суддів Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду
Крата В. І., Антоненко Н. О.
01 березня 2023 року
справа № 751/8696/21
провадження № 61-7240св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Крата В. І., суддів: Антоненко Н. О. (суддя-доповідач), Дундар І. О., Краснощокова Є. В., Русинчука М. М., касаційні скарги Чернігівського дошкільного навчального закладу № 7 Чернігівської міської ради Чернігівської області та ОСОБА_1 задовольнив частково. Постанову Черкаського апеляційного суду від 07 липня 2022 року в частині задоволення позову ОСОБА_1 до Чернігівського дошкільного навчального закладу № 7 Чернігівської міської ради Чернігівської області про визнання незаконним і скасування наказу про відсторонення від роботи та додаткову постанову Черкаського апеляційного суду від 19 липня 2022 року скасовано, а рішення Новозаводського районного суду міста Чернігова від 17 лютого 2022 року в частині відмови в задоволенні позову ОСОБА_1 до Чернігівського дошкільного навчального закладу № 7 Чернігівської міської ради Чернігівської області про визнання незаконним і скасування наказу про відсторонення від роботи залишено в силі.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 грудня 2022 року у справі № 130/3548/21 (провадження № 14-82цс22) зазначено, що:
«11.5. У рішенні № 10-р/2020 від 28 серпня 2020 року у справі № 1-14/2020(230/20) за конституційним поданням Верховного Суду Велика Палата Конституційного Суду України зазначила, що «обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина є можливим у випадках, визначених Конституцією України. Таке обмеження може встановлюватися виключно законом - актом, ухваленим Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в Україні. Встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України» (абзац другий пункту 3.2 мотивувальної частини).
11.27. Питання відсторонення від роботи додатково регламентовано в Законі № 4004-XII та Інструкції № 66.
11.34. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що положення абзацу шостого частини першої статті 7 Закону № 4004-XII та Інструкції № 66 не охоплюють порядок відсторонення від роботи у зв`язку з відмовою чи ухиленням від проведення обов`язкових профілактичних щеплень для запобігання захворюванню на COVID-19. Обов`язки роботодавців щодо забезпечення епідеміологічного благополуччя населення визначені не тільки Законом № 4004-XII. Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2021 року № 1096 передбачено, що відсторонення працівників в межах відповідних заходів боротьби з пандемією COVID-19 керівник підприємства, установи, організації проводить відповідно до статті 46 КЗпП України, частини другої статті 12 Закону № 1645-ІІІ і частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу».
11.35. Таким чином, відсторонення від роботи (виконання робіт) певних категорій працівників, які відмовляються або ухиляються від проведення обов`язкових профілактичних щеплень проти COVID-19, було передбачене законом. Приписи законів України з приводу такого відсторонення є чіткими, зрозумілими та за дотримання визначеної в них процедури дозволяють працівникові розуміти наслідки його відмови або ухилення від такого щеплення за відсутності медичних протипоказань, виявленої за наслідками медичного огляду, проведеного до моменту відсторонення, а роботодавцеві дозволяють визначити порядок його дій щодо такого працівника».
І. Хронологія прийнятих рішень та дій, пов`язаних з правовою проблемою обов`язкової вакцинації від гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі COVID-19)
1. 0З лютого 2020 року Кабінет Міністрів України ухвалив розпорядження «Про заходи щодо запобігання занесенню і поширенню на території України гострої респіраторної хвороби, спричиненої коронавірусом 2019-gCoV» № 93-р.
1.1. Постановою «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу СОVID-19» від 11 березня 2020 року № 211 (далі - Постанова № 211) Кабінет Міністрів України в межах усієї території України встановив карантин на період з 12 березня до 03 квітня 2020 року заборонивши: відвідування закладів освіти її здобувачами; проведення всіх масових заходів, у яких бере участь понад 200 осіб, крім заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Спортивні заходи дозволяється проводити без участі глядачів (уболівальників).
1.2. 08 квітня 2020 року постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211» № 215 назву і текст Постанови № 211 викладено у новій редакції, внаслідок чого було істотно доповнено перелік обмежень конституційних прав і свобод.
1.3. Постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2020 року № 392 «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів» (далі - Постанова № 392) установлено з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARSCoV-2, з 22 травня 2020 року до 22 червня 2020 року на території вказаних у цій Постанові регіонів із урахуванням епідемічної ситуації в регіоні карантин, продовживши на всій території України дію карантину, встановленого Постановою № 211.
1.4. Постановою № 392 передбачено низку обмежень, зокрема заборонено: 1) проведення масових (культурних, розважальних, спортивних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів з кількістю учасників більше ніж 10 осіб, крім заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, навчально-тренувальних зборів спортсменів національних збірних команд України з олімпійських, неолімпійських, національних видів спорту та видів спорту осіб з інвалідністю, навчально-тренувального процесу спортсменів командних ігрових видів спорту професійних спортивних клубів; 2) роботу закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельнорозважальних центрів (крім розміщених у них магазинів), діяльність закладів, що надають послуги з розміщення, закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, крім окремо визначених суб`єктів, роботу яких дозволено; 3) здійснення регулярних та нерегулярних перевезень пасажирів автомобільним транспортом у міському, приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні, зокрема пасажирські перевезення на міських автобусних маршрутах у режимі маршрутного таксі, крім перевезень, які дозволено; 4) закладам охорони здоров`я проведення планових заходів з госпіталізації, крім окремо визначених випадків; та встановлено інші обмеження.
1.5. Постановою Пленуму Верховного Суду від 29 травня 2020 року № 7 Верховний Суд звернувся з конституційним поданням до Конституційного Суду України щодо перевірки відповідності Конституції України (конституційності) підпунктів 5, 6, 7, 14 пункту 3, абзацу шостого пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 20 травня 2020 року № 392 «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів»; пунктів 10, 17 Порядку здійснення протиепідемічних заходів, пов`язаних із самоізоляцією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2020 року № 392; частин першої і третьої статті 29 Закону України від 14 листопада 2019 року № 294-IX «Про Державний бюджет України на 2020 рік»; абзацу дев`ятого пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 13 квітня 2020 року № 553-IX «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».
1.6. Рішенням Великої Палати Конституційного Суду України № 10-р/2020 (далі - Рішення Конституційного Суду України № 10-р/2020) у справі № 1-14/2020 за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів», положень частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», абзацу дев`ятого пункту 2 розділу П «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» закрито конституційне провадження у справі щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) положень підпунктів 5, б, 7, 14 пункту З, абзацу шостого пункту б постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів» від 20 травня 2020 року № 392, пунктів 10, 17 Порядку здійснення протиепідемічних заходів, пов`язаних із самоізоляцією, затвердженого цією постановою, на підставі пункту 5 статті 62 Закону України «Про Конституційний Суд України» - втрата чинності актом (його окремими положеннями), щодо якого порушено питання відповідності Конституції України» (пункт З резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України № 10-р/2020).
1.7. В мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України № 10-р/2020 зазначено, що «обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина є можливим у випадках, визначених Конституцією України. Таке обмеження може встановлюватися виключно законом - актом, ухваленим Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в Україні. Встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України» (абзац другий пункту 3.2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України № 10-р/2020).
1.8. Не скасовуючи постанови № 392, 22 липня 2020 року Кабінет Міністрів України ухвалив постанову «Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVD-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» № 641 (далі - Постанова № 641), згідно з якою карантин було продовжено до 31 серпня 2020 року.
1.9. До постанови № 641 вносилися зміни, зокрема постановами Кабінету Міністрів України № 760 від 26 серпня 2020 року, № 956 від 13 жовтня 2020 року, № 1100 від 11 листопада 2020 року, № 1236 від 09 грудня 2020 року, якими, зокрема, було продовжено дію карантину, встановленого Постановою № 211 та Постановою № 392.
1.10. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2020 року № 1236 (з урахуванням змін, внесених станом на дату виникнення та існування спірних правовідносин, далі - Постанова №1236) з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (надалі COVID-19), з 19 грудня 2020 року до 31 березня 2022 року на території України установлено карантин.
1.11 Постановою Кабінету Міністрів України № 1096 від 20 жовтня 2021 року доповнено Постанову № 1236 пунктом 416, згідно якого доручено керівникам державних органів (державної служби), керівникам підприємств, установ та організацій забезпечити:
1) контроль за проведенням обов`язкових профілактичних щеплень проти COVID-19 працівниками та державними службовцями, обов`язковість профілактичних щеплень яких передбачена переліком професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним щепленням, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров`я від 04.10.2021 №2153 (далі - перелік);
2) відсторонення від роботи (виконання робіт) працівників та державних службовців, обов`язковість профілактичних щеплень проти COVID-19 яких визначена переліком та які відмовляються або ухиляються від проведення таких обов`язкових профілактичних щеплень проти COVID-19 відповідно до статті 46 КЗпП України, частини другої статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу», крім тих, які мають абсолютні протипоказання до проведення таких профілактичних щеплень проти COVID-19 та надали медичний висновок про наявність протипоказань до вакцинації проти COVID-19, виданий закладом охорони здоров`я;
3) взяття до відома, що:
- на час такого відсторонення оплата праці працівників та державних службовців здійснюється з урахуванням частини першої статті 94 Кодексу законів про працю України, частини першої статті 1 Закону України «Про оплату праці» та частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу»;
- відсторонення працівників та державних службовців здійснюється шляхом видання наказу або розпорядження керівника державного органу (державної служби) або підприємства, установи, організації з обов`язковим доведенням його до відома особам, які відсторонюються;
- строк відсторонення встановлюється до усунення причин, що його зумовили.
1.12. Наказом Міністерства охорони здоров`я України від 04 жовтня 2021 року № 2153, який набрав чинності 08 листопада 2021 року, затверджено «Перелік професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним щепленням» (далі - Перелік № 2153), яким передбачено, що обов`язковим профілактичним щепленням проти гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на період дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, підлягають працівники: 1) центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів; 2) місцевих державних адміністрацій та їх структурних підрозділів; 3) закладів вищої, післядипломної, фахової передвищої, професійної (професійно-технічної), загальної середньої, тому числі спеціальних, дошкільної, позашкільної освіти, закладів спеціалізованої освіти та наукових установ незалежно від типу та форми власності.
2. Таким чином, обмеження конституційних прав з моменту звернення Верховного Суду з конституційним поданням було значно розширене та здійснювалося лише на рівні підзаконних нормативно-правових актів.
ІІ. Питання, яке постало перед Великою Палатою Верховного Суду
1. Перед Великою Палатою постало питання, на яке потрібно було відповісти - чи суперечать положення постанови Кабінету Міністрів України № 1096 від 20 жовтня 2021 року пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України?
1.1. Якщо суд доходить висновку, що закончи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після ухвалення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України частина шоста статті 10 ЦПК України).
1.2. Велика Палата вирішила не відповідати на питання, чи суперечать положення постанови Кабінету Міністрів України № 1096 від 20 жовтня 2021 року пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України, здійснивши тлумачення положень постанови Кабінету Міністрів України № 1096 від 20 жовтня 2021 року та застосувавши їх при розгляді справи.
ІІІ. Щодо неконституційності постанови Кабінету Міністрів України № 1096 від 20 жовтня 2021 року
1. Як свідчить тлумачення норм Конституції України, в ній містяться конституційні цінності (конституційні права та свободи, що передбачені в розділі 2 Конституції України), які складають зміст конституційного ладу.
1.1. У чому ж особливість конституційних цінностей (конституційних прав та свобод), що складають зміст конституційного ладу?! Конституційні цінності складають фундамент конституційного ладу.
1.2. Аналіз норм Конституції України дозволяє стверджувати, що:
(1) обмеження конституційних прав і свобод, що передбачені в розділі 2 Конституції України, допускається тільки у разі, якщо це передбачено Конституцією України (частина перша статті 64 Конституції України);
(2) обмеження конституційних прав і свобод, що закріплені в розділі 2 Конституції України, не допускається за жодних умов щодо прав і свобод, передбачених статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України. Тобто, обмеження конституційних прав і свобод можуть мати місце тільки стосовно прав і свобод, які не охоплюються переліком, закріпленим у частині другій статті 64 Конституції України;
(3) обмеження окремих конституційних прав і свобод, що передбачені в розділі 2 Конституції України та відсутні в переліку у частині другій статті 64 Конституції України, може відбуватися:
а) в умовах воєнного або надзвичайного стану (частина друга статті 64 Конституції України);
б) на підставі закону (наприклад, частина третя статті 30 Конституції України);
в) на підставі рішення суду (зокрема, частина друга статті 39 Конституції України);
(4) обмеження окремих конституційних прав і свобод, що передбачені в розділі 2 Конституції України та відсутні в переліку у частині другій статті 64 Конституції України, мають бути тимчасовими, із зазначенням строку дії.
2. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується (частина перша статті 43 Конституції України).
2.1. Виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина (пункт 1 частини першої статті 92 Конституції України).
3. В окремій думці у справі № 10-р/2020 суддя Конституційного Суду України Лемак В. В. вказав, що:
«суд мав сформувати більше аргументів щодо наведеної ним справедливої юридичної позиції, за якою обмеження прав і свобод людини можуть встановлюватися виключно Конституцією і законами України, а не підзаконними актами. Верховенство Конституції України не має змісту, якщо грубо порушуються її принципи й норми, які гарантують права і свободи людини.
Так, зокрема, з положення пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України, яке передбачає, що виключно законами України визначаються «права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод", випливає, що і обсяг цих обмежень може визначатися також виключно законами України. В Україні єдиним органом законодавчої влади є парламент - Верховна Рада України, яка згідно з пунктом З частини першої статті 85 Конституції України приймає закони. З наведеного вбачається, що Верховна Рада України не могла передати повноваження щодо ухвалення акта з питання обмеження здійснення конституційних прав і свобод людини будь-якому іншому органу державної влади.
Однак Постанова № 392, якою запроваджено низку обмежень у здійсненні конституційних прав і свобод людини, є актом Кабінету Міністрів України - підзаконним актом. Вирішивши підзаконним актом питання, яке віднесене Конституцією України до сфери виключного законодавчого регулювання, Кабінет Міністрів України перебрав на себе повноваження Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади.
Таким чином, видання Урядом України Постанови № 392 є таким способом ухвалення рішення в сфері прав людини, який є несумісним з Конституцією України, оскільки порушує принцип поділу влади, передбачений положеннями частини другої статті 6, статті 75, пункту 3 частини першої статті 85, пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України».[1]
3.1. В окремій думці в справі № 10-р/2020 суддя Конституційного Суду України Первомайський О. О. зазначив, що:
«порівняльне дослідження змісту та об`єктів регулювання приписів Конституції України та оспорюваних положень Постанови № 392 дає змогу дійти висновку, що цим підзаконним актом обмежені (атаковані) щонайменше такі конституційні права та свободи, як:
- право на повагу гідності ( стаття 28);
- свобода пересування (частина перша статті 33);
- право на свободу відправлення релігійних культів і ритуальних обрядів, ведення релігійної діяльності (частина перша статті 35);
- право на мирні зібрання (частина перша статті 39);
- право на підприємницьку діяльність (частина перша статті 42);
- право на працю (частина перша статті 43);
- право на охорону здоров`я, медичну допомогу (частина перша статті 49).
З огляду на те, що встановлення зазначених у Постанові № 392 обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина було здійснено рішенням неналежного суб`єкта, не має сенсу досліджувати дотримання/недотримання інших умов для обмеження конституційних прав і свобод, що встановлює Основний Закон України, оскільки зрозуміло, що порушення належної правової процедури, без сумнівів, делегітимізує зазначені положення Постанови № 392.
Тобто оспорювані у конституційному поданні окремі положення Постанови № 392 є такими, що не відповідають Конституції України.
Зазначений висновок щодо неконституційності окремих положень Постанови № 392 не може бути спростований посиланням на норми законів, а тим більше - підзаконних актів, оскільки Основний Закон У країни встановлює верховенство Конституції України (частина друга статті 8). Тобто приписи актів парламенту, Президента України та Кабінету Міністрів України не повинні містити норм, які суперечать нормам Основного Закону України.
З наведених міркувань повноваження, надані Кабінету Міністрів України, наприклад, приписами статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», зокрема щодо встановлення карантину (частина перша), встановлення тимчасових обмежень прав фізичних і юридичних осіб та додаткових обов`язків, що покладаються на них (частина четверта), повинні витлумачуватись таким чином, щоб це відповідало нормам Основного Закону України. З норм Конституції У країни чітко та недвозначно випливає, що Кабінет Міністрів України не має повноважень обмежувати конституційні права і свободи. Це, звісно, не спростовує можливості існування таких повноважень цього вищого органу державної виконавчої влади, як встановлення, зокрема, карантину та тимчасових обмежень неконституційних прав фізичних і юридичних осіб. Натомість ухвалення Кабінетом Міністрів України рішень, що встановлюють обмеження конституційних прав і свобод, порушує не лише норми розділу ІІ «Права, свободи та обов`язки людини і громадянина» Основного Закону України, а й конституційні приписи статей 3, 5, 6, 8, 92».[2]
4. Очевидно, що ця справа стосувалася насамперед питання допустимості встановлення обмежень права на працю (у вигляді відсторонення від роботи працівників) на рівні підзаконного нормативно-правового акта - постанови Кабінету Міністрів України.
4.1. Касаційному суду слід було задовольнити вимогу про визнання наказу про відсторонення незаконним та:
вказати, що постанова Кабінету Міністрів України № 1096 від 20 жовтня 2021 року суперечить пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України, оскільки Кабінет Міністрів України не мав повноважень обмежувати конституційні права і свободи;
застосувати статтю 43 Конституції України як норму прямої дії;
після ухвалення постанови у справі звернутися до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності постанови Кабінету Міністрів України № 1096 від 20 жовтня 2021 року.
Суддя В. І. Крат
Суддя Н. О. Антоненко
[1] Окрема думка судді Конституційного Суду України Лемака В. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів», положень частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», абзацу дев`ятого пункту 2 розділу 11 «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020
[2] Окрема думка судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів», положень частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», абзацу дев`ятого пункту 2 розділу 11 «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020