстягнення у виді штрафу в розмірі 8 500 грн, який нею сплачено. Крім цього, їй видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил №167-П/1007 від 31 жовтня 2018 року та встановлено двохмісячний строк на виготовлення правовстановлюючих документів. Повідомленням управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Закарпатській області від 07 березня 2019 року №1007-1.20/2/265Д її було проінформовано про неможливість реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації та рекомендовано визнати право власності на збудований об`єкт у судовому порядку. Зазначала, що згідно висновку відділу містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації від 27 грудня 2018 року №01-20/28 земельна ділянка, на якій розміщено складське приміщення, знаходиться в житлово-громадській забудові, на даний час будівництво закінчене, а містобудівні умови та обмеження в історично сформованій забудові не порушені.

Враховуючи викладене, ОСОБА_1 просила суд ухвалити рішення, яким визнати за нею право власності на нерухоме майно, а саме будівлю складу загальною площею 63,10 м?, розташовану на АДРЕСА_1 .

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 24 червня 2020 року позов задоволено: визнано за ОСОБА_1 право приватної власності на нерухоме майно - будівлі складу загальною площею 63,10 м?, що розташовані на АДРЕСА_1 .

Рішення суду першої інстанції мотивовано положеннями частини п`ятої статті 376 ЦК України, згідно якої на вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб.

Короткий зміст судових рішень апеляційного суду

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, заступник керівника Тячівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації подав апеляційну скаргу як особа, яка не брала участі в справі, проте вважає, що оскарженим судовим рішенням вирішено питання про її права та інтереси.

Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 11 лютого 2021 року відкрито апеляційне провадження в справі.

Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 04 липня 2022 року залучено до участі в справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України в особі управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Закарпатській області.

Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 17 жовтня 2022 року апеляційне провадження закрито на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України.

Ухвала суду апеляційної інстанції про закриття апеляційного провадження мотивована тим, що, подавши апеляційну скаргу в інтересах держави в особі сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, прокурор не довів наявності в нього права апеляційного оскарження рішення Тячівського районного суду Закарпатської області 24 червня 2020 року, адже не довів, що вказаним рішенням суду вирішено питання про права та інтереси сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації.

Апеляційний суд дослідив положення про Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА, затверджене розпорядженням голови Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської області від 16 січня 2020 року № 19, яким не передбачено повноважень сектору щодо забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил забудови населених пунктів, затвердженої містобудівної документації, а також повноважень погоджувати прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію.

Враховуючи викладене, колегія суддів зробила висновок, що сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА не уповноважений здійснювати в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, а також не має повноважень вирішувати питання прийняття об`єктів будівництва в експлуатацію, тобто не є компетентним державним органом та учасником спірних правовідносин в цій справі.

Апеляційний суд зазначив, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури. До утворення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради з питань архітектури уповноваженим органом містобудування та архітектури є структурний підрозділ районної державної адміністрації з питань архітектури, а за його відсутності - структурний підрозділ обласної державної адміністрації з питань архітектури.

Дослідивши норми матеріального права, які регулюють питання розподілення повноважень у частині здійснення державного архітектурно-будівельного контролю й нагляду, апеляційний суд зазначив, що на час подання позовної заяви компетентним органом із захисту інтересів держави в спірних правовідносинах було ДАБІ України, на час подання апеляційної скарги - Державна інспекція містобудування, а на час розгляду справи апеляційним судом - Державна інспекція архітектури та містобудування.

Встановивши, що оскарженим судовим рішенням не вирішувалося питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки держави в особі сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, апеляційний суд зробив висновок про необхідність закриття апеляційного провадження.

Аргументи учасників справи

17 листопада 2022 року прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу апеляційного суду про закриття апеляційного провадження з направленням справи на новий розгляд до апеляційного суду.

У касаційній скарзі прокурор наполягає на тому, що ним правильно обрано компетентний орган, на який законом покладено повноваження з захисту інтересів держави в спірних правовідносинах. Указує, що прокурор дотримався встановленого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі компетентного органу, зокрема, шляхом направлення листа про намір звернутися до суду з апеляційною скаргою. Зазначає також, що апеляційний суд застосував формальний підхід при закритті апеляційного провадження, оскільки незалежно від того, про представництво інтересів якого органу прокурор зазначив у апеляційній скарзі, стороною спірних правовідносин є інтереси держави, а предметом спору - захист її інтересів, що і є метою звернення прокурора до суду в цій справі.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 12 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження в справі та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.

У січні 2023 року матеріали справи надійшли до Верховного Суду.

Межі та підстави касаційного перегляду

Переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).

В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина восьма статті 394 ЦПК України).

В ухвалі Верховного Суду від 12 грудня 2022 року вказано, Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Позиція Верховного Суду

Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення (стаття 17 ЦПК України).

Обов`язковість судового рішення не позбавляє осіб, які не брали участі у справі, можливості звернутися до суду, якщо ухваленим судовим рішенням вирішено питання про їхні права, свободи чи інтереси (стаття 18 ЦПК України).

Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково (частина перша статті 352 ЦК України).

Аналіз частини першої статті 352 ЦПК України дозволяє зробити висновок, що ця норма визначає коло осіб, які наділені процесуальним правом на апеляційне оскарження судового рішення і які поділяються на дві групи - учасники справи, а також особи, які участі у справі не брали, але судове рішення стосується їх прав, інтересів та (або) обов`язків.

Суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося (пункт 3 частини першої статті 362 ЦПК України).

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього (частини перша-третя статті 367 ЦПК України).

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).

У постанові Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 05 вересня 2019 року у справі № 638/2304/17 (провадження № 61-2417сво19) зроблено висновок, що «аналіз частини першої статті 352 ЦПК України дозволяє зробити висновок, що ця норма визначає коло осіб, які наділені процесуальним правом на апеляційне оскарження судового рішення і які поділяються на дві групи - учасники справи, а також особи, які участі у справі не брали, але судове рішення стосується їх прав, інтересів та (або) обов`язків. […] При цьому, у разі використання приватно-правового інструментарію не для захисту цивільних прав та інтересів, а для невиконання публічних обов`язків, звільнення майна з під арешту в публічних відносинах або створення преюдиційного рішення суду для публічних відносин, судове рішення стосується прав, інтересів та (або) обов`язків відповідного державного органу, покликаного захищати інтереси держави у відповідних відносинах».

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

В апеляційній скарзі прокурор посилався на те, що сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА є уповноваженим державним органом, що здійснює захист інтересів держави у сфері архітектурно-будівельного контролю, а рішенням місцевого суду вирішено питання про права та обов`язки держави в особі зазначеного державного органу.

В обґрунтування власної позиції щодо компетентності сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА на захист інтересів держави в спірних правовідносинах прокурор послався, зокрема, на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 14 вересня 2022 року в справі № 308/360/20 (провадження № 61-3030св22), в якій зазначено, що: «як на підставу порушення оскаржуваним рішенням прав держави в особі заявлених ним установ і наявність підстав для представництва в суді, прокурор посилався на те, що оскаржуваним рішенням узаконено самочинні, незаконні та недоброчесні дії позивача, і це призводить до хаотичної забудови міста, ущільнення території непривабливими будинками та втрати містом свого архітектурного обличчя, що є безумовною загрозою порушення інтересів держави і територіальної громади. Прокурор вважав, що інтерес держави полягає у неприпустимості допущення порушень встановленого законодавством порядку здійснення безпечного будівництва. Прокурор в апеляційній скарзі, зазначивши органи, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, як на підставу здійснення ним представництва посилається на те, що компетентні органи не забезпечили захисту інтересів держави шляхом оскарження рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 27 лютого 2020 року, а тому він вступив в указану справу для захисту інтересів держави. Отже прокурор, звернувшись до суду з указаним позовом в інтересах держави в особі департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчого комітету Ужгородської міської ради, правильно визначив державні органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, належним чином обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в суді та визначив, у чому полягає порушення таких інтересів».

Подібний за змістом висновок міститься й у постановах Верховного Суду від 26 жовтня 2022 року в справі № 308/5527/21 (провадження № 61-7272св22) та від 30 листопада 2022 року в справі № 308/7493/18 (провадження № 61-5395св22).

Разом із тим, у вказаних справах прокурор звертався з позовом в інтересах держави в особі департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації та виконавчого комітету Ужгородської міської ради.

Натомість питання захисту в справах про визнання права власності на самочинне будівництво прокурором інтересів держави в особі сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації було предметом перегляду Верховним Судом у складі колегії суддів Третьої судової палати в постановах від 18 травня 2022 року в справах № 307/4046/19

(провадження № 61-216св22) та № 307/334/20 (провадження № 61-342св22).

У вказаних постановах зазначено, що:

«Положенням про Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА, затвердженим розпорядженням голови Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської області від 16 січня 2020 року № 19, передбачено, що Сектор є структурним підрозділом Тячівської районної державної адміністрації та є юридичною особою (пункти 1.1, 1.6). Основним завданням Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА є забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території району (пункт 2.1), на виконання якого він забезпечує, серед іншого: здійснення моніторингу щодо реалізації схеми планування території району, стану розроблення, оновлення містобудівної документації на регіональному та місцевому рівнях (пункт 2.2.4); надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пункт 2.2.12); надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки (пункт 2.2.13); надання пропозицій щодо присвоєння органами місцевого самоврядування поштових адрес об`єктам містобудування (пункт 2.2.15); ведення містобудівного кадастру на території району (пункт 2.2.16); ведення реєстру містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пункт 2.2.17); співпрацю з органами державного архітектурно-будівельного контролю з питань самочинно збудованих об`єктів містобудування (пункт 2.2.20).

При цьому апеляційним судом встановлено, що розділ ІІІ вищевказаного Положення, яким визначені права Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, не містить вказівки щодо виконання ним наглядових та контролюючих функцій, а також - права звернення до суду на захист інтересів держави. Крім того, Положенням не передбачено повноважень Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА щодо забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил забудови населених пунктів, затвердженої містобудівної документації, як це вказано в апеляційній скарзі прокурора, а також - повноважень погоджувати прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію органом державного архітектурно-будівельного контролю.

[…]

починаючи з 13 березня 2020 року та на час подання першим заступником керівника Тячівської окружної прокуратури апеляційної скарги повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду і щодо скасування містобудівних умов та обмежень були віднесені до компетенції Державної інспекції містобудування.

[…]

Враховуючи викладене, апеляційним судом було встановлено, що Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА не уповноважений здійснювати в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, а також не має повноважень вирішувати питання прийняття об`єктів будівництва в експлуатацію, тобто не є компетентним державним органом та учасником спірних правовідносин в цій справі.

[…]

Встановивши в межах відкритого апеляційного провадження, що Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА не уповноважений здійснювати в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, а також не має повноважень вирішувати питання прийняття об`єктів будівництва в експлуатацію, тобто не є компетентним державним органом та учасником спірних правовідносин, і рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 06 лютого 2020 року не вирішувалися питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, апеляційний суд дійшов правильного висновку про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України. При цьому апеляційний суд обґрунтовано виходив з того, що подавши апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, прокурор не довів наявності в нього права апеляційного оскарження рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 06 лютого 2020 року, так як повноваження здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд на час подання позовної заяви належали ДАБІ України, на час подання апеляційної скарги - ДІМ, а на час розгляду справи апеляційним судом - ДІАМ».

Верховний Суд у вказаних постановах також зазначив, що на відміну від справ, на висновки в яких у касаційній скарзі посилається прокурор, у справах № 307/4046/19 та № 307/334/20 (як і у справі, яка переглядається) прокурор подав апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, який не є компетентним на захист інтересів держави органом у спірних правовідносинах.

Установивши, що оскарженим судовим рішенням не вирішувалося питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки держави в особі сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, апеляційний суд зробив правильний висновок про необхідність закриття апеляційного провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України.

Щодо клопотання про розгляд справи за участі прокурора

У касаційній скарзі прокурор просив розглядати справу за участі прокурора Офісу Генерального прокурора.

Європейський суд з прав людини вказав, що процедура допуску скарг до розгляду та провадження виключно з питань права, на відміну від того, що стосується питань фактів, може відповідати вимогам статті 6 Конвенції, навіть якщо скаржнику не була надана можливість бути особисто заслуханим апеляційним чи касаційним судом, за умови, якщо відкрите судове засідання проводилось у суді першої інстанції і якщо суди вищої інстанції не мали встановлювати факти справи, а тільки тлумачити відповідні юридичні норми (ZHUK v. UKRAINE, № 45783/05, § 32, ЄСПЛ, від 21 жовтня 2010 року).

Згідно частини першої статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи має бути проведений протягом п`яти днів після складення доповіді суддею-доповідачем колегією у складі трьох суддів у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.

У частині тринадцятій статті 7 ЦПК України передбачено, що розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо цим Кодексом не передбачено повідомлення учасників справи.

Тлумачення вказаних норм свідчить, що попередній розгляд справи у суді касаційної інстанції проводиться без повідомлення учасників справи.

За таких обставин відсутні підстави для задоволення клопотання позивача про розгляд справи в судовому засіданні за участі прокурора.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Доводи касаційної скарги з урахуванням меж касаційного оскарження не дають підстав уважати, що оскаржене судове рішення ухвалене з порушенням норм процесуального права, в зв`язку з чим касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу апеляційного суду - без змін.

Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

ПОСТАНОВИВ :

У задоволенні клопотання заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури про розгляд справи в судовому засіданні за участі прокурора відмовити.

Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації залишити без задоволення.

Ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 17 жовтня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді: Н. О. Антоненко

І. О. Дундар

М. М. Русинчук