Постанова

Іменем України

16 лютого 2022 року

м. Київ

справа № 366/1866/17

провадження №61-18401св21

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Грушицького А. І.,

суддів: Калараша А. А., Литвиненко І. В., Петрова Є. В. (суддя-доповідач), Сердюка В. В.,

учасники справи:

позивач - керівник Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, Державного підприємства «Іванківське лісове господарство»,

відповідачі: Страхоліська сільська рада Іванківського району Київської області, правонаступником якої є Іванківська селищна рада Вишгородського району Київської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури на постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року у складі колегії суддів: Нежури В. А., Березовенко Р. В., Лапчевської О. Ф., у цивільній справі за позовом керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, Державного підприємства «Іванківське лісове господарство» до Страхоліської сільської ради Іванківського району Київської області, правонаступником якої є Іванківська селищна рада Вишгородського району Київської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення Страхоліської сільської ради Іванківського району Київської області, визнання недійсними державних актів на право приватної власності на земельні ділянки та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2017 року керівник Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства та ДП «Іванківське лісове господарство» звернувся до суду з позовом до Страхоліської сільської ради Іванківського району Київської області, правонаступником якої є Іванківська селищна рада Вишгородського району Київської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , в якому просив:

- визнати незаконним та скасувати рішення сесії Страхоліської сільської ради Іванківського району від 08 липня 2007 року № 129 в частині, якою затверджено технічну документацію з видачі громадянам України державних актів на право приватної власності на земельні ділянки в межах Страхоліської сільської ради та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 1,6968 га для ведення особистого селянського господарства, ОСОБА_2 земельну ділянку площею 1,6994 га, для ведення особистого селянського господарства;

- визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки, видані:

ОСОБА_1 , серії ЯЖ № 016340 від 18 жовтня 2007 року, площею 1,6998 га,

ОСОБА_2 , серії ЯЖ № 016358 від 18 жовтня 2007 року, площею 1,6994 га;

- витребувати з незаконного володіння ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на користь держави в особі ДП «Іванківське лісове господарство» земельні ділянки загальною площею 3,3962 га, з кадастровими номерами: :02:003:0002 та :02:003:0021, які знаходяться в адміністративних межах Страхоліської сільської ради Іванківського району.

Позовні вимоги прокурора мотивовані тим, що вищенаведені земельні ділянки, які оскаржуваним рішення Страхоліської сільської ради передані у власність фізичним особам ОСОБА_1 та ОСОБА_2 в порядку приватизації, частково накладається земельна ділянка лісогосподарського призначення, яка в силу положень статті 19, 57, 84 ЗК України та статті 5 ЛК України, відноситься до земель державної власності лісогосподарського призначення, використовується для ведення лісового господарства в порядку, визначеному лісовим кодексом України, та знаходиться у віданні ДП «Іванківське лісове господарство».

Пунктом 5 розділу VІІІ «Прикінцеві положення» ЛК України в редакції Закону України від 08 лютого 2006 року «Про внесенні змін до Лісового кодексу України», який набув чинності 29 березня 2006 року, з дати опублікування на офіційному віснику України, 2006 року № 11, передбачалось, що до одержання у встановленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування землі, є планово-картографічні матеріали землевпорядкування.

За твердженням прокурора, факт накладання спірних земельних ділянок на земельну ділянку лісогосподарського призначення був встановлений спеціалістами українського державного проєктного лісовпорядного виробничого об`єднання «Укрдержліспроект» (далі - ВО «Укрдержліспроект»), що підтверджується представленим прокурором листом ВО «Укрдержліспроект» від 10 квітня 2017 року за № 180, а також представленим прокурором, висновком експерта від 14 серпня 2017 року № 15/17, складеним у межах розслідування кримінальної справи.

У позовній заяві прокурор стверджує, що ДП «Іванківське лісове господарство» будь-яких дозволів на вилучення даних земельних ділянок лісового фонду, зміну цільового призначення земель лісового фонду не надавало, втрати лісогосподарського виробництва при вилученні спірних земельних ділянок не відшкодовувались.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції

Рішенням Іванківського районного суду Київської області від 05 лютого 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор на обґрунтування власної процесуальної правомірності звернутись до суду в інтересах держави в особі відповідних органів доказів попереднього повідомлення цих органів про необхідність звернутись до суду за захистом інтересів держави, не надав суду та матеріали цієї судової справи таких доказів не містять.

Крім того, виходячи з територіального принципу розпорядження земельними ділянками лісового фонду, належним позивачем в зазначеному спорі, з урахуванням заявленого прокурором віндикаційного позову про витребування земельних ділянок у власність держави, має бути Київська обласна державна адміністрація.

При цьому Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства та ДП «Іванківське лісове господарство» помилково визначені позивачами як державні органи, уповноважені державою розпоряджатись землями державного лісового фонду, а заявлена прокурором позовна вимога про віндикацію земельних ділянок лісового фонду на користь ДП «Іванківське лісове господарство» є неналежним способом правового захисту інтересів держави.

Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції

Постановою Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року апеляційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури задоволено частково.

Рішення Іванківського районного суду Київської області від 05 лютого 2021 року скасоване. Позов залишений без розгляду.

Постанова суду мотивована тим, що прокурор не надав доказів на обґрунтування власної процесуальної правомірності звернутись до суду в інтересах держави в особі відповідних органів, доказів попереднього повідомлення даних органів про необхідність звернутись до суду за захистом інтересів держави матеріали справи не містять, при цьому в інтересах ДП «Іванківське лісове господарство» прокурор представником у справі виступати не має повноважень.

Разом з тим матеріали справи не містять доказів звернення Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства до суду з позовами для відновленого порушеного права держави в особі суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, прокурор не виконав порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і не надав компетентному органу протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно звернутися до суду з позовом в інтересах держави, в свою чергу, прокурор самостійно повідомив суб`єкта владних повноважень про подачу до суду цього позову, не надаючи йому можливості вирішити питання в порядку, передбаченому нормами чинного законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка її подала

У листопаді 2021 року заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року у якій, з урахуванням уточнень, просив скасувати вказану постанову в частині залишення без розгляду позову прокурора в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Зазначав, що, застосовуючи до спірних правовідносин висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) та положення Закону України «Про прокуратуру», суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові зазначив, що між повідомленням прокурором уповноважених суб`єктів в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» листом від 16 червня 2017 року та поданням позову в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства та ДП «Іванківське лісове господарство», останні не мали достатнього часу для того, щоб самостійно звернутись до суду із позовом.

Водночас такі доводи ґрунтуються на неправильному тлумаченні висновків про застосування норм права, висловлених у вказаній постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), оскільки повідомлення прокурора в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дійсно може бути одним із джерел, з яких суб`єкт владних повноважень отримує інформацію про порушення прав та законних інтересів держави, але не виключним джерелом.

Зокрема, Велика Палата Верховного Суду у вищевказаній постанові зазначала, що як бездіяльність може кваліфікуватись невжиття компетентним суб`єктом жодних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави.

Тобто наявність підстав для представництва пов`язана не з бездіяльністю уповноваженого суб`єкта після одержання повідомлення від прокурора про намір вжити заходи представницького характеру, а з його суб`єктивною поведінкою протягом всього часу, з якого йому було відомо, чи з об`єктивних причин мало бути відомо, про порушення інтересів держави.

Суд апеляційної інстанції безпідставно не врахував, що Київському обласному та по м. Києву управлінню лісового та мисливського господарства про незаконне набуття відповідачами права приватної власності на спірні землі лісогосподарського призначення було відомо задовго до надсилання прокурором повідомлення в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 16 червня 2017 року.

Зокрема, в матеріалах справи міститься лист Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства від 03 березня 2017 року № 04-36/418 на запит Броварської місцевої прокуратури від 02 березня 2017 року, який свідчить, що з березня 2017 року вказаному суб`єкту владних повноважень було відомо про факт формування спірних земельних ділянок та їх відведення у приватну власність без погодження на зміну цільового призначення та виведення зі складу лісового фонду України.

Водночас у значний строк з моменту первинного виявлення факту порушення, вказаним суб`єктом заходи щодо поновлення порушених прав та оскарження речових прав незаконних набувачів не вживались, що кваліфіковано прокурором як не здійснення належного захисту інтересів держави, та в силу вимог частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» надало прокурору повноваження на звернення до суду з позовом в порядку представництва.

Крім того, положення абзацу третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо обов`язку попереднього, до звернення до суду, повідомлення прокурором відповідного суб`єкта про вжиття заходів представницького характеру, не містить конкретної вказівки терміну, до якого прокурор не може подати позов після направлення відповідного повідомлення.

Отже, за обставин, коли уповноваженому суб`єкту було відомо про наявність порушення прав та законних інтересів держави до направлення прокурором повідомлення про вжиття заходів представницького характеру, здійснення такого повідомлення попередньо, але навіть у день подання позову, не може розцінюватись як неналежне обґрунтування прокурором підстав для представництва, оскільки останні пов`язані з бездіяльністю суб`єкта владних повноважень протягом розумного строку з моменту, коли цьому суб`єкту стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, на що і вказано у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).

Крім того, відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень у суді. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

У позовній заяві прокурор обґрунтовував наявність підстав для представництва саме неналежним здійсненням захисту інтересів держави суб`єктами, які визначені позивачами у цій справі. Водночас Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства наявність у прокурора повноважень на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі вказаного органу не заперечувало.

Висновки суду також не відповідають позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19), де вказано, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи суб`єкта владних повноважень про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору (чи з інших причин), сам факт незвернення до суду цього суб`єкта з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Аналогічні висновки містяться в постанові Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 727/14197/18 (провадження № 61-6411св19).

За таких обставин, суди дійшли необґрунтованого висновку щодо наявності підстав для залишення позову прокурора у цій справі без розгляду, неправильно застосували вимоги статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), що має наслідком витрачені чотири роки терміну, протягом якого ця справа перебувала на розгляді суду.

Доводи інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Рух касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Згідно зі статтею 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.

Ухвалою Верховного Суду від 23 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження та витребувано цивільну справу з Іванківського районного суду Київської області.

У січні 2022 року до Верховного Суду надійшла витребовувана справа.

Ухвалою Верховного Суду від 09 лютого 2022 року справу призначено до судового розгляду.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Суд встановив, що рішенням 13 сесії 5 скликання Страхоліської сільської ради Іванківського району Київської області від 08 жовтня 2007 року № 129 «Про затвердження технічної документації з видачі громадянам України державних актів на право приватної власності на земельні ділянки в межах Страхоліської сільської ради Іванківського району Київської області» затверджено технічну документацію щодо відведення земельних ділянок та передано у власність для ведення особистого селянського господарства та для будівництва і обслуговування житлового будинку і господарських споруд, зокрема, ОСОБА_1 - земельну ділянку площею 1,6968 га для ведення особистого селянського господарства, ОСОБА_2 - земельну ділянку площею 1,6994 га для ведення особистого селянського господарства.

На підставі зазначеного рішення сесії Страхоліської сільської ради Іванківського району Київської області ОСОБА_1 отримав державний акт серії ЯЖ № 016340 на право власті на земельну ділянку площею 1,6968 га, за кадастровим номером :02:003:0002, ОСОБА_2 отримав державний акт серії ЯЖ № 016358 на право власності на земельну ділянку площею 1,6994 га, за кадастровим номером :02:003:0021.

ДП «Іванківське лісове господарство» звернулось до прокуратури у 2016 році за допомогою у вирішенні питання повернення в їх користування спірних земельних ділянок.

Підставою для звернення до суду з позовом, прокуратурою надано листи від 16 червня 2017 року № 4737вих.17 про повідомлення ДП «Іванківське лісове господарство» та Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства про подання Броварською місцевою прокуратурою цивільного позову про визнання незаконним та скасування рішення Страхоліської міської ради, визнання недійсними державних актів на право приватної власності на земельні ділянки та витребуванням земельних ділянок з чужого незаконного володіння.

Прокурор зазначав, що земельні ділянки, які були передані у власність відповідачам, частково накладаються на землі лісогосподарського призначення, які в силу положень статей 19, 57, 84 ЗК України та статті 5 ЛК України, відноситься до земель державної власності лісогосподарського призначення, використовується для ведення лісового господарства в порядку визначеному ЛК України, та знаходиться у віданні ДП «Іванківське лісове господарство», яке будь-яких дозволів на вилучення даних земельних ділянок лісового фонду, зміну цільового призначення земель лісового фонду не надавало, втрати лісогосподарського виробництва при вилучені спірних земельних ділянок не відшкодовувались.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Частиною першою статті 400 ЦПК України встановлено, що, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Вивчивши матеріали цивільної справи, зміст оскаржуваного судового рішення, обговоривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Постанова Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року оскаржується лише в частині залишення без розгляду позовних вимог прокурора в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства.

Згідно з частиною першою статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України).

Відповідно до статті 2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено перш за все Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» (зараз і надалі - у редакції, яка діяла на момент звернення з позовом до суду) на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня Конституцію України доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру»прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци перший, другий частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України, зокрема у частині четвертій статті 56 цього Кодексу визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Системне тлумачення частин четвертої, п`ятої статті 56 ЦПК України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Звертаючись до відповідного компетентного органу в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Вказані висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).

Виходячи зі змісту наведених вище норм права, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави.

Таким чином, у кожному випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити у чому полягає бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту або ж здійснення захисту неналежним чином) та необхідність здійснення такого захисту прокурором.

Звертаючись до суду із зазначеним позовом, керівник Броварської місцевої прокуратури зазначав, що ДП «Іванківське лісове господарство», Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, як уповноважені суб`єкти, що реалізують права та інтереси держави у спірних правовідносинах, протягом тривалого часу не вживали заходів щодо повернення спірної земельної ділянки у власність держави, зокрема ДП «Іванківське лісове господарство» з липня 2016 року було відомо про накладення спірних земельних ділянок на землі 23 кварталу Оранського лісництва. Також в матеріалах справи містить лист Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства від 03 березня 2017 року № 04-36/418 на запит Броварської місцевої прокуратури Київської області від 02 березня 2017 року, який свідчить про те, що з березня 2017 року вказаному суб`єкту владних повноважень було відомо про факт формування спірних земельних ділянок та їх відведення у приватну власність без погодження на зміну цільового призначення та виведення зі складу лісового фонду України.

На виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» керівник Броварської місцевої прокуратури повідомив Київське обласне та по місту Києву управління лісового господарства про те, що прокуратура звертатиметься до суду з позовом, в інтересах держави в особі указаного органу (повідомлення від 15 червня 2017 року № 4735вих.17).

Зазначена стаття Закону передбачає право суб`єкта владних повноважень на оскарження повідомлення прокурора про представництво інтересів у суді, тобто надає такій особі право на спростування обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу на обґрунтування підстав представництва.

Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, в інтересах якого подано позов, не спростовувало обставин, на які посилався прокурор у позовній заяві на обґрунтування підстав представництва інтересів держави.

Таким чином, прокурор на виконання частини четвертої статті 56 ЦПК України і частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обґрунтував у позовній заяві неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави в особі Київського обласного та по місту Києву управління лісового господарства, яке ніяких дій щодо звернення з відповідним позовом до суду на захист інтересів держави з моменту, коли дізналось про порушення майнових прав держави, не вчинило.

Суд апеляційної інстанції не урахував зазначених обставин та наведених вище вимог законодавства, не звернув уваги на дотримання прокурором при зверненні до суду з позовом в інтересах держави вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частини четвертої статті 56 ЦПК України, а тому дійшов помилкового висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Київського обласного та по місту Києву управління лісового господарства без розгляду, як такої, що подана від імені заінтересованої особи за відсутності повноважень на ведення справи в суді.

Зважаючи на наведене, оскаржуване судове рішення апеляційного суду в частині залишення позовної заяви керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Київського обласного та по місту Києву управління лісового господарства без розгляду не можна вважати таким, що відповідає завданням цивільного судочинства.

Щодо позовних вимог керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Іванківське лісове господарство» слід зазначити таке.

Згідно з частиною третьою статті 400 ЦПК України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Представництво інтересів громадянина або держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України. Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з абзацом першим частини другої, абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

З наведених норм випливає, що прокурор наділений повноваженнями здійснювати представництво в суді лише двох суб`єктів права - громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) та держави, і не наділений повноваженнями здійснювати представництво в суді інших суб`єктів права.

За висновками Європейського суду з прав людини підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, § 35)).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18, пункти 6.21, 6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18, пункти 4.19, 4.20), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19, пункт 26), від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (провадження № 12-20гс21, пункт 8.5) та інші).

Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що і в судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19, пункт 35), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс 19, пункт 27)). Тому, зокрема, наявність чи відсутність в органу, через який діє держава, статусу юридичної особи, значення не має (постанова Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (провадження № 12-20гс21, пункти 8.10, 8.12).

При цьому міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень (пункт 48 постанови Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19 (провадження № 12-11гс21)). Отже, незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин. Таким чином, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор.

На відміну від прокурора та органів, через які діє держава, юридичні особи, які не є такими органами, діють як самостійні суб`єкти права - учасники правовідносин. Конституцією України та законом не передбачена можливість прокурора здійснювати процесуальні та інші дії, спрямовані на захист інтересів юридичних осіб. Зокрема, до повноважень прокурора не належить здійснення представництва в суді державних підприємств. При цьому інтереси юридичної особи можуть не збігатися з інтересами її учасників (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року у справі № 923/876/16 (провадження № 12-88гс19, пункт 62)). Тому інтереси державного підприємства можуть не збігатися з інтересами держави, яка має статус засновника (вищого органу) такого підприємства (постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (провадження № 12-140гс19, пункт 71)).

Відповідно до статті 170 ЦК України держава у цивільних відносинах діє через органи державної влади, а не через державні підприємства.

Такі правові висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21), в якій Велика Палата Верховного Суду підтвердила свій висновок про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі державного підприємства (пункт 8.14 постанови Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20).

Враховуючи викладене, позовні вимоги прокурора, спрямовані на захист прав або інтересів не держави, а державного підприємства, не підлягають розгляду по суті, оскільки позовну заяву за такими вимогами фактично подано не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах державного підприємства, а прокурор не має повноважень на ведення справ в частині таких вимог.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має цивільної процесуальної дієздатності.

Згідно з частиною першою статті 414 ЦПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.

Отже, оскаржуване судове рішення необхідно скасувати в частині вирішення позовних вимог керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області, заявлених в інтересах Державного підприємства «Іванківське лісове господарство» та у цій частині залишити без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України як такий, що поданий від імені заінтересованої особи, особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з частиною третьою статті 400 ЦПК України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

За таких обставин, з огляду на необхідність врахування висновків щодо застосування норм права, викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21), тобто в судовому рішенні Верховного Суду після подання касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку про вихід за межі доводів та вимог касаційної скарги на підставі частини третьої статті 400 ЦПК України.

За змістом частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвело до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Ураховуючи, що допущені апеляційним судом порушення норм матеріального та процесуального права, призвели до постановлення незаконної постанови суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, постанова Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 рокув оскаржуваній частині підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 257, 400, 402, 409, 411, 414, 415, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року в частині залишення без розгляду позовних вимог керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особіКиївського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року в частині позовних вимог керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Іванківське лісове господарство»скасувати. Позов у цій частині залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. І. Грушицький

Судді: А. А. Калараш

І. В. Литвиненко

Є. В. Петров

В. В. Сердюк