Ухвала

Іменем України

22 травня 2023 року

м. Київ

справа № 296/1577/23

провадження № 61-6713ск23

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Крата В. І. (суддя-доповідач), Дундар І. О., Краснощокова Є. В., розглянув касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 27 лютого 2023 року в складі судді: Рожкової О. С., та постанову Житомирського апеляційного суду від 17 квітня 2023 року в складі колегії суддів: Микитюк О. Ю., Галацевич О. М., Борисюка Р. М. у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Житомирської міської ради про визнання незаконними рішень, дій, бездіяльності при розгляді клопотання від 16 квітня 2013 року та стягнення компенсації моральної шкоди,

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2023 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до виконавчого комітету Житомирської міської ради про визнання незаконними рішень, дій, бездіяльності при розгляді її клопотання від 16 квітня 2013 року та про стягнення компенсації моральної шкоди в розмірі 102 000 грн.

Позов мотивований тим, що ОСОБА_1 звернулася до відповідача із клопотанням від 16 квітня 2013 року про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель міської ради для будівництва та обслуговування жилого будинку.

Рішенням 24 сесії 6 скликання Житомирської міської ради від 11 липня 2013 року № 587 ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою, в якому підставою відмови зазначено висновок Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища № 185-П/2013.

Позивач вважала, що виконавчим комітетом Житомирської міської ради під час розгляду клопотання від 16 квітня 2013 року порушено її конституційні права на його законний розгляд, оскільки такий висновок № 185-П/2013 складено з рядом порушень. Крім того, відповідачем неправомірно відмовлено у розгляді доданих позивачем до клопотання від 16 квітня 2013 року документів.

Ухвалою Корольовського районного суду м. Житомира від 27 лютого 2023 року відмовлено у відкритті провадження в справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Житомирської міської ради про визнання незаконними рішень, дій та бездіяльності при розгляді клопотання від 16 квітня 2013 року та стягнення компенсації моральної шкоди.

Роз`яснено позивачу, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства Житомирським окружним адміністративним судом.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що:

згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ (за статтею 19 КАС України), юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства;

як вбачається із позовної заяви та інших письмових заяв позивача, наявних в матеріалах справи, ОСОБА_1 вважає, що при розгляді її клопотання від 16 квітня 2013 відповідачем, останнім не було дотримано чинного законодавства, зокрема, неправомірно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з посиланням на висновок № 185-П/2013 Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища, а також не було взято до уваги всі документи, додані нею до клопотання від 16 квітня 2013 року, внаслідок чого порушено її права та заподіяно моральну шкоду;

при вирішенні судом позовних вимог у цій справі, передусім підлягає дослідженню правомірність дій відповідача при розгляді клопотання ОСОБА_1 від 16 квітня 2013 року про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки, що охоплює собою встановлення судом обставин дотримання процедури розгляду клопотання, прийнятого за її результатами рішення та надання оцінки правомірності відмови у задоволенні клопотання позивача на підставі висновку № 185-П/2013 Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища. При цьому, такі обставини не пов`язані з визнанням права власності на земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб. Оскільки відповідач під час розгляду клопотання ОСОБА_1 від 16 квітня 2013 року здійснював владні управлінські функції, реалізовував свої контрольні функції у сфері управління діяльності, відтак такий спір підпадає під юрисдикцію адміністративного суду;

вказаний спір належить до компетенції адміністративного суду, оскільки стосується спору фізичної особи з посадовою особою органу місцевого самоврядування, предметом якого є перевірка законності дій та бездіяльності цієї особи, прийнятих або вчинених нею при здійсненні владних управлінських функцій. При цьому, вимога про стягнення моральної шкоди також підлягає розгляду адміністративним судом за правилами частини п`ятої статті 21 КАС України.

Постановою Житомирського апеляційного суду від 17 квітня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 27 лютого 2023 року без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що:

до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин;

визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень;

аналіз статті 122, 123 ЗК України дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання. Законодавчі норми передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявою про надання земельної ділянки у власність, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Відмова особі у наданні земельної ділянки, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки;

Виконавчий комітет Житомирської міської ради є суб`єктом владних повноважень, який під час розгляду клопотання здійснював владні управлінські функції, реалізовував свої контрольні функції у сфері управління діяльності, такий спір є публічно-правовим та підпадає під юрисдикцію адміністративного суду;

позовна заява не містить посилань на докази про наявність у позивача існуючого речового права на спірну земельну ділянку. Отже, суд першої інстанції зробив правильний висновок, що спір не має ознак приватноправового, предметом позову у справі є оскарження дій відповідача як суб`єкта владних повноважень і який здійснював владні управлінські функції. Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій Великою Палатою Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі N 536/233/16-ц, від 03 жовтня 2018 року у справі N 820/4149/17.

02 травня 2023 року ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку подала до Верховного Суду касаційну на ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 27 лютого 2023 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 17 квітня 2023 року, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду та не передаючи справу на новий розгляд змінити рішення.

Підставою касаційного оскарження судових рішень ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначає порушення судом норм процесуального права. Касаційна скарга мотивована тим, що:

при розгляді її клопотання від 16 квітня 2013 року відповідачем, останнім не було дотримано чинного законодавства, зокрема, неправомірно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з посиланням на висновок № 185-П/2013 Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища, а також не було взято до уваги всі документи, додані нею до клопотання від 16 квітня 2013 року, внаслідок чого порушено її права та заподіяно моральну шкоду;

суд першої інстанції допустив 12 порушень норм процесуального права, зокрема незаконно відмовив позивачеві зазначити в ухвалі суду першої інстанції зміст позовної заяви, в розгляді позову за правилами цивільного судочинства, та доводи позовної заяви про порушення цивільних прав позивача, є невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, зазначення в ухвалі норм, які не підлягали застосуванню;

суд апеляційної інстанції допустив 20 порушень норм процесуального права, що полягає зокрема в відмові позивачеві зазначити в постанові апеляційного суду повний зміст позовної заяви, невірно зазначені вимоги апеляційної скарги, апеляційним судом зроблені висновки, які є незаконними та суперечать вимогам позовної заяви, апеляційний суд відмовив позивачеві розглянути вимоги апеляційної скарги, апеляційний суд здійснив незаконне тлумачення норм законодавства та застосував норми, які не підлягають застосуванню.

18 травня 2023 року касаційна скарга та додані матеріали передані судді-доповідачу Крату В. І.

У відкритті касаційного провадження слід відмовити з таких мотивів.

Суди встановили, що 16 квітня 2013 року ОСОБА_1 складено та подано до Житомирської міської ради клопотання про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель міської ради для будівництва та обслуговування жилого будинку у межах норм безоплатної передачі земельної ділянки розміром 0,10 га за адресою: АДРЕСА_1 , у відповідності до пункту 6 статті 118 ЗК України. До клопотання додано: викопіювання зі схеми плану м. Житомира, на якому зазначене бажане місце розташування земельної ділянки; копії фотографій.

Рішенням 24 сесії 6 скликання Житомирської міської ради від 11 липня 2013 року № 587 позивачці було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1000 га по АДРЕСА_2 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Підставою відмови слугувало наступне: статті 39, 118, 123 ЗК України та статті 17, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема невідповідність чинному містобудівному законодавству. Зазначена земельна ділянка розташована в межах «червоних» ліній перспективного розвитку вул. Маликова та пров. 1 Винокурного, де розміщення об`єктів капітального будівництва заборонено (вимоги ДБН 360-92 «Планування і забудова міських і сільських поселень та ДБН В.2.3.5-5-2001 «Вулиці та дороги населених пунктів»). Висновок № 185-П/2013 управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 06 травня 2013 року № 935/13.

Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).

Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами (частина перша статті 19 ЦПК України).

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства (частина п`ята статті 21 КАС України).

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі № 280/179/19 (провадження № 14-567цс19) вказано, що:

«у лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Коростишівського районного суду Житомирської області із зазначеним позовом, посилаючись на те, що безпідставно отримав відмову від Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, відповідач), звернувшись із клопотанням про передачу йому в оренду земельної ділянки терміном на 49 років (кадастровий номер :04:000:0397), яка розташована на території Коростишівського району Житомирської області (далі - спірна земельна ділянка). Підставами для відмови стало те, що у відповідача відсутній проект землеустрою, і те, що передача земельних ділянок в оренду відбувається за результатами земельних торгів.

Якщо особа звертається до відповідних органів із заявою для отримання у користування земельної ділянки, за результатами розгляду якої ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Верховний Суд вже викладав висновок щодо суб`єктної юрисдикції у спорах за подібних правовідносин, у яких одним із учасників є суб`єкт владних повноважень. Зокрема, такий висновок викладений в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (провадження № 14-5 зц 18), від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17 (провадження № 11-759 апп 18), від 11 вересня 2019 року у справі № 280/191/19 (провадження № 14-377цс19) і від 04 березня 2020 року у справі № 280/174/19 (провадження № 509цс19) та у справі № 296/3870/19 (провадження № 14-532цс19). У наведених постановах Велика Палата Верховного Суду зазначила, що завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України).

У справі, яка розглядається, позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки у користування. Його право не було реалізоване внаслідок відмови відповідача в задоволенні відповідного клопотання, оскільки позивачем не було надано проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відмова особі у наданні земельної ділянки у користування через неподання цією особою необхідних документів, зокрема проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки в оренду, а не за захистом наявного в нього майнового права на цю земельну ділянку. Про наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку в позовній заяві не зазначено, судами існування такого права не встановлене. Отже, судами першої та апеляційної інстанцій правильно застосовано норми права та правильно визначено, що цей спір не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства».

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 180/1560/16-а (провадження № 11-1123апп19) зазначено, що:

«за правилами частини другої статті 21 КАС вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Отже, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.

Згідно із частиною п`ятою статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Отже, вимоги про відшкодування шкоди можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір».

Суди встановили, що позовна заява не містить посилань на докази про наявність у позивача існуючого речового права на спірну земельну ділянку, предметом позову у справі є оскарження рішень, дій, бездіяльності відповідача, як суб`єкта владних повноважень, і який здійснював владні управлінські функції та стягнення грошової компенсації моральної шкоди.

За таких обставин, суди зробили обґрунтований висновок, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічний по суті висновок зроблено в постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 11 червня 2021 року в справі № 295/1693/20 (провадження № 61-15847св20), від 26 листопада 2021 року у справі № 295/5101/21 (провадження № 61-16527св21), від 25 січня 2023 року у справі № 295/6697/22 (провадження № 61-12681св22) та в ухвалах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 квітня 2023 року в справі № 295/1915/23 (провадження № 61-5381ск23), від 27 квітня 2023 року в справі № 296/1576/23 (провадження № 61-5415ск23).

Європейський суд з прав людини зауважує, що спосіб, у який стаття 6 Конвенції застосовується до апеляційних та касаційних судів, має залежати від особливостей процесуального характеру, а також до уваги мають бути взяті норми внутрішнього законодавства та роль касаційних судів у них. Вимоги до прийнятності апеляції з питань права мають бути більш жорсткими ніж для звичайної апеляційної скарги. З урахуванням особливого характеру ролі Верховного Суду, як касаційного суду, процедура, яка застосовується у Верховному Суді може бути більш формальною (LEVAGES PRESTATIONS SERVICES v. FRANCE, № 21920/93, § 45, ЄСПЛ, від 23 жовтня 1996 року; BRUALLA GOMEZ DE LA TORRE v. SPAIN, № 26737/95, § 37, 38, ЄСПЛ, від 19 грудня 1997 року).

Аналіз змісту касаційної скарги та оскаржених судових рішень свідчить, що правильне застосовування судами норм права є очевидним, а касаційна скарга - необґрунтованою.

У разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення (частина четверта статті 394 ЦПК України).

Керуючись статтями 260, 390, 394 ЦПК України Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 27 лютого 2023 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 17 квітня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Житомирської міської ради про визнання незаконними рішень, дій, бездіяльності при розгляді клопотання від 16 квітня 2013 року та стягнення компенсації моральної шкоди.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Судді: В. І. Крат

І. О. Дундар

Є. В. Краснощоков