ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Гудими Д. А. і Ткачука О. С.
Справа № 748/1335/20
Провадження № 14-23цс23
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Зміст позовної заяви
1. 18 червня 2020 року заступник керівника Чернігівської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (далі - ГУ Держгеокадастру), ОСОБА_1 (далі - набувач) про визнання недійсним наказу та скасування запису про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку. Прокурор просив:
1.2. Скасувати державну реєстрацію права власності набувача на спірну земельну ділянку, яку 14 вересня 2016 року здійснив державний реєстратор Чернігівської районної державної адміністрації Пінчук Іван Юрійович, а також запис про це право № 16455496 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
2. Обґрунтував позовні вимоги так:
2.1. 17 листопада 1980 року виконавчий комітет Чернігівської обласної ради ухвалив рішення № 551 про взяття на облік пам`ятки археології місцевого значення - поселення «Улянівка-1» (в урочищі Микитин Рів) і ґрунтового могильника XV - XI, VII - III ст. до н.е., IV - V ст. до н.е. (№ 1868 Чр), розташованих за 0,2 - 1,3 км на північний захід від с. Вознесенське Вознесенської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області (далі - пам`ятка археології).
2.2. 3 березня 2017 року Міністерство культури України видало наказ № 154, яким, зокрема, занесло пам`ятку археології до реєстру пам`яток археології місцевого значення.
2.3. Згідно з актом обстеження спірної земельної ділянки вона повністю розташована в межах пам`ятки археології.
2.4. Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації порушив припис статті 186-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), бо не погодив відчуження спірної земельної ділянки.
(2) Зміст рішення суду першої інстанції
3. 25 листопада 2020 року Чернігівський районний суд Чернігівської області ухвалив рішення про відмову у задоволенні позову. Мотивував так:
3.1. На час прийняття 13 вересня 2016 року наказу ГУ Держгеокадастру про передання земельної ділянки набувачеві не існувало жодних обмежень і не було підстав вважати, що вона належить до земель історико-культурного призначення.
3.2. Прокурор не довів, що спірна земельна ділянка накладається на межі пам`ятки археології. Клопотань про призначення відповідних експертиз у справі прокурор не заявив.
3.3. Акт від 26 грудня 2019 року, згідно з яким детальне вивчення публічної кадастрової карти України та її зіставлення з генеральним планом пам`ятки археології показало, що 9 земельних ділянок, зокрема спірна земельна ділянка, повністю знаходяться у межах цієї пам`ятки, не є належний доказом для підтвердження вимог.
3.4. Прокурор не надав доказів, що Чернігівська обласна державна адміністрація прийняла рішення про зміну категорії земель у Чернігівському районі із земель сільськогосподарського призначення на землі історико-культурного призначення та не вказав про існування будь-якої землевпорядної документації на земельну ділянку з пам`яткою археології.
(3) Зміст постанови суду апеляційної інстанції
4. 25 жовтня 2022 року Чернігівський апеляційний суд прийняв постанову про зміну мотивувальної частини рішення суду першої інстанції. У решті останнє залишив без змін. Аргументував постанову так:
4.1. Власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном (стаття 391 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України)). Власник земельної ділянки може вимагати, зокрема, усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою (частина друга статті 152 Земельного кодексу України (далі - ЗК України)). Залежно від обставин справи вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку суд може кваліфікувати як негаторний позов.
4.2. Власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування не потрібно визнавати недійсними рішення органів державної влади чи місцевого самоврядування, які вже були реалізовані і вичерпали свою дію, оскаржувати весь ланцюг договорів та інших правочинів щодо спірного майна (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2020 року у справі № 910/1809/18 (пункт 34), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16 (пункти 148-150)).
4.3. У разі скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав на підставі судового рішення чи у випадку, передбаченому підпунктом «а» пункту 2 частини шостої статті 37 цього Закону, а також у разі визнання на підставі судового рішення недійсними чи скасування документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію прав, скасування на підставі судового рішення державної реєстрації прав, державний реєстратор чи посадова особа Міністерства юстиції України (у випадку, передбаченому підпунктом «а» пункту 2 частини шостої статті 37 цього Закону) проводить державну реєстрацію набуття, зміни чи припинення речових прав відповідно до цього Закону (абзац другий частини третьої статті 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
4.4. Позивач обрав неефективні способи захисту порушених та оспорюваних прав.
(4) Зміст касаційної скарги прокурора
5. 17 листопада 2022 року заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу. Просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення про задоволення позову. Мотивував так:
5.1. Суд незалежно від того, оскаржене відповідне рішення чи ні, має самостійно оцінити рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування у мотивувальній частині рішення.
5.2. Апеляційний суд не вказав, чому обрані прокурором способи захисту є неефективними й унеможливлюють реальне поновлення порушених прав. Обрані способи захисту є належними та ефективними.
5.3. Відсутність проєкту землеустрою пам`ятки археології за наявності висновків про проведення археологічних розвідок у 1994-1999 роках, згідно з якими встановлено наявність культурного шару на цій земельній ділянці, не може означати, що спірна земельна ділянка знаходиться поза межами земель історико-культурного призначення.
5.4. Згідно з висновком Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 31 липня 2019 року у справі № 813/4701/16, зважаючи на імперативність припису частини першої статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III), земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури.
(5) Зміст ухвали про передання справи до Великої Палати Верховного Суду
6. 23 лютого 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу про передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми щодо способу захисту, який є ефективним для повернення державі земельних ділянок, на яких розташовані пам`ятки археології. Аргументував так:
6.1. Землі, на яких розташовані пам`ятки археології, перебувають у державній власності або вилучаються (викуповуються) у державну власність в установленому законом порядку, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам`ятки археології - поля давніх битв (частина шоста статті 17 Закону № 1805-III).
6.2. Заволодіння громадянами та юридичними особами землями, на яких розташовані пам`ятки археології (перехід до них права володіння цими землями), є неможливим. Розташування таких земель вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця. Тому зайняття земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології, слід розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави. У такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки.
6.3. Вимогу про повернення земельної ділянки історико-культурного значення на користь держави слід розглядати як негаторний, а не віндикаційний позов. Аналогічний висновок, який стосується незаконного передання у приватну власність земель історико-культурного значення, на яких розміщено пам`ятку археології, викладено у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 5 жовтня 2022 року у справі № 557/303/21.
6.4. У судовій практиці немає однакового підходу до вирішення питання про відновлення права власності держави, а саме про те, що ефективним способом захисту права власності є вимога про витребування земельної ділянки, на якій розташовані пам`ятки археології, у порядку статті 387 ЦК України (див. постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 30 листопада 2022 року у справі № 737/240/20 і від 25 січня 2023 року у справі № 748/1536/20).
6.5. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 7 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц, від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц розмежувала способи захисту у позовах стосовно земель водного та лісового фонду. Проте питання щодо способу захисту порушеного права держави на повернення у державну власність земельної ділянки історико-культурного значення, на якій розміщена пам`ятка археології, не вирішувала.
(6) Зміст ухвали Великої Палати Верховного Суду
7. 29 березня 2023 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу про повернення справи на розгляд Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду. Обґрунтувала так:
7.1. В ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 23 лютого 2023 року немає посилань на кількісні та якісні показники, які би вказували на те, що передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Відсутні доводи, які би підтверджували відсутність усталеної судової практики щодо ефективного способу захисту порушеного права держави на повернення в державну власність земельної ділянки історико-культурного значення.
7.2. Посилання апеляційного суду у постанові на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 22 січня 2020 року у справі № 910/1809/18, про те, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, не означає, що вирішальним питанням у справі є дослідження ефективності способу захисту порушеного права позивача.
7.3. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду не зазначив постанови Великої Палати Верховного Суду, інших касаційних судів у складі Верховного Суду, у яких вони по-різному підходили до застосування норм права у подібних правовідносинах. Про такі випадки позивач теж не вказував у касаційній скарзі.
7.4. Неоднаковий підхід до вирішення питання відновлення права власності держави на земельні ділянки, на яких розташовані пам`ятки археології, у практиці Верховного Суду у складі колегій суддів Першої та Другої судових палат Касаційного цивільного суду не є підставою для передання справи на розгляд Великої Палата Верховного Суду. Питання, про які йде мова в ухвалі від 23 лютого 2023 року, може вирішити Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного цивільного суду як належний суд, який відповідно до законодавчо визначених повноважень може зробити власний висновок про застосування відповідних норм права у спірних правовідносинах.
ІІ. СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
8. З ухвалою Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося. Вважаємо, що вона мала прийняти справу для продовження розгляду та вирішення виключної правової проблеми.
9. Суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики (частина п`ята статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України)).
10. Згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має, як правило, оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв. Кількісний ілюструє те, що певна проблема постала не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням питання, щодо якого постає проблема. А з погляду якісного критерію на виключність правової проблеми можуть вказувати: 1) відсутність чи неефективність процесуальних механізмів її вирішення, що зумовлює необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду (процесуальний аспект); 2) відсутність чи неефективність матеріальних гарантій реалізації, охорони та захисту фундаментальних прав і свобод, внаслідок чого обґрунтованість обмежень останніх може зумовлювати необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду (матеріальний аспект).
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду зазначив, що виключна правова проблема полягає у визначенні ефективного способу захисту, який слід застосовувати для повернення державі земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології. Виснував, що вимогу про повернення земельної ділянки історико-культурного значення на користь держави слід розглядати як негаторний, а не віндикаційний позов.
12. Для демонстрування наявності виключної правової проблеми навів відповідні кількісні показники (постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 5 жовтня 2022 року у справі № 557/303/21 і Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 30 листопада 2022 року у справі № 737/240/20 та від 25 січня 2023 року у справі № 748/1536/20).
13. Не маємо сумнівів, що вирішення зазначеної проблеми потребувало застосування повноважень Великої Палати Верховного Суду як за кількісним, так і за якісним критерієм:
13.1. По-перше, практика застосування матеріальних гарантій права власності держави на земельні ділянки, на яких розташовані пам`ятки археології, справді не є усталеною. На це вказують як рішення судів попередніх інстанцій у справі № 748/1335/20 й аргументи Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду в ухвалі від 23 лютого 2023 року, так і дані Єдиного державного реєстру судових рішень. Отже, відповідна проблема постала у значній кількості справ і потребує вирішення. Причому апеляційній суд, навівши відомості про взаємовиключні вимоги за віндикаційним і негаторним позовами, не вказав позивачеві на те, який із цих способів захисту є ефективним у спірних правовідносинах.
13.2. По-друге, з огляду на засади справедливості, добросовісності та розумності немає підстав вважати, що цивільне законодавство України допускає можливість заволодіння такими земельними ділянками (зокрема історичними поселеннями, стоянками, могильниками, курганами) для цілей, не пов`язаних із охороною історичної спадщини, у тому числі для ведення сільського господарства. Оскільки саме Велика Палата Верховного Суду свого часу розмежувала застосування віндикаційного та негаторного позовів для різних категорій земельних ділянок, то використання її повноважень у справі № 748/1335/20 було необхідним.
14. Зауважимо також, що за змістом частини п`ятої статті 403 ЦПК України для передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми касаційний суд не має в ухвалі наводити неоднакову практику інших касаційних судів у подібних правовідносинах, як про це помилково вказала Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 29 березня 2023 року.
15. Докторка історичних наук, завідувачка відділу історії України 1920-30-х років Інституту історії України НАН України ОСОБА_2 у коментарі для журналу «Український тиждень» (ІНФОРМАЦІЯ_1) зазначила: «Так сталося, що природа людська невблаганно конечна. Так само конечними є декорації кожної окремої людської долі - конечні населені пункти, держави й навіть цивілізації. Вічні (та й то відносно) лише смисли, цінності та дискурси, які навколо них виростають. Саме дискурси перетворюють людське життя на осмислений і позірно смисловий (тобто не позбавлений сенсу) процес, що виводить особистість за рамки банального фізіологічного існування як відтинку між народженням і смертю. Поява приватної власності додала до дискурсів сенсу життя - переважно містичних на той час - контексти успадкування плодів праці, атрибутів влади та духовних цінностей. Саме ця обставина мала революційний за своїми наслідками вплив на людську цивілізацію: прагматична потреба доведення спорідненості з могутніми/заможними померлими вивела свідомість людини на межі формату існування тут і тепер. … У стані війни (а вона триває понад вісім років) національна історія стає зброєю і таким само символом національного суверенітету, як територія, гімн, стяг, герб, Конституція. Відвернутися від неї - означає втратити частину суверенітету й суб`єктності».
16. Якщо держава визнала певні об`єкти пам`ятками археології, що потребують захисту (тобто такими, щодо збереження яких є підвищений суспільний інтерес), то видається несправедливим і нерозумним вважати, що для цього захисту є перешкоди, та надавати перевагу рішенням, які захищають приватний інтерес на шкоду суспільному. Особливо за недобросовісної поведінки учасників цивільних відносин. Допускаючи об`єкт за об`єктом можливість знищення історичної спадщини, ми руйнуємо ідентичність власного народу й уможливлюємо те, що цю ідентичність будуть для нас створювати, а нашу собі привласнювати інші народи. У війні за історичну ідентичність владні рішення мають бути спрямованими на зміцнення останньої, а не на її розмивання. Таке зміцнення можливе шляхом здійснення належного контролю, у тому числі судового, за користуванням відповідним майном із урахуванням принципу пропорційності.
17. На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду, постановляючи 29 березня 2023 року ухвалу, не врахувала: (а) соціальний контекст нашого життя під час війни, приводами до якої стали, зокрема, претензії держави-агресора на українську історичну ідентичність; (б) наявність виключної правової проблеми (як за кількісним, так і за якісним критеріями) щодо ефективного способу захисту права власності на земельні ділянки історико-культурного значення, зокрема ті, на яких знаходяться пам`ятки археології; (в) відсутність обов`язку касаційного суду в ухвалі про передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду обґрунтовувати виключну правову проблему наявністю відмінних висновків інших касаційних судів у подібних правовідносинах. З огляду на вказане вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала прийняти справу для продовження розгляду.
Судді: Гудима Д. А.