Постанова

Іменем України

21 червня 2023 року

м. Київ

справа № 308/8113/20

провадження № 61-5002св22

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Грушицького А. І.,

суддів: Карпенко С. О., Литвиненко І. В., Петрова Є. В. (суддя-доповідач), Пророка В. В.,

учасники справи:

позивач -Ужгородська окружна прокуратура,

відповідачі: Ужгородська районна державна адміністрація Закарпатської області, ОСОБА_1 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на постанову Закарпатського апеляційного суду від 19 квітня 2022 року в складі колегії суддів: Куштана Б. П.,

Бисаги Т. Ю., Собослоя Г. Г., у справі за позовом Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування розпорядження органу державної влади та скасування запису про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки,

ВСТАНОВИВ:

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2020 року Ужгородська місцева прокуратура звернулася до суду з позовом до Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області (далі - Ужгородська РДА), ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування розпорядження органу державної влади та скасування запису про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що Ужгородською місцевою прокуратурою вивчено стан дотримання вимог земельного законодавства в частині правомірності зміни цільового призначення земельної ділянки сільськогосподарського призначення з кадастровим номером :02:002:0101, що знаходиться на території Коритнянської сільської ради за межами населеного пункту с. Кінчеш.

Вказував, що головою Ужгородської РДА Колібабою А. В. 08 квітня 2008 року видано розпорядження за № 173 щодо надання ОСОБА_1 дозволу на складання проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок із зміною їх цільового призначення, із власних земель сільськогосподарського призначення для будівництва та обслуговування житлових будинків. У подальшому, 13 червня 2008 року, в порушення вимог статей 38, 39, 118, 122 ЗК України, підпунктів 8, 9 постанови Кабінету міністрів України № 502 «Про затвердження порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб» від 11 квітня 2002 року, затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 зі зміною її цільового призначення - з особистого селянського господарства під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, за межами населеного пункту с. Кінчеш, на території Коритнянської сільської ради в урочищі «Фіяталош», чим забезпечено вилучення земельної ділянки площею 4 га із земель сільськогосподарського призначення.

Позивач зазначав, що органи Держгеокадастру не наділені повноваженнями щодо звернення із позовами до суду про вжиття заходів реагування шляхом оскарження розпорядження голови Ужгородської РДА з метою усунення порушень земельного законодавства, а сама Ужгородська РДА позбавлена процесуальної можливості виступати у цьому випадку і позивачем, і відповідачем у справі, а тому прокуратура в силу вимог статті 131-1 Конституції України, статті 56 ЦПК України та статті 3 Закону України «Про прокуратуру» наділена повноваженнями щодо звернення до суду з метою захисту інтересів держави у сфері регулювання земельних відносин та охорони землі шляхом усунення порушень і набуває статусу позивача.

Оскільки вилучення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення здійснено всупереч суспільним інтересам на підставі розпорядження голови Ужгородської РДА, то звернення прокурора до суду в інтересах держави є обґрунтованим і свідчить про наявність виключних підстав, спрямованих на відновлення законності при вирішенні суспільно-значимого питання щодо порядку та правомірності вилучення земель із сільськогосподарського призначення шляхом скасування відповідного розпорядження.

Посилаючись на зазначене, з урахуванням уточненої позовної заяви, позивач просив суд:

- визнати поважними причини пропуску прокурором строку позовної давності для звернення до суду та поновити цей строк;

- визнати незаконним і скасувати розпорядження Ужгородської РДА від 13 червня 2008 року № 297 про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 зі зміною її цільового призначення з особистого селянського господарства під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, за межами населеного пункту с. Кінчеш Ужгородського району, яка розташована на території Коритнянської сільської ради в урочищі «Фіяталош», площею 4 га;

- скасувати запис про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером :02:002:0101, площею 4 га, що знаходиться на території Коритнянської сільської ради за межами населеного пункту с. Кінчеш Ужгородського району, здійснений у Державному земельному кадастрі від 20 червня 2008 року.

Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 24 травня 2021 року залучено до участі у справі правонаступника позивача - Ужгородську окружну прокуратуру.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Ужгородський міськрайонний суд рішенням від 15 червня 2021 року позов Ужгородської окружної прокуратури задовольнив.

Визнав незаконним і скасував розпорядження голови Ужгородської РДА від 13 червня 2008 року № 297 про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 зі зміною її цільового призначення - із особистого селянського господарства - під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд, за межами населеного пункту с. Кінчеш Ужгородського району, яка розташована на території Коритнянської сільської ради в урочищі «Фіяталош», площею 4 га.

Скасував запис про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером :02:002:0101, площею 4 га, здійснений у Державному земельному кадастрі від 20 червня 2008 року, що знаходиться на території Коритнянської сільської ради за межами населеного пункту с. Кінчеш Ужгородського району.

Стягнув з Ужгородської РДА на користь Закарпатської обласної прокуратури 2 102,00 грн судового збору. Стягнув з ОСОБА_1 на користь Закарпатської обласної прокуратури 2 102,00 грн судового збору.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що зміна цільового призначення спірної земельної ділянки відбулася із земель сільськогосподарського призначення на землі житлової та громадської забудови, однак при цьому така зміна не була пов`язана із наступним використанням цієї ділянки для сільськогосподарських потреб, ведення лісового і водного господарства. Крім того, під час розгляду справи не надано доказів, що зміна цільового призначення земельної ділянки (ріллі), яка належить на праві власності ОСОБА_1 та знаходиться за межами населеного пункту, пов`язана з будівництвом об`єкту, призначеного для обслуговування населення членів територіальних громад району. У зв`язку з цим суд дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження Ужгородською РДА було допущено порушення Порядку встановлення та зміни цільового призначення земель. Крім того, оспорюване розпорядження Ужгородської РДА від 13 червня 2008 року № 297 прийняте з порушенням діючого земельного законодавства та поза межами його повноважень. Також проаналізувавши норми матеріального права, суд дійшов висновку, що позовна вимога про скасування запису про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки у Державному земельному кадастрі є обґрунтованою.

Суд відхилив доводи відповідача про пропуск позивачем строку позовної давності, оскільки про порушене право позивачу стало відомо лише при проведенні прокуратурою розслідування у кримінальному провадженні № 0000111, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань 25 липня 2019 року, а тому звернувшись до суду з цим позовом 14 серпня 2020 року, позивач не пропустив такий строк.

Щодо представництва прокурором інтересів держави у суді, суд зазначив, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач, навівши такі підстави у позовній заяві та обґрунтувавши порушення цих інтересів, визначивши Ужгородську РДА одним із співвідповідачів у справі та заявивши вимогу про визнання незаконним і скасування її розпорядження. Крім того, суд зазначив, що спірна земельна ділянка є земельною ділянкою приватної власності, у зв`язку із зміною цільового призначення не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр як орган, який наділений повноваженнями нагляду та контролю за використанням та охороною земель всіх категорій та форм власності, у цьому разі не наділений такими повноваженнями, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Закарпатський апеляційний суд постановою від 19 квітня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив. Рішення Ужгородського міськрайонного суду від 15 червня 2021 року скасував. У задоволенні позову Ужгородської окружної прокуратури відмовив.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що

належним позивачем у подібних спірних правовідносинах має бути орган Держгеокадастру, а не сам прокурор, тому останній є неналежним позивачем, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову. Апеляційний суд посилався на висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 01 червня 2021 року в справі № 925/929/19.

Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги

03 червня 2022 року Закарпатська обласна прокуратура засобами поштового зв`язку надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Закарпатського апеляційного суду від 19 квітня 2022 року та залишити в силі рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 червня 2021 року.

Підставами касаційного оскарження судового рішення заявник зазначає неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і порушення норм процесуального права, вказавши, що суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду та у постановах Верховного Суду: від 08 вересня 2021 року в справі № 308/9892/16, від 20 листопада 2018 року в справі № 5023/10655/11, від 26 лютого 2019 року в справі № 915/478/18, від 10 травня 2022 року в справі № 308/8384/21 (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).

Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, правомірно обґрунтовував представництво інтересів держави порушенням порядку вилучення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення, безпідставністю та незаконістю винесеного розпорядження про надання права ОСОБА_1 щодо зміни цільового призначення землі через недотримання вимог закону, а саме статей 20, 21 ЗК України та Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 року № 502.

Оскільки вчинення зазначених дій є прерогативою держави в особі органів, зокрема, в цій справі відповідача - Ужгородської РДА, то прокурор обґрунтовано звернувся з цим позовом як позивач, оскільки порушення вимог законодавства зазначеним відповідачем у справі - органом виконавчої влади, який одночасно не може бути визначений і позивачем.

Зазначає, що спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр не наділений повноваженнями розпорядника та власника на захист його права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом на звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

Крім того, зазначає, що позивач, не заперечуючи наявності у Держгеокадастру функції контролю за використанням і охороною земель, позов у цій справі подав самостійно в інтересах держави, оскільки чинним законодавством та іншими відомчими документами Держгеокадастру не надано повноважень на звернення до суду в інтересах держави у спірних правовідносинах та щодо спірної категорії земель. Жодний орган не уповноважений на зміну цільового призначення земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку за межами населеного пункту, оскільки це прямо суперечить вимогам статті 39 ЗК України.

Також зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції щодо необхідності попереднього звернення прокурором до уповноваженого органу до пред`явлення позову до суду є помилковим, оскільки відсутні підстави виконання процедури, передбаченої абзацами 3 і 4 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» при зверненні прокурора з позовом як самостійного позивача.

Зважаючи на те, що в цих правовідносинах взагалі відсутній альтернативний позивач, непред`явлення прокурором позову в цьому випадку слугувало б демонстрацією відсутності у держави волі на захист інтересів, що стосуються правомірності зміни цільового призначення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка згідно статті 14 Конституції України є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

В свою чергу перешкоджання судом на звернення прокурора з позовом та розгляд заявлених вимог по суті спору обмежує доступ до правосуддя для реалізації в даному випадку керівником Ужгородської окружної прокуратури конституційної функції на захист інтересів держави у сфері земельних відносин, як єдиного можливого в цій справі самостійного позивача.

Доводи інших учасників справи

У липні 2022 року Ужгородська РДА надіслала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому вказує, що доводи касаційної скарги є безпідставними, а висновки суду апеляційної інстанції законними та обґрунтованими. Тому просить залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін.

Рух справи у суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2022 року відстрочено Закарпатській обласній прокуратурі сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 8 408,00 грн до ухвалення судового рішення у справі.

Відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано з Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області цивільну справу.

Справа надійшла до Верховного Суду у грудні 2022 року.

У лютому 2023 року від Закарпатської обласної прокуратури надійшло платіжне доручення від 14 червня 2022 року № 570 про сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 8 408,00 грн.

Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2023 року справу призначено до судового розгляду.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Суди встановили, що 19 вересня 2007 року ОСОБА_1 видано державний акт про право власності на земельну ділянку серії ЯД № 534209, згідно якого він, на підставі договору міни № 1832 ВЕХ № 456408 від 23 серпня 2007 року, є власником земельної ділянки площею 5,2500 га, яка розташована на території Коритнянської сільської ради в урочищі «Фіяталош», з цільовим використанням для ведення особистого селянського господарства (т. 1 а. с. 38).

Відповідно до плану меж земельної ділянки, вказаній земельній ділянці був присвоєний кадастровий номер :02:002:0066 (т. 1 а. с. 39).

29 лютого 2008 року ОСОБА_1 звернувся до голови Ужгородської РДА із заявою, у якій просив надати дозвіл на виготовлення проекту відведення зі зміною цільового використання власної земельної ділянки загальною площею 5,25 га, яка знаходиться в урочищі «Фіяталош». З них: 1,25 га - для комерційного використання (будівництва супермаркету будматеріалів), 4 га - для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд (т. 1 а. с. 17).

Відповідно до протоколу засідання комісії щодо відбору і відведення земельних ділянок для державних та громадських потреб при Ужгородській райдержадміністрації від 03 березня 2008 року ОСОБА_1 надано дозвіл на зміну цільового призначення земельної ділянки площею 5,25 га (згідно державного акту на земельну ділянку серія ЯД 534209) із ведення особистого селянського господарства, з яких: 1,25 га під комерційну діяльність (будівництво супермаркету будматеріалів) та 4,0 га - під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, яка знаходиться в урочищі «Фіяталош» за межами населеного пункту Кінчеш на території Коритнянської сільської ради (т. 1 а. с. 18).

Розпорядженням голови Ужгородської РДА Колібаби А. В. «Про затвердження матеріалів детального обстеження ґрунтів земельної ділянки на території Коритнянської сільської ради» від 02 квітня 2008 року № 164 затверджено технічний звіт детального обстеження ґрунтів земельної ділянки площею 5,2500 га (ріллі), наміченої до відведення громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлових будинків господарських будівель та споруд, яка знаходиться в контурі 61, в урочищі «Фіяталош», за межами населеного пункту с. Кінчеш на території Коритнянської сільської ради (т. 1 а. с. 43).

Розпорядженням голови Ужгородської РДА Колібаби А. В. від 08 квітня 2008 року № 173 ОСОБА_1 надано дозвіл на складення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із зміною їх цільового призначення (т. 1 а. с. 19).

Розпорядженням голови Ужгородської РДА Колібаби А. В. від 13 червня 2008 року № 297 затверджено громадянину ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок із зміною їх цільового призначення (т. 1 а. с.10).

Суди встановили, що земельна ділянка площею 4,00 га, знаходилася в урочищі «Фіяталош» за межами населеного пункту с. Кінчеш, на території Коритнянської сільської ради. Зміна цільового призначення земельної ділянки відбулася із земель сільськогосподарського призначення на землі житлової та громадської забудови.

Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-021 земельна ділянка з кадастровим номером :02:002:0101, яка розташована за адресою: Закарпатська обл., Ужгородський район, Коритнянська сільська рада, урочище «Фіяталош», площею 4 га належить до земель житлової та громадської забудови, цільове призначення - 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), дата державної реєстрації земельної ділянки 20 червня 2008 року. Вказана земельна ділянка належить на праві приватної власності ОСОБА_1 . Документ, який є підставою для виникнення права - рішення органу виконавчої влади Ужгородська РДА від 13 червня 2008 року № 297. Документ, що посвідчує право - державний акт від 20 червня 2008 року ЯЕ 448346.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Частиною першою статті 400 ЦПК України встановлено, що, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Судове рішення суду апеляційної інстанції не відповідає вказаним вимогам закону.

Вивчивши матеріали цивільної справи, зміст оскаржуваного судового рішення, обговоривши доводи касаційної скарги, врахувавши аргументи, наведені у відзиві на касаційну скаргу, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор обґрунтовував необхідність захисту інтересів держави тим, що спірні правовідносини стосуються зміни цільового призначення земельної ділянки, із власних земель сільськогосподарського призначення - для будівництва та обслуговування житлових будинків, з порушенням вимог чинного законодавства. Спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому випадку не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист прав власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі. Ужгородська РДА, яка також уповноважена на захист інтересів держави як представник влади на місці, у даному випадку сама ж допустила порушення вимог земельного та містобудівного законодавства, а отже повинна виступати в спірних правовідносинах відповідачем у справі, що процесуально позбавляє її можливості звернутися до суду як позивач.

Прокурор зазначав, що спірна земельна ділянка розташована за межами населеного пункту с. Кінчеш.

Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 4 ЦПК України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Передумовою участі органів та осіб в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право представляти інтереси інших суб`єктів, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

Згідно з пунктом 3 частини першої та частиною другою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

На прокуратуру покладаються функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III ЦПК України (стаття 2 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII). Прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 1 Розділу ХІІІ Закону № 1697-VII).

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або ж у тому разі, коли потрібно захистити інтереси держави.

Випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначені у Законі № 1697-VII, частина третя статті 23 якого визначає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до частини четвертої статті 23 вказаного Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України, зокрема у частині четвертій статті 56 цього Кодексу визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

З наведеного можна дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 37)).

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 69)).

При цьому склад відповідачів визначається прокурором самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(ІІ)/2019 Конституційний Суд України вказав, що стосовно повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді в Основному Законі України міститься застереження «у виключних випадках і в порядку, що визначені законом». Про такі випадки йдеться, зокрема, у частині третій статті 23 Закону № 1697-VII. На думку Конституційного Суду України, це обумовлюється недопущенням свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов`язань тощо. При цьому на прокуратуру покладається обов`язок щодо обґрунтування необхідності такого втручання.

У рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Беззаперечно, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року в справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року в справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року в справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року в справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року в справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року в справі № 0440/6596/18.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 виснувала про те, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення (пункт 39).

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (пункт 40 зазначеної постанови).

Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц). Інакше кажучи, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює (пункт 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18).

Втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим із відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала безперешкодне володіння загальнонародними благами та ресурсами, вільний доступ до водних та інших природних ресурсів і об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема і до регіональних ландшафтних парків. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами територіальної громади, у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи у публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином, або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави, зокрема і від імені територіальної громади як власника земельної ділянки. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (стаття 41 Конституції України).

Згідно із частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Крім того, згідно з підпунктом «е» частини першої статті 15-1 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин відноситься організація та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у порядку, встановленому законом.

Разом із тим підпункт «ж» частини першої статті 15-1 ЗК України вказує, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин відноситься також вирішення інших питань, визначених законами України.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 Земельного кодексу України).

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля визначено Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (тут і далі в редакції, чинній на момент подання позовної заяви).

За визначенням, наведеним у статті 1 вказаного Закону, охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

За змістом статті 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» серед основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів, визначені статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі (частина перша статті 5 вказаного Закону). Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (частина друга статті 5 зазначеного Закону). Моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики (частина третя статті 5 наведеного Закону).

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.

Підпунктом 25-5 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру передбачено, що Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Як убачається з положень пункту 5 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Отже, вищезазначеними положеннями законодавства передбачено виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом. При цьому право на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування та фізичних осіб про скасування рішення, яким затверджено проект землеустрою та передано земельну ділянку у власність та витребування земельної ділянки з огляду на неправомірність таких дій, законодавством не передбачено.

До схожих висновків щодо тлумачення норм законодавства дійшов Верховний Суд у постанові від 01 грудня 2022 року у справі № 340/6113/21.

У позовній заяві прокурор вказав, що інтереси держави порушено внаслідок прийняття Ужгородською РДА незаконного рішення. Прокурор вказав, що оскільки саме Ужгородська РДА допустила порушення інтересів держави у спірних правовідносинах, то Ужгородська РДА не є органом, який може здійснювати захист інтересів держави у тих самих відносинах, тобто звернутися до суду з відповідним позовом.

Таким чином колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі, оскільки Положенням не передбачено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань наділений повноваженнями звертатись із позовами про визнання незаконним та скасування розпорядження Ужгородської РДА та скасування запису про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки.

З огляду на викладене, оскільки прокурор належним чином обґрунтував наявність підстав для звернення до суду за захистом інтересів держави, висновок суду апеляційної інстанції про те, що прокурор є неналежним позивачем у цій справі є помилковими, а висновки суду про відмову у задоволенні позовних вимог - передчасними.

У зв`язку з зазначеним колегія суддів дійшла висновку про скасування постанови апеляційного суду та направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Водночас колегія суддів Верховного Суду не вбачає підстав для залишення рішення суду першої інстанції, оскільки вказане рішення суду не переглядалося по суті позовних вимог судом апеляційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; або суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити частково, постанову апеляційного суду скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Щодо судових витрат

Згідно із частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки суд касаційної інстанції дійшов висновку про передачу справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у судах першої та апеляційної інстанцій, немає; судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами розгляду спору.

Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Закарпатського апеляційного суду від 19 квітня 2022 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А. І. Грушицький

Судді С. О. Карпенко

І. В. Литвиненко

Є. В. Петров

В. В. Пророк