суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17 (провадження № 14-91цс20)
за позовом виконувача обов`язків керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Миколаївська ОДА) до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Державного підприємства «Миколаївське лісове господарство» (далі - ДП «Миколаївське лісове господарство»), Виконавчого комітету Миколаївської міської ради, про визнання незаконним і скасування окремих пунктів рішення, визнання недійсним державного акта, витребування земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 21 листопада 2018 року, ухвалене суддею Лазаревою Г. М., та постанову Миколаївського апеляційного суду від 17 квітня 2019 року, прийняту колегією суддів у складі Локтіонової О. В., Колосовського С. Ю. та Ямкової О. О.
У серпні 2017 року прокурор звернувся до суду з позовом, у якому зазначав, що 13 березня 2008 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 22/51, згідно з пунктом 10 якого надала ОСОБА_1 дозвіл на складання проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки за рахунок земель ДП «Миколаївське лісове господарство» з метою передання її у власність для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських споруд.
19 грудня 2008 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 31/52, згідно з пунктами 35 і 35.1 якого затвердила проєкт землеустрою та передала у власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку за рахунок земель ДП «Миколаївське лісове господарство» для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських споруд.
26 лютого 2009 року на підставі вказаних рішень, а також постанови Ленінського районного суду міста Миколаєва від 31 жовтня 2008 року у справі № 2-а-3547/2008 ОСОБА_1 отримала державний акт.
24 листопада 2010 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 уклали договір купівлі-продажу № 3383, згідно з яким остання отримала право власності на спірну земельну ділянку, про що 15 грудня 2014 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесений запис за № 8153328.
За змістом приписів статей 122 і 139 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також статті 31 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) уповноваженим державою органом на розпорядження спірною земельною ділянкою є Миколаївська ОДА.
Відповідно до Генерального плану розвиту міста Миколаєва, затвердженого постановою Ради Міністрів Української РСР від 24 листопада 1986 року № 403, спірна земельна ділянка розташована на території зони зелених насаджень загального користування, а згідно з Правилами використання та забудови території м. Миколаєва, затвердженими рішенням Миколаївської міської ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41, вказана ділянка належить до ландшафтно-рекреаційної зони загальноміського значення.
Миколаївська міська рада з порушенням повноважень і вимог закону передала у власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку із земель державного лісового фонду без вилучення цієї ділянки у встановленому законом порядку з постійного користування ДП «Миколаївське лісове господарство» та за відсутності погодження Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства. Тому оскаржувані пункти рішення № 31/52 слід визнати незаконними.
Оскільки пункти 35, 35.1 рішення № 31/52 є незаконними, виданий на їх підставі державний акт є недійсним.
Будівництво капітальних об`єктів нерухомості на землях державного лісового фонду та надання їх у приватну власність для забудови забороняється законом. Спірна земельна ділянка не може бути забудована господарськими та іншими об`єктами, що не призначені для відпочинку, спорту або обслуговування приміського лісового господарства. Тому ефективним способом захисту порушеного права Миколаївської ОДА буде відновлення стану спірної земельної ділянки, який існував до вказаного порушення, шляхом знесення спорудженого на цій ділянці об`єкта нерухомості.
Незаконне надання земель державної власності лісогосподарського призначення у приватну власність порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних і лісових ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики із забезпечення охорони, відтворення та сталого використання земельних і лісових ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства. У прокурора є підстави для звернення з позовом у цій справі, оскільки Миколаївська ОДА, будучи розпорядником спірної земельної ділянки, відповідного позову не заявила, хоча дізналася про порушення права розпорядження спірною земельною ділянкою та про існування оскаржуваного рішення 29 січня 2016 року № 31/52, що підтверджує інформація від 11 листопада 2016 року № 4936/0/05-47/3-16.
- визнати незаконними та скасувати пункти 35, 35.1 рішення Миколаївської міської ради від 19 грудня 2008 року № 31/52;
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
21 листопада 2018 року рішенням Корабельного районного суду міста Миколаєва позов задоволено частково. У скороченому тексті рішення зазначено, що визнано незаконними та скасовано пункти рішення Миколаївської міської ради від 19 грудня 2008 року № 31/52; визнано недійсним державний актна право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 249435 від 26 лютого 2009 року; витребувано у власність держави в особі Миколаївської ОДА спірну земельну ділянку; у задоволенні вимоги про знесення спорудженого на спірній земельній ділянці об`єкта нерухомості відмовлено.
У повному тексті того ж рішення Корабельний районний суд міста Миколаєва ухвалив визнати незаконними та скасувати оскаржувані пункти рішення № 31/52 і визнати недійсним державний акт; у задоволенні вимоги про витребування спірної земельної ділянки у власність держави в особі Миколаївської ОДА шляхом знесення розташованого на ній об`єкта нерухомості відмовив.
07 грудня 2018 року Корабельний районний суд міста Миколаєва постановив ухвалу, якою виправив описку в резолютивній частині скороченого рішення, виклавши цю частину в редакції резолютивної частини повного рішення суду від 21 листопада 2018 року.
Рішення мотивовано тим, що Миколаївська міська рада передала у власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку без її вилучення у встановленому законом порядку в ДП «Миколаївське лісове господарство», змінивши її цільове призначення.

Спірна земельна ділянка державного лісового фонду надавалась ОСОБА_1 для цілей, не пов`язаних із веденням лісового господарства і використання лісових ресурсів, що свідчить про фактичну зміну її цільового призначення, проте проєкт землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 спірної земельної ділянки органом виконавчої влади з питань лісового господарства не погоджувався, а висновок з цього питання не надавався.

Миколаївська міська рада в односторонньому порядку всупереч чинному законодавству з порушенням повноважень і за відсутності висновку спеціально уповноваженого органу лісового господарства вилучила у законного землекористувача - ДП «Миколаївське лісове господарство» спірну земельну ділянку поза волею останнього. Тому оскаржувані пункти рішення № 31/52 треба визнати незаконними та скасувати.

У спорах, пов`язаних із правом власності або постійного користування земельними ділянками, недійсними можуть визнаватися як зазначені рішення, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі акти про право власності чи постійного користування. Оскільки державний акт виданий на підставі рішення міської ради, які суд вважає незаконними, цей акт також слід визнати недійсним та скасувати.

ОСОБА_2 правомірно набула право власності на спірну земельну ділянку і збудований нею на цій ділянці будинок у силу вимог статті 328 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а права Миколаївської ОДА ця відповідачка не порушувала. Тому необґрунтованими є доводи прокурора стосовно правомірності витребування спірної земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній будинку.

17 квітня 2019 року постановою Миколаївського апеляційного суду скасовано рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 21 листопада 2018 року у частині відмови в задоволенні позову про витребування спірної земельної ділянки у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ній об`єкта нерухомості - житлового будинку й ухвалено у цій частині нове рішення: витребувано у ОСОБА_2 у власність держави в особі Миколаївської ОДА спірну земельну ділянку та зобов`язано знести за рахунок ОСОБА_2 розташовані на спірній земельній ділянці житловий будинок з належними до нього господарськими будівлями та спорудами і паркан. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Постанову мотивовано тим, що спірна земельна ділянка належить до земель державного лісового фонду, проте не вилучалася у ДП «Миколаївське лісове господарство» з метою передачі у власність ОСОБА_1 .

Миколаївська міська рада не мала повноважень на розпорядження спірною земельною ділянкою. Остання вибула з володіння власника поза його волею. Тому обґрунтованим є висновок суду першої інстанції про наявність підстав для визнання незаконними та скасування оскаржуваних пунктів рішення № 31/52, а також для визнання недійсним державного акта.

Матеріали справи та технічний запис судового засідання свідчать, що суд першої інстанції ухвалив рішення про витребування земельної ділянки без знесення об`єкта нерухомості, а потім шляхом виправлення описки вказане рішення скасував, що є порушенням частини восьмої статті 268 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).

Оскільки спірна земельна ділянка вибула з володіння держави в особі Миколаївської ОДА не з її волі іншим шляхом, є підстави для її витребування у ОСОБА_2 .

Відповідно до статті 152 ЗК України ефективним способом захисту прав позивача є відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, а саме шляхом знесення розташованого на спірній земельній ділянці житлового будинку з належними до нього господарськими будівлями та спорудами і паркану.

Право ОСОБА_2 на мирне володіння майном, передбачене пунктом 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) не порушене, оскільки втручання держави в право особи на мирне володіння майном є правомірним і держава переслідує законну мету захисту лісової зони, у якій не можна будувати житлових будинків. Крім того, втручання держави у право ОСОБА_2 на мирне володіння майном є пропорційним. Навколишнє середовище має значення, тоді як економічні імперативи та навіть деякі основні права, включаючи право власності, не повинні превалювати над екологічними міркуваннями, особливо якщо держава прийняла законодавство з цього питання (рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 27 листопада 2007 року у справі «Гамер проти Бельгії» (Hamer v. Belgium, заява № 21861/03)).

Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог

У травні 2019 року ОСОБА_2 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 21 листопада 2018 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 17 квітня 2019 року і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор звернувся з позовом у цій справі після спливу позовної давності, а тому в позові слід було відмовити.

Висновки суду першої інстанції про те, що ОСОБА_2 не порушувала прав позивача, є законними й обґрунтованими. Договір купівлі-продажу, на підставі якого ОСОБА_2 набула право власності на спірну земельну ділянку, є дійсним.

ДП «Миколаївське лісове господарство» та Миколаївське обласне управління лісового та мисливського господарства погодили зміну цільового призначення спірної земельної ділянки та її відведення під будівництво й обслуговування житлового будинку і господарських споруд. Тому відсутні підстави для висновку, що спірна земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею.

Оскільки розмежування земель державної і комунальної власності не проводилось, а спірна земельна ділянка перебуває в адміністративних межах Корабельного району міста Миколаєва, Миколаївська міська рада законно розпорядилася цією ділянкою. Тому права Миколаївської ОДА не порушені.

Прокурор не обґрунтував наявності підстав для представництва інтересів держави, а суди першої й апеляційної інстанцій цього не перевірили.

Позиція інших учасників справи

19 липня 2019 року прокурор подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити оскаржуване рішення апеляційного суду без змін. Зазначив, що ОСОБА_2 не оскаржила рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, тобто погодилася з його висновками.

До спірних правовідносин не застосовуються приписи пункту 10 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України, оскільки спірна земельна ділянка перебувала у постійному користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство».

За змістом пункту 12 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України та вимог статті 149 цього ж Кодексу на час виникнення спірних правовідносин міські ради хоч і мали право розпоряджатися землями у межах населених пунктів, проте право вилучення земельних ділянок лісогосподарського призначення, які є державною власністю, із постійного користування державних підприємств належало виключно обласній державній адміністрації.

Суди першої й апеляційної інстанцій обґрунтовано визнали незаконним та скасували рішення № 35/52 в оскаржуваній прокурором частині та визнали недійсним державний акт, що узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, сформульованими у постановах від 07 листопада 2018 року у справах № 488/5027/14 і № 488/6211/14.

Спірна земельна ділянка вибула з володіння держави в особі Миколаївської ОДА на підставі рішення Миколаївської міської ради, яка не мала повноважень на вилучення, зміну цільового призначення та передачу у власність цієї ділянки. Тому є підстави вважати, що така ділянка вибула з володіння власника поза його волею. Належним способом захисту його порушеного права власності буде звернення з віндикаційним позовом до кінцевого власника.

Для застосування приписів статті 388 ЦК України не є необхідним встановлення порушення прав власника спірного майна його кінцевим набувачем, як про це стверджує ОСОБА_2 у касаційній скарзі.

У спорі з декількома належними відповідачами, у яких немає солідарного обов`язку, один з них може заявити суду про застосування позовної давності тільки щодо тих вимог, які звернуті до нього, а не до інших відповідачів (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16). Тому суди не повинні були вирішувати питання про застосування позовної давності до вимог, заявлених до Миколаївської міської ради, а не до ОСОБА_2 , про визнання незаконними і скасування пунктів 35, 35.1 рішення № 31/52 та про визнання недійсним державного акта.

Початок перебігу позовної давності у справі № 488/2807/17 слід обчислювати з моменту, коли саме позивач дізнався про порушення його прав та коли йому стало відомо про невідповідність рішення, що оскаржується, вимогам закону.

За відсутності в обласних державних адміністрацій контролюючих функцій щодо органів місцевого самоврядування Миколаївська ОДА не могла дізнатися про порушення її прав на спірну земельну ділянку до того, як про вказані порушення її повідомила прокуратура. В останньої з`явилася об`єктивна можливість дізнатися про порушення інтересів держави у зв`язку з прийняттям міською радою оскаржуваного рішення 05 серпня 2014 року. А з позовом прокурор звернувся 01 серпня 2017 року, тобто у межах позовної давності. Зазначене відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16.

Звертаючись із позовом, прокурор мотивував порушення інтересів держави та вказав орган, який неналежно здійснював функції у спірних правовідносинах, тобто підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави у цій справі.

У серпні 2019 року до Великої Палати Верховного Суду надійшов від Миколаївської ОДА відзив на касаційну скаргу, який не був підписаний. Відзив обґрунтований тим, Миколаївська ОДА згідно з приписами частини п`ятої статті 122 ЗК України та статті 31 ЛК України є розпорядником спірної земельної ділянки. Об`єктивної можливості дізнатися про порушення законодавства під час прийняття рішення № 31/52 до виявлення цього факту органами прокуратури не мала. Належність спірної земельної ділянки до земель лісогосподарського призначення та перебування їх на момент відчуження у постійному користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство» підтверджує планшет, який надало Українське державне проектне лісовпорядне виробниче об`єднання «Укрдержліспроект» із листом від 05 липня 2017 року № 402, а також інформація Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства від 15 лютого 2016 року № 138 і ДП «Миколаївське лісове господарство» від 15 лютого 2016 року № 43. Оскільки спірна земельна ділянка вибула з користування ДП «Миколаївське лісове господарство» поза волею належного розпорядника, є підстави для її витребування з володіння ОСОБА_2 .

Рух справи в суді касаційної інстанції

20 травня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував тим, що існує виключна правова проблема, а також є підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у пунктах 125.9, 125.10 і 126 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц та у постанові Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 31 липня 2019 року у справі № 910/4730/18.

Колегія суддів зазначила таке.

Вимога про позбавлення особи права власності шляхом витребування земельної ділянки та знесення розташованої на ній житлової нерухомості могла б відповідати критерію пропорційності за умови забезпечення повного відшкодування її вартості. Натомість апеляційний суд вирішив знести споруджені на спірній земельній ділянці об`єкти за рахунок ОСОБА_2 , не вказавши про можливість відшкодування останній завданих їй збитків.

Ухвалюючи нове рішення в частині задоволення вимоги прокурора про витребування в ОСОБА_2 спірної земельної ділянки та про знесення за її рахунок розташованого на земельній ділянці житлового будинку з господарськими будівлями, спорудами і парканом, апеляційний суд не врахував принципу пропорційності втручання у правомірно набуте цим відповідачем право власності на житловий будинок. Задоволення позовних вимог у цій частині без встановлення порушень ОСОБА_2 порядку набуття права власності на спірну земельну ділянку та житловий будинок і без забезпечення відшкодування їх вартості покладатиме на неї надмірний індивідуальний тягар.

У постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, від 07 листопада 2018 року у справах № 488/5027/14-ц і № 488/6211/14-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц Велика Палата Верховного Суду, як і Верховний Суд у складі Касаційного цивільного суду, не вирішувала питання додержання принципу пропорційності втручання у право особи на мирне володіння майном за рішенням про витребування земельної ділянки у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ній об`єкта нерухомості, можливості або неможливості такого втручання за певних обставин справи, порядку такого знесення та відновлення попереднього стану земельної ділянки (зокрема, за чий рахунок), а також визначення ефективних компенсаційних механізмів відшкодування збитків добросовісного набувача від таких заходів (зокрема, в частині компенсації вартості забудови земельної ділянки).

У справі № 488/2804/17 Корабельний районний суд міста Миколаєва та Миколаївський апеляційний суд, зробивши аналогічні висновки про задоволення позову керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської ОДА про визнання незаконними та скасування пунктів рішення Миколаївської міської ради щодо передання земельної ділянки лісогосподарського призначення у приватну власність, а також визнання недійсним відповідного державного акта у частині позовних вимог про витребування спірної земельної ділянки у добросовісного набувача у власність держави в особі Миколаївської ОДА та знесення розташованого на ній житлового будинку, зробили протилежні висновки щодо застосування норм матеріального права і дотримання принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном.

Наявність підстав для відступу від висновків щодо застосування норм матеріального права Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду мотивував так.

Потрібно відступити від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, сформульованого у постанові від 31 липня 2019 року у справі № 910/4730/18, про неможливість втручання у право особи на мирне володіння майном шляхом знесення об`єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці комунальної (державної) власності лісогосподарського призначення, вказавши, що таке втручання буде можливим у разі додержання принципу пропорційності, тобто залежно від установлених обставин справи, за яких майно набуто у власність, а також за умови визначення ефективного механізму повного відшкодування особі вартості такого майна.

Є підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у пунктах 125.9, 125.10, 126 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, у яких зазначено про можливість продовження реалізації власником (приватною особою) права користування відповідною земельною ділянкою за одночасного задоволення позовних вимог про повернення (у тому числі витребування у власника об`єкта нерухомого майна) у державну (комунальну) власність цієї ділянки, на якій розташований такий об`єкт нерухомого майна.

З урахуванням принципу єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованих на ній будинку, споруд (стаття 120 ЗК України та стаття 377 ЦК України) наведені у справі № 487/10128/14-ц висновки Великої Палати Верховного Суду є взаємовиключними з огляду на мету повернення земельної ділянки з особливим порядком використання, яка передусім і визначає додержанням принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном захист загальних інтересів контролю за використанням земельних ділянок зі спеціальним цільовим призначенням, зокрема щодо безпечного довкілля, непогіршення екологічної ситуації тощо. Наведеної мети повернення (витребування у власника об`єкта нерухомого майна) у державну (комунальну) власність земельних ділянок з особливим порядком їх використання можна досягнути виключно у спосіб відновлення стану такої земельної ділянки, який існував до порушення прав (частина третя статті 152 ЗК України).

17 червня 2020 року ухвалою Великої Палати Верховного Суду справу прийнято для продовження розгляду.

18 січня 2022 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково. Постанову Миколаївського апеляційного суду від 17 квітня 2019 року скасовано, а справу в частині, у якій прокурор оскаржив рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 21 листопада 2018 року в апеляційному порядку, передано на новий розгляд до Миколаївського апеляційного суду.

Постанова Великої Палати Верховного Суду мотивована тим, що прокурор у позовній заяві вказав, що, на його думку, порушення інтересів держави полягало в незаконному переданні спірної земельної ділянки приватній особі, внаслідок чого постраждали інтереси держави у сфері ефективного використання земельних та лісових ресурсів; обґрунтував необхідність захисту цих інтересів політикою держави щодо забезпечення охорони, відтворення та сталого використання зазначених ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства.

Отже, прокурор виконав вимоги процесуального закону: визначив, у чому, на його думку, полягає порушення інтересів держави, обґрунтував необхідність їхнього захисту, а також зазначив орган (Миколаївська ОДА), який хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах відповідних заходів не вжив.

Вилучення для нелісогосподарських потреб і передання у власність спірної земельної ділянки державної власності, яка віднесена до земель лісогосподарського призначення та перебуває у постійному користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство», належало до повноважень саме Миколаївської ОДА. Тому необґрунтованим є довід касаційної скарги про те, що Миколаївська міська рада законно розпорядилася спірною земельною ділянкою. Таке розпорядження не було законним з огляду на законодавчі обмеження, які були та є доступними, чіткими і передбачуваними.

Щодо належного способу захисту права державної власності на спірну земельну ділянку Велика Палата Верховного Судузазначила, що держава, в інтересах якої прокурор звернувся до суду, не є володільцем спірної земельної ділянки, але як власник має право володіння нею (частина перша статті 317 ЦК України). Тому може просити про захист цього права шляхом витребування такої ділянки з володіння ОСОБА_2 . Статус володільця у держави буде відновлений у разі задоволення вимог у частині витребування на її користь спірної земельної ділянки та внесення до відповідного державного реєстру запису про право власності держави на цю ділянку. Після цього власник може ставити питання про захист прав від порушень, які не пов`язані з позбавленням його володіння спірною земельною ділянкою.

Тобто не можна розглядати як єдиний позов вимогу витребувати спірну земельну ділянку у ОСОБА_2 «шляхом знесення об`єкта нерухомості», оскільки у такій вимозі поєднані одночасно два способи захисту (віндикаційний і негаторний позови), спрямовані на усунення різних за змістом порушень права власності. Відновлення права володіння спірною земельною ділянкою здійснюється не шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості, а шляхом внесення запису (відомостей) про право власності держави на спірну земельну ділянку до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Натомість усунення володіючому власникові перешкод у користуванні та розпорядженні цією ділянкою може відбуватися, зокрема, шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості.

Разом з тим суд апеляційної інстанції не встановив, що власник в особі повноважного органу виявив волю на відчуження спірної земельної ділянки у приватну власність. Вважав, що спірна земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею, бо розпорядження про вилучення з постійного користування ДП «Миколаївське лісове господарство» земель зі складу урочища «Жовтневе» Миколаївська ОДА не видавала, а Миколаївська міська рада повноважень на розпорядження спірною земельною ділянкою не мала. Апеляційний суд, задовольняючи вимогу про витребування цієї ділянки, не оцінив висновок Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства № 608 від 27 березня 2008 року (т. 1, а. с. 76), висновок Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Миколаївській області № 01-04/6763-05 2008 року (т. 1, а. с. 77), а також те, чи існують відносини та якого характеру між указаними організаціями і Миколаївською ОДА як розпорядником спірної земельної ділянки. Це є підставою для нового розгляду справи в апеляційному суді. Залежно від такої оцінки, враховуючи інші досліджені докази, суд має визначити, чи вибула спірна земельна ділянка з володіння держави в особі належного органу поза її волею.

Щодо доводів касаційної скарги про застосування позовної давності Велика Палата Верховного Суду виснувала, що для вирішення питання про дотримання строку звернення до суду за захистом прав суд має встановити, коли прокурор довідався чи міг довідатися про порушення інтересів держави.

Звернула увагу, що прокурор заявив три позовні вимоги: про визнання незаконними та скасування пунктів 35 і 35.1 рішення № 31/52; про визнання недійсним державного акта, виданого ОСОБА_1 ; про витребування земельної ділянки з незаконного володіння ОСОБА_2 шляхом знесення спорудженого об`єкта нерухомості. Отже, перша вимога звернута до Миколаївської міської ради, яка прийняла оскаржуване рішення, та до ОСОБА_1 , якої це рішення стосувалося, друга вимога - до ОСОБА_1 , а третя - до ОСОБА_2 .

Миколаївська міська рада та ОСОБА_1 про сплив позовної давності щодо звернутих до них вимог не заявили. Миколаївська міська рада визнала позов. Натомість ОСОБА_2 заявила у суді першої інстанції про сплив позовної давності за всіма вимогами. Оскільки за вимогами про визнання незаконними та скасування пунктів 35, 35.1 рішення № 31/52 і про визнання недійсним виданого ОСОБА_1 державного акта ОСОБА_2 не є стороною спору з державою, суди попередніх інстанцій не мали підстав за заявою останньої вирішувати питання про сплив позовної давності щодо зазначених двох вимог. Її аргумент про застосування позовної давності до вимоги про витребування спірної земельної ділянки суд має розглянути у випадку, якщо вважатиме, що таку вимогу слід задовольнити.

Витребування спірної земельної ділянки лісогосподарського призначення, протиправно, як установив суд першої інстанції, відчуженої фізичній особі органом місцевого самоврядування, переслідує легітимну мету контролю за використанням цього майна відповідно до загальних інтересів у тому, щоб таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим правовим режимом відповідної земельної ділянки.

Для дотримання вимоги пропорційності витребування спірної земельної ділянки легітимній меті застосування такого обмеження права на мирне володіння майном під час нового розгляду справи апеляційний суд має, зокрема, звернути увагу на те, чи ОСОБА_2 на момент придбання спірної земельної ділянки була або могла бути обізнаною з її фактичним місцезнаходженням, природними властивостями, доступною для ознайомлення документацією тощо.

Підстав для відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, а також від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладеного у постанові від 31 липня 2019 року у справі № 910/4730/18, Велика Палата Верховного Суду не знайшла.

З рішенням суду першої інстанції в частині задоволення вимог про визнання незаконними та скасування пунктів 35, 35.1 рішення № 31/52 і про визнання недійсним державного акта всі учасники справи погодилися, в апеляційному порядку не оскаржували. Тому в цій частині касаційний перегляд рішення суду першої інстанції неможливий. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 січня 2023 року закрила касаційне провадження щодо оскарження ОСОБА_2 рішення суду першої інстанції про задоволення зазначених позовних вимог.

Не погоджуємося з такими висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку. Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду при передачі справи на новий розгляд фактично зробила висновки з усіх позовних вимог, однак не ухвалила рішення по суті.

Щодо підстав звернення прокурора до суду

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до частини другої статті 3 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.

Статтею 45 ЦПК України було визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 45 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення в цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 45 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічнимобвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувативерховенство права.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно зі статтею 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).

ЄСПЛ звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).

Згідно із частиною другою статті 45 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.

Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

У справі, що переглядається, до суду з позовом про визнання незаконним і скасування окремих пунктів рішення, визнання недійсним державного акта, витребування земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості звернувся виконуючий обов`язки керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2.

Підставою подання позову прокурор зазначив статтю 23 Закону № 1697-VII та частину другу статті 45 ЦПК України і послався на те, що Миколаївською ОДА як власником (розпорядником) спірної земельної ділянки самостійно позов до суду не подано, у звязку з чим неналежним чином здіснюється захист інтересів держави (а. с. 9, т. 1).

При цьому позов подано прокурором самостійно 01 серпня 2017 року. До позовної заяви прокурор додав лист від 26 липня 2017 року № (15.32)5768вих17, у якому Миколаївську ОДА повідомлено про представництво Миколаївською місцевою прокуратурою № 2 її інтересів у суді (а. с. 40, т. 1). Тобто зазначений лист направлено Миколаївській ОДА за три робочі дні до звернення до суду з відповідним позовом. Доказів отримання Миколаївською ОДА вказаного листа прокурор не надав.

Згідно з абзацом четвертим статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

За вимогами статті 94 ЛК України державний контроль за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища, іншими органами виконавчої влади у межах повноважень, визначених законом.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV; у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері земельних відносин, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Крім того, згідно з підпунктом «а» підпункту 25-1 пункту 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль), зокрема, за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

- веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель;

- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням в експлуатацію об`єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель;

- дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;

- використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення;

- дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою в постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс 21).

Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дії статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.

Так, у пояснювальній записці до проекту нового Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Так, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.

У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи (далі - ПАРЕ) звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях з Венеціанською комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Важливість прийняття проекту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.

Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Автори законопроекту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.

Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена в постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.

З огляду на викладене відсутні підстави для відступу від висновків, наведених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про наявність повноважень в органів Держгеокадастру на звернення до суду з позовами щодо земель усіх категорій і форм власності.

Матеріали справи не містять доказів звернення прокурора до ГУ Держгеокадастру з відповідним повідомленням про порушення земельного законодавства.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Така бездіяльність означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові від 26 травня 2020 року № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).

Оскільки вказані вимоги Закону № 1697-VII прокурором дотримані не були, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена в пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року № 912/2385/18).

Щодо позовної давності

Стаття 256 ЦК України визначає позовну давність як строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.

Позовна давність - це строк, протягом якого особа може реалізувати належне їй матеріальне право на отримання судового захисту порушеного цивільного права чи інтересу шляхом пред`явлення в належному порядку нею чи іншою уповноваженою особою позову до суду.

Загальна позовна давність установлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).

Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові (стаття 267 ЦК України).

Визначення початку перебігу позовної давності міститься у статті 261 ЦК України. За загальним правилом перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Тобто в основу конструкції частини першої статті 261 ЦК України покладено принцип єдності (одинності) суб`єкта, чиї права порушено.

Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що у випадку, коли законодавець вживає вислови «свої цивільні права», «цивільні права особи», «здійснення права», він має на увазі право, яке належить одній особі, право однієї особи, а не декількох осіб, якщо інше прямо не зазначено в тексті відповідної норми.

Тому при тлумаченні вимог щодо початку перебігу позовної давності слід керуватися тим, що перебіг позовної давності починається від дня, коли про відповідні обставини, тобто про порушення права, довідалася, могла довідатися або зобов`язана була довідатися особа, яка є носієм цього права, а не інша особа, у тому числі й та, якій за законом надано повноваження по захисту цього права, тобто прокурор.

При цьому як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, якою може бути і прокурор, перебіг позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Іншого правила щодо визначення початку перебігу позовної давності частина перша статті 261 ЦК України не містить.

Відповідно до частини сьомої статті 261 ЦК України винятки з правил, визначених частинами першою та другою цієї статті, можуть бути встановлені законом.

Статтею 36-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-XII) та абзацом другим частини другої статті 45 ЦПК України (у редакціях, чинних на час подання позову до суду) передбачено право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом тощо.

При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону № 1789-XII.

Наведене свідчить, що прокурор не є особою, через яку держава або територіальна громада безпосередньо реалізує свої повноваження, визначені законом. Інтерес прокурора має виключно процесуальний характер. Тобто прокурор не є особою, права якої порушено.

Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені частиною першою статті 46 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в суді першої інстанції), відповідно до якої прокурор має процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що на позови прокурора, які пред`являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли особа, яка наділена повноваженнями власника чи користувача земельної ділянки з правом розпорядження нею, довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.

Тобто як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою початок перебігу позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа (власник, володілець, користувач, розпорядник) довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Якщо у передбачених законом випадках з позовом до суду звернувся прокурор в інтересах відповідного органу, то позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення свого права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатись саме цей орган, а не прокурор, оскільки Законом № 1789-XII не передбачено жодних винятків щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту, коли прокурор дізнався про порушення прав держави.

Крім того, відповідно до пунктів 29, 34 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів про «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прийнятого ССРЕ на 3-му пленарному засіданні (Страсбург, 15-17 жовтня 2008 року), сьогодні діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається насамперед потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. У демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноваження за межами сфери кримінального права. ССРЕ закликає держави-учасниці, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, забезпечити реалізацію цих функцій у відповідності з такими принципами: 1) дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; 2) ці функції реалізуються «від імені суспільства та у державних інтересах» з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам за законом, Конвенцією та прецедентним правом Суду; 3) діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами і обов`язками, як і будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейованого становища у ході судових проваджень (рівність сторін позову).

Тому надання прокурору більш широких прав щодо відліку початку строку давності, які не надаються іншим представникам як позивача, так і інших учасників справи, порушує принцип рівності прав та обов`язків сторін, оскільки представник однієї зі сторін, яким є прокурор, має більш широкі права порівняно з іншими представниками, зокрема адвокатами, правниками та іншими особами, яким закон надає право здійснювати представницькі повноваження у судовому процесі.

Власником земельної ділянки є держава в особі відповідних органів державної влади, яка згідно з вимогами статті 13 Конституції України та статті 91 ЗК України зобов`язана не використовувати право власності на шкоду людині і суспільству, тому вона не лише мала право, але і зобов`язана була довідатися як про порушення своїх прав, так і про особу, яка їх порушила, а також мала усі відповідні інструменти, як то кадри, ресурси, доступ до інформації.

Пунктом 1 статті 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.

ЄСПЛ, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (пункт 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства»; пункт 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»).

Порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», що містяться в статті 261 ЦК України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.

Якщо відповідачів у справі два чи кілька, суд вправі відмовити в задоволенні позову за наявності згаданої заяви лише одного з них, оскільки позовну давність законом визначено саме для позивача у справі як строк, у межах якого він може звернутися до суду.

Інтереси сторін - відповідачів у справі, зокрема Миколаївської міської ради та ОСОБА_1 про визнання незаконними і скасування пунктів рішення міськради, визнання недійсним державного акта, а також ОСОБА_2 про витребування земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості, є пов`язаними і залежними один від одного. А тому будь-який із відповідачів може звернутися до суду із заявою про застосування позовної давності, що і було зроблено ОСОБА_2 (а. с. 70, 71, т. 1), однак ні суди попередніх інстанцій, ні Велика Палата Верховного Суду вказану заяву не врахували. Твердження, що немає підстав вирішувати питання стосовно застосування приписів про позовну давність до вимог про визнання незаконними і скасування пунктів рішення міськради, визнання недійсним державного акта, які начебто не звернуті до ОСОБА_2 , не ґрунтуються на вимогах закону.

Щодо меж оскарження рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку

З апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції звернувся прокурор, у якій просив скасувати рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 21 листопада 2018 року в частині відмови у витребуванні спірної земельної ділянки у придатному для її використання стані шляхом знесення об`єкта нерухомості (а. с. 126-133, т. 1).

Оскільки судом першої інстанції у зазначених позовних вимогах, які безпосередньо стосуються ОСОБА_2 , прокурору було відмовлено, ОСОБА_2 з апеляційною скаргою про оскарження рішення суду першої інстанції в цій частині не зверталася.

Переглядаючи справу в апеляційному порядку, Миколаївський апеляційний суд 17 квітня 2019 року задовольнив апеляційну скаргу прокурора, рішення суду першої інстанції у частині відмови у задоволенні позовної вимоги про витребування спірної земельної ділянки у придатному для її використання стані шляхом знесення об`єкта нерухомості скасував, ці позовні вимоги задовольнив.

Тобто лише рішенням апеляційного суду безпосередньо було вирішено питання про обмеження прав ОСОБА_2 .

У мотивувальній частині рішення апеляційний суд установив, що спірна земельна ділянка належить до земель державного лісового фонду, її вилучення у ДП «Миколаївський лісгосп» з метою передачі її у власність ОСОБА_1 , а потім у власність ОСОБА_2 у порядку, передбаченому статтею 31 ЛК України, не проводилось, Миколаївська міська рада не мала повноважень на розпорядження цим майном, у зв`язку із чим це майно вибуло з володіння власника поза його волею, тому суд першої інстанції зробив правильний висновок, що порушене право державної власності підлягає захисту шляхом визнання незаконними та скасування пунктів рішення міської ради щодо передачі цієї земельної ділянки, а також визнання недійсним державного акта на право власності на землю.

Задоволення судом першої інстанції позовних вимог про визнання незаконними та скасування пунктів рішення міськради щодо передачі цієї земельної ділянки, а також визнання недійсним державного акта на право власності на землю в апеляційному порядку переглядалося.

Відповідно до частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті.

Стаття 6 Конвенції гарантує кожному право на справедливий суд, що включає, крім іншого, право на розгляд справи.

Як доступ до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції» («Bellet v. France»), заява № 23805/94).

Таким чином, висновки Великої Палати Верховного Суду про неможливість розгляду касаційної скарги ОСОБА_2 на рішення судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення вимог про визнання незаконними пунктів рішення міськради та про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, безпосередньо від вирішення яких залежить розгляд позовних вимог про витребування у ОСОБА_2 земельної ділянки і знесення об`єкта нерухомості не враховують конкретних обставин справи та є перешкодою у доступі ОСОБА_2 до правосуддя.

Велика Палата Верховного Суду, надаючи відповідь на питання, чи буде витребування спірної земельної ділянки у ОСОБА_2 пропорційним легітимній меті втручання у її право мирного володіння цим майном, зазначила, що витребування спірної земельної ділянки лісогосподарського призначення, протиправно, як установив суд першої інстанції, відчуженої фізичній особі органом місцевого самоврядування, переслідує легітимну мету контролю за використанням цього майна відповідно до загальних інтересів.

Разом з тим Велика Палата Верховного Суду вказала, що для дотримання вимоги пропорційності витребування спірної земельної ділянки легітимній меті застосування такого обмеження права на мирне володіння майном під час нового розгляду справи апеляційний суд має, зокрема, звернути увагу на те, чи була або могла бути ОСОБА_2 на момент придбання спірної земельної ділянки обізнаною з її фактичним місцезнаходженням, природними властивостями, доступною для ознайомлення документацією тощо.

Вважаємо такі висновки суду непослідовними.

У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).

Споживач послуг органу місцевого самоврядування презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.

У справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічної влади в право на мирне володіння майном має бути законним: друге речення першого пункту дозволяє позбавлення власності лише «на умовах, передбачених законом», а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію «законів». Більше того, верховенство права, один з фундаментальних принципів демократичного суспільства, є наскрізним принципом всіх статей Конвенції (див. рішення у справах від 20 травня 2010 року «Україна-Тюмень» проти України» (заява № 22603/02); від 25 червня 1996 «Амюр проти Франції» (Amuur v. France), Reports of Judgments and Decisions 1996-III, pp. 850-51, § 50; «Колишній Король Греції та інші проти Греції» (Former King of Greece and Others v. Greece), № 25701/94, § 79, ECHR 2000-XII; «Малама проти Греції» (Malama v. Greece), № 43622/98, § 43, ECHR 2001-II).

Отже, позбавлення права власності має бути: здійснене відповідно до закону, необхідним у демократичному суспільстві і спрямованим на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.

Втручання в право на мирне володіння майном повинно бути здійснено з дотриманням «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи (див., серед інших, рішення ЄСПЛ від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронг та Льонрот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden)). Вимога досягнення такого балансу відображена в цілому в побудові статті 1 Першого протоколу, включно із другим реченням, яке необхідно розуміти у світлі загального принципу, викладеного в першому реченні. Зокрема, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти шляхом вжиття будь-якого заходу для позбавлення особи її власності (див. рішення ЄСПЛ від 20 листопада 1995 року у справі «Прессос Компанія Нав`єра С. А. та інші проти Бельгії» (Pressos Compania Naviera S. A. and Others v. Belgium)).

Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв`язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.

Отже, суди під час розгляду справ, пов`язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, установлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, щодо захисту права власності.

Позбавлення права власності можливе лише за умови, що власник, повідомлений про обмеження у користуванні земельною ділянкою, такі обмеження порушить. При цьому вказані порушення мають бути належним чином зафіксовані, а наслідком таких порушень може бути передбачене законом вилучення земельної ділянки. В іншому випадку позбавлення права власності на земельну ділянку без відповідної майнової компенсації незалежно від того, чи заявляв про неї відповідач, узаконює порушення органів державної влади чи місцевого самоврядування при розпорядженні землею та звільняє їх від будь-якої відповідальності перед особою, яка потерпіла від їх неправомірних дій.

Необхідно враховувати, що передача у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки здійснена не приватною особою, а органом місцевого самоврядування, який відповідно до частини другої статті 19 Конституції України зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто особа у взаємовідносинах із суб`єктами владних повноважень може презюмувати, що їх рішення та дії відбуваються в межах законодавчого поля і на таку особу не покладено обов`язку перевіряти саме законність дій відповідних органів влади чи місцевого самоврядування. Це є виключно правом приватної особи.

У цьому випадку передача земельної ділянки здійснена як наслідок певної процедури, дотримання якої мало контролюватися кількома органами, які мають не лише відповідні знання, але і відповідний обсяг повноважень для унеможливлення порушень.

Відповідно до висновку Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства від 27 березня 2008 року № 608 ОСОБА_1 погоджено: зміну цільового призначення земельної ділянки за умови погодження з органами виконавчої влади з питань охорони навколишнього природнього середовища; відведення земельної ділянки площею 0,10 га із земель ДП «Миколаївське лісове господарство» для надання ОСОБА_1 під будівництво і обслуговування житлового будинку і господарських споруд. Відведення земельної ділянки доручено провести за умови відшкодування збитків згідно з проведеним ДП «Миколаївське лісове господарство» розрахунком (т. 1, а. с. 76).

За висновком Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Миколаївській області № 01-04/6763-05 ОСОБА_1 погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1 000 кв. м, розташовану на АДРЕСА_1 . Відведення вказаної земельної ділянки провадилося з урахуванням погодження управління містобудування та архітектури виконкому Миколаївської міської ради № 15-6605/2; висновку міської СЕС від 17 червня 2008 року № 946/5; висновку Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства від 27 березня 2008 року № 607; висновку ДП «Миколаївське лісове господарство»; актів технічного обстеження площ лісових земель; розрахунку визначення збитків та ін. (т. 1, а. с. 77).

З урахуванням наведеного покладення на відповідачку певних обов`язків, зокрема таких як обв`язок з перевірки дотримання органом місцевого самоврядування законодавства при наданні у власність земельної ділянки, є надмірним тягарем, що покладається на приватну особу у правовідносинах з органом, який наділений владними повноваженнями та який має відповідні інструменти і зобов`язаний діяти відповідно до вимог закону.

Твердження Великої Палати Верховного Суду про необхідність встановити, чи була або могла бути ОСОБА_2 на момент придбання спірної земельної ділянки обізнаною з її фактичним місцезнаходженням, природними властивостями, доступною для ознайомлення документацієюдля встановлення пропорційності витребування спірної земельної ділянки легітимній меті застосування такого обмеження права на мирне володіння майном, жодною нормою чинного законодавства не врегульоване.

Тому вважаємо, що у цій справі мало бути ухвалено рішення про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з порушенням прокурором порядку звернення до суду.

Судді: О. М. Ситнік

Ю. Л. Власов

М. І. Гриців

О. Б. Прокопенко