ХМЕЛЬНИЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2022 року

м. Хмельницький

Справа № 685/1473/21

Провадження № 22-ц/4820/313/22

Хмельницький апеляційний суд

у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

Гринчука Р.С., Костенка А.М., Спірідонової Т.В.,

секретар судового засідання Дубова М.В.,

з участю апелянта,

розглянув у відкритому судовому засіданні справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Теофіпольського районного суду Хмельницької області від 24 листопада 2021 року, суддя Бурлак Г.І., у справі за позовом ОСОБА_1 до Приватного підприємства «Екоземагро-Ресурс», Теофіпольської селищної ради про скасування рішення сільської ради,

встановив:

У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до ПП «Екоземагро-Ресурс», Теофіпольської селищної ради про скасування рішення Кунчанської сільської ради від 16.07.2018 року №2 про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці села Кунча на території Кунчанської сільської ради Теофіпольського району Хмельницької області.

Ухвалою Теофіпольського районного суду Хмельницької області від 24.11.2021 року у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ПП «Екоземагро-Ресурс», Теофіпольської селищної ради про скасування рішення сільської ради відмовлено.

Мотивуючи судове рішення суд вказав, що вимоги позивача про скасування рішення Кунчанської сільської ради від 16.07.2018 №2 про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці села Кунча на території Кунчанської сільської ради Теофіпольського району Хмельницької області мають публічно-правовий характер, тому підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Не погодившись із вказаною ухвалою ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просила ухвалу скасувати та постановити нове судове рішення.

В обґрунтування скарги зазначила, що оскільки вирішення спору пов`язане із земельними відносинами, він є похідним від справи, яка розглядається в порядку цивільного судочинства Теофіпільським районним судом і пов`язаний із реєстрацією майнових прав на земельні ділянки, тому висновки суду щодо підвідомчості цієї справи суду адміністративної юрисдикції є помилковими.

В судовому засіданні апелянт підтримала доводи апеляційної скарги.

Інші учасники справи в судове засідання не з`явилися, про час та місце розгляду справи судом були повідомлені у передбаченому ЦПК України порядку.

Дослідивши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 375 ЦПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом встановлено, що 24.11.2021 року ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до ПП «Екоземагро-Ресурс», Теофіпольської селищної ради про скасування рішення Кунчанської сільської ради від 16.07.2018 року №2 про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці села Кунча на території Кунчанської сільської ради Теофіпольського району Хмельницької області, зазначивши, що вказаний проект землеустрою невірно відображає елементи інфраструктури села, зокрема дороги по АДРЕСА_1 , що виходить до пасовища, водойми, річки Норчак та до АДРЕСА_2 , якою жителі населеного пункту не можуть користуватися через її перекриття власниками домогосподарства АДРЕСА_1 , яким рішенням №2 від 24.10.2007 року Купчанської сільської ради частина цієї дороги передана у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (стаття 19 Конституції України).

Статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття рішення Кунчанської сільської ради від 16.07.2018 року №2), передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з пунктом 42 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься, зокрема, затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

За положеннями статті 11 ЦК України цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

За нормами статті 393 ЦК України правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується. Власник майна, права якого порушені внаслідок видання правового акта органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, має право вимагати відновлення того становища, яке існувало до видання цього акта.

Згідно з частиною десятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Конституційний Суд України в пункті 3 мотивувальної частини Рішення від 16.04.2009 року 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

У пункті 4 мотивувальної частини цього ж Рішення Конституційний Суд України зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Відповідно до статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування і детальних планів територій, їх оновлення та внесення змін до них.

Отже, органи місцевого самоврядування є тими самим органами, що мають право та зобов`язані здійснювати передбачені законодавством повноваження по улаштуванню життя громади, управління майном громади та її життям, а також здійснювати функції на реалізацію делегованих повноважень.

Згідно з положеннями ст. 46 Закону України «Про землеустрій» для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.

Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

Рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).

Відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру. Відомості про встановлені (змінені) межі адміністративно-територіальних одиниць зазначаються у витязі з Державного земельного кадастру, який безоплатно видається відповідній сільській, селищній, міській, районній, обласній раді.

У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Правила визначення компетенції судів щодо розгляду цивільних справ передбачено в статті 19 ЦПК України: суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне та цивільні правовідносини, по-друге, таким критерієм є суб`єктний склад такого спору (однією зі сторін у спорі є, як правило, фізична особа).

Разом із тим згідно з частиною першою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, одним із учасників адміністративного спору є суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства.

Також КАС України надає визначення публічно-правового спору - як спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Ужитий термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, якщо відсутні ознаки спору про цивільне право певної особи та його порушення.

Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Аналіз змісту статті 19 ЦПК України та статті 19 КАС України у сукупності дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосувати виключно формальний критерій - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.

Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.

Якщо ж особа оспорює рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яким затверджуються в установленому порядку місцеві містобудівні програми, генеральні плани забудови відповідних населених пунктів, інша містобудівна документація та інше, крім того, таке рішення розраховане на широке коло осіб (зокрема, оскаржувані рішення у цій справі стосуються визначення меж цілого населеного пункту), і в цих правовідносинах відповідач реалізує свої управлінські або контрольні функції у сфері управління певною територією то такі спори підпадають під юрисдикцію адміністративного суду.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 21.03.2018 року у справі №526/233/16-ц, від 24.04.2018 року у справі №401/2400/16-ц, від 30.05.2018 року у справі №826/5737/16, від 13.06.2018 року у справі №307/2765/15-ц, від 22.08.2018 року у справі №539/3192/16-ц, від 28.11.2018 року у справі №463/1865/17, від 06.02.2019 року у справі №488/3005/17-ц, від 15.05.2019 року у справі №729/608/17, від 15.05.2019 року у справі №352/1414/15-ц, від 12.06.2019 року у справі №749/942/18.

Кунчанська сільська рада під час прийняття оскаржуваного рішення здійснювала владні управлінські повноваження, визначені законодавством в сфері землеустрою, яке стосується невизначеного кола осіб, мешканців с. Кунча, а тому оспорюване рішення може бути оскаржено лише у порядку адміністративного судочинства.

Оскільки, мотивуючи свої позовні вимоги позивачка посилалась на те, що поданий ПП «Екоземагро-Ресурс» на затвердження проект щодо зміни меж села Кунча містить помилки та розбіжності з фактичним розміщенням об`єктів інфраструктури села, що існують на місцевості, сама по собі вимога позивача про скасування рішення про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці села Кунча на території Кунчанської сільської ради Теофіпольського району Хмельницької області не свідчить про обмеження, звуження, невизнання чи порушення її цивільного права.

Таким чином, цей спір має розглядатися саме в порядку адміністративного судочинства.

Вказане також узгоджується з постановою Верховного Суду від 06.11.2019 року у справі №444/1976/16-ц.

Оскаржувана ухвалу суду відповідає критерію обґрунтованості, висновки суду відповідають обставинам справи та викладені з урахуванням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги їх правильності не спростовують.

Керуючись ст.ст. 374, 375, 382, 384, 389, 390 ЦПК України, суд,

постановив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Теофіпольського районного суду Хмельницької області від 24 листопада 2021 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 11 лютого 2022 року.

Судді: Р.С. Гринчук

А.М. Костенко

Т.В. Спірідонова