Ухвала

Іменем України

14 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 295/9128/23

провадження № 61-16140ск23

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Крата В. І. (суддя-доповідач), Дундар І. О., Краснощокова Є. В., розглянув касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 17 липня 2023 року в складі судді: Чішман Л. М., та постанову Житомирського апеляційного суду від 24 жовтня 2023 року в складі колегії суддів: Борисюка Р. М., Григорусь Н. Й., Микитюк О. Ю., у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради про судовий захист цивільного права та інтересу, недотриманням вимог закону при розгляді заяви від 10 лютого 2022 року та стягнення моральної шкоди,

ВСТАНОВИВ:

У липні 2023 року ОСОБА_1 звернулася до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради з позовом про судовий захист цивільного права та інтересу, недотриманням вимог закону при розгляді заяви від 10 лютого 2022 року та стягнення моральної шкоди.

Позов мотивований тим, що ОСОБА_1 зверталася 10 лютого 2022 року до Житомирської міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га з метою оформлення права власності на земельну ділянку. Проєктом рішення Житомирської міської ради «Про відмову суб`єктам земельних відносин у наданні дозволів на розроблення документацій із землеустрою» позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення документацій із землеустрою згідно з додатком. Згадуваний проєкт та саме рішення 20-ї сесії від 14 липня 2022 року № 541 позивач вважає незаконним та таким, що завдав позивачу моральної шкоди в розмірі 100 000 грн.

ОСОБА_1 просила:

просила визнати правочин недійсним при розгляді заяви від 10 лютого 2022 року, яким порушено її цивільні права та інтереси;

стягнути за рахунок Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради на її користь за вчинення 10 випадків недодержання вимог, встановлених законом при розгляді заяви від 10 лютого 2022 року моральну шкоду в розмірі 100 000 грн.

Ухвалою Богунського районного суду м. Житомира від 17 липня 2023 року у відкритті провадження у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради про судовий захист цивільного права та інтересу недотриманням вимог закону при розгляді заяви від 10 лютого 2022 року та стягнення моральної шкоди відмовлено. Роз`яснено ОСОБА_1 , що вирішення цього спору відноситься до компетенції адміністративного суду.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що:

як вбачається з позовної заяви, предметом оскарження є проєкт рішення Житомирської міської ради «Про відмову суб`єктам земельних відносин у наданні дозволів на розроблення документацій із землеустрою», яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на надання дозволу на розроблення документацій із землеустрою згідно з додатком, а також саме рішення 20 сесії від 14 липня 2022 року №541. Саме такі правочини позивач вважає незаконними та такими, що завдали їй моральної шкоди;

судом встановлено, що спір між сторонами виник на етапі надання дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідачем, як уповноваженим органом місцевого самоврядування;

Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Так, у постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц), 24 квітня 2018 року (справа № 401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа № 826/5737/16), 19 червня 2018 року (справа № 922/864/17) Велика Палата Верховного суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки;

проект рішення про відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом. Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Викладене узгоджується з правовим висновком, викладеними у Постанові Верховного Суду від 16 січня 2019 у справі № 361/2562/16-а (провадження № 11-1179апп18);

розгляд та вирішення даної справи належить до юрисдикції адміністративних судів, а доводи позивача про наявність у даному випадку цивільного спору суд вважає безпідставними та до уваги не бере. Враховуючи предмет та підставу позову ОСОБА_1 , суд зробив висновок, що він не може бути розглянутий в межах цивільного судочинства. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 186 ЦПК України суд відмовляє у відкритті провадження якщо заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Постановою Житомирського апеляційного суду від 24 жовтня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 17 липня 2023 року залишено без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що:

відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що позовна заява ОСОБА_1 не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. Колегія суддів погоджується із такими висновками суду з таких мотивів;

відповідно до пункту 1 частини 1 статті 186 Цивільного процесуального кодексу України, суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. Як вбачається зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 , порушення її конституційних прав обґрунтовує, зокрема тим, що при розгляді її заяви від 27 листопада 2015 року відповідачем не було дотримано вимог чинного законодавства, зокрема, неправомірно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, порушено строки і процедуру розгляду клопотання, тощо, внаслідок чого порушено його права та заподіяно моральну шкоду;

до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства;

згідно сталої практики Верховного Суду, відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства, якщо рішення органу місцевого самоврядування/органу виконавчої влади, вимоги позивача або ж заперечення відповідача не пов`язані з визнанням права власності на земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб (постанова ВП ВС від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16).

вказаний спір належить до компетенції адміністративного суду, оскільки стосується спору фізичної особи з посадовою особою органу місцевого самоврядування, предметом якого є перевірка законності дій та бездіяльності цієї особи, прийнятих або вчинених нею при здійсненні владних управлінських функцій. Враховуючи наведене, спір у даній справі є публічно-правовим та підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. При цьому, вимога про стягнення моральної шкоди також підлягає розгляду адміністративним судом за правилами частини п`ятої статті 21 КАС України. Тому суд першої інстанції зробив обґрунтований висновок про відмову у відкритті провадження у справі.

03 листопада 2023 року ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку подала до Верховного Суду касаційнускаргу на ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 17 липня 2023 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 24 жовтня 2023 року, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду та не передаючи справу на новий розгляд змінити рішення.

Підставою касаційного оскарження судових рішень ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначає порушення судом норм процесуального права. Касаційна скарга мотивована тим, що:

суди порушили норми процесуального права, незаконно відмовили встановити юрисдикцію позовної заяви про судовий захист цивільного права та інтересу чим порушили право позивача на справедливий суд;

суди розглянули вимогу встановити юрисдикцію позовної заяви про судовий захист цивільного права та інтересу з надмірним формалізмом;

суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, зокрема невідповідність висновків суду змісту позовної заяви про порушення цивільних прав позивача та незаконно змінив суть позовної заяви;

суд першої інстанції допустив повторне порушення норм процесуального права, повторно незаконно змінив суть позовної заяви;

суди незаконно змінили суть позовної заяви, суть позовних вимог, суть обґрунтування позовних вимог, незаконно змінили правовідносини та юрисдикцію;

суд апеляційної інстанції відмовив позивачеві зазначити в постанові апеляційного суду повний зміст позовної заяви, невірно зазначив вимоги апеляційної скарги, апеляційним судом зроблені висновки, які є незаконними та суперечать вимогам позовної заяви, апеляційний суд відмовив позивачеві розглянути вимоги апеляційної скарги, апеляційний суд здійснив незаконне тлумачення норм законодавства та застосував норми, які не підлягають застосуванню.

У відкритті касаційного провадження слід відмовити з таких мотивів.

Суди встановили, що згідно позову предметом оскарження є проєкт рішення Житомирської міської ради «Про відмову суб`єктам земельних відносин у наданні дозволів на розроблення документацій із землеустрою», яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення документацій із землеустрою згідно з додатком, а також саме рішення 20 сесії від 14 липня 2022 року №541. Саме такі правочини позивач вважає незаконними та такими, що завдали їй моральної шкоди.

Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).

Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами (частина перша статті 19 ЦПК України).

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства (частина п`ята статті 21 КАС України).

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі № 280/179/19 (провадження № 14-567цс19) вказано, що:

«у лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Коростишівського районного суду Житомирської області із зазначеним позовом, посилаючись на те, що безпідставно отримав відмову від Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, відповідач), звернувшись із клопотанням про передачу йому в оренду земельної ділянки терміном на 49 років (кадастровий номер :04:000:0397), яка розташована на території Коростишівського району Житомирської області (далі - спірна земельна ділянка). Підставами для відмови стало те, що у відповідача відсутній проект землеустрою, і те, що передача земельних ділянок в оренду відбувається за результатами земельних торгів.

Якщо особа звертається до відповідних органів із заявою для отримання у користування земельної ділянки, за результатами розгляду якої ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Верховний Суд вже викладав висновок щодо суб`єктної юрисдикції у спорах за подібних правовідносин, у яких одним із учасників є суб`єкт владних повноважень. Зокрема, такий висновок викладений в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (провадження № 14-5 зц 18), від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17 (провадження № 11-759 апп 18), від 11 вересня 2019 року у справі № 280/191/19 (провадження № 14-377цс19) і від 04 березня 2020 року у справі № 280/174/19 (провадження № 509цс19) та у справі № 296/3870/19 (провадження № 14-532цс19). У наведених постановах Велика Палата Верховного Суду зазначила, що завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України).

У справі, яка розглядається, позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки у користування. Його право не було реалізоване внаслідок відмови відповідача в задоволенні відповідного клопотання, оскільки позивачем не було надано проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відмова особі у наданні земельної ділянки у користування через неподання цією особою необхідних документів, зокрема проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки в оренду, а не за захистом наявного в нього майнового права на цю земельну ділянку. Про наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку в позовній заяві не зазначено, судами існування такого права не встановлене. Отже, судами першої та апеляційної інстанцій правильно застосовано норми права та правильно визначено, що цей спір не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства».

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 180/1560/16-а (провадження № 11-1123апп19) зазначено, що:

«за правилами частини другої статті 21 КАС вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Отже, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.

Згідно із частиною п`ятою статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Отже, вимоги про відшкодування шкоди можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір».

Суди встановили, що спір між сторонами виник на етапі надання дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідачем, як уповноваженим органом місцевого самоврядування; спір належить до компетенції адміністративного суду, оскільки стосується спору фізичної особи з посадовою особою органу місцевого самоврядування, предметом якого є перевірка законності дій та бездіяльності цієї особи, прийнятих або вчинених нею при здійсненні владних управлінських функцій.

За таких обставин, суди зробили обґрунтований висновок, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічний по суті висновок зроблено в постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 11 червня 2021 року в справі № 295/1693/20 (провадження № 61-15847св20), від 26 листопада 2021 року у справі № 295/5101/21 (провадження № 61-16527св21), від 25 січня 2023 року у справі № 295/6697/22 (провадження № 61-12681св22) та в ухвалах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 квітня 2023 року в справі № 295/1915/23 (провадження № 61-5381ск23), від 27 квітня 2023 року в справі № 296/1576/23 (провадження № 61-5415ск23).

Європейський суд з прав людини зауважує, що спосіб, у який стаття 6 Конвенції застосовується до апеляційних та касаційних судів, має залежати від особливостей процесуального характеру, а також до уваги мають бути взяті норми внутрішнього законодавства та роль касаційних судів у них. Вимоги до прийнятності апеляції з питань права мають бути більш жорсткими ніж для звичайної апеляційної скарги. З урахуванням особливого характеру ролі Верховного Суду, як касаційного суду, процедура, яка застосовується у Верховному Суді може бути більш формальною (LEVAGES PRESTATIONS SERVICES v. FRANCE, № 21920/93, § 45, ЄСПЛ, від 23 жовтня 1996 року; BRUALLA GOMEZ DE LA TORRE v. SPAIN, № 26737/95, § 37, 38, ЄСПЛ, від 19 грудня 1997 року).

Аналіз змісту касаційної скарги та оскаржених судових рішень свідчить, що правильне застосовування судами норм права є очевидним, а касаційна скарга - необґрунтованою.

У разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення (частина четверта статті 394 ЦПК України).

Керуючись статтями 260, 390, 394 ЦПК України Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 17 липня 2023 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 24 жовтня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради про судовий захист цивільного права та інтересу, недотриманням вимог закону при розгляді заяви від 10 лютого 2022 року та стягнення моральної шкоди.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Судді: В. І. Крат

І. О. Дундар

Є. В. Краснощоков