судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду
справа № 505/349/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Крата В. І. (суддя-доповідач), суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О., Краснощокова Є. В., Русинчука М. М., касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив частково. Рішення Котовського міськрайонного суду Одеської області від 15 вересня 2022 року та постанову Одеського апеляційного суду від 22 листопада 2022 року змінив, виклавши їх мотивувальні частини у редакції постанови.
Упостанові Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц (провадження № 14-28цс20) вказано, що:
«порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування регулюється статтями 123, 124 ЗК України. Цей порядок полягає в такому:
Зацікавлена особа звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У клопотанні зазначаються, зокрема, орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення і додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування надає дозвіл (або мотивовану відмову у його наданні).
За замовленням заінтересованої особи виконавець розробляє проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Він погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування приймає рішення про надання земельної ділянки у користування, яким затверджує проєкт землеустрою щодо відведення ділянки.
Передача в оренду земельної ділянки здійснюється на підставі зазначеного рішення шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
.. «обов`язок діяти добросовісно поширюється на обидві сторони. Так, може кваліфікуватися як недобросовісна така поведінка власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), коли він необґрунтовано зволікає з наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не повідомляє чи несвоєчасно повідомляє про відмову у наданні дозволу або не наводить вичерпні мотиви такої відмови, надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду, необґрунтовано зволікає з розглядом проєкту землеустрою щодо відведення, безпідставно відмовляє у його затвердженні і у той же час надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою та затверджує цей проєкт щодо іншої особи.
З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана в користування іншій особі. Не вважатиметься добросовісною і поведінка особи, яка отримала дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розробила проєкт та подала його на затвердження, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду.
Виходячи з викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.
Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу на те, що звернення особи до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з метою отримання земельної ділянки в оренду зумовлене інтересом особи на отримання цієї земельної ділянки, за відсутності для цього законних перешкод.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновки суду апеляційної інстанції порушують права ОСОБА_1 на захист його законного інтересу щодо оформлення права оренди на спірну земельну ділянку, яке залежить від правомірної поведінки уповноваженого державного органу.
Судам при вирішенні аналогічних спорів слід враховувати, що подати позов до суду про захист свого законного інтересу може будь яка особа, яка звернулася до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з метою отримання земельної ділянки в оренду, залежно від істотних ознак кожної конкретної правової ситуації (зокрема, від добросовісності поведінки усіх зацікавлених осіб, обізнаності їх про інтереси інших осіб щодо цієї земельної ділянки тощо).
.. «розробка проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження хоча й здійснюється заявником з метою отримання земельної ділянки в користування, однак вчиняється саме в інтересах територіальної громади чи держави з метою формування такої земельної ділянки. Тому в разі неотримання в користування такої земельної ділянки особа, яка понесла витрати на розробку та погодження проєкту землеустрою, за умови формування земельної ділянки, може претендувати на відшкодування здійснених витрат.
Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до пунктів «б», «ґ» статті 5 ЗК України земельне законодавство базується на принципах, зокрема, забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; забезпечення гарантій прав на землю.
Земля є унікальним обмеженим природним ресурсом. Земля є базисним ресурсом, на якому будується добробут суспільства.
Отже, розподіл землі є особливо чутливим до принципів справедливості, розумності і добросовісності (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України).
Велика Палата Верховного Суду вважає, що неконкурентне надання землі у користування за наявності двох або більше бажаючих не відповідає зазначеним принципам.
Зокрема, не можна вважати справедливим і розумним надання землі особі, яка раніше за інших дізналася про існування вільної земельної ділянки і звернулася з відповідною заявою. Крім того, такий підхід стимулює використання інсайдерської інформації, що є одним із проявів корупції, а тому є неприпустимим.
Тим більше не можна вважати справедливим і розумним надання землі особі, яка пізніше за інших звернулася з відповідною заявою, але якій тим не менше надано перевагу. Такий підхід може створювати підґрунтя для розвитку корупції.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що законодавець, запроваджуючи регулювання щодо надання землі у користування, не міг мати на меті стимулювання зловживань, посилення соціальної нерівності і спрямованість на неправовий та непрозорий перерозподіл основного національного багатства - землі. Отже, відповідне законодавство слід тлумачити таким чином, що за наявності двох або більше бажаючих отримати земельну ділянку державної чи комунальної власності в оренду - право оренди такої земельної ділянки підлягає продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).
Тому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що частину другу статті 134 ЗК України у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, слід розуміти таким чином, що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) права на земельні ділянки державної чи комунальної власності у разі передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства за наявності лише одного бажаючого. Якщо ж бажаючих два чи більше, підлягали застосуванню загальні правила статті 135 ЗК України про проведення земельних торгів у формі аукціону, за результатами яких укладається відповідний договір.
Водночас у справі, що розглядається, земельні торги проведені не були. Натомість земельна ділянка була надана в оренду відповідачу ОСОБА_2 , який звернувся за укладенням договору оренди значно пізніше за позивача. Отже, договір оренди укладений неправомірно.
Крім того, відповідно до частин першої, другої статті 228 ЦК України правочин вважається таким, що порушує публічний порядок, якщо він був спрямований на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина, знищення, пошкодження майна фізичної або юридичної особи, держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади, незаконне заволодіння ним. Правочин, який порушує публічний порядок, є нікчемним
Оскільки договір оренди землі від 1 липня 2015 року № 6, укладений між ГУ Держземагентства у Хмельницькій області та ОСОБА_2 без дотримання конкурентних засад, спрямований на незаконне заволодіння земельною ділянкою державної власності, то він відповідно до частин першої, другої статті 228 ЦК України є нікчемним».
1.1. Ухвала Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду, зокрема, мотивована, тим що передача справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики з урахуванням таких аспектів розгляду справ про визнання незаконними актів органів державної влади чи місцевого самоврядування про надання у власність (користування) земельних ділянок, у ситуації коли дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) надається кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки, що свідчить про виключність цієї правової проблеми, і зокрема, необхідність визначення:
чи зумовлює отримання особою дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) виникнення в неї права (інтересу), що підлягають захисту, в тому числі й шляхом визнання незаконним рішення про надання у власність (користування) земельної ділянки іншій особі та оспорювання відповідного договору;
чи можливе надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки;
наявності (відсутності) порушення прав (інтересів) особи, якій першій надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку;
правових наслідків надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки;
можливості оспорення особою, якій першій надано дозвіл на дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування), актів органів державної влади або органів місцевого самоврядування, якими передано у власність (користування) цю ж саму земельну ділянку особі, яка отримала дозвіл дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) пізніше.
2.2. Тобто, ті питання, які формулювалися перед Великою Палатою Верховного Суду, мали на меті отримати відповідь про те, який же алгоритм правового захисту в ситуації «колізії дозволів» (зокрема, чи виникає право або інтерес при видачі дозволу; які способи захисту такого права/інтересу; чи допустиме втручання в цивільний оборот при захисті шляхом застосування конструкції недійсності з метою нівелювання правових наслідків).
3. Аналіз висновків, зроблених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц (провадження № 14-28цс20), свідчить, що в постанові:
містяться тільки фрагментарно відповіді на питання, поставлені в ухвалі про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Тобто фактично виключна правова проблема щодо «колізії дозволів» залишилася невирішеною;
відсутня констатація причини появи проблеми щодо «колізії дозволів». Поява такої проблеми зумовлено відсутністю реєстрації (фіксації) видачі органом державної влади (органом місцевого самоврядування) дозволу розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування). Вирішення питання щодо реєстрації (фіксації) видачі органом державної влади (органом місцевого самоврядування) дозволу розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) дозволило б уникнути ситуацій за яких має місце «колізія дозволів». Особа, яка отримала другий дозвіл не є відповідальним суб`єктом за відсутність реєстрації (фіксації) видачі дозволу розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) і в такій ситуації покладати наслідки недійсності правочину та оспорювання актів органу державної влади (органу місцевого самоврядування) на особу навряд чи виправдано. Ще більш очевидним є такий висновок в тому разі, якщо набута земельна ділянка перебуває в цивільному обороті і право на неї набули інші суб`єкти. Тому в таких ситуаціях, з урахуванням принципу стабільності цивільних відносин, необхідно вести мову про застосування такого способу захисту інтересу як відшкодування збитківорганом державної влади (органом місцевого самоврядування);
в постанові зроблені висновки, які породжують нові проблеми (зокрема, щодо кваліфікації того чи іншого правочину як такого, що порушує публічний порядок).
5. Тому колегії суддів необхідно було постановити ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від висновків, зроблених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц (провадження № 14-28цс20).
Суддя В. І. Крат