Постанова

Іменем України

22 березня 2023 року

м. Київ

справа № 308/12828/19

провадження № 61-9329св22

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Крата В. І.,

суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О., Краснощокова Є. В. (суддя-доповідач), Русинчука М. М.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідач - Ужгородська міська рада,

треті особи: Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради, ОСОБА_2 ,

особа, яка подала апеляційну та касаційну скарги - заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчого комітету Ужгородської міської ради,

розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчого комітету Ужгородської міської ради на ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 18 серпня 2022 року в складі колегії суддів: Куштана Б. П., Кожух О. А. та Кондора Р. Ю.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Ужгородської міської ради про визнання права власності на нерухоме майно.

Позовні вимоги мотивовані тим, що на підставі нотаріально посвідчених договорів купівлі-продажу від 23 квітня 2015 року він придбав у ОСОБА_2 земельну ділянку загальною площею 0,0500 га, розташовану в АДРЕСА_1 , кадастровий номер: :05:002:0162, та незавершений будівництвом шістнадцятиквартирний житловий будинок загальною площею 1861,1 кв. м., площею житлових квартир - 1409,8 кв. м. Одночасно ним отримано від продавця документи в підтвердження законності побудови цього будинку: містобудівні умови та обмеження від 10 липня 2012 року за № 128, видані управлінням архітектури та містобудування Ужгородської міської ради, висновок органу культурної спадщини Ужгородської міської ради за № 98 від

26 квітня 2013 року, погоджена 19 грудня 2013 року начальником Управління містобудівного комплексу та земельних ресурсів Ужгородської міської ради проектна документація, декларація про початок виконання будівельних робіт від 10 серпня 2012 року № ЗК 6, зареєстрована управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області (замовник -

ОСОБА_2 ).

09 лютого 2015 року, після завершення будівництва, начальником управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області винесено наказ № 3-СК, яким скасовано декларацію про початок будівельних робіт від

10 серпня 2012 року № ЗК 6 (замовник - ОСОБА_2 ) та рішення головного інспектора будівельного нагляду управління ДАБІ у Закарпатській області від 07 жовтня 2016 року про скасування містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки.

Він не може зареєструвати за собою право власності на об`єкт нерухомого майна з підстав скасування йому декларації про початок будівельних робіт, у зв`язку з чим змушений звернутися до суду із позовом про визнання права власності на нерухоме майно з підстав, передбачених статтею 376 ЦК України.

ОСОБА_1 змінив предмет позову та остаточно просив визнати за ним право власності на самочинне будівництво, а саме: нерухоме майно - житловий будинок загальною площею 1861,1 кв. м., житловою площею 1409,8 кв. м., що розташований за адресою АДРЕСА_1 .

Короткий зміст судових рішень

Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від

22 травня 2020 року позов задоволено.

Визнано за ОСОБА_1 право власності на самочинно збудоване нерухоме майно, а саме: житловий будинок, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 на земельній ділянці з кадастровим номером :05:002:0162.

Суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивач є власником земельної ділянки кадастровий номер: :05:002:0162, після завершення будівництва будинку начальником управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області винесено наказ 09 лютого

2015 року за № 3-СК, яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 10 серпня 2012 року № ЗК 6, суд вважає необхідним застосувати норми статті 376 ЦК України. Наявні в матеріалах справи письмові документи свідчать про те, що об`єкт нерухомості відповідає вимогам міцності, надійності та довговічності, збудований в межах проектної документації та будівельних норм і стандартів та може бути прийнятий в експлуатацію, знаходиться в межах земельної ділянки та не знаходиться на суміжних земельних ділянках.

Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 12 лютого 2021 року апеляційну скаргу Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації (структурний підрозділ - Управління охорони культурної спадщини, правового супроводу, організаційної та кадрової роботи, відділ охорони культурної спадщини) та виконавчого комітету Ужгородської міської ради (орган з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради) на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від

22 травня 2020 року визнано неподаною та повернуто скаржнику.

Ухвала суду мотивована тим, що скаржник не усунув недоліки апеляційної скарги у встановлений судом строк, не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді в особі обраних ним органів, не довів те, що органи, яких прокурор зазначив як уповноважених державою на здійснення відповідних функцій, не здійснюють своїх повноважень щодо захисту інтересів держави.

Постановою Верховного Суду від 07 липня 2021 року касаційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури задоволено частково, ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 12 лютого 2021 року скасовано, справу передано до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Верховний Суд вказав, що з 15 грудня 2017 року ЦПК України не передбачає постановлення ухвал про відкриття або відмову у відкритті апеляційного провадження у справі чи повернення апеляційної скарги суддею-доповідачем одноособово. Таким чином, постановлення апеляційним судом ухвали про повернення апеляційної скарги одноособово не відповідає нормам процесуального права, що призвело до порушення правил щодо складу суду, а тому вказана ухвала суду апеляційної інстанції не може вважатися законною та обґрунтованою. Не заслуговують на увагу доводи касаційної скарги відносно наявності підстав у прокурора представляти інтереси держави у цій справі, оскільки за вказаних обставин, зазначені доводи є передчасними.

Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 18 серпня 2022 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою Ужгородської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації (структурний підрозділ - Управління охорони культурної спадщини, правового супроводу, організаційної та кадрової роботи, відділ охорони культурної спадщини) та в інтересах виконавчого комітету Ужгородської міської ради (особи, які не брали участі в справі) на рішення Ужгородського міськрайонного суду від 22 травня 2020 року за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради, треті особи: Управління державного архітектурно-будівельного контролю і Примич М. Ю., про визнання права власності на майно - закрито.

Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що в кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд - перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора, у цьому випадку - з апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції в інтересах держави в особі уповноважених органів, які не брали участі у справі. Прокурор, звертаючись до суду, повинен, зокрема, обґрунтувати і довести бездіяльність компетентного органу. Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

Прокурор в апеляційній скарзі, зазначивши органи, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, як на підставу здійснення ним представництва, посилається на те, що вказані органи не забезпечили захист інтересів держави шляхом оскарження рішення Ужгородського міськрайонного суду від 22 травня 2020 року, а тому прокурор вступає в указану справу в їх інтересах. При цьому встановлено, що Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації та виконавчий комітет Ужгородської міської ради не брали участі у справі та не оскаржували рішення суду. Також відсутні докази того, що вказаним органам було відомо про ухвалення судового рішення. 30 грудня

2020 року Ужгородська місцева прокуратура повідомила департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації та виконавчий комітет Ужгородської міської ради про здійснення представництва їх інтересів у суді шляхом апеляційного оскарження рішення суду. Того ж дня прокуратура подала до суду апеляційну скаргу. Оскільки час повідомлення прокуратурою компетентних органів збігається з часом звернення прокурора до апеляційного суду з апеляційною скаргою (30 грудня 2020 року), то виснується, що прокурором не дотримано принципу попереднього повідомлення суб`єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та яке повинно передувати зверненню до суду, що прямо суперечить вимогам частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». У наслідку прокурором фактично не надано можливість відповідним органам відреагувати на стверджуване ним порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, учинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання апеляційної скарги чи аргументованого повідомлення про відсутність такого порушення. У зв`язку з цим не заслуговує на увагу твердження прокурора про те, що зазначені ним органи не оскаржили судове рішення протягом розумного строку.

Прокурором також не подано доказів, які б підтверджували факт невиконання або неналежного виконання указаними органами, які є самостійними юридичними особами з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави, пов`язаних із здійсненням державного контролю у сфері охорони культурної спадщини, містобудування та архітектури. На момент ухвалення судового рішення апеляційним судом прокурор так і не вжив заходів із належного повідомлення указаних компетентних органів.

Таким чином, оцінивши фактичні обставини справи щодо представництва, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги про наявність у прокурора підстав представляти інтереси держави у цій справі є передчасними. Тому на момент подання апеляційної скарги прокурор не довів свого права на представництво інтересів держави в особі Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації та виконавчого комітету Ужгородської міської ради.

Аргументи учасників справи

21 вересня 2022 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу апеляційного суду та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що ухвала Закарпатського апеляційного суду від 18 серпня 2022 року прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від

26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та постановах Верховного Суду від 17 листопада 2021 року у справі № 372/391/17, від 07 липня 2021 року за

№ 308/12828/19, від 19 травня 2021 року у справі № 305/1396/19, від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц, від 11 листопада 2020 року за № 2-2761/09, від 28 травня 2020 року за № 718/785/17, від 25 серпня 2020 року за

№ 760/21223/17-ц, від 02 квітня 2020 року за № 645/7199/18, від 17 липня

2019 року за № 1911/1805/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 13 червня 2018 року за № 687/379/17, від 07 травня 2018 року за

№ 910/18283/17, від 10 липня 2018 року за № 812/1689/16, від 30 вересня

2020 року за № 176/2459/19.

Крім того, у подібній справі за аналогічний обставин та за касаційною скаргою обласної прокуратури, у постанові Верховного Суду від 14 вересня 2022 року у справі № 308/360/20 задовольнив скаргу та зазначив, що прокурором дотримано вимоги щодо попереднього повідомлення органу, а тому закриття апеляційного провадження є незаконним та необґрунтованим.

Прокурор обґрунтував, що судом визнано право власності на спірний об`єкт, будівництво якого завершено без дозволу на початок будівельних робіт, без містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, без належно затвердженого проекту, без отримання сертифікату (декларації) про введення його в експлуатацію та на земельній ділянці не наданій для мети зведення багатоповерхового багатоквартирного будинку, а також з істотним порушенням будівельних норм, державних стандартів та правил. Встановленими та такими, що не потребують доведенню в порядку статті 82 ЦПК України є наведені обставини у справах № 807/1203/15 та № 807/825/17. Із матеріалів справи вбачається, що декларація про готовність спірного об`єкта до експлуатації органом державного архітектурно-будівельного контролю не розглядалося та рішення про її реєстрацію або повернення не приймалось, що свідчить про відсутність позасудового вирішення позивачем у відповідності до вимог чинного законодавства питання введення в експлуатацію об`єкта самочинного будівництва.

Звіт про проведення технічного обстеження, який міститься у матеріалах справи, не є документом дозвільного характеру на підставі якого розпочинається будівництво чи вводиться об`єкт в експлуатацію, а такий є лише результатом комплексу робіт щодо обмірювання уже збудованого об`єкта нерухомого майна з визначенням його складу. Відтак не є тим допустимим доказом дотримання будівельних, санітарних, протипожежних норм, стандартів і правил відповідності розробленій та затвердженій в установленому законодавством порядку проектній документації стосовно даного об`єкта будівництва та врахування вимог безпечності об`єкта з огляду на передбачуваний характер його експлуатації та числа доступу людей до нього, які можуть давати підстави для висновку щодо необхідності прийняття даного об`єкта будівництва до експлуатації, а відповідна судова будівельно- технічна експертиза судами не проводилась.

Земельна ділянка під самочинно збудованим багатоквартирним житловим будинком належить на праві власності із цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що передбачає можливість зведення будинку не більше 4 поверхів. Натомість позивачем збудовано 6-типоверховий багатоквартирний будинок. Таким чином, судом першої інстанції не звернута увага на невідповідність цільового використання земельної ділянки та узгодженість її функціонального використання згідно вимог містобудівної документації. А суд апеляційної інстанції взагалі проігнорував цю обстави ну і вдався лише до оцінки наявності у прокурора прав і підстав представництва інтересів держави в суді.

Отже, враховуючи відсутність належних документів, що підтверджують безпечність експлуатації приміщень будівлі та наявність суспільної проблеми, яка свідчить про той факт, що позивачем виконано будівельні роботи без додержання містобудівних умов і обмежень земельної ділянки, без проектної документації та без зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт, беззаперечним є висновок, що рішення суду не гарантує безпечності об`єкта та його відвідувачів, оскільки самочинно зведений спірний об`єкт несе потенційну загрозу життю, здоров`ю громадян, які будуть перебувати та проживати у даній будівлі. Крім того, об`єкт забудови здійснено на території яка відноситься до історичного ареалу міста Ужгорода, відтак будівництво мало бути погоджене з органами контролю у сфері охорони культурної спадщини, що підлягало доведенню позивачем під час розгляду справи, проте судом вказані обставини залишено поза увагою. Однак суд апеляційної інстанції не звернув увагу на значимість порушень інтересів держави та можливість настання невідворотних наслідків через бездіяльність уповноважених органів, і що у вказаній справі прокуратура здійснює захист інтересів держави.

При зверненні до суду з апеляційною скаргою прокурором, на виконання вимог частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 56 ЦПК України зазначено, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, визначено органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також, із долученням відповідних доказів, обґрунтовано наявність підстав для реалізації представницьких повноважень в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА та Виконавчого комітету Ужгородської міської ради.

Норми закону не визначають конкретного способу взаємодії прокурора із органом, що має відповідні повноваження у спірних правовідносинах та допустив бездіяльність, а вказують на обов`язок прокурора попередньо із зверненням до суду, повідомити про це відповідний суб`єкт владних повноважень. За обставин даної справи прокурором дотримано процедуру, яка встановлена частинами третьою, четвертою статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до приєднаного до апеляційної скарги повідомлення окружної прокуратури вбачається, що повідомлення вказаним органам скеровано

30 грудня 2020 року, коли і саму апеляційну скаргу - 30 грудня 2020 року. Така ситуація склалася через те, що органи прокуратури, так само як і наведені органи участі у вказаній справі не приймали, про рішення суду прокурору стало відомо 07 грудня 2020 року за результатами ознайомлення з матеріалами справи, а тому щоб порушені інтереси держави не залишалися не захищеними прокуратура не зволікаючи, менш ніж у тридцятиденний термін вжила заходів представницького характеру шляхом внесення апеляційної скарги.

При цьому уповноважені державою органи на здійснення відповідних функцій в спірних правовідносинах не забезпечили належний захист інтересів держави шляхом оскарження незаконного судового рішення, як і відповідачем - Ужгородською міською радою, що є свідченням їх бездіяльності та наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави. Не враховано також судом те, що про наявність порушень містобудівного та земельного законодавства залученим прокурором суб`єктам владних повноважень було відомо щонайменше з 2016 року. Свідченням чого є факт скасування містобудівних умов та обмежень на спірний об`єкт, триваючий розгляд справи (понад 6 років за участі органів та структурних підрозділів Ужгородської міської ради та виконавчого комітету) щодо незаконного зведення багатоповерхового будинку, про що прокурором наведено в апеляційній скарзі, додаткових поясненнях як преюдиційні обставини, а також наголошено в судових засіданнях при наданні усних пояснень. Тому вказаним органам могло бути відомо про оскаржуване рішення та відповідно була можливість відреагувати на наявне порушення інтересів держави, щоб такі не залишилися незахищеними.

Крім того слід врахувати, що прокурор звернувся із апеляційною скаргою на незаконне рішення суду першої інстанції для здійснення представництва інтересів держави ще у грудні 2020 році. З часу подання ним апеляційної скарги, перегляду ухвали суду апеляційної інстанції від 12 лютого 2021 року за касаційною скаргою прокурора, минуло майже 2 роки, проте справа не містить відомостей щодо подання Ужгородською міською радою, Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА та Виконавчим комітетом Ужгородської міської ради апеляційної скарги до суду на захист інтересів держави, що додатково вказує на бездіяльність уповноважених органів та підтверджує їх небажання захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

Отже, наведені дії прокуратури не суперечать принципу попереднього повідомлення, яке повинно передувати такому зверненню і фіксувати їх згоду на представництво інтересів держави або їх бездіяльність щодо оскарження судового рішення протягом розумного строку, оскільки з урахуванням встановленого законом строку на апеляційне оскарження таке повідомлення в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» було скеровано.

Крім того, у постанові Верховного Суду від 20 січня 2021 року у справі

№ 927/468/20 викладено висновок, що часовий проміжок, який минув між повідомленням позивача та поданням позову у справі, не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором приписів статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Критерій «розумності», який наведений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно у часовому аспекті. До таких чинників відноситься, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення та вжиті ним заходи з моменту такої обізнаності спрямовані на захист інтересів держави. Схожі за змістом висновки сформовані також у постановах Верховного Суду від 23 лютого 2021 року у справі № 923/496/19, від 11 березня 2021 року у справі

№ 920/821/18, від 08 квітня 2021 року у справі № 925/11/19.

З висновків постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункт 80) вбачається, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від

26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та від 19 травня 2021 року у справі 305/1396/19. Тому суд апеляційної інстанції через невірне тлумачення позиції Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та застосування положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дійшов до помилкового висновку про не підтвердження бездіяльності наведених суб`єктів владних повноважень.

У жовтні 2022 року ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить оскаржену ухвалу апеляційної інстанції залишити без змін, касаційну скаргу - без задоволення.

Відзив мотивований тим, що висновком Органу охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради від 26 квітня 2013 році за № 98 (який відповідно до листа Міністерства культури приймає рішення щодо надання дозволів що стосуються будівництва в історичному ареалі міста) дозволено забудовнику ОСОБА_2 здійснювати будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 . Це вказує про те, що будинок побудований у відповідності до проектної документації, на підставу дозвільних документів, висотність будинку не порушує права третіх осіб та узгоджується із запропонованим проектом. У даному випадку, звернення до суду із захистом оспорюваного права власності є єдиною правовою можливістю дотримання порядку реєстрації об`єкту завершеного будівництва, здачі його в експлуатацію та реєстрації права власності на нерухоме майно.

Прокурор в апеляційній скарзі не обґрунтував наявності визначених законодавствам підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді в особі обраних ним органів. Зокрема не довів те, що органи, яких прокурор зазначив як уповноважених державою на здійснення відповідних функцій, не здійснюють своїх повноважень щодо захисту інтересів держави. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушенню інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом/скаргою у розумний строк. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Вказані висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі

№ 912/2385/18 1 (провадження № 12-194гс19).

За відсутності доказів про те, що цим органам було відомо про ухвалення судового рішення від 22 травня 2020 року, беручи до уваги ту обставину, що вони не брали участі у справі, враховуючи факт направлення повідомлення прокуратурою до цих органів (з інформацією про ухвалення оскаржуваного рішення) тільки 30 грудня 2020 року, не можна вважати встановленою бездіяльність органів, в інтересах яких звертається до апеляційного суду Ужгородська місцева прокуратура, оскільки час повідомлення компетентних органів збігається з часом звернення до апеляційного суду. Таким чином, зазначена прокурором підстава для здійснення представництва, а саме незабезпечення органами захисту інтересів держави шляхом оскарження судового рішення, про яке їм повідомлено 30 грудня 2020 року, є необґрунтованою.

Рух справи, межі та підстави касаційного перегляду

Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі.

В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначено, що наведені у касаційній скарзі доводи містять передбачені абзацом 2 частини другої статті 389 ЦПК України.

Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2023 року відмовлено заступнику керівника Закарпатської обласної прокуратури у задоволенні клопотання про участь у судовому засіданні; справу призначено до судового розгляду.

Позиція Верховного Суду

Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 статті 131-1 Конституції України).

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу (частини третя, четверта статті 56 ЦПК України)..

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 1 частини третьої, абзаци 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру») .

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від

01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від

15 січня 2009 року).

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками (частина перша статті 167 ЦК України). Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 ЦК України). Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від

20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (пункти 6.21, 6.22), від

26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункти 4.19, 4.20) та інші. В судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. постанови від

27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (пункт 35), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 27)). Тому, зокрема, наявність чи відсутність у органу, через який діє держава, статусу юридичної особи, значення не має (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 6 липня 2021 року у справі

№ 911/2169/20 (пункти 8.10, 8.12) від 23 листопада 2021 року у справі

№ 359/3373/16-ц (пункт 81)). Незалежно від того, хто саме звернувся до суду, - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор - у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин. Таким чином, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор. На відміну від останнього та органів, через які діє держава, юридичні особи, які не є такими органами, діють як самостійні суб`єкти права - учасники правовідносин (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункти 82-83)).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року в справі

№ 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зазначено, що «відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва».

У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 17 листопада 2021 року у справі № 372/391/17 (провадження № 61-9578св21) зазначено, що:

«залишаючи позов заступника прокурора Київської області без розгляду в цій справі, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що позов подано і оформлено прокурором із порушенням порядку, визначеного ЦПК України, зокрема в частині відсутності обґрунтування прокурором підстав для здійснення представництва інтересів держави. За змістом постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18, на яку послався заявник у касаційній скарзі, Верховний Суд не погодився з висновком місцевого та апеляційного господарських судів про недодержання прокурором передбаченого законом обов`язку щодо попереднього (до звернення до суду) повідомлення Регіонального відділення Фонду державного майна України по Донецькій області як суб`єкта владних повноважень про встановлення факту відповідного порушення (укладання оспорюваного договору) та про намір здійснити представництво інтересів держави у суді, що, на думку судів, проявилося у надісланні прокурором відповідного повідомлення одночасно з поданням позову (24 квітня 2018 року), оскільки зі змісту пункту 3 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вбачається, що відповідне повідомлення має бути здійснено прокурором до моменту подання позовної заяви та надходження її до суду, чого прокурором порушено не було. При цьому Верховний Суд зазначив, що передчасним та бездоказовим є посилання суду першої інстанції на те, що вказаними діями прокуратури Регіональне відділення Фонду державного майна України по Донецькій області нібито було позбавлено можливості та часу для оскарження визначеної прокурором наявності підстав для представництва такого суб`єкта, так як відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що оскільки заступник прокурора Київської області листами відповідно від 02 лютого 2017 року

№ 05/1-295вих17 та від 02 лютого 2017 року № 05/1-296вих17 повідомив Кабінет Міністрів України і ДП «Київське лісове господарство» про те, що прокуратура звертатиметься до суду з позовом, та в цей же день подав до суду позовну заяву, в якій належним чином обґрунтував підстави представництва інтересів держави, а Кабінет Міністрів України і ДП «Київське лісове господарство» не оспорювали і не заперечували підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, то висновок суду першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, про необхідність залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України не може вважатися законним та обґрунтованим».

У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 14 вересня 2022 року в справі № 308/360/20 (провадження № 61-3030св22) зазначено, що:

«прокурор, звернувшись до суду з указаним позовом в інтересах держави в особі департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчого комітету Ужгородської міської ради, правильно визначив державні органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, належним чином обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в суді та визначив, у чому полягає порушення таких інтересів. На виконання частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» виконувач обов`язків керівника Ужгородської місцевої прокуратури повідомив департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчому комітету Ужгородської міської ради, що звертатиметься до суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчого комітету Ужгородської міської ради, що підтверджується листом від 28 грудня 2020 року № 07.34-99-8625вих-20, копія якого міститься в матеріалах справи. Тобто виконувач обов`язків керівника Ужгородської місцевої прокуратури належним чином обґрунтував підстави представництва інтересів держави в суді та подав апеляційну скаргу з дотриманням норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України.

Закриваючи апеляційне провадження у цій справі, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що прокурор не дотримав визначеної частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури щодо попереднього, до звернення до суду, повідомлення про це відповідного суб`єкта владних повноважень про встановлення факту порушення (визнання права власності на реконструйований об`єкт нерухомості в судовому порядку) та про намір здійснити представництво інтересів держави у суді, що, на думку апеляційного суду, виявилось у надісланні прокурором відповідного повідомлення одночасно з поданням апеляційної скарги (28 грудня 2020 року), оскільки зі змісту пункту 3 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вбачається, що відповідне повідомлення має бути здійснено прокурором до моменту подання апеляційної скарги та надходження її до суду, і цю вимогу прокурор не порушив.

Передчасним та бездоказовим є посилання апеляційного суду на те, що вказаними діями прокуратури департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчий комітет Ужгородської міської ради нібито були позбавлені можливості та часу для оскарження визначених прокурором підстав для їх представництва, оскільки відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від поданої прокурором в інтересах держави апеляційної скарги чи заява про залишення її без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати подану апеляційну скаргу і вимагати розгляду справи по суті. Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 26 лютого 2019 року у справі

№ 905/803/18».

Схожий висновок викладений у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 23 листопада 2022 року у справа № 308/9588/20 (провадження № 61-5276св22).

Аналіз матеріалів справи свідчить, що прокурор 30 грудня 2020 року повідомив департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації та виконавчий комітет Ужгородської міської ради про здійснення представництва їх інтересів у суді шляхом апеляційного оскарження рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 22 травня 2020 року, і в той же день подав апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі прокурор зазначив органи, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та як на підставу здійснення ним представництва інтересів держави посилався на те, що вказані органи не забезпечили захист цих держави шляхом оскарження рішення Ужгородського міськрайонного суду від 22 травня 2020 року протягом тривалого часу, а тому прокурор вступає в указану справу в інтересах держави, а також обґрунтував в чому полягає порушення інтересів держави.

Суд апеляційної інстанції:

ухвалою від 02 вересня 2021 року поновив Ужгородській місцевій прокуратурі в інтересах держави строк на апеляційне оскарження як такий, що пропущено з поважних причин, та відкрив апеляційне провадження, а 07 вересня 2021 року закінчив підготовчі дії по справі, призначив справу до розгляду на 11 листопада 2021 року;

при закритті апеляційного провадження ухвалою від 18 серпня 2022 рокузробив висновок, що прокурор не дотримав визначеної частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури щодо попереднього, до звернення до суду, повідомлення про це відповідного суб`єкта владних повноважень про встановлення факту порушення та про намір здійснити представництво інтересів держави у суді, що виявилось у надісланні прокурором відповідного повідомлення одночасно з поданням апеляційної скарги (30 грудня 2020 року). На момент ухвалення судового рішення апеляційним судом прокурор так і не вжив заходів із належного повідомлення указаних компетентних органів. Тому на момент подання апеляційної скарги прокурор не довів свого права на представництво інтересів держави;

не врахував, що при зверненні до суду в інтересах держави незалежно від того, хто саме звернувся до суду, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо прокурор визначив стороною у справі певний орган. У справі відсутні докази, що відповідні органи - Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації та виконавчий комітет Ужгородської міської ради з моменту їх повідомлення прокурором про необхідність захисту інтересів держави (30 грудня 2020 року) та до дати прийняття судом оскарженого рішення (18 серпня 2022 року)відреагувати на стверджуване прокурором порушення інтересів держави абооскаржили (заперечили) наявність підстав для такого представництва прокурором;

не взяв до уваги, що у цій справі представництво прокурором інтересів держави здійснене шляхом подання апеляційної скарги на судове рішення, тому необґрунтованим є висновок апеляційного суду, що розумний строк попереднього повідомлення прокурора має визначатись з урахуванням надання можливості відповідним органам відреагувати на стверджуване ним порушення інтересів держави шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, учинення дій для виправлення ситуації тощо;

не врахував, що відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від поданої прокурором в інтересах держави апеляційної скарги чи заява про залишення її без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати подану апеляційну скаргу і вимагати розгляду справи по суті.

За таких обставин прокурор з дотриманням статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України звернувся до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в суді та визначив у чому, на його думку, полягає порушення таких інтересів. Тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою прокурора не може вважатися обґрунтованим.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Доводи касаційної скарги, з урахуванням меж касаційного перегляду, дають підстави для висновку, що оскаржена ухвала апеляційного суду постановлена без додержання норм процесуального права. У зв`язку з наведеним колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити, ухвалу апеляційного суду скасувати і передати справу для продовження розгляду.

Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчого комітету Ужгородської міської ради задовольнити.

Ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 18 серпня 2022 року про закриття апеляційного провадження скасувати.

Передати справу № 308/12828/19 для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

З моменту прийняття постанови судом касаційної інстанції ухвала Закарпатського апеляційного суду від 18 серпня 2022 року про закриття апеляційного провадження втрачає законну силу.

Постанова судукасаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. І. Крат

Судді: Н. О. Антоненко

І. О. Дундар

Є. В. Краснощоков

М. М. Русинчук