Постанова

Іменем України

12 червня 2023 року

м. Київ

справа № 307/3697/20

провадження № 61-10887св22

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Гулейкова І. Ю. (суддя-доповідач), Погрібного С. О., Ступак О. В.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідач - Нересницька сільська рада Тячівського району Закарпатської області, третя особа - Державна інспекція архітектури та містобудування України в особі Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Закарпатській області,

особа, яка подала апеляційну скаргу - Тячівська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації,

розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 27 вересня 2022 року у складі колегії суддів: Джуги С. Д., Фазикош Г. В., Мацунича М. В.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів

У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської області, третя особа - Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, правонаступником якої є Державна інспекція архітектури та містобудування України в особі Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Закарпатській області про визнання права власності на нерухоме майно.

Позовна заява ОСОБА_1 мотивована тим, що їй на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 0,209 га, кадастровий номер :04:003:0135, що розташована по АДРЕСА_1 та земельна ділянка площею 0,0509 га, кадастровий номер :04:003:0010, що розташована по АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування будівель торгівлі. На вказаних земельних ділянках нею було збудовано об`єкт нерухомого майна - торговий центр (позначений в технічному паспорті під літерою А), загальною площею 5427,5 кв.м. Згідно звіту обстеження технічного стану об`єкт нерухомого майна - торгового центру, розташованого по АДРЕСА_1 встановлено можливість його надійної та безпечної експлуатації. Вартість спірного нерухомого майна складає 7 800 000,00 грн. Однак, право власності на зазначене нерухоме майно не встановлено, оскільки будівництво нерухомого майна - торгового центру, було вчинено без отримання у встановленому законом порядку дозволу на право проведення будівельних робіт.

З урахуванням наведеного ОСОБА_1 просила суд визнати за нею право власності на об`єкт нерухомого майна - торговий центр (позначений в технічному паспорті під літерою А), загальною площею 5 427,5 кв. м, що розташований по АДРЕСА_1 .

Рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 12 січня 2021 року позов ОСОБА_1 задоволено.

Суд визнав за ОСОБА_1 право власності на об`єкт нерухомого майна торговий центр (позначений в технічному паспорті під літерою А), загальною площею 5 427,5 кв. м, що розташований по АДРЕСА_1 .

Не погодившись із вказаним рішенням, в порядку передбаченому частиною першою статті 352 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), як особа, яка не брала участі в справі, в якій суд вирішив питання про її права та обов`язки, Тячівська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації (далі - РДА) оскаржила його в апеляційному порядку, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 27 вересня 2022 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою Тячівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА на рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 12 січня 2021 року закрито.

Закриваючи апеляційне провадження у справі, апеляційний суд виходив з того, що Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області не уповноважений здійснювати в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, а також не має повноважень вирішувати питання прийняття об`єктів будівництва в експлуатацію, тобто не є компетентним державним органом та учасником спірних правовідносин в цій справі, тож рішенням суду першої інстанції не вирішувалися питання про права, інтереси та (або) обов`язки держави в особі цього Сектору. З наведених підстав апеляційний суд закрив апеляційне провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України.

Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи

31 жовтня 2022 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури засобами поштового зв`язку звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 27 вересня 2022 року, в якій, посилаючись на порушенням судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. Касаційна скарга містить клопотання прокурора про розгляд справи за участю представника Офісу Генерального прокурора.

Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції:

- неправильно застосував норми матеріального права, а саме статті 131-1 Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про архітектурну діяльність» та порушив норми процесуального права;

- порушив принцип «jura novit curia» («суд знає закони») та дійшов безпідставного переконання, що у прокурора відсутнє право на апеляційне оскарження судового рішення, оскільки суд першої інстанції не вирішував питання про права і обов`язки держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА;

- не врахував, що звернення прокурора до суду з апеляційною скаргою спрямоване на задоволення порушеного рішенням суду першої інстанції державнозначимого питання дотримання законності у сфері містобудування, землекористування, правомірності набуття права власності на самочинно збудоване нерухоме майно фізичною особою. Неправомірне, всупереч встановленого порядку, набуття права власності на самочинне будівництво завдає шкоди інтересам держави;

- проігнорував, що оскаржуючи рішення суду у вказаній справі, прокурор виходить саме з необхідності вирішення проблем суспільного значення та виконання конституційної функції захисту в суді законних інтересів держави у разі їх порушення, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- не звернув увагу на те, що наявність суспільної проблеми свідчить той факт, що позивачем виконано будівельні роботи без отримання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки, без проектної документації та без зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт, що не гарантує безпечності об`єкта та відвідувачів об`єкту торгівлі;

- не надав оцінку тому, з метою встановлення наявності підстав для представництва саме прокурором шляхом апеляційного оскарження рішення Тячівського районного суду від 12 січня 2021 року листом від 20 січня 2022 року № 07.52-104-2153 вихідний 21 поінформовано Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА про незаконність рішення районного суду та необхідність вирішення питання його оскарження в апеляційному порядку. Натомість, ні станом на день подання апеляційної скарги, ні впродовж судового розгляду скарги жодних процесуальних дій на захист інтересів держави вказаним органом не здійснено, що вказує на неналежність захисту. Викладене свідчить про бездіяльність Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА і наявність для представництва інтересів держави прокурором шляхом апеляційного оскарження;

- помилково не залучений судом до участі у справі Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА, який є уповноваженим державою органом, що здійснює захист інтересів держави у сфері містобудування та архітектури на території Тячівського району, оскільки здійснює повноваження у сфері містобудівної діяльності;

- не врахував висновків щодо застосуванням норм права у подібних правовідносинах, викладених в постановах Великої Палати Верховного Суду: від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18), від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19) та у постановах Верховного Суду: від 26 жовтня 2022 року у справі № 308/5527/21 (провадження № 61-7272св22), від 14 вересня 2022 року у справі № 308/360/20 (провадження № 61-3030св22), від 19 травня 2021 року у справі № 305/1396/19 (провадження № 61-19357св20), від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18, від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц (провадження № 61-1245св21), від 30 червня 2020 року у справі № 727/9974/17 (провадження № 61-40298св18), від 23 листопада 2020 року у справі № 826/3508/17 (провадження № К/9901/31706/19), від 02 червня 2020 року у справі № 910/17792/17, від 30 червня 2021 року у справі № 2-6635/06 (провадження № 61-389св21), від 04 лютого 2021 року у справі № 202/26139/13-ц (провадження № 61?22450св19), від 28 жовтня 2020 року у справі № 761/23904/19 (провадження № 61-9953св20).

Крім того, суд першої інстанції, з чим погодився й апеляційний суд, неправильно визначив статус як третьої особи у справі - Управління Державної архітектурної будівельної інспекції у Закарпатській області, заміненої в ході апеляційного розгляду на правонаступника - Державну інспекцію архітектури та містобудування України в особі Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Закарпатській області. Зважаючи на предмет спору та в силу своїх повноважень вказаний орган мав бути залучений у даній справі у статусі відповідача, а не третьої особи.

У лютому 2023 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду пояснення у справі на підставі статті 43 ЦПК України.

На момент розгляду справи Верховним Судом відзивів на касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратуривід інших учасників справи не надходило.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями Верховного Суду від 03 листопада 2022 року касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури передано на розгляд судді-доповідачу Гулейкову І. Ю.

Ухвалою Верховного Суду від 09 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 307/3697/20 за касаційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 27 вересня 2022 року на підставі частини другої статті 389 ЦПК України; витребувано зТячівського районного суду Закарпатської області матеріали цивільної справи № 307/3697/20; встановлено учасникам справи строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.

У грудні 2022 матеріали справи № 307/3697/20 надійшли до Верховного Суду.

Позиція Верховного Суду

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Частиною другою статті 389 ЦПК України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу. Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

За змістом частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з огляду на таке.

Фактичні обставини справи

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач ОСОБА_1 згідно витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, є власником земельної ділянки площею 0,209 га, кадастровий номер :04:003:0135, що розташована по АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування будівель торгівлі та земельної ділянки площею 0,0509 га, кадастровий номер :04:003:0010, що розташована по АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування будівель торгівлі.

Відповідно до технічного паспорту, площа торгового центру, що розташований по АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 становить 5427,5 м. кв.

Згідно з звітом технічного обстеження стану торгового центру, розташованого по АДРЕСА_3 встановлено можливість його надійної та безпечної експлуатації.

Із листа управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області від 16 жовтня 2020 року № 892/1007/1.20/2-20 відомо, що торговий центр, що розташований по АДРЕСА_1 , має ознаки самочинного будівництва, що надає право його власнику звернутися в суд для визнання права власності на самочинно збудований об`єкт.

Згідно довідки Нересницької сільської ради від 02 листопада 2020 року № 361/02?06, збудований ОСОБА_1 торговий центр, який розташований по АДРЕСА_1 , не порушує права та інтереси третіх осіб та не суперечить правилам забудови населеного пункту та вимогам містобудівної документації.

Наказом сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації від 31 січня 2020 року № 01-19/1 затверджено містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва - торгового центру по АДРЕСА_3 відповідно до містобудівних умов та обмеження для проєктування об`єкта будівництва від 31 січня 2020 року № 01-13/1.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

У статті 129 Конституції України у числі основних засад судочинства зазначено забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Право на оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій є складовою конституційного права особи на судовий захист. Воно гарантується визначеними Конституцією України основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та всіх судових інстанцій, зокрема забезпеченням апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом

Перегляд судових рішень в апеляційному та касаційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина.

Отже, конституційний принцип забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду гарантує право звернення до суду зі скаргою в апеляційному чи в касаційному порядку, яке має бути реалізоване, за винятком встановленої законом заборони на таке оскарження.

Конституційне право на судовий захист передбачає як невід`ємну частину такого захисту можливість поновлення порушених прав і свобод громадян, правомірність вимог яких установлена в належній судовій процедурі та формалізована в судовому рішенні, і конкретні гарантії, які дозволяли б реалізовувати його в повному обсязі та забезпечувати ефективне поновлення в правах за допомогою правосуддя, яке відповідає вимогам справедливості, що узгоджується також зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначав, що право доступу до суду не може бути обмежене таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати легітимну мету та гарантувати пропорційність між їх використанням і такою метою (§ 22 рішення ЄСПЛ від 28 березня 2006 року у справі «Мельник проти України», заява № 23436/03).

Реалізація конституційного права на апеляційне та касаційне оскарження судового рішення ставиться у залежність від положень процесуального закону.

Відповідно до частини першої статті 352 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.

Вказана стаття визначає коло осіб, які наділені процесуальним правом на апеляційне оскарження судового рішення і які поділяються на дві групи - учасники справи, а також особи, які участі у справі не брали, але судове рішення стосується їх прав, інтересів та (або) обов`язків.

На відміну від оскарження судового рішення учасниками справи, особа, яка не брала участі у справі, має довести наявність у неї правового зв`язку зі сторонами спору або безпосередньо судовим рішенням через обґрунтування наявності таких критеріїв: вирішення судом питання про її право, інтерес, обов`язок, і такий зв`язок має бути очевидним та безумовним, а не ймовірним. Разом із тим, судове рішення, оскаржуване особою, яка не брала участі у справі, повинно безпосередньо стосуватися прав, інтересів та обов`язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та ухвалення рішення судом першої інстанції є заявник, або в рішенні міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах, або рішення впливає на права та обов`язки такої особи.

Пунктом 3 частини першої статті 362 ЦПК України передбачено, що суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося.

Системний аналіз наведеної норми процесуального права свідчить про те, що суд апеляційної інстанції лише в межах відкритого апеляційного провадження має процесуальну можливість зробити висновок щодо вирішення чи невирішення судом першої інстанції питань про права та інтереси особи, яка не брала участі у розгляді справи судом першої інстанції та подала апеляційну скаргу після спливу річного строку з дня складання повного тексту судового рішення. Якщо обставини вирішення судом першої інстанції питання про права, інтереси та свободи особи, яка не була залучена до участі у справі, не підтвердились, апеляційне провадження підлягає закриттю.

Схожий правовий висновок висловлений Верховним Судом у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у постанові від 17 лютого 2020 року у справі № 668/17285/13-ц (провадження № 61-41547сво18).

Верховний Суд врахував, що судове рішення, оскаржене особою, яка не брала участі у справі, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов`язків такої особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких є заявник, або містити висновки про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах.

Подаючи апеляційну скаргу прокурор визначив Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області як державний орган, в особі якого подав в інтересах держави апеляційну скаргу.

У справі, що переглядається Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області не є учасником справи.

Вирішуючи питання чи стосується ухвалене судом першої інстанції рішення про визнання за ОСОБА_1 права власності на самочинно збудоване нерухоме майно прав, інтересів чи обов`язків Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області, суд апеляційної інстанції правильно врахував таке.

Положенням про Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області, затвердженим розпорядженням голови Тячівської РДА Закарпатської області від 16 січня 2020 року № 19 (далі - Положення), передбачено, що цей Сектор є структурним підрозділом Тячівської РДА та є юридичною особою (пункти 1.1, 1.6). Основним завданням Сектору є забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території району (пункт 2.1), на виконання якого він забезпечує, серед іншого здійснення моніторингу щодо реалізації схеми планування території району, стану розроблення, оновлення містобудівної документації на регіональному та місцевому рівнях (пункт 2.2.4); надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пункт 2.2.12); надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки (пункт 2.2.13); надання пропозицій щодо присвоєння органами місцевого самоврядування поштових адрес об`єктам містобудування (пункт 2.2.15); ведення містобудівного кадастру на території району (пункт 2.2.16); ведення реєстру містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пункт 2.2.17); співпрацю з органами державного архітектурно-будівельного контролю з питань самочинно збудованих об`єктів містобудування (пункт 2.2.20).

Апеляційний суд врахував, що зазначене Положення не містить таких умов, які б наділяли Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської областінаглядовими та контролюючими функціями, а також правом звернення до суду на захист інтересів держави.

Положенням не передбачено повноважень Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області щодо забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил забудови населених пунктів, затвердженої містобудівної документації, а також повноважень погоджувати прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію.

Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 ЦК України).

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09 грудня 2010 року № 1085/2010 утворено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі - ДАБІ), на яку покладено функції з реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Повноваження ДАБІ щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю визначені Положенням про ДАБІ, затвердженим Указом Президента України від 08 квітня 2011 року № 439/2011, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, Положенням про ДАБІ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09 червня 2014 року № 294, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» прийнято рішення ліквідувати ДАБІ.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду», яка набрала чинності 18 березня 2020 року, вирішено утворити Державну інспекцію містобудування України (далі - ДІМ) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1).

Також цією постановою внесені зміни до Положення про ДАБІ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294, та в пункті 1 Положення зазначено, що ДАБІ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.

Пунктом 1 Положення про ДІМ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - Положення про ДІМ) визначено, що ДІМ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів).

Абзацом 4 пункту 3 Положення про ДІМ передбачено, що основним завданням ДІМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 зазначеного Положення, ДІМ відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, скасовує чи зупиняє дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених законом повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з одночасним складенням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті.

Отже, починаючи з 18 березня 2020 року повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду і щодо скасування містобудівних умов та обмежень були віднесені до компетенції ДІМ.

В подальшому відбулися зміни в законодавстві, яким регулюються питання управління у сфері містобудівної діяльності. На момент ухвалення судом першої інстанції оскаржуваного рішення та подання прокурором апеляційної скарги, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду», яка набрала чинності 30 грудня 2020 року, утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ), затверджено Положення про ДІАМ, ліквідовано ДІМ та Державну сервісну службу містобудування. Визначено ДІАМ суб`єктом управління індивідуально визначеного майна ДІМ та Державної сервісної служби містобудування, ДАБІ, які ліквідовуються.

Пунктом 1 Положення про ДІАМ визначено, що ДІАМ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Згідно з пунктом 3 Положення про ДІАМ основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: підготовка та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, архітекторами та іншими проектувальниками, підрядниками, експертами, експертними організаціями та відповідальними виконавцями робіт, інженерами-консультантами, власниками будівель та лінійних споруд вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт; здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності; ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.

ДІАМ відповідно до покладених на неї завдань видає дозволи на виконання будівельних робіт, реєструє повідомлення про внесення змін до них, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт; приймає в установленому порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об`єкти (видає сертифікати про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта або відмовляє в їх видачі, реєструє декларації про готовність об`єкта до експлуатації, внесення змін до них, а також повертає такі декларації та скасовує їх реєстрацію) (підпункти 15-2, 15-3 пункту 4 Положення про ДІАМ).

Підпунктом 11 пункту 6 Положення про ДІАМ передбачено, що ДІАМ для виконання покладених на неї завдань має право проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів.

ДІАМ здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення про ДІАМ).

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування», яка набрала чинності 15 вересня 2021 року, Кабінет Міністрів України вирішив погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Цією постановою визнано такою, що втратила чинність постанову Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» та інші пов`язані з нею постанови.

Враховуючи викладене, апеляційний суд зробив обґрунтований висновок про те, що Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області не уповноважений здійснювати в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, а також не має повноважень вирішувати питання прийняття об`єктів будівництва в експлуатацію, тобто не є компетентним державним органом у справі про визнання права власності на самочинне будівництво. Таким органом на момент подання прокурором апеляційної скарги була ДІАМ в особі Управління ДІАМ у Закарпатській області, як правонаступник ДАБІ в особі Управління ДАБІ у Закарпатській області.

Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що прокурор, подавши апеляційну скаргу в інтересах Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області, не довів наявності права на апеляційне оскарження рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 12 січня 2021 року, яким не вирішувалися питання про права, інтереси та обов`язки цього Сектору та який не був учасником справи, що переглядається.

Подібні за змістом висновки викладені у постановах Верховного Суду від 18 травня 2022 року у справі № 307/334/20 (провадження № 61-342св22), від 18 травня 2022 року у справі № 307/4046/19 (провадження № 61-216св22), від 17 січня 2023 року у справі № 307/3540/19 (провадження № 61-11537св22), від 27 січня 2023 року у справі № 307/784/20 (провадження № 61-10878св22), від 14 квітня 2023 року у справі № 307/3831/20 (провадження № 61-12533св22), від 14 квітня 2023 року у справі № 307/3053/20 (провадження № 61-12532св22), від 08 травня 2023 року у справі № 307/3048/20 (провадження № 61-12534св22) ухвалених у подібних правовідносинах щодо вирішення питання можливості прокурора в інтересах Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області оскаржувати судове рішення про визнання права власності на самочинне будівництво.

У справі, що переглядається, суд апеляційної інстанції, закриваючи апеляційне провадження за скаргою прокурора в інтересах Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області, врахував висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 18 травня 2022 року у справі № 307/334/20 (провадження № 61-342св22).

У касаційній скарзі заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури не навів такої підстави касаційного оскарження ухвали апеляційного суду, як необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні (пункт 2 частини другої статті 389 ЦПК України). Тобто відповідного вмотивованого обґрунтування щодо необхідності відступлення (перегляду) від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 18 травня 2022 року у справі № 307/334/20 (провадження № 61-342св22) та застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні, прокурор у касаційній скарзі не зазначив.

Постановляючи ухвалу про закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою прокурора в інтересах Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області, апеляційний суд, дослідивши наявні у справі докази і надавши їм належну оцінку, правильно виходив із того, що обставини про вирішення питання про права, інтереси та (або) обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, не підтвердилися, оскільки Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області не є компетентним державним органом та учасником спірних правовідносин у цій справі.

З огляду на це, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що апеляційне провадження за апеляційною скаргою прокурора в інтересах особи, яка не брала участі у справі - Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області, підлягає закриттю на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України.

Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про неврахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18), від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19) та у постановах Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18, від 30 червня 2020 року у справі № 727/9974/17 (провадження № 61-40298св18), від 28 жовтня 2020 року у справі № 761/23904/19 (провадження № 61-9953св20), від 23 листопада 2020 року у справі № 826/3508/17 (провадження № К/9901/31706/19), від 19 травня 2021 року у справі № 305/1396/19 (провадження № 61-19357св20), від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц (провадження № 61-1245св21), від 14 вересня 2022 року у справі № 308/360/20 (провадження № 61-3030св22), від 26 жовтня 2022 року у справі № 308/5527/21 (провадження № 61-7272св22) з таких міркувань.

У постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18), від 05 жовтня 2022 року у справі № 923/199/21 (провадження № 12-1гс22), а також у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц (провадження № 61-1245св21) зазначено, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тож у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.

У постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14?36цс19) Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що як у цивільному, так і в адміністративному судочинстві держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, зокрема і представляти державу в суді.

Верховний Суд у постанові від 28 жовтня 2020 року у справі № 761/23904/19 (провадження № 61-9953св20) дійшов висновку про те, що визначення позивачем у позові складу сторін у справі (позивача та відповідача) має відповідати реальному складу учасників спору у спірних правовідносинах та має на меті ефективний захист порушених прав (свобод, інтересів) особи, яка вважає, що вони порушені, із залученням потрібного кола осіб, які мають відповідати за позовом. Незалучення до участі у справі особи як співвідповідача за умови наявності обов`язкової процесуальної співучасті є підставою для відмови у задоволенні позову через неналежний суб`єктний склад.

У постанові Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18 Верховний Суд не погодився з висновками судів попередніх інстанцій про недодержання прокурором передбаченого законом обов`язку щодо попереднього (до звернення до суду) повідомлення Регіонального відділення Фонду державного майна України по Донецькій області як суб`єкта владних повноважень про встановлення факту відповідного порушення (укладання оспорюваного договору) та про намір здійснити представництво інтересів держави у суді, що, на думку судів, проявилося у надісланні прокурором відповідного повідомлення одночасно з поданням позову. Проте відповідно до пункту 3 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» відповідне повідомлення має бути здійснено прокурором до моменту подання позовної заяви та надходження її до суду, що прокурором не порушено. Верховний Суд зазначив, що передчасним та бездоказовим є посилання суду першої інстанції на те, що діями прокуратури Регіональне відділення Фонду державного майна України по Донецькій області нібито було позбавлено можливості та часу для оскарження визначених прокурором підстав для представництва такого суб`єкта, так як відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті. З огляду на те, що прокурор правильно зазначив орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набув статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої (яких) подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов передчасного висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Подібний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 14 вересня 2022 року у справі № 308/360/20 (провадження № 61-3030св22) та від 19 травня 2021 року у справі № 305/1396/19 (провадження № 61-19357св20).

У справі № 308/5527/21 прокурор звертався з позовом в інтересах держави в особі виконавчого комітету міської ради. Натомість питання захисту в справах про визнання права власності на самочинне будівництво прокурором інтересів держави саме в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області було предметом перегляду Верховним Судом у постановах від 18 травня 2022 року у справі № 307/334/20 (провадження № 61-342св22), від 18 травня 2022 року у справі № 307/4046/19 (провадження № 61-216св22), від 17 січня 2023 року у справі № 307/3540/19 (провадження № 61-11537св22), від 27 січня 2023 року у справі № 307/784/20 (провадження № 61-10878св22), від 14 квітня 2023 року у справі № 307/3831/20 (провадження № 61-12533св22), від 14 квітня 2023 року у справі № 307/3053/20 (провадження № 61-12532св22), в яких зроблено висновки про те, що цей Сектор не є компетентним державним органом у спірних правовідносинах. Прокурор у касаційній скарзі не обґрунтовував потребу у відступленні від цих висновків.

Однак, у справі, що переглядається, на відміну від наведених справ, прокурор подав апеляційну скаргу в інтересах Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області, який не є компетентним державним органом у спірних правовідносинах та предметом касаційного перегляду є ухвала апеляційного суду про закриття апеляційного перегляду на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України. У цій справі, прокурор не довів, що рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 22 січня 2021 року вирішено питання про права, інтереси та (або) обов`язки держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області. Тобто правові висновки, які містяться у зазначених заявником у касаційній скарзі постановах Верховного Суду, зроблено за інших фактичних обставин, які не є подібними до обставин цієї справи.

З огляду на те, що ні мотивувальна, ні резолютивна частини рішення суду першої інстанції не містять будь-яких висновків про права, інтереси та (або) обов`язки Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області, безпідставним є також посилання заявника в касаційній скарзі на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 23 листопада 2020 року у справі № 826/3508/17 (провадження № К/9901/31706/19), про те, що рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення є висновки суду про права та/чи обов`язки цієї особи або якщо у резолютивній частині рішення суд прямо зазначив про її права та/чи обов`язки.

Доводи касаційної скарги про те, що апеляційний суд не врахував правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 30 червня 2020 року у справі № 727/9974/17 (провадження № 61-40298св18), в якій зазначено, що при вирішенні позову про визнання права власності на самочинно збудоване нерухоме майно суд має виходити з того, що право на виконання будівельних робіт виникає у забудовника лише за наявності документів, передбачених статтями 27, 29-31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», які надають право виконувати будівельні роботи, а також у передбачених законом випадках за умови отримання дозволу на виконання будівельних робіт (статті 34, 37 цього Закону) є необґрунтованими, оскільки ці правові висновки зроблені за наслідками розгляду справи по суті, натомість у справі, яка переглядається, предметом касаційного оскарження є ухвала апеляційного суду про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України у зв`язку з тим, що рішенням суду першої інстанції не вирішувалися питання про права, інтереси та (або) обов`язки Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА Закарпатської області.

Інші наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують висновків суду апеляційної інстанції та не дають підстав вважати, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, що можуть бути підставою для скасування постановленого у справі судового рішення.

При цьому Верховний Суд враховує, що, як неодноразово вказував ЄСПЛ, рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (§§ 29-30 рішення ЄСПЛ від 09 грудня 1994 року у справі «Руїз Торіха проти Іспанії», заява № 18390/91).

Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх (§ 2 рішення ЄСПЛ від 27 вересня 2001 року у справі «Хірвісаарі проти Фінляндії», заява № 49684/99).

Щодо пояснень поданих заступником керівника Закарпатської обласної прокуратури на підставі статті 43 ЦПК України

У лютому 2023 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду пояснення у справі на підставі статті 43 ЦПК України.

Відповідно до частини п`ятої статті 174 ЦПК України суд може дозволити учаснику справи подати додаткові пояснення щодо окремого питання, яке виникло при розгляді справи, якщо визнає це за необхідне.

Згідно з статтею 126 ЦПК України право на вчинення процесуальної дії втрачається із закінченням строку, встановленого законом або судом. Документи, подані після закінчення процесуальних строків, залишаються без розгляду, крім випадків, передбачених цим кодексом.

Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав пояснення поза межами строку, не просив дозволу подати письмові пояснення, а суд за межами строку для подання відзиву на касаційну скаргу не визнавав їх подання необхідним. Тому ці пояснення Верховний Суд залишає без розгляду.

Щодо клопотання прокурора про розгляд справи з участю представника Офісу Генерального прокурора

Абзац другий частини першої статті 402 ЦПК України визначає, що у разі необхідності учасники справи можуть бути викликані для надання пояснень у справі.

Таким чином, питання виклику учасників справи для надання пояснень у справі вирішує Верховний Суд з огляду на встановлену необхідність таких пояснень.

Положення частин п`ятої та шостої статті 279 ЦПК України, якою врегульовано особливості розгляду справи у порядку спрощеного позовного провадження в суді першої інстанції, не застосовуються при касаційному розгляді, оскільки суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права та не вирішує питань доказування у справі і не встановлює обставин справи.

Відповідно до частини тринадцятої статті 7 ЦПК України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо цим Кодексом не передбачено повідомлення учасників справи. У такому випадку судове засідання не проводиться.

Оскільки суд касаційної інстанції не приймав рішення про виклик осіб, які беруть участь у справі, для надання пояснень, і такої необхідності колегія суддів не вбачає, то у задоволенні клопотання заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури про розгляд справи з участю представника Офісу Генерального прокурора необхідно відмовити.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За змістом частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Викладене дає підстави для висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції - без змін із підстав, передбачених статтею 401 ЦПК України.

Щодо судових витрат

Статтею 416 ЦПК України передбачено, що постанова суду касаційної інстанції складається, в тому числі із розподілу судових витрат.

Оскільки касаційну скаргу залишено без задоволення, то підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанцій, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.

Керуючись статтями 400, 401, 402, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні клопотання заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури про розгляд справи за участю представника Офісу Генерального прокурора відмовити.

Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 27 вересня 2022 року залишити без змін.

Письмові пояснення заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури - повернути заявнику без розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:І. Ю. Гулейков С. О. Погрібний О. В. Ступак