УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 686/20535/22

провадження № 61-15675ск23

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Гулейкова І. Ю. (суддя-доповідач), Погрібного С. О., Ступак О. В.,

учасники справи:

позивач - Окружна прокуратура міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради, Комунального закладу загальної середньої освіти «Ліцей № 8 Хмельницької міської ради»,

відповідач - ОСОБА_1 ,

розглянув касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Хмельницького апеляційного суду від 04 жовтня 2023 року у складі колегії суддів: Талалай О. І., Корніюк А. П., П`єнти І. В.,

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2022 року заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради, Спеціалізованої загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 8 м. Хмельницького (тепер - Комунальний заклад загальної середньої освіти «Ліцей № 8 Хмельницької міської ради» (далі -Ліцей № 8)) звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди у розмірі 105 063,53 грн, завданої незаконним звільненням працівника.

Ухвалою Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 16 лютого 2023 року позовна заява залишена без розгляду.

Залишення позову без розгляду суд першої інстанції мотивував недоведеністю прокурором дотримання порядку пред`явлення до суду позову в інтересах Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради, навчального закладу.

Заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького, не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, звернувся до апеляційного суду з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постановою Хмельницького апеляційного суду від 04 жовтня 2023 року апеляційну скаргу заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького задоволено частково.

Ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 16 лютого 2023 року скасовано в частині залишення без розгляду позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради. Справу в цій частині передано до Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області для продовження розгляду.

Ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 16 лютого 2023 року в частині залишення без розгляду позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі «Ліцей № 8» змінено в частині мотивів.

Суд апеляційної інстанції керувався тим, що оскільки засновником закладу освіти та власником майна є територіальна громада міста Хмельницького в особі міської ради, яка фінансує і контролює діяльність цього комунального закладу, а також зобов`язана контролювати використання ним бюджетних коштів через орган, якому делеговані такі повноваження, Хмельницька міська рада і Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради є особами, уповноваженими на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням бюджетних коштів.

Апеляційний суд дійшов висновку, що прокурор належним чином обґрунтував підстави для звернення до суду з позовом на захист інтересів держави, оскільки захист цих інтересів не здійснюють органи, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та дотримався визначеного законом порядку.

Разом з цим, апеляційний суд визнав правильним висновок суду про залишення без розгляду позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі КЗ «Ліцей № 8», змінивши підстави залишення позову у цій частині без розгляду.

31 жовтня 2023 року ОСОБА_1 звернувся через засоби поштового зв`язку до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Хмельницького апеляційного суду від 04 жовтня 2023 року та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції про залишення без розгляду позовної заяви.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що прокурор не довів своє право на звернення до суду в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради та Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради, а суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про направлення справи для продовження розгляду в частині, не врахувавши при цьому правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах: від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.

Згідно з частиною четвертою статті 394 ЦПК України у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.

Відповідно до частини шостої статті 394 ЦПК України ухвала про відмову у відкритті касаційного провадження повинна містити мотиви, з яких суд дійшов висновку про відсутність підстав для відкриття касаційного провадження.

Вивчивши касаційну скаргу ОСОБА_1 ? зміст постанови Хмельницького апеляційного суду від 04 жовтня 2023 року, Верховний Суд дійшов висновку, що скарга є необґрунтованою, а наведені в ній доводи не дають підстав для висновків щодо незаконності та неправильності зазначеного судового рішення.

Такого висновку Суд дійшов з огляду на таке.

Частиною 2 статті 4 ЦПК України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).

За змістом пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII). Частиною першою цієї статті передбачено, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з абзацами першим та другим частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (провадження № 12-20гс21) зазначено, що: «прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо».

Перевіряючи обґрунтування звернення прокурора до суду в інтересах Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради, апеляційний суд керувався наступним.

Листом від 08 червня 2022 року заступник керівника Окружної прокуратури міста повідомив Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради, Хмельницьку міську раду про факт незаконного звільнення працівника ОСОБА_2 і виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу та обов`язок директора школи ОСОБА_1 відшкодувати шкоду, завдану у зв`язку з виплатою коштів незаконно звільненому працівнику та просив повідомити чи вживалися заходи реагування з метою стягнення шляхом регресу коштів з винної особи, які були виплачені у зв`язку з незаконним звільненням працівника закладу освіти на підставі судового рішення у справі № 686/11809/21.

Листами від 24 червня 2022 року, від 11 липня 2022 року Хмельницька міська рада і Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради повідомили прокуратуру про невжиття таких заходів. Департамент додатково зазначив, що виплату ОСОБА_2 коштів здійснено за рахунок коштів освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам; моральна шкода сплачена директором ОСОБА_1 за рахунок власних коштів.

Правовідносини, пов`язані з використанням коштів місцевого бюджету, становлять суспільний інтерес, а витрачання цих коштів на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу незаконно звільненому працівнику такому інтересу не відповідає і порушує права та інтереси територіальної громади в особі міської ради, яка як засновник закладу освіти і Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради як повноважений орган управління засновника, до основних функцій якого відповідно до пунктів 3.9.2., 3.9.3. Положення, затвердженого рішенням сесії міської ради від 20 жовтня 2021 року № 17, віднесено координацію формування та використання закладами освіти видатків міського бюджету, а також коштів, залучених з інших джерел, і контроль за фінансово-господарською діяльністю закладів освіти Хмельницької міської територіальної громади (внутрішній контроль за витрачанням бюджетних коштів), не вживали заходів для повернення зазначених коштів, хоча були повідомлені про порушення.

Відповідно до повідомлення від 14 липня 2022 року Окружна прокуратура міста Хмельницького сповістила Хмельницьку міську раду, Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради про намір здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави в особі цих органів шляхом пред`явлення позову до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої внаслідок незаконного звільнення працівника.

Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У пункті 76 постанови від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вказаний вище висновок та зазначила, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (пункт 27 зазначеної постанови).

Звертаючись із позовом, заступник керівника Окружної прокуратури міста зазначив, що невжиття позивачами заходів цивільно-правового характеру для захисту інтересів держави є підставою для захисту цих прав органами прокуратури шляхом представництва інтересів у суді.

Оскільки засновником закладу освіти та власником майна є територіальна громада міста Хмельницького в особі міської ради, яка фінансує і контролює діяльність цього комунального закладу, а також зобов`язана контролювати використання ним бюджетних коштів через орган, якому делеговані такі повноваження, Хмельницька міська рада і Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради є особами, уповноваженими на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням бюджетних коштів.

Вивчивши матеріали справи, урахувавши правові висновки Великої Палати Верховного Суду, суд апеляційної інстанції надав належну оцінку тій обставині, що прокурор належним чином обґрунтував підстави для звернення до суду з позовом в інтересах держави, оскільки захист цих інтересів не здійснюють органи, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, звернувся до відповідного компетентного органу до подачі позову, як того вимагає закон, і дійшов правильного висновку про помилковість застосування судом першої інстанції пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України, в частині позову прокурора в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради та Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради.

Вказаним спростовуються доводи касаційної скарги про наявність правових підстав для залишення позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради без розгляду.

Твердження заявника про незастосування судом апеляційної інстанції правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18 також відхиляються касаційним судом, оскільки, приймаючи оскаржувану постанову, апеляційний суд фактично урахував ці правові висновки.

Посилання заявника на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, а саме застосування норм права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, відхиляються касаційним судом оскільки правовідносини у вказаній справі не є подібними з правовідносинами у справі № 686/20535/22.

Верховний Суд наголошує, що подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм. Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду касаційної інстанції визначається обставинами кожної конкретної справи.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 373/1281/16-ц (провадження № 14-128цс18) зазначено, що «під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де тотожними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних відносин».

З`ясування подібності правовідносин у рішеннях суду (судів) касаційної інстанції визначається з урахуванням обставин кожної справи.

Велика Палата Верховного Суду вважала за потрібне конкретизувати вказаний правовий висновок, про що вказала у постанові від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (провадження № 14-166цс20).

Конкретизація правового висновку полягає у тому, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

У справі № 810/3164/18, на яку посилається заявник, Верховний Суд погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що прокурором не доведено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності. Суди зазначили, що за зверненням прокуратури проведено документальну перевірку законності надання містобудівних умов та обмежень, за результатами якої порушень не встановлено. Таким чином, фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками перевірки, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Верховний Суд зазначив, що звертаючись до суду, прокурор переклав на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагався скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було. Водночас Верховний Суд зробив висновок, що незгода прокурора з висновками перевірки не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави.

При цьому у справі № 686/20535/22 апеляційний суд зазначив, що звернення прокурора обумовлено використанням коштів місцевого бюджету, які становлять суспільний інтерес, та невжиттям у зв`язку з цим міською радою заходів для повернення коштів до територіальної громади, тобто довів, що орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює захист інтересів територіальної громади.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент.

Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.

Виходячи зі змісту касаційної скарги та оскаржуваного судового рішення, касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Хмельницького апеляційного суду від 04 жовтня 2023 року є необґрунтованою, а наведені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про незаконність судового рішення.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів заявника та їх відображення у судовому рішенні, питання вичерпності висновків суду, Верховний Суд виходить із того, що у даній справі сторонам надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних правовідносин, як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.

Верховний Суд, який відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України є найвищим судовим органом, виконує функцію «суду права», що розглядає спори, які мають найважливіше (принципове) значення.

Зазначене відповідає Рекомендаціям № R (95) 5 Комітету Міністрів Ради Європи від 7 лютого 1995 року, який рекомендував державам-членам вживати заходи щодо визначення кола питань, які виключаються з права на апеляцію та касацію, щодо попередження будь-яких зловживань системою оскарження. Відповідно до частини «с» статті 7 цієї Рекомендації скарги до суду третьої інстанції мають передусім подаватися відносно тих справ, які заслуговують на третій судовий розгляд, наприклад справ, які розвиватимуть право або сприятимуть однаковому тлумаченню закону. Вони також можуть бути обмежені скаргами у тих справах, де питання права мають значення для широкого загалу. Від особи, яка подає скаргу, слід вимагати обґрунтування причин, з яких її справа сприятиме досягненню таких цілей.

Відповідно до прецедентної практики Європейського суду з прав людини, яка є джерелом права (стаття 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»), умови прийнятності касаційної скарги, відповідно до норм законодавства, можуть бути суворішими, ніж для звичайної заяви. При цьому право на суд не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг, і такі обмеження не можуть зашкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 36 рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom) від 21 лютого 1975 року та пункт 27 рішення у справі «Пелевін проти України» від 20 травня 2010 року.

Зважаючи на особливий статус суду касаційної інстанції, процесуальні процедури у суді касаційної інстанції можуть бути більш формальними, особливо, якщо провадження здійснюється судом після їх розгляду судом першої інстанції, а потім судом апеляційної інстанції (рішення у справах: «Levages Prestations Services v. France» (Леваж Престасьон Сервіс проти Франції) від 23 жовтня 1996 року; «Brualla Gomez de la Torre v. Spain» (Бруалья Ґомес де ла Торре проти Іспанії) від 19 грудня 1997 року).

Оскільки оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції є законною і обґрунтованою, прийнятою з додержанням норм процесуального права й підстави для її скасування відсутні, у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Хмельницького апеляційного суду від 04 жовтня 2023 року суд відмовляє.

Керуючись частинами четвертою, шостою статті 394 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті касаційного провадженняу справі за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради, Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої внаслідок незаконного звільнення працівника, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Хмельницького апеляційного суду від 04 жовтня 2023 року.

Копію ухвали та додані до скарги матеріали направити особі, яка подала касаційну скаргу.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді:І. Ю. Гулейков С. О. Погрібний О. В. Ступак