Постанова

Іменем України

05 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 389/2630/19

провадження № 61-17044св21

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Бурлакова С. Ю. (суддя-доповідач), Коротуна В. М.,

Червинської М. Є.,

учасники справи:

позивач - керівник Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області

в інтересах держави в особі Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Кіровоградській області,

відповідач - ОСОБА_1 ,

розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Кропивницького апеляційного суду від 02 вересня 2021 року у складі колегії суддів: Дьомич Л. М., Мурашко С. І., Чельник О. І.,

ВСТАНОВИВ:

1. Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2019 року керівник Знам`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Кіровоградській області (далі - Кіровоградрибохорона, управління), правонаступником якого є Державне агентство рибного господарства України звернувся до суду з позовом

до ОСОБА_1 про відшкодування збитків, завданих адміністративним правопорушенням.

Обґрунтовуючи позов, зазначив, що до Знам`янської місцевої прокуратури надійшов лист Кіровоградрибохорони щодо вжиття заходів прокурорського реагування з питання організації відшкодування матеріальних збитків. Вивчаючи цей лист та додані до нього документи, прокуратура встановила, що 31 січня 2019 року державний інспектор Кіровоградрибохорони під час проведення рибоохоронних заходів на території Знам`янського району біля с. Диківка на річці Інгулець виявив, що ОСОБА_1 здійснював вилов риби в забороненому місці на зимувальних ямах підсаком кустарного виробництва.

ОСОБА_1 виловив риби: «плітка» - 1 011 штук, «карась» - 25 штук, «окунь» - 48 штук, «йорш» - 8 штук, загальною вагою 36 кг, чим спричинив матеріальні збитки державі на загальну суму 87 312,00 грн.

За цим фактом складений протокол про адміністративне правопорушення

від 31 січня 2019 року № 006742.

Постановою Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області

від 16 травня 2019 року відповідача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 85 Кодексу України про адміністративне правопорушення (далі - КУпАП), провадження у справі про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності закрито у зв`язку із закінченням строків накладення адміністративного стягнення. Постанова від 16 травня 2019 року набрала законної сили 28 травня 2019 року.

Збитки, заподіяні відповідачем державі внаслідок незаконного вилову риби, залишаються невідшкодованими.

Кіровоградрибохорона з позовною заявою про стягнення з ОСОБА_1 збитків

у сумі 87 312,00 грн до суду не зверталася і не має наміру звертатись, у зв`язку

з чим виникла необхідність у зверненні прокурора до суду з відповідним позовом в інтересах держави.

Прокурор зазначив, що Кіровоградрибохорона скерувала матеріали відносно ОСОБА_1 до Знам`янської місцевої прокуратури для вжиття заходів представницького характеру. Прокуратура, після опрацювання вказаних матеріалів, враховуючи наявність значної суми збитків, направила запит

до Кіровоградрибохорони з метою встановлення підстав, з яких управління самостійно не звертається до суду для захисту інтересів держави.

З отриманої відповіді прокурору стало відомо, що Кіровоградрибохорона перебуває в стадії ліквідації, посада завідувача сектора юридичного забезпечення та роботи з персоналом є вакантною, можливості оголосити конкурс на заміщення вакантних посад у управління немає, тому матеріали було скеровано до Знам`янської місцевої прокуратури. Враховуючи викладене, виключно з підстав незалишення інтересів держави незахищеними, прокурор звернувся до суду з указаним позовом.

Прокурор у порядку виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» листом від 29 липня 2019 року повідомив ОСОБА_2 про намір звернутися до суду з відповідним позовом, вказане повідомлення Кіровоградрибохорона не оскаржила, будь-які заперечення щодо цього до прокуратури не надходили.

У позовній заяві прокурор вказує, що звернувся в інтересах держави у зв`язку

з тим, що захист цих інтересів не здійснює Кіровоградрибохорона,

до компетенції якої віднесені відповідні повноваження, нездійснення захисту має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - агентство усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Згідно з наказом Генерального прокурора від 17 лютого 2021 року № 40

з 15 березня 2021 року правонаступником Знам`янської місцевої прокуратури

є Знам`янська окружна прокуратура.

Ухвалою Знам`янського міськрайонного суду від 08 квітня 2021 року задоволено клопотання прокурора та залучено в якості правонаступника позивача Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів

та регулювання рибальства в Кіровоградській області - Державне агентство рибного господарства України (далі - агентство).

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Ухвалою Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області

від 19 травня 2021 року позов керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області залишено без розгляду згідно з пунктом 1 частини першої статті 257 ЦПК України.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор звернувся до суду менше ніж через 3 місяці з моменту направлення Кіровоградрибохороною досудової вимоги ОСОБА_1 про відшкодування заподіяних збитків та задовго до закінчення строку позовної давності, отже прокурор у цій справі прийняв на себе функції альтернативного суб`єкта звернення до суду, що не може замінювати належного суб`єкта владних повноважень, яким у цьому випадку є Кіровоградрибохорона.

Отже, у цій справі немає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави. Зазначене свідчить про пред`явлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, що є підставою для залишення позову без розгляду

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Постановою Кропивницького апеляційного суду від 02 вересня 2021 року ухвалу Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 19 травня

2021 року скасовано і справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апеляційний суд дійшов висновку, що заявленою прокурором у позові підставою представництва є фактична бездіяльність уповноваженого державою органу, виражена у відсутності наміру або ухиленні позивача від захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. Апеляційний суд врахував, що позивач Кіровоградрибохорона, як територіальний орган виконавчої влади з чітко визначеними завданнями і функціями у певній сфері, мав розуміти

та усвідомлювати, що належним способом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах у межах його компетенції є саме звернення до суду з позовом про стягнення з винної особи спричинених державі збитків.

Отже, суд першої інстанції не врахував, що наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду

у кожному випадку звернення прокурора з позовом та за конкретних фактичних обставин.

При постановленні судового рішення апеляційний суд врахував правову позицію Об`єднаної палати Верховного Суду, викладену у постанові від 18 травня

2020 року у справі № 530/1731/16-ц.

Аргументи учасників справи

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

У жовтні 2021 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу,

в якій просить скасувати постанову Кропивницького апеляційного суду

від 02 вересня 2021 року і залишити в силі ухвалу Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 19 травня 2021 року, посилаючись

на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права

та порушення норм процесуального права.

Вважає висновки суду першої інстанції правомірними, оскільки інтереси держави повинен захищати відповідний суб`єкт владних повноважень, а не прокурор.

Вказує, що Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Кіровоградській області має всі повноваження

на звернення до суду самостійно, а не в особі прокурора.

Доводи інших учасників справи

У відзиві на касаційну скаргу Знам`янська окружна прокуратура Кіровоградської області зазначає, що постановою Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 16 травня 2019 року ОСОБА_1 визнано винним

у учиненні правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 85 КУпАП, проте провадження закрито у зв`язку зі спливом строку притягнення

до адміністративної відповідальності.

Проте станом на постановлення оскаржуваної постанови апеляційного суду Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів

та регулювання рибальства в Кіровоградській області протягом майже трьох років не вжито будь-яких заходів щодо відшкодування збитків, завданих неправомірними діями відповідача у розмірі 87 213,00 грн.

Отже, сам по собі факт незвернення уповноваженого суб`єкта державної влади до суду з позовом свідчить про те, що цей орган не виконує належним чином свої владні повноваження, у зв`язку з чим такий обов`язок виникає

у прокуратури.

Зауважує, що суд першої інстанції вчинив тяганину під час розгляду справи

та виніс ухвалу про залишення позову без розгляду після спливу майже двох років з часу звернення до суду.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано справу зі Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області.

Фактичні обставини справи, встановлені судом

Суд встановив, що у вересні 2019 року керівник Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області, правонаступником якої є Знам`янська окружна прокуратура, звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів

та регулювання рибальства в Кіровоградській області, правонаступником якого

є Державне агентство рибного господарства України, до ОСОБА_1 про відшкодування збитків, завданих адміністративним правопорушенням, а саме: вилов 31 січня 2019 року відповідачем риби у забороненому місці

на зимувальних ямах підсаком кустарного виробництва на території Знам`янського району біля с. Диківка на річці Інгулець.

Постановою Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області

від 16 травня 2019 року ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 85 КУпАП, провадження у справі про притягнення ОСОБА_1

до адміністративної відповідальності закрито у зв`язку із закінченням строків накладення адміністративного стягнення.

Внаслідок протиправних дій ОСОБА_1 державі спричинено матеріальні збитки на загальну суму 87 312,00 грн.

12 червня 2019 року Кіровоградрибохорона направила на адресу ОСОБА_1 сповіщення про відшкодування заподіяних державі матеріальних збитків

у добровільному порядку, яке повернулось відправнику з поштовою відміткою про невручення у зв`язку із закінченням терміну зберігання.

Листом від 17 липня 2019 року № 05-18/488 Кіровоградрибохорона звернулась до прокуратури з клопотанням про звернення до суду з відповідним позовом

до ОСОБА_1 про відшкодування збитків.

29 липня 2019 року керівник місцевої прокуратури відповідно до пункту 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» направив голові комісії з ліквідації Кіровоградрибохорони повідомлення щодо підготовки позовної заяви про відшкодування шкоди, завданої державі ОСОБА_1 .

Листом від 08 серпня 2019 року № 05-18/542 Кіровоградрибохорона у відповідь на запит прокуратури пояснила, що перебуває у стані ліквідації та в штаті управління немає посадових осіб, які б мали повноваження на звернення до суду з позовом.

03 вересня 2019 року керівник Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області подав позов в інтересах держави в особі Кіровоградрибохорони.

Ухвалою Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області

від 19 вересня 2019 року відкрито провадження у цій справі, призначено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження у судовому засіданні

з повідомленням (викликом) сторін.

Ухвалою від 08 квітня 2021 року суд першої інстанції здійснив заміну позивача його правонаступником - Державним агентством рибного господарства України.

Ухвалою від 19 травня 2021 року суд першої інстанції залишив позов керівника Знам`янської місцевої прокуратури без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 257 ЦПК України.

2. Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції

в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).

В ухвалі Верховного Суду від 10 листопада 2021 року зазначено, що касаційна скарга містить підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 1 частини другої статті 389 ЦПК України.

Перевіривши доводи касаційної скарги, а також матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - закон) наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду

з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову

або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників,

як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі

не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить

це неналежно.

Суд першої інстанції вважав, що Кіровоградрибохороною вчинялися дії, спрямовані на відшкодування збитків з відповідача, у позасудовому порядку,

і це свідчить про те, що цей орган здатен самостійно захищати права держави,

а тому прокуратура не має повноважень на звернення до суду.

Разом з тим, апеляційний суд, спростовуючи такі доводи суду першої інстанції, правильно вказав, що позивач, як територіальний орган відповідного центрального органу виконавчої влади, уповноважений самостійно звертатись до суду з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної суб`єктами господарювання та громадянами внаслідок порушення законодавства в галузі охорони, використання і відтворення водних біоресурсів, за захистом порушених відповідачем державних інтересів та з метою відшкодування державі спричинених відповідачем збитків до суду не звернувся та не мав наміру звертатися, отже задля того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, до суду в інтересах держави звернувся прокурор, вказавши,

що уповноваженим державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах органом є Кіровоградрибохорона.

Відповідно до висновку, що міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (провадження № 12-20гс21), у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором

в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, статусу позивача набуває саме зазначений орган. Прокурор набуває статусу самостійного позивача у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, про

що прокурор повинен зазначити в позовній заяві.

Таким чином, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави,

в позовній заяві обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави,

2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права

й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції.

Таким чином, поведінка органів, через які діє держава, розглядається

як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому

у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду викладені в пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року

у справі № 5023/10655/11, в пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, пункт 26 постанови від 26 червня 2019 року у справі

№ 587/430/16-ц).

Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови

від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови від 26 червня 2019 року

у справі № 587/430/16-ц).

Взявши до уваги викладене, Велика Палата Верховного Суду у постанові

від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (провадження № 12-20гс21), дійшла висновку, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись

із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи.

Апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що орган державної влади не виявив наміру самостійно звернутися з позовом про відшкодування збитків, завданих державі, що визнано як тривала бездіяльність.

Касаційний суд погоджується з тим, що звертаючись до суду з цим позовом

в інтересах держави, прокурор обґрунтував наявність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах, вказав у чому на його думку полягає неналежне здійснення захисту інтересів держави позивачем (тобто, навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів (тобто, навів підстави позову).

Отже, доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що оскаржуване судове рішення ухвалене без додержання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, оскільки такі судові рішення

є законними та обґрунтованими, прийняті з дотриманням вимог процесуального та матеріального закону, а доводи касаційної скарги висновків судів

не спростовують.

Щодо судових витрат

Згідно з частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України, якщо суд апеляційної

чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Відповідно до підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України суд касаційної інстанції повинен вирішити питання про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

З огляду на те що суд касаційної інстанції рішення не змінює та не ухвалює нове, підстав для перерозподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанції, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.

Керуючись статтями 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Кропивницького апеляційного суду від 02 вересня 2021 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту

її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:С. Ю. Бурлаков
В. М. Коротун
М. Є. Червинська