ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27.12.2022 року м. Одеса

Єдиний унікальний номер справи №495/10984/17

Апеляційне провадження №22-ц/813/6879/22

Одеський апеляційний суд у складі колегії суддів:

головуючого-Колеснікова Г.Я.(суддя-доповідач),

суддів- Вадовської Л.М., Сєвєрової Є.С.,

за участю секретаря Кузьмук А.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 січня 2022 року, ухвалене під головуванням судді Прийомової О.Ю.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовної заяви, відзиву на позов та рух справи в суді

У грудні 2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури (далі-прокурор) звернувся до суду з позовом до Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор посилався на те, що між Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України (далі - Департамент ДАІ МВС України) та Затоківською селищною радою 12 жовтня 2005 року укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,5244 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 строком на 25 років. На підставі технічної документації із землеустрою, щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, із земель наданих раніше у користування Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0471 га по АДРЕСА_2 . Рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2695 відповідачу ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,0471 га (кадастровий номер :02:012:0181) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 . У подальшому державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно, індексний номер 32221446 щодо земельної ділянки площею 0,0471га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 . На думку прокурора ОСОБА_1 набув право власності на спірну земельну ділянку з порушенням вимог законодавства, оскільки підставою для формування земельної ділянки стала технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, внаслідок чого на підставі такої технічної документації із земельної ділянки загальною площею 1,5244 га, яка раніше перебувала у користуванні Департаменту ДАЇ МВС України, сформовано 17 окремих земельних ділянок, у тому числі земельна ділянка ОСОБА_1 .

Натомість, виходячи з того, що цільове призначення земельної ділянки, яка перебувала у користуванні Департаменту ДАЇ МВС України, значилось як розміщення готельного комплексу, то після поділу цієї земельної ділянки Затоківська селищна рада мала розпорядитись відповідно до цього ж цільового призначення, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва. У зв`язку з цим, має місце формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Посилаючись на зазначені обставини та на те, що вказані порушення спричиняють державі і територіальній громаді економічні збитки, перешкоджають здійсненню передбаченого Конституцією України права власності на землю та тягнуть нераціональне використання земель, прокурор просив суд:

- визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2695 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0471га (кадастровий номер :02:012:0181) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 »;

- визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії, індексний номер 32221446, щодо земельної ділянки, площею 0,0471 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 (кадастровий номер :02:012:0181)т.1а.с.3-11.

У відзиві на позов представник третьої особи ОСОБА_2 адвокат Галинський В.С. просив у задоволенні позову відмовити повністю.

Доводи відзиву, зокрема, зводяться до того, що прокурор не мав права звернення до суду із вказаним позовом, який поданий до неналежного відповідача, що обраний позивачем спосіб захисту є неефективним та неналежним, що захист порушених прав особи, яка вважає себе власником майна, яке було відчужене, можливий шляхом пред`явлення віндикаційного позову до останнього набувача цього майна з підстав ст.ст.387,388ЦК України (т.1а.с.44-52).

Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 31 березня 2021 року залучено Білгород-Дністровську окружну прокуратуру Одеської області, як правонаступника позивача Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області (т.2а.с.140).

Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25 травня 2021 року залучено Кароліно-Бугазьку сільську раду Білгород-Дністровського району Одеської області, як правонаступника відповідача Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області (т.2а.с.152-154).

Зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 січня 2022 року в позові відмовлено.

Рішення суду мотивовано тим, що в матеріалах справи відсутні докази наявності в діях органу місцевого самоврядування порушень вимог земельного законодавства щодо передачі у власність ОСОБА_1 земельної ділянки в порядку безоплатної приватизації та відсутності факту зміни цільового призначення земельної ділянки, переданої відповідачу (т.2а.с.194-209).

Короткий зміст доводів та вимог апеляційної скарги

В апеляційній скарзі заступник керівника Одеської обласної прокуратури просить рішення суду скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

Доводи апеляційної скарги, зокрема, зводяться до того, що:

- правові підстави набуття громадянами і юридичними особами права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності визначено ч.1ст.16 ЗК України. Такими підставами є рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, передбачених цим Кодексом або за результатами аукціону;

- судом першої інстанцій проігноровано твердження прокурора, що попередньому користувачу земля надавалась в оренду для будівництва та експлуатації готельного комплексу, та відповідно для цієї мети останнім розроблявся проект землеустрою щодо її відведення, у той час, як ОСОБА_1 спірну земельну ділянку передано вже у власність для індивідуального дачного будівництва, тобто за іншим видом призначення;

- згідно ч.6 ст.79-1 ЗК України формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок;

- об`єкти дачного будівництва мають свої будівельно-технічні та цільові особливості, які відокремлюють їх від інших об`єктів рекреаційного будівництва (рекреаційних установ). Дачний будинок не є установою, а відноситься до об`єктів житлової нерухомості;

- в межах вказаної категорії виокремлено різні види цільового використання земельних ділянок, а саме, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту індивідуального дачного будівництва, для колективного дачного будівництва, тощо;

- різний правовий режим землі рекреаційного призначення, що відводиться для будівництва та експлуатації закладу відпочинку та землі для індивідуального дачного будівництва, вимагає розроблення проекту землеустрою та встановлення правового режиму використання цієї землі;

- положеннями ст.50 ЗУ «Про землеустрій» (в редакції чинній на час прийняття оспорюваного рішення) встановлювалося, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок;

- у даному випадку мало місце відведення земельної ділянки іншого виду цільового призначення та інших меж, мав розроблятися проект відведення земельної ділянки;

- рішення про зміну цільового призначення спірної земельної ділянки не приймалося;

- зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни;

- таких самих висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 20 травня 2020 року у справі №495/6080/17 за аналогічним позовом Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, які не враховано судом першої інстанції;

- Верховний Суд у справі №495/6087/20 дійшов висновку, що оскільки спірна земельна ділянка відноситься до земель рекреаційного призначення, проте передана фізичній особі у власність для ведення індивідуального дачного будівництва, мала місце зміна цільового призначення земельно ділянки. Водночас, оскільки жодного рішення Затоківської селищною радою щодо зміни виду використання спірної земельної ділянки не ухвалювалося та відповідна землевпорядна документація не розроблялась, фактично допущено незаконну зміну цільового виду використання, що мала наслідком скасування відповідного рішення про передачу у власність землі;

- судом першої інстанції невірно застосовано до виниклих правовідносин висновки, викладені Верховним Судом у справах № 640/13670/19 (постанова від 24 березня 2020 року), №357/4277/17 (постанова від 10 жовтня 2018року) та №344/10412/16-а (постанова від 14 листопада 2019 року), правовідносин у яких не є тотожними тим, що виникли у цій справі, та які не є останньою правовою позицією, яку слід враховувати;

- судом першої інстанції не надано належної оцінки доводам прокурора щодо порушень Генерального плану смт Затока при формуванні спірної земельної ділянки та наданні її у власність для індивідуального дачного будівництва;

- спірна земля згідно Генерального плану смт Затока відноситься до земель рекреаційного призначення, вид використання - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, через що передача її у власність для індивідуального дачного будівництва відбулась з порушенням приписів законодавства;

- з матеріалів справи вбачається наявність певної схеми при відчуженні земель рекреаційного призначення у спосіб, що ставить добросовісність поведінки відповідача під час набуття земельної ділянки у власність під обґрунтований сумнів;

- Департаменту ДАЇ МВС України у тимчасове користування для розміщення готельного комплексу «Стрела» надавалась ділянка на узбережжі Чорного моря загальною площею 1,5244 га. Проте, всупереч приписів ст.24 Закону України «Про оренду землі» землю поділено на декілька ділянок, які у подальшому передано вже у власність окремим громадянам для індивідуального будівництва;

- унаслідок таких дій землі, які перебувають під особливої охороною держави та призначені для організації відпочинку необмеженого кола населення, безоплатно перейшли у власність окремої приватної особи, що унеможливило їх користування народом України загалом;

- відповідач не міг законно набути право приватної власності на ділянку пляжу, що є очевидним, оскільки він набув такого права власності в спосіб, який за формальними ознаками лише має вигляд законного: юридичне оформлення права власності відповідача на землю стало можливим у результаті прийняття органом виконавчої влади низки незаконних рішень та дій попереднього користувача;

- спірна земельна ділянка на протязі року була відчужена, зокрема, ОСОБА_1 , набувши право власності на спірну земельну ділянку 14 січня 2015 року, а вже 21 січня 2016 року продав землю ОСОБА_2 . Наведене також вказує на певну схему, направлену на унеможливлення у подальшому витребування земельних ділянок, посилаючись на добросовісність набуття прав власності на землю;

- у цій справі не вбачається покладення надмірного тягару на відповідача, оскільки ані ОСОБА_1 , ані ОСОБА_2 не мали перешкод у доступі до інформації щодо поділу земельної ділянки, наданої Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України, та подальшого формування спірної земельної ділянки, проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати про те, що земля вибуває з володіння держави з порушенням вимог закону, що ставить добросовісність їх поведінки під час набуття земельної ділянки у власність під обґрунтований сумнів;

- звернення прокурора із позовом у цій справі, є поновлення порушених інтересів держави на особливо цінні землі рекреаційного призначення, розташовані на узбережжі Чорного моря, через позбавлення територіальної громади права власності на них та можливості використання для рекреації необмеженого кола населення, тобто Українського народу загалом, що вказує на наявність «суспільного інтересу» у цій справі. Водночас, безоплатна передача у приватну власність цих земель, які мали б надаватися у тимчасове користування на умовах оренди, порушує також й економічні інтереси держави та призводить до втрати можливості отримання територіальною громадою міста надходжень від орендної плати за їх використання (т.2а.с.212-223).

Правом відзиву на апеляційну скаргу інші учасники процесу не скористались.

Відповідач та треті особи про дату судового засідання, призначеного на 27 грудня 2022 року, повідомлені належним чином, заяв про відкладення розгляду справи на іншу дату з поважних причин не подавали, що відповідно до правил ч.2 ст.372 ЦПК України не перешкоджає розгляду справи у їх відсутність.

Позиція апеляційного суду

Заслухавши суддю-доповідача, прокурора Дичко В.О., який прийняв участь у розгляді справи в режимі відеоконференції, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, з викладенням мотивувальної частини рішення суду в наступній редакції з таких підстав.

Встановлені судом фактичні обставини справи

Судом встановлено, що 12 жовтня 2004 року між Затоківською селищною радою та Департаментом ДАІ МВС Україниукладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,5244 га терміном на 25 років для розміщення готельного комплексу « ІНФОРМАЦІЯ_1 », яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (т.1а.с.15-17).

Із листа Департаменту ДАЇ МВС України№ 4/9-1947 від 23 червня 2015 року видно, що відповідно до акту приймання-передачі об`єкта оренди від 20 листопада 2014 року земельна ділянка, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 була передана власнику земельної ділянки Затоківській селищній раді. Акт приймання-передачі об`єкта оренди від 20 листопада 2014 року доданий до листа (т.1 а.с.14).

Згодом, 29 грудня 2014 року, Затоківською селищною радою прийнято рішення №2695, яким ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,0471 га (кадастровий номер :02:012:0181) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 (т.1а.с.18).

У подальшому, державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку площею 0,471 га (кадастровий номер :02:012:0181) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 на підставі свідоцтва про право власності серія та номер НОМЕР_1 , виданого 14 січня 2015 року, що підтверджується Інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за № 107079557 (т.1а.с.19-22).

21 січня 2016 року, на підставі нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу, вказана вище земельна ділянка відчужена ОСОБА_2 (т.1а.с.19-22).

Мотиви, з яких виходить апеляційний суд, та застосовані норми права

Предметом позову є незаконна передача рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2695 у власність відповідача ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,0471 га (кадастровий номер :02:012:0181) для індивідуального дачного будівництва, сформованої у результаті поділу земельної ділянки загальною площею 1,5244 га, наданої раніше в оренду Департаменту ДАЇ МВС України для розміщення готельного комплексу «СТРЕЛА» строком на 25 років, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 . Рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2695 у подальшому стало підставою для отримання відповідачем свідоцтва про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 , виданого 14 січня 2015 року і подальшому відчуження земельної ділянки третьої особі ОСОБА_2 на підставі договору купівлі продажу від 21 січня 2016 року.

Підставою зазначеного позову є те, що вид використання спірної земельної ділянки визначено для будівництва та експлуатації закладу відпочинку - готельного комплексу, а отже після її поділу Затоківська селищна рада мала розпорядитись нею відповідно до цього ж виду використання, а не передавати спірну земельну ділянку у власність відповідачу для індивідуального дачного будівництва.

Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом (ст.6 Конвенції).

В Україні визнається і діє принцип верховенства права; суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (ч.1 ст.8, ч.1ст.129 Конституції України).

Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (ст.2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Щодо повноважень прокурора для звернення до суду

Згідно зі ст.1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (п.2 ч.1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру»).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.

Прокурор навів підставу для представництва інтересів територіальної громади смт. Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, тобто прокурор виконав вимогу ч.4 ст.56 ЦПК України.

У розумінні ч.2ст.5 Конституції України, яка передбачає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, прокурор може заявити позов в інтересах держави, який виражається в інтересах частини народу, а саме членів територіальної громади, якщо вважає, що захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює саме орган місцевого самоврядування, який покликаний ці інтереси захищати.

Такий підхід узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 року (ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року №452/97-ВР), яка передбачає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні відповідної частини публічних (суспільних) справ (public affairs) діють під власну відповідальність в інтересах місцевого населення, й у правовій системі держав-учасниць, зокрема у сфері адміністративного контролю за органами самоврядування, має забезпечуватись співмірність (баланс) між заходами контролю та важливістю інтересів, які контролюючий орган має намір захищати.

Питання щодо того, хто (прокурор чи Держгеокадастр) має повноваження звертатися до суду у рамках здійснення державного контролю за використанням земель, в чергове розглянуто Великою Палатою Верховного Суду, яка у постанові від 20 липня 2022 року у справі №910/5201/19 дійшла висновку, що прокурор може здійснювати представництво інтересів держави замість Держгеокадастру, зокрема, у позові до ради про скасування рішення щодо земельної ділянки.

Верховний Суд у постанові від 05 лютого 2020 року по аналогічної справі №495/9134/16дійшов висновку, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.

Враховуючи положення ч.5ст.411ЦПК України, висновки суду касаційної інстанції, в зв`язку з якими скасовано судове рішення, є обов`язковими для суду апеляційної інстанції під час нового розгляду справи.

Таким чином пред`явлення позову прокурором відповідає вимогам законодавства.

Щодо зміни виду використання земельної ділянки

Склад земель визначено положеннями ст.18 ЗК України.

Так, відповідно до ч.ч.1,2 ст.18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії; категорії земель України мають особливий правовий режим.

Категорії земель визначено ст.19 ЗК України відповідно до положень ч.1 якої землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; г) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі(ч.2ст.19 ЗК України).

Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок врегульовані ст.20 ЗК України, відповідно до положень ч.1 якої віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень; зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу(ч.2ст.20 ЗК України).

Цільове призначення земельної ділянки використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку ст.1 Закону України «Про землеустрій).

Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання.

Відповідно до абз.1,2 ч.ч.5 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою; земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання.

Відтак, за цільовим призначенням землі України поділяються на категорії; у межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки, які визначаються її власником або користувачем самостійно (з урахуванням виключення).

До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів(ст.50 ЗК України).

Склад земель рекреаційного призначення визначеност.51 ЗК України, відповідно до якої до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Так, ст. 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.

Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.

Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, землі рекреаційного призначення (секція Е07) (земельні ділянки зелених зон і земельних насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації):

07.01 Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення;

07.02 Для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спору;

07.03 Для індивідуального дачного будівництва;

07.04 Для колективного дачного будівництва;

07.05 Для цілей підрозділів 07.01-07.04 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.

Велика Палата Верховного Суду постановою від 01 червня 2021 року у справі №925/929/19 відступила від висновку, викладеного в постановах Верховного Суду України від 5 березня 2013 року у справі №21-417а12, від 08 квітня 2015 року у справі №6-32цс15, постанові Великої палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі №712/10864/16-а та постановах Касаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі №701/902/17-ц, від 03 червня 2019 року у справі №708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі №701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.

Відповідно до ч.2ст.416 ЦПК України та ч.1ст.417 ЦПК України висновок Великої Палати Верховного Суду про те, як саме повинна застосовуватися норма матеріального права, є обов`язковим для застосування судами.

Отже, земельним законодавством встановлено, що за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок. Для зміни виду використання земельної ділянки без зміни її категорії цільового призначення такої процедури чинним законодавством не передбачено. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, як наслідок, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

Зміна використання земельної ділянки з виду «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.01) на вид використання «Для індивідуального дачного будівництва» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03) не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки та відбувається у межах однієї категорії земель (землі рекреаційного призначення).

Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суді від 24 листопада 2021 року в справі №495/1439/18, від 04 травня 2022 року у справі №495/6-94/17.

Земельна ділянка загальною площею 1,5244 га (кадастрові номери :02:012:0015, :02:012:0016, :02:012:0017), що перебувала в оренді Департаменту ДАІ МВС України, за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для розміщення готельного комплексу «Стрела», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення».

Земельна ділянка площею 0,0471 га, кадастровий номер :02:012:0181, що сформована на підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, яка раніше перебувала в оренді Департаменту ДАІ МВС України та була повернута орендарем власнику Затоківській селищній раді 20 листопада 2014 року, за категорією землі є землею рекреаційного призначення та після повернення орендодавцю набула виду використання «для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (в Державному земельному кадастрі дана земельна ділянка зареєстрована Відділом Держземагенства у м.Білгороді-Дністровському 23 грудня 2014 року, тобто у період після повернення орендарем та до передачі у приватну власність).

Земельна ділянка площею 0,0471 га, кадастровий номер :02:012:0181, що передана рішенням ради від 29 грудня 2014 року №2695 у приватну власність ОСОБА_1 , за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.03 «Для індивідуального дачного будівництва».

В даному випадку зміна цільового призначення землі не відбулася, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), що не призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, не вимагало розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження.

Затоківська селищна рада як власник земельної ділянки кадастровий номер :02:012:0181 мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення. На підставі технічної документації щодо поділу земельна ділянка кадастровий номер :02:012:0181 була сформована з присвоєнням кадастрового номеру та зареєстрована в Державному земельному кадастрі. Лише потому ця сформована та зареєстрована земельна ділянка була передана ОСОБА_1 у власність. Генеральним планом смт.Затока (зі змінами від 16 березня 2015 року) спірна земельна ділянка віднесена до земель рекреаційного призначення об`єктів стаціонарної рекреації, дачного будівництва.

Отже, прийняття Затоківською селищною радою рішення від 29 грудня 2014 року №2695, яким передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку кадастровий номер :02:012:0181 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , відповідало як документації із землеустрою, так і містобудівній документації.

Таким чином, спірна земельна ділянка, яка попередньо надавалась в оренду Департаменту ДАІ МВС України, а в подальшому була передана ОСОБА_1 відноситься до категорії земель рекреаційного призначення (цільове призначення спочатку для розміщення бази відпочинку, а потім - для індивідуального дачного відпочинку).

Зміна цільового призначення земельних ділянок із зміною коду Класифікації видів цільового призначення земель здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок погодженими та затвердженими в установленому порядку. Отже, за виключенням земель сільськогосподарського призначення та земель оборони, така зміна не потребує розробки Проекту землеустрою та здійснюється за заявою землекористувача, проте має відбуватись з урахуванням містобудівної та документації із землеустрою.

Тому процедура переходу земельної ділянки площею 0,0471 га у власність фізичної ОСОБА_1 є законною та правомірною, а рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2695 таким, що прийняте у відповідності до норм чинного законодавства.

Щодо способу захисту порушених прав, застосованого позивачем

Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цим діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі №338/180/17, від 22 жовтня 2019 року №923/876/16.

Застосування судом того чи іншого способу захисту має приводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду. Судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту. Такі висновки сформульовані в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі №910/3009/18, від 16 лютого 2021 року у справі №910/2861/18.

Велика Палата Верховного Суду у справі №359/3373/16-ц у постанові від 23 листопада 2021 року вказувала, що набуття особою володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою. Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна. Метою віндикаційного позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений. У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно, а функцією державної реєстрації права власності є оголошення належності нерухомого майна певній особі (особам). Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна саме по собі є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою.

Таким чином, належним відповідачем за позовом про витребування від (стягнення з) особи земельної ділянки є особа, за якою зареєстроване право власності на таку ділянку. Якщо земельною ділянкою неправомірно (на думку позивача, який вважає себе власником) заволодів відповідач, то віндикаційний позов відповідає належному способу захисту прав позивача: власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним(ст.387 ЦК України).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що власник з дотриманням вимог ст.388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів ст.ст. 387 і 388 ЦК України, є неефективними. Такі висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16, від 21 серпня 2019 року у справі №911/36817, від 22 січня 2020 року у справі №910/1809/18, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18, від 23 листопада 2021 року у справі №359/3373/16-ц.

Отже, вимоги про визнання незаконним рішення ради та визнання недійсним свідоцтва про право власності на спірну земельну ділянку не відповідають належному способу захисту.

Так, для витребування нерухомого майна оспорювання наступних рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування не є ефективним способом захисту права власника (подібні висновки викладено у постанові Великої палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16). Вимога про визнання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою (подібні висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №911/3681/17, від 11 лютого 2020 року у справі №922/614/19).

Визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку, яке видане на підставі відповідного оспорюваного рішення про передачу у власність земельної ділянки, також не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого володіння, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід відмовити (подібні висновки викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16).

Позовна заява у цій справі подана прокурором у грудні 2017 року у зв`язку із незаконним, на його думку, заволодінням земельною ділянкою комунальної власності фізичною особою відповідачем ОСОБА_1 .

За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно спірна земельна ділянка неодноразово відчужувалась та станом на 21 січня 2021 року власником значиться ОСОБА_2 , третя особа по вказаній справі на підставі договору купівлі - продажу від 21 січня 2016 року(т.1 а.с.20).

Ураховуючи викладене, заявлені в цій справі прокурором позовні вимоги про визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2695 «Про передачу гр.ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0471 га, кадастровий номер :02:012:0181 для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 ; визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 від 14 січня 2015 року щодо земельної ділянки площею 0,0471 га, кадастровий номер :02:012:0181 не відповідають належному способу захисту.

Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові. Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі №916/1415/19, від 02 лютого 2021 року у справі №925/642/19, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18.

На дане орієнтує й остання практика Верховного Суду у справах за позовами прокурора до Затоківської селищної ради, громадян, реєстраторів щодо набуття громадянами у власність земельних ділянок (постанови Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі №495/1439/18, від 04 травня 2022 року у справі №495/6094/17).

Таким чином, визнання свідоцтва про право власності є неналежним способом захисту, оскільки вказане не несе в собі правових наслідків. Вказаний спосіб захисту не повертає земельну ділянку у комунальну власність, в зв`язку з тим, що на теперішній час земельна ділянка належить іншій особі ОСОБА_2 з 21 січня 2016 року.

Такий захист можливий лише шляхом задоволення віндикаційного позову, з підстав передбачених ст.ст.387,388 ЦК України, які дають право витребувати майно від добросовісного набувача.

Інші доводи апелянта спростовуються матеріалами справи, а тому мають бути відхилені.

Враховуючи викладене, апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково, рішення від 18 січня 2022 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови, в іншій частині рішення судувід 18 січня 2022 року залишити без змін.

Керуючись ст.ст.368,374,376,381-384 ЦПК України, апеляційний суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.

РішенняБілгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 січня 2022 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 січня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття.

Постанова може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 28 грудня 2022 року.

Головуючий

Судді: