Постанова

Іменем України

20 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 646/1637/21

провадження № 61-1333св23

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Червинської М. Є. (суддя-доповідач),

суддів: Зайцева А. Ю., Коротенка Є. В., Коротуна В. М., Тітова М. Ю.,

учасники справи:

позивач - Слобідська окружна прокуратура м. Харкова Харківської області,

відповідачі: Харківська міська рада Харківської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Харківської обласної прокуратури на ухвалу Червонозаводського районного суду м. Харкова в складі судді Власова Ю. Ю. від 07 липня 2021 року та постанову Полтавського апеляційного суду в складі колегії суддів: Лобова О. А., Дорош А. І., Триголов В. М. від 23 листопада 2022 року, -

ВСТАНОВИВ:

У березні 2021 року Слобідська окружна прокуратура м. Харкова Харківської області звернулась до суду з позовом до Харківської міської ради Харківської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання незаконним та скасування рішення.

Позовні вимоги мотивовані тим, що під час вивчення місцевою прокуратурою рішень Харківської міської ради Харківської області на предмет додержання посадовими особами міської ради вимог чинного земельного законодавства, зокрема, під час надання юридичним та фізичним особам у власність (користування) земельних ділянок комунальної форми власності, встановлено факт надання міською радою фізичним особам у користування земельної ділянки комунальної форми власності поза встановленої чинним земельним законодавством процедури земельних торгів. Таким чином, місцевий бюджет недоотримує кошти, оскільки надання земель на засадах конкурсних торгів є запорукою надходження більшого обсягу грошових коштів, адже ціна за якою відповідні фізичні особи та юридичні особи отримують права на земельні ділянки поза процедурою земельних торгів є лише початковою, що в свою чергу свідчить про те, що громаді м. Харкова наноситься матеріальна шкода (збитки) у вигляді упущеної вигоди.

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

Ухвалою Червонозаводського районного суду м. Харкова від 07 липня 2021 року позов Слобідської окружної прокуратури м. Харкова Харківської області до Харківської міської ради Харківської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 257 ЦПК України у зв`язку з відсутністю процесуальної дієздатності у особи, яка подала позов.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що прокурором не обґрунтовано наявності встановлених законом підстав представництва інтересів держави при зверненні з позовом у даній справі, що свідчить про відсутність у нього процесуальної дієздатності. Також зазначено, що органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, і саме в інтересах вказаного органу повинен був бути пред`явлений позов.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Розпорядженням голови Верховного Суду № 14/0/9-22 від 25 березня 2022 року «Про зміну територіальної підсудності судових справ в умовах воєнного стану (окремі суди Сумської Харківської області), відповідно до частини сьомої статті 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», з урахуванням неможливості судами здійснювати правосуддя під час воєнного стану, змінено територіальну підсудність справ Харківського апеляційного суду на Полтавський апеляційний суд.

Постановою Полтавського апеляційного суду від 23 листопада 2022 року апеляційну скаргу Слобідської окружної прокуратури м. Харкова Харківської області залишено без задоволення. Ухвалу Червонозаводського районного суду м. Харкова від 07 липня 2021 року залишено без змін.

Апеляційний суд погодився з висновками місцевого суду про необхідність залишення позову без розгляду, оскільки підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді відсутні внаслідок недотримання визначеного статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку подання позову, а саме незвернення до Держгеокадастру щодо реагування на виявленні порушення.

Аргументи учасників справи

Узагальнені доводи вимог касаційної скарги

У січні 2023 року Харківська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на ухвалу Червонозаводського районного суду м. Харкова від 07 липня 2021 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 23 листопада 2023 року, у якій просить скасувати зазначені судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Підставами касаційного оскарження заявник зазначає неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга мотивована тим, що захищати інтереси в даному спорі повинна Харківська міська рада Харківської області, яка від імені Українського народу і територіальної громади м. Харкова уповноважена реалізувати компетенцію власника, і остання не лише не здійснює такий захист, але й сама допустила порушення та є відповідачем у цій справі, а тому у прокуратури наявні підстави набуття статусу позивача у даному спорі та наявні правові підстави для звернення до суду з даним позовом.

Узагальнені доводи відзиву на касаційну скаргу

У квітні 2023 року представник ОСОБА_2 - ОСОБА_3 подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу Харківської обласної прокуратури, у якому просила зазначену касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Посилається на незаконність та необґрунтованість вимог, викладених позивачем в касаційній скарзі.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 16 березня 2023 року відкрито касаційне провадження у вказаній справі та витребувано цивільну справу № 646/1637/21 з Червонозаводського районного суду м. Харкова.

Зазначена справа надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 15 червня 2023 року справу вказану справу призначено до судового розгляду.

Фактичні обставини справи, встановлені судом

Суд установив, що у березні 2021 року Слобідська окружна прокуратура м. Харкова Харківської області звернулась до суду з позовом до Харківської міської ради Харківської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання незаконним та скасування рішення.

Ухвалою Червонозаводського районного суду м. Харкова від 07 липня 2021 року позов Слобідської окружної прокуратури м. Харкова Харківської області до Харківської міської ради Харківської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення залишено без розгляду.

Постановою Полтавського апеляційного суду від 23 листопада 2022 року апеляційну скаргу Слобідської окружної прокуратури м. Харкова Харківської області залишено без задоволення. Ухвалу Червонозаводського районного суду м. Харкова від 07 липня 2021 року залишено без змін.

2.Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

Частиною третьою статті 3 ЦПК України передбачено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Відповідно до частин першої, другої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Згідно із пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України. Так, згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини п`ятої статті 56 ЦПК України).

Враховуючи викладене, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», визначив, що державні інтереси закріплюються, як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Крім того, Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F. W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява № 61517/00, пункт 27).

Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Враховуючи викладене, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (частини 3, 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України, частина 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позовну заяву прокурора, виходив із того, що прокурором не обґрунтовано наявності встановлених законом підстав представництва інтересів держави при зверненні з позовом у даній справі, що свідчить про відсутність у нього процесуальної дієздатності. Також зазначено, що органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, і саме в інтересах вказаного органу повинен був бути пред`явлений позов.

Звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор обґрунтував необхідність захисту інтересів держави тим, що в межах відносин з розпорядження землями територіальної громади міста та надання в користування земельної ділянки із земель комунальної власності орган місцевого самоврядування (Харківська міська рада) всупереч інтересам територіальної громади прийняла незаконне рішення щодо розпорядження землею, яка є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, порушивши встановлений порядок. Тому Харківська міська рада має бути відповідачем у такій справі. Прокурор стверджував, що в цьому спорі відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, тому прокурор звертається до суду саме як позивач. Державний орган виконавчої влади, який здійснює контроль у сфері земельних відносин, - Держгеокадастр не наділений законом правом на звернення до суду з позовом про скасування рішень органу місцевого самоврядування, оскільки спірна земельна ділянка не є землею сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу.

Матеріалами справи встановлено, що спірна земельна ділянка є комунальною власністю. За статтею 9 ЗК України до повноважень Харківської міської ради у земельних відносинах належить розпорядження землями територіальної громади міста, надання у користування земельної ділянки із земель комунальної власності, тобто здійснення функцій у відносинах з надання земельної ділянки у користування.

Прокурор самостійно обґрунтував, що необхідність захисту інтересів держави в цій справі полягає в необхідності захисту територіальної громади м. Харкова, яка відповідно до статті 13 Конституції України є власником землі та інших природних ресурсів, адже передача спірної земельної ділянки в оренду без проведення земельних торгів призводить до втраченої можливості отримати максимально великий розмір орендної плати у разі продажу права оренди на земельних торгах.

При цьому прокурор подав позов про усунення помилки, допущеної, на думку прокурора, самим органом місцевого самоврядування при наданні земельної ділянки в оренду, тобто при здійсненні його власних функцій у земельних відносинах, правильно вказавши, що Харківська міська рада, яка не вчинила дій для виправлення допущеного порушення, у такій справі має бути відповідачем. Водночас інший орган, який відповідно до чинного законодавства здійснює функції з розпорядження землями територіальної громади, відсутній.

Так, до повноважень Держгеокадастру віднесено функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (частина четверта статті 122 ЗК України), а також державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності (абзац п`ятий статті 15-2 ЗК України).

З аналізу завдань, покладених на Держгеокадастр пунктом 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, вбачається, що Держгеокадастр є як центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі (частина перша статті 5), так і центральним органом, який забезпечує реалізацію державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (частина друга статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»).

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 1 червня 2021 року у справі № 925/929/19 року зробила висновок про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. При цьому Велика Палата Верховного Суду не погодилась із доводами прокурора про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 дійшла висновку про те, що позов у цій справі поданий в межах спору про право користування земельною ділянкою, у якому територіальна громада міста Києва є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування в межах його компетенції, встановленої законом, - Київраду, замість якої й діє прокурор, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Відтак за встановленими судами обставинами справи відсутні підстави для відступу від правових висновків, наведених у постанові від 1 червня 2021 року у справі № 925/929/19.

Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що належним позивачем у справі № 910/5201/19 може бути лише орган, який здійснює розпорядження земельними ділянками комунальної власності, а не орган, який здійснює державний контроль за їх використанням. Оскільки єдиний орган, уповноважений здійснювати розпорядження спірною земельною ділянкою, - Київрада є відповідачем у цій справі, то орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, відсутній, тому прокурор набув статусу позивача.

Суди попередніх інстанцій дійшовши висновку про залишення позову прокурора без розгляду, з підстав відсутності повноважень представництва прокурором інтересів держави в суді, внаслідок недотримання визначеного статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку подання позову, а саме незвернення до Держгеокадастру щодо реагування на виявленні порушення не звернули уваги на те, що єдиним орган, уповноважений здійснювати розпорядження спірною земельною ділянкою - є Харківська міська рада, яка є відповідачем у справі, а орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, відсутній, тому прокурор набув статусу позивача.

Таким чином, Верховний Суд погоджується із доводами, наведеними прокурором в касаційній скарзі про те, що у позові прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави.

Проте суди на наведене уваги не звернули і дійшли передчасного висновку про залишення позовної заяви прокурора без розгляду у зв`язку з тим, що останній не обґрунтував та не довів підстави представництва.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що ухвала суду першої інстанції та постанова апеляційного суду постановлені без додержання норм процесуального права. За таких обставин, касаційна скарга підлягає задоволенню, оскаржені судові рішення скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Щодо судових витрат

Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд направляє справу на новий розгляд та не ухвалює нове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 400, 409, 411, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Харківської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Червонозаводського районного суду м. Харкова від 07 липня 2021 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 23 листопада 2022 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

ГоловуючийМ. Є. Червинська
Судді:А. Ю. Зайцев
Є. В. Коротенко
В. М. Коротун
М. Ю. Тітов