1Справа № 335/4621/23 2-з/335/39/2023
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2023 року м. Запоріжжя

Суддя Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя Романько О.О., розглянувши заяву заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області про забезпечення позову у цивільній справі за позовною заявою заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Запорізької міської ради про скасування державної реєстрації права власності на об`єкт нерухомого майна, визнання договору купівлі-продажу та договору оренди земельної ділянки недійсними, визнання незаконним та скасування рішення міської ради, повернення земельної ділянки, -

ВСТАНОВИВ:

31 травня 2023 року заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області подав до суду позовну заяву до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Запорізької міської ради про скасування державної реєстрації права власності на об`єкт нерухомого майна, визнання договору купівлі-продажу та договору оренди земельної ділянки недійсними, визнання незаконним та скасування рішення міської ради, повернення земельної ділянки.

Цього ж дня через канцелярію суду було зареєстровано заяву про забезпечення позову у зазначеній справі.

Вважаю, що вказану заяву слід залишити без руху, оскільки вона не відповідає вимогам, встановлених ЦПК України.

За положеннями п. 2 ч.1 ст.151 ЦПК України заява про забезпечення позову подається в письмовій формі, підписується заявником і повинна містити: повне найменування (для юридичних осіб) або ім`я (прізвище, ім`я та по батькові - для фізичних осіб) заявника, його місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб), поштові індекси, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серію паспорта для фізичних осіб - громадян України, номери засобів зв`язку та адресу електронної пошти, за наявності.

Щодо підстав звернення прокурора до суду

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно чч. 3-5 ст. 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункт 76)). Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзац другий частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру"). А відповідно до абзаців першого та другого частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).

В постанові Великої Палати Верховного суду від 20.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) урегульовуючи розбіжності у викладених правових позиціях, Велика Палата Верховного Суду уточнила висновки, зроблені у постановах: Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах № 923/560/18 та № 913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18.

Останнє полягає в тому, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Зі змісту позовної заяви та заяви про забезпечення позову вбачається, що земельна ділянка належить до комунальної власності територіальної громади м. Запоріжжя.

При цьому, прокурор, звертаючись з позовом, в розділі щодо обґрунтування підстав звернення з ним до суду, зазначив про те, що він діє в інтересах Запорізької міської ради, в той же час зазначаючи останню відповідачем у справі.

Так, у постанові від 07.09.2020 у справі № 917/468/19 КГС ВС відзначив, що прокурор створив парадоксальну ситуацію, в якій з однієї сторони прокурор мав намір захищати інтереси ГУ Держгеокадастру, а з іншої вказав одним із відповідачів саме ГУ Держгеокадастр. Тож суд вказав на те, що спору із самим собою бути не може.

В іншому випадку, у справі № 698/119/18, звертаючись до суду з позовом, прокурор вказав, що є позивачем, оскільки ГУ Держгеокадастру у Черкаській області це один зі співвідповідачів, наказ якого оскаржується через недотримання вимог законодавства стосовно передачі земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави. У постанові від 15 січня 2020 року ВП ВС дійшла до висновку про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач, та визнала у зв`язку з цим помилковим висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор.

В даному випадку, з позовної заяви та з заяви про забезпечення позову вбачається, що заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області зазначений як позивач і будь-якого застереження про те, що він діє в чиїхось інтересах немає.

Територіальна громада це жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр (за Законом України «Про місцеве самоврядування»).

Згідно зі статтею 140 Конституції України територіальна громада це жителі села, селища, міста чи добровільне об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.

Згідно із статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон) система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Таким чином, відповідна міська рада згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» є представницьким органом міських територіальних громад.

Відповідно до статті 6 Закону первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Вказані нормативні акти дають підстави вважати, що суб`єктом і основним носієм функцій у системі місцевого самоврядування і повноважень є територіальна громада.

Територіальна громада це спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ і міст), об`єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Територіальна громада села, селища, міста є організаційною основою місцевого самоврядування. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об`єднуватись в одну територіальну громаду, і навпаки, жителі які входять до територіальної громади сусідніх сіл можуть виходити з неї й утворювати власну територіальну громаду.

Територіальна громада функціонує безпосередньо, через органи і посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 1 статті 10 Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Таким чином, первинним суб`єктом місцевого самоврядування та суб`єктом права комунальної власності є територіальна громада. З огляду на те, що порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконних рішень, прокурор міг звернутися до суду як самостійний позивач в інтересах держави, що виражаються в інтересах частини Українського народу - членів територіальної громади, яка є власником земельної ділянки.

Конституція України та Закон України "Про прокуратуру" надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави.

Прокурор мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 40)). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру"; див. також висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункти 77-83)).

Такого правового висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 вересня 2020 року по справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19).

З листів прокурора на адресу Запорізької міської ради, які долучені до заяви про забезпечення позову, вбачається висвітлення питання, яке визначене у позові як спірне.

Таким чином, прокурору для звернення до суду необхідно остаточно визначити підстави свого представництва чи як за відсутності уповноваженого органу, який повинен здійснювати захист прав, чи як за обставин неналежного виконання відповідним органом місцевого самоврядування своїх функцій та зважити на те, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування і суб`єктом права комунальної власності є відповідна територіальна громада.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 151 ЦПК України зазначено, що заява про забезпечення позову повинна містити ціну позову, про забезпечення якого просить заявник.

З наданої заяви про забезпечення позову не вбачається визначена ціна позову, на забезпечення якого вона подана. Не зазначена ціна позову і в самій позовній заяві.

Згідно витягу із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 11.11.2021 нормативна грошова оцінка земельної ділянки складає 489091,20 грн..

Прокурором заявлено декілька позовних вимог.

Відповідно до п. 10 ч.1 ст. 176 ЦПК України ціна позову визначається у позовах, що складаються з кількох самостійних вимог, - загальною сумою всіх вимог.

За вказаних обставин, суд позбавлений можливості визначити співмірність заходів забезпечення позову, заявленим у майбутньому позовним вимогам та повно і всебічно вирішити питання про забезпечення позову по суті, оскільки вказані відомості мають вагоме значення при вирішенні питання щодо поданої заяви.

У відповідності з ч.1 ст. 185 ЦПК України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 175 і 177 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Виходячи з наведеного вважаю, що вищезазначену заяву необхідно залишити без руху з наданням заявнику строку для усунення вказаних недоліків.

Керуючись ст. ст. 151, 185, 260-261 ЦПК України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Заяву заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області про забезпечення позову у цивільній справі за позовною заявою заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Запорізької міської ради про скасування державної реєстрації права власності на об`єкт нерухомого майна, визнання договору купівлі-продажу та договору оренди земельної ділянки недійсними, визнання незаконним та скасування рішення міської ради, повернення земельної ділянки - залишити без руху, надавши строк для виправлення недоліків тривалістю 10 днів з дня отримання даної ухвали.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Суддя: О.О. Романько