Справа № 308/9899/16-ц
П О С Т А Н О В А

Іменем України

12 січня 2023 року м. Ужгород

Закарпатський апеляційний суд у складі:

головуючого судді Куштана Б.П. (доповідача),

суддів: Бисаги Т.Ю. і Мацунича М.В.,

з участю секретаря Чічкало М.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Ужгородської окружної прокуратури на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 10 червня 2021 року (у складі судді Бенци К.К.) за позовом Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради та ОСОБА_1 про визнання незаконними та скасування пунктів рішень органу місцевого самоврядування і скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку, -

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2016 р. керівник Ужгородської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив:

-Визнати незаконним і скасувати п.2.113 рішення 26 сесії 6 скликання Ужгородської міської від 07.11.2014 р. за № 1507 та п.1.51 рішення 27 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 09.11.2015 р. за № 1882;

-Скасувати державну реєстрацію права власності на земельну ділянку за кадастровим номером :67:001:0157 площею 0.0950 га.

Заявлені вимоги обґрунтував тим, що вказані рішення Ужгородської міської ради прийнято всупереч вимогам земельного кодексу України та містобудівного законодавства України. Зокрема зазначає, що оскільки за генеральним планом м. Ужгорода оспорювана земельна ділянка відносилась до земель багатоквартирної забудови, то прийняття Ужгородською міською радою рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та його затвердження для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку суперечить вимогам ст.ст. 20, 39 ЗК України та ст. 25 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».

Органи Державної інспекції сільського господарства України не наділені повноваженнями щодо звернення з позовами до суду про вжиття заходів реагування шляхом оскарження рішення Ужгородської міської ради та визнання недійсним правочину, а тому відповідно до ст. 121 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» і ст. 45 ЦПК України такий позов подано прокуратурою.

23.03.2021 р. і 27.04.2021 р. представником Ужгородської міської ради А.Беляковим були подані клопотання про залишення позову без розгляду через недоведеність прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах з оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності, що свідчить про пред`явлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 10.06.2021 р. клопотання задоволено: позовну заяву керівника Ужгородської окружної прокуратури залишено без розгляду. Одночасно роз`яснено особі, яка звернулася із позовом, що після усунення умов, які були підставою для залишення заяви без розгляду, вона має право звернутися до суду повторно.

Указане судове рішення мотивоване недоведеністю прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах із оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності.

У апеляційній скарзі керівник Ужгородської окружної прокуратури просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Покликається на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права.

Узагальнені та доречні доводи апеляційної скарги зводяться до того, що в спірних правовідносинах відсутній орган, уповноважений здійснювати захист інтересів держави у відповідному спорі, а відтак прокурор у силу вимог закону наділений повноваженнями щодо звернення до суду з метою захисту інтересів держави у сфері регулювання земельних відносин і охорони землі та набуває статусу позивача.

У письмовому відзиві представник Ужгородської міської ради А.Беляков просить залишити ухвалу суду першої інстанції без змін як законну, а скаргу без задоволення, як необґрунтовану.

Узагальнені заперечення зводяться до такого:

-У спірних правовідносинах прокурор пред`явив позов до суду як самостійний позивач за наявності компетентного органу Ужгородської міської ради;

-У матеріалах справи відсутні докази того, що прокурор звертався до Ужгородської міської ради чи Державної інспекції сільського господарства України з вимогами про усунення виявлених порушень і повідомив указані органи про свій намір звернутися до суду з позовом.

У судовому засіданні представник позивача прокурор Андрейчик А.М., підтримала скаргу в повному обсязі.

Ужгородська міська рада (в особі представника) та ОСОБА_1 у судове засідання не з`явилися (утретє), хоча про дату, час і місце такого були належно повідомлені, що підтверджується оголошенням про виклик на офіційному веб-сайті судової влади України та довідками про доставку електронного листа на електронні адреси, зазначені в позовній заяві. За таких обставин колегія суддів вважає доцільним розглянути справу за відсутності вказаних осіб.

Переглянувши справу за наявними в ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення у межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про задоволення скарги та скасування оскаржуваної ухвали з направленням справи для продовження розгляду, з таких мотивів.

Залишаючи позовну заяву прокурора без розгляду, суд першої інстанції виходив із недоведеності прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах із оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності, що свідчить про пред`явлення позову особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Указаний висновок мотивований наступним.

Позов подано прокурором в інтересах держави, а заявлені вимоги аргументовано тим, що приймаючи оскаржувані рішення, Ужгородська міська рада допустила порушення земельного та цивільного законодавства при реалізації своїх повноважень на розпорядження землями комунальної власності.

Підставою для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції.

Між тим, установлено, що забезпечення законності, тобто дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю на відповідній території покладено на Держгеокадастр.

Аналогічна позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 14.12.2020 у справі № 802/207/17-а.

У матеріалах справи відсутні докази того, що прокурор звертався до органу Держгеокадастру з вимогами про усунення виявлених порушень та(або) повідомляв указаний орган про свій намір звернутися до суду з позовом.

Тобто, прокурор не звертався до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль і реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів та помилкового зазначив у позові про відсутність такого органу.

Колегія суддів не може погодитися із висновками суду першої інстанції через їх невідповідність обставинам справи, порушення норм процесуального права, неправильне застосування норм матеріального права та неврахування правових висновків ВПВС, викладених у постановах від 01.06.2021 р. у справі № 925/929/19 р. і від 20.07.2022 р. у справі № 910/5201/19 р.

Так, згідно з положеннями частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).

У судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених цим Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону).

Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення ради до суду з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів великої кількості громадян членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) дійшла висновку, що в разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини п`ятої статті 56 ЦПК України).

Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює (пункт 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18).

У позовній заяві прокурор навів обґрунтування, чому він звертається до суду самостійно як позивач, указавши про те, що Ужгородська міська рада, яка мала б захищати інтереси територіальної громади, є відповідачем у справі, а інший орган, який би міг представляти інтереси територіальної громади м. Ужгорода, відсутній.

Колегія суддів із цього приводу зауважує наступне.

Станом на момент звернення прокурора до суду центральним органом виконавчої влади, яка організовувала та здійснювала державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності (зокрема, за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах) була Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України).

Однак, за змістом чинного на той час Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 459/2011, Держсільгоспінспекція не мала повноважень звертатися до суду за захистом інтересів держави, порушених у процесі передачі громадянам земельної ділянки у приватну власність.

Тобто, в контексті наведеного прокурор мав право звернутися до суду з позовом як самостійний позивач.

Із приводу висновку суду першої інстанції про те, що у спірних правовідносинах захищати інтереси держави має Держгеокадастр, якого прокурор попередньо не повідомляв про виявлені порушення, є помилковим у зв`язку з наступним.

Відповідно до частин першої-другої статті 2 ЗК України земельні відносини це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Згідно з частинами першою-третьою статті 78 ЗК України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.

Статтею 84 ЗК України передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно з частинами першою-другою статті 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

За змістом положень статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Окрім того, згідно з абзацом п`ятим статті 152 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (у редакції на час звернення прокурора до суду) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань на той час, зокрема, розпоряджався землями державної власності сільськогосподарського призначення у межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи (п.31) та здійснював державний нагляд у сфері землеустрою (п.45).

У нашому випадку спірна земельна ділянка площею 0.0950 га по АДРЕСА_1 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, до прийняття Ужгородською міською радою оспорюваних рішень належала до земель комунальної власності, не була земельною ділянкою сільськогосподарського призначення і не належала до агропромислового комплексу, а тому Держгеокадастр у цьому разі не був наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист відповідного права власності.

При цьому Держгеокадастр також не наділявся повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі у власність фізичній особі для будівництва та обслуговування житлового будинку земельної ділянки комунальної власності.

Наведене свідчить про наявність у прокурора права звернутися до суду із відповідним позовом самостійно, без надання доказів на підтвердження того, що він попередньо повідомляв компетентні органи (Держгеокадастр та(або) Ужгородську міську раду, яка вповноважена захищати інтереси територіальної громади м. Ужгорода).

Таким чином, прокурор навів достатньо суджень і обґрунтувань для самостійного звернення до суду за захистом інтересів держави та, відповідно, розгляду позовних вимог по суті.

Указане узгоджується також із висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 05 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд першої інстанції не врахував, що прокурор у цій справі звернувся із позовом з підстав порушення Ужгородською міською радою вимог земельного законодавства, що процесуально позбавляє Ужгородську міську раду можливості звертатись до суду як позивач, а відповідного компетентного органу, який міг би самостійно захистити інтереси держави у цьому випадку, немає.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що прокурор не довів законних підстав для самостійного представництва інтересів держави у правовідносинах із оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності.

За приписами частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Указаним вимогам закону оскаржене судове рішення не відповідає.

Отже, за наслідками розгляду апеляційної скарги та відповідно до положень ст. 379 ЦПК суд апеляційної інстанції визнає апеляційну скаргу обґрунтованою, а судове рішення незаконним і таким, що підлягає скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись п.6 ч.1 ст. 374, ст. 379, ст.ст. 381, 382, 383, 384 ЦПК України, -

ПОСТАНОВИВ:

1.Апеляційну скаргу Ужгородської окружної прокуратури задовольнити.

2.Ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 10 червня 2021 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

3.Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів із дня складення повного судового рішення шляхом подачі скарги безпосередньо до Верховного Суду.

4.Повне судове рішення складено 19 січня 2023 р.

Судді: