судді Верховного Суду у Касаційному цивільному суді Пророка В. В.
справа № 712/3869/20 (провадження № 61-5621 св 22)
06 вересня 2023 року
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду Пророка В. В. (суддя-доповідач), Грушицького А. І., Карпенко С. О., Литвиненко І. В., Петрова Є. В. розглянув в порядку письмового провадження справу за позовом першого заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області до Черкаської міської ради, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання незаконним та скасування рішення міської ради та визнання незаконним і скасування запису про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку з припиненням її державної реєстрації, за касаційною скаргою заступника керівника Черкаської обласної прокуратури на рішення Соснівського районного суду міста Черкаси від 31 січня 2022 року та постанову Черкаського апеляційного суду від 17 травня 2022 року, і постановою від 06 вересня 2023 року залишив цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Водночас з рішенням колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду не можу погодитися з огляду на таке.
1. У червні 2022 року Черкаська обласна прокуратура (далі - позивач або прокуратура), засобами поштового зв`язку направила до Верховного Суду касаційну скаргу, суть якої, з посиланням на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, зводиться до прохання скасувати рішення Соснівського районного суду міста Черкаси від 31 січня 2022 року та постанову Черкаського апеляційного суду від 17 травня 2022 року у частині відмови у задоволенні позову про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міськради від 02 жовтня 2019 року № 2-5224 «Про передачу земельної ділянки у власність ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка, учасник АТО)» (далі - Рішення Черкаської міськради від 02 жовтня 2019 року), ухвалити в цій частині нове рішення про задоволення позову.
2. З урахуванням змісту позовних вимог, змісту оскаржуваних судових рішень та аргументів їх прийняття, встановлених фактичних обставин цієї справи, аргументів відповідної касаційної скарги та аргументів прийнятого Верховним Судом до розгляду відзиву Черкаської міської ради (далі - Черкаська міськрада або відповідач 1), викладених у постанові Верховного Суду від 06 вересня 2023 рокуу цій справі, вважаю за необхідне зазначити наступне.
3. Земля є об`єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України (згідно із частиною першою статті 13 Конституції України (в редакції, чинній на момент виникнення відповідних правовідносин, далі - Конституція України)).
4. Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону (частина друга статті 13 Конституції України).
5. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (згідно із статтею 14 Конституції України).
6. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
7. Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи (частина перша статті 58 Конституції України).
8. Способом захисту цивільних прав та інтересів може бути, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року № 435-IV (в актуальній редакції далі - ЦК України)).
9. Право на захист особа здійснює на свій розсуд (частина перша статті 20 ЦК України).
10. Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
11. Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин визначені статтею 12 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (в актуальній редакції далі - ЗК України). Зокрема, вона передбачає, що до повноважень міських рад у галузі земельних відносин на території міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до ЗК України.
12. Згідно із пунктами «б» та «в» частини першої статті 19 ЗК України землі житлової та громадської забудови, а також землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення є різними категоріями земель України відповідно до їх поділу за основним цільовим призначенням.
13. Зміна цільового призначення земельних ділянок комунальної власності провадиться органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України (згідно із частиною другою статті 20 ЗК України).
14. Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою (абзац перший частини п`ятої статті 20 ЗК України).
15. Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою, зокрема для визнання недійсними рішень органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам (згідно із пунктом «а» частини першої статті 21 ЗК України).
16. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм (стаття 39 ЗК України).
17. До земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, зокрема належать: землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом (пункти «а» та «в» частини четвертої статті 83 ЗК України).
18. Громадяни набувають права власності на земельні ділянки із земель комунальної власності, зокрема, за рішенням органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених ЗК України (згідно із частиною першою статті 116 ЗК України).
19. Відповідний орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проєктів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України).
20. Відповідний орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (згідно із частиною дев`ятою статті 118 ЗК України).
21. Міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (відповідно до частини першої статті 122 ЗК України).
22. При зонуванні земель встановлюються вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон (частина друга статті 180 ЗК України).
23. Землеустрій здійснюється відповідно до закону (частина друга статті 185 ЗК України). Проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, і затверджуються, зокрема органами місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України (відповідно до частини шостої статті 186 ЗК України).
24. Підставою для відмови у погодженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації (частина шістнадцята статті 186 ЗК України). Кореспондує частині шостій статті 186-1 ЗК України.
25. Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури (частина друга статті 186-1 ЗК України).
26. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення відповідних правовідносин, далі - Закон про місцеве самоврядування).
27. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації (пункти 34 та 42 частини першої статті 26 Закону про місцеве самоврядування).
28. Повноваження органу місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища визначені статтею 33 Закону про місцеве самоврядування. Зокрема, відповідно до підпунктів 8-10 пункту «б» частини першої цієї статті до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, у тому числі делеговані повноваження щодо: підготовки висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організації і здійснення землеустрою, погодження проєктів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою. Відповідно до абзацу чотирнадцятого частини першої статті 1 цього закону делеговані повноваження -повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.
29. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, у тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (частина п`ята статті 60 Закону про місцеве самоврядування).
30. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів (частина восьма статті 60 Закону про місцеве самоврядування).
31. Документація із землеустрою (землевпорядна документація) -затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проєктів тощо (абзац четвертий статті 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (в редакції, чинній на момент виникнення відповідних правовідносин, далі - Закон про землеустрій)).
32. Проєкт землеустрою - сукупність економічних, проєктних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проєктом (абзац одинадцятий статті 1 Закону про землеустрій).
33. Цільове призначення земельної ділянки -використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку (абзац п`ятнадцятий статті 1 Закону про землеустрій).
34. Призначення землеустрою зазначене у статті 2 Закону про землеустрій. Зокрема, відповідно до пункту «а» частини першої цієї статті землеустрій забезпечує реалізацію державної політики щодо використання та охорони земель.
35. Стаття 7 Закону про землеустрій визначає правову основу землеустрою. Виходячи з її змісту, Закон про містобудівну діяльність також складає правову основу землеустрою, оскільки його преамбула відповідає преамбулі Закону України від 20 квітня 2000 року № 1699-III «Про планування і забудову територій».
36. Землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності, зокрема і в разі надання земельних ділянок (пункт «в» частини першої статті 20 Закону про землеустрій).
37. Заходи, передбачені затвердженою в установленому порядку документацією із землеустрою, є обов`язковими для виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, власниками землі, землекористувачами, у тому числі орендарями (частина друга статті 20 Закону про землеустрій).
38. Проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок є видами документації із землеустрою (підпункт «ґ» частини другої статті 25 Закону про землеустрій).
39. Проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок. Проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому ЗК України (частини перша та друга статті 50 Закону про землеустрій).
40. Проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зокрема включають матеріали погодження проєкту землеустрою (абзац дев`ятнадцятий частини третьої статті 50 Закону про землеустрій).
41. Врахування державних інтересів при здійсненні землеустрою на місцевому рівні полягає у виконанні заходів, передбачених загальнодержавними програмами щодо використання та охорони земель, схемами землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель, проведення державної експертизи і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель (стаття 58 Закону про землеустрій).
42. Державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроєктованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом (стаття 60 Закону про землеустрій).
43. Генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (в актуальній редакції далі - Закон про містобудівну діяльність).
44. План зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону про містобудівну діяльність).
45. До органів державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, належать виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад (згідно із пунктом 2 частини третьої статті 6 Закону про містобудівну діяльність).
46. Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (частина перша статті 16 Закону про містобудівну діяльність).
47. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану (абзац четвертий частини першої статті 17 Закону про містобудівну діяльність). Цей план розробляється з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (згідно із частиною першою статті 18 Закону про містобудівну діяльність).
48. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (абзац перший частини другої статті 17 Закону про містобудівну діяльність).
49. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання (частина десята статті 17 Закону про містобудівну діяльність).
50. Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту. План зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (відповідно до частин п`ятої та восьмої статті 18 Закону про містобудівну діяльність).
51. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території забороняється (згідно із частиною четвертою статті 24 Закону про містобудівну діяльність).
52. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації (частини перша та друга статті 25 Закону про містобудівну діяльність).
53. Генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими (пункт 3 розділу V Прикінцеві положення Закону про містобудівну діяльність).
54. Внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (частина перша статті 9 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (в редакції, чинній на момент виникнення відповідних правовідносин, далі - Закон про Державний земельний кадастр)).
55. Державний кадастровий реєстратор, зокрема перевіряє відповідність поданих документів вимогам законодавства (абзац третій частини четвертої статті 9 Закону про Державний земельний кадастр).
56. Відповідно до частини другої статті 21 Закону про Державний земельний кадастр проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення, може бути документом на підставі якого до Державного земельного кадастру вносяться відомості про цільове призначення земельних ділянок.
57. Відомості про обмеження у використанні земель вносяться до Державного земельного кадастру на підставі схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проєктів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, проєктів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), іншої документації із землеустрою (частина п`ята статті 21 Закону про Державний земельний кадастр).
58. Документи, які є підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру, мають відповідати, зокрема законодавству (абзац четвертий частини першої статті 22 Закону про Державний земельний кадастр).
59. Державна реєстрація обмеження у використанні земель здійснюється на підставі заяви: власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності або особи, на користь якої встановлені обмеження, - щодо обмежень, які стосуються використання певної земельної ділянки; органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, рішенням якого затверджена документація із землеустрою, яка є підставою для внесення відомостей про ці обмеження до Державного земельного кадастру, -щодо інших обмежень (частина друга статті 28 Закону про Державний земельний кадастр).
60. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (пункт 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (в редакції, чинній на момент виникнення відповідних правовідносин, далі - Положення про Держгеокадастр)).
61. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль), у тому числі дотриманням вимог земельного законодавства в процесі передачі у власність земельних ділянок, дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (згідно із абзацами четвертим, п`ятим та тринадцятим пункту «а» підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Держгеокадастр).
62. Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання, зокрема щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель (абзац другий підпункту 25-5 пункту 4 Положення про Держгеокадастр).
64. У разі відмови органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування виконати вимоги, зазначені у клопотанні, чи неотримання від них протягом тридцяти днів з дати отримання клопотання письмового повідомлення про результати розгляду клопотання відповідний спеціально уповноважений орган, що вніс клопотання, направляє копію клопотання та матеріали, які засвідчують факт порушення земельного законодавства, до відповідного органу прокуратури для вжиття заходів згідно з вимогами законодавства (пункт 2 розділу V Порядку № 124).
65. Згідно із правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у її постанові від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункти 24, 25, 27, 32) щодо критерію подібності правовідносин, зокрема в контексті пункту 1 частини другої статті 389 ЦПК України, термін «подібні правовідносини» може означати як ті, що мають лише певні спільні риси з іншими, так і ті, що є тотожними з ними, тобто такими самими, як інші. Таку спільність або тотожність рис слід визначати відповідно до елементів правовідносин (суб`єкти, об`єкти та юридичний зміст, яким є взаємні права й обов`язки цих суб`єктів). Отже, для цілей застосування приписів процесуального закону, в яких вжитий термін «подібні правовідносини», зокрема пункту 1 частини другої статті 389 ЦПК України, таку подібність слід оцінювати за змістовим, суб`єктним та об`єктним критеріями. Суб`єктний і об`єктний критерії матимуть значення у випадках, якщо для застосування норми права, яка поширюється на спірні правовідносини, необхідним є специфічний суб`єктний склад саме цих правовідносин та/чи їх специфічний об`єкт. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що таку подібність суд касаційної інстанції визначає з урахуванням обставин кожної конкретної справи. Це врахування слід розуміти як оцінку подібності насамперед змісту спірних правовідносин (обставин, пов`язаних із правами й обов`язками сторін спору, регламентованими нормами права чи умовами договорів), а за необхідності, зумовленої специфікою правового регулювання цих відносин, - також їх суб`єктів (видової належності сторін спору) й об`єктів (матеріальних або нематеріальних благ, щодо яких сторони вступили у відповідні відносини).
66. Правові висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі № 910/719/19 та Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 19 березня 2021 року у справі № 922/698/20, не суперечать зазначеному. Зокрема, Верховний Суд неодноразово зазначав, що з`ясування подібності правовідносин у рішеннях суду (судів) касаційної інстанції визначається з урахуванням обставин кожної конкретної справи.
67. Суб`єктний та об`єктний склад зазначених справ як і правовідносини, які лежать в основі відповідних судових спорів, не співпадають повністю з встановленими у цій справі, але це не означає, що висновок щодо визначення подібності правовідносин для цілей пункту 1 частини другої статті 389 ЦПК України, який має універсальний характер та не залежить від особливостей вищевказаних елементів справ, не може бути застосований у цій справі з точки зору вирішення питання їх застосування у подібних правовідносинах.
68. Посилання ж відповідача 1 на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 07 червня 2022 року у справі № 910/2037/20, вбачається некоректним, оскільки, по-перше, в ньому відсутній висновок щодо застосування статті 389 Кодексу адміністративного судочинства України в тому вигляді, у якому його сформулював відповідач 1, по-друге, у цій постанові Верховний Суд безпосередньо вказав, що у питанні визначення подібності правовідносин він керується постановами Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 19 березня 2021 року у справі № 922/698/20 та Великої Палати Верховного Суду від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19.
69. Отже, правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 924/174/18, на який посилається позивач, можна вважати таким, що зроблений у подібних до цієї справи правовідносинах. Суб`єктний та об`єктний склад у цій справі, попри його відмінність у справі № 924/174/18, не змінює та не нівелює правовий висновок про те, що при вирішенні спору про визнання незаконними та скасування рішень органу місцевого самоврядування суд повинен виходити з оцінки його дій, вчинених на момент прийняття оскаржуваних рішень. Разом з тим цей висновок зроблений у контексті правовідносин, пов`язаних з визнанням незаконним та скасуванням рішення органу місцевого самоврядування із земельного питання на підставі його невідповідності вимогам закону, який діяв на час прийняття цього рішення. Певні відмінності у конкретному характері земельних питань, які вирішувались цим рішенням органу місцевого самоврядування у справі № 924/174/18 та у цій справі, також не здатні змінити чи нівелювати відповідний правовий висновок.
70. Відповідно до умов статті 400 ЦПК України Верховний Суд розглядає касаційну скаргу в межах вимог касаційної скарги, а тому не має розглядати питання законності реєстрації права власності на спірну земельну ділянку за її власниками, незалежно від того як вони змінювались після Рішення Черкаської міськради від 02 жовтня 2019 року.
71. Попри аргументи сторін спору, суди попередніх інстанцій встановили наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі. Доводи стосовно відсутності повноважень у прокурора на звернення в інтересах держави до суду у цій справі зводяться до тих самих аргументів, які вже оцінили суди попередніх інстанцій. Ці повноваження прокурора, встановлені судами попередніх інстанцій, в касаційному порядку не оскаржуються. Тому Верховний Суд не має брати їх до уваги та має виходити з того, що у прокурора є законні підстави захищати інтереси держави у цій справі, виступаючи позивачем в особі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області.
72. Необхідно також враховувати, що згідно із встановленими судами попередніх інстанцій обставинами справи Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області як орган державного контролю у сфері земельних відносин офіційно повідомило прокуратуру про те, що воно не в змозі забезпечити належний захист інтересів держави у суді, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у пункті 52 її постанови від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, вказує на правомірність подання позову прокуратурою.
73. У справі № 639/6295/16-ц Верховний Суд у постанові від 19 серпня 2020 року зробив правовий висновок, на який посилається позивач, щодо реалізації процесуальних норм редакції Цивільного процесуального кодексу України, яка діяла до прийняття цього кодексу у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (яка застосована судами попередніх інстанцій у справі, що розглядається). Цей спір між двома фізичними особами стосувався права користування житловим будинком та не передбачав залучення органу місцевого самоврядування. У зв`язку з цим, враховуючи вищевизначені принципи встановлення подібності правовідносин, Верховний Суд вважає, що посилання на правовий висновок у цій справі позивачем не відповідає вимогам пункту 1 частини другої статті 389 ЦПК України.
76. Враховуючи вищезазначене, та те, що суть касаційної скарги зводиться до вирішення питання законності рішення органу місцевого самоврядування, який визначений у цій справі відповідачем та не визнаний судами попередніх інстанцій неналежним відповідачем (що також не оскаржується в касаційному порядку), Верховний Суд не має розглядати питання належного складу відповідачів у цій справі щодо всіх вимог, заявлених у суді першої інстанції. В контексті заявленого касаційного оскарження судових рішень судів попередніх інстанцій Черкаська міськрада є належним відповідачем, що правильно встановлено судами попередніх інстанцій та не спростовано учасниками спору.
77. Право комунальної власності на спірну земельну ділянку на момент ухвалення Рішення Черкаської міськради від 02 жовтня 2019 року сторонами спору під сумнів не ставиться.
78. Враховуючи, що доводи касаційної скарги стосуються виключно невідповідності Рішення Черкаської міськради від 02 жовтня 2019 року генеральному плану міста Черкаси та плану зонування території міста Черкаси, які діяли на момент ухвалення цього рішення, Верховний Суд не має досліджувати інші аспекти питання зміни цільового призначення земель природно-заповідного фонду відповідно до вимог статті 400 ЦПК України.
79. Враховуючи зміст абзацу третього частини четвертої статті 9, частин другої та п`ятої статті 21, частини другої статті 28 Закону про Державний земельний кадастр, відсутні підстави говорити про те, що інформація, яка міститься у Державному земельному кадастрі, є за визначенням безспірною, оскільки ані цей закон, ані інший нормативний документ не передбачає, що, наприклад, проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення, не може містити невідповідності вимогам закону, яку державний кадастровий реєстратор помилково не встановив. Зокрема, цей закон не містить норм, які б надавали державному кадастровому реєстратору повноваження наділяти статусом законних ті чи інші положення відповідної землевпорядної документації. У зв`язку з цим відсутність обмежень щодо спірної земельної ділянки, на яку вказав апеляційний суд, у Державному земельному кадастрі не є беззаперечним доказом відсутності таких обмежень та може бути, у тому числі результатом помилки, як у самій землевпорядній документації, так і у діях державного кадастрового реєстратора. Тому в межах вимог касаційної скарги відсутність у Державному земельному кадастрі обмежень у використанні спірної земельної ділянки, яка випливає з генерального плану міста Черкаси та плану зонування території міста Черкаси, які діяли на момент ухвалення Рішення Черкаської міськради від 02 жовтня 2019 року, не має вирішального значення, враховуючи встановлений судами попередніх інстанцій зміст цих документів.
80. Черкаська міськрада наділена повноваженнями щодо зміни цільового призначення земельної ділянки відповідно до частини другої статті 20 ЗК України. Також вона наділена повноваженнями на передачу земельної ділянки у приватну власність із земель комунальної власності згідно із статтею 12, частиною першою статті 116, статтями 118 та 122 ЗК України. Відповідні повноваження підтверджуються пунктом 34 статті 26, статтею 33 та частиною п`ятою статті 60 Закону про місцеве самоврядування.
81. При цьому частина восьма статті 60 Закону про місцеве самоврядування вказує на розповсюдження, зокрема статей 13 та 14 Конституції України, на правовідносини щодо надання земельних ділянок у власність із земель комунальної власності з точки зору захисту прав територіальних громад.
82. Необхідність врахування генерального плану міста Черкаси та плану зонування території міста Черкаси як містобудівної документації при передачі Черкаською міськрадою земельної ділянки з комунальної власності територіальної громади у приватну власність певній особі та відповідність цим документам проєкту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки випливає із статті 12, абзацу першого частини п`ятої статті 20, частини сьомої статті 118, частини другої статті 185, частин шостої та шістнадцятої статті 186, частини шостої статті 186-1 ЗК України; статті 7, частини другої статті 50 Закону про землеустрій; пунктів 2 та 9 частини першої статті 1, абзацу четвертого частини першої статті 17, частини першої статті 18, частини четвертої статті 24 Закону про містобудівну діяльність; абзацу четвертого частини першої статті 22 Закону про Державний земельний кадастр.
83. Зі змісту статті 39 ЗК України, враховуючи абзац п`ятнадцятий статті 1 Закону про землеустрій, випливає, що зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає змісту генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою, без відповідної зміни останніх не дає можливості використовувати цю земельну ділянку відповідно до вимог законодавства.
84. Визначення законності Рішення Черкаської міськради від 02 жовтня 2019 року на підставі його відповідності генеральному плану міста Черкаси, затвердженого Черкаською міськрадою 13 травня 2021 року (з відповідними змінами плану зонування території міста Черкаси), не відповідає вимогам статті 58 Конституції України та зазначеному правовому висновку, викладеному у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 924/174/18. Це порушує принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), у тому числі спотворює вимоги (щодо відповідності землевпорядної документації умовам законодавства) статей 13, 14 та частини другої статті 19 Конституції України; абзацу першого частини п`ятої статті 20, пункту «а» частини першої статті 21, статті 39, частини сьомої статті 118, частини другої статті 180, частини другої статті 185, частин шостої та шістнадцятої статті 186, частини шостої статті 186-1 ЗК України; статті 33 Закону про місцеве самоврядування; статті 7 та частини другої статті 20 Закону про землеустрій; частини четвертої статті 24 та частини другої статті 25 Закону про містобудівну діяльність; абзацу четвертого частини першої статті 22 Закону про Державний земельний кадастр. Отже, це не відповідає інтересам держави Україна.
85. Порушення у сфері землеустрою (здійснення його не у відповідності із законом, як того вимагає частина друга статті 185 ЗК України) відповідно до пункту «а» частини першої статті 2 та статті 58 Закону про землеустрій порушує реалізацію державою політики щодо використання та охорони земель, а отже, інтересів держави Україна.
86. Як вже було зазначено, Закон про містобудівну діяльність відповідно до змісту статті 7 також складає правову основу землеустрою, а порушення його вимог є порушенням землеустрою згідно із умовами частини другої статті 185 ЗК України.
88. Відповідно до абзацу першого частини другої статті 17 Закону про містобудівну діяльність генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується з урахуванням, у тому числі, державних інтересів. Тому його порушення, зокрема, ігнорування у сфері землеустрою також вказує на порушення інтересів держави Україна.
89. Отже, враховуючи зазначене та статті 16 та 21 ЦК України, оскаржувані судові рішення не відповідають вимогам статті 263 ЦПК України та підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення у цій справі про задоволення позовних вимог прокуратури в частині, яка визначена у її касаційній скарзі.
91. При цьому визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міськради від 02 жовтня 2019 року не позбавляє ОСОБА_1 права звернутися до Черкаської міськради для реалізації свого права на земельну ділянку, передбачену ЗК України, якщо його реалізація не відбулась та є підстави для задоволення реалізації цього права відповідно до ЗК України.
На моє переконання, відповідно до зазначеного вище Верховний Суд мав задовольнити вимоги цієї касаційної скарги позивача - скасувати зазначені судові рішення у оскаржуваній частині та ухвалити у цій частині нове рішення про задоволення позову: визнати незаконним та скасувати Рішення Черкаської міськради від 02 жовтня 2019 року.
Суддя В. В. Пророк