ХМЕЛЬНИЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2023 року

м. Хмельницький

Справа № 686/20535/22

Провадження № 22-ц/4820/772/23

Хмельницький апеляційний суд у складі

колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

Талалай О. І. (суддя-доповідач), Корніюк А. П., П`єнти І. В.

секретер судового засідання Заворотна А. В.,

за участю: прокурора Лежніна І. О.,

представника Департаменту освіти та науки

Хмельницької міської ради Марчак В. М.,

відповідача ОСОБА_1 ,

представника відповідача ОСОБА_2

розглянув у відкритому судовому засіданні цивільну справу за апеляційною скаргою заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького на ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 16 лютого 2023 року (суддя Стефанишин С. Л., повне судове рішення складено 20 лютого 2023 року) про залишення без розгляду позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради, Комунального закладу загальної середньої освіти «Ліцей № 8 Хмельницької міської ради» до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок незаконного звільнення працівника.

Заслухавши доповідача, пояснення учасників судового процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, суд

у с т а н о в и в :

У вересні 2022 року заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради, Спеціалізованої ЗОШ І-ІІІ ступенів № 8 м. Хмельницького (тепер Комунальний заклад загальної середньої освіти «Ліцей № 8 Хмельницької міської ради») звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про стягнення шкоди у розмірі 105063,53 грн, завданої незаконним звільненням працівника.

Ухвалою Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 16 лютого 2023 року позовна заява залишена без розгляду.

Заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького, не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, в апеляційній скарзі просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Посилається на порушення норм процесуального права. Вважає, що підстави подання позову прокурором належним чином обґрунтовані. Хмельницька міська рада, Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради і заклад освіти на повідомлення прокурора не вжили заходів щодо судового захисту інтересів держави в особі територіальної громади та з відповідним позовом до суду не звернулися.

У відзиві Спеціалізована ЗОШ І-ІІІ ступенів № 8 м. Хмельницького та ОСОБА_1 просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, оскільки прокурор не обґрунтував підстави для представництва інтересів держави у суді.

У відповіді на відзив заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького вказує на незаконність ухвали суду про залишення позову без розгляду, тривалу бездіяльність уповноважених органів щодо захисту власних інтересів та інтересів територіальної громади.

Апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.

Відповідно до пунктів 3, 4 частини 1 статті 379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Залишення позову заяву без розгляду суд першої інстанції мотивував недоведеністю прокурором дотримання порядку пред`явлення до суду позову в інтересах Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради, навчального закладу.

Проте апеляційний суд з таким висновком суду не погоджується.

Частиною 2 статті 4 ЦПК України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Відповідно до частин 3-5 статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).

За змістом пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII). Частиною 1 цієї статті передбачено, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з абзацами першим та другим частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (провадження № 12-20гс21) зазначено, що: «прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо».

У справі, яка переглядається судом апеляційної інстанції, прокурор обґрунтував своє звернення до суду тим, що Хмельницька міська рада, Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради, як органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не вжили заходів щодо захисту власних інтересів та інтересів територіальної громади.

Правовідносини, пов`язані з використанням коштів місцевого бюджету, становлять суспільний інтерес, а витрачання цих коштів на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу незаконно звільненому працівнику такому інтересу не відповідає і порушує права та інтереси територіальної громади в особі міської ради, яка як засновник закладу освіти і Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради як повноважений орган управління засновника, до основних функцій якого відповідно до пунктів 3.9.2., 3.9.3. Положення, затвердженого рішенням сесії міської ради від 20.10.2021 № 17, віднесено координацію формування та використання закладами освіти видатків міського бюджету, а також коштів, залучених з інших джерел, і контроль за фінансово-господарською діяльністю закладів освіти Хмельницької міської територіальної громади (внутрішній контроль за витрачанням бюджетних коштів), не вживали заходів для повернення зазначених коштів, хоча були повідомлені про порушення.

З матеріалів справи вбачається, що попередньо листом від 08.06.2022 заступник керівника Окружної прокуратури міста повідомив Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради, Хмельницьку міську раду про факт незаконного звільнення працівника ОСОБА_3 і виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу та обов`язок директора школи ОСОБА_1 відшкодувати шкоду, завдану у зв`язку з виплатою коштів незаконно звільненому працівнику. Заступник керівника прокуратури просив повідомити чи вживалися заходи реагування з метою стягнення шляхом регресу коштів з винної особи, які були виплачені у зв`язку з незаконним звільненням працівника закладу освіти на підставі судового рішення у справі № 686/11809/21 (а. с. 40).

Листами від 24.06.2022, від 11.07.2022 Хмельницька міська рада і Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради повідомили прокуратуру про невжиття таких заходів. Департамент додатково зазначив, що виплату ОСОБА_3 коштів здійснено за рахунок коштів освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам; моральна шкода сплачена директором ОСОБА_1 за рахунок власних коштів (а. с. 41, 42).

Відповідно до повідомлення від 14.07. 2022 року Окружна прокуратура міста Хмельницького сповістила Хмельницьку міську раду, Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради про намір здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави в особі цих органів шляхом пред`явлення позову до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок незаконного звільнення працівника (а. с. 58).

У позовній заяві заступник керівника Окружної прокуратури міста зазначив, що невжиття позивачами заходів цивільно-правового характеру для захисту інтересів держави є підставою для захисту цих прав органами прокуратури шляхом представництва інтересів у суді.

Суд першої інстанції погодився з такими підставами для звернення прокурора з позовом до суду та ухвалою від 05 жовтня 2022 року відкрив провадження у справі (а. с. 67).

Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У пункті 76 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вказаний вище висновок та зазначила, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (пункт 27 зазначеної постанови).

Оскільки засновником закладу освіти та власником майна є територіальна громада міста Хмельницького в особі міської ради, яка фінансує і контролює діяльність цього комунального закладу, а також зобов`язана контролювати використання ним бюджетних коштів через орган, якому делеговані такі повноваження, Хмельницька міська рада і Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради є особами, уповноваженими на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням бюджетних коштів.

Отже, прокурор належним чином обґрунтував підстави для звернення до суду з позовом на захист інтересів держави, оскільки захист цих інтересів не здійснюють органи, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та дотримався визначеного законом порядку.

З огляду на викладене доводи апеляційної скарги є частково обґрунтованими та не заслуговують на увагу аргументи, викладені у відзивах.

Ухвала суду першої інстанції в частині залишення без розгляду позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради підлягає скасуванню, а справа в цій частині направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Разом з тим, правильним є висновок суду про залишення без розгляду позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Комунального закладу загальної середньої освіти «Ліцей № 8 Хмельницької міської ради».

Проте колегія суддів не погоджується з підставами залишення позову у цій частині без розгляду.

Суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи (пункт 2 частини 1 статті 257 ЦПК України).

Абзац третій частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.

У постанові від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 Велика Палата Верховного Суду підтвердила свої висновки, викладені у пункті 9 постанови від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, про те, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись з позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень незалежно від наявності статусу юридичної особи. Разом з цим слід враховувати, що у контексті засадничого положення частини другої статті 19 Конституції України відсутність у Законі № 1697-VII інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.

Відповідно до Статуту, затвердженого Департаментом освіти на науки Хмельницької міської ради від 01.08.2023 № 122, Комунальний заклад загальної середньої освіти «Ліцей № 8 Хмельницької міської ради» є юридичною особою, неприбутковим комунальним закладом, має самостійний баланс, майно на праві оперативного управління, рахунок в установі банку та органах Державної казначейської служби України, самостійно веде бухгалтерський облік та фінансову звітність. Безпосереднє управління ліцеєм здійснює директор (керівник ліцею), який, серед іншого, несе відповідальність за фінансово-господарську діяльність ліцею, розпоряджається коштами, майном і матеріальними ресурсами ліцею відповідно до вимог чинного законодавства та Статуту.

У постанові від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі комунального закладу освіти, як розпорядника бюджетних коштів нижчого рівня (отримувача бюджетних коштів).

Зазначений висновок апеляційний суд враховує на підставі частини 4 статті 263 ЦПК України.

Тому позов в інтересах Комунального закладу загальної середньої освіти «Ліцей № 8 Хмельницької міської ради» підлягає залишенню без розгляду з інших підстав.

З урахуванням наведеного вище апеляційний суд відхиляє доводи апеляційної скарги про відсутність правових підстав для залишення без розгляду позову прокурора в інтересах держави в особі комунального закладу освіти.

Ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 16 лютого 2023 року в частині залишення без розгляду позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Комунального закладу загальної середньої освіти «Ліцей № 8 Хмельницької міської ради» необхідно змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 374, 379, 382, 384 ЦПК України, суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького задовольнити частково.

Ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 16 лютого 2023 року скасувати в частині залишення без розгляду позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради. Справу в цій частині передати до Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області для продовження розгляду.

Ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 16 лютого 2023 року в частині залишення без розгляду позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Комунального закладу загальної середньої освіти «Ліцей № 8 Хмельницької міської ради» змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, проте може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 11 жовтня 2023 року.

Суддя-доповідач О. І. Талалай

Судді А. П. Корніюк

І. В. П`єнта