Ухвала

Іменем України

11 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 296/7614/23

провадження № 61-14480ск23

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Крата В. І. (суддя-доповідач), Дундар І. О., Краснощокова Є. В., розглянув касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 09 серпня 2023 року в складі судді: Шкирі В. М. та постанову Житомирського апеляційного суду від 14 вересня 2023 року в складі колегії суддів: Трояновської Г. С., Галацевич О. М., Павицької Т. М., у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Житомирської міської ради про захист порушених цивільних прав та стягнення компенсації моральної шкоди,

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2023 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до виконавчого комітету Житомирської міської ради про визнання незаконними рішень, дій, бездіяльності при розгляді клопотання від 05 лютого 2015 року та стягнення компенсації моральної шкоди.

Позов мотивований тим, що 05 лютого 2015 року ОСОБА_1 звернулася до виконавчого комітету Житомирської міської ради із клопотанням про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку у межах норм безоплатної передачі у розмірі 0,10 га за адресою: АДРЕСА_1 , у відповідності до пункту 6 статті 118 ЗК України.

Рішенням п`ятдесятої сесії шостого скликання Житомирської міської ради від 20 серпня 2015 року № 978 (пункт 31 додатку) ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою на підставі статті 39 ЗК України, статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», невідповідності містобудівній документації тобто розгляд тривав протягом 200 днів. При цьому було допущено 13 порушень законодавства.

ОСОБА_1 просила:

визнати незаконними рішення, дії чи бездіяльність при розгляді клопотання від 05 лютого 2015 року виконавчим комітетом Житомирської міської ради;

стягнути з Виконавчого комітету Житомирської міської ради на її користь 130 000 грн моральної шкоди, заподіяної 13 порушеннями при розгляді клопотання від 05 лютого 2015 року.

Ухвалою Корольовського районного суду м. Житомира від 09 серпня 2023 року у відкритті провадження відмовлено. Роз`яснено позивачу, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що:

до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин. У пункті 7 частини першої статті 4 КАС України зазначено, що суб`єкт владних повноважень це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;

до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій;

Велика Палата Верховного Суду у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17, від 28 листопада 2018 року у справі № 820/4439/17 висловлювала правову позицію про те, що якщо особа звертається до відповідних органів місцевого самоврядування із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду;

У таких спорах інтерес позивача не було реалізовано внаслідок відмови відповідача у погодженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Вимоги про відшкодування моральної шкоди розглядаються за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір (частина п`ята статті 21 КАС України; постанова Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року, справа № 180/1560/16-а, провадження № 11-1123апп19);

відповідно до пункту 1 частини першої статті 186 ЦПК України, суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Постановою Житомирського апеляційного суду від 14 вересня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а Ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 09 серпня 2023 року - залишено без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що:

відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність (наданні у користування) або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. Органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, у тому числі питань в галузі земельних відносин, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції (пункт 3.2 рішення Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010);

при визначенні юрисдикції справ зі спорів, що виникають при здійсненні органами місцевого самоврядування повноважень із землеустрою та державної реєстрації прав на земельні ділянки, слід з`ясувати питання стосовно наявності/відсутності існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку або на об`єкти нерухомого майна, розташовані на спірній земельній ділянці, а також встановити яке рішення прийняв суб`єкт владних повноважень у межах своєї компетенції (нормативно-правовий акт чи правовий акт індивідуальної дії). Якщо особа звертається до органу місцевого самоврядування із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або затвердження відповідного проекту землеустрою, за результатом розгляду якого цей орган відмовляє у задоволенні відповідного клопотання або взагалі залишає його без розгляду в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Така відмова підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства, якщо рішення органу місцевого самоврядування, вимоги позивача або ж заперечення відповідача не пов`язані з визнанням права власності на земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб (постанова Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 280/191/19 (провадження № 14-377цс19);

вимоги про відшкодування моральної шкоди розглядаються за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір (частина п`ята статті 21 КАС України; постанова Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року, справа № 180/1560/16-а, провадження № 11-1123апп19);

як встановлено зі змісту позовної заяви та доданих до неї документів, ОСОБА_1 вважає, що при розгляді її клопотання від 05 лютого 2015 року про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку у межах норм безоплатної передачі у розмірі 0,10 га за адресою: АДРЕСА_1 відповідачем не було дотримано вимог чинного законодавства, внаслідок чого порушено її права та заподіяно моральну шкоду. Аналіз змісту вимог позовної заяви та зазначених 13 порушень дає підстави дійти висновку про те, що ОСОБА_1 оскаржує незаконні, на її думку, дії суб`єкта владних повноважень - Виконавчого комітету Житомирської міської ради під час розгляду її клопотання від 05 лютого 2015 року щодо відведення земельної ділянки, за результатом розгляду якого компетентний орган відмовив їй у задоволенні відповідного клопотання, внаслідок чого не тільки порушені її конституційні права, а і завдано їй моральної шкоди. Тому колегія суддів погодилася із висновком суду першої інстанції, що правовідносини, які виникли між сторонами у справі, є адміністративно-правовими.

заявлені ОСОБА_1 позовні вимоги про протиправність дій та рішення виконавчого органу місцевого самоврядування і відшкодування моральної шкоди не підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства. Законність таких дій і рішення виконавчого органу місцевого самоврядування підлягає перевірці адміністративним судом, а вирішення питання про відшкодування моральної шкоди залежить від оцінки судом дій та рішення відповідача як суб`єкта владних повноважень. Подібний висновок висловлено Верховним Судом у постанові від 26 листопада 2021 року у справі № 295/5101/21 (провадження № 61-16527св21), від 25 січня 2023 року у справі № 295/6697/22. Оскільки відповідач під час розгляду клопотання ОСОБА_1 від 05.02.2015 здійснював владні управлінські функції та реалізовував свої контрольні функції у сфері управління діяльності, відтак такий спір є публічно-правовим та підпадає під юрисдикцію адміністративного суду, вимога про стягнення моральної шкоди в розумінні зазначених вище роз`яснень Верховного Суду, також підлягає розгляду адміністративним судом за правилами частини п`ятої статті 21 КАС України. Тому суд першої інстанції правильно вважав, що правовідносини, які виникли між сторонами у справі, є адміністративно-правовими, а справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. За наведених обставин суд першої інстанції правильно відмовив у відкритті провадження у справі.

07 жовтня 2023 року ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку подала до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 09 серпня 2023 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 14 вересня 2023 року, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду та не передаючи справу на новий розгляд змінити рішення.

Підставою касаційного оскарження судових рішень ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначає порушення судом норм процесуального права. Касаційна скарга мотивована тим, що:

суди порушили норми процесуального права, незаконно відмовили встановити юрисдикцію позовної заяви про судовий захист цивільного права та інтересу чим порушили право позивача на справедливий суд;

суди розглянули вимогу встановити юрисдикцію позовної заяви про судовий захист цивільного права та інтересу з надмірним формалізмом;

суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, зокрема невідповідність висновків суду змісту позовної заяви про порушення цивільних прав позивача та незаконно змінив суть позовної заяви;

суд першої інстанції зробив 21 один невірний висновок про застосування норм матеріального та процесуального права, які до спірних відносин застосуванню не підлягають;

суд першої інстанції допустив повторне порушення норм процесуального права, повторно незаконно змінив суть позовної заяви;

суди незаконно змінили суть позовної заяви, суть позовних вимог, суть обґрунтування позовних вимог, незаконно змінив правовідносини та юрисдикцію;

суд апеляційної інстанції відмовив позивачеві зазначити в постанові апеляційного суду повний зміст позовної заяви, невірно зазначив вимоги апеляційної скарги, апеляційним судом зроблені висновки, які є незаконними та суперечать вимогам позовної заяви, апеляційний суд відмовив позивачеві розглянути вимоги апеляційної скарги, апеляційний суд здійснив незаконне тлумачення норм законодавства та застосував норми, які не підлягають застосуванню.

У відкритті касаційного провадження слід відмовити з таких мотивів.

Суди встановили, що 05 лютого 2015 року ОСОБА_1 було складено та подано до Житомирської міської ради клопотання про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку у межах норм безоплатної передачі у розмірі 0,10 га за адресою: АДРЕСА_1 , у відповідності до пункту 6 статті 118 ЗК України. До клопотання додано: викопіювання, на якому зазначене бажане місце розташування земельної ділянки; копії фотографій забудови; акт обстеження земельної ділянки від 30 квітня 2013 року з додатками.

Рішенням п`ятдесятої сесії шостого скликання Житомирської міської ради від 20 серпня 2015 року № 978 (пункт 31 додатку) ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою на підставі статті 39 ЗК України, статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», невідповідності містобудівній документації.

Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).

Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами (частина перша статті 19 ЦПК України).

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства (частина п`ята статті 21 КАС України).

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі № 280/179/19 (провадження № 14-567цс19) вказано, що:

«у лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Коростишівського районного суду Житомирської області із зазначеним позовом, посилаючись на те, що безпідставно отримав відмову від Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, відповідач), звернувшись із клопотанням про передачу йому в оренду земельної ділянки терміном на 49 років (кадастровий номер :04:000:0397), яка розташована на території Коростишівського району Житомирської області (далі - спірна земельна ділянка). Підставами для відмови стало те, що у відповідача відсутній проект землеустрою, і те, що передача земельних ділянок в оренду відбувається за результатами земельних торгів.

Якщо особа звертається до відповідних органів із заявою для отримання у користування земельної ділянки, за результатами розгляду якої ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Верховний Суд вже викладав висновок щодо суб`єктної юрисдикції у спорах за подібних правовідносин, у яких одним із учасників є суб`єкт владних повноважень. Зокрема, такий висновок викладений в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (провадження № 14-5 зц 18), від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17 (провадження № 11-759 апп 18), від 11 вересня 2019 року у справі № 280/191/19 (провадження № 14-377цс19) і від 04 березня 2020 року у справі № 280/174/19 (провадження № 509цс19) та у справі № 296/3870/19 (провадження № 14-532цс19). У наведених постановах Велика Палата Верховного Суду зазначила, що завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України).

У справі, яка розглядається, позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки у користування. Його право не було реалізоване внаслідок відмови відповідача в задоволенні відповідного клопотання, оскільки позивачем не було надано проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відмова особі у наданні земельної ділянки у користування через неподання цією особою необхідних документів, зокрема проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки в оренду, а не за захистом наявного в нього майнового права на цю земельну ділянку. Про наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку в позовній заяві не зазначено, судами існування такого права не встановлене. Отже, судами першої та апеляційної інстанцій правильно застосовано норми права та правильно визначено, що цей спір не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства».

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 180/1560/16-а (провадження № 11-1123апп19) зазначено, що:

«за правилами частини другої статті 21 КАС вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Отже, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.

Згідно із частиною п`ятою статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Отже, вимоги про відшкодування шкоди можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір».

Суди встановили, що ОСОБА_1 вважає, що при розгляді її клопотання від 05 лютого 2015 року про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку у межах норм безоплатної передачі у розмірі 0,10 га за адресою: АДРЕСА_1 відповідачем не було дотримано вимог чинного законодавства, внаслідок чого порушено її права та заподіяно моральну шкоду. Аналіз змісту вимог позовної заяви та зазначених 13 порушень дає підстави дійти висновку про те, що ОСОБА_1 оскаржує незаконні, на її думку, дії суб`єкта владних повноважень - Виконавчого комітету Житомирської міської ради під час розгляду її клопотання від 05 лютого 2015 року щодо відведення земельної ділянки, за результатом розгляду якого компетентний орган відмовив їй у задоволенні відповідного клопотання, внаслідок чого не тільки порушені її конституційні права, а і завдано їй моральної шкоди.

За таких обставин, суди зробили обґрунтований висновок, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічний по суті висновок зроблено в постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 11 червня 2021 року в справі № 295/1693/20 (провадження № 61-15847св20), від 26 листопада 2021 року у справі № 295/5101/21 (провадження № 61-16527св21), від 25 січня 2023 року у справі № 295/6697/22 (провадження № 61-12681св22) та в ухвалах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 квітня 2023 року в справі № 295/1915/23 (провадження № 61-5381ск23), від 27 квітня 2023 року в справі № 296/1576/23 (провадження № 61-5415ск23).

Європейський суд з прав людини зауважує, що спосіб, у який стаття 6 Конвенції застосовується до апеляційних та касаційних судів, має залежати від особливостей процесуального характеру, а також до уваги мають бути взяті норми внутрішнього законодавства та роль касаційних судів у них. Вимоги до прийнятності апеляції з питань права мають бути більш жорсткими ніж для звичайної апеляційної скарги. З урахуванням особливого характеру ролі Верховного Суду, як касаційного суду, процедура, яка застосовується у Верховному Суді може бути більш формальною (LEVAGES PRESTATIONS SERVICES v. FRANCE, № 21920/93, § 45, ЄСПЛ, від 23 жовтня 1996 року; BRUALLA GOMEZ DE LA TORRE v. SPAIN, № 26737/95, § 37, 38, ЄСПЛ, від 19 грудня 1997 року).

Аналіз змісту касаційної скарги та оскаржених судових рішень свідчить, що правильне застосовування судами норм права є очевидним, а касаційна скарга - необґрунтованою.

У разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення (частина четверта статті 394 ЦПК України).

Керуючись статтями 260, 390, 394 ЦПК України Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 09 серпня 2023 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 14 вересня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Житомирської міської ради про захист порушених цивільних прав та стягнення компенсації моральної шкоди.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Судді: В. І. Крат

І. О. Дундар

Є. В. Краснощоков