Справа № 307/3054/20
судді Закарпатського апеляційного суду Р.Ю. Кондора
у справі № 307/3054/20
21 березня 2022 р. м. Ужгород
Закарпатський апеляційний суд постановою від 21 березня 2022 року задовольнив апеляційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури О. Ломакіної-Невідомої в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської області, рішення Тячівського районного суду від 19 листопада 2020 року скасував, у позові ОСОБА_1 до Усть-Чорнянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області про визнання права власності на нерухоме майно відмовив.
Із таким рішенням колегії суддів не можу погодитись, оскільки вважаю його помилковим виходячи з наступного.
16.10.2020 ОСОБА_1 звернувся до суду із зазначеним позовом до Лопухівської сільської ради Тячівського району, третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, зазначив на стороні відповідача Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області та мотивував позов таким.
На цій земельній ділянці позивач збудував об`єкт нерухомого майна - будівлю торгівлі. Однак, право власності на зазначене нерухоме майно не встановлено, позаяк будівництво було здійснене без отримання у встановленому порядку дозволу на право проведення будівельних робіт.
Зважаючи на те, що об`єкт нерухомого майна будувався позивачем за рахунок власних коштів, визнання за ним права власності на це нерухоме майно не буде порушувати прав інших осіб.
Цільове призначення земельної ділянки у повній мірі відповідає цільовому призначенню побудованого на ній об`єкта нерухомого майна.
Посилаючись на ці обставини, на можливість набуття права власності на самочинно збудоване нерухоме майно з підстав, не заборонених законом, оскільки це не порушує права інших осіб (зокрема, ст.ст. 316, 325, 328, 376 ЦК України), позивач ОСОБА_1 просив визнати його власником об`єкта нерухомого майна - будівлі торгівлі загальною площею 626,2 кв. м, розташовану по АДРЕСА_1 .
Рішенням Тячівського районного суду від 19.11.2020 позов задоволено, визнано ОСОБА_1 власником об`єкта нерухомого майна - будівлі торгівлі загальною площею 626,2 кв. м, розташовану по АДРЕСА_1 .

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із його обґрунтованості та доведеності, з того, що визнання права власності на самочинно збудоване нерухоме майно не порушуватиме прав інших осіб, а відповідач позов визнав.

Рішення суду в порядку ст. 352 ч. 1 ЦПК України як особа, яка не брала участі в справі, в якій суд вирішив питання про її права та обов`язки, оскаржила заст. керівника Закарпатської обласної прокуратури О. Ломакіна-Невідома в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської області. Доводи скарги зводяться до таких.

Рішення ухвалене судом із порушенням норм матеріального та процесуального права. Суд не врахував, що відповідно до ст. 41 Конституції України, ст.ст. 182, 328, 331, 376, 392 ЦК України, ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.ст. 2, 4, 5 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», інших норм законодавства:

право власності на нерухоме майно набувається відповідно до закону;

зведене майно підлягає прийняттю в експлуатацію, право на нього підлягає державній реєстрації, експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється;

право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом;

особа, яка здійснила самочинне будівництво, не набуває права власності на нього;

визнання права власності на об`єкт незавершеного будівництва, не прийнятий в експлуатацію, в судовому порядку законом не передбачено, а судове рішення за загальним правилом не є підставою для виникнення права власності.

Особа вправі вимагати захисту судовим порядком свого порушеного права, зокрема, вимагати визнання судовим порядком права власності на самочинно збудований об`єкт, якщо порушене питання було предметом розгляду компетентного державного органу, рішення якого чи його відсутність дають підстави вважати про наявність спору про право. Втім, у справі відсутні докази звернення позивача до органу державного архітектурно-будівельного контролю з приводу отримання дозволу на будівництво та введення збудованого об`єкта в експлуатацію.

Отже, спірне майно є самочинно збудованим об`єктом комерційного призначення, будівництво якого було розпочате та здійснене без належного дозволу, без затвердженого проекту та було завершене без сертифіката (декларації) про введення його в експлуатацію.

Визнання судовим порядком права на самочинно збудоване майно є винятковим способом захисту права, коли в прийнятті в експлуатацію такого майна було незаконно відмовлено, а суд не повинен підміняти собою уповноважені державні органи. Тому позивачем обрано невірний спосіб захисту права.

Рішення суду про узаконення об`єкта самочинного будівництва не гарантує його безпечності, позаяк відповідний висновок може дати лише компетентний державний орган. Недотримання забудовником порядку здійснення будівництва, відповідних норм і правил може потенційно нести небезпеку людям, які відвідуватимуть будівлю торгівлі.

Прокурор діє в порядку, передбаченому ст. 131-1 Конституції України, ст.ст. 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», ст. 56 ЦПК України, які надають йому право подати апеляційну скаргу на рішення суду в інтересах держави в особі державного органу, уповноваженого діяти у спірних відносинах, який, однак, не здійснює чи неналежним чином здійснює свого обов`язку із захисту інтересів держави.

Виходячи з положень ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Сектор містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської є уповноваженим державою органом, що здійснює захист інтересів держави у вказаній сфері, оскільки здійснює повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю. Цей орган не був залучений до участі в справі, тому був позбавлений можливості реалізувати свої функції в судовому порядку.

На обґрунтування такого представництва держави у спірних правовідносинах прокурор надав також Положення про Сектор містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації, затверджене розпорядженням глави Тячівської РДА від 16.01.2020 № 19.

Порушення інтересів держави полягає в тому, що:

«визнання за відсутності для того законних підстав в судовому порядку за позивачем права власності на самочинно збудований об`єкт нерухомого майна порушує встановлений законодавством порядок набуття права власності на майно, оскільки прийняття рішення про прийняття/неприйняття об`єкта в експлуатацію відноситься до компетенції уповноваженого органу контролю;

ухваленням оскаржуваного рішення схвалено та узаконено самовільні, незаконні і недоброчесні дії позивача, які мають наслідком хаотичну забудову населеного пункту, що є безумовною загрозою порушення інтересів держави та територіальної громади;

експлуатація спірного нерухомого майна за відсутності належних документів, що підтверджують безпечність експлуатації будівлі, створює небезпеку для життя необмеженого кола осіб, оскільки оскаржуване рішення суду узаконило самочинно збудований об`єкт масового відвідування людей без встановлення його безпечності, а висновок щодо дотримання всіх норм та правил при будівництві будівлі компетентний орган не надавав».

Окрім цього, визнання судом в такий спосіб права власності позивача на самочинно збудоване майно позбавляє територіальну громаду можливості отримати пайовий внесок на розвиток інфраструктури, оскільки такий сплачується на підставі декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Прокурор виходить також із того, що порушення встановленого законодавством порядку забудови, зокрема, зведення об`єктів, призначених для відвідування значною кількістю людей, відновлення законності та правильне застосування законодавства у цій сфері має і суспільне значення.

Всупереч наведеному та вимогам ст. 51 ЦПК України Сектор містобудування не був залучений до участі в справі, що позбавило його можливості оскаржити рішення суду.

Прокурор, який теж не брав участі в справі, ознайомився з матеріалами справи 12.08.2021 і оскільки Сектор містобудування за зверненнями прокурора, отриманими 25.08.2021 і 07.09.2021, не вжив заходів для захисту інтересів держави шляхом оскарження рішення суду, подає скаргу в інтересах держави в особі Сектору містобудування.

Апелянт просить рішення скасувати, в позові відмовити.

Інші учасники справи рішення суду не оскаржували, відзивів на апеляцію прокурора не подавали.

Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 10.11.2021 залучено Усть-Чорнянську селищну раду Тячівського району Закарпатської області до участі в справі як правонаступника Лопухівської сільської ради Тячівського району Закарпатської області.

Задовольняючи постановою від 21.03.2022 апеляційну скаргу прокурора в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської райдержадміністрації Закарпатський апеляційний суд виходив із того, що:

належних підстав для визнання права власності позивача на самочинно збудований об`єкт нерухомості не було, оскільки до компетентного органу по відповідні дозвільні документи на будівництво та по введення об`єкта в експлуатацію він не звертався, порядок набуття права власності на нерухоме майно не був дотриманий;

на момент звернення з позовом до суду у позивача був відсутній спір з органом архітектурно-будівельного контролю і такий не був відповідачем у справі;

Тячівська райдержадміністрація в особі Сектора містобудування та архітектури є одним з уповноважених державою органів, що здійснює захист інтересів держави у вказаній сфері, оскільки здійснює повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю;

рішення ухвалене за відсутності Сектора містобудування та архітектури Тячівської райдержадміністрації, залучення до участі в справі якого в якості співвідповідача є обов`язковим;

Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області як уповноважений державою орган у сфері державного архітектурно-будівельного контролю брало участь у справі в якості третьої особи, тоді як повинно було брати участь в якості відповідача або співвідповідача, оскільки вирішує питання про прийняття в експлуатацію самочинно збудованого об`єкта, на який може бути визнано право власності за рішенням суду;

представництво прокурором інтересів держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської райдержадміністрації є належним, враховує суспільну значимість питання щодо необхідності дотримання безпечності самочинно зведеної будівлі комерційного призначення.

Втім, апеляційний суд не врахував нижченаведеного.

Цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників, у тому числі, відносини щодо права власності, його захисту, а також щодо самочинного будівництва (ст.ст. 1, 316-321, 328, 376, глава 29 ЦК України, тут і далі норми матеріального права, якщо не зазначено інше, в редакції, що була чинною на день пред`явлення позову (16.10.2020)).

Завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави (ст. 1 ЦПК України).

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (ст. 19 ч. 1 ЦПК України).

Правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення або оспорювання саме її прав (ст. 4 ч. 1, ст. 19 ч. 1 ЦПК України), зазначене стосується як права на позов, так і права на апеляцію. Особа на власний розсуд здійснює своє право на захист і розпоряджається своїми цивільними та процесуальними правами (ст. 12 ч. 1, ст. 20 ч. 1 ЦК України, ст. 12 ч. 1, ст. 13 ч. 3 ЦПК України); особа зобов`язана належно довести обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, включно з обставинами, якими обґрунтовується як право на пред`явлення вимог (право на позов), так і право на пред`явлення вимог до конкретного відповідача (відповідачів) та обов`язок такого конкретного відповідача (відповідачів) відповідати за пред`явленим до нього (них) позовом, а у випадку оскарження рішення суду особою, яка не брала участі в справі, включно з обставинами, якими обґрунтовується право на апеляцію; кожна сторона несе ризик настання наслідків, пов`язаних із вчиненням чи невчиненням нею процесуальних дій; доказування не може ґрунтуватися на припущеннях (ст. 12 ч.ч. 2, 3, ст. 13 ч. 1, ст.ст. 76-81 ЦПК України).

Сторонами у справах позовного провадження є позивач - особа, яка вважає, що її право порушене і яка пред`явила вимогу про захист порушеного права, і відповідач - особа, яку відповідно до принципу диспозитивності цивільного процесу визначає позивач і яка, виходячи із заявленої тим правової позиції, порушує (не визнає, оспорює, заперечує) його право та має відповідати за позовом (ст. 42 ч. 1, ст.ст. 48, 51 ЦПК України).

Таким чином, оскільки йдеться про спір, який виник із цивільних прав і обов`язків, по захист своїх порушених прав може до суду звернутися саме особа, права якої порушені, апелянт, подаючи скаргу в порядку ст. 352 ч. 1 ЦПК України, повинен довести наявність у нього права на її подання, наявність фактів і обставин, що свідчать про вирішення судом питання саме про його цивільні права і обов`язки, про порушення рішенням суду, ухваленим без залучення до участі в справі апелянта, його законних цивільних прав та інтересів і може це зробити не в будь-який спосіб, а в той, що передбачений законом, правомірній вимозі належного позивача (позивачів) відповідає обов`язок належного відповідача (відповідачів) усунути порушення права, рівно як правомірна вимога належного апелянта може мати наслідком ухвалення за результатом її розгляду відповідного цій вимозі рішення. Ці правила діють і в разі звернення до суду уповноважених осіб із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів.

З матеріалів справи вбачається таке.

ОСОБА_1 звів у 2019 році на земельній ділянці площею 0,1380 га по АДРЕСА_1 будівлю торгівлі загальною площею 626,2 кв. м з господарськими будівлями та спорудами площею 47,6 кв. м, загальною вартістю 252359,00 грн.

На підтвердження цих обставин у справі містяться Технічний паспорт на будівлю торгівлі з господарськими будівлями та спорудами, виготовлений ФОП ОСОБА_2 13.10.2020 (а.с. 11-20), Звіт про оцінку майна, складений ПП «Алекс-Хуст» 19.10.2020 (а.с. 33-56).

Право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 0,1380 га з кадастровим номером :04:004:0036, реєстраційним номером об`єкта нерухомого майна 244 та цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель торгівлі по АДРЕСА_1 зареєстровано 13.12.2019 (витяг із Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 17.09.2020 № 224341841, витяг із Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 16.09.2020 № НВ-020) (а.с. 5, 8-10).

Рішенням Виконавчого комітету Лопухівської сільської ради Тячівського району від 07.09.2020 № 27 вищевказаному об`єкту нерухомості присвоєно адресу: АДРЕСА_1 (а.с. 4).

Лопухівська сільська рада адресованим Тячівському районному суду листом від 28.10.2020 № 02-35/107 повідомила, що не братиме участь у справі, оскільки заперечень щодо позову не має, буде згідна з рішенням, яке буде прийняте у справі, позовні вимоги визнає (а.с. 28).

Інші докази та документи сторонами суду не подавалися.

За змістом положень ст. 41 Конституції України, ст.ст. 181, 182, 316, 321, 328, 331 ЦК України, інших нормативних актів, якими забезпечується оборотоздатність нерухомого майна, право власності на новостворене нерухоме майно набувається відповідно до закону, нерухоме майно підлягає введенню в експлуатацію, право власності на нього підлягає державній реєстрації, право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом і саме як таке відповідне право підлягає захисту.

Статтею 376 ЦК України визначено, що:

житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил (ч. 1);

особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього (ч. 2);

право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може бути за рішенням суду визнане за особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети, за умови надання земельної ділянки у встановленому порядку особі під уже збудоване нерухоме майно (ч. 3);

якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (ч. 4);

на вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб (ч. 5).

Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затверджений постановою КМ України від 13.04.2011 № 461, містить положення, зокрема, про те, що:

цей Порядок визначає механізм прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (п. 1);

надання (реєстрація), повернення (відмова у видачі) чи скасування реєстрації документів, що підтверджують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю (п. 4);

у випадку визнання права власності на самочинно збудований об`єкт за рішенням суду він приймається в експлуатацію згідно з цим Порядком за умови можливості його надійної та безпечної експлуатації за результатами проведення технічного обстеження такого об`єкта;

технічне обстеження проводиться суб`єктом господарювання, який має у своєму складі відповідних виконавців, що згідно із Законом України «Про архітектурну діяльність» одержали кваліфікаційний сертифікат, або фізичною особою - підприємцем, яка згідно із зазначеним Законом має кваліфікаційний сертифікат;

на підставі інформації, отриманої під час технічного обстеження, з урахуванням виду, складності, технічних та інших особливостей об`єкта, проведених заходів, передбачених цим пунктом, а також даних технічного паспорта, проектної та іншої технічної документації на об`єкт (за наявності) виконавець проводить оцінку технічного стану об`єкта та складає звіт про проведення технічного обстеження (п. 10).

Відповідно до Положення про Сектор містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Тячівської РДА від 16.01.2020 № 19:

Сектор містобудування є структурним підрозділом Тячівської райдержадміністрації та є юридичною особою (п.п. 1.1., 1.6.);

основним завданням Сектору є забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території району (п. 2.1.), на виконання якого Сектор забезпечує, серед іншого:

здійснення моніторингу щодо реалізації схеми планування території району, стану розроблення, оновлення містобудівної документації на регіональному та місцевому рівнях (пп. 2.2.4.);

надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пп. 2.2.12.), ведення реєстру містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пп. 2.2.17.);

надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки (пп. 2.2.13.);

надання пропозицій щодо присвоєння органами місцевого самоврядування поштових адрес об`єктам містобудування (пп. 2.2.15.);

ведення містобудівного кадастру на території району (пп. 2.2.16.).

співпрацю з органами державного архітектурно-будівельного контролю з питань самочинно збудованих об`єктів містобудування (2.2.20.);

права Сектору містобудування визначені розділом ІІІ Положення і не містять вказівки на наглядові та контрольні функції і права, а також на право звернення до суду на захист інтересів держави (а.с. 77-82).

Положення не містить вказівки на повноваження Сектору містобудування щодо забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил забудови населених пунктів, затвердженої містобудівної документації, щодо державного архітектурно-будівельного контролю, а також не містить і повноважень погоджувати прийняття органом державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта будівництва в експлуатацію, як на це вказував прокурор під час апеляційного розгляду справи.

Учасниками цивільних і процесуальних відносин є юридичні та фізичні особи, а також держава (ст. 2 ч.ч. 1, 2, ст. 24, 25, 30, 80, 82, 91, 92 ЦК України, ст.ст. 42, 46, 47 ЦПК України).

Держава, територіальні громади як учасники цивільних відносин діють на рівних правах з іншими учасниками цих відносин через органи, відповідно, державної влади та місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом (ст. 167 ч. 1, ст. 169 ч. 1, ст.ст. 170, 172 ЦК України).

Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачає, що:

систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади; міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики; повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави (ст. 1 ч.ч. 1, 2);

центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії (ст. 16 ч. 1);

основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю); здійснення інших завдань, визначених законами України;

у разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція (ст. 17 ч. 1 п.п. 2, 5, ч. 2);

територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права і діють на підставі положень, що затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади (ст. 21 ч.ч. 1, 3);

міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (ст. 28).

Типове положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затверджене постановою КМ України від 25.05.2011 № 563, установлює, зокрема, що:

територіальні органи у своїй діяльності керуються Конституцією та законами України, актами Кабінету Міністрів України, наказами міністерства, дорученнями міністра, його першого заступника та заступників, наказами центрального органу виконавчої влади, дорученнями керівника центрального органу виконавчої влади, актами місцевих держадміністрацій, органів місцевого самоврядування та наказами територіальних органів вищого рівня (п. 2);

завданням територіальних органів є реалізація повноважень міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (п. 3).

Згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»:

управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється…:

центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування;

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування;

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду;

органами державного архітектурно-будівельного контролю;

іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури;

місцевими державними адміністраціями;

органами місцевого самоврядування (ст. 6 ч. 1);

до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» (ст. 6 ч. 2);

до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;

органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (ст. 6 ч. 3);

державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт;

державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю …; порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України (ст. 41 ч. 1);

державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;

державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (ст. 41-1 ч.ч. 1, 2).

Відповідно до Закону України «Про архітектурну діяльність»:

державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі (ст. 10 ч.ч. 2, 3);

до уповноважених органів містобудування та архітектури належать:

центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;

орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;

структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;

виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури;

орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури, структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій підконтрольні і підзвітні відповідним органам виконавчої влади в межах, передбачених законом (ст. 13 ч.ч. 1, 2).

Указами Президента України:

від 09.12.2010 № 1085/2010 було утворено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України;

від 08.04.2011 № 439/2011 було затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, яким було визначено, зокрема, що ДАБІ України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи (п. 6 Положення), Держархбудінспекція України є юридичною особою (п. 13 Положення).

Постановою КМ України від 23.05.2011 № 549 були утворені територіальні органи Держархбудінспекції України як юридичні особи публічного права у вигляді Інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю, в тому числі, у Закарпатській області.

Постановою КМ України від 23.04.2014 № 150, яка набрала чинності 03.06.2014, територіальні органи Держархбудінспекції України як юридичні особи публічного права у вигляді Інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю, в тому числі, у Закарпатській області, були ліквідовані, Уряд погодився з пропозицією Держархбудінспекції України щодо утворення її територіальних органів як структурних підрозділів апарату Інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

Постановою КМ України від 30.04.2014 № 197 затверджено Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, за яким:

Міністерство розвитку громад та територій України (Мінрегіон) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує …

державну політику у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури,

державну політику у сфері технічного регулювання у будівництві,

а також забезпечує формування державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду,

у сфері контролю житлово-комунального господарства

та у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель (п. 1);

основними завданнями Мінрегіону є:

забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури, державної політики у сфері технічного регулювання у будівництві, зокрема щодо:

здійснення нормування у будівництві з метою формування безпечного середовища для життя і здоров`я людини;

проведення містобудівного моніторингу (п. 3 пп. 1);

забезпечення формування:

державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду (п. 3 пп. 2);

Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань:

здійснює:

управління у сфері містобудування шляхом планування територій на державному рівні, визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення містобудівної документації та проведення моніторингу за дотриманням законодавства у сфері містобудування;

проведення містобудівного моніторингу на державному рівні (п. 4 пп. 13);

затверджує:

будівельні норми;

порядок розроблення проектної документації на будівництво об`єктів;

порядок ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів;

нормативно-правові акти з питань архітектурно-будівельного контролю та нагляду (п. 4 пп. 15);

веде містобудівний кадастр на державному рівні (п. 4 пп. 18);

Мінрегіон з метою організації своєї діяльності:

здійснює претензійно-позовну роботу, звертається до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів, а також інтересів держави у відповідних сферах (п. 5 пп. 9).

Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затверджене постановою КМ України від 09.07.2014 № 294, містило правила, за якими:

Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (п. 1);

основним завданням Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме … виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках (п. 3);

Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань:

отримує повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт, здійснює внесення змін до них, а також скасовує право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення (п. 4 пп. 2);

видає дозволи на виконання будівельних робіт, повідомлення про внесення змін до них, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт (п. 4 пп. 3);

приймає в установленому порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об`єкти (видає відповідні сертифікати або відмовляє у їх видачі, реєструє декларації про готовність об`єкта до експлуатації, вносить зміни до них, а також повертає такі декларації та скасовує їх реєстрацію) (п. 4 пп. 4);

здійснює інші повноваження, визначені законом (п. 4 пп. 9);

Держархбудінспекція для виконання покладених на неї завдань має право:

одержувати в установленому законодавством порядку від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових осіб, а також громадян та громадських об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань і функцій (п. 6 пп. 2);

проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів (п. 6 пп. 6);

Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо через апарат та свої територіальні органи (п. 7).

Постановою КМ України від 19.08.2015 № 671 установлено, що:

органи державного архітектурно-будівельного контролю є правонаступниками прав та обов`язків Державної архітектурно-будівельної інспекції щодо здійснення переданих повноважень відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

до завершення здійснення заходів з утворення органів державного архітектурно-будівельного контролю в Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях та сільських, селищних, міських радах або визначення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, на які покладаються повноваження, визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також затвердження актів спільної комісії такі повноваження здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція (п. 2).

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою КМ України від 23.05.2011 № 553, визначає, що:

державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органом державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції (пп. 1 п. 2, п.п. 10, 11, 16 та ін.).

Постановою КМ України від 13.03.2020 № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду», яка набрала чинності з 18.03.2020, запроваджені зміни в законодавстві, яким регулюються питання управління у сфері містобудівної діяльності, відповідно до яких:

утворено Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, та затверджено Положення про Державну інспекцію містобудування України (ДІМ) (п.п. 1, 2 постанови);

зупинено дію постанови КМ України від 23.05.2011 № 553 до початку виконання функцій і повноважень Державної інспекції містобудування (п. 3 постанови);

Державна інспекція містобудування України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів) (п. 1 Положення про ДІМ);

основним завданням ДІМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме:

здійснення … державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, … власниками будівель … вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт;

здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування (п. 3 Положення про ДІМ);

ДІМ для виконання покладених на неї завдань має право проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів (пп. 12 п. 6 Положення про ДІМ);

ДІМ здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (п. 7 Положення про ДІМ);

Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України викладено в новій редакції, відповідно до якої:

Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (п. 1 Положення про ДАБІ);

Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань:

приймає в установленому порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об`єкти (видає відповідні сертифікати або відмовляє у їх видачі, реєструє декларації про готовність об`єкта до експлуатації, вносить зміни до них, а також повертає такі декларації та скасовує їх реєстрацію) (пп. 4 п. 4 Положення про ДАБІ);

Держархбудінспекція для виконання покладених на неї завдань має право проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів (пп. 6 п. 6 Положення про ДАБІ);

Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо через апарат та свої територіальні органи (п. 7 Положення про ДАБІ).

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою КМ України від 19.08.2015 № 698, передбачає таке:

нагляд здійснюється посадовими особами ДІМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок (п. 2);

основними завданнями нагляду є:

виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності (п. 3 пп. 1);

у разі виявлення посадовою особою ДІМ під час проведення перевірки порушення, відповідальність за яке встановлена законом, складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном; у разі виявлення посадовою особою ДІМ під час проведення перевірки порушення, яке може бути усунуто, видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (п. 29).

На час апеляційного розгляду справи відбулися подальші зміни в законодавстві, яким регулюються питання управління у сфері містобудівної діяльності, запроваджені, зокрема, постановою КМ України від 23.12.2020 № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду», яка набрала чинності з 30.12.2020, і постановою КМ України від 15.09.2021 № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування», яка набрала чинності з 15.09.2021, відповідно до яких:

утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України (ДІАМ), ліквідовано Державну інспекцію містобудування (п.п. 1, 2, 3 постанови № 1340);

визначено Державну інспекцію архітектури та містобудування суб`єктом управління індивідуально визначеного майна Державної інспекції містобудування та Державної сервісної служби містобудування, Державної архітектурно-будівельної інспекції, які ліквідовуються (п. 7 постанови № 1340);

Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (п. 1 Положення про ДІАМ);

основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме:

здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, … власниками будівель … вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт;

здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, під час провадження ними містобудівної діяльності;

виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках (п. 3 Положення про ДІАМ);

ДІАМ відповідно до покладених на неї завдань: видає дозволи на виконання будівельних робіт, реєструє повідомлення про внесення змін до них, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт; приймає в установленому порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об`єкти (видає сертифікати про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта або відмовляє в їх видачі, реєструє декларації про готовність об`єкта до експлуатації, внесення змін до них, а також повертає такі декларації та скасовує їх реєстрацію) (пп. 15-2, 15-3 п. 4 Положення про ДІАМ);

ДІАМ для виконання покладених на неї завдань має право проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів (пп. 11 п. 6 Положення про ДІАМ);

ДІАМ здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (п. 7 Положення про ДІАМ).

Кабінет Міністрів України погодився з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а також визнав такими, що втратили чинність, постанову КМ України від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» та інші пов`язані з нею постанови (п.п. 1, 2 постанови № 960).

За приписами Закону України «Про місцеві державні адміністрації»:

місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади;

місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою (ст. 1 ч.ч. 2, 3);

місцева державна адміністрація організовує розробку та проведення експертизи містобудівної документації населених пунктів відповідно до норм і правил (ст. 20 п. 1);

погоджує документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини (ст. 20 п. 6);

для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України (ст. 28 п. 5);

структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади (ст. 31).

структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій: здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток; підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій, а також органам виконавчої влади вищого рівня; підзвітні та підконтрольні відповідним структурним підрозділам обласної державної адміністрації (ст. 42 ч.ч. 1, 2, 3).

Згідно з Типовим положенням про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, затвердженим постановою КМ України від 26.09.2012 № 887:

вид структурного підрозділу (департамент, управління, відділ, сектор, інший структурний підрозділ, передбачений законом) та його статус як юридичної особи публічного права визначаються головою місцевої держадміністрації (п. 4);

основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території (п. 5);

структурний підрозділ виконує завдання відповідно до визначених галузевих повноважень (п. 6).

Відтак законодавством унормовані порядок і процедури, які пов`язуються з будівництвом нерухомого майна, передбачено введення нерухомого майна в експлуатацію та державну реєстрацію прав на нього, унормовані компетенція і повноваження органів, які здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, в тому числі, здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд. Законом передбачена й відповідальність, зокрема, цивільна, за порушення суб`єктами таких правовідносин законодавства та відповідні цьому наслідки. Втручання у зв`язку з цим у відповідні права, захист прав суб`єктів правовідносин, розв`язання спорів щодо прав і обов`язків суб`єктів правовідносин здійснюються судовим порядком.

Виходячи з наведеного вище з урахуванням відповідних положень законодавства в сукупності та взаємозв`язку, слід констатувати, що у повній мірі виконання покладених на органи управління у сфері містобудівної діяльності, передусім - на органи, які здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд, завдань стосовно забезпечення додержання учасниками правовідносин у сфері будівництва вимог законодавства, вжиття заходів щодо усунення порушень та реалізація повноважень щодо нагляду і контролю у сфері будівництва стосовно додержання відповідними особами вимог законодавства, встановленого порядку будівництва, набуття і реалізації права на об`єкти будівництва, в тому числі, самочинного, вирішення інших пов`язаних із цими завданнями та повноваженнями питань відповідно до закону не є можливим поза судовим порядком.

Функція державного органу із нагляду (контролю) за дотриманням законодавства не може розглядатися у відриві від механізму, яким забезпечується досягнення мети такого нагляду (контролю), його результат у вигляді усунення відповідного порушення. Держава вправі на захист своїх законних прав та інтересів у сфері правовідносин, пов`язаних із будівництвом, поряд із використанням інших передбачених законом засобів пред`явити в особі уповноважених органів і відповідний позов, зокрема, в порядку цивільного судочинства.

Понад те, таке право як природньо випливає із суті, змісту та обсягу завдань і повноважень цивільно та процесуально право- і дієздатних державних органів, не суперечить їм та є установленим законом способом їх реалізації у відповідному спорі, так і прямо передбачене статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Це узгоджується й із нормами ст. 56 ч. 1 ЦПК України, згідно з якими у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах, при цьому вказані органи повинні надати суду документи, що підтверджують наявність передбачених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.

Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (ст. 131-1 ч. 1 п. 3 Конституції України).

За приписами ЦПК України:

у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами;

прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу;

у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ст. 56 ч.ч. 3, 4, 5).

Закон України «Про прокуратуру» передбачає, що:

на прокуратуру покладаються функції, зокрема, представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом (ст. 2 ч. 1 п. 2);

прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу;

наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (ст. 23 ч. 3);

наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді;

прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва;

прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень; у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу; наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень;

виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії (ст. 23 ч. 4);

під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи (ст. 23 ч. 6 п.п. 1, 2, 3, 4).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 висловила правову позицію, згідно з якою в частині, що стосується представництва інтересів держави прокурором:

підстави представництва прокурор мотивував тим, що орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо звернення з подібним позовом, відсутній, оскільки орган державної влади, що здійснює державний контроль за додержанням земельного законодавства, а саме органи Держгеокадастру, позови з подібними позовними вимогами подавати не можуть, а власник земельної ділянки є суб`єктом правопорушення і визначений як відповідач (п. 42);

зважаючи на статус і визначені законодавством права і повноваження органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився (п.п. 44-50);

Велика Палата Верховного Суду не погоджується з доводами касаційної скарги про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами (п. 51).

У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу; процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (п.п. 51, 70).

У справі № 912/2385/18 (постанова від 26.05.2020) Велика Палата Верховного Суду вказувала на те, що:

прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу; бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк (п.п. 37, 38);

звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення; суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи; наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин (п.п. 39, 42, 67);

захищати інтереси держави повинні насамперед компетентні органи, а не прокурор, який не повинен вважатися альтеративним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави; прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (п.п. 45, 47).

З викладеного вище випливають такі висновки.

Сектор містобудування та архітектури Тячівської райдержадміністрації належить до уповноважених органів містобудування та архітектури, який виконуючи своє основне завдання, яке полягає в забезпеченні у визначених законом межах реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території Тячівського району, бере певну, чітко обмежену законодавством участь в управлінні у сфері містобудівної діяльності, у процедурах, із якими пов`язується виконання будівельних робіт, зокрема, їх початок (видача будівельного паспорта, містобудівних умов і обмежень тощо), здійснює містобудівний моніторинг, інші функції, як це випливає з положень ст.ст. 23, 27, 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та з інших норм законодавства. З відповідними нормами законодавства узгоджується й наявне в справі Положення про Сектор містобудування.

У процедурах, пов`язаних із будівництвом, у межах своїх компетенції та повноважень беруть у передбачених випадках на виконання покладених на них законодавством обов`язків й інші органи державної влади та місцевого самоврядування, надають відповідні висновки, погодження тощо (органи, до сфери діяльності яких входять питання землекористування, екології, санітарного контролю і т.ін.).

При цьому, Сектор містобудування не є органом який має повноваження та виконує функції державного архітектурно-будівельного контролю та/або нагляду, прийняття об`єктів будівництва в експлуатацію, відмови в цьому і подібні. Вказівка прокурора в апеляційній скарзі, рівно як і вказівка апеляційного суду в постанові на те, що Сектор містобудування здійснює повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю, а також твердження прокурора під час апеляційного розгляду справи про те, що Сектор містобудування погоджує питання прийняття об`єкта нерухомості в експлуатацію, безпідставні. На Сектор містобудування такі повноваження не покладені, позаяк належать державним органам, які здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд - на відповідний час Державній архітектурно-будівельній інспекції України, Державній інспекції містобудування України, Державній інспекції архітектури та містобудування України, а також, якщо відповідні повноваження встановленим порядком покладені на інші місцеві органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, то належать таким органам.

Спір, що виник у даній справі, не є спором про право цивільне, в якому відповідачем за пред`явленими ОСОБА_1 вимогами є Сектор містобудування. Спір не стосується ані цивільних прав і обов`язків Сектора містобудування, і такого обґрунтування апеляція прокурора на містить, ані прав і обов`язків як уповноваженого органу містобудування та архітектури в контексті вимоги про визнання права власності на самочинно збудоване нерухоме майно.

Натомість зважаючи на компетенцію і повноваження органів, які здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд і, серед іншого, вирішують питання про можливість експлуатації самочинно збудованого нерухомого майна, що своєю чергою уможливлює оформлення та державну реєстрацію прав на нього (виникнення права власності), спір стосується безпосередніх прав і обов`язків ДАБІ України (на момент пред`явлення позову). У даному випадку у справі взагалі відсутні дані про позицію ДАБІ України щодо спірного самочинного будівництва, оскільки позивач із цього приводу не звертався до відповідного підрозділу ДАБІ. Тим часом, з огляду на компетенцію і повноваження ДАБІ щодо державного архітектурно-будівельного контролю і нагляду, прийняття об`єктів нерухомості в експлуатацію, поряд із органом місцевого самоврядування статус ДАБІ України в справі виходячи з підстав і предмета позову відповідає статусу відповідача (співвідповідача).

Однак, ДАБІ України, яка здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені територіальні органи, які є її структурними підрозділами, не брала участі в справі в якості відповідача (співвідповідача). Зазначення позивачем у заяві Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Закарпатській області як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача не має процесуального значення в цивільній справі та не тягне процесуального наслідку у вигляді участі в справі в порядку цивільного судочинства належної особи, оскільки, по-перше, вищеназваний структурний підрозділ не є юридичною особою і не може брати самостійної участі у цивільних і процесуальних відносинах, по-друге, процесуальний статус такої особи із самого початку був визначений невірно і не відповідав реальному статусу в справі.

Суд першої інстанції повідомив Управління ДАБІ в Закарпатській області про розгляд справи (а.с. 28), проте, не вирішував питання про участь у справі відповідної юридичної особи.

Далі. Міністерство розвитку громад та територій України є центральним органом виконавчої влади, що безпосередньо та через інші утворені для виконання відповідних функцій державні органи забезпечує формування та реалізує державну політику в усіх сферах будівництва, містобудування, архітектури, архітектурно-будівельного контролю та нагляду і на виконання своїх повноважень має прямо передбачені право і повноваження звертатися до суду з позовами щодо захисту інтересів держави у відповідних сферах. При цьому, таке право належить саме Мінрегіону та не належить до повноважень його територіальних органів, які, втім, можуть діяти на підставі відповідного доручення Мінрегіону, що його в даному випадку на відповідне уповноваження Сектору містобудування немає.

Отже, Мінрегіон у цілому в сфері будівництва, містобудування, архітектури, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а органи, які здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд - у конкретній сфері є центральними органами виконавчої влади, які, як і інші органи виконавчої влади в подібних ситуаціях, у силу своєї компетенції, дійсного обсягу прав і повноважень, правил, установлених законодавством, мають право в порядку реалізації відповідних повноважень діяти в інтересах держави, в тому числі шляхом пред`явлення відповідних позовів.

Попри це, прокурор, беручи до уваги притаманні лише йому процесуальні можливості, які випливають із положень ст. 56 ЦПК України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», не вирішував питання представництва інтересів держави в спорі в особі уповноваженого, компетентного державного органу, зокрема, до Мінрегіону з цього приводу не звертався, а подав апеляційну скаргу в інтересах держави в особі уповноваженого органу містобудування та архітектури, який не є в контексті справи компетентним державним органом і учасником спірних правовідносин. За обставинами справи наразі немає достатніх підстав для тверджень про те, що, всі компетентні та належно уповноважені органи державної влади не виконують своїх функцій із захисту інтересів держави, що тягне необхідність представництва таких інтересів прокурором. Факт звернення прокурора до Сектору містобудування та те, що за таким зверненням Сектор не подав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції не створюють належних процесуально-правових підстав для подання прокурором апеляційної скарги на рішення суду в інтересах держави в особі Сектору містобудування і не можуть тягти процесуального наслідку у вигляді задоволення такої скарги.

Розпорядившись своїми цивільними та процесуальними правами вільно, на власний розсуд, прокурор не довів у належний процесуальний спосіб ані факту наявності у держави в особі Сектору містобудування відповідної компетенції та відповідного їй цивільного права, ані факту його порушення, ані підстав для його захисту, ані підстав для представництва інтересів держави саме в особі цього державного органу. Апеляційна скарга прокурора на рішення Тячівського районного суду від 19.11.2020 не ґрунтується на доказах, міркування про те, що має місце порушення прав держави в особі Сектору містобудування, а відтак і про незаконність через це рішення суду, суперечать дійсним компетенції та повноваженням цього Сектору та є недопустимими в доказуванні припущеннями (ст. 81 ч. 6 ЦПК України). Не може існувати законних підстав вимагати захисту (поновлення) права, яке не виникло.

Твердження в постанові апеляційного суду про те, що участь Сектору містобудування в справі в якості співвідповідача є обов`язковою не враховує дійсних фактичних обставин, що мають місце в справі, та відповідного правового регулювання, а обґрунтування постанови є суперечливим, оскільки по суті безпідставно змішує компетенцію та повноваження Сектору містобудування та ДАБІ. Вирішення ж питань щодо можливості експлуатації об`єкта нерухомості з точки зору його відповідності будівельним та іншим нормам, безпечності тощо є можливим у позасудовому порядку в контексті реалізації уповноваженими в цій сфері державними органами своїх функцій.

За таких обставин, прокурор діючи в інтересах держави в особі Сектору містобудування не довів наявності в нього права апеляційного оскарження рішення Тячівського районного суду від 19.11.2020, доказів про те, що таким вирішувалося питання про цивільні права та обов`язки держави в особі Сектору містобудування в справі немає. Належних підстав стверджувати, що такі права і обов`язки у держави в особі Сектору містобудування існували на відповідний час, існують на час розгляду справи за апеляцією і щодо таких прав і обов`язків є належні та допустимі докази, наразі немає. У контексті встановленого міркування прокурора щодо обставин справи, порядку та підстав набуття позивачем права власності на самочинно збудоване нерухоме майно не мають правового значення в процесі саме за цією його апеляцією і не можуть слугувати підставами для задоволення скарги.

Таким чином, суд першої інстанції не вирішував питання про права і обов`язки держави в особі Сектору містобудування, прокурор не довів наявності у нього права на апеляцію, яку подав, тому підстав для перевірки законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції за цією апеляцією не було.

Суд апеляційної інстанції своєю ухвалою закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося (ст. 362 ч. 1 п. 3, ч. 2 ЦПК України).

Відтак, оскільки наявність у прокурора права на апеляційне оскарження рішення суду в інтересах держави в особі Сектору містобудування перевірялася і зазначені обставини фактично знайшли своє підтвердження після відкриття апеляційного провадження, це провадження підлягало закриттю.

Суддя Р.Ю. Кондор