Постанова

Іменем України

07 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 383/1263/21

провадження № 61-8718 св 22

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Луспеника Д. Д. (суддя-доповідач),

суддів: Воробйової І. А., Гулька Б. І., Коломієць Г. В., Черняк Ю. В.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідачі: голова Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області Поліщук Віктор Васильович, Кетрисанівська сільська рада Кропивницького району Кіровоградської області,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 30 грудня 2021 року у складі судді

Бондаренка В. В. та постанову Кропивницького апеляційного суду

від 02 серпня 2022 року у складі колегії суддів: Письменного О. А., Дуковського О. Л., Мурашка С. І.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду позовом до голови Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області (далі - Кетрисанівська СР) Поліщука В. В., Кетрисанівської СР,

в якому просив:

- визнати незаконною та протиправною бездіяльність голови Кетрисанівської СР Поліщука В. В. щодо невнесення до порядку денного чергової сесії Кетрисанівської СР, яка відбулася 29 жовтня 2021 року, розгляд його клопотання від 24 вересня 2021 року про надання дозволу

на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,00 га, у власність шляхом безоплатної передачі для ведення особистого селянського господарства;

- зобов`язати голову Кетрисанівської СР Поліщука В. В. внести до порядку денного чергової сесії Кетрисанівської СР питання щодо розгляду його клопотання від 24 вересня 2021 року про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,00 га,

у власність шляхом безоплатної передачі для ведення особистого селянського господарства;

- зобов`язати голову Кетрисанівської СР Поліщука В. В. направити на його адресу рішення, прийняте Кетрисанівською СР за результатами розгляду його клопотання від 24 вересня 2021 року, рекомендованим листом

із повідомленням про його вручення.

- стягнути з Кетрисанівської СР на його користь моральну шкоду

у розмірі 1 000 000,00 грн, завдану неналежним виконанням головою Кетрисанівської СР Поліщуком В. В. своїх службових обов`язків і посадових повноважень, визначених у пунктах 1, 8 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 30 вересня 2021 року він направив голові Кетрисанівської СР Поліщуку В. В. клопотання від 24 вересня

2021 року про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,00 га, у власність шляхом безоплатної передачі для ведення особистого селянського господарства.

У клопотанні зазначено цільове призначення земельної ділянки

та її орієнтовні розміри. До клопотання додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Відповідне право ним не було реалізовано.

05 жовтня 2021 року вказане клопотання надійшло на адресу Кетрисанівської СР, проте воно не розглянуто, відповідей від органу місцевого самоврядування не надходило. Голова Кетрисанівської СР Поліщуку В. В. не вніс до порядку денного чергової сесії сільської ради,

яка відбулася 29 жовтня 2021 року, питання щодо розгляду його клопотання.

Такими діями (бездіяльністю) орган місцевого самоврядування та його голова, не врахувавши відповідні норми Конституції України, ЗК України,

Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», порушили його права.

Крім того, посилаючись на статті 23, 1173 ЦК України, положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), прецедентну судову практику Європейського суду з прав людини

(далі - ЄСПЛ), указав, що йому завдано моральної шкоди, яку оцінив

у розмірі 1 000 000,00 грн і вважав, що саме цей розмір моральної шкоди буде справедливим та достатнім для компенсації його моральних страждань.

При цьому для повного відновлення його порушених прав слід зобов`язати голову Кетрисанівської СР Поліщука В. В. внести до порядку денного чергової сесії Кетрисанівської СР питання щодо розгляду його клопотання.

З урахуванням наведеного, ОСОБА_1 просив суд його позов задовольнити.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції

Ухвалою Бобринецького районного суду Кіровоградської області

від 30 грудня 2021 року ОСОБА_1 відмовлено у відкритті провадження

у справі. Роз`яснено позивачу право на звернення з позовом до суду

в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що вказаний спір є публічно-правовим і повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, так як його предметом є визнання незаконною

та протиправною бездіяльність голови Кетрисанівської СР щодо

невнесення до порядку денного чергової сесії питання щодо розгляду клопотання про надання позивачу дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність шляхом безоплатної передачі для ведення особистого селянського господарства.

А стягнення моральної шкоди пов`язано з неналежним виконанням службових обов`язків головою сільської ради.

При цьому бездіяльність голови сільської ради, на що посилався позивач, випливає з виконання головою органу місцевого самоврядування визначених законом владних повноважень. Тобто вказаний спір виник

із приводу протиправності бездіяльності суб`єкта владних повноважень

і є публічно-правовим.

Районним судом ураховано судову практику Великої Палати Верховного Суду у даній категорії справ.

Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції

Постановою Кропивницького апеляційного суду від 02 серпня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 30 грудня

2021 року залишено без змін.

Постанову апеляційного суду мотивовано тим, що районний суд зробив правильні висновки про те, що спірні правовідносини є публічно-правовими. Позов ОСОБА_1 має розглядатися як спір, який пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин,

що є компетенцією адміністративного судочинства, зокрема, враховуючи те, що права на земельну ділянку позивач не набув.

Апеляційним судом враховано судову практику Великої Палати Верховного Суду у подібних справах.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У вересні 2022 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на судові рішення судів попередніх інстанцій, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Касаційна скарга обґрунтовується порушенням судами першої

та апеляційної інстанцій норм процесуального права.

Надходження касаційних скарг до суду касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 16 вересня 2022 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 30 грудня 2021 року та постанову Кропивницького апеляційного суду від 02 серпня 2022 рокузалишено без руху з наданням строку для усунення її недоліків.

У наданий судом строк заявникнадіслав матеріали на усунення недоліків касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 20 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження у даній справі, витребувано її матеріали з суду першої інстанції. Надіслано іншим учасникам справи копію касаційної скарги

та доданих до неї документів. Роз`яснено право подати відзив на касаційну скаргу та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

У жовтні 2022 року справа надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 22 листопада 2022 року справу призначено

до розгляду в складі колегії з п`яти суддів у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій

не врахували, що його клопотання про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,00 га,

у власність шляхом безоплатної передачі для ведення особистого селянського господарства, яке направлено на адресу Кетрисанівської СР

й отримано сільською радою, не розглянуто й голова сільської ради не вніс питання щодо його розгляду до порядку денного чергової сесії сільської ради, яка відбулася 29 жовтня 2021 року.

Тривалий розгляд указаного клопотання можна кваліфікувати як відмову

у його розгляді, чи залишення його без розгляду, що не може бути предметом оскарження в суді адміністративної юрисдикції, так як у спірних правовідносинах не існує публічно-правового спору.

Даний спір повинен розглядатися в порядку цивільного судочинства, оскільки він пов`язаний із правом на розгляд сільською радою поданого клопотання та прийняття відповідного рішення, яке уже й підлягатиме оскарженню в порядку адміністративного судочинства.

Посилається на відповідні положення Конвенції, прецедентну судову практику ЄСПЛ й судову практику Великої Палати Верховного Суду

у подібних, на думку заявника касаційної скарги, справах.

Відзив на касаційну скаргу до суду касаційної інстанції не надійшов.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Частиною третьою статті 3 ЦПК України передбачено, що провадження

у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Підстави касаційного оскарження судових рішень визначені у частині другій статті 389 ЦПК України.

Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених

у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Відповідно до вимог статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права,

які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411,

частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного

у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення відповідають.

Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий

і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним

і безстороннім судом, встановленим законом.

У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно зі статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується

за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин

у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка

в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є,

як правило, фізична особа.

Статтею 19 ЦПК України визначено, що у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних

або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін

є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають

у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, що виникають із приватноправових відносин, якщо їх вирішення

не віднесено до інших видів судочинства.

У справі, яка переглядається Верховним Судом, позивач звернувся до суду

з позовом до органу місцевого самоврядування та його голови

про визнання незаконною та протиправною бездіяльність голови сільської ради, стягнення моральної шкоди внаслідок неналежного, на його думку, виконання службових обов`язків головою сільської ради та зобов`язання вчинити певні дії.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовив у відкритті провадження у справі, виходячи із того,

що вказаний спір виник із приводу протиправності бездіяльності суб`єкта владних повноважень і є публічно-правовим, тому підлягає розгляду

в порядку адміністративного судочинства.

Верховний Суд погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів

чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням

її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт

при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень,

або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4

КАС України).

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках

їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних

із реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона

у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати

або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 805/4505/16-а, провадження № 11-574апп18).

Публічно-правовий спір має також особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Таким чином, вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі залежить від характеру спірних правовідносин.

Разом із цим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права

чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

До таких правових висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла

у постановах: від 27 листопада 2018 року у справі № 820/3534/17 (провадження № 11-870апп18), від 26 лютого 2020 року у справі

№ 304/284/18 (провадження № 14-517цс19), від 07 липня 2020 року у справі № 438/610/14-ц (провадження № 14-577цс19) та інших.

Суди попередніх інстанцій, врахувавши відповідні норми ЗК України,

які регулюють процес набуття громадянами права власності на земельні ділянки із земель державної чи комунальної власності, вказали про те,

що набуття особами права власності на земельну ділянку відбувається поетапно - починаючи з отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою, який оформлюється відповідним рішенням органу

місцевого самоврядування або органу державної влади, погодження

та затвердження такого проєкту землеустрою та завершується рішенням про передачу земельної ділянки у власність.

Таким чином, правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки

не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.

При прийнятті рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орган місцевого самоврядування виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.

Спір, як щодо рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, так і щодо оскарження дій суб`єкта владних повноважень

про надання чи відмову в наданні такого дозволу, є публічно-правовим.

Подібні правові висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду: від 23 січня 2019 року у справі № 308/10112/16-а (провадження № 11-1304апп18) та від 18 грудня 2019 року у справі

№ 160/4211/19 (провадження № 11-876апп19), які було правильно застосовано судами попередніх інстанцій.

Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі

і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені

в постановах Верховного Суду.

З урахуванням наведеного, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, зробив правильні висновки

про відмову у відкритті провадження у справі з тих підстав, що позов ОСОБА_1 не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства

(пункт 1 частини першої статті 186 ЦПК України), оскільки спір пов`язаний

із захистом прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, що є компетенцією адміністративного судочинства.

При цьому вірно враховано й те, що права на земельну ділянку позивач

на час пред`явлення позову не набув.

Бездіяльність голови Кетрисанівської СР, з якою не погоджується позивач, сама по собі не породжує виникнення в останнього права власності

чи користування земельною ділянкою. Такі дії є лише одним із етапів набуття такого права в майбутньому. Тобто майнові права позивача

у спірних правовідносинах не порушені.

Спірна бездіяльність голови сільської ради випливає з виконання ним визначених законом владних повноважень, а спір з приводу протиправності бездіяльності суб`єкта владних повноважень є публічно-правовим

й підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства,

а не цивільного.

Таким чином, суди попередніх інстанцій зробили правильні висновки

про відмову у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1

частини першої статті 186 ЦПК України з тих підстав, що позов ОСОБА_1

не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Колегія суддів звертає увагу заявника касаційної скарги, що зроблені судами висновки узгоджуються із судовою практикою Верховного Суду

у даній категорії справ (частина четверта статті 263 ЦПК України),

яка є сталою та сформованою, а застосована судами судова практика

є релевантною.

У зв`язку з цим, безпідставними є посилання заявника касаційної скарги

на неврахування судами відповідних правових висновків Верховного Суду

при вирішенні даного спору. При цьому колегія суддів наголошує,

що у кожній справі суд виходить з конкретних обставин та доказової бази

з урахуванням наданих сторонами доказів, оцінюючи їх у сукупності.

Доводи касаційної скарги зводяться до власного тлумачення заявником норм процесуального права, незгоди з висновками судів й не можуть бути підставою для скасування судових рішень.

Відповідно до частини першої статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення -

без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи наведене, колегія суддів уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки доводи касаційної скарги висновків судів

не спростовують, на законність та обґрунтованість судових рішень

не впливають.

Щодо розподілу судових витрат

Згідно з підпунктами «б», «в» пункту 4 частини першої статті 416

ЦПК України суд касаційної інстанції має вирішити питання щодо нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку із розглядом справи у суді першої інстанції та апеляційної інстанції, у разі скасування рішення та ухвалення нового рішення або зміни рішення; щодо розподілу судових витрат, понесених у зв`язку із переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Оскільки касаційну скаргу залишено без задоволення, а судові рішення -

без змін, розподіл судових витрат Верховим Судом не здійснюється.

Керуючись статтями 400, 410, 416, 418 ЦПК України, Верховний Суд

у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 30 грудня 2021 року та постанову Кропивницького апеляційного суду від 02 серпня 2022 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту

її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Д. Д. Луспеник

Судді: І. А. Воробйова

Б. І. Гулько

Г. В. Коломієць

Ю. В. Черняк