Постанова

Іменем України

8 червня 2022 року

м. Київ

Справа № 362/643/21

Провадження № 14-32цс22

Велика Палата Верховного Суду у складі

судді-доповідача Гудими Д. А.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.

розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Військової частини НОМЕР_1 (НОМЕР_2) (далі - відповідач, військова частина) про визнання неправомірними дій (бездіяльності), зобов`язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди

за касаційною скаргою позивача на ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 7 червня 2021 року, постановлену суддею Кравченко Л. М., та постанову Київського апеляційного суду від 15 листопада 2021 року, прийняту колегією суддів у складі Соколової В. В., Андрієнко А. М. і Поліщук Н. В.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

(1) Вступ

1. Позивач, який є військовослужбовцем Збройних Сил України (далі - ЗС України), звернувся до житлової комісії його військової частини з рапортом про зарахування на квартирний облік для отримання житла. До того як житлова комісія розглянула цей рапорт, позивача з військової служби звільнили. Але адміністративний суд на службі поновив. Після цього позивач попросив житлову комісію розглянути вищевказаний рапорт. Вона це зробила і відмовила у зарахуванні позивача на квартирний облік через те, що він не надав необхідні документи. Тому позивач подав новий рапорт і звернувся до суду з вимогамивизнати неправомірним діяння його військової частини, яка в особі житлової комісії не зарахувала позивача на квартирний облік, зобов`язати відповідача розглянути первинний рапорт про таке зарахування, а також відшкодувати моральну шкоду.

2. Суд першої інстанції постановив ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі. Вважав, що спір треба розглядати за правилами адміністративного судочинства, бо він стосується проходження позивачем публічної (військової) служби, за яку держава передбачила соціальну гарантію у вигляді права на поліпшення житлових умов. Апеляційний суд цю ухвалу підтримав.

3. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи касаційну скаргу позивача, мала вирішити питання про те, за правилами якого судочинства треба розглядати заявлені військовослужбовцем позовні вимоги. Вирішила, що такий спір належить до юрисдикції адміністративного суду. Проте через юрисдикційний конфлікт, який виник між загальними й адміністративними судами після закриття ними проваджень у справах за аналогічними вимогами позивача, вважала, що для забезпечення позивачеві доступу до суду розгляд цього спору треба продовжити за правилами цивільного судочинства.

(2) Короткий зміст позовної заяви

4. 30 січня 2021 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, у якій просив:

4.1. Визнати неправомірними дії, бездіяльність відповідача в особі житлової комісії, яка не зарахувала позивача на квартирний облік окремо від сім`ї батька (на підставі наданих у повному обсязі документів згідно з рапортом від 5 лютого 2018 року та з урахуванням рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року в адміністративній справі № 825/1462/18 про поновлення позивача з 4 березня 2018 року на військовій службі) та зобов`язати відповідача в особі житлової комісії розглянути рапорт позивача від 5 лютого 2018 року про зарахування на квартирний облік окремо від сім`ї батька (з урахуванням рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року в адміністративній справі № 825/1462/18 про поновлення з 4 березня 2018 року на військовій службі та наданих в повному обсязі документів).

4.2. Стягнути з відповідача 5 000 грн відшкодування завданої моральної шкоди.

5. Мотивував позов так:

5.1. 5 лютого 2018 року на підставі пункту 2.10 Інструкції про організацію забезпечення військовослужбовців ЗС України та членів їх сімей жилими приміщеннями, затвердженої наказом Міністерства оборони України (далі - МО України) від 30 листопада 2011 року № 737 (далі - Наказ № 737 та Інструкція, затверджена Наказом № 737), позивач звернувся до відповідача з рапортом про зарахування на квартирний облік його з сім`єю у складі 1 особи (дружини) і включення у списки на першочергове отримання жилого приміщення як учасника бойових дій. Цей первинний рапорт житлова комісія належно не розглянула через те, що 3 березня 2018 року позивача звільнили з військової служби.

5.2. 6 лютого 2019 року на підставі рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року у справі № 825/1462/18 за наказом № 9-рс командира військової частини позивача поновили на військовій службі.

5.3. 6 травня 2019 року позивач звернувся до житлової комісії з рапортом, у якому просив повторно розглянути його первинний рапорт від 5 лютого 2018 року.

5.4. 20 травня 2019 року житлова комісія згідно з протоколом її засідання № 5 через те, що позивач не надав необхідні документи, відмовила йому у внесенні до списків військовослужбовців та членів їх сімей, які потребують поліпшення житлових умов шляхом забезпечення службовими житловими приміщеннями.

5.5. 9 серпня 2019 року на виконання рішення житлової комісії від 20 травня 2019 року № 5 позивач подав новий рапорт, у якому просив надати йому службове житлове приміщення (службову житлову площу) у м. Чернігові з сім`єю у складі 1 особи (дружини). Проте відповідач в усній формі повідомив, що позивач у складі сім`ї свого батька перебував на обліку для отримання житла у постійне користування, а зарахування військовослужбовців на квартирний облік для отримання службового житла регулює наказ МО України від 31 липня 2018 року № 380 «Про затвердження Інструкції з організації забезпечення військовослужбовців ЗС України та членів їх сімей жилими приміщеннями» (далі - Наказ № 380 та Інструкція, затверджена Наказом № 380). Тому спір слід вирішувати у судовому порядку.

5.6. Оскільки на час звернення із первинним рапортом від 5 лютого 2018 року діяла Інструкція, затверджена Наказом № 737, саме її приписи слід застосувати до спірних правовідносин.

5.7. Оскаржені дії (бездіяльність) відповідача порушили звичний спосіб життя позивача, зумовили необхідність докладання додаткових зусиль для його організації. Позивач зазнав психоемоційних переживань і душевних страждань, у нього погіршилися стосунки з навколишніми. Тому оцінив завдану моральну шкоду у 5 000,00 грн.

5.8. Позов треба розглядати за правилами цивільного судочинства з огляду на висновки Чернігівського окружного адміністративного суду, викладені в ухвалі від 4 квітня 2018 року у справі № 825/1347/18.

(3) Короткий зміст рішень судів (первинний розгляд справи)

6. 8 лютого 2021 року Васильківський міськрайонний суд Київської області постановив ухвалу, згідно з якою відмовив у відкритті провадження у справі з огляду на припис пункту 3 частини першої статті 186 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). Мотивував ухвалу так:

6.1. 20 жовтня 2020 року Васильківський міськрайонний суд Київської області ухвалив заочне рішення у справі № 750/6370/19: відмовив у задоволенні вимоги позивача до військової частини про скасування протоколу засідання житлової комісії від 20 травня 2019 року № 5 і зобов`язання зарахувати позивача на квартирний облік окремо від сім`ї батька згідно з пунктом 2.10 Інструкції, затвердженої Наказом № 737. Вимоги у справі № 750/6370/19 позивач мотивував тим, що після перебування у відрядженні та закінчення лікування він звернувся до командування військової частини з рапортом від 5 лютого 2018 року про зарахування його на квартирний облік окремо від сім`ї батька згідно з пунктом 2.10 Інструкції, затвердженої Наказом № 737. Позивач зазначав, що 3 березня 2018 року його незаконно звільнили. Після поновлення на військовій службі він звернувся до житлової комісії з новими рапортами від 23 квітня та 6 травня 2019 року, однак вона не вирішила питання про зарахування на квартирний облік.

6.2. 16 січня 2021 року Київський апеляційний суд постановив ухвалу, згідно з якою відкрив апеляційне провадження у справі № 750/6370/19.

6.3. Оскільки у провадженні іншого суду перебуває справа щодо спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, у відкритті провадження у справі № 362/643/21 слід відмовити.

7. 12 травня 2021 року Київський апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою скасував ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 8 лютого 2021 року, а справу направив для продовження розгляду до суду першої інстанції. Мотивував постанову так:

7.1. 29 вересня 2020 року Велика Палата Верховного Суду у постанові у справі № 712/5476/19 для забезпечення єдності судової практики щодо визначення юрисдикції суду з розгляду спорів про оскарження відмови у забезпеченні жилим приміщенням або у призначенні грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях, а також членів їх сімей про зобов`язання надати такі приміщення чи компенсацію відступила від сформульованого Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16 (за позовом особи, звільненої з військової служби, до Квартирно-експлуатаційного відділу міста Житомира, житлової комісії військової частини А0281 про визнання протиправною відмови відповідачів у забезпеченні жилим приміщенням або грошовою компенсацією за належне для отримання жиле приміщення та про зобов`язання надати таке приміщення або виплатити відповідну компенсацію) висновку щодо розгляду таких спорів за правилами цивільного судочинства. Вказала, що зазначені спори належать до юрисдикції адміністративних судів, оскільки стосуються проходження публічної (військової) служби, у зв`язку з якою держава передбачила відповідні соціальні гарантії (пільги), а також порядок призначення та надання таких гарантій (пільг).

7.2. Оскільки спір у справі № 362/643/21 стосується проходження публічної (військової) служби, у зв`язку з якою держава передбачила відповідні соціальні гарантії (пільги), а саме гарантувала військовослужбовцям право на поліпшення житлових умов шляхом отримання жилого приміщення, правовідносини сторін цього спору є адміністративно-правовими. Тому його треба вирішувати за правилами адміністративного судочинства (близькі за змістом висновки викладені також у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 23 грудня 2020 року у справі № 569/17179/18).

7.3. Коли заява не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, суддя відмовляє у відкритті провадження у справі саме з цієї підстави (пункт 1 частини першої статті 186 ЦПК України), а не з будь-яких інших, що встановлені положеннями вказаної статті. Відмовивши у відкритті провадження у справі на підставі пункту 3 частини першої статті 186 ЦПК України, суд першої інстанції порушив приписи процесуального закону щодо визначення предметної юрисдикції суду.

7.4. Враховуючи те, що питання відкриття (відмови у відкритті) провадження у справі належить до компетенції суду першої інстанції, апеляційну скаргу слід задовольнити частково: скасувати ухвалу суду першої інстанції, а справу направити до нього для продовження розгляду.

(4) Короткий зміст рішення суду першої інстанції (продовження розгляду)

8. 7 червня 2021 року Васильківський міськрайонний суд Київської області постановив ухвалу, згідно з якою відмовив у відкритті провадження у справі, бо спір не можна розглядати за правилами цивільного судочинства. Мотивував висновками, викладеними у постанові Київського апеляційного суду від 12 травня 2021 року у справі № 362/643/21.

(5) Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції (продовження розгляду)

9. 15 листопада 2021 року Київський апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 7 червня 2021 року. Мотивував постанову так:

9.1. Спори про оскарження відмови у забезпеченні жилим приміщенням або у призначенні грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей і про зобов`язання надати такі приміщення чи компенсацію стосуються проходження публічної (військової) служби, а також призначення і надання таких гарантій (пільг). Тому такі спори слід розглядати за правилами адміністративного судочинства (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19).

9.2. 11 серпня 2021 року з огляду на те, що спір треба вирішувати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду закрив провадження у справі № 712/2387/20 (військовослужбовець у запасі оскаржував відмову у призначенні йому як учаснику бойових дій грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення).

9.3. Спір у справі № 362/643/21стосується права позивача на отримання житла на пільгових умовах, право на які він одержав внаслідок проходження публічної (військової) служби. Тому цей спір належить до юрисдикції адміністративного суду.

(6) Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. 14 грудня 2021 року позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій стверджував про порушення судами першої й апеляційної інстанцій норм процесуального права. Просив скасувати рішення цих судів, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

(7) Короткий зміст ухвал суду касаційної інстанції

11. 21 грудня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного цивільного суду постановив ухвалу про відкриття касаційного провадження з огляду на оскарження судових рішень з підстави, визначеної абзацом другим частини другої статті 389 ЦПК України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).

12. 6 квітня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу про передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Обґрунтував тим, що позивач оскаржив рішення судів першої й апеляційної інстанцій порушенням ними правил предметної юрисдикції.

13. 4 травня 2022 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу, згідно з якою прийняла справу до розгляду.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

14. Позивач мотивував касаційну скаргу так:

14.1. Наведений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 висновок щодо юрисдикції адміністративного суду стосується не усіх спорів щодо забезпечення житлом військовослужбовців, а виключно спорів про оскарження відмови у забезпеченні жилим приміщенням або у призначенні грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, і членів їх сімей та про зобов`язання надати такі приміщення чи компенсацію. До інших спірних правовідносин цей висновок незастосовний.

14.2. У справі № 362/643/21 слід застосувати висновки, викладені у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 10 березня 2021 року у справі № 127/15109/18 і від 24 вересня 2021 року у справі № 748/303/20, що підтверджують необхідність вирішення спору за правилами цивільного судочинства.

(2) Позиції інших учасників справи

15. 31 травня 2020 року до Верховного Суду надійшов відзив відповідача «до позовної заяви». Просив відмовити позивачеві у задоволенні позовних вимог (щодо суті спору).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1) Межі розгляду справи у касаційному суді

16. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відкрив касаційне провадження на підставі абзацу другого частини другої статті 389 ЦПК України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду).

17. Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).

18. З огляду на вказаний припис Велика Палата Верховного Суду переглядає у касаційному порядку судові рішення у межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

(2) Оцінка аргументів позивача та висновків судів першої й апеляційної інстанцій

(2.1) Щодо юрисдикції суду за вимогами, які стосуються реалізації військовослужбовцями соціальних гарантій забезпечення їх і членів їхніх сімей житловими приміщеннями

19. Позивач просив визнати неправомірним діяння житлової комісії військової частини, яка не зарахувала його як військовослужбовця на квартирний облік, зобов`язати розглянути первинний рапорт про зарахування позивача на цей облік і стягнути відшкодування завданої моральної шкоди. Суди першої й апеляційної інстанцій вважали, що такий спір треба розглядати за правилами адміністративного судочинства. Велика Палата Верховного Суду із цим висновком щодо предметної юрисдикції суду загалом погоджується.

20. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити у межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

21. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (абзац перший частини першої статті 19 ЦПК України).

22. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів в будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, такий суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких, зазвичай, хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення процесуальні закони не віднесли до юрисдикції інших судів.

23. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; у спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (пункти 1 і 2 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у чинній редакції). Близькі за змістом приписи були у пунктах 1 і 2 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року.

24. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).

25. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

26. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг(пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

27. Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

28. Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Зогляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 368/561/19 (пункт 22) і № 712/5476/19 (пункт 19), від 8 жовтня 2020 року у справі № 9901/393/19 (пункт 25), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15(пункт 72)).

29. Тому помилковим є застосування приписів статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень. Для вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення складу учасників справи. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.

30. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тоді як приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.

31. Позивач звернувся з позовом про визнання протиправними діянь відповідача, зобов`язання його вчинити дії та відшкодування моральної шкоди. Підставою для звернення з цим позовом стало те, що, як стверджує позивач, житлова комісія відповідача протиправно не зарахувала його на квартирний облік як військовослужбовця окремо від сім`ї батька, який теж проходив військову службу.

32. У зв`язку з особливим характером військової служби, яка пов`язана із захистом Вітчизни, військовослужбовцям надаються визначені законом пільги, гарантії та компенсації (абзац другий частини другої статті 1-2 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»).

33. Держава забезпечує військовослужбовців жилими приміщеннями або за їх бажанням грошовою компенсацією за належне їм для отримання жиле приміщення на підставах, у межах норм і відповідно до вимог, встановлених Житловим кодексом Української РСР, іншими законами, в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України (абзац перший пункту 1 статті 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»).Військовослужбовці (крім військовослужбовців строкової військової служби) та члени їх сімей, які проживають разом з ними, забезпечуються службовими жилими приміщеннями, що повинні відповідати вимогам житлового законодавства (абзац третій пункту 1 цієї статті).

34. Забезпечення жилими приміщеннями здійснюється шляхом: надання службових жилих приміщень військовослужбовцям; надання для постійного проживання один раз протягом усього часу проходження військової служби жилого приміщення новозбудованого, виключеного з числа службового, вивільненого або придбаного у фізичних чи юридичних осіб військовослужбовцям та особам, звільненим з військової служби, які перебувають на квартирному обліку за останнім місцем проходження військової служби; надання за згодою військовослужбовця кредиту або грошової компенсації за належне йому для отримання жиле приміщення; участі військовослужбовців та членів їх сімей у державних цільових програмах забезпечення громадян доступним житлом відповідно до законодавства (за їх бажанням); надання жилої площі у гуртожитках курсантам і військовослужбовцям та працівникам ЗС України; надання місць у спеціально пристосованих казармах у розташуванні військової частини військовослужбовцям, які проходять військову службу за контрактом і не перебувають у шлюбі; оренди жилого приміщення військовослужбовцям офіцерського складу (пункт 1.3 затвердженої Наказом № 737 Інструкції, яка на час звернення позивача з рапортом від 5 лютого 2018 року діяла у редакції від 17 червня 2016 року).

35. З метою дотримання вимог чинного законодавства під час ведення обліку військовослужбовців, осіб, звільнених з військової служби, та членів їх сімей, які потребують поліпшення житлових умов, розподілу жилої площі, призначеної для постійного проживання, участі в розподілі службового жилого приміщення та контролю за використанням жилого приміщення в органах військового управління, військових частинах, військових навчальних закладах, установах та організаціях, гарнізонах створюються житлові комісії (пункт 1.6 тієї ж Інструкції).

36. Для зарахування на облік військовослужбовець подає через нетаємне діловодство військової частини рапорт, зразок якого наведений у додатку 1 до цієї Інструкції, на ім`я командира військової частини про зарахування на облік, який підписується повнолітніми членами сім`ї, що проживають разом з військовослужбовцем, мають самостійне право на отримання жилого приміщення та бажають разом з ним перебувати на квартирному обліку (абзац перший пункту 2.5 вказаної Інструкції).

37. Військовослужбовці зараховуються на квартирний облік згідно з рішенням житлової комісії військової частини, яке оформлюється у формі протоколу засідання житлової комісії, який підписується представником житлової комісії і затверджується командиром військової частини. Підпис командира завіряється гербовою печаткою військової частини (абзац шістнадцятий пункту 2.5 тієї ж Інструкції).

38. У разі якщо членами сім`ї військовослужбовця, який потребує поліпшення житлових умов, є син (дочка), який (яка) також є військовослужбовцем (крім військовослужбовців строкової військової служби, військовослужбовців, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, та резервістів), право бути зарахованим на квартирний облік має кожен з них як окремо, так і в складі сім`ї батьків (абзац перший пункт 2.10 вказаної Інструкції).

39. Після поновлення позивача на військовій службі на час його звернення до відповідача з новим рапортом питання забезпечення жилими приміщеннями військовослужбовців ЗС України (крім військовослужбовців строкової служби), а також осіб, звільнених в запас або відставку, що залишилися перебувати після звільнення з військової служби на обліку осіб, які потребують поліпшення житлових умов шляхом надання жилих приміщень для постійного проживання, та членів їх сімей, у тому числі членів сімей військовослужбовців, які загинули (померли), зникли безвісти під час проходження військової служби, що перебувають на обліку осіб, які потребують поліпшення житлових умов, регулювала Інструкція, затверджена Наказом № 380, що діяв у редакції від 31 липня 2018 року.

40. Забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей житловими приміщеннями від МО України здійснюється за рахунок: новозбудованого, вивільненого або придбаного житла; надання грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення (за згодою військовослужбовця); переобладнання нежилих приміщень фонду МО України у жилі (крім приміщень, розташованих на територіях, які використовуються за призначенням військовими частинами) (пункт 2 Розділу І Інструкції, затвердженої Наказом № 380).

41. Військовослужбовці та члени їх сімей (крім осіб, звільнених у запас або відставку, та членів їх сімей, а також військовослужбовців, які не здали службове житло за попереднім місцем служби) забезпечуються службовими жилими приміщеннями, що мають відповідати вимогам житлового законодавства. У разі відсутності службових житлових приміщень військовослужбовці та члени їх сімей розміщуються у гуртожитках, сімейних гуртожитках, а неодружені військовослужбовці - у спеціально пристосованих казармах або військова частина орендує їм житло чи за їх бажанням виплачується грошова компенсація за піднайом (найом) жилого приміщення в порядку, визначеному законодавством (пункт 3 Розділу І Інструкції, затвердженої Наказом № 380).

42. Військовослужбовцям, які перебувають на обліку осіб, що потребують поліпшення житлових умов шляхом надання житлових приміщень для постійного проживання, та які мають вислугу на військовій службі 20 років і більше, та членам їх сімей надаються житлові приміщення для постійного проживання або за їх бажанням виплачується грошова компенсація за належне їм для отримання жиле приміщення (абзац перший пункту 4 Розділу І Інструкції, затвердженої Наказом № 380).

43. Для ведення обліку осіб, які потребують поліпшення житлових умов шляхом надання жилих приміщень для постійного проживання, виплати грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення, надання та використання службової жилої площі, обліку військовослужбовців, які потребують поліпшення житлових умов шляхом забезпечення службовими жилими приміщеннями (службовою житловою площею), ведення оперативного обліку службових житлових приміщень в апараті МО України, в Генеральному штабі ЗС України, у інших органах військового управління та військових частинах, вищих військових навчальних закладах і військових навчальних підрозділах закладів вищої освіти, установах та організаціях ЗС України, а також у військових прокуратурах утворюються житлові комісії. До житлових комісій військових частин також належать житлові комісії квартирно-експлуатаційних органів та військових комісаріатів, які утворюються для ведення у встановленому порядку обліку осіб, які потребують поліпшення житлових умов шляхом надання жилих приміщень для постійного проживання, або виплати грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення особами з числа звільнених із військової служби в запас або відставку (пункт 1 Розділу ІІ Інструкції, затвердженої Наказом № 380).

44. Житлова комісія військової частини (об`єднана житлова комісія) має право приймати рішення щодо: взяття військовослужбовців та членів їх сімей на облік і зняття з обліку військовослужбовців, які потребують поліпшення житлових умов шляхом забезпечення службовими жилими приміщеннями (службовою жилою площею); взяття військовослужбовців та членів їх сімей на облік і зняття з обліку осіб, які потребують поліпшення житлових умов шляхом надання жилих приміщень для постійного проживання; надання військовослужбовцям та членам їх сімей службових жилих приміщень (службової житлової площі), жилих приміщень для постійного проживання або виплату грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення; зміни дати зарахування (перебування) на обліку військовослужбовців та членів їх сімей, які потребують поліпшення житлових умов, шляхом надання жилих приміщень для постійного проживання; внесення змін до облікових справ військовослужбовців, які потребують поліпшення житлових умов шляхом надання жилих приміщень для постійного проживання; перегляду раніше прийнятих рішень цією житловою комісією або в порядку правонаступництва (пункт 7 Розділу ІІ Інструкції, затвердженої Наказом № 380).

45. Рішення житлової комісії військової частини (об`єднаної житлової комісії) оформлюється протоколом, підписується членами комісії, які були присутні на засіданні житлової комісії, та протягом двадцяти робочих днів затверджується командиром військової частини та оголошується в наказі (абзац перший пункту 8 Розділу ІІ Інструкції, затвердженої Наказом № 380).

46. Отже, у спірних правовідносинах, як за Інструкцією, затвердженою Наказом № 737, так і за Інструкцією, затвердженою Наказом № 380, відповідач наділений повноваженнями приймати рішення, що впливають на можливість реалізації позивачем соціальних гарантій забезпечення жилими приміщеннями в силу його особливого статусу, визначеного Законом України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», тобто внаслідок проходження ним публічної служби, різновидом якої є служба військова.

47. Для визначення юрисдикції суду у спорі з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження чи звільнення суд має встановити, чи проходила особа публічну службу, а також, у зв`язку з чим - прийняттям, проходженням або звільненням - виник спір (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 47)).

48. Публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС України у чинній редакції). За змістом пункту 15 частини першої статті 3 КАС України уредакції, чинній до 15 грудня 2017 року, військова служба теж була віднесена до служби публічної.

49. Військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України, іноземців та осіб без громадянства, пов`язаній із обороною України, її незалежності та територіальної цілісності. Час проходження військової служби зараховується громадянам України до їх страхового стажу, стажу роботи, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби (частина перша статті 2 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» у редакції, чинній на час звернення позивача із рапортом від 5 лютого 2018 року; близький за змістом припис є і в поточній редакції цієї частини, чинній із 23 червня 2018 року).

50. Отже, військова служба є різновидом служби публічної.Тому спори з приводу проходження військової служби, зокрема з приводу соціального захисту військовослужбовців (включно зі спорами з військовими частинами щодо реалізації гарантій забезпечення військовослужбовців житловими приміщеннями), належать до юрисдикції адміністративних судів.

51. Позивач, мотивуючи позов приписами Конституції України, Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» і Інструкції, затвердженої Наказом № 737, оскаржив діяння відповідача, житлова комісія якого не зарахувала позивача на квартирний облік як військовослужбовця. Соціальна гарантія, якої, як він вважав, його протиправно позбавили, передбачена для осіб, котрі проходять військову, тобто публічну службу. Інакше кажучи, право, яке позивач вважає порушеним, він набув саме у зв`язку з проходженням військової служби. Тому спір військовослужбовця з військовою частиною щодо реалізації цього права слід розглядати за правилами тієї юрисдикції, яка вирішує спори, з приводу проходження публічної служби (аналогічно, як і спори, пов`язані з реалізацією інших соціальних гарантій (пільг), визначених для військовослужбовців). З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір позивача з відповідачем є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративного суду.

52. За змістом частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, розглядає адміністративний суд, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір; інакше такі вимоги суди вирішують у порядку цивільного або господарського судочинства.

53. Отже, вимоги про відшкодування шкоди можна розглядати за правилами адміністративного судочинства тоді, коли ці вимоги стосуються шкоди, завданої, зокрема, протиправними діяннями суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір (наприклад, із вимогою визнати протиправним діяння цього суб`єкта та зобов`язати його вчинити певну дію).

54. Позивач просив відшкодувати йому моральну шкоду, завдану протиправними діяннями (діями, бездіяльністю) військової частини, які він оскаржив у тому ж провадженні. Тому, оскільки цю вимогу він заявив разом із вимогою вирішити публічно-правовий спір, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком судів першої й апеляційної інстанцій про те, що всі вимоги позивача належать до юрисдикції адміністративного суду.

(2.2) Щодо підстав для відступу від висновку про розгляд за правилами цивільного судочинства вимог, які стосуються реалізації військовослужбовцями соціальних гарантій забезпечення їх і членів їхніх сімей житловими приміщеннями

55. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у її постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 815/2551/15 (спір стосовно протиправності дій житлової комісії військової частини зі зняття позивача з обліку військовослужбовців, осіб, звільнених з військової служби, та членів їх сімей, які потребують поліпшення житлових умов) і від 4 вересня 2019 року у справі № 826/17556/16 (спір щодо протиправності рішення житлово-побутової комісії військової частини про відмову у наданні квартири) вона виснувала про розгляд за правилами цивільного судочинства спорів, ініційованих військовослужбовцями щодо зняття їх із квартирного обліку або зарахування (поновлення) на квартирному обліку. Аналогічні висновки щодо юрисдикції суду у подібних правовідносинах сформулював Верховний Суд України у постановах від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2139цс15 (спір стосовно протиправності рішення житлової комісії гарнізону про зняття офіцера запасу та членів його сім`ї з квартирного обліку) і від 2 березня 2016 року у справі № 6-14цс16 (спір щодо поновлення звільненого з військової служби військовослужбовця на квартирному обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, що виник після того, як житлова комісія військової частини тимчасово зняла позивача з цього обліку).

56. Крім того, у постанові від 6 червня 2018 року у справі № 752/5881/15-ц Велика Палата Верховного Суду хоч і не формулювала окремого висновку щодо юрисдикції суду, проте саме за правилами цивільного судочинства розглянула по суті справу за позовом звільненого у запас військовослужбовця до Національної академії Служби безпеки України про визнання протиправним і скасування рішення житлово-побутової комісії про зняття з квартирного обліку та поновлення на квартирному обліку для отримання житла позачергово.

57. У касаційній скарзі позивач звернув увагу на постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 10 березня 2021 року у справі № 127/15109/18 і від 24 вересня 2021 року у справі № 748/303/20:

57.1. За обставинами справи № 127/15109/18 військовослужбовець ЗС України звернувся з позовом до військової частини про визнання незаконним і скасування рішення житлової комісії про зняття з квартирного обліку та зобов`язання поновити позивача у списку військовослужбовців запасу, які потребують поліпшення житлових умов. Суд касаційної інстанції розглянув касаційну скаргу військової частини на постанову апеляційного суду про задоволення позову та залишив оскаржене судове рішення без змін.

57.2. За обставинами справи № 748/303/20 військовослужбовець, звільнений із військової служби у відставку, звернувся з позовом до військової частини про визнання незаконним і скасування рішення, згідно з яким позивача та його сім`ю зняли з квартирної черги для отримання житла, і про зобов`язання відповідача прийняти рішення про поновлення позивача із сім`єю на квартирному обліку військовослужбовців та осіб, звільнених з військової служби, які потребують поліпшення житлових умов. Суд касаційної інстанції розглянув касаційну скаргу військової частини на рішення судів першої й апеляційної інстанцій про задоволення позову і залишив ці рішення без змін.

58. Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у постановах від 10 березня 2021 року у справі № 127/15109/18 і від 24 вересня 2021 року у справі № 748/303/20, аналогічно як і сама Велика Палата Верховного Суду у постанові від 6 червня 2018 року у справі № 752/5881/15-ц, не сформулював висновку щодо юрисдикції суду. Втім, вирішуючи відповідні спори саме за правилами цивільного судочинства, підтвердив їхню належність до юрисдикції суду, який діє за цими правилами.

59. Велика Палата Верховного Суду бере до уваги, що у постановах від 29 серпня 2018 року у справі № 488/1176/14-а і від 23 січня 2019 року у справі № 806/5217/15 вона виснувала про розгляд за правилами цивільного судочинства спорів, які теж стосуються проходження військової служби:

59.1. За обставинами справи № 488/1176/14-а військовослужбовець звернувся з позовом до Головного квартирно-експлуатаційного управління ЗС України, у якому просив: визнати незаконним і скасувати рішення (протокол) комісії з контролю за розподілом житла в гарнізонах ЗС України; зобов`язати відповідача та цю комісію погодити рішення про надання позивачеві службового житла; визнати незаконним і скасувати рішення (протокол) зазначеної комісії та зобов`язати відповідача направити погоджений список розподілу службового житла до виконавчого комітету міської ради для видачі позивачу ордера. Велика Палата Верховного Суду підтримала висновок апеляційного адміністративного суду, який закрив провадження у справі через те, що справу треба розглядати за правилами цивільного судочинства.

59.2. За обставинами справи № 806/5217/15 позивач, який проходив військову службу у Житомирському військовому інституті імені С. П. Корольова, звернувся з позовом до комісії з контролю за розподілом житла в гарнізонах ЗС України та до МО України про визнання незаконними дій і скасування оформленого протоколом рішення цієї комісії про відмову у погодженні Списку розподілу службового житла у переобладнаній під житловий будинок будівлі гуртожитку для надання позивачеві службової квартири на сім`ю у складі 4 осіб і зобов`язання вказаної комісії повторно розглянути питання погодження зазначеного Списку для надання такої квартири. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що спір треба розглядати за правилами цивільного судочинства.

60. Незважаючи на вказане, судова практика щодо визначення юрисдикції суду з розгляду спорів з приводу проходження військової служби (зокрема про оскарження рішень, дій чи бездіяльності відомчих житлових (житлово-побутових, з контролю за розподілом житла) комісій стосовно реалізації соціальних гарантій забезпечення житловими приміщеннями осіб, які проходять публічну (військову) службу) різниться з наведеною вище:

60.1. 22 листопада 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду прийняв постанову у справі № 2-а-588/11, у якій підтвердив правильність дій судів першої й апеляційної інстанцій з прийняття до провадження адміністративним судом вимог про визнання протиправними дій житлової комісії управління та штабу Південного оперативного командування з прийняття рішення про постановку на квартирний облік і про зобов`язання житлової комісії управління оперативного командування «Південь» скасувати це рішення.

60.2. 29 вересня 2020 року у постанові у справі № 712/5476/19 Велика Палата Верховного Суду вирішила, що спори про оскарження відмови у забезпеченні жилим приміщенням або у призначенні грошової компенсації за належні для отримання житлові приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей і про зобов`язання надати такі приміщення чи компенсацію стосуються проходження публічної (військової) служби, а також призначення і надання таких гарантій (пільг). Тому такі спори слід розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 59).

60.3. Указаний висновок Великої Палати Верховного Суду неодноразово застосовував Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду, вважаючи, що спори стосовно рішень житлових комісій військових частин треба розглядати за правилами адміністративного судочинства, бо вони стосуються проходження публічної (військової) служби, у зв`язку з якою держава передбачила відповідні соціальні гарантії (пільги), а також порядок призначення та надання таких гарантій (пільг):

60.3.1. Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 23 грудня 2020 року у справі № 569/17179/18 (спір стосовно протиправності рішення житлової комісії військової частини про виключення позивача зі списку осіб, що потребують позачергового поліпшення житлових умов, як такого, який використав надану законодавством пільгу, і з переведенням у загальну чергу осіб, що потребують поліпшення житлових умов);

60.3.2. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 24 листопада 2021 року у справі № 132/711/20 (спір щодо протиправності рішення житлово-побутової комісії військової частини про зняття звільненого з військової служби у запас військовослужбовця з квартирного обліку та виключення його зі списків загальної і пільгової черг квартирного обліку військової частини).

60.3.3. Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 11 жовтня 2021 рокуу справі № 750/6370/19 (спір щодо протиправності протоколу засідання житлової комісії військової частини та зобов`язання останньої зарахувати на квартирний облік військовослужбовця, який є позивачем у справі № 362/643/21).

60.4. 11 серпня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду прийняв постанову, згідно з якою закрив провадження у справі № 712/2387/20 (за її обставинами військовослужбовець у запасі оскаржив відмову житлової комісії військової частини у призначенні йому як учаснику бойових дій грошової компенсації за належне для отримання житлове приміщення).

60.5. 25 травня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду прийняв постанову у справі № 340/4117/20 про визнання протиправним і скасування рішення житлової комісії військової частини. За її обставинами після повернення адміністративного позову через несплату судового збору позивач повторно звернувся до адміністративного суду, який відмовив у відкритті провадження у справі через те, що її треба розглядати за правилами цивільного судочинства. Після цього позивач звернувся до загального суду, який теж відмовив у відкритті провадження у справі, вважаючи що спір належить до юрисдикції адміністративного суду. На виконання цієї ухвали суду позивач втретє звернувся до адміністративного суду, який відмовив у поновленні строку на це звернення і залишив позов без розгляду. Касаційний суд скасував рішення судів попередніх інстанцій і направив справу для продовження розгляду, оскільки ці суди помилково оцінили наведені позивачем обставини пропуску строку звернення до суду як неповажні для його поновлення.

61. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень зазначила, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49 цього Висновку).

62. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 5 грудня 2018 року у справах № 757/1660/17-ц (пункти 43-44) і № 818/1688/16 (пункти 44-45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункт 54), від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункти 44-45), від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11 (пункт 24), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (пункт 23), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 41) і № 727/2878/19 (пункт 39), від 7 липня 2020 року у справі № 712/8916/17 (пункт 35), від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (пункти 58-59), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 40), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 29), від 8 червня 2021 року у справі № 346/1305/19 (пункт 32), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.19), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 34), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 90), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 31), від 14 грудня 2021 року у справі № 147/66/17 (пункт 49)).

63. За змістом статті 403 ЦПК України Велика Палата Верховного Суду може відступити від її висновку щодо застосування норми права, викладеного саме у подібних правовідносинах. З-поміж критеріїв такої подібності змістовий (оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов`язків сторін спору) є основним, а суб`єктний і об`єктний - додатковими. Останні два критерії матимуть значення у випадках, якщо для застосування норми права, яка поширюється на спірні правовідносини, необхідним є специфічний суб`єктний склад цих правовідносин або їх специфічний об`єкт. Самі по собі предмет позову та сторони справи можуть не допомогти встановити подібність правовідносин за жодним із критеріїв. Не завжди обраний позивачем спосіб захисту є належним й ефективним. Тому формулювання предмета позову може не вказати на зміст і об`єкт спірних правовідносин. Крім того, сторонами справи не завжди є сторони спору (наприклад, коли позивач або відповідач неналежний). Тому порівняння сторін справи не обов`язково дозволить оцінити подібність правовідносин за суб`єктами спірних правовідносин (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункти 26-27, 30, 97-98)).

64. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду зауважує, що хоч у справах № 488/1176/14-а і № 806/5217/15 позови були з іншим предметом, ніж у справі № 362/643/21 (не були пов`язаними із зарахуванням військовослужбовця на квартирний облік чи зняттям з такого обліку) саме за змістовим критерієм спірні правовідносини у перших двох справах є подібними до тих, які виникли у справі № 362/643/21, бо теж стосуються реалізації військовослужбовцями соціальних гарантій забезпечення жилими приміщеннями, а ці гарантії позивачі у вказаних справах отримали у зв`язку з проходженням військової служби.

65. Для забезпечення єдності судової практики щодо визначення юрисдикції суду з розгляду спорів з приводу проходження військової служби, а саме щодо оскарження особами з числа військовослужбовців рішень, дій чи бездіяльності відомчих житлових (житлово-побутових, з контролю за розподілом житла) комісій Велика Палата Верховного Суду відступає від висновку щодо розгляду таких спорів за правилами цивільного судочинства, викладеного у її постановах від 6 червня 2018 року у справі № 752/5881/15-ц, від 29 серпня 2018 року у справі № 488/1176/14-а, від 20 вересня 2018 року у справі № 815/2551/15, від 23 січня 2019 року у справі № 806/5217/15, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/17556/16, у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 10 березня 2021 року у справі № 127/15109/18 і від 24 вересня 2021 року у справі № 748/303/20, а також у постановах Верховного Суду України від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2139цс15 і від 2 березня 2016 року у справі № 6-14цс16а.

66. Спори щодо оскарження особами з числа військовослужбовців рішень, дій чи бездіяльності відомчих житлових (житлово-побутових, з контролю за розподілом житла) комісій є спорами з приводу проходження позивачами військової служби як різновиду служби публічної. Саме у зв`язку з останньою держава передбачила відповідні соціальні гарантії, а також порядок їх реалізації. Отже, такі спори належать до юрисдикції адміністративних судів.

67. У разі, коли Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні в одній зі справ Верховного Суду України, Великої Палати Верховного Суду, згідно з частиною шостою статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди враховують висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 161/12771/15-ц (пункт 88), від 26 червня 2019 року у справі № 761/9584/15-ц (пункт 93), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункт 27.3), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 49), від 30 червня 2020 року у справі № 264/5957/17 (пункт 43), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 43), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 31), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.20), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 40), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 92), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 36)).

(2.3) Щодо юрисдикційного конфлікту

68. У позовній заяві позивач вказав, що його вимоги треба розглядати за правилами цивільного судочинства з огляду на висновки Чернігівського окружного адміністративного суду, викладені в ухвалі від 4 квітня 2018 року у справі № 825/1347/18. Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком судів першої й апеляційної інстанцій про юрисдикцію адміністративного суду щодо заявлених позовних вимог. Але ці суди не звернули увагу на виникнення внаслідок закриття провадження у цивільній справі юрисдикційного конфлікту, який формально унеможливлює доступ позивача до адміністративного суду. Тому розгляд цього спору слід продовжити за правилами цивільного судочинства.

69. У разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається (частина друга статті 239 КАС України).

70. 4 квітня 2018 року Чернігівський окружний адміністративний суд постановив ухвалу (реєстровий номер 73241978) про закриття провадження у справі № 825/1347/18 за адміністративним позовом позивача до військової частини НОМЕР_2 (НОМЕР_1) в особі командира та голови житлової комісії про визнання протиправними рішення, дій, бездіяльності військової частини, яка не вирішила питання про зарахування позивача на квартирний облік, і про зобов`язання військової частини зарахувати його на цей облік на підставі наданих ним документів згідно з пунктом 2.10 Інструкції, затвердженої Наказом № 737. Суд першої інстанції вважав, що спори про взяття на облік усіх громадян, які потребують поліпшення житлових умов, треба розглядати за правилами цивільного судочинства.

71. 4 червня 2018 року Київський апеляційний адміністративний суд прийняв постанову (реєстровий номер 74453473), згідно з якою залишив без змін ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року. Апеляційний суд навів аналогічні, що й суд першої інстанції, висновки стосовно юрисдикції.

72. Отже, з огляду на припис частини другої статті 239 КАС України після закриття провадження у цивільній справі № 362/643/21 позивач не матиме доступу до адміністративного суду з основною вимогою, яку він раніше заявляв за правилами адміністративного судочинства у справі № 825/1347/18 і з подібною до якої надалі звернувся до загального суду за правилами цивільного судочинства у справі № 362/643/21.

73. За змістом пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.

74. Як вказує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), у пункті 1 статті 6 Конвенції закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom) від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70, § 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Станєв проти Болгарії» (Stanev v. Bulgaria) від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).

75. Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).

76. ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (див. mutatis mutandis рішення від 9 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України» (Bulanov and Kupchik v. Ukraine, заяви № 7714/06 і № 23654/08), у якому ЄСПЛ встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції через відсутність у заявників доступу до суду касаційної інстанції, бо відмова Вищого адміністративного суду України розглянути їхні касаційні скарги всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й знівелювала авторитет судової влади; крім того, ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції (§ 27-28, 38-40); рішення від 1 грудня 2011 року у справі «Андрієвська проти України» (Andriyevska v. Ukraine, заява № 34036/06), у якому ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці через те, що її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є саме Вищий адміністративний суд України (§ 13-14, 23, 25-26); рішення від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» (Mosendz v. Ukraine, заява № 52013/08), в якому ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (§ 116, 119, 122-125); рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» (Shestopalova v. Ukraine, заява № 55339/07), у якому ЄСПЛ виснував, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, бо національні суди надавали суперечливі роз`яснення стосовно їхньої юрисдикції у справі заявниці, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (§ 13, 18-24)).

77. Велика Палата Верховного Суду вважає, що з огляду на припис частини другої статті 239 КАС Україниза наявності чинної ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року про закриття провадження в адміністративній справі № 825/1347/18, яку залишив без змін Київський апеляційний адміністративний суд згідно з постановою від 4 червня 2018 року, закриття провадження у справі № 362/643/21 за пунктом 1 частини першої статті 255 ЦПК України поставило під загрозу сутність гарантованих Конвенцією прав позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту. Тому вирішення цього спору слід продовжити за правилами цивільного судочинства.

(3) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

78. Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду (пункт 2 частини першої статті 409 ЦПК України).

79. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).

80. Велика Палата Верховного Суду підтримала висновки судів першої й апеляційної інстанцій про належність спору до юрисдикції адміністративного суду. Проте встановила, що закриття провадження у цивільній справі зумовило юрисдикційний конфлікт, який поставив під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту. Саме для усунення цього конфлікту касаційну скаргу слід задовольнити: скасувати судові рішення судів першої й апеляційної інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

(4) Висновки щодо застосування норм процесуального права

81. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (пункт 2 частини першої статті 19 КАС України).

82. Спори щодо оскарження особами з числа військовослужбовців рішень, дій чи бездіяльності відомчих житлових (житлово-побутових, з контролю за розподілом житла) комісій є спорами з приводу проходження позивачами військової служби як різновиду служби публічної. Такі спори належать до юрисдикції адміністративних судів.

Керуючись пунктом 2 частини першої статті 409, частиною шостою статті 411, статтями 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

п о с т а н о в и л а :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 7 червня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 15 листопада 2021 року скасувати, а справу направити до Васильківського міськрайонного суду Київської області для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Д. А. Гудима
Судді:В. В. БританчукЛ. М. Лобойко
Ю. Л. ВласовК. М. Пільков
І. В. Григор`єваО. Б. Прокопенко
М. І. ГрицівЛ. І. Рогач
Ж. М. ЄленінаО. М. Ситнік
І. В. ЖелєзнийВ. М. Сімоненко
О. С. ЗолотніковІ. В. Ткач
Л. Й. КатеринчукО. С. Ткачук
Г. Р. КретС. П. Штелик