суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л.,Єленіної Ж. М., Мартєва С. Ю., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.
за позовом заступника керівника Тернопільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Тернопільської міської ради до ОСОБА_1 про витребування нежитлового приміщення
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , подану представником ОСОБА_2 , на рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 10 червня 2020 року у складі судді Дзюбич В. Л. та постанову Тернопільського апеляційного суду від 11 лютого 2021 року у складі колегії суддів Шевчук Г. М., Бершадська Г. В., Міщій О. Я.
У грудні 2016 року заступник керівника Тернопільської місцевої прокуратури звернувся з позовом до суду в інтересах держави в особі Тернопільської міської ради, у якому зазначив, що 21 листопада 2012 року виконавчим комітетом Тернопільської міської ради (далі - виконком Тернопільської міської ради, виконком) прийнято рішення «Про надання в оренду нежитлових приміщень Комунального підприємства «Палац Кіно» Тернопільської міської ради», яким в оренду фізичній особі - підприємцю (далі - ФОП) ОСОБА_3 передано, зокрема, нежитлове приміщення загальною площею 195,2 кв. м на АДРЕСА_1 .
07 лютого 2013року ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду у справі № 9104/183597/12 зупинено дію зазначеного вище рішення виконкому.
22 березня 2013 року рішенням Тернопільської міської ради «Про приватизацію об`єктів комунальної власності» затверджено перелік об`єктів комунальної власності міста, які підлягають приватизації шляхом викупу орендарем, у тому числі приміщення, яке відповідно до рішення виконкому від 21 листопада 2012 року орендоване ФОП ОСОБА_3
29 квітня 2013 року на підставі цього рішення між управлінням обліку та контролю за використанням комунального майна Тернопільської міської ради та ФОП ОСОБА_3 укладено договір купівлі-продажу нежитлового приміщення загальною площею 195,2 кв. м на АДРЕСА_1 .
16 вересня 2014 року постановою Львівського апеляційного адміністративного суду визнано протиправним та скасовано рішення виконкому Тернопільської міської ради від 21 листопада 2012 року в частині надання ФОП ОСОБА_3 в оренду нежитлового приміщення Комунального підприємства «Палац Кіно» (далі - КП «Палац Кіно»); визнано протиправним та скасовано рішення Тернопільської міської ради від 22 березня 2013 року № 6/30/14 «Про приватизацію об`єктів комунальної власності» в частині включення в перелік об`єктів комунальної власності, які підлягають приватизації шляхом викупу орендарем ОСОБА_3 нежитлового приміщення.
09 червня 2015 року рішенням Господарського суду Тернопільської області у справі № 921/384/15-г/З, залишеним без змін постановами Львівського апеляційного господарського суду від 31 серпня 2015 року та Вищого господарського суду України від 13 квітня 2016 року, визнано недійсним з моменту укладення договір купівлі-продажу спірного нежитлового приміщення, зобов`язано ФОП ОСОБА_3 повернути вказане нежитлове приміщення територіальній громаді міста Тернополя в особі Тернопільської міської ради.
15 грудня 2015 року ОСОБА_3 на підставі договору купівлі-продажу відчужив спірне нежитлове приміщення ФОП ОСОБА_4 , який, у свою чергу, 31 серпня 2016 року продав це приміщення ОСОБА_1 .
Після проведеної реконструкції спірне приміщення має площу 192,0 кв. м.
Посилаючись на те, що ФОП ОСОБА_3 не мав права відчужувати спірне приміщення, оскільки на той момент вже не був його власником, тобто це приміщення вибуло із власності територіальної громади поза її волею, а відтак і подальше відчуження спірного майна на користь відповідача є незаконним, прокурор просив витребувати у ОСОБА_1 на користь територіальної громади міста Тернополя в особі Тернопільської міської ради нежитлове приміщення загальною площею 192,0 кв. м на АДРЕСА_1 .
10 червня 2020 року рішенням Тернопільського міськрайонного суду позов прокурора задоволено. Витребувано у ОСОБА_1 на користь територіальної громади міста Тернополя в особі Тернопільської міської ради нежитлове приміщення загальною площею 192,0 кв. м, що знаходиться на АДРЕСА_1 . Вирішено питання про розподіл судових витрат.
11 лютого 2021 року постановою Тернопільського апеляційного суду рішення Тернопільського міськрайонного суду від 10 червня 2020 року залишено без змін.
Судові рішення мотивовані тим, що рішення Тернопільської міської ради та договір купівлі-продажу, на підставі якого ФОП ОСОБА_3 набув право власності на спірне нежитлове приміщення, були скасовані в судовому порядку, тому він не мав права відчужувати це майно. Відповідно це майно вибуло з володіння територіальної громади поза її волею, що є підставою для його витребування на підставі статті 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
При цьому суди вказали, що нежитлове приміщення було реконструйоване, у результаті чого змінило загальну площу та технічні характеристики. Так, нежитлове приміщення до його реконструкції займало 195,2 кв. м і використовувалось як нежитлове приміщення, а після реконструкції - 192,0 кв. м і використовується як тренажерний зал з офісними приміщеннями.
Суди виснували, що зміни, які відбулись із спірним нежитловим приміщенням у ході його реконструкції, з огляду на характер та вид виконаних новими власниками приміщення будівельних робіт, не призвели до зміни несучих стін та конструктивних елементів приміщення, його функціонального та господарського призначення. Проведені покращення не є настільки суттєвими та значущими, щоб стверджувати про те, що спірне нежитлове приміщення в результаті проведеної реконструкції докорінно видозмінилося та не може використовуватись за своїм попереднім призначенням. Тому вилучення та повернення нежитлового приміщення його законному володільцю - територіальній громаді міста Тернополя в особі Тернопільської міської ради є можливим, а відповідачка у разі наявності відповідних підстав вправі претендувати на відшкодування здійснених нею витрат на покращення спірного майна.
У березні 2021 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просила судові рішення скасувати й ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову прокурора.
Касаційна скарга мотивована тим, що ОСОБА_1 та попередні набувачі не могли проявити розумну обачність та не могли знати про те, що нежитлове приміщення нібито вибуло з власності Тернопільської міської ради з порушенням вимог закону, а Тернопільська міська рада своїм рішенням не мала права передати це майно. Тому витребування на користь держави з володіння ОСОБА_1 спірного нежитлового приміщення буде непропорційним втручанням у право на мирне володіння майном, що становитиме порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року.
ОСОБА_1 вважає, що добросовісно набула спірне нежитлове приміщення, тому відсутні правові підстави для його витребування за правилами статей 387, 388 ЦК України.
08 листопада 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану представником ОСОБА_2 , задоволено частково. Рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 10 червня 2020 року та постанову Тернопільського апеляційного суду від 11 лютого 2021 року змінено в мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови. В іншій частині судові рішення залишено без змін.
Постанова мотивована тим, що у позовній заяві прокурор вказав, що інтереси територіальної громади порушено внаслідок вибуття майна із володіння громади не з її волі шляхом відчуження цього майна особою, що не мала на нього права власності. За обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні спірного нежитлового приміщення до комунальної власності, зокрема підвищеного суспільного інтересу до збереження майна територіальних громад, прокурор мав право звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (провадження № 14-206цс21)).

Виконуючи вимогу частини четвертої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), прокурор 27 грудня 2016 року звернувся до Тернопільського міського голови, який за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» головує на засіданнях відповідної ради та формує порядок денний її сесій, з листом. У цьому листі звернув увагу на те, що Тернопільська міська рада самостійно не ініціювала питання про витребування нежитлового приміщення від ОСОБА_1 , що зумовлює необхідність вжиття Тернопільською місцевою прокуратурою заходів із представництва інтересів держави в особі Тернопільської міської ради шляхом звернення з позовом про таке витребування. А вже 28 грудня 2016 року прокурор через відділення зв`язку подав відповідний позов.

У справі № 607/15052/16-ц між листом прокурора і поданням ним позову до суду минув один день. Проте Велика Палата Верховного Суду вважала, що у спорі стосовно нежитлового приміщення, набувачем якого є ОСОБА_1 , такий строк не можна вважати нерозумним.

Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступлення від її висновків, викладених у постанові від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц (провадження № 14-376цс18) та інших про відсутність волі власника (органу місцевого самоврядування) на відчуження майна у разі, якщо його рішення були скасовані в судовому порядку, а відтак, про наявність у такому випадку підстави для витребування майна за правилами пункту 3 частини першої статті 388 ЦК України.

Велика Палата Верховного Суду виснувала, що у даному випадку мала місце помилкова з огляду на обставини справи юридична кваліфікація позивачем і судами першої й апеляційної інстанцій позовної вимоги про витребування спірного приміщення на підставі статті 388 ЦК України, оскільки ОСОБА_1 не можна вважати добросовісним набувачем цього майна. Вказане передбачає захист права власності територіальної громади шляхом витребування нежитлового приміщення із застосуванням припису статті 387 ЦК України.

Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до частини другої статті 3 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Статтею 45 ЦПК України було визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 45 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 45 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або брати участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету міністрів РадиЄвропи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон № 1697-VII.

Згідно зі статтю 1 Закону № 1697-VII (тут і далі - в редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).

Згідно із частиною другою статті 45 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.

Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи (далі - ПАРЄ) звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку із цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською Комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Важливість прийняття проєкту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.

Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий загальний нагляд). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Автори законопроєкту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначили, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Така бездіяльність означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).

У справі, що переглядається, до суду з позовом про витребування у відповідачки нежитлового приміщення на користь територіальної громади звернувся перший заступник керівника Тернопільської місцевої прокуратури, вказуючи, що діє в інтересах держави в особі Тернопільської міської ради.

Підставою подання позову прокурор зазначив статтю 23 Закону № 1697-VII та частину другу статті 45 ЦПК України і послався на те, що правовідносини, пов`язані з вибуттям об`єкта з комунальної власності, становлять суспільний публічний інтерес, а незаконність рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого обєкт вибув з комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає(т. 1, а. с. 9).

При цьому позов складено прокурором 27 грудня 2016 року за вих. № 78-6230вих.16, здано на пошту 28 грудня 2016 року, зареєстровано судом 29 грудня 2016 року (т. 1, а. с. 2). До позовної заяви прокурор додав лист від 27 грудня 2016 року за вих. № 78-6229вих.16, у якому Тернопільського міського голову повідомлено про представництво Тернопільською місцевою прокуратурою інтересів держави в особі Тернопільської міської ради в суді (т. 1, а. с. 69). Тобто зазначений лист направлено Тернопільській міській раді за день до звернення прокурора до суду з відповідним позовом, не надавши міській раді часу для відповідного реагування. При цьому прокурор не обґрунтував нагальності звернення до суду з позовом.

Позовну заяву представник Тернопільської міської ради не підтримав, у червні 2017 року звернувся до суду з запереченнями на позовну заяву заступника керівника Тернопільської місцевої прокуратури. У якій, посилаючись на вимоги статті 23 Закону № 1697-VII, зазначив про безпідставність звернення прокурора до суду з цим позовом (т. 1, а. с. 133, 134).

Оскільки вказаних вимог Закону № 1697-VII прокурор не дотримався, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена в пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18).

Оскільки першочергово, при подані прокурором позову у цій справі було порушено вимоги Закону № 1697-VII щодо представництва прокурором інтересів держави у суді, тому рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 10 червня 2020 року та постанову Тернопільського апеляційного суду від 11 лютого 2021 року слід було скасувати, а позов залишити без розгляду.

Судді: О. М. Ситнік

Ю. Л. Власов

Ж. М. Єленіна

С. Ю. Мартєв

В. Ю. Уркевич

Н. В. Шевцова